宏观调控权的特征篇1
【关键词】：税收法定原则征税权税收调控权
一、问题的提出：行政立法在税收调控中的作用
近年来，为了应对错综复杂的国际国内宏观经济形势，我国政府频频出台宏观调控举措，其中税制调整亦发挥了重要作用。无论是2007年5月30日和2008年4月24日的两次证券（股票）交易印花税税率调整，2007年7月1日开始的大范围出口退税率调整，还是2008年11月10日公布、并自2009年1月1日起施行的修订后的《增值税暂行条例》，都对经济运行产生了重要影响。而上述税制调整都是以行政立法的形式做出的。根据《立法法》第8条，对于财政、税收的“基本制度”，只能制定法律予以规范。《立法法》第9条并规定，上述事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的“部分事项”先制定行政法规。但何为税收制度中的“基本制度”，何为可以授权国务院先行制定行政法规的“部分事项”，《立法法》并未明确。因而如学者所言，上述规定无疑为国务院争取税收立法权预设了缺口，[1]构成行政立法大范围介入税收调控的制度背景。
问题在于，依“税收法定”原则，税收要素只能由法律规定，并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。行政机关不得以行政法规对税收要素作出规定，部委规章更不得越雷池半步。[2]因此，学理上首要面对的是“通过行政立法来实施税收调控究竟是否具有正当性”？需要澄清的是，不应将“对税收调控中行政立法的评价和控制”等同于“调控行为是否具有可诉性”的问题。这是因为我国规定抽象行政行为不可诉，更重要的是，司法机关不应对宏观调控决策的正当性予以实质性审查。[3]因此，期望通过司法来评价税收调控中的行政立法，是不切实际的。可行的研究路径是，厘清税收调控中的行政立法与税收法定原则的关系，并基于规范论立场来分析行政立法介入税收调控的适当范围。
二、为税收调控中的行政立法正名
（一）税收目的之拓展与国家的双重身份
我国目前的税法体系中，除《个人所得税法》、《企业所得税法》和《税收征收管理法》三部法律之外，其余均是国务院的行政法规、财政部和国家税务总局的部门规章等效力层级较低的规范性文件。这是行政立法介入税收调控的制度背景和重要表现，另一方面又被学者指责为税法体系背离税收法定主义的典型例证。作为一项闪耀着法治主义思想光芒的宪政原则，税收法定原则的价值历久弥新。因为税收是现代国家的主要财政收入来源，故而必须预防和避免国家滥用征税权力、侵犯公民的财产权。从这个意义上说，宪政国家确定税收法定原则是限制国家对公民私有财产无度征收的重要措施。[4]
然而，现代国家的税收早已非仅限于财政收入之目的，而是在此基础之上承担起经济目的和社会目的。后二者甚至反然超越财政收入目的而成为某些税收之主要目的。例如，早期的德国联邦宪法法院曾认为社会政策或经济政策只是租税之附带目的，租税之主要目的仍为收入，如果超出此种界限，而以税法之外形行干预市场经济之实质时，即为法律形式之滥用，应为违宪之宣告。但随着现代工业社会之发展，德国联邦法院转而承认租税须扮演国家社会经济政策之积极角色，只要其具有充作一般收入之目的，纵为附带目的，亦不失为租税。与上述观念转变相呼应，1977年修正之德国《租税通则》第3条，在税捐要件中“以收入为目的”之下附加了“亦得仅为附带目的”。[5]
由此可见，现代国家在税收关系中具有双重身份：一方面是作为收入的获得者，通过获取无对价的金钱给付来满足自身开支需求；而另一方面则是作为公共利益的代表者和公共产品的提供者—通过规范和调整税收行为来进行宏观调控，这正是国家提供的一种公共产品。这两种身份固然具有内在统一性，但也存在明显差异、甚至是矛盾。在税收调控中，为了维护公共利益，国家须不惜牺牲自身收入。例如在经济衰退时实行减税政策，即是以税收收入减少为代价的。就此，有学者甚至认为，财政政策上引入过多经济政策目的之租税优惠，加深了税收的短缺，导致国家债务失去控制之事实。[6]
（二）国家职能演进与行政立法扩增
如果说国家作为公共利益的代表者和维护者的角色定位古已有之，那么宏观调控则是国家在现代市场经济的背景下所特有的职能，是国家经济职能演进的历史产物。[7]由此，现代市场经济条件下的行政机关也就无可选择地承担起具体实施宏观调控的职责。这是由行政机关自身的定位所决定的，因为在分权制衡的宪政结构中，立法权构建制度，行政权负责将制度推向实践、获得效能，因而被认为是一种执行性权力。行政权的执行性特征，使其最直接地连接着社会，而现代化所引发的社会变迁，以及社会问题的复杂多变，都要求行政权力具有较高的效率和实际功能，要求行政主体总是积极、主动、及时、实效地把权力渗透到社会生活中去，以实现行政目的。此即行政权力的“效能性”。[8]在此意义上说，对于政府宏观调控和对于宏观调控正当性的诉求，正是行政权力效能性的要求和体现。
虽然对于宏观调控应当实行“规则之治”抑或“相机抉择”，经济学理论上仍存有争议，[9]但在最一般的意义上，关于“固定规则与相机抉择”的争论可以归纳为：灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵消并超越。[10]由此可见，无论基于何种理论主张，宏观调控的本质均在于灵活决策，而绝非简单的执行。至于“固定规则抑或相机抉择”的理论分歧，则仅仅影响到决策的自由程度。故此，为了使得行政机关能够有效实施宏观调控，行政权力就不应被严格地限定于狭义的法律执行，而是必须获得适当的规则制定权。
事实上，如果说行政权力本身的效能性是现代社会中行政机关越来越多地介入经济运行的理论根源，那么在另一方面，由于现代化所带来的社会关系及行政事务的复杂化，迫使人们在潜移默化中逐渐改变了对行政权执行性的理解，执行法律不再局限于采取具体行动，而是包括制定次级的抽象规范及政策，立法机关的工作方法开始适用于行政机关的执行工作。[11]于是，授权立法（行政立法）开始大量涌现，而行政立法在税收调控中的积极作用，实际上正是此种趋势的一个缩影。
（三）税收立法权之归属—基于征税权与税收调控权的区分
1．征税权与税收调控权的区分。从宏观理论视野来看，国家权力的总量是伴随着现代化的进程而不断扩增的。权力总量之所以会不断增加，是因为现代化导致了人与自然关系的复杂化、人与人关系的复杂化，具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增，而理性化则在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排。因此，权力作为一种管理能力，其扩增就成为一种合理的客观需要。[12]
在此意义上，征税权这一古老的权力类型本与国家相伴而生，其理论基础可以从两个层面来阐释：首先，公民基于社会契约而向国家让渡部分自然权利（财产权）。其次，在特定时期内社会财富总量恒定的前提下，公民的财产权益与国家的财政收入是此消彼长的关系，二者博弈的结果是必须对公民个人和国家的财产权予以界分（其本质是对社会财富的分配）。前者即作为私权的公民财产权，而后者则体现为国家的征税权。正因此，征税权是从国家“获取”财政收入的角度来体现的。征税权的权力内容是决定公民税收负担的多少。但是，国家通过税收实施宏观调控的权力则是在国家干预经济的方式和广度不断扩展的前提下产生的一种新型权力，笔者谓之“税收调控权”。它出现的现实原因在于市场经济条件下总需求和总供给的非均衡已经成为影响经济发展的重大问题，且市场自身无法解决。其理论基础在于此种背景下，国家与人民之间所达成的具体的宪政契约，即全体人民授权（而非让与）国家代表他们行使调控经济的权力。[13]这种宪政契约在我国《宪法》上有明确体现—《宪法》第1条第2款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”该条款构成税收宏观调控的法律依据。与征税权不同，税收调控权是从国家（或政府）“运用”或“调整”财政收入以影响经济运行的角度来体现的。税收调控权的内容是判断税收调控的目的是否正当合理、拟采取的税收政策与目的是否符合比例原则。
2．税收立法权的归属。征税权与税收调控权在理论基础和性质上的差异，决定了在确定税收立法权的归属时应遵循不同的原则：如果税收的作用主要是国家获取收入，那么税收立法权须由立法机关所保留。因为财产权乃是宪法所确认的基本人权，宪政制度实施以来，私人财产权一直被作为划定政府权力的合法范围与受保护的个人自由之间的界限。[14]税收法定原则（即税收立法的法律保留）从本质上说即意味着征税权必须由立法机关保留（或曰垄断）。但是，如果税收的主要作用在于调控经济运行，那么，如何合理、有效地发挥税收的宏观调控效应，则是确定税收立法权归属的主要考量，惟其如此，才能最大程度地维护和促进社会整体利益。如前所述，行政权力在宪政结构中的定位决定了行政机关总是最为直接地连接着具体社会，并负责感知和回应经济形势的变动。如果说税收调控直接来源于特定的经济或社会政策，那么行政机关正是经济和社会政策的制订者和实施者。所以，只有行政机关最能够判断税收调控的目的是否正当合理、税收政策与该目的的关系是否符合比例原则等。为此，由行政机关直接行使有关税收调控的立法权实属必然。事实上，我国《宪法》赋予国务院以较大的经济调控权，根据《宪法》第89条第6项，国务院负有领导和管理经济工作的职权；《立法法》第56条同时规定，国务院制定行政法规，除了基于执行法律之需要外，还可基于《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权。由此，税收调控中的行政立法，是行政机关行使税收调控权（非征税权）之表现。
综上所述，“税收法定原则”的实质在于要求“征税权应由立法机关保留”。但是，基于税收调控权自身的性质及其与征税权的区别，税收调控权不应由立法机关垄断，行政机关应直接参与税收调控，并享有有关的立法权。因此，税收法定原则不能用来一概否定税收调控中的行政立法。
三、税收调控中的行政立法之规范
（一）行政立法的调整范围
从理论上说，如果税收行为以获取财政收入为主要目的，那么应当通过狭义的法律来予以规范，而如果税收行为以经济调控为主要目的，则宜于通过行政立法来规范。但是问题在于，无论对于何种税收而言，即使其主要目的在于调控经济，但终究须以国家收入为附带目的。否则，如果仅具有经济管制诱导性目的，而与国家收入目的无关者，即非为税收。[15]且在多数情况下，财政收入目的和经济调控目的乃是水乳交融，难以廓清。因此，如何在整个税收法律体系中界定法律与行政立法各自的调整范围，亦即行政机关介入税收调控的范围与方式为何，就成为学理上亟待解决之难题。
笔者认为，虽然税收政策作为宏观经济政策的一部分，其实现方式具有多样性，但总体来说，税收政策对于经济的调控作用可以归结为宏观和中观两个层面：从宏观层面上看，税收政策可以通过调整政府财政收入、国民收入等宏观经济变量来影响国民经济运行。[16]这主要是通过调整所得税、增值税等主体税种的各项税收要素来实现。例如个人所得税起征点、税率的调整，以及增值税由生产型向消费型转型的改革等。从中观层面上看，税收政策可以通过对特定产业、特定区域、特定社会群体的税负予以调整，进而对整个宏观经济运行产生影响。这种调控方式的实施又可经由以下两种路径：其一是针对某种消费品开征、停征或调整消费税，进而影响该种消费品背后的相关产业。其二是在特定产业、特定区域减轻或加重所得税、增值税或营业税等税种的税负来实现经济调控目标。例如，为支持东北地区等老工业基地加快调整改造，中共中央、国务院专门制定了《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从2004年7月1日起，在东北地区部分行业率先推行增值税制度转型，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣，从而将生产型增值税改为消费型增值税。
相对而言，前一种税收调控方式对于经济运行的影响具有根本性和普遍性，全体纳税人均受其约束，也正因如此，该种税收调控会对国家财政收入的增减产生直接的、重要的影响。第二种税收调控方式虽然也关乎纳税人的财产权利，但由于其调整范围较窄，从其影响上看仅涉及特定产业、特定地区或部分纳税人，且调制受体也可以通过放弃从事特定行为来规避税收负担的加重（或通过从事特定行为来享受税收优惠），从而充分体现出税收调控“管制诱导”的功能。基于此种考虑，笔者认为，有关所得税、增值税、营业税等主体税种基本制度的立法应以避免无度征税为第一要务，同时须考虑由于税率单一所可能造成的税制不公平现象。为实现以上目的，相应的立法权应由立法机关保留；至于财产税等其他财政收入目的较强、调控意义较弱的税种，其基本制度自须法律规范；有关消费税基本制度之立法应以贯彻实施特定的经济社会政策为首要考量，因而相应的立法权宜由行政机关享有。既然消费税的基本制度由行政立法予以规范，那么利用消费税进行经济调控自然得通过行政立法之制定、修正或解释实行。而所谓其他税种的基本制度应当由法律规范，则意味着从原则上说，相应的税收调控行为须由立法机关以法律修订的形式实施。但尤为重要的是，即使对于所得税、增值税、营业税等主体税种，如果仅涉及在特定产业、特定地区的税收优惠或重课，亦可认为属于前述中观意义上的税收调控方式，因其管制诱导性目的、且影响面较小而可通过行政立法来实施。当然，由于所得税、增值税、营业税等税种的基本制度由法律规定，因此即使行政立法仅针对特定产业或特定地区来调整课税对象、税率、减免税等税收要素，也须法律授权。笔者认为，可以考虑通过未来之宏观调控基本法或产业政策法，对行政机关在特定产业、特定地域实施税收调控的权力予以授权和规范（下文详述）。
（二）对行政立法的制约
对于通过行政立法实施税收调控的批评，来自于“税收中性原则”。该原则要求在市场能自我调节时，税法制度不能超越市场配置资源的基础性地位而对市场运行施加不当干预，而税收调控法恰恰就是要保障国家通过税收去干预市场。因而二者间看似存在矛盾。[17]税收中性原则直接关涉市场经济条件下经济自由的根本理念：如果说市场和政府是资源配置的两种基本方式，那么，通过税收政策实施宏观调控，必然是以压缩市场在资源配置中的比重为代价。因此，过度或不适当的税收调控，可能窒息乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性，损害经济自由，最终可能动摇市场经济体制运行的基础。然而，何为税收调控的“适当程度”？如何实施正确的税收调控？对于上述问题，无论在经济学理论抑或实践层面均无法达成完全一致的观点，因此，期望通过法律制度来确保税收调控达到预期效果，是一个不可能完成的任务。政府与市场在资源配置中的关系，以及政府在干预经济中的有限理性，乃是市场经济条件下的永恒话题。只是由于宏观经济运行的复杂性和多变性、决策者主客观因素的制约，以及经济全球化带来的经济风险，使宏观调控的复杂程度远胜于微观的市场规制措施，进而使“政府失灵”的可能性大大增加。由于政府的宏观经济政策往往并不能取得预期的积极效果，这就使税收调控中的行政立法似无合法性基础，或者说，政府在税收调控中的“试错”应受到必要限制。
1．宏观调控委员会对税收调控的审查。在美国，根据《充分就业与平衡增长法》(FullemploymentandBalancedGrowthactof1978)，在总统每年度向国会所作的经济报告（theeconomicReport）中，须对经济发展的短期目标、中期目标、实现方式进行分析，[18]应包括以下评估，即现行税率、财政支出政策、规制政策、国际贸易政策、科技发展支持政策等方面的政府政策对于商业投资的影响。[19]国会在收到总统报告之后的30日内，先由参众两院的常务委员会、参众两院中具有立法管辖权的各专门委员会，以及国会各联合委员会分别阅读报告，并向国会联合经济委员会（theJointeconomicCommittee）提交建议。然后由联合经济委员会在每年3月1日之前向参、众两院的预算委员会提交一份报告，内容包括对总统经济报告中确定的各项短期和中期经济目标的分析和政策建议。[20]联合经济委员会的报告是美国国会决定在宏观经济政策方面是否有必要进一步制定法令（包括有关税收的法令）的最重要依据。由于总统经济报告须接受国会各委员会的审查，而国会各委员会的成员均来自参众两院，尤其是参议院的议员代表着各州的利益，因此，对于总统经济报告的审查体现了广泛的代表性和各利益团体的博弈，而审查结果将直接关系到国会是否实施、以及如何实施税收调控。在德国，根据《经济稳定与增长促进法》第2条第2款，联邦政府如欲采取个人所得税法和企业所得税法中的相关措施来调控经济，事先须同时向联邦议会和联邦参议会说明理由。该法第18条规定，在联邦政府设立国家经济增长委员会。委员会的组成包括：联邦经济部长和财政部长；每个州的一名代表；四名来自乡镇和联合乡镇的代表。委员会负责对实现调控目标的一切经济政策措施进行定期咨询。[21]可见，虽然美、德两国行政机关在利用税收政策实施宏观调控的过程中所起的作用有所不同，但二者均须受制于本国立法机关对于宏观经济形势的整体判断，均须接受具有广泛代表性的专门委员会的审查。
对于行政立法的此种制约，自然是以促进税收调控的科学性为题中之意：首先，通过广泛的代表参与、听取各方面意见，可以拓宽决策所依据的信息获取渠道，避免“以偏概全”，起到汇集民智的作用；其次，民主决策和监督机制有助于防止政府借宏观调控之名行自身利益扩张之实、或被特定利益集团所“俘获”；再次，从经济学理论上说，过于频繁和随意的行政立法，将会打破法律制度的稳定性以及社会公众对政府宏观经济政策的预期，最终很可能导致宏观调控由于“动态不一致”而偏离预期的目标—这是因为，宏观经济政策的制定就其本质而言是灵活的，然而这就产生了政策前后不一致的问题。如果社会公众无法对政府的宏观经济政策形成稳定的预期，他们就很有可能选择不相信政府的政策，或者不按照政府的政策引导从事，从而导致政府调控目标落空。[22]所以，只有通过限制政府权力、控制税收调控中的行政立法，才能避免上述情况的发生。但在另一方面，应当承认，立法机关的决策较之行政机关而言，并不见得更为理性，或者更有效率。之所以强调立法机关对于宏观调控的决定性作用，是因为在现代社会，人们一般都接受这样的观点，即在民主体制中，代议机构代表了公民与公众的利益，由代议机构确定国家干预经济的权力符合民主精神。[23]在人类智识有限的前提下，在政府常常不得不使用“试错法”来补充理论上的严重不足和选择宏观经济政策的现实语境中，民主决策、法律授权的机制同时又是赋予宏观调控决策以“合法性”的最佳途径。
综上所述，我国未来的宏观调控基本法应在全国人大的框架内组建具有广泛代表性的宏观调控委员会。行政机关在税收调控中的行政立法，无论是通过行政立法来规范特定税种之基本制度（包括开征新税种），还是其余税种的局部调整，均须就其目的和必要性向宏观调控委员会说明。非经委员会审议通过，不得实施。鉴于税收调控的时效性，委员会应为常设机构，随时接受相关的审查请求。
2．法律对税收调控的授权与规范。德国《经济稳定与增长促进法》第2条第2款授权联邦政府在一定条件下采取个人所得税法和企业所得税法中规定的措施。而德国《个人所得税法》第51条则对政府的调控措施、幅度及其前提条件分别做出了具体且明确的规定，即联邦政府在获得联邦参议院和联邦议会的同意后，被授权可以条例的形式规范，对个人所得税作出最高不超过10％幅度削减、或最高不超过10％幅度提升的决定。所得税削减的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，营业额或者就业量已经产生持续性走低的后果或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现明显衰退；提升的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，已经出现明显的价格攀升或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现实质性的上涨。[24]德国《企业所得税法》第23条第2款同时规定：个人所得税如果按照《个人所得税法》第51条第3款的规定被授权削减或者提升，企业所得税将参照其作相应的减少或提高。[25]
与德国立法异曲同工的是，我国台湾地区通过“促进产业升级条例”（性质上为产业政策法）对行政机关在特定条件下实施税收减免予以授权和规范。[26]该“条例”尤其注重列举政府可采取的调控措施（例如加速折旧、投资抵减、五年免税等），及其适用的条件。依本文之构想，所得税、增值税、营业税等主体税种的各项税收要素均应通过法律来规范，行政立法原则上不能予以改动，但是，如果税收调控的影响仅涉及特定产业或地区，则行政立法可以对主体税种的部分税收要素进行局部性调整。同时，行政立法可以规范消费税的基本制度。为此，极有必要借鉴德国和我国台湾地区的立法经验，在宏观调控基本法或产业政策法中对于行政立法的调整范围、前提条件、调控措施及其幅度等问题予以明确规定。这既是对行政机关实施税收调控的授权，又对行政机关在税收调控中的自由裁量构成必要的约束，同时也是对行政立法调整范围的限制。
四、问题的实质：税收调控权的分配
依本文观点，税收调控中的任何一项行政立法，均须经由全国人大宏观调控委员会的审议和批准，从而使其与我国现有的行政立法存有不同。再结合关于所得税、增值税、营业税等主体税种的基本制度须由法律规范的观点，就得出结论：税收调控权应由全国人大（及其常委会）、全国人大宏观调控委员会和国务院共同行使。然而这就使得对于税收调控权的定性颇费思量—很难将其界定为行政权抑或立法权。笔者认为，这恰恰揭示出一种新的研究视角：所谓税收调控权，并不是立法权或行政权的下位概念，亦非与传统三权相并列的另一种权力类型，而是以一种“横截面”的视角来展开的。正如凯尔森所指出，即使在宪法明文规定分权原则时，立法职能也是分配给几个机关的，只不过仅给予其中之一以“立法机关”的名义，但这一机关也决没有创造一般规范的垄断地位。[27]这就是说，“国家”只是法学理论上的抽象概念，国家权力总要由特定的国家机关来行使，因而权力划分的本质在于对国家权力的分配。如果说税收调控权是现代国家权力总量扩增和行政机关工作方式扩展的体现，那么所谓税收调控权之共同行使，亦即意味着将该种权力依据一定规则在立法机关和行政机关之间进行分配。
在此意义上，可看到行政法与经济法的交融。如果说早期的税法本质上即为行政法，以限制政府无度征税为主要考量，那么随着税收目的之拓展和国家角色之扩充，税收关系同时被纳入经济法的调整范围。而经济法之要义在于科学运用国家干预来弥补市场缺陷。因此，所谓“税收调控中的行政立法”，恰是经济法与行政法调整之交错处，本文即是面对限权与行权的紧张关系，提出征税权与税收调控权之界分，以及税收调控权之合理分配方案，以期探求政府运用税收政策干预经济运行之适当方式。
[1]刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2007年版，第154页。
[2]参见刘剑文：《财税法专题研究》（第2版），北京大学出版社2007年版，第190-191页。
[3]桑斯坦教授将这种现象描述为“司法最低限度主义”：因为社会系统是极为复杂的，法院往往缺乏必要的能力去进行干预，一次简单的司法干预，往往会带来一系列无法估量的坏结果。参见桑斯坦：《就事论事—美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江等译，北京大学出版社2007年版，第12页。我国学者则专门针对司法机关在宏观调控中的被动消极角色进行了研究。参见鲁篱：《论最高法院在宏观调控中的角色定位》，载《现代法学》2006年第6期。
[4]王世涛：《税收原则的宪法学解读》，载《当代法学》2008年第1期。
[5]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第72页。
[6]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第69页。
[7]参见汤在新、吴超林：《宏观调控：理论基础与政策分析》，广东经济出版社2001年版，第30-31页。
[8]参见孙笑侠：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第51页。
[9]参见［美〕曼昆：《宏观经济学》（第5版），张帆等译，中国人民大学出版社2005年版，第369-376页。
[10]参见〔美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》（第17版），萧琛主译，人民邮电出版社2004年版，第317页。
[11]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。
[12]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。
[13]在一种较为完善的政治哲学体系中，应存在两种契约：一种使国家产生（社会契约），另一种调节其统治方式（宪政契约）。宪政契约是人民与政府订立的授权契约，它将社会契约所产生的政治权力的行使主体、目标和运行以具有可操作性的条款表现出来。参见〔英〕戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，编译出版社1998年版，第199页。
[14]〔美］詹妮弗·内德尔斯基：《美国宪政与私有财产权的悖论》，载于埃尔斯特主编：《宪政与民主—理性与社会变迁研究》，潘勤、谢鹏程译，三联书店1997年版，第297页。
[15]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第73页。
[16]经济学理论认为，在现代商品经济体制下，国民经济运行的数量关系及信号传递过程表现为三个层次，分别为宏观经济变量、市场运行变量和企业微观经营变量。而宏观经济政策的直接调整对象，是内在地连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量。参见魏杰：《宏观经济政策学通论》，中国金融出版社1990年版，第1-2页。
[17]参见李刚：《论税收调控法与税法基本原则的关系》，载《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2008年第3期。
[18]SeeSec.1022bofFullemployandBalancedGrowthactof1978.
[19]SeeSec.3117（b)ofFullemployandBalancedGrowthactof1978.
[20]SeeSee.3132(a)（c)(d)ofFullemployandBalancedGrowthactof1978.
[21]参见吴越：《经济宪法学导论》，法律出版社2007年版，第391、39页。
[22]以法律规则确保宏观调控措施在时间序列上保持动态一致性的必要性，已经为诺贝尔经济学奖得主基德兰德和普雷斯科特所证明。See:Kydland＆prescott，RulesRatherthanDiscretion:theinconsistencyofoptimalplans，Journalofpoliticaleconomy1977，85:pp.473~491。
[23]岳彩申：《论经济法的形式理性》，法律出版社2004年版，第32页。
[24]§51abs.3deseinkommensteuergesetzes.
[25]§23abs.2desK?rperschaftsteuergesetzes.
宏观调控权的特征篇2
(一)变量设计
1.被解释变量—财务风险。
基于我国证券市场不完善的现状，我们选择用样本企业的Z-score指数①来衡量企业财务风险。本文所用的Z-score模型公式为:Z=1.2×营运资金/总资产+1.4×留存收益/总资产+3.3×息税前利润/总资产+0.6股票总市值/负债账面价值+0.999×销售收入/总资产
2.解释变量与控制变量。
解释变量为公司治理和宏观调控。公司治理选取股权特征、董事会特征、高管激励和“三会”会议情况等4个方面共7个变量来考察其对我国房地产上市公司财务风险的影响。根据当前我国政府宏观调控情况，设置虚拟变量，宏观经济政策从紧取0，适中取1，适度宽松取2。此外，为了控制其他可能对我国上市房地产公司财务风险产生影响的因素，选取了企业规模、资产负债率和成长性等三个控制变量。
(二)模型构建
通过借鉴前人研究方法，根据房地产上市公司实际情况，本文构建多元回归模型来分析我国房地产企业的宏观调控、公司治理与财务风险的关系。
(三)数据来源
本文选取深市、沪市上市的房地产行业为原始样本，选取2003—2012年共10年为研究期间。在原始样本的基础上进行了如下几个方面的处理:一是剔除在2003年以前未上市的样本;二是剔除无主营业务收入、总资产为零或所有者权益为负的公司，这些公司基本上处于资不抵债、重组等状态，缺乏持续经营能力，可能影响研究结论的说服力;三是剔除财务数据缺失严重的公司。最后共获得127个样本，共1270个观测值。
二、实证分析
(一)描述性统计分析
报告了本文主要变量的描述性统计。从表中我们可以看出:其一，按照阿尔特曼教授关于财务风险的临界判别值来划分，有超过一半的公司值小于1.4514(中位数)，这些公司存在较大的破产风险，财务危机较为严重。我国房地产公司财务风险的Z值平均为1.88，处于财务风险状况的“灰色地带”①，说明我国上市的房地产公司整体财务状况不是很好;最小值为－67.5664，最大值为35.1331，各公司财务风险状况相差比较大。其二，股权集中度(HHi5)，极值差距十分明显，最小值84.3335，最大值7997.79，这表示我国房地产公司股份分配方式各不相同，这与我国房地产企业股权分配方式的现状相符。其三，董事会规模大小方面，大部分公司董事会规模为9人。其四，在高管激励机制方面，我国房地产上市公司高管持股情况较差，超过一半的公司高管未持股，股份激励这种方式对高级管理人员的激励作用在中国上市房地产公司的生产经营过程中没有受到重视。而在高管的薪酬上面，各个公司高管薪酬差距较大，三大高管薪酬总和的自然对数跨度从4.4594～7.4869之间，有部分公司高管薪酬很低，有的却很高。
(二)实证结果及分析
在进行相关性分析之前首先进行了相关系数检验，结果表明财务风险与公司治理结构的相关系数均显著，并且各自变量间的相关系数值较小。另外还采用方差膨胀因子法进行了自变量间的多重共线性诊断，检验结果显示模型中各变量的容忍度均大于方差，所以自变量间的共线性并不严重，限于篇幅没有报告相关系数检验和共线性诊断结果。
1.公司内部治理与财务风险的回归分析。
本文以财务风险(Z)为被解释变量设置了4个模型，使用式(1)分别检验股权特征、董事会特征、高管激励以及“三会”会议情况对财务风险的影响，结果见下页表3。模型Ⅰ检验了股权特征对财务风险的影响，股权集中度(HHi5)符号为正，且在5%的水平下显著，即提高股权集中度，有利于降低房地产上市公司的财务风险，因为在宏观调控政策频繁变动的市场环境下，加大第一大股东的持股比例有利于集中决策，规避财务风险;股权制衡度(eBD)符号为负，说明房地产企业降低股权制衡度，对降低企业财务风险有正向影响，但效果不显著;模型Ⅱ检验了董事会特征对财务风险的影响，董事会规模(BDSiZe)符号为正，且在5%水平下显著，即扩大董事会规模，尤其是增加独立董事人数，将有利于降低上市房地产公司财务风险;模型Ⅲ检验了高管薪酬对财务风险的影响，回归结果高管薪酬(SaLaRY)符号为正，且在1%水平下显著，即高管薪酬越高，上市房地产公司财务风险越小。模型Ⅳ检验了“三会”会议情况对财务风险的影响，在每年召开股东大会会议次数(Gtime)方面，符号为正，且在5%的水平下显著，即每年召开的股东大会召开次数越多，上市房地产公司财务风险越小;每年召开董事会会议次数(Dtime)符号为正，说明我国房地产企业召开董事会次数有利于降低企业的财务风险，但效果不显著;每年召开监事会会议次数(Jtime)方面，符号为正，且在1%的水平下显著，即每年召开监事会会议次数越多，监事会成员行使监事权利，履行其职责情况越好，能有效降低财务风险水平。
2.宏观调控、公司治理与财务风险的多元回归分析。
结合上述分析，本文以宏观调控政策、房地产企业股权结构、董事会特征、高管薪酬以及“三会”会议情况为解释变量，财务风险水平为被解释变量，对式(2)进行逐步回归，通过固定效应检验得到结果。宏观调控政策(mCp)符号为负，且在5%水平下显著，通过实际数据验证了宏观调控政策与财务风险之间呈显著的负相关关系。中国经济改革开放后30多年的快速发展为房地产企业提供一个良好的发展环境，宽松的宏观调控政策会使房地产企业不断扩张发展，单纯依靠土地和资金资源粗放型发展，几乎不计后果地增加企业资产负债率，一旦市场环境发生重大改变就会使很多企业无法适应，无法正常运营甚至破产;相反，近些年来随着我国房地产泡沫不断出现，政府加大对房地产行业的宏观调控力度，这些不断趋紧的调控政策会影响房地产企业的投资决策，房地产企业一般会选择谨慎投资，进行科学理性地投资，从而降低企业财务风险。
3.宏观调控对“三会”会议情况与财务风险的调节效应回归结果。
综合以上分析，本文将宏观调控政策作为调节变量引入，以财务风险水平作为被解释变量，各企业全年召开三会情况即每年召开股东大会次数、每年召开董事会会议次数以及每年召开监事会会议次数作为解释变量，对式(3)进行逐步回归，模型Ⅰ是控制变量的回归结果，模型Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ是在控制变量的基础上加入宏观调控政策与公司治理中会议情况的交叉变量的检验结果，报告了样本公司宏观调控政策对公司治理中会议情况与财务风险关系的调节效应，即方程(3)的回归结果。模型i的检验结果显示，增加公司规模和成长性，有利于降低企业的财务风险;而资产负债率与企业的财务风险呈显著的负向关系，说明我国房地产上市公司不改善公司财务状况，将会显著提高企业的财务风险水平。当加入宏观调控政策变量与公司治理中会议情况的交叉变量后，公司规模和公司成长性仍然具有较强的解释能力。模型Ⅱ的交互项系数为－0.0524，且在10%水平下显著，说明宏观调控政策负向调节股东大会次数和财务风险之间的关系，即在宏观调控政策越紧，每年召开股东大会次数对公司财务风险的影响力增强，增加召开股东大会次数越有利于降低企业的财务风险。模型Ⅲ交互项没有通过检验，说明宏观调控政策对董事会会议次数和财务风险之间没有显著调节效应，其原因可能是董事会成员以及其下设机构没有发挥其应有的专业技能水平，其作用不明显。模型Ⅳ交互项回归系数为－0.0718，在1%水平下显著，表明宏观调控政策负向调节监事会会议次数和财务风险之间的关系，即宏观调控政策越紧，监事会会议次数对财务风险的影响越强，即每年召开监事会次数越多，越有利于降低公司财务风险，其原因可能是宏观调控政策从紧，监事会成员也加大对公司运营状况的监管，公司管理人员会选择谨慎投资，能有效减小公司财务风险。
三、结论与建议
宏观调控权的特征篇3
十一届三中全会以来，我国改革开放取得了重大成就，经济体制改革的重要成果之一是计划经济转为市场经济。八届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，明确规定“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法、宏观调控。”目前，我国已经颁布大量的经济法律、法规，特别是宏观经济调控方面的法律、法规，我国基本上建立了宏观经济调控体系和宏观经济法律体系。但是，我国经济体制改革还在进一步深入，还有许多宏观经济法律需要制定和完善。加强宏观经济法的研究，加快有关宏观经济法律、法规的立法，创立和完善宏观经济法律体系，具有重要的现实意义。
一、宏观经济与宏观经济法的调整对象
宏观经济与微观经济是经济活动和经济运行的两个不同层次。宏观经济是指整个国民经济或国民经济总体及其经济活动和运行状态，如总供给与总需求；国民经济的总值及其增长速度；国民经济中的主要比例关系；物价的总水平；劳动就业的总水平与失业率；货币发行的总规模与增长速度；进出口贸易的总规模及其变动等[2](p.12)。
微观经济是指个别企业、经营单位及其经济活动，如个别企业的生产、供销、个别交换的价格等。微观经济的运行，以价格和市场信号为诱导，通过竞争而自行调整与平衡；而宏观经济的运行，有许多市场机制的作用不能达到的领域，需要国家从社会的全局利益出发，运用各种手段，进行宏观调节和控制[2](p.13)。
社会经济活动本身就是一个整体，宏观与微观之间，生产、流通、分配、交换的各个环节之间都是密切联系在一起的。在社会主义计划经济向市场经济转变过程中，计划和市场是两种不同的经济调节手段。在现代社会化商品经济条件下，只有合理运用计划与市场这两种配置资源的经济手段，才能更有效地实现社会生产按比例发展。计划与市场两者，市场处在更基础的位置，计划则是在市场作用下发挥宏观调节功能和微观指导功能。只有将计划和市场有机结合，才能推动我国经济持续、快速、健康地发展。在计划经济向市场经济的过渡时期，国家特别需要用宏观经济法律手段进行调控。
宏观经济法是指国家在调整国民经济的运行，调节和控制宏观经济活动过程中发生的社会经济关系的法律规范的总称。国民经济是指一国物质生产部门和非物质生产部门的总和，以及社会产品再生产、分配、交换和消费的总过程，是一个不可分割的整体。
国民经济运行有宏观和微观两个层次。市场机制主要侧重于微观层次，直接支配企业的生产经营活动，而调整这些活动的法律为微观经济法，例如市场管理法等。宏观经济法侧重于宏观层次，国家通过政府及经济管理机关，以市场为基础，运用计划、财政、金融、税收、价格、国际收支平衡等法律，调节和控制宏观经济活动，而调整这些经济活动的法律为宏观经济法。
我国尚未制定一部统一的宏观经济法，目前，宏观经济法是由许多调整宏观经济关系的法律、法规及规范性文件构成。因此，这些法律、法规规范总称为宏观经济法。
宏观经济法的调整对象是宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。包括国家在调整国民经济运行，实行宏观经济调控和监管过程中发生的国家同各级政府和各宏观经济管理部门、机关之间发生的经济关系；各级政府和各部门国家宏观经济管理机关之间发生的经济关系；国家宏观经济管理机关同企业、事业等社会组织或公民之间在宏观经济调控和监管过程中发生的经济关系。宏观经济法的功能和任务，是规范国家在宏观经济调控和监管中各有关主体的行为，维护国家宏观经济调控秩序，保障国家宏观经济调控顺利进行和宏观经济调控目标的实现，保障国民经济稳定、快速发展。
二、宏观经济法的任务和宏观经济法的特征
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把我国宏观调控的主要任务规定为“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展”。保持经济总量的基本平衡是指：保持总需求和总供给之间的大体平衡。社会总需求包括投资需求、消费需求和出口需求；社会总供给是指一国国民生产总量和进口量。使总需求和总供给在价值形态和实物形态上做到总体平衡，是保持国民经济正常运行，避免大起大落的基本条件。结构优化是要求资源配置合理化。保持不同产业和部门通过适当的投入产出，彼此间形成最佳组合的比例关系，使各种资源相互作用形成合力，使资源创造出最好的经济效益。以上宏观调控的主要任务，从总量、结构、速度和质量方面，概括了宏观经济发展中的主要问题，应该成为我国宏观经济调控的主要目标，成为我国宏观经济法的立法宗旨，并在宏观经济法中加以规定。
宏观经济法是调整人的行为或社会关系的规范，其形式上具有规范性、一般性或概括性的特征。是由国家制定和认可的，具有权利、义务内容的社会规范。宏观经济法除了依靠国家强制力保证实施的社会规范特征外，还有本身特有的特征。包括以下几方面的内容：
（一）宏观经济法具有宏观性、总体性的特征
首先，从调整对象分析，宏观经济法不是以个别企业或经营单位及其相互之间所发生的经济关系为调整对象，而是以整个国民经济运行中所发生的各种宏观经济关系为调整对象，因此，这些经济关系具有宏观性、总体性的特点，处于决定经济全局的地位。如国民经济和社会发展计划的制定、执行和检查中所发生的社会经济关系；财政税收经济关系；货币信贷经济关系等，都带有关系全局的性质。处理不好，直接影响国民经济的发展和社会的稳定。因此对这些关系国民经济全局性、总体性的社会经济关系的法律调整，是宏观经济法的重要特征之一。
（二）宏观经济法的主体一方必定是国家及其授权的宏观经济管理部门包括经济职能部门或综合经济部门
实行宏观经济的管理和调控，是社会主义国家的经济职能，用法律手段调控国民经济和社会的发展，必须由国家权力机关制定相应的法律、法规，并通过国家的有关职能部门如经济管理部门和经济部门以及社会监督部门等互相配合，共同协作，才能贯彻实施。因此，用法律手段对国民经济进行宏观调控，政府机关必须彻底转变职能，从过去那种单纯依靠行政命令方式为主直接管理经济，转到以经济手段、法律手段为主来间接调节和控制经济。实行社会主义市场经济对宏观经济调控主体一方，提出了更高的要求。宏观经济调控主体必须在国家法律规定的范围内，依法对国家的宏观经济进行管理、调节和控制。
（三）宏观经济法中各主体经济权利与义务之间具有相对不对等性
在微观经济活动中，各经济主体的权利与义务是对等的。商品交换是权利平等的商品生产者与经营者之间的交换。他们中的任何一方也不具有对另一方的产品的支配权利。每个人都只能占有自己的劳动产品，占有别人劳动产品的方法，只有用自己劳动的产品去交换。而在宏观经济调控法律关系中却并非如此。宏观经济调控一方拥有强大的国家调控力量和手段，并有法律赋予的广泛经济行政权力，而受控一方则主要是承担接受这种调控的义务。当然，管理和调控，也要在尊重受控主体的经营自的基础上进行。但双方的权利与义务的不对等性是极其明显的。这与民法中权利、义务相一致原则有所区别。国家通过财政、税收政策来调节不同部门、地区和各阶层之间的经济和利益关系时，受调节一方就只能接受这些调节措施及其所带来的法律后果，这种权利与义务不对等性的特点，要求在制定宏观经济调控法律、法规时，要更加注意其科学性与可行性，更符合客观实际，符合客观经济规律，并充分尊重受控主体的经营自，同时受控主体在法律规定的范围内，有接受国家宏观调控的义务。
（四）宏观经济法具有变动性
宏观经济法的许多内容和规定具有较大的变动性。这是因为国家宏观经济调控的目标、任务和所采取的手段和措施，需要根据不同时期、不同的国内和国际经济、政治、社会形势加以确定和予以调整。1998年上半年，我国宏观经济政策已由调控需求转为扩张需求就是例证。市场经济发达国家宏观调控也是不断变化的。以美国为例：1945年至1968年，美国政府以充分就业为宏观调控的主要目标；1969年至1980年美国宏观调控政策以抑制通货膨胀为主要目标；采取了紧缩银根等金融货币政策和法律措施；90年代以来，美国实行了抑制通货膨胀和稳定经济增长的宏观调控政策和法律，实现经济在低通货膨胀下的持续增长。我国应借鉴发达市场经济国家的经验，在国民经济运行的宏观经济调控中，对国民经济和社会发展计划、宏观经济政策和宏观经济调控手段的运用，不能一成不变。宏观经济法中有些主要内容是关于国家经济管理体制和宏观经济调控程序方面的规定，而有些则主要是关于宏观经济政策性的实体规定。以上两方面都有一定的变动性，而后者变动性则更大。因此，宏观经济法具有变动性，是宏观经济法的主要特征之一。
（五）宏观经济法调整方法的间接性和综合性
宏观经济法的调整方法，其特征与经济法的调整方法相同。由于国家调节宏观经济采用间接调控的方式，因此，宏观经济法也采取间接调整的方式，通过经济政策和经济手段、经济杠杆的方式进行调节。同时采用综合的方法包括承担行政、民事和刑事责任的方法进行调整。行政责任例如：国家为了加强金融宏观调控，直接使用了行政命令的手段，取缔非法金融组织和非法金融活动，违反该行政法规，要承担被撤职、行政处分等责任；民事责任例如：被调控主体违反宏观经济调控的法律、法规，给国家和其他调控或被调控主体造成经济损失的，应承担赔偿损失等民事责任；违反宏观经济法律或法规，情节严重，构成犯罪的，须承担刑事责任。
三、创立和完善我国宏观经济法的体系
（一）划分宏观经济法体系的标准
根据法律体系的一般理论，宏观经济法属于经济法体系中的重要部门。宏观经济法具有自己的调整对象即宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。涉及到社会总供给和总需求，保持经济总量平衡的宏观经济关系，国家在宏观经济调控过程中发生的经济关系。与民法调整平等主体之间的经济关系不同，也与其他法调整的部分经济关系不同。宏观经济法这种特定的经济关系是构成经济法区别于其他部门法的主要依据。我国市场经济的实践证明：单纯依靠市场调节，难以解决宏观经济问题，必须将市场机制和法律机制相结合，国家依法对国民经济进行宏观调控，才能保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康地发展。
宏观经济法的调整方法，采取间接调整的方式。通过经济政策和经济手段、经济杠杆等方式进行调节。同时采用综合的方法包括行政、民事和刑事责任的方法进行调整。由于宏观经济法有自己的调整对象即宏观调控经济关系和宏观监管经济关系，有自己的调整方法即间接的调整方法和综合的调整方法，因此宏观经济法可以构成独立的法的部门，形成独立的法律体系。
（二）我国法学界有关宏观经济调控法体系的学说
由于宏观经济法的理论处于初创阶段，法学界特别是经济法学界对宏观经济法的体系进行了热烈的讨论，引起“百家争鸣”，出现了许多宏观经济调控法体系的学说，对宏观经济法体系作了有益的探索。主要学说观点有：
“例举说”，顾名思义，是指以举例的方式说明宏观经济调控法的体系。其表达方式通常表现为“宏观调控法主要有（包括）……等”，还有“实践需要说”、“成分说”、“任务说”、“范围说”、“多种标准说”、“分层说”、“制度说”等多种学说[3](p.41-42)。
宏观经济法是由丰富内容和多种形式的法律规范构成，它们互相关联形成有机联系的体系。近年来，经济法学界有关宏观经济法的体系（一般称宏观经济调控法体系）讨论活跃，以上各种宏观调控法的学说，在一定的历史时期，对推动我国宏观经济调控法理论的发展，起到重要的作用，但是，以上学说还存在不足之处，例如：“例举说”不能函盖宏观经济调控法的全部内容；其它学说有的将经济法调整的其他内容如规范市场行为和秩序的法律也列入宏观经济调控法的范畴，如：反垄断法等；有的将商法的内容如保险法等，也列入宏观经济调控法的范畴，这些需要进一步进行研究。
（三）近年来法学界有关宏观经济调控法体系的论述
近年来，经济法学界对宏观经济调控法的体系研究不断深入，出现许多宏观调控法体系划分的学说，主要有：
根据宏观调控法的调整对象和定义，我国宏观调控法的基本内容或体系包括以下主要法律制度：财政预算法、税法、金融法、产业结构与布局规划法、固定资产投资法、国民经济与社会发展计划法、经济稳定增长法和对外贸易增长法等法律制度[4](p.294-295)。
宏观调控法的体系，主要包括以下几方面：1.计划、产业法。计划法主要规范如何确定和实现国民经济和社会发展的战略目标和重要的政策目标；产业法则是为了实施国民经济和社会发展计划，规范如何确定和实现国民经济各部门的政策目标，并规定了相应的宏观调控手段。2.投资、金融、财政、价格法。这些法律制度重点规范了市场经济中主要的宏观调控法律手段，即投资、金融、财政、价格手段，同时也规范了投资、金融、财政、价格方面的宏观调控政策目标。3.国有资产和自然资源管理法。这些法律制度重点规范了如何保障市场经济外部条件的政策目标及其实施手段。4.对外贸易法。主要发展对外贸易，促进国民经济发展的宏观调控政策目标的实现[5](p.266)。
宏观经济调控关系包括指导性宏观经济调控关系和调节性宏观经济调控关系。与此相适应，我国需要建立和完善的宏观经济调控法律体系，应由两类规范性文件组成：其一，规范指导性宏观经济调控关系的法律和法规，如产业调节法、计划法；其二，规范调节性宏观经济调控关系的法律、法规，如金融法、国有资产管理法、环境法、自然资源法、能源法、价格法等[6](p.542)。
宏观调控法的体系从内容构成上看，包括了计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律。计划法的概念有狭义、广义之分。狭义的计划法是指集中规定国家计划编制和实施的指导思想、原则、管理体制和程序的综合性法律规范性文件。广义的计划法则除前者以外，还包括其他法律法规中有关计划的内容、编制和实施的法律规范。
经济政策法，是指体现国家各项基本经济政策实体性内容的各种法律规范。他们是国家宏观调控法体系中的主体部分。经济政策法通常包括产业政策法、投资政策法、财政税收政策法、货币金融政策法等等。
各种调节手段运用的法律，主要包括税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用。特别是对它们的综合运用。这些调节手段多规定于财政法、税法、金融法、外汇法、价格法等综合性汇率之中，政府及其有关主管部门也颁布一些单项法规[7](p.353、359-361)。
根据以上经济法学专家学者各种宏观经济调控法体系的学说分析，我们可以发现，我国经济法学专家对宏观经济调控法体系的认识逐步趋于一致，宏观经济调控法体系基本构成。包括国民经济和社会发展计划法、财政法（包括预算法）、金融法、税收法、产业政策法、投资法、价格法、对外贸易法等。在此基础上，根据宏观经济学的原理和宏观经济调控法的立法实践，创立和完善我国宏观经济法的法律体系。
（四）创立和完善我国宏观经济法的法律体系
根据我国社会主义市场经济发展的实际情况和1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国基本上确立了宏观经济调控的理论体系，包括：计划宏观调控、财政税收宏观调控、产业政策宏观调控、投资宏观调控、价格宏观调控、国际收支宏观调控等[8](p.47)。根据宏观经济调控理论体系及宏观经济法的调整对象，我国宏观经济法的体系主要由国家宏观经济调控基本法和宏观经济部门法构成。
1.国家宏观经济调控基本法
国家宏观经济调控基本法是国家对国民经济进行宏观调控最基本的法律。包括国家宏观经济调控基本法和国民经济稳定增长法。
国家宏观经济调控基本法的主要内容应包括宏观调控的指导思想、目标、原则、手段、宏观调控主体的职责权限、宏观调控的程序及宏观调控的法律责任等[9]。
国民经济稳定增长法是调整国民经济运行过程中，预防和治理经济的非正常波动，实现国民经济稳定增长，促进经济和社会的持续、快速发展，进行宏观经济调控的社会经济关系的法律规范的总称。我国目前正在制定国民经济稳定增长法。（注：1998年3月，由法学专家等组成的起草小组已经起草出《国民经济稳定增长法（草案）》，正在修改之中。）国民经济稳定增长法包括以下内容：总则；组织与决定；增长目标的确定与组织协调；经济波动的预警与非正常经济波动的确定；非正常经济波动状态的治理；国民经济稳定增长的储备；社会参与与咨询；法律责任等构成。
2.宏观经济部门法体系
根据宏观经济法的调整对象即宏观经济调控关系和宏观经济监管关系及宏观经济法的调整方法，我国宏观经济法的部门法体系应由国民经济和社会发展计划法、统计法、财政法、金融法、投资法、产业政策法、税收法、价格法、审计法、国际收支平衡法、经济审判法等构成。
(1)国民经济和社会发展计划法
我国1982年的《宪法》，将“国民经济计划”改为“国民经济与社会发展计划”。国民经济与社会发展计划是指国家对国民经济和社会事业发展所作出的预测及其实现的政策目标，以及为实现政策目标所需采取的相互协调的政策措施。是国家宏观经济调控的手段之一。
国民经济和社会发展计划法（简称计划法）是调整在制定和实施国民经济和社会发展计划的过程中发生的计划社会关系的法律规范的总称。是宏观经济法重要组成部分。计划法的调整对象是在制订和实施国民经济和社会发展计划过程中发生的计划社会关系，简称计划关系。计划关系可分为计划实体关系和计划程序关系。计划实体关系包括计划主体关系。计划主体可分为计划审批主体、计划管理主体和计划实施主体。计划实体关系包括间接计划关系和直接计划关系。
计划法的体系是指计划法中各种计划关系相互联系所构成的逻辑整体。根据国民经济和社会发展计划的内容以及计划法的调整对象，我国计划法体系的内容为：计划法的宗旨；计划的性质与任务；计划的职能包括：预测引导、政策协调宏观调控职能；计划管理体制包括：中央和地方的计划管理权限、计划编制和审议；计划宏观调控目标体系包括：国民经济增长率、货币供应量、通货膨胀率、国民收入、就业率、国际收支平衡，以及人口增长等方面的重要指标等；宏观调控政策体系包括财政政策、货币政策、投资政策、价格政策、国际收支政策、人口政策等；计划主体的权利和义务包括：计划管理机关的权力和义务、计划制订主体的权力和义务、计划实施主体的权力和义务；计划制订的程序：包括计划的预测、编制、下达、反馈、检查和监督；计划的实施和协调；违反计划法的法律责任（行政责任、经济责任和刑事责任）等。
(2)统计法
统计是指对与某个事物有关的数据进行搜集、整理计算和分析等活动的总称。统计数字可为宏观调控决策提供可靠依据。统计可以分为自然技术统计和社会经济统计。统计法规范的统计活动是社会经济统计。社会经济统计是指对国民经济和社会发展情况的统计。
统计法是调整在统计活动中发生的统计经济关系的法律规范的总称。统计活动是指搜集、整理、分析、提供、公布、监督和保存统计资料的活动。在统计活动中发生的经济关系，简称统计关系。统计关系是指国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等在统计活动中发生的经济关系。统计关系是统计法的调整对象[5](p.271)。根据统计法的调整对象，统计法的体系具体内容包括：统计的管理体制；统计机构和统计人员；统计主体的权利和义务；统计调查制度；统计资料的管理和公布制度以及违反统计法的法律责任等。(3)财政法
财政是国家参与部分产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊的分配关系。包括国家与各级政府之间的财政分配关系；国家通过财政收入和财政支出调节社会供给和需求的总水平，以实现国家的社会经济目标。
财政法是调整财政收支分配和财政管理活动过程中发生的财政经济关系的法律规范的总称。财政法是贯彻国家财政政策，调节国民收入分配的主要法律，是宏观经济法的重要组成部分。财政收入是国家通过财政各环节筹集的财政资金包括预算内收入和预算外收入。预算内收入项目主要有税收、企业收入、债务收入和其他收入。预算外收入有各项附加收入和其他零星杂项收入等。财政支出是国家为了执行其职能，把通过财政各环节筹集起来的财政资金进行有计划的分配和使用。财政支出分为生产性支出和非生产性支出。国家通过财政收入和财政支出的变化来调节总需求变化的，使总需求和总供给之间的关系相适应。
财政法的调整对象是财政经济关系，是在国家参与部分社会产品和国民收入分配和再分配的财政活动中产生的财政经济关系，包括财政管理经济关系；财政收支管理经济关系，财政监督管理经济关系和财政活动程序经济关系。
财政法的体系是由调整各类财政经济关系的各种财政经济关系法律规范组成的统一的整体。根据财政法的调整对象，我国财政法的体系由财政法总则、预算法、税收法、国债法、政府采购法、转移支付法、财政监督法和财政活动程序法等构成。
财政法的总则应规定财政法的宗旨、任务、基本原则、财政法的主体及法律地位、财政管理体制（中央财政与地方财政之间的关系）、财政法的适用范围等。
预算法是调整国家在进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的预算经济关系的法律规范的总称。预算法的主要内容：预算管理权，包括：各级权利机关的预算管理职权；各级政府机关的预算管理职权；各级财政部门的预算管理权；预算收支的范围包括：预算收入和预算支出；预算的管理程序包括：预算的编制、预算的审批、预算的执行和调整；决算制度包括：决算草案的编制、决算草案的审批；预算与决算的监督以及违反预算法的法律责任等。
国债法是调整在国债的发行、使用、偿还和管理过程中发生的国债经济关系的法律规范的总称。国债法的内容包括：国债的种类；国债的发行；国债的使用（转让和抵押）；国债的偿还；国债的管理等。
政府采购法是指政府为了实现公共目的，按照法定的方式和程序进行采购过程中发生的经济关系的法律规范的总称。政府采购法应包括：政府采购的主体；政府采购的形式；政府采购的资金来源；政府采购的范围；违反政府采购法的法律责任等。
转移支付法是调整在财政转移支付的过程中发生的社会关系的法律规范的总称。转移支付是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用于补偿公共物品而提供的一种无偿支出。转移支付法律应包括以下内容：一般的转移支付、专项转移支付、特殊转移支付和税收返还。
财政监督包括：立法机构的监督；行政机关的监督和政府专门机构的财政监督。
(4)税收法
税收是国家为实现其社会公共职能，参与社会产品分配，依法强制、无偿征收货币或实物的一种经济活动。税收是国家财政收入的手段，也是国家直接掌握和调节社会再生产各个环节的经济杠杆。税收是国家取得财政收入最主要来源。我国税收收入占国家财政收入的90%以上。税收在调节国家经济，调节收入分配，加强宏观经济调控中发挥着重要作用。
税收法是调整在税收活动中发生的社会经济关系的法律规范的总称。税收法的体系是指根据税收法的调整对象，由各种税收法所构成的统一整体。包括税收征纳体制法、税收征纳实体法、税收征纳管理法以及违反税收法的法律责任等构成。
税收征纳体制法是指国家税收权力分配的法律规范的总称。税收体制是指划分中央和地方国家机关在税收方面权力和职责的各种制度。包括税收的立法体制和税收的征管体制；税收征纳实体法是指调整国家对税收进行征管的法律规范的总称。我国税收实体法的体系包括流转税法（或称商品与劳务税）、所得税法、财产税法、行为税法及其他实体税法；税收征纳管理法包括：税收征纳程序、税款征收、税务检查、税务、避免重复征税、预防偷、逃、漏税等；违反税收法的法律责任包括：纳税人、扣缴义务人、税务人员违反税法的法律责任等。
(5)金融调控法
金融是指货币资金的融通。一般是指与货币流通和银行信用有关的一切经济活动。例如：货币的发行、流通和回笼；存款的吸收和支付；货款的发放与回收；票据的承兑与贴现；国内、国际货币收支与结算；金银、外汇的买卖；保险；有价证券的发行与交易等，都属于金融活动的范畴。在我国，财政和金融，成为国家宏观调控的两种有效的手段。金融的宏观调控主要是指中国人民银行（中央银行）的宏观调控。中央银行在宏观调控中发挥着巨大的作用。
金融法是调整金融经济关系的各种法律规范的总称。金融经济关系分为广义的金融经济关系和狭义的金融经济关系。广义的金融经济关系包括：中央政府通过中国人民银行对整个金融业宏观调控经济关系和宏观监督管理经济关系；存款、贷款关系；结算关系；票据关系；保险关系；证券关系；期货关系；金融租赁关系；金融信托投资关系等。狭义的金融经济关系是指中央政府通过中国人民银行对整个金融业宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。宏观经济法体系下的金融调控法调整的是狭义上的金融经济关系。
金融调控法是指调整金融调控经济关系和金融监管经济关系的法律规范的总称。金融调控经济关系是指国家金融主管机关凭借权力，以公权者的身份，以行政权、立法权和准司法权为依据，对金融行业和金融市场进行调节和控制。中央银行的宏观调控，主要以控制货币供应量为主，保持币值的稳定。中央银行不再对非金融机构办理业务，银行业和证券业实行分业管理。中央银行通过运用公开市场业务再贴现率和法定存款准备金率等经济手段来抽紧或放松银根，达到宏观调控的目的。通过在公开市场上买卖有价证券来扩张或收缩信用，调节货币供应量，通过规定或改变法定存款准备金率来增加或减少商业银行交存于中央银行的存款准备金，从而控制商业银行的信贷能力，以实现对货币供应量的调节。金融监管就是国家金融监管机构依法利用金融权力对金融机构和金融活动实施监督和管理。例如对金融市场的监管和对金融机构的监管。
金融调控法的调整对象是金融宏观调控关系和金融宏观监管关系，金融调控法的法律体系由中国人民银行法（中央银行法）、政策性银行法和货币法三大部分构成。金融调控法中的中央银行法是金融调控法体系的核心，中央银行法主要规定中央银行的性质、地位、职责、机构、货币政策、业务操作、金融监管、财务会计及违反中央银行法的法律责任等；政策性银行法包括调整中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的法律规范，是金融调控法体系的补充部分，货币法包括通货法、外汇管理法、金银管理法，也是金融调控法体系的组成部分。金融法中的商业银行法、票据法、保险法、证券法、非银行金融机构法不属于金融调控法的范畴，应划归微观经济法中市场主体管理法和市场交易管理法调整。
(6)投资法
投资是指投资主体为了扩大再生产投入货币或其他资源，并将其转化为固定资产或金融资产的活动。投资主体分为政府、企业等经济组织和公民个人和外商。投资活动可以分为直接投资和间接投资。直接投资是指投资者将资金直接投入工程项目，形成固定资产和流动资产的活动。固定资产投资包括基本建设投资和更新改造投资。基本建设投资是指投入新建、扩建、改建与恢复方面的生产性和非生产性固定资产投资。基本建设投资主要用于以外延为主的固定资产再生产；更新改造投资是指用于对现有国家资产进行更新的技术改造投资。更新改造投资是实现以内涵为主的扩大再生产的投资方式。间接投资是指通过购买股票、债券等有价证券形成的证券金融资产的投资活动。间接投资是金融法的调整对象，直接投资是投资法的调整对象。
投资法是指调整国家综合运用各种手段，对投资主体的直接投资活动进行宏观调控和规范投资过程中发生的经济关系的法律规范的总称。根据投资法的调整对象，投资法的法律体系包括：国家对投资宏观调控的目的；投资主体的法律制度；投资范围的法律规范；投资方向的法律调整；国家投资管理制度；投资结构、布局的调控；投资资金管理，投资风险责任制度；违反投资法的法律责任；风险投资法等。
(7)产业政策法
产业政策是宏观经济政策的重要组成部分。它是对于一定时期产业组织和产业结构变化趋势的预测和发展目标的设立，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现发展目标的政策措施，在国民经济宏观管理由直接调控转向间接调控的情况下，产业政策正成为指导产业发展和结构调整的主要手段。它是政府将宏观管理深入到社会再生产过程中间，根据国民经济发展的内在要求，对产业结构和产业组织变化进行定向干预，从而达到各个产业部门的均衡与发展[11](p.64)。
产业政策法是调整国家产业政策制定和实施过程中发生的经济关系的法律规范的总称。国家通过产业政策的宏观调控，促进产业结构合理化，促进资源合理配置。我国产业政策法的体系主要内容应包括：综合性产业政策法、产业结构法、产业组织法和产业技术法构成。
综合性产业政策法是指体现某一时期产业发展的较为全面的国家产业政策的法律规范。主要体现在1994年国务院颁布的综合性产业政策法规《90年代国家产业政策纲要》以及相配套的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目标》等。
产业结构政策法是根据规模经济和社会发展计划，就一定时期内国家总的优化产业结构的政策即产业结构政策进行立法。以上作为中央和各级地方政府贯彻国家产业结构政策的依据[5](p.281)。产业结构法包括基本法律和行政性法规。我国已经有了一些基本的法律，例如：农业法、铁路法、航空法、建筑法等。行政性法规包括支柱产业，机械、电子、石油化工、汽车制造和建造业的法规，例如《汽车产业政策》等；短线产业及基础产业，以电力工业为中心的能源工业，以钢铁、铝、基本化工原料为主的原材料工业，交通运输特别是铁路与通信业以及水利产业的法规，例如《水利产业政策》等；第三产业的立法，例如金融保险业、房地产业、公用事业产业、饮食服务业、旅游产业的立法以及调整和援助衰退产业制度，促进产业结构合理化的其他相关的立法。
产业组织政策法是指在市场经济条件下，调整同一产业内企业的组织形态、各企业间相互关系及产业组织合理化的法律规范的总称。根据《90年代国家产业政策纲要》中规定，我国产业组织的政策目标是：促进企业合理竞争，促进规模经济和专业化协作；规模经济效益显著的企业，应该形成以少数大企业集团为主体的市场结构；对其他产业，形成大、中、小企业合理分工或者大、中、小型企业分布和企业数目较多的市场结构。为了实现这一目标，我国颁布了有关企业组织联合的行政性法规、企业兼并的法规、外资并购、外商投资产业政策法规及企业集团的法规，适当保护中小企业政策法律正在制定之中。
产业技术政策法是调整科学技术的研究、开发、应用、引进、促进高新技术产业的发展，提高整个产业的技术水平的法律规范的总称。产业技术政策法包括《科技进步法》、产业技术创新法、产业技术保护法、知识经济与产业技术、信息技术促进法、产业技术引进法等法律制度。我国产业政策的法律较薄弱，今后需要大力加强产业政策的立法。
(8)价格法
价格是商品价值的货币表现。它反映一定的社会生产关系，主要表现为商品生产经营者、消费者及政府之间的社会经济关系。
价格法是指调整价格关系的法律规范的总称。价格关系是指与价格的宏观调控、价格的制定、价格的运行以及价格的监督过程中发生的各种社会经济关系。价格法的调整对象是以上各种社会经济关系。
根据价格法的调整对象，价格法的法律体系包括：价格总水平的宏观调控；价格管理体制；经营者的价格行为；政府的定价行为；价格的监督检查；违反价格法的法律责任等。
(9)审计法
审计是指审计机关依法对被审计单位的会计凭证、财政收支、财务收支、资产及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行审查、评估的一种经济监督行为。审计已成为国家从宏观上管理监督国民经济活动的重要手段。
审计法的体系应包括：审计法的原则即依法审计、独立审计、客观公正、强制性及保守秘密原则；国家审计机关包括：审计机关的职责和权限，国家审计人员的权利和义务；审计监督法律制度包括：对国家机关财政收支审计，对金融机构财务收支审计，对行政事业单位财政收支审计；对国有企业的审计包括：国有资产占控股地位或主导地位的企业的审计，国家投资建设项目的审计；对外资的审计包括：对国际组织的援助、贷款项目的财务收支审计，对外国政府援助、贷款项目的收支的审计；另外还有对社会公共资金的审计；专项调查的审计及企业内部审计制度。审计程序法律制度包括：审计的准备和审计的实施；违反审计法的法律责任包括：被审计单位及人员违反审计法的法律责任，审计机关及审计人员违反审计法的法律责任等。
(10)国际收支平衡法
国际收支是指一国在某一特定时期内同其他国家之间进行国际经济贸易、投资等活动发生的各种经济收入和支出的总和。国际收支平衡是指一国国际收入和国际支出大体相抵均衡，国际收入略大于国际支出。国际收支平衡是一国经济总量平衡的组成部分，对保持社会总需求和总供给之间的大体平衡，保持国民经济正常运行，避免经济大起大落具有重要意义。因此，西方发达的市场经济国家将国际收支平衡作为宏观调控目标之一。
国际收支平衡法是调整国际收支平衡经济关系的法律规范的总称。国际收支平衡经济关系是指我国在涉外经济交往过程中形成的国际收入和国际支出相平衡的经济关系。包括对外贸易经济关系、外商投资经济关系、海外投资经济关系、外汇管理关系、外债管理关系等。与此相适应的国际收支平衡法的体系包括对外贸易法、外商投资法、海外投资法、外汇管理法、外债管理法等。
对外贸易法是调整货物进出口、技术进出口和国际服务贸易过程中发生的对外贸易关系的法律规范的总称。包括对外贸易法的原则、对外贸易经营者、服务出口与技术进出口、国际服务贸易、对外贸易秩序、对外贸易促进以及违反对外贸易法的法律责任。还涉及进出口许可证管理、进出口配额管理、非关税鼓励措施、反倾销反补贴、保障措施等。
外商投资法。外商直接投资与国际收支有密切的关系，在有贸易持续逆差的情况下，通过资本净流入来纠正贸易收支失衡和弥补外汇储备不足，从而维持国际收支的平衡。因此，外商投资法在国际收支平衡法中具有重要作用。外商投资法包括中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、关于以Bot方式吸收外商投资法、境外进行项目融资管理法等。
海外投资法。包括加强海外投资项目管理法、境外投资财务管理法、境外投资外汇管理法、鼓励企业开展境外带料加工装配业务法等。
外汇管制法。包括外汇账户管理，结汇、售汇及付汇管理、经常项目外汇管理，资本项目外汇管理和外汇（转）贷款登记管理法等。
外债管理法。包括境内机构借用国际商业贷款管理法、境内机构在境外发行债券的管理法、外债统计监测法、外债登记法、对外担保法等。
(11)经济审判法
经济审判法是国家审判机关在履行审判职能过程中发生的经济审判关系的法律规范的总称。人民法院通过经济审判活动，保证宏观经济法律、法规的贯彻实施；通过审理重大经济纠纷，处罚违反宏观经济法律、法规的行为，保证国家宏观经济活动顺利进行。
经济审判法的体系包括我国审判制度的改革、经济审判组织的设置和职权、经济审判的管辖及收案范围、经济审判的监督（人大监督、审判监督程序、人民法院内部监督、检察院的监督、再审程序的监督）、违反经济审判法的法律责任等。
以上11个方面的法律，构成宏观经济法的法律体系。这些法律相互联系又相互统一，其特征都与国家进行宏观经济调控密切相关，属于宏观经济法范畴，统一于宏观经济法的调整对象之内。值得提出的是，目前，宏观经济法的体系处于初创时期，随着我国经济体制改革的不断深入，我国宏观经济法律不断制定，国家宏观经济调控能力将得到加强，宏观经济法的体系虽会有所变动，但将得到不断充实和完善。一个完整的宏观经济法的体系将屹立于中国经济法体系之中。
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宏观调控权的特征篇4
伴随时代的不断发展，以及社会体系的不断进步，社会相关职能部门越来越关注经济的发展和政策的宏观调控。因此，本次研究从我国房地产的宏观调控行为的基本特征角度进行收入进行分析，在掌握相关内容的基础上进行经济法体系相关规章制度的探讨与研究，促进我国社会经济体制的完善发展，促进房地产行业的长足进步。
关键词:
经济法;视域;房地产;宏观调控;行为透析
一、我国房地产宏观调控行为特征分析
(一)遵循法律规定下进行宏观调控具体行为我国房地产工作的宏观调控行为具有众多特点，根据其工作的性质进行判断不难发现，宏观调控的制度行为必须遵循严谨的法律和法规制度，在良好的制度体系框架下实现对经济工作的进一步完善。在良好的环境和氛围之下进行相关工作的运作，所有的运作权利和职能，以及程序中涉及的具体内容和措施都是需要遵循一定制度执行的。
(二)遵守市场监管法则基础下进行房地产宏观调控房地产的宏观调控工作还需要遵循市场的基本原则，服从市场的监督和管理制度，在良好的法则规范条件下进行制度的运作和执行。社会的相关职能部门必须认识到市场运营的重要性，以及法律、法规监督管理的重要性，希望能够通过良好的宏观调控制度在遵循市场管理工作的基础上进行相关工作的执行。
(三)房地产开发需要重视土地资源维护我国房地产工作开展的过程中存在不同的宏观调控特征，其中非常重要的工作内容还涉及到房地产开发时设计的土地资源维护工作内容。在房地产开发过程中出现的土地资源工作不单单涉及到环境的因素，还存在财政、税务等众多内容。
(四)房价调控政策不能脱离经济法原则市场运作过程中出现的房价调控工作内容，也需要在良好的制度监督下完成，并且不能够脱离实际的经济法规则和内容，需要进行相关工作的宏观调控，具体工作设计到对实际产生的经济价值进行有偿的服务，另外就是在行政法规和制度的内容下进行调节与完善，进而实现对制度的调整。
二、我国房地产宏观调控行为的经济法规章制度
(一)房地产宏观调控需要坚持合法性本质原则需求从整体角度进行观察，我国的房地产宏观调控制度存在一定的行为约束，需要在经济法的基础下进行相关工作的执行，要求在规章制度监督的条件下完成众多的工作内容。只有完善相关的工作职能和效果，才能够合理的进行市场行为的推进和拓展。
(二)房地产宏观调控需要在经济决策和法律规制紧密联系下执行房地产的宏观调控工作需要在良好的经济法规和秩序下进行，只有将决策的内容与法律的规则进行融合，才能够保证相关部门对于房地产行业的宏观调控需求，也实现对国家法律、法规的进一步完善，以此实现国家权力和制度的进一步执行与完善。构建宏观的职能体系对于社会的进步具有重要的意义，进而实现政府与行业发展之间的紧密联系。
(三)脱离经济法的房地产宏观调控会导致行政专权一旦房地产的宏观调控工作出现问题，就会导致实际的经济法规监督和管理工作出现偏差和缺失，导致社会体系发展的单一性和不规则形。行政专权的局面影响了市场经济的稳定性，在不符合经济法范畴的管理制度监督下影响了房地产宏观调控制度的缺失。
三、经济法视域下完善我国房地产宏观调控对策
(一)构建良好的房地产宏观调控法律体系构建良好的房地产宏观调控法律监督体系，对于完善房地产行业发展具有重要的影响作用，这一政策的实施具有非凡的意义，是改革开放政策不断进步与发展的重要体现，也是关注到我国特色社会主义国情发展的基本需求而进行调整的重要工作内容。关注到国家发展的基本情况，以良好的法律监督体系实现对房地产工作体系的进一步巩固，以此实现对经济视域下房地产行业的长足发展。
(二)体现经济法利益观的房地产市场宏观调控房地产行业在发展的过程中受到了市场经济的宏观调控，这一政策的实施实现了经济法的利益观念完善，也体现出经济法视野发展下的社会需求，对于完善我国的基本经济制度和宏观调控工作具有良好的影响力。
(三)以制度创新促进房地产市场调控成效革新房地产行业在市场经济发展中的宏观局面，需要以良好的制度进行管理和控制，实现全面的制度监督是完善整体市场经济发展环境在重要措施和发展对策。体现出宏观调控对于我国国民经济权益上的保护，才能够满足社会不断发展和完善的重要目标。
(四)以科学的市场调节手段实现最大程度的公众利益以科学的方式进行市场经济的调节，才是满足社会发展重要需求的关键。房地产行业在运营和发展的过程中不断的遇到新的问题，采取宏观调控的制度能够解决行业发展中存在的问题，同时也成为保护社会民众经济利益的重要举措。
四、结论
综上所述，本次研究通过了解和掌握我国房地产宏观调控的相关内容，并具体分析其中涉及的特征和内容，希望能够在掌握相关工作细节的基础上，积极的与我国经济法律和法规进行配合，以此实现经济制度的完善。
［参考文献］
［1］邱格磊．我国房地产临时性调控政策的经济法反思———以“限购令”为视角［J］．福建江夏学院学报，2012，02:72－79．
宏观调控权的特征篇5
【关键词】国家审计;宏观经济管理;地位;作用
宏观经济管理是确保国家市场经济运行稳定，加快国家产业结构调整的重要经济手段，国家审计工作的开展则能够确保宏观经济管理工作的有效落实，研究国家审计工作在宏观经济管理工作中的地位和作用，对进一步发挥国家审计在宏观经济管理工作中的积极作用有重要意义。
一、国家审计和宏观经济管理
(一)宏观经济管理
1、经济管理。经济有宏观经济和微观经济两种相对概念，其中宏观经济是指国家社会宏观范围上的经济关系与经济活动，是对国家社会经济总量之间相互关系以及总体运动的全面反映，微观经济则是指某一经济单位活动以及经济变量，以企业生产者和消费者之间的经济活动为主。宏观经济和微观经济是国民经济的不同层次和方面，二者的正常运行和国家经济稳定与发展息息相关，经济学家萨缪尔森的《经济学》一书中明确指出，现代经济是市场、税收、支出、调节的混合体。社会主义市场经济体系下，宏观经济运行主要受市场机制内在调节动力和国家政府宏观经济管理两方面控制力量的制约，两种力量互相合作，维持国民经济的稳定与发展。任何市场经济体系都涉及到宏观经济管理，宏观经济管理工作的开展是市场经济发展的自我需要，也是市场经济国家发展运行的重要保障，宏观经济管理则是指依据社会主义经济运行规律，采取有效的经济、法律、行政手段，有组织的对经济总体变化以及比例关系的协调与控制，是国家对过敏经济总体活动的全面与综合性管理。
2、组织体系。宏观经济管理工作需要在严密完善的组织机构体系下有序开展，宏观经济管理的组织体系是各种相互联系互相制约的宏观经济管理机构组成的有机整体，有宏观经济决策、宏观经济调控、监督管理以及信息服务等多种功能。我国现行管理体制中，全国人民代表大会是经济管理最高权力机关，国民经济以及社会发展相关的战略、规划、法律法规以及政策的制定和落实都要经过全国人民代表大会审查批准，国务院作为国家政府最高首脑机关，是国家最高权利执行者，统筹管理中央政府职能部门和地方政府，制定国家宏观经济管理整体目标和重大方针决策，对国民经济相关政策的制定以及组织管理直接负责。宏观经济调控系统主要负责落实政府的宏观经济管理调节控制工作，涉及到计划、财政、税收以及金融等不同经济机构，高效率的调控系统是保证宏观决策正确性的前提基础。宏观经济调控工作非常复杂，涉及到许多互相依赖关联复杂的部门以及行业，其间联系非常复杂。
(二)国家审计
1、本质。对客观事件的认识随着经验的积累而逐渐加深，从现象到本质，从浅表到深刻。人们对于审计工作的认识与探索从未停止，迄今为止，审计工作主要经过了查账、方法过程以及经济监督三个阶段。辩证唯物主义观点明确指出，本质是事物区别于其他事物的根本属性，是事物基本要素之间深刻的内在联系，具有高度概括性、唯一性以及稳定性，审计的本质也应该是高度概括审计工作实践活动总体的规定性根本概念，对审计工作的认识也要从审计活动总体以及审计实践活动要素两方面出发。本质上，审计工作是一种独立经济监督控制行为，国家审计则是国家法律确认，为纳税人负责的国家设立审计机关以及执业人员对国家财政资金使用安全性以及能效的监督和控制工作，国家审计是国家重要的上层建筑组成部分，通过对经济基础的监督与控制，提高经济活动效率，为国家管理以及社会公众提供经济监督服务，因此根本上，国家审计是国家权力的体现。
2、特征。国家审计是对国家权力的监督，理论与实践表明，国家意志和国家管理需要决定了国家具体权利的确立与行使，国家审计权也是国家意志以及国家管理的客观需求，现代国家普遍设立国家审计权，不同只体现在审计权隶属于哪一种权力形式，现代国家审计模式把审计权力作为其他权利附庸，出现了立法型审计、司法型审计以及行政型审计以及独立型审计等几种不同模式，初步确立了国家权力监督中，审计权的地位和作用。国家审计是一种对人民权利的监督，国家是人民的国家，国家管理需要税收，国家管理并使用人民纳税，国家审计是一种对国家管理和使用税费行为的监督，代表人民，为人民负责，是人民权利在国家权力结构中的体现。国家审计也是一种经济权力监督，恩格斯指出，国家权力也是一种经济力量，无论经济力量来自革命剥夺等暴力形式或者西方世界所谓人民协议，都是新国家占有资源、财物以及税收，并将部分资源和财产交由国家管理，国家管理需要成本，国家管理不计成本，就会导致经济崩溃政府灭亡，国家审计则把国家财政收支以及公共资金使用安全与能效作为审查对象，进而发挥经济监督与控制作用。
二、国家审计在宏观经济管理中的地位和作用
(一)地位国家审计在宏观经济管理工作中的地位
主要指政治经济环境下，国家审计工作所处位置，国家审计工作需要放在恰当的位置上才能够真正发挥监督和调控经济行为的作用。社会经济生活全部活动中，审计都是一种有力的经济监督行为，通过审查财务财政收支以及经济活动能效和安全性，来确认或解除资源财产经营人的受托经济职责，这一特殊工作性质决定了审计工作是独立于资产所有者、经营管理之外的第三方监督、鉴证、评价地位。国家宏观经济管理体系有决策、调控、监督、国有资产管理以及信息系统等几部分结构，国家审计单位是独立的经济监督机构，专职负责国家经济监督，行使国家经济监督权，发挥国家经济监督职能，因此在国家宏观经济管理体系中，国家审计工作属于国家宏观经济活动的监督控制系统。国家宏观经济管理监督体系包括监督审计、财务监管、税务监督、金融监督、工商行政、物价海关、统计会计等多方面内容，依据逻辑学原理，审计监督和其他经济监督工作都具有相同监督属性，但是审计监督和其他专业监督工作涉及到的范围、工作对象、工作目标、权力属性又有很大不同，和其他专业性经济监督工作相比，国家审计层次更高，工作更加广泛，综合性更强，在国家宏观经济管理体系中的地位十分特殊。
1、法定监督地位。国家审计和国家宏观经济管理工作其他监督专业相比，最显著的差别是国家审计工作具有明显的法定性与强制性特点，1991年，最高审计机关亚洲组织《北京宣言》指出，“应该在宪法或者立法部门的法令中明确规定审计权力。”1982年，国家第五届全国热搭五次会议通过《中华人民共和国宪法》第91条也明确规定，国务院设立审计机关，国务院部门以及地方政府财政收支、国家财政金融机构以及企业事业组织财务收支都需要接受审计监督，国务院总理领导审计署独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体以及个人干涉。《宪法》第109条进而补充，县级以上地方各级政府都要设立审计机关，依照相关法律法规独立行使审计监督权，对本级政府以及上一级审计部门负责。中共中央办公厅、国务院办公厅相关文件也明确规定，审计机关在干部管理部门委托下，负责党政领导干部以及国有企业领导的任期经济责任审查，并将审计结果作为干部升降任免的重要依据。
2、超脱性。审计监督属于独立第三方，第一方为委托人和授权人，分别为政府和立法机关，第二方为被审计方，为政府部门和单位，第三方为审计人，也即审计机构。审计人不参与被审计人经济活动，和被审计人也没有知己经济利益，对于被审计人来说有一定的超脱性和独立性。其他专业经济监督属于两房关系，分别为监督者和被监督者，监督者直接参与到被监督者的经济活动中，和被监督者之间有直接利害关系，因此其他专业监督没有超脱性和独立性，以税务监督为例，税务部门监督纳税单位，税务部门直接指定并执行税务法规，征收纳税同时进行纳税检查监督，而涉及税收问题的审计工作则是审计者在接受授权或委托，代表授权人或委托人基础上，根据税务法规对被审计人进行纳税审查，审计人本身不负责不参加征税纳税活动。
(二)国家审计在宏观经济管理中的作用
1、提高国家预算管理工作水平。通过对世界各国国家审计工作发展规律的总结，可以得出结论，国家审计是在国家预算管理需求基础上出现并逐渐发展起来的，根本上，国家审计主要为国家预算管理工作服务，现代国家审计机关都以政府财政收支为工作核心开展国家审计工作，审计是国家预算管理中非常关键的环节，例如英联邦国家如美国、加拿大和澳大利亚，国家审计机关在审计财政资金使用效用和安全的同时，还要依据相关法律法规和协议，审计政府部门年度财务报表，同时给出审计意见。审计机关的财政资金效益以及财务部门报表审计工作能够全面审查评价预算执行过程的合法性、能效以及执行结果的真实性，为国家预算管理工作的开展提供了客观依据。
2、宏观经济间接调控。社会主义市场经济体质中，市场机制发挥着资源优化配置的基本作用，政府的宏观经济管理职能主要通过经济宏观调控实现，宏观调控手段有经济、法律、行政等方面，财政以及货币是宏观调控重要的手段途径，财政以及货币职能的发挥情况直接关系到国家经济长远发展以及政府宏观调控目标的实现。国家财政、税收、金融等各种综合经济管理部门都掌握大量财政和信贷资金，将这部门资金作为宏观调控途径，国家审计机关就有职能对这一部分经济活动进行审计监督，从而确保其宏观经济调控职能的正确行使。审计机关审计监督国家财政收支，也可以督促政府财政部门以及其他预算执行部门依法履行自身职责，充分发挥财政职能，面向银行保险以及证券等金融机构以及证监会、银监会等金融监管机构的审计，则可以更真实客观的揭示金融机构经营风险和金融行业的系统风险，进而审查公开市场业务等货币政策和工具的有效性与合法性，进一步增强国家的金融监管、金融风险防范以及国家金融安全保障力度。
三、结语
社会主义市场经济体制下，国家需要做好对宏观经济的管理与控制工作，才能够有效克服市场的弱点和消极作用，分析国家审计在宏观经济管理工作中的作用和地位，对提高国家宏观经济管理工作的有效性，促进国家经济发展有重要意义。
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宏观调控权的特征篇6
1.宪政及宪政观念的变迁
宪政国家是迄今为止人类所能知道的最为有效与合理的国家政权组织形式。1997年中共十五大提出了“依法治国、建立社会主义法治国家”发展目标后,许多学者提出我国应该实现宪政。学者们在宪政内涵的界定上还未达成共识。张千帆教授认为:“宪政是一种政治运作法律化的理念或者理想状态,其基本核心在于要求所有的权力行使都被纳入宪法的轨道并受到宪法的约束,认真对待宪法,把宪法真正作为法———更高的法,并控制所有的政府权力———包括立法权力,国家就实现了宪政。”钱富臣教授则通过对国外宪政历史的分析指出宪政的基本内涵包括法治、人民主权、民主、分权与制衡、人权等五个方面。笔者认为宪政是以控制国家权力和保障公民权利为基本目标,实行以宪法为基础的依法治国的政治制度。宪政以宪法的存在为前提,以控制国家权力运行和建立民主政治作为基本任务,以保障人权为基本价值目标。英国是宪政的故乡,宗旨在于限制王权的1215年自由大宪章是英国宪政的起点,是当时两大政党集团相互斗争的结果。以“消极宪政”为本质的自由主义宪政观构成了近代宪法的基本制度和主要内容。自由主义宪政观实质是要打造一个“有限政府”。由“消极宪政”向积极宪政转型发端于美国19世纪末20世纪初的进步运动。“消极宪政”主张限制国家权力,认为干预最少的政府是最好的政府。随着现代工业社会的发展,过度竞争带来的市场垄断、环境污染、贫富差距等问题日趋严重。占统治地位100多年的斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义。许多学者提出发挥国家权力对经济干预以解决社会问题。这一时期,西方国家注重发挥权力的能动性,加大对经济干预力度,国家权力在经济运行中的作用更为重要。宪政理念也发生了转型,强调国家适当干预,以建立正义的市场机制和实现社会公平。
2.国家干预市场经济权含义与基本特征
国家干预市场经济权是指随着市场经济发展,国家为克服市场失灵、维护公共利益和保障市场主体经济权利,而对市场经济关系进行干预和管理的新型权力。包括三种基本类型:①市场规制权。市场规制权是国家公共机关在特定情形下依法享有的一种直接限制市场主体的权力或者增加其义务的公权力。市场规制权从具体领域来看主要包括对垄断行为,不正当竞争行为,侵害消费者权利行为的规制权。②宏观调控权。宏观调控权是国家宏观调控机关可以运用经济的、法律的和行政的手段对国民经济的运行进行调节与控制的权力,包括宏观决策权、宏观调控执行权和宏观调控监督权。③社会分配权。社会分配权也可称为国家分配权,指国家作为一种特殊的政治经济实体,为了自我运行和特定社会公共利益而借助强力对社会资源和国有公共财产在私人和国家之间,以及各个社会成员之间进行初次分配与再分配的权力。国家市场经济干预权具有以下基本特征:①根本性。国家市场经济干预权是对整体性经济关系的调控和干预,其目标在于保持市场有效竞争、经济总量关系协调和社会分配公平,关涉到广大公民市场权利和民生利益,所调整的经济关系具有根本性和整体性。②公益性。国家对市场经济干预并不是事无巨细,而是只对关系到全局性、社会公共性的经济关系进行干预,维护多数市场主体共同利益,以实现社会公平与正义。③有限性。从宪政来看,控制国家权力是现代民主政治的基本要求。国家干预市场经济权行使范围与强度以市场失灵范围和程度为依据,不能超出其法定的权力范围。国家干预市场经济权必然是一种适度的、有限的权力。从国家干预市场经济权的内涵与特征的分析中可以发展,国家干预市场经济权是一种根本性的、与公民权利直接相关的,对市场经济健康发展具有极为重要价值的权力。从宪政与宪法规范所调整的社会关系性质来看,国家干市场经济权应该由宪法进行规范。
二、宪法规范国家干预市场经济权的必要性
1.规范国家干预市场经济权是建设法治国家的要求
1999年宪法修正案第十三条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”法治国家的主要标志是:法律在整个社会调整机制与全部社会规范体系中属于主导性地位,法律规范具有最高的地位;国家机关和公职人员的一切权力均来源并受制于法律,任何主体没有法外的权力。建设法治国家是时展的必然要求。依法治国,首先要把中央和地方各级国家机关、各级政府及其官员自身摆在法治客体的首要位置,而不是超然地游离于法治客体之外。规范国家干预市场权,是法治国家建设的应有之义和成败关键所在。有效规范和控制国家干预市场经济权,是保障市场经济健康发展的基本问题。
2.规范国家干预市场经济权保障其正当行使的要求
国家权力如没有刚性的制约将导致悲剧,这不仅由于权力无限膨胀必然越来影响到公民权利,而且对于执政者来说,最终也将同样使其自己坠入万劫不复的深渊。规范国家干预市场经济权,才能克服权力内在缺陷和保障其正当行使。市场失灵需要国家干预,但是国家干预也会出现国家失灵的弊病。有时,国家干预甚至是市场失灵引发的原因。国家干预市场权的腐败、寻租、滥用等行为,是引发国家失灵的关键性因素。规范国家干预市场经济权,有利于克服其行使中的种种问题,保障市场经济健康发展。
3.规范国家干预市场经济权是保护市场主体权利的需要
权力具有合法侵害能力和处分公共产品的能力,而面对此类公权行为,公民不得以原来的权利为抗辩。基于其本性,国家干预市场经济权极易侵害市场主体权利。保护作为被干预者的市场主体权利是市场经济存在与发展的前提,也是权力行使的正当性基础。宪法既要促进国家治理,又要保障公民权利,而且保障公民权利的重要性正逐步突显。规范国家干预市场经济权的行使,有利于保护市场主体权利。
三、国外宪法对国家干预市场经济权的规范
1.授予国家干预市场经济权
权力从何而来,是政治学和法学等研究的重要问题。资产阶级学者普遍承认并论证了“主权在民”的权力根据。社会主义宪法基本都规定“国家一切权力属于人民”。通过宪法授予国家干预市场经济权,在此基础上对国家干预市场经济权进行规范,是许多国家宪法的基本模式。如《韩国宪法》第119条第2款规定:“为防止市场支配和经济力出现滥用情况,国家可以对经济进行规制和调整”。《意大利宪法》第47条规定:“共和国奖励和保护各种形式的储蓄,并规定调整和监督信贷事业”,该条确立了国家对金融市场的干预权。法国宪法第34条规定了议会具有干预市场经济立法权:“各种性质的赋税的征税基础,税率和征收方式,货币发行制度”和“企业国有化以及公营企业转为私营企业的所有权的转移”的准则。俄罗斯联邦1993年宪法第8条第1款规定:“在俄罗斯联邦,保障经济空间的统一,商品、服务和财政资金的自由转型,支持竞争和经济活动的自由”,该条确立了国家在社会保障、统一市场方面的经济干预权。
2.规范国家干预市场经济权行使主体、原则与方式等
任何非整体的权力都是由一定国家机关及其工作人员具体行使的,权力主体的差异性决定如要保证权力的统一性,就必须对权力的行使进行规范。法国宪法第34条规定了议会的市场经济立法权,包括“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式,货币发行,企业国有化以及公营企业转为私营企业的所有权的转移”。而美国宪法在1803年最高法院马伯里诉麦迪逊一案后,确立了联邦最高法院有权对违宪的法律进行司法审查的惯例,奠定了最高司法机关在国家干预市场经济权的角色。《德国基本法》109条第2款规定了国家干预经济权行使的基本原则:“联邦和各州编制预算时,应考虑整体经济平衡的需要”。根据这一宪法条款德国颁布了《经济稳定与增长促进法》,对国家干预经济权行使原则进行具体规定。
3.规范国家干预市场经济权行使义务
国家行使干预市场经济权行使应在法律限度内,以充分保护和尊重市场主体权利为目标,不得侵犯市场主体的正当权利,否则就应承担一定法律后果。1689年英国《权利法案》第4条规定:“凡未经国会批准,借口国王特权,为国家征收,或供国王使用而征收金钱,超出国会准许之时限或方式者,皆为非法”。《韩国宪法》第119条规定“大韩民国的经济秩序,以尊重个人和企业在经济上的自由与创造为根本”。有些国家的宪法则通过规定公民经营自由的方式来确立国家干预权行使的义务。《南非共和国宪法》第22条规定:“每个公民有权选择自己的贸易、专业或职业的自由”。
四、我国宪法对国家干预市场经济权的规范现状与完善
1.对国家干预市场经济权规范现状
我国宪法对国家干预经济权力的规范也经历了从无到有和逐步发展的过程。20世纪80年代初,我国还处于社会主义经济建设的起步阶段,市场失灵还没有突显,1982年宪法对国家干预市场经济权没有规定。1992年中共十四大正式确立了社会主义市场经济建设目标。随着市场经济发展所带来市场失灵问题的突显,日益需要国家加强对市场经济的干预,有关国家干预市场经济权的宪法规范逐渐出现。1993年的《宪法修正案》第7条规定了国家对市场经济的宏观调控:“国家加强经济立法,完善宏观调控”。“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会主义经济秩序”。1999年第三次宪法修正案第14条规定了我国基本分配制度:“国家在社会主义初级阶段,坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度。”2004年第四次宪法修正案第21条规定了国家对非公有制经济的监管权:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理”。第23条规定了国家的社会分配权:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。
宏观调控权的特征篇7
一、新闻出版行业宏观经济管理的特征
宏观经济管理是指国家各级政府为了保证我国整个国民经济在市场调节、取得较好宏观经济效益的情况下能够快速、稳定、健康地发展，同时对一定范围内的经济总体和运行情况进行计划、调节、决策、监督和服务的一个管理过程。其特征如下。
1.经济管理主体的行政性。国家各级政府作为宏观调控的主体，实质上是借用政府的行政权力而进行管理。由此在进行宏观经济管理时虽然政府没有直接介入经营企业，但是作为管理主体其在实施管理时仍体现出一定的行政权威性。
2.宏观经济管理的总体性。经济总体是由经济个体组成但在性质和运行规律上又与经济个体有所不同。因此，在进行宏观经济管理时，一定要具有整体观念，从经济总体的角度出发进行系统分析。
3.间接性的管理方式。通常情况下宏观经济管理的方式以间接管理和控制为主，但是在必要的情况下也会采取直接管理和控制的方式。间接管理和控制方式是指政府通过市场机制利用经济和法律手段来引导企业的行为和发展方向。
4.全局性的管理目的。宏观经济管理主要是以国家的总体利益为主，以国民经济的总体发展为目标。同时在宏观经济管理中除了要维护国家的整体利益外，还要顾及经营客体的利益，在管理时以国家的整体利益为出发点，对经济管理中的各方利益关系进行调控，使之与国家利益达成有机的统一。
二、新闻出版行业宏观经济管理的主要任务
1.保持新闻出版总量的平衡。对于新闻出版行业而言，新闻出版总量的平衡是指保证出版的总产值和社会需求量的平衡。此项调控任务保证实现国家出版资源的优化配置。若是出版总量大于社会需求量，会造成出版的图书资源积压，出版行业的资金周转缓慢，最终降低出版行业的经济效益；若是出版总量小于社会需求量，此时图书资源处于热销状态，图书资源紧缺，由此引起书价上涨，图书资源的成本上涨，最终导致出版行业的正常运行困难。所以保持新闻出版总量的平衡是宏观经济管理的一项重要任务。
2.推动新闻出版行业的经济增长。一个产业的经济活动优劣是通过该产业的经济活动情况来衡量的，同时经济增长也是一个产业经济活动成效的重要指标，在新闻出版行业发展中凸显出其独立的经济产业特征。同时把社会效益放在该行业生产的第一位，以发展经济效益为目标促使出版行业快速发展。在新闻出版行业中决定其经济增长的决定性因素是经济增长方式，传统的粗放、简单的经济增长方式对新闻出版行业的发展产生了一定的制约影响。随着社会主义市场经济的发展，国家新闻出版行政部门通过宏观经济管理的方式提出新闻出版行业的发展要由数量增长型向优质高效性转变的要求，因此将新闻出版行业的“质量”和“效益”的重要地位凸显出来，从而促进新闻出版行业的发展。
3.促进新闻出版行业经济结构的合理化。新闻出版行业的机构优化是该行业发展中面临的主要问题之一，新闻出版行业经济结构的优化是实现该行业发展的客观要求。目前在新闻出版行业中由于各种行政、技术、经济、组织方面存在很大的壁垒，使出版物各生产要素的合理流动性大大降低，导致该行业的产业结构呈分散化的发展趋势。由于新闻出版行业传统的基本结构已经不能够适应现代市场经济的发展需求，所以经济结构调整是新闻出版行业宏观经济管理的主要任务之一。
三、新闻出版行业宏观经济管理的策略
加强新闻出版行业宏观经济管理对促进我国精神文化产业的健康发展有着重要的作用，需要在宏观经济管理主体的正确引导下建立新闻出版行业的宏观经济管理体制、企业制度、出版价格体系，以保证新闻出版行业健康、快速地发展。
1.强化宏观经济管理主体的作用。第一，转变政府职能。社会主义市场经济是一个自由竞争的经济，在进行管理体制转变的过程中，作为宏观经济管理主体的政府通常在履行其职责时存在错位和失位的现象。政府要改变传统全能的工作模式。首先，由直接微观管理方式转为间接的宏观调控，实现新闻出版行业投资主体的多元化。其次，加强对市场的监管，政府应改变市场经济规则制定的直接干预角色为监督者，并对分类管理机制进行完善，依据新闻出版不同环节的特点制定相应的监管方式。第三，强化宏观经济管理主体的服务职能，同时弱化管理主体的行政权威意识，制定相关的制度、为新闻出版行业提供公共服务，进而加强对新闻出版行业发展方向、出版量以及出版行业结构和质量的宏观调控。
2.加强新闻出版行业企业制度的建立。建立现代企业制度要在公司制改造的基础上做到以下几点：培育新闻出版行业的市场主体，对出版企业的法人地位进行确定；对企业的产权关系进行明确；建立先进且能够制约现代企业内部关系的管理结构；根据出版企业具体情况制定企业内部各部分的规则制度。
3.建立新闻出版的资产管理和经营体制。在新闻出版行业中，其中印和发两个环节中具有多种经济形式。在现代社会主义市场经济体制下，市场给新闻出版行业带来了新的机遇和压力。在新闻出版行业的规模扩大后，新闻出版市场对于资金的需求呈现膨胀的趋势，而之前的单一出资形式并不能够适应现有的市场需求，可以在建设中吸纳一些外来资金，但是这种股份制改革需要具有社会主义特色。具体来说，一是此制度的建立要保证社会主义经济下出版社的发展方向和消费者的利益，同时还要保证宏观经济管理主体的控股权和决策权；二是外融资金不具有参与新闻出版选题的权利，这样在增强经济实力的同时也保证了国家出版宣传的需求。
4.调节出版物的价格体系。价格是体现市场经济的重要杠杆，目前新闻出版行业虽然总体经济呈上升趋势，但是其总出版量有所下降，同时市场经济中的宏观调控作用也在日益下降。其中出版物价格体系的不合理是造成出版市场经济宏观调控作用下降的内部因素。近年来管理主体逐渐放宽了对一般出版物价格的控制，而出版企业缺乏长远的发展思想和必要的宏观调控管理，造成出版物的无序定价。对此新闻出版行政管理部门要加强对出版物价格的宏观调控力度，加强对出版企业的监督，使出版企业树立长远的发展目标。
宏观调控权的特征篇8
关键词：土地调控；税收；政策分析
中图分类号：F301.2文献标志码：a文章编号：1673-291X（2008）07-0016-02
一、我国土地宏观调控的成效
随着经济的持续走高，以及土地征用制度的缺陷，导致我国耕地面积大幅减少。从1996年到2005年，我国的耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地总量的6.6%。截至2005年底，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亿亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1／8、印度的1／2。与此同时，许多地方在自身利益的驱动下盲目卖地，一些工商企业和房地产商大量囤积土地，土地闲置荒芜、严重浪费。
因此，党中央、国务院正式提出运用土地政策参与宏观调控，土地调控从主要着眼于土地市场的调控，转变为运用土地政策参与宏观调控，五年来，运用土地宏观调控的成效是明显的。首先，土地供应量逐年减少，2004年土地供应219670.32公顷，比2003年减少23.3%；2005年土地供应180326.54公顷，比2004年下降17.9%；2006年虽然比2005年建设用地总量有所回升，但是仍比2004年减少7%，比2003年减少28.7%。其次，产业结构得到了优化。2007年对一些低水平重复建设的项目和大量耗费资源的建设项目，实施了限制和禁止用地，促使经济发达地区工业用地比重开始降低。再次，优化房地产开发用地结构，保障民生用地的需求。宏观政策出台后，各地普遍加大普通商品住宅用地和经济适用住房用地的供应量。
二、土地税收政策调控措施及效果
土地宏观调控取得如此好的成效离不开财税政策的支持，土地宏观调控中涉及到的土地税收包括土地占有（取得）环节的土地税、土地保有环节的土地税和土地转让环节的土地税三部分，其中属于土地使用权取得税类的有耕地占用税；属于土地使用权保有税类的有城镇土地使用税、房产税，还包括原来的农业税；属于土地使用权流转税类的有土地增值税、契税、印花税、营业税、企业所得税、个人所得税。
[Jp+2]近年来，国家土地宏观调控中关于土地税收的调整如[LL]下：
（一）提高城镇土地使用税税额标准。现有城镇土地使用税征收标准过低，不利于低效利用的存量土地入市。2007年1月1日颁布的国务院关于修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的决定中规定，提高城镇土地使用税税额标准，将每平方米年税额在1988年暂行条例规定的基础上提高2倍；将征收范围扩大到外商投资企业和外国企业。提高城镇土地使用税标准不仅可以加大用地者地土地保有成本，促进集约节约用地，还可以增加地方财政收入，优化地方财政收入结果，缓解城市规模扩张冲动。
（二）土地增值税政策。2007年2月1日实施《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》中对土地增值税的征收范围、方式、标准都重新进行了规定，加大了是对房地产行业的限制作用。项目开发的速度越慢、土地囤积的时间越长，企业就会支付更多的税款。
（三）提高新增建设用地土地有偿使用费。财政部等有关部委联合下发《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》中提高了新增建设用地土地有偿使用费的标准。这将在一定程度上影响地价构成和水平，主要表现为工业用地价格有所提高，可以从经济上抑制工业用地过度扩张，同时可以提高被征地农民的征地补偿安置费。
（四）耕地占用税费政策。1987年开征的耕地占用税，税额低，税基窄，使占用农地的成本过低，不足以遏制滥占耕地的现象。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中明确要求提高耕地占用税征收标准。
（五）房地产税费政策。为进一步抑制投机和投资性购房需求，稳定房价，国家也出台了相应的调整住房转让环节营业税，如2006年5月24日九部委的《意见》指出，从2006年6月1日起，对购买住房不足五年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过五年（含五年）转手交易的，销售时免征营业税，这在一定程度上可以抑制炒房现象。
三、现行土地税收制度存在的缺陷
我国的土地税收制度从无到有、从单一到比较健全、初步建立了覆盖各环节、调节全过程的土地税收调控体系，对筹集地方政府收入，限制土地滥用，节约土地资源，但是，结合现阶段我国土地使用过度，房价普遍偏高，我国的土地税收制度仍然存在一些不足之处。
（一）税种体系不合理、税种设置重复与缺失并存。如土地增值税与所得税都是对所得征税，土地增值税与营业税、契税均对转让土地使用权征税。既有对内资企业和个人征收房产税，又对外资企业和外籍个人征收的城市房地产税，征收对象均为房产，明显重复；我国没有开征土地财产税，对于房地产抵押、赠与等活动均未征税，存在税种缺失。如土地增值税与所得税都是对所得征税，土地增值税与营业税、契税均对转让土地使用权征税。
（二）税负结构不合理。表现在对土地使用权流转征税过多，征收过高，土地保有期间税负偏低。据测算，在土地流转环节中税负水平偏重，总体税负水平为15%左右；在土地获得和持有环节中税负水平偏轻，耕地占用税仅为1元～10元／平方米、土地使用税为0.2元～1元／平方米。同时内外资税收政策也不一致。现行税制对外资企业和外籍人员适用的仍是1951年颁布的《城市房地产税暂行条例》，对房产和土地只征一种房产税。对外资企业还有其他许多优惠政策。而对内资企业适用的是《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》。税负结构不合理对土地市场的构建带来不利影响，重流转导致房地产业税种多、负担重，地方政府出于地产业谋利动机，与开发商、商业银行达成共识，制造趋涨的价格预期，加大开发成本，向消费者转嫁负担，造成了房价持续上升的状况。
（三）课税范围狭窄。现行的土地税收制度征税范围一般只针对生产经营活动中所涉及的土地，许多行政单位和个人被排除在征税范围以外。如城镇土地使用税的征收范围仅限于城镇和工矿区，而不包括大量位于农村的非农业建设用地，并且只向内资企业征收，这不仅造成明显的税负不公，也给乡镇企业、非农建设乱占滥用土地埋下诱因。而且为了照顾或支持一些特殊单位，还设定了一些税收优惠政策。同时，对于抵押、赠与和遗产继承等活动也未征税，结果，税基较窄、税额标准较低，导致税款流失比较普遍。
（四）税费混杂，重费轻税。目前，我国的土地税费关系混杂，以费代税、以费挤税、重费轻税现象十分严重。据统计，许多地方仅官方认定的土地收费项目至少在百项以上，如果把搭车收费等乱收费项目计算在内，估计多达200项左右（孟祥舟，2002）。这其中很多收费都具有税的性质：一是以费代税。比如《城市房地产管理法》宣布开征的“土地闲置费”；《土地管理法》宣布开征的“耕地开垦费”、“耕地闲置费”、“土地复垦费”等实质上都是具有强制性、无偿性、固定性的特点，都应采取收税的形式。二是以费挤税。我国涉及土地资源的各种收费项目名目繁多，比如新菜地开发基金、新增建设用地的土地有偿使用费等等，费项总数远多于税项总数。同时，政府通过基金、收费等形式筹集收入是被允许的，一些地方税披上了“费”的外衣，直接扭曲了收费的性质，滋生腐败；同时，由于收费单位所有制和管理上的弊端，具有很强的内在膨胀倾向，最终形成收费泛滥，导致土地的高成本和高价格，带来了房地产价格的迅速上涨。
四、改革完善土地税制的建议
（一）土地占有环节――不动产登记税、耕地占用税。不动产登记税可以在不动产(包括地和房)登记时征收，计税依据不动产登记时的价格，税率视情而定。耕地占用税是土地占有环节的唯一税种，要充分发挥税收对土地资源的宏观调控作用，必须对现行的耕地占用税进行调整完善，从源头上抑制耕地迅速减少的势头。一是扩大征收范围，如将新菜地建设基金、耕地开垦费等并入，将其改名为土地占用税。二是调整税率。其征收标准可在原适用税额的基础上提高3~4倍；并将税率按距离城市的远近划分为两个档次，距城市近的土地征收的税率要高于距城市远的土地；对占而不用的地按高税率征收，以促进土地的有效利用，遏制土地的浪费。三是建立一套作用长效的土地税征管制度，加强土地占用税的征管力度，建议土地占用税由国税部门征收，委托土地行政管理部门进行，对享受减免税而改变了土地用途、新用途又不在减免税范围的，从改变之日起，补缴土地占用税。
（二）土地保有环节――物业税、土地闲置税和空置房屋税。对土地保有环节课税，有利于促进土地资源的集约利用和优化配置。目前，物业税的开征已是大势所趋，所讨论的就是在税制设计与实施上的一些细节问题。有人主张将现行的房产税、城市房地产税、城市土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并，转化为房地产保有环节统一收取的物业税，取消房地产使用环节的各种收费，使物业税成为调控房地产使用、增加地方政府收入的主要税种。同时，增设土地闲置税，对于开发商闲置的土地，必须每年按评估的财产价值缴纳土地闲置税，加大了囤积土地的成本，减少开发商对土地的囤积，优化土地资源，减少土地浪费。为了抑制炒房现象，加速商品房流通，维护房地产市场的秩序，对于开发商建好超过两年没有出售的房屋依法征收空置房屋税。
（三）非农用土地流转税类：契税、印花税、所得税、不动产增值税、土地发展权税。由于有不动产增值税，可以将城市维护建设税、营业税停征。将企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税及个人所得税合并为企业与个人土地所得税，相应调整税率，实行累进税制。继续保留契税和印花税。随着经济发展，设立土地发展权税将成为必要。变更土地使用用途经常发生，顺应土地产权改革，设置土地发展权，相应地设置土地发展权税，以变更土地用途收益差为计征额，收入归中央财政。
参考文献：
［1］唐在富.中央政府与地方政府在土地调控中的博弈分析［J］.当代财经,2007,（8）.
宏观调控权的特征篇9
我国经济自20世纪90年代中期成功地实现软着陆以来,市场状态已发生了根本的变化,即出现了由卖方市场向买方市场的转变,而且,这将成为未来我国市场经济发展的常态性特征。为了使我国经济持续、稳定、健康地发展,必须在充分发挥市场机制基础性作用的同时,健全政府的宏观调控体系。在我国当前的环境下,尤其必须重视充分发挥税收的宏观调控作用。
1.经济紧缩时期货币政策的使用具有局限性。
在我国目前的经济紧缩时期,依靠货币政策启动偏冷的经济存在一定的局限性。一是扩张性的货币政策往往因其作用的时滞,以及政策的中间传导过程较长,而使其对经济的回升作用不甚明显;二是我国商业银行这一发放贷款的主渠道因自身不良资产负担过重,企业效益改善不明显,且商品价格持续下降或回升缓慢而难以大有作为;三是由于金融风险的累积及信贷管理体制等方面的问题导致货币政策传导机制不畅,使货币政策发挥作用受限;四是在我国经济由传统型经济转入现代市场经济的制度建构过程中,居民因预期收入的下降或收入的不稳定及预期支出的刚性增加,也抵消了货币政策的作用力度。如居民必须为住房制度、社会保障制度及教育、养老等体制的改革作准备。况且,已有的投资激励中还受到地区垄断、行业垄断、国有企业激励约束制度不健全等方面的限制;在消费激励方面受到大宗耐用消费品质量及服务质量的限制等,从而使得低利率对投资与消费的诱导作用下降。而所有这些都制约着货币政策发挥其实际效果。它也表明,启动经济,仅靠货币政策是难以奏效的。
2.积极财政政策必须逐渐淡出。
1998年,在内受国内市场需求不足、外受亚洲金融危机冲击的情况下,我国按照国际通行做法,实施了主要以增加赤字、增加公债和增加政府投资的积极财政政策。该政策实施5年来,通过巨额资金的集中投入,在加快基础设施建设步伐,推进企业技术改造和产业升级,加强生态环境建设和保护等方面取得了较为显着的成效,扭转了经济增长速度持续多年下降的趋势,拉动了经济的增长。但是,毋庸置疑的是,持续的积极财政政策必然加大财政风险,带来较大的经济隐患,因而必须选择适当时机逐渐淡出。具体来说,一是经济资源的有限性,尤其是我国财政收入能力的有限性要求这种扩张性的积极财政政策只能作为一种阶段性的政策,否则,势必导致经济过热,进而引发通货膨胀。二是实证分析表明,尽管前几年这一政策对拉动我国经济增长起到了重要作用,但这种推动作用正在逐渐减弱。三是连续多年甚至更长时间的积极财政政策会形成经济增长对投资尤其是政府投资的过度依赖,而政府配置资源的比例越来越高,将弱化市场配置资源的能力。四是中国入世之后,按照国际规则及我国的对外承诺,一些原来不允许民间资本涉足的投资领域将逐渐对国内民间资本和外商开放,如果政府投资不能适时退出这些尚属有一定盈利前景的基础设施领域,必然会影响民间资本和外商投资的热情。
3.在财政政策的运用中,税收政策处于基础地位的作用。
财政政策手段主要包括财政支出和财政收入政策两个方面,后者主要是指税收收入政策,但在财政政策的运用中,税收政策处于基础地位的作用。其基本原因在于:一是支出政策工具的运用以一定时期的收入能力为基础。即财政负有弥补市场失灵,为全社会配置公共资源、提供公共商品的重要职责,客观上需要通过税收取得大量资金,同时,财政履行职责的过程,也就是实施财政宏观调控的过程。显然,国家财政宏观调控力度的大小是国家财政能力的集中表现,而这又取决于税收收入规模及其增长速度。换言之,税收调控包含在财政调控之中,且对整个财政调控产生影响和制约。二是财政支出促进经济的有效增长必须在财政收入上得到反映。在市场经济条件下,税收作为国家进行宏观调控的主要工具之一,其内容不仅包括总量的调控,以促进社会总供求的平衡,保持经济的稳定增长,而且包括结构调控,即产业结构、地区结构、收入分配结构等在内的国民经济结构,以保持经济的协调发展,而这种经济的稳定与协调发展必然通过税源增长、税收收入的平稳增加得到体现。三是税收政策是维护市场有效运行的基本防线,从而也制约着支出政策的调控空间。即税收作为国家的一种非直接偿还的强制性征收,无论是税种的设立,税目的增减,还是税率的调整,都将对纳税人的经济利益产生影响,由此影响纳税人的行为,进而对整个社会经济生活产生影响。因此,税收收入的取得必须把握客观的数量界限,而这在一定程度上也表明财政支出政策的调控空间不是无限的。
在我国已正式成为世贸组织的一员,且市场经济体制改革不断深化的今天,我国经济结构的调整、地区的协调发展等深层次问题的解决固然离不开财政支出政策的运用,但在当前积极财政政策必须逐渐淡出的情况下,税收本身的特点及税收调控的特点与方式表明,无论是维护效率市场的运转,还是解决深层次的经济问题,税收政策都有其较大的作用空间。因此,当前特别需要充分发挥税收的宏观调控作用。其基本途径是:理顺分配关系,合理分配税负,真正确立税收在财政收入中的主导地位,并通过科学、合理的税收立法予以保障。
二、科学、合理且合乎程序的税收立法是规范和实现税收宏观调控作用的法治前提
立法是社会主义法制建设的重要组成部分,也是社会主义市场经济体制的重要组成部分。没有法律的保障,社会主义市场经济体制不可能确立和完善,政府职能的规范化和宏观调控也不可能落到实处。同样道理,税收宏观调控作用的实现也需要税收法律提供保障作用。
1.税收法律是税收宏观调控作用实现必不可少的手段。
就税收宏观调控的作用机理而言,税收作为以国家为主体进行的非直接返还性分配,税收调控是国家凭借政治权力,在利用税收参与国民收入分配的过程中,通过征税与不征税,以及多征税与少征税等方式来改变社会成员的物质利益,以鼓励或限制或维持其所从事的社会经济活动,并使之按预定方向与规模发展变化的行为过程。它是国家整个宏观调控体系的重要组成部分,是国家运用税收手段对社会经济运行的一种自觉调控。但税收的宏观调控作用是不可能自发实现的,它必须通过税法的确立及其强制实施予以保障。其基本原因在于:现代社会,国家要履行必要的公共职能,为公民提供所需的公共商品,就需要对公民征集资源,因此,税收可以视为公民为获得或消费公共商品所支付的价格,但就本质上而言,税收是国家权力对公民财产权利的侵害。显然,国家的这种强制性权力如果不受到有效控制,就可能会侵害公民的合法权利。正因为如此,各国历史上,国家征税权的范围与界限成为国家权力与公民权利相互关系中冲突最激烈、矛盾最突出的领域之一。而现代法治国家处理这种矛盾冲突的基本框架就是税收法治,它通过公民及其代表制定法律,对国家权力和公民权利进行合理界定来解决这一问题。显然,它是建立法治国家必不可少的重要组成部分,也是防止国家权力对公民财产权利随意侵害,进而引发激烈的社会矛盾与冲突的基本途径。正因为如此,税收遵循法定主义原则,如果没有法律的根据,政府就不得行使征税权,人民也不得被要求缴纳税款。而这种依照税法的征税权的行使与纳税义
务的履行,本身就是税收宏观调控作用实现的过程。在这里,税收法律是税收宏观调控作用实现必不可少的手段。
2.科学、合理且合乎程序的税收立法是规范税收宏观调控作用的法治保证。
税收法律是税收宏观调控作用实现必不可少
的手段,而科学、合理且合乎程序的税收立法是规范税收宏观调控作用的法治保证。因为法治与法制最重要的区别在于法治包含了对法律制度的价值判断。也就是说,在法治的情况下,不仅要有完善的法律体系,而且还必须保证所制定的法律符合法治的要求。而这就必须完善税收立法机制,通过科学的立法程序保障公民参与税法制定的权利。具体来说,税收法治不仅仅是指形式上的法律制度,更重要的是指还具有独立于法律制度之外的价值判断和理念。它要求制定和实际执行的税法应当是既能够有效保障公民财产权利,又能够满足社会公共需要的公平合理的,因而也是值得尊重的良法。而为了实现这一税收法治要求,就必须相应地切实赋予公民参与立法的政治权利,并通过一套运行良好的立法原则、立法程序及执法和救济程序对立法予以保障,即税收法治不仅具有实体价值,而且还具有形式价值。同时,也正是这样的税收立法及税收法律的实施成为规范税收宏观调控作用的法治保证。
三、我国税收立法的现状及存在的主要问题
税收立法是实施税收法治的前提,税收法律是治理税收的依据,也是实施税收宏观调控的法律依据。改革开放以来,经过二十余年的努力,我国在税收立法与税收制度建设方面取得了重大进展,已建立了包括税收实体法和税收程序法在内的较为完整的税收法制体系,初步形成了有法可依的局面,但毋庸讳言的是,我国仍然存在税收立法权配置不合理、税收立法方式不规范、税收法律级次低、税收法律缺位或内容粗糙等方面的问题,而这不仅直接影响了依法行政的质量,而且也阻碍了税收宏观调控作用的正常发挥。
1.税收立法权的配置不合理。
对税收立法权进行合理配置,是税收法治的政治基础。在法治化水平较高的国家,税收立法权的分配一般通过宪法予以明确规定,或至少存在一个由最高立法机构通过的法律依据,而我国税收立法权的划分一直没有一个统一、稳定的规则。其实际划分是由中央政府,即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。
根据我国宪法的规定,省级人大及其常务委员会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性税收法规。但实际操作中,国务院曾数次发文强调税收立法权的集中统一。如国发[1993]第85号文件规定,“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”。同年第90号文件再次强调,“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”等等。显然,在这种政府既有税收立法权又有税收行政权的税权配置状态下,税收法律可以随时根据需要制定出来,导致政府往往从自身利益出发,随时改变分权规则,从而使得集权—放权—收权的循环反复变得不可避免,其随意性较大。
2.税收立法方式不规范。
与税收立法权的配置不合理相适应,我国税法的立法方式存在不规范的问题。具体来说,按照我国现行宪法的规定,全国人大制定基本法律,全国人大常委会制定除基本法律之外的其他普通法律,而国务院有权根据宪法和法律制定行政法规和进行授权立法,国务院各部委则根据法律和国务院的行政法规在本部门权限内,有权制定部门行政规章。但实际的情况是,我国目前税法的授权立法比重过大。具体来说,自中华人民共和国成立以来,我国税收立法权基本上是由行政系统负责的。这主要体现在,我国绝大多数税收法律法规,不是由国务院直接拟定颁布,就是由财政部或国家税务总局拟定而以国务院批转的形式颁布,税法的解释或细则的颁布则往往授权财政部,而真正由最高立法机关立法通过的则寥寥无几。这也使得我国整个税法的实施对税收行政执法权的依赖过大。
3.税法体系不健全。
依法治理税收,发挥税收的宏观调控功能,首先必须做到有法可依,而这就要求税收立法必须普遍,即能覆盖税收活动的全过程,因为只要有税收法律盲区的存在,只要税法体系不健全,就会造成税收法治的困难。而我国目前税法体系是不健全的,其主要体现在三个方面:一是缺乏关于税收一般性规范的法律,即缺乏税收基本法。税收基本法是一国税收法律体系的母法,其法律地位,法律效力都优于其他法律,但由于我国至今缺少这样一部法律,从而对税法中一些具有重大影响和相同性质的基本问题难以作出统一的规定。二是缺乏税收组织法。合理的机构设置与合格的税收法律操作者是税收法治实现的组织基础,它要求税务职能部门配置完整、分工科学,但由于缺少税收组织法,缺乏相对稳定的税务行政组织原则、设置程序等基本的法律性规范,我国税务机构多年来始终处于变化之中,某些从事分类管理的税务机构设置的法律依据不足;同时,由于税务机关上下级之间、平级之间许多事权划分不清,以至产生权力碰撞和权力真空同时存在的现象。三是税务协助方面的法律规定较为薄弱。经济活动的复杂性与税收活动的广泛的社会性,决定了税收工作除涉及征纳双方外,还必然涉及到其他第三方相关单位与人员,而第三方在税收征管、税收执法与税收司法中起着重要的作用。尽管新的《税收征收管理法实施细则》规定了工商行政管理机关、银行部门、公安机关的协税护税义务,但相对于税收征管的复杂性而言,税务协助方面的法律规定尚嫌薄弱。
4.税法内容设定不严密。
为确保税收法律受到普遍的遵从,从而使税收宏观调控功能实现预期目标,税法不仅应具备法律形式,而且还必须是良法。所谓良法,于政府而言,就是要能保证取得必要的收入以满足其实现基本职能的需要;于征收机关而言,就是必须简便、明确、具体和便于实施;于纳税人而言,就是必须确定、公平、合理、稳定。但我国现行税法规定存在执法标准笼统、内容、程序设定不全的问题。如现行征管法对退税、欠税的处理缺乏具体的操作程序;对税务机关如何为纳税人和举报人保密没有作出明确规定;税法对偷税手段列举不全等,从而也影响了税收的严格执法。
5.税收立法缺乏与其他法的衔接。
由于课税对象和范围的确定,一般要以应税财产、行为、所得或应税事实的认定为前提,而这些财产、行为、所得或事实涉及面广、关系复杂,单靠税法难以做到全面、合理、科学地进行规定,同时,作为税法执法主体的税务机关既是国家行政机关,又是税法的执法机关,因此,在制定和执行税法的过程中,有时就需要参照、比照或援引其他法律规定进行司法解释或法律裁定。也就是说,尽管在税法中占主导地位的是直接规定课税权利和义务内容的税收实体法,以及税收程序法、税收诉讼法和税收处罚法,但在某些情况下,也需要援引其他法律,以确定征纳双方的权利和义务关系。因此,广义的税法除了包括有关税收关系的主体法之外,还应将其他法律中有关税收的内容或与税法有直接关联的法律条款纳入税法范围。也正因为如此,国家法律体系中的某些法律部门及其子法也或多或少的同税法有着直接或间接相关性。因此,税法的制定必须考虑与其他法的协调与衔接,以避免法律之间的冲突。但我国目前的税收立法尚未对此予以足够的关注。例如,在行政复议法与税收征管法各自规定的复议程序中,税收征管法规定的复议条件以缴清税款为前提,而行政复议法则没有此限制条件;在行政处罚法和税收征管法对违法行为免予处罚的规定中,行政处罚法规定,违法行为在两年内未被发现的,不再给予行政处罚,而税收征管法则规定,违反税收法律行政法规应当给予行政处罚的行为,在五年内未被发现的,不给予行政处罚。其执行中必然产生混乱,而对法律之间的冲突,有权机关至今没有作出明确的规定。
四、进一步完善税收立法,增强税收宏观调控力度的思路
为了切实保障国家
行使征税权的同时,有效地保障公民的财产权,并增强宏观调控功能,必须加强税收立法,且严格奉行税收法定主义原则。税收法定主义原则是现代世界各国税法中的一条最为重要的基本原则。在我国的税法研究和税收立法中研究、引入这一基本原则,并确立其在我国税法体系中应有的地位和作用,对于完善我国的税收法律体系,提高我国税收法律的档次具有十分重要的意义。为此,当前主要应做好以下几方面的工作。
1.强化立法机关的权力。
从中国未来税收立法权的横向配置来看,由于宪法赋予人大及其常委会、国务院均享有立法权,因此,我国将继续实行分享模式。但应注意的是,国家立法机关与行政机关的性质、地位、任务各不相同,在社会生活中发挥着各自不同的职能作用,二者在行使立法权上也各有其特点。二者的区别不仅仅是一个税法的外在表现形式问题,还是一个涉及到在税收立法上如何处理国家立法权和行政立法权的关系,如何划分不同立法主体间的立法权限以及税法的地位、效力和实施效果等方面的重大原则性问题。就目前我国法治建设的总体情况和税收立法的基本格局而言,应以国家立法为核心,行政立法为辅助,以尽量避免税收立法的低层次化。这也是税收法定主义原则和依法治税的必然要求,是未来一段时期需要努力的方向。因此,税收立法权的横向划分上首先应强化立法机关的权力,加强立法机关在税收立法中的主导地位,同时,相应地逐步缩小国务院的授权立法范围。
2.适度下放地方部分税收立法权。
我国是一个单一制国家,立法体制上一直都是采用的中央集权制,但从总体上看,综合我国市场经济发展初期的各种因素,将部分地方税税种的立法权下放地方,让地方拥有对地域特征明显的税源开征新税种的权力是有一定必要性的。一是我国是一个大国,各地自然条件和经济发展水平很不均衡,因此,对一些地域性的、较为零散的税源通过地方立法来征税,不仅不会影响国家税收政策措施的统一贯彻执行,反而会有利于促使地方因地制宜地根据本地经济特色和实际情况,积极采取某些税收政策措施,挖掘税收潜力,改善财政状况,促进经济发展,并有助于中央管好国家的大政方针。二是赋予地方适度的税收立法权是有效地实现地方政府职能的必要条件。我国地方政府不是纯粹的管理机关,相反,它担负着调控经济的重要职责,因此,将必要的税收立法权赋予地方,并加以引导和监督,将有利于更好地发挥地方政府组织并调控区域经济发展的作用,完善国家宏观调控体系。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性。从我国税制改革的过程来看,现有的一些小税种在全国范围内没有普遍开征的意义,而在部分地区还有一定的税源,类似的种种情况给某些税种由全国统一制定税收法律带来了一定的难度。因此,有前提的、适当地给地方下放一些税收的立法权,使地方可以在法律授权范围内征收一些适合本地区特点的地方性税种,既有助于税收立法权的合理配置,又有利于地方因地制宜地开辟本地的新税源,并有利于解决全国税收统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。
3.健全税收法律法规。
在税收立法权合理配置的前提下,加强税收法制建设,实现依法治税,首先就要确立一套科学完善的税收法律体系,包括税收基本法、税收实体法、税收程序法和税收组织法等。一是加快制定《税收基本法》的进程,建立税收一般性规范。《税收基本法》作为税收的母法,其主要作用是规范和指导税收法律体系,提高税收执法、司法的法律效力,从而为依法治税提供法律依据。这是一个国家税收法制是否健全的标志。而且,在我国目前的税收实践中也确实需要一部统帅现行税收法规以及税收立法、执法与司法的根本性法律,它应当是各种税收活动的依据。二是完善、充实税收实体法的立法。其基本思路是:在税制简化、税负公平而合理的原则下,尽快完善各税种构成的实体法体系,并提高实体法的法律级次。三是充实、完善税收程序法的立法,使之真正成为一部全面规范税收征纳活动的完整的法律。行政程序反映的是法律关系主体定位以及各主体交换过程中的运行规则。规定了行政程序,就为行政主体实施行政权规定了操作规则,而行政程序化是对行政权随意扩张进行控制的最好途径。随着公民法律意识的提高,人们已逐渐认识到,对实体法规定的权利,如果没有严格、正当的程序保证,就不可能真正得到实现。因此,应大力加强税收程序法等配套法的建设,使税收行政执法活动的各个环节均有法可依。四是加紧制定税收组织法。通过制定税收组织法,明确各级税务机关名称及其权限,明确税务机关设置、撤销、合并的程序、方式及其权限,并规定不按照规定设置税务机构的后果,即相应的法律责任,从根本上解决执法主体不合格、税务机关越权执法和随意放弃税收职权,或者因执法主体不明确致使工作相互推诿扯皮等问题,以确保各级税务机关在法律规定的范围内实施税务行政行为。五是加强税务行政协助方面的法律。税务行政与执法的广泛性与复杂多变性特点,使得税务工作的完成需要多方面与多部门的协助与配合,因此,税法不仅应规定各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务,而且应明确规定有关部门和单位不支持、不协助所应当承担的法律责任,以增强税法的刚性。
「参考文献
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宏观调控权的特征篇10
执行土地宏观调控的措施、效果和存在的问题
湖北省黄冈市在贯彻执行土地宏观调控政策中采取了“七个坚持”的措施。坚持用科学发展观指导国土资源管理工作，解决国土资源部门当前发展过程中的难题，落实“保护资源、保障发展”目标；坚守红线，严格保护耕地，全市基本农田面积保持在33.9万公顷，保护率达82.5%；坚持规划计划用地，严格实施1997年编制的土地利用总体规划，对重点项目涉及占用基本农田的一律进行调整，重新选址，并严格按照下达的计划指标用地；坚持招拍挂方式的市场运作供地，2002年以来，土地收益由原来的不到800万元，提高到2007年的11.8亿元，工业用地逐步实行招拍挂供地，自2007年7月1日开始，执行每亩11.2万元的最低价标准；坚持保障重点项目用地，先后为伊利、稳健二期等30多个招商引资项目提供了用地保障，可为黄冈增加新的财源、税源；坚持节约集约用地，通过建立竞争机制、定额指标、规划预审和查处闲置用地等方法，来节约集约用地；坚持查处违法用地，通过土地执法专项行动、土地执法百日行动和城区个人建房查违行动，对未批先用、以租等违法违规行为进行查处，共查处各类国土资源违法案件424起，结案404起，结案率达95%。
贯彻土地宏观调控政策在黄冈市取得了明显成效。全市依法用地意识明显加强，特别是对基本农田的保护意识已经深入人心，耕地保有量和基本农田保护率一直稳定在规定的目标。保障了招商引资用地，黄冈经济社会发展建设速度明显加快，近年来，市直财政收入每年以亿元速度递增。农民利益也得到了较好的维护。市区征地补偿标准由原来的每亩1.5万元提高到现在的2.98万元，并且确保70%直接补偿到农民手中。
在执行宏观调控政策过程中，国土资源部门的工作也存在着不可忽视的问题――
“两保”兼顾结合难。国土部门同时肩负着保护国土资源和保障地方经济发展的的双重职责，在宏观调控政策背景下，用地计划越来越紧，报批手续越来越复杂，督察检查越来越严格。国家加强宏观调控的目的是保护资源，而地方要求以保障地方发展经济为重点，国土部门很难找准最佳结合点。
“两闸”调控减速难。国家运用“银根”和“地根”进行宏观调控。但就目前的经济发展态势来看，用“银根”和“地根”调控发展还有难度，成效还不是很显著，经济还在持续高速发展之中。
规划和计划执行难。自1997年以来，土地利用总体规划一直没有修编，原来的规划适应不了现在发展的需要。土地宏观调控实行的是用地计划管理，如果不及时修编规划，不科学调整用地计划，地方进行经济建设压力大，发展更难，对规划和计划的执行就难以到位。
“两违”查处到位难。当前，土地违法违规现象的主要特点是：因公违法违规和政府违法违规占主导地位。对土地违法违规，既要求处理违法违规事实，也要求处理人。国土部门作为政府的组成和职能部门，不可能去查处政府，也查不了政府。查处因公违法违规的人员，往往是前面查了，当事人后面就被调任或升迁了。
宏观微观运用难。宏观上，土地调控是以保护资源为前提，严格了用地计划管理，严明了管理纪律，严肃了查处规定。微观上，地方为了经济发展，要求国土部门搞好用地保障。国土部门统一运用土地宏观调控政策和微观搞好用地保障非常难。
“两子”体制管理难。当前垂直管理体制，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主；省到中央并不垂直管理。通俗说就是“帽子”由省管。但由于财权和物权仍归所在地政府管，所在地政府管的就是“票子”。地方国土部门一方面要履行国土资源管理职责、执行最严格的土地管理政策，另一方面又要服务地方经济的发展大局。由于两个“婆婆”一个管人、一个管钱，要找出一条适中的路子非常难，特别是市县两级国土部门处境最艰难。
调控或是双刃剑
积极效果
一是严格了耕地保护，有利于子孙后代生存和发展。土地宏观调控要求地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，严格执行土地利用总体规划和年度计划。这对当前严峻的耕地保护工作提供了良好的环境。
二是维护了农民利益，有利于社会稳定。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》共有八条，其中有三条涉及到农民利益问题。第二条单独强调指出要“切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。……被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”。第三条和第八条分别规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设”。严肃惩处土地违法违规行为包括“未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地”。
三是规范了行政行为，有利于廉政和法制建设。土地宏观调控政策既强化了对土地管理行为的监督检查，又严肃了惩处土地违法违规行为，实行了国家土地督察制度，加强了对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对、、、不执行和不遵守土地管理法律法规的国土资源管理部门及其工作人员，规定了将依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任；对国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。同时，完善了土地违法案件的查处协调机制，加大了对土地违法违规行为的查处力度。
四是推进了市场运作，有利于节约集约用地。继2002年7月1日开始实行经营性用地招拍挂出让后，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，明令自2007年7月1日起，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。这些举措对于规范土地市场、节约集约用地发挥了重要作用。
不利影响
1．因为坚守红线、保护耕地的要求，推迟了规划修编，影响到欠发达地区的经济发展。由于黄冈是传统的农业大市，1997年编制的规划注重耕地保护工作，保护面积大，范围广，甚至在现在的城区内还划定有基本农田，城市预留地极少。近几年，由于经济的快速发展，1997年编制的土地利用总体规划已经与现在的实际用地情况不相符，用地极为紧张，原来规划的预留用地基本用完。黄冈城区现在仅剩下4000亩的工业用地，其中，如果按照工业用地的性质、规划用途等来确定工业用地，还不到4000亩。由于规划修编工作滞后，影响了地方发展经济的用地需求，对招商引资形成了障碍，影响了一大批发展前景好的项目落户，一定程度上影响了黄冈的经济发展。
2．因为计划控制，加重了用地供需矛盾，影响到欠发达地区发展进程。2003年以前，黄冈经济开始进入发展阶段，由于发展速度不是很快，用地需求量还不是很大，每年都有节余的计划用地指标，多的年度还节约了80%的计划指标。2003年以后，黄冈市进入了经济发展的快车道，但每年的用地计划只有原来的三分之一，根本满足不了发展建设用地的需求。要保障发展用地就只有走争取追加用地计划指标的路子了。
3．因为门槛太高，增加用地成本和资金压力，影响了欠发达地区招商引资。由于土地征收征用成本增加，土地补偿和报批费用成倍增长。像黄冈这样的欠发达地区，属于典型的“吃饭”财政，用地门槛抬高后给政府增加了征地成本。国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》前，黄冈城区征收土地每亩为9700多元，现在已经达到每亩18000元，增长近一倍。另外，工业用地确定了最低价标准、新增建设用地有偿使用费提高一倍、农民补偿标准提高也在一定程度上影响了招商引资工作。欠发达地区吸引客商投资既没有优越的区位优势，也没有便利的交通、能源等方面的资源条件，客商投资关注的就是土地成本。抬高用地门槛、提高土地成本就直接影响了招商引资工作。
4．因为手续繁琐、环节复杂，形成“小马拉大车”的格局，影响了国土资源管理的质量和效率。国务院《通知》出台后，新增建设用地报批有预审、土地征收、报批、土地供应、土地登记发证多个环节，每个环节又有非常具体明确的规定和要求。仅土地征收环节就要求做好“一书四方案”（建设用地呈报说明书、土地征收方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案）。国土部门除按照本部门规定的程序办理相关手续外，还要请政府出具耕地占补承诺的文件，找劳动社会保障部门出具对失地农民就业等的保障承诺，负责代税务部门收取新菜地开发基金。为维护被征地农民的知情权、参与权、告知权，国土部门还要组织由村民代表参加的听证会。如此等等，由于手续越来越复杂，国土部门任务不断加重，职能不断增多，压力不断增大。可以说，国土部门目前是“小马拉大车”，不堪重负。
改进宏观调控措施的对策和建议
欠发达地区要切实落实土地宏观调控要求，应该从以下几点加强工作：
强化党政领导责任，实行“两保”责任追究，进一步明确土地管理和耕地保护的责任。地方政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。不仅要对审批的用地负责，而且要对实际发生的用地负责。
深化科学发展认识，转变业绩、政绩观念。现行的政绩考核指标主要包括人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等，而对耕地保护及资源消耗等指标并未列入考核的指标体系。因此，许多地方为了地方发展，不得不追求GDp增长。为吸引更多项目投资，以较低的地价招商引资，或者承诺企业交纳了土地出让金后，还可以以各种优惠方式返还给企业。在这样的指导思想下，建设用地规模想不增加都难。
量化目标考核体系，实行一票否决制度。实行耕地保护一票否决制，将辖区内的耕地增减和土地管理纳入政绩考核之中。
优化土地利用总体规划修编，分类实行计划管理。土地利用规划修编已经拖了四、五年，原来的规划远远不能适应经济的快速发展。土地利用总体规划修编工作应及早进行，用分类指导的办法解决地方发展用地的需求，调整建设用地规模，分解下达用地计划，在有保有压的前提下，制定符合实际的规划。
简化行政审批程序，提高为民服务的质量和效率。国土部门责任大、职能多、任务重。但由于国土部门是政府的组成部门和职能部门，在执行土地宏观调控政策过程中，国土部门协调起来就非常困难。要建立由政府统一协调，各部门共同参与的机制，确保执行好、落实好土地宏观调控的各项政策。
同时，根据欠发达地区的实际情况，在土地宏观调控工作中，建议从以下几个方面对欠发达地区予以一定的扶持：
1．在规划修编和计划下达上，对经济欠发达地区发展予以倾斜。欠发达地区原来节约的计划指标，可以考虑重新追加。在土地利用总体规划修编过程中，对欠发达地区的发展用地预留应该结合地方实际着重加以考虑。