危机管理政治学篇1
1.公共危机管理价值取向的片面误差。我国公共危机管理未能真正贯彻以人为本的价值取向。以人为本思想的马克思主义理论源头、理论基础在于以“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”为核心、为目标的马克思主义关于人的学说，这是关于人的理论的最高科学。公共危机管理的核心价值应该是对社会主体——人的关注、救助，是对人的全面发展的实现，以人为本则是政府和其他管理者必须贯彻的价值取向。然而，在公共危机管理过程中，危机警示、预警教育未能真正以公众的关注、接受为目标；在危机处置救助中更多关注物质性的设施、财产救助，忽视人的心理、情绪的安抚、管控；在灾后恢复中，更多关注基础设施恢复、物质重建的投入，忽略危机涉及公众的心理恢复、精神康复、文化重建等。
2.公共危机管理理念的滞后与失衡。缺乏对软管理的重视，危机意识淡薄。公共危机管理包括硬管理和软管理，公共危机管理中的硬管理就是通过法制机制等保障和措施对公共危机进行预警、处理和善后，而公共危机管理中的软管理则是运用思想、理念、价值观念等对受管理者进行意识、心理等的影响，思想政治教育就是其中之一。公共危机管理中的软管理十分重要，它能真正从内部达到稳定和谐的管理目的，可是政府和其他组织都在一定程度上忽视了软管理的重要性，从而致使他们本身以及其他各方的危机意识淡薄。危机意识淡薄将导致公共危机预警失利，处理不及时等问题，严重影响公共危机管理的效果。这个问题导致对于公共危机的管理是片面的，管理上的这种缺失就会导致管理效能的缺失。公共危机管理中存在排斥和夸大思想政治教育的片面倾向。公共危机管理中排斥思想政治教育，将危机管理与思想政治教育彼此割裂，忽视两者的客观联系，否认思想政治教育在公共危机管理中的地位和作用；在危机管理中忽视人的问题，忽视危机管理的人本性。公共危机管理中也有过分夸大思想政治教育作用的现象。比如，过分夸大危机管理过程中的宣传、教育，用宣传教育掩盖危机管理存在的问题、用宣传教育来代替具体、客观的危机预警、处置、灾后恢复重建等。这种夸大思想政治教育作用的现象，表现出来对思想政治教育过分的强调，而忽视其他方面的管理。排斥和夸大思想政治教育的现象形成公共危机管理理念的两个片面倾向，都导致了管理理念的失衡，使公共危机管理理念陷入误区。
3.公共危机管理中的思想政治教育主体过于单一。政府主导不完善，忽视非政府组织的作用。我国公共危机管理中的思想政治教育是政府主导的，而政府主导不可能做到尽善尽美，有许多力所不及的地方。非政府组织的正常运行依靠的是公众的志愿与认同，而不是行政权力，同政府组织比起来更加具有与公众联系的紧密性，同时也比政府组织更富有灵活性和创造性。因此对于公共危机管理中的思想政治教育，非政府组织对于效率的提升和目标的实现具有特殊的重要意义。可是现今公共危机管理中的思想政治教育偏偏没有发挥出非政府组织的作用，“政府失灵”等现象带来的问题难以解决。对社会与公众参与的引导和协调不足。我国社会各界和公民参与与配合政府进行公共危机管理中的思想政治教育的积极性不高,当公共危机来临时，甚至大多都是冷漠或逃避的态度,就算有部分公民想要承担一定的社会责任也只是心有余而力不足,而且政府对社会与公众参与的引导和协调也不到位，这无疑是公共危机管理的一大阻碍。
4.公共危机管理中的思想政治教育体系不够完备。公共危机管理中的思想政治教育缺乏相关的法制和机制保障。缺乏完善的公共危机管理中思想政治教育的相关法制,政府就难以有效应对突发的公共危机事件,难以对危机处理过程中思想政治教育的分工、职能、权责以及经费等各项事务给予法律上的保障。公共危机管理中的思想政治教育机制科学性不够，不能确保目标任务完全到位；公共危机管理中的思想政治教育机制的系统性不足，缺乏工作职责有效落实的系统功能，难以保证各部门和组织自觉履行职责；公共危机管理中的思想政治教育机制调节性不够，不能确保保障条件完全到位。公共危机管理中缺少为思想政治教育设置的专门机构和专业人员。目前，我国尚未建立专门的公共危机管理中的思想政治教育常设机构，应对公共危机的思想政治教育也只是靠政府或公共组织或通过媒体笼统进行。没有以政府为主导的专门部门负责思想政治教育，相关的专业化人员非常稀少，还不足以让每个公民都有机会接受到公共危机管理中的思想政治教育，这也是导致公众危机意识淡薄的关键因素。
5.公共危机管理的环节中缺少实效性的思想政治教育。当前许多公共危机管理缺少思想政治教育，思想政治教育还未能真正成为公共危机管理中的一个环节。一般公共危机管理分为预防准备环节、监测预警环节、应急处置环节和善后恢复环节，很少有提及思想政治教育环节，这不免成为公共危机管理的漏洞。由于缺少思想政治教育这个环节，公共危机管理单纯依靠以上几个环节，其实只能使公共危机在表面上恢复平静，人心的浮动以及社会的内在动荡并不能真正平息。并且思想政治教育的作用具有普遍性，公共危机管理中任何一个环节都可以纳入思想政治教育。即使思想政治教育已经成为了公共危机管理中的一个特定环节，其他环节也可以将思想政治教育作为辅助工具，始终不放松思想政治教育工作。然而，公共危机管理还没能做到灵活运用思想政治教育，忽视了思想政治教育的辅助作用。在公共危机管理其他环节中缺乏思想政治教育的辅助，公共危机管理过程不完整不彻底。
二、加强公共危机管理中的思想政治教育的对策
1.确立公共危机管理的价值取向。公共危机管理要始终坚持以人为本的价值取向。以人为本是公共危机管理过程中必须坚持马克思主义的基本立场与发展的正确方向、实现维护公众的根本利益、使公共危机管理得到最广大人民的衷心拥护和坚定支持而永葆坚实的民心基础与不竭的动力源泉。以人为本的科学发展观明确主张坚持人民群众在公共危机管理中的主体地位，把最广大人民的根本利益和思想心理健康以及正确的政治观念作为公共危机管理中思想政治教育的根本出发点和落脚点。在危机处置救助中更加注重人的心理、情绪的安抚、管控；在灾后恢复中，更加关注公众的心理恢复、精神康复、文化重建等。
2.完成公共危机管理理念的全方位转型。强化思想政治教育，增强危机意识。在公共危机管理中强化思想政治教育，以思想政治教育为主紧抓软管理。思想政治教育从人的意识出发，深入公众内心，从根源上增强公共危机意识。危机意识是危机预警的起点,必须从社会发展与稳定和国家政权生死存亡的高度给予认识和关注。政府应采取多种措施加强对公民的公共危机相关的思想政治教育,利用各种媒介和传播手段,广泛宣传应对危机的各种常识,提高公众对危机的认知,从而有效应对危机。转变观念，防止两种片面倾向。政府和公共组织要转变观念，对思想政治教育在公共危机管理中的重要作用有一个准确的定位。承认思想政治教育与公共危机管理的客观联系，不割裂两者。思想政治教育具有相当的灵活性，在公共危机发生的第一时间迅速地做出反应，并可利用其广泛的群众基础，组织专业队伍进行心理救助、思想教育和政治安抚。诚然，思想政治教育在公共危机管理中发挥着巨大的作用，却是有其自身范围的，并不能代替硬性管理。过分夸大思想政治教育就成了迷信，决不能用宣传教育来代替具体、客观的危机预警、处置、灾后恢复重建等工作。
3.建构公共危机管理中的思想政治教育多元化主体。强调政府主导的同时积极发挥非政府组织的作用。公共危机管理中的思想政治教育，政府是当然的主导和核心，承担着主要的责任。必须积极正确发挥政府的主导作用，转变政府管理高姿态形式，集思广益，提高决策的可行性，突破传统思想政治教育的局限性。非政府组织的积极配合，是当前社会力量参与公共危机管理及思想政治教育的常见形式。要积极发挥非政府组织在政府与社会公众之间的桥梁和纽带作用，以及在信息交流、舆论宣传与情感沟通方面的优势，这将有助于群众(尤其是声音微弱的弱势群体)表达利益诉求。充分鼓励和协调社会和公众的参与。公众作为社会的基础,在公共危机中受到最直接、最广泛的冲击。公众同样拥有最为广泛的社会资源,自身具备参与公共危机管理的能力。对政府而言,公共危机管理中的思想政治教育需要得到公众的理解和配合,只有公众具有参与公共危机管理中的思想政治教育的意愿和能力，公众参与的效果才可能达到最大化。因此政府要增强公众的主体意识，充分发扬民主，使公众有更多的参与机会和渠道，积极投身到应对公共危机的思想政治教育工作中。
4.完善公共危机管理中的思想政治教育体系。加快公共危机管理中的思想政治教育法制和机制建设。完善健全公共危机管理中的思想政治教育教育体系，结合公共危机具体案例形成一套理论化、系统化、科学化的体系。这个体系不只要在公共危机发生时起作用，还要始终面向全社会，时刻对公众进行有关公共危机的思想政治教育。建立公共危机管理中的思想政治教育相关法律制度体系，让公共危机管理中的思想政治教育有法可依，又能防止懈怠、不负责任。还要紧抓更具根本性和全局性的机制建设，通过完善政策制度、科学管理，积极协调，形成既能有效解决问题，又能保证思想政治工作不断推进的有效机制。设立常设机构，培养专业人才。在以政府为核心的公共危机管理组织体系中，应该建立专门的思想政治教育常设机构，完善相应的基础设施，广泛地宣传应对公共危机的主旋律思想方向。政府还要投入一定的人力、物力和财力，培养一支公共危机管理中的思想政治教育专业化队伍，使公共危机管理中的思想政治教育走上专业化、正规化的道路。
危机管理政治学篇2
【关键词】公共危机；公共治理机制
一、国内外研究现状
（一）国内研究现状
国内关于公共危机管理的研究首先从传播学的角度开始，随后发展到管理学、心理学、政治学等领域。研究的焦点主要集中于网络舆情、网络舆论对于危机管理的意义和作用，对于危机管理中公共治理机制的研究相对比较匮乏。随着社会的发展，越来越多的学者把危机管理的研究重点转至公共治理，就是与治理理论研究结合起来。我国公共危机管理机制可以分为几个阶段：
1、我国早期关于公共危机管理机制研究，主要以林毅夫、曹现强为代表的制度论者为主
制度论者认为我国政府危机管理能力不强的主要原因在于我国相关机制不健全、制度存在缺陷。这种强调政府危机管理中制度建设的理论，是建立在以政府为危机管理核心力量的基础上的，在一定程度上忽视了除政府以外其他因素对于政府危机管理能力和效力的影响。另外，这种研究方法还忽视了非政府组织、企业、群众甚至国际组织在政府危机管理过程中所能起到的重要作用。
2、随着社会的发展，国内关于公共危机管理机制的研究进入一个新的阶段，开始重视公共危机管理中公共治理机制的建设
国内对于“公共危机管理中公共治理”相关问题较早研究的文章是中南财经政法大学陈永安教授2003年发表的《当前政府建立应对突发事件应急管理系统的思考》，这篇文章认为传统僵化的官僚体制使得政府应对危机时显得迟钝、脆弱，倡导公众、社会力量参与的弹性管理机制为政府管理尤其是危机管理注入新的活力。
3、公共危机管理中公共治理机制建设研究日趋成熟。
在这个阶段，国内学者关于公共危机管理中公共治理机制的观点，尽管有不同之处，但总得思想中心是不谋而合的，即公共治理背景下的公共危机管理是一个上下互动的管理过程，在强调政府主导地位的同时，要加强政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
笔者认为，公共治理背景下的危机管理是个多中心的治理结构，实则强调公共危机管理多元主体协同的思想。张成福教授是国内较早提出公共危机管理多元主体协同思想的学者之一，以他为代表的全面整合论者，认为现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略。他提出，全面整合的政府危机管理应该是在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度，政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府的危机管理能力，以有效地预防、回应、化解和消除各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。
（二）国外研究现状
危机的爆发影响到社会的稳定和发展，面对频发的危机，各国不断探索危机管理的更好方式，在不断强化政府危机管理职能的同时，积极动员社会力量参与。在危机管理中“治理”理念日益得到重视，公共治理理论的提出为政府管理公共事务提供了新的模式，也为探索政府应对公共危机提供了新的研究视角。
美国“9.11”事件后，公共危机管理已不仅仅是政府的事情，非营利组织、企业、公众等社会力量也被要求有意识地参与危机管理。后“9.11”时期，美国努力发展更为集中、统一和综合性的危机管理体制，即加速发展公共危机管理中公共治理机制的建设。以便衔接事件管理的各个过程，整合从联邦到地方、从政府到私营部门以及非政府组织等不同层次、不同部门间的行动，以优化资源的利用，加快危机应对的速度。
以研究风险社会而享有世界声誉的德国学者乌利希？贝克在1986年《风险社会》一书中第一次提出了风险社会理论，在书中他提出，我们面对的风险是人为的，意即风险的根源不是在“我们之外”的另一种力量，而是在我们的制度结构当中。由此可以看得，公共危机的应对能否取得成效，关键在于机制、在于科学的制度的设计，否则，可能因为参与主体较多，出现推诿责任，产生摩擦，致使应急效能低于政府单一应对的效能。
治理理论提出了一个“元治理”的概念，所谓“元治理”就是“治理的治理”，即需要一个居中协调的主体来统筹政府、公民社会、市场中诸多治理主体的行为，只不过这个“元治理”者不能再是高高在上的统治者，必须是循循善诱的“长者”。多数西方学者认为政府是“元治理”的唯一主体，在公共危机管理中应当引入“元治理”的思想。政府应该通过对政府、公民社会、企业特点的把握，在公共危机应对中消除三者之间的对立冲突，发挥三者之间的协同互补，提高公共危机应对的效率和速度。
国外公共危机管理中公共治理体制的构建多是从本国或者本地区的实际情况出发，在以往零散的不同类型的公共危机中搜集信息并加以分析，然后建立从中央到地方多层级的公共危机管理体制。
二、简要评述
当代公共危机事件呈现出日益频发、影响越来越大、后果越来越严重的特点，公共治理机制的建立和发展是公共危机管理的必然要求，对该课题的研究具有重要的理论和实践价值，我国学术界及时地回应了公共危机管理的新特点和新要求。我们欣喜地看到，对公共危机管理中公共治理机制的研究开始受到学术界的关注并逐渐成为研究的热点之一。同时学术界在公共危机管理中公共治理体制形成了共识，普遍主张构建政府主导、多种主体分工合作的公共危机治理结构和机制。研究文章初具规模，视野开阔，内容较为丰富，提出的对策建议也具有一定的参考价值。不过，综观现有的研究文章，也发现其中存在的一些不足或问题，有待在今后的研究中深化、完善。
（一）虽然目前研究公共危机中公共治理机制的文章越来越多，但是多停留于研究危机管理中公共治理机制建立的必要性、意义等层面上，对于如何真正建立公共治理机制，协调危机管理中治理主体的研究较少。
（二）重视公共治理机制在公共危机管理全阶段的运用，对危机管理不同阶段公共治理机制所应发挥的作用关注不够。现有的研究大多针对公共治理机制在公共危机整体管理上建设，对于针对公共危机各阶段不同特点，建立多层次的公共治理机制的研究较少。
根据以上评述，笔者认为，在公共危机管理中公共治理机制的建立，应更重视细化研究。如公共危机管理可以分为疏缓、准备、回应、恢复四个阶段，在日后的研究中可以以公共危机不同阶段的特点为突破口，研究针对不同阶段建立不同类别公共治理机制的可行性。
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危机管理政治学篇3
关键词：区域公共危机；府际合作治理；机制
中图分类号：d61文献标志码：a文章编号：1002-2589（2013）30-0012-03
一、相关概念界定
（一）府际合作治理
从府际合作治理的研究成果来看，理论界对府际合作治理的界定大多以府际关系为焦点。何精华认为府际合作治理是构建中央与地方、地方政府间以及政府部门与非政府部门（营利部门、第三部门或公民个人）战略伙伴关系，它的目的是为了实现或增进公共利益[1]。汪伪全基于谢庆奎教授提出的“四重关系”[2]的府际关系理论，认为府际合作治理的本质是包括政治、经济、甚至生态环境等多重利益诉求，它也是府际合作治理的基础[3]。王蕾指出地方利益在不同领域具有差异性，但它们都可以划分为一致性利益和差异性利益两种，而府际合作治理是对政府间的一致性利益构建合作双赢机制的治理方式，而对地方差异性利益则应构建良性竞争机制[4]。一些学者认为府际合作治理是府际关系和现代治理两个理念交融发展的产物，因此，他们从府际关系和治理这两个概念解读来界定府际合作治理。还有学者从博弈论视角界定府际合作治理，认为府际合作治理是一种从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理。例如刘祖云提出了政府间关系的“十字型博弈”框架，她认为政府间关系不仅仅是纵向的上下级政府间关系，也不仅仅是横向的同级政府间关系，而是一个十字型的关系模式，府际合作治理是在这种政府间博弈关系中实现从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理[5]。何精华、张明军等对府际合作治理的特点进行概括，何精华认为府际合作治理具有不可分割的公共性、跨越区域的外部效益、政治性特点，府际合作治理的属性可以概括为府际合作治理的权力主体趋于多元化、府际合作治理是作为工具的治理、府际合作治理是一种制度设计、府际合作治理是一种网络治理、府际合作治理是一种多中心治理、合作与协调是府际治理的主要管理方式[1]。有西方学者将府际合作治理的基本目标概括为：促进政策的传送、发展政策能力、建构社会资本、创制备选的政策工具[6]。
（二）区域公共危机
对于公共危机特征的研究，其不确定性、突发性、公共性、威胁性、无序性、紧迫性、变异性、破坏性、隐蔽性等是研究者们的共识。杨龙、郑春勇对区域性公共危机进行了界定，他们认为区域性公共危机是公共危机的一种，是在中观层面从地理范围意义上对公共危机的一种界定。他将区域公共危机的形成分为四种情况并将区域性公共危机的特点概括为具有跨行政区分布、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等特点[7]。随着理论界对公共危机认识的深入，更多学者们开始注意公共危机的跨域特征。杨安华将公共危机跨边界传播作为公共危机的本质特征，这是对公共危机认识的一次重大转变[8]。有些学者也将公共危机的这种特性称为“涟漪反应”或“连锁反应”，并指出如无法进行准确的“外科手术般的针对性”消解就必然形成“负外部性”式的危机蔓延[9]，在这一点上美国灾害社会科学的集大成者、灾害研究中心（drc）的创始人恩里克·克兰特利（enricol.quarantelli）等用“跨系统社会断裂”（trans-systemsocialruptures）来描述这类扩散速度极快、破坏力巨大的危机，旨在强调这类危机跨越不同的社会边界、瓦解不同社会系统结构的特征[10]。荷兰知名危机管理学者阿金·伯恩（arjenboin）将跨边界危机特征描述为形式复杂多样，生命维持系统、功能或基础设施受到严峻威胁以及失效原因或补救方案尚未清晰[11]，从近年来国际上发生的重大突发事件或公共危机，我们可以发现公共危机的跨边界传播成为其很重要的一项特征。阿金·伯恩将其特征归纳为五个方面：第一，极易跨越地理边界、功能边界和政治边界，传播速度快，破坏潜力巨大；第二，对关键基础设施具有潜在的影响；第三，难以界定明显的起点和终点，没有明确的（至少不是一个）归零点（groundzero）；第四，现有的政治社会结构决定了人们难以对
进行有效的预防和充足的准备；第五，传统危机的应急结构在应对此类危机时具有结构[12]。
二、区域公共危机治理研究
对于公共危机治理国内外从不同方面已经做了比较详尽的研究，相比之下针对跨域公共危机治理的专门性研究还比较少。有的学者基于治理理论，认为要实现对跨域公共危机的有效治理必须通过多元主体的协同与合作，构建网络治理模式。持这种观点的学者主要有张成福、夏志强、周晓丽等。向良云基于共生理论对区域公共危机治理进行研究，他认为应对区域危机需要纳入区域内众多基本共生单元构建全主体、全风险要素和全过程应对的合作网络和制度平台，同时为之建立和完善基本的共生条件[13]。近年来我国相继发生了多起区域性公共危机，有的学者对区域性公共危机治理的政府间合作现状进行了研究，杨龙、郑春勇认为环境保护与生态治理、事故灾害救助、公共卫生事件和社会安全事件的防治这四个领域应当是进行地方合作的主要领域，并列表介绍了这四个领域区域性公共危机处理中的地方政府合作状况[7]。沈承诚、姚尚建、李继光、彭婷婷、吴敏等对区域公共危机治理中存在的问题进行研究，并提出相应对策。沈承诚特别指出“切割式”的现行行政区行政模式与“脱域”公共危机的逻辑错配使“脱域”公共危机治理处于“低效”或者“失灵”状态。并认为以“网络式”的区域公共管理体制作为平台既整合纵横向政府系统内资源又积聚政府系统外的市场和社会资源，能够实现对“脱域”公共危机的有效治理[14]。姚尚建认为现有的组织结构与功能设置远不能满足区域公共危机治理的价值与工具需求，因此，在现阶段，关键是要建立必要的政府与政府、国家和社会联合反应机制，逐步实现权力下移、统一指挥、分别响应、相互合作、逐步推开[15]。李继光、彭婷婷、吴敏等将区域公共危机地方政府间合作的问题总结为地方政府作为“经济人”的自利性、绩效评估指标体系不够科学、地方合作机制制度的缺失、现有行政区域划分的障碍。对于公共危机绩效评估研究有少量学者进行了研究，但是对于区域公共危机治理中的地方政府合作绩效评估则非常少。在查阅的文献中，彭婷婷认为将区域内总体发展和合作绩效纳入绩效考核指标体系[16]，杨龙、郑春勇指出区域性公共危机治理过程中的地方政府合作，可以从力度、广度两个方面来进行评估。他认为合作力度的评价指标主要包括合作主体参与合作的层级、合作文本的约束力大小、合作机制的作用程度。合作广度的评价指标主要包括参与合作的范围和合作持续的时间及合作发生的频率[7]。三、区域公共危机府际合作治理个案研究
我国今年来发生了不少区域性公共危机，但是对这些区域性公共危机系统性的理论研究比较少。对于自然灾害引发区域性公共危机的府际合作治理，马奔以汶川大地震为个案，分析了我国危机管理中跨域治理方面存在的问题，并提出今后的改革措施。他认为，我国危机管理要形成跨域治理机制和模式，应该注意以下几个方面：第一，在危机管理中树立跨域治理观念。第二，成立综合一协调的危机管理部门。第三，加强危机管理中政府组织部门之间的沟通与联动。第四，建立跨区域性危机管理合作协调机制。第五，探索整合私营部门与民间力量参与危机管理的方式[17]。对于事故灾难的府际合作治理，我国学者主要对松花江水污染和太湖流域蓝藻事件的府际合作治理进行个案研究。西宝在以松花江水污染作为案例分析的基础上认为基础设施整合和专业化分工网络的形成，是跨区域治理的基础[18]。戚建刚、杨小敏对“松花江水污染事件”中凸显我国环境应急机制弊端进行研究，他认为此次事件中我国的环境应急机制主要弊端是整体缺乏法律依据、部分组成要素的运作缺乏科学性，如预警监测不准确，应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况，应急储备不充足，应急评估的失灵以及民间组织的参与不足等。但是他并没有对此次公共危机事件的跨域传播进行研究，忽视了本次危机的一个重要特征，从而提出来的对策也不具有针对性[19]。闰海认为水污染事件背后是分处松花江上下游的吉林和黑龙江两省之间基于“相互性”而长期存在的利益冲突，构建流域生态补偿的法律制度是化解矛盾的主要方法。他指出流域生态补偿法律制度的框架包括补偿主体与受偿主体、补偿资金的筹集、流域生态补偿管理机构以及补偿资金的支付等内容，这对区域性公共危机治理研究具
有一定借鉴[20]。对太湖蓝藻事件的研究很少，杨新春以太湖蓝藻事件为例提出实现跨界环境污染中的地方政府合作，分析了地方政府合作困境的原因并指出推进跨界合作的对策，但是没有进行深入的研究[21]。公共卫生事件府际合作治理以及社会安全事件的府际合作治理的系统性研究几乎没有。
四、区域公共危机府际合作机制研究
理论界针对区域公共危机府际合作治理机制的研究很少，已有的研究比较多的涉及区域应急联动机制的构建。刘雅静指出跨区域公共危机应急联动机制的实现要求树立区域共同体意识，建立跨区域中枢指挥组织系统，建立跨区域应急联动的法律制度、跨区域领导责任制和责任追究制、跨区域信息沟通共享机制、跨区域应急救援预案体系以及必要的技术支持和充足的人力、资金、物资等应急资源保障[22]。滕五晓、王清等对国内外区域应急联动模式、我国区域应急联动的管理体制以及我国区域的应急联动的运行机制进行研究，他认为我国应依托现有区域合作资源、构建“沟通、协调、支援”的多层次、网络状区域应急联动模式和“信息互通、资源共享、相互救援”的运行机制[23]。凌学武、杨超等提出了应急管理协调联动机制模型架构[24]。总而言之，我国在区域公共危机府际合作治理机制上的理论研究还处于尚不成熟阶段。国外关于应急管理协调联动机制的研究主要集中于以下方面：第一，危机信息和沟通视角的研究。加拿大学者guymichaelcorriveau从应急管理中的信息流出发，对应急管理协调联动的决策和信息进行了研究[25]。学者tavidakamolvej以泰国为例分析了信息和沟通在应急管理协调联动中的作用[26]。第二，危机决策视角的研究。美国jf.annelll教授从联邦、州以及其他地方政府的应急指挥决策系统的角度设计了应急管理的协调联动模型[27]。davidmendonca则建立了以计算机为基础的系统模型来支持应急管理协调联动中的群体决策[28]。第三，基于各国实践的个案研究。chayar.jain对美国卡特里娜咫风应急处置中各级政府的防调联动状况开展了调查研究[29]。janethutchinson对加拿大1997年post-redriverbasin洪灾中联邦、省和市级政府的协调联动进行了较详尽的分析[30]。
五、简要述评
随着经济一体化的发展，区域之间的联系程度越来越密切，公共危机跨域传播的风险性也越来越大，许多学者和政府部门都已经意识到了进行府际合作治理的迫切性和必要性，也对不同类型的区域性公共危机进行了一定程度上的跨域府际合作。总体上学者们对府际合作治理的研究较多，但是针对区域公共危机的府际合作治理的研究很少，而且还没有对现行府际合作治理进行评价的研究，所以本人认为府际合作治理以及公共危机府际合作治理的评价应当成为今后研究的方向。
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危机管理政治学篇4
摘要：社区是社会的细胞，社区安全是社会安全的基础，如何在危机发生中构建安全社区不仅是当前学术界关注的重要问题，也是社会各界和广大人民群众广泛关注的一个重要热点问题，保卫社区的安全关系着广大的人民群众的切身利益。
关键词：危机管理；社区功能；文献综述
作者简介：倪斌，男，1986年6月8日出生，籍贯：浙江省乐清市，民族：汉，电子科技大学政治与公共管理学院行政管理专业，2009级，研究方向：公共危机管理。
[中图分类号]：D630[文献标识码]：a[文章编号]：1002-2139(2011)-16-0207-01
近几十年，各类危机事件不断发生，我国统计局年年都会公布我国因为自然灾害、人为灾害导致的各种各样的危机，而危机管理就自然而然的成为人们关心的一个热点。现代社会虽然越来越发达，但是却十分脆弱，无论是在发达国家，还是在发展中国家，各种公共危机随时都可能爆发。我国是一个公共危机频发的国家，幅员辽阔，本来就是自然灾害最为严重的国家之一，重大突发性灾害频发。再加上我国目前实行一切以经济建设为中心的政策，很多人错误的理解这一政策，盲目地追求经济发展，对资源和环境实行“掠夺式开发”，人与自然的矛盾日益突出。人的无限索取、有限保护导致自然环境破坏、资源枯竭、生态失衡，促使了很多人为诱发自然灾害的发生。[1]
2003年的抗击非典给中国政府的公共危机应对能力带来了挑战和机遇,近年来政府应对公共危机事件的能力显著提升。政府毫无疑问在危机事件的预警、救治中发挥着积极的主导作用，然而公共危机具有的不确定性、突发性、危害性、影响的传播性等特点对政府的危机管理能力提出了严峻的挑战,而且当今社会的风险因素及其带来的危机一定程度上又与政府治理理念和方式的不当密切相关。因此,当代国家应急管理机制通常由政府和各种社会主体共同构成,注重发挥社会团体、社区等力量的作用,最大可能调动社会资源，群防群治，共同应对危机，呈现出全政府、全社会的危机治理网络特征。这不仅是分权化带来的政府治理变革思潮的体现,也是克服可能存在的政府失灵、实现危机治理绩效的有效途径。在城市公共安全管理中,社区在危机管理中是有着有巨大的潜力的。随着我国市场经济体制的逐步完善和社会化管理模式逐步走向“小政府，大社会”的格局，社区也必将在整个社会的管理中扮演越来越重要的角色，在公共危机管理过程中发挥的重要作用，成为公共危机管理体系至关重要的基础力量。[2]
社区是社会的细胞，社区安全是社会安全的基础，只有千千万万个社区的安全才能形成整体社会的安全。因此，如何在危机发生中构建安全社区不仅是当前学术界关注的重要问题，也是社会各界和广大人民群众广泛关注的一个重要热点问题，保卫社区的安全关系着广大的人民群众的切身利益。如果基层社区组织不积极地参与和支持，政府就不可能对危机事件取得实现高效、成功的应急管理。作为现代城市公共治理系统末梢的社区组织的健全发展及其在公共危机管理过程中功能的发挥，直接扮演和扩展着城市政府的公共危机管理角色，对城市整体公共危机治理具有重要的基础性意义。[3]社区可以依靠行政组织网络延伸的力量，协助基层政权实施危机中的社会动员，又能利用自治的组织特性，组织社会力量参与公共危机管理。
目前，我国学者对公共危机管理的研究领域集中在国外有关危机管理理论的引介，不同区域类型的危机事件的特点、成因和对策研究以及公共危机管理机制的构建等方面。其中，公共危机管理机制的构建研究作为目前我国学者的研究重点和研究热点，主要可以归纳为三类:
第一类，以林毅夫、曹现强为代表的制度论者，认为我国政府危机管理能力不强的主要原因在于我国相关机制不健全、制度存在缺陷。这也是目前占主导地位的一种观点，认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理的不得力，主要原因在于我国相关制度不健全。建立与完善危机管理体系或机制，应该借助政治学、制度经济学、组织管理学等学科理论。从完善政府危机管理机构设置、加强法律法规建设等制度层面入手，提高政府危机管理的水平。这种强调政府危机管理中制度建设的理论，是建立在以政府为危机管理核心力量的基础上的，在一定程度上忽视了除政府以外其他因素对于政府危机管理能力和效力的影响。政府危机管理制度是死的，而政府危机管理的对象却是千变万化的。如果单纯依靠死的制度来弥补政府危机管理能力的不足，往往不能达到预期的效果。另外，这种研究方法还忽视了非政府组织、企业、群众甚至国际组织在政府危机管理过程中所能起到的重要作用。
第二类，以薛澜、王德迅等学者为代表的经验论者，重视经验尤其是国外成功经验的作用。通过介绍美国、日本等危机管理水平较高的国家在危机管理过程中的成功经验及有关危机管理方面富有成效的制度建设，为我国危机管理和相关制度建设提供借鉴。以借鉴外国成功经验和制度为主要内容的研究方法在我国政府危机管理研究的起步阶段可以起到非常总要的作用,采取这种方法可以尽快缩短我国政府与国外政府在危机管理能力方面的差距，使我国政府在提高政府危机管理能力过程中少走弯路。然而这种研究方法在我国政府危机管理研究发展到一定水平后就难以继续发挥他的作用，只能作为我国政府危机管理研究的一种辅助方法。
第三类，以张成福为代表的全面整合论者，认为现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略。张成福在《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》中提出全面整合的政府危机管理应该是在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度，政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府的危机管理能力，以有效地预防、回应、化解和消弹各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。
参考文献：
[1]董研.政府危机管理与社会参与研究,2003。
危机管理政治学篇5
关键词：公共危机管理；政府中心论；多元主体论；社会动员；法制保障
中图分类号：D632.5；D631.43 文献标识码：a 文章编号：1007－5194(2009)04－0064－05
“存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱”，这是我国自古就有的强烈的危机意识。但是，现代意义上的公共危机管理对我们而言却是一门新学科。20世纪90年代，国外的危机管理被引人中国，但研究多集中在企业危机管理方面，公共危机管理少有人涉及。直到2001年美国“9・11”事件后，公共危机管理才进入我国学者的视野。在我国，2003年“非典”危机后，公共危机管理迅速成为研究热点，引发第一次研究高潮；2008年汶川地震后，公共危机管理进入第二次研究高潮。目前，公共危机管理定义众多，尚无定论。笔者认为，公共危机管理是指在法制保障下，政府、社会以及政府和社会之间的多部门、全方位的公共危机动态管理过程。学者们从危机管理中的政府管理、社会动员、法制保障等方面对之进行了研究。
一、公共危机中的政府管理
对于公共危机中的政府管理，学者的研究经历了两个阶段：“政府中心论”阶段与“多元主体论”阶段。
(一)政府中心论
政府职能理论认为，政府管理危机事件，保护公民的人身权与财产权是政府的基本职能。同时，政府拥有“强势”权力和资源，因此，政府是公共危机管理的唯一主体，即政府处于领导核心地位，其他社会组织和成员被置于被动的配合与执行地位。以此为出发点，学者对政府应急管理体系、政府公共形象、政府危机管理能力评估体系等问题进行了研究。
1 应急管理体系
学者普遍认为，作为公共危机管理的中心，政府的首要任务就是建立一套科学合理的应急管理体系。薛澜、钟开斌认为，不同类型突发公共事件发生的原因、导致危机状态的影响程度和范围、产生社会危害的严重程度，都有很大差异，从而使得政府应对的措施和手段也有所不同。因此，二人系统地讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路，以期为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架。祝小宁、袁何俊认为，突发公共事件预警是政府应急管理中首先需要解决的难点问题。因此，二人深入分析突发公共事件预警中的“信息缺失”问题，结合网格化管理的优势，提出了构建基于网格化管理的突发公共事件预警机制构建的思路。王德迅、薛澜等分别以介绍日本、美国突发事件应对体系为例，提出了我国应急管理体系的建议。寻寰中、王德提出了构筑我国政府应急管理后勤保障体系的指导思想、目标与任务。朱正威、吴霞认为，公共政策的制定是政府危机管理的起点和基本手段。因此，二人借鉴西方业已成熟的公共政策过程理论，对政府危机管理中公共政策制定与执行的应对框架与程式进行了探讨。高小平认为，“一案三制”是我国应急管理体系建设的核心框架；其中，预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点；应急管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分；应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度；法制是基础和归宿，应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。
2 危机管理能力评估体系
可以说，应急体系的建立为应急状态下的政府危机管理，赋予了“无限”的权力。绝对的权力导致绝对的腐败。因此，必须引入管理评估体系，从对决策主体、决策程序、决策效果等维度的绩效评估来引导危机管理决策，有效制约政府权力，使政府对危机管理决策结果负责，减少失策带来的严重后果。
一些学者通过定性分析与定量分析相结合的研究方法，对政府危机管理能力评价体系的建立进行了探索。周庆行、唐峰运用层次分析法(aHp)建立了公共危机决策绩效评估指标体系。刘传铭、王玲应用平衡计分卡构建了政府应急管理组织绩效评估指标体系，使用aHp多层次模糊评测法研究建立了政府应急管理组织绩效评估模型。许皓、杨宗龙应用模糊决策的有关理论构建了危机管理能力模糊综合评价模型，提出了我国地方政府危机管理能力的三级评价指标体系。
3 政府公共关系
建立应急体系是政府危机管理的核心内容，评估体系是对应急体系的有效制约，而政府公共关系的建立，政府良好形象的塑造则是政府危机管理有效运行的保证。因此，一些学者认为，政府提升公共危机管理能力的一个重要方面就是进行公共危机管理的公关策略，为政府塑造良好形象。
徐刚、黄训美认为，以公关手段调节社会传闻，塑造政府形象，通过满足民众的知情权获得民众支持，将减少政府危机管理的“交易成本”。邹东升认为，建立体制完备、高效运行的社会统一政府公共危机管理体系和应急机制，及时、有效、平稳地处理各类突发事件和危机事件固然重要，但打造应对公共危机的现代政府新形象――人本政府、法治政府、阳光政府、责任政府、服务型政府、学习型政府，则更为重要、更为本质。刘湃从政府危机管理的诱因出发，探讨了政府形象塑造的五个角度：人本政府、法治政府、阳光政府、责任政府、服务型政府。斯亚平将博弈论引入危机管理，从政府在公共危机管理过程中针对面临公共危机的相关个人、组织等不同利益群体所采取的姿态、行为着手，研究讨论政府破解“囚徒困境”博弈模型中的应对策略。丁猛猛、董文升从政府危机公关意识、信息公开新闻制度，政府与公众之间的相互互动等几方面探讨了公共危机中政府形象塑造的路径选择。
(二)多元主体论
持政府中心论的学者对政府的危机管理能力寄予了无限期望，但是，事实上我们传统的政府管理方式对此却明显准备不足，不能有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发的态势。因此，一部分学者认为，由于政府组织自身在信息处理、条块分割、危机意识等方面的缺陷，以政府为中心的单一危机决策主体已经成为危机管理的掣肘，而且很多危机在一定程度上源于政府自身所作出的日常决策。于是，他们提出了“多元主体论”观点(公共治理模式)，即将“治理”观念引入公共危机决策，认为政府组织已不再是唯一的行为主体，在公共危机治理过程中它必须――事实上也不得不――吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协作而形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存共荣的格局。为此，学者进行了各种尝试，如张成福认为，现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略。全面整合的危机管理是我国政府危机管理理论的重要发展方向。胡百精将契约理念引入危机管理研究，主张以契约修复为主线，建立基于组织整体战略框架下的危机管理体系。刘霞、向良云提出“公共危机决策网络治理结构”，即指由处于核心地位的政府组织内部各个部分以及非赢利组织、公民、企业、国际组织等多元的决策主体，运用现代的信息与网络技术形成一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织网络系统。张立荣、冷向明将“协同学”原理引入危机管理，提出构建“公共危机协同治理模式”的主张，即公共危机管理主体，包括政府部门、非政府公共部门、企业部门以及公民个人，通过自觉的组织活动，利用网络、信息技术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互之间元规则、无秩序的要素在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处理和消弭危机。
在多元主体论者中，由于对多元主体之间的关系存在认识差异，多元主体论又演化为两派观点。一些学者认为，主体多元，但其之间的关系必须以政府为主导，其他主体处于配合或从属的地位。曹现强、赵宁从权力一责任划分的角度对危机管理中的多元主体的权责划分机制进行了探讨、认为建构危机管理机制的关键就在于建构危机状态下以政府为中心的危机管理权责机制。黄金兰提出构建“四棱锥”型的公共危机管理机制。在该机制中政府将作为公共危机管理的主体，在棱锥型中处于顶点的位置，而相关企业、非政府组织、媒体、社会公众将作为管理危机的参与者，在棱锥型中处于四个侧面的位置，最后以公共危机作为棱锥的底面，从而构建一个四棱锥型的、多方参与的公共危机管理机制以共同作用于公共危机。这派观点在形式上虽然赞同主体多元，但实质是“政府中心论”的一种变异，。另一些学者则认为，多元主体之间的关系是一种开放、平等的互动与合作关系，通过合作、对话、协商、伙伴关系、确认共同目标等方式形成集体行动而实施对公共事务的共同管理。向良云认为，在平时的常态管理过程中，我们需要赋予各个地方政府、各个政府部门以及社会应对单元以相应的自主行动权和资源，使其都有权对出现的问题与外部环境进行协调以迅速解决之；在战时，则需要强调政府和国家的强势，实现社会权力向政府组织、尤其向政府组织中危机治理核心机构的集中。
二、公共危机管理中的社会动员
“动员”最初是军事用语，现在被广泛运用于非军事领域。作为一种工作方法，“动员”二般是指为了实现特定目标而进行的宣传、号召、发动和组织工作。动员有社会动员、政治动员之分。社会动员是指在危机管理中，社会组织和社会公众凭借自治自律的特点，配合行政动员、政治动员，处理一些他们无法处理的一些事务，从而达到危机管理的最、佳状态的一种动员方式。社会动员包括社会公众的动员和社会组织的动员。
在社会动员的研究上，许多学者对社会公众、社会组织参与危机管理的意义、现状、存在的问题与原因进行了全面的研究和总结，并且提出了很多值得尝试的建议。蔡志强分析了社会参与的内涵与特点以及社会参与机制运行的价值基础，指出我国应当通过促进公民社会的发育来推动公众参与度。赵成根介绍了现达国家大城市危机管理过程中的社会组织和普通公民的参与机制，这对我国的公众参与具有借鉴意义。李常能从公民参与公共危机管理的四种形式入手，提出了政府引导公民参与的相关建议。唐俭从我国公民参与政府危机管理的障碍分析入手，提出了公民有序参与政府危机管理的路径选择。郝琴从担升公民参与意识入手，指出塑造发达的公民应急文化是促进公民有效参与管理的努力方向。史培军等人倡导推进政府救助和社区自救助相结合的模式，重视社区组织在危机管理中的作用，建立减灾社团，推进减灾地方消费和社区安全文化体系的建设。敖带芽指出，社会中介组织在应急信息管理、应急反应、危机信息披露和恢复社会生活等方面具有重要的作用；善用社会中介组织的力量，可以弥补政府在危机管理中的不足。张改清、林冲等人针对非政府组织的特性，从管理主体、社会层面、制度建设上提出了发展和完善非政府组织，使其充分发挥在危机处理中的作用的具体措施。
此外，还有一些学者对社会动员进行了精细化研究。2005年11月，清华大学公共管理学院危机管理课题组、edata－prover在线调查联合组成的中国城市居民危机意识调查项目组对城市网络居民的危机意识进行了调查，并提出相关的政策建议，以协助政府增强公民的危机意识，提高危机防范、应对能力。褚松燕对公民参与的实质进行了探讨，认为公民有序参与的实质乃制度性反思，即在增强社会资本的基础上构建新型公共治理结构。孙多勇利用前景理论建立突发事件下信息对个体心理预期影响的理论模型，研究突发事件下个体的心理预期与行为变化，这对公共部门危机沟通具有重要的现实意义。张维平等人认为，通过教育，培养我国危机管理的民众技能刻不容缓。
三、公共危机管理中的法制保障
在公共危机管理的法制保障上，学者研究的焦点有二：―是公共危机管理必须纳入法制轨道，以法律界定危机管理各主体的权力和责任的界限，以法律规范和制约权力的运行；二是紧急权力法制化，即紧急权力在受法律保障的同时，也应当受到法律的限制，避免出现不受限制的自由裁量权。
(一)危机管理法治化
学者普遍认为，危机应对分为“非法治模式”与“法治模式”。两种模式表现为政治动员与行政应急法治两个方面。政治动员在目前我国现阶段政治和法律的现状下有继续实施的必要性。但是，行政应急法治是我们的最终目标。危机管理体系的协调高效运作，必须以法律为保障，危机管理必须纳入法制轨道。
对于危机管理的法治化，学者目前普遍形成共识，必须加强公共危机管理的统一立法工作，即建立公共危机管理法律制度。目前，在危机管理领域，我国已有立法，如《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等和政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急预案。这些法律、法规和规章的针对性强，行业特点突出，但缺乏对危机共同规律的总结，不具有普遍的指导性。特别是各职能部门针对单一的事件提出的应对措施，在法律位阶上的地位低于法律，约束效力级别低，缺乏对连带发生事件的应对处理，还不足以担当建立现代危机管理制度的完整功能。因此，学者们普遍赞同加强危机管理的统一立法工作。莫纪宏、吕景胜结合国外法治国家紧急状态法律制度建设的经验，提出要统一我国的紧急状态法律制度，特别是应当制定统一的紧急状态法来代替目前分散立法的状况。郭晓来、宋超、曹现强等认为，我国缺乏公共危机管理基本法律的统一规范，当务之急是尽快出台一部统一的《公共危机管理法》，作为各种公共危机管理的基本法。戚建刚从我国危机处置法存在的“重特别的危机立法、轻统一的危机立法、重实体、轻程序，重分散型的应急机制、轻整合型的应急机制，重封闭性的应急机制、轻开放性的应急机制”等缺陷出发，提出我国危机处置法的目标模式、法体模式和制度模式。在上述赞成统一立法的观点中，又形成了两派观点，一派主张制定统一的《紧急状态立法》，男一派主张制定《公共危机管理法》。虽然，随着2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》出台，两派观点也烟消云散，但这两派观点产生的本身，则说明我国有些学者对于公共危机的概念、特点等基本理论的研究还不深入。
(二)紧急权力法制化
在公共危机管理的背景下，紧急权力的法制化可以说是当下中国法学界最紧迫的任务之一。“危机之下法律沉默”的观念与通过将紧急权力法制化的方式来应对危机的观念形成了强烈的反差。
一些学者认为，在紧急状态下，赋予政府以行政紧急权力是非常必要的。但是，即使是在危机状态下，也要限制政府府。否则，可能会诱发新的社会危机，并对国家法制进程造成长久的伤害。郭春明、邓征、莫纪宏认为，应当建立相应的制约机制来保证政府在紧急状态时期能够依法行使行政紧急权力，防止公民的宪法和法律权利因为实施紧急状态而受到政府紧急权力的不必要的侵犯。戚建刚分别介绍了东欧6国和美国罗斯特的独裁理论，认为二者在紧急权力宪法化，防止独裁权力滥用上对我国紧急权力法制化具有启示意义。除此以外，梁木生、胡俊从政府危机管理适度应对的前提、约束条件、目标函数以及检验条件等出发，构建了危机管理适度应对模型。
四、公共危机管理研究述评
我国学者从公共危机的政府管理研究、社会动员和法制保障三方面对公共危机管理进行了研究，为我们以后的研究提供了参考，但是，现有研究也存在着以下问题，有待进一步解决。
一是在公共危机的政府管理研究上，主要集中于从宏观层面上分析应急管理体系的建立，对于应急管理体系各部分，如预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等内容的具体研究很少，与此相应：在管理能力评估体系上也出现了同样的问题。应当说，在政府管理研究上，从政府中心论到多元主体论，学者对政府管理的研究思路是清晰而全面的，但是，与之相对应，学者对对公共危机管理中的市场机制的建立，尤其是政府在引导市场机制进入危机管理中的作用的研究则在÷定程度上存在缺失，有待加强。
危机管理政治学篇6
关键词：公共危机；协同治理；多元参与
自从有文字记载以来，危机就时刻伴随着人们，可是说，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。所谓危机，就是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、并造成重大损失或者威胁的事件。而公共危机，简单地说，就是一个事件突然发生对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁。
随着经济全球化的不断深入以及我国改革开放后经济社会的不断发展，特别是互联网的发展，使得信息传播的速度和范围不断加大，给予政府处理公共危机的反应时间越来越短，要求越来越高。
现如今，鉴于公共危机的不确定性、突发性的特点，以及政府的人力，财力等资源的限制，单靠政府的一己之力已经很难控制危机处理的局面，也很难满足所涉居民的要求。新形势下，对于政府而言，危机处理的主要任务已经不再是完善内部的机制，而是，如何建立起一个多元主体协同参与的公共危机治理管理体系，调动相关的社会资源与力量进行危机救治，并将治理体系制度化，完善监督和制约机制。
一、概念界定：公共危机与协同治理
（一）公共危机的内涵与特点
关于公共危机的内涵，不同的学者给予的不同的定义，美国学者罗森塔尔（Rosenthal）认为，公共危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。本文所研究的公共危机，是指对人们的生命、财产等造成威胁，且超出政府在行政常态下的管理能力，需要政府和社会能够采取及时恰当的预警、应急措施来加以应对的事件。从定义上，我们不难看出，公共危机具有公共性、紧急性、不确定性、变动性阶段性的特点。
（二）协同治理的内涵与特点
所谓协同，即“相互协调、共同作用”。所谓治理，是指各种公共的、私人的、个人和机构共同参与事务的管理方式。那么，公共危机中的协同治理，是指在网络技术和信息技术的支持下，针对潜在的和当前的危机，政府、非政府组织、企业、个人等多种社会要素采用相互合作的方式，采取一系列的控制行动，有效地预防、处理危机的过程。
从定义上来看，协同治理下的政府公共危机处理，有以下几个特点：首先，多元化的危机处理主体。政府虽然仍旧起着主导的作用，但已经不是唯一的主体。其次，合作是危机处理的运作方式。为达成社会秩序稳定的目的，各个主体通过协商对话，发挥各自所长，参与到危机处理中来，努力促成多元合作，相互制约监督的社会治理局面。第三，公共利益的增进是协同危机治理的最终目的所在。在危机处理中，各主体构成有弹性的协同治理网络，在各自的领域发挥所长，实现整体大于部分之和的治理效果。在此过程中，不仅提高了社会以及居民对于公共事务的关心程度，更是合理的利用了社会的资源，转移了政府的作业压力，通过危机转化为增进社会认同感的机遇，实现公共利益。
二、协同治理公共危机的必要性分析
转型期的中国，正经历着全球化的巨大考验，人口流动加速，社会结构分化，不同国家地区的文化碰撞等，都将导致社会的不稳定性，使得公共危机时隐时现，对于政府的危机处理能力也提出了巨大的考验。“福兮祸之所伏，祸兮福之所倚”，公共危机，“危险”和“机遇”的结合。在此情况下，及时、妥善的公共危机治理措施以及机制显得尤为必要。同时我们也需意识到，在现代社会，个体限于其信息、资源、技术能力的限制，凭借一己之力解决问题已经不现实。面对日益复杂的公共危机局面，以及社会力量的不断发展的现实，政府寻求社会的合作已经成为必然的选择，协同治理在危机处理中也显得尤为必要。
但是我们也需要意识到，政府是公共服务的主要提供者和管理者，拥有大量的社会资源。在公共危机治理机制中，鉴于其权威性和强制性，仍然占有着主导地位，制定危机处理的方针政策，统筹参与的社会力量，调解期间的矛盾，促使危机的解决和后期安抚工作的开展，其次，我们也需看到，公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。政府应该通过宣传，强化社会和公众对危机的意识，提供多主体参与的法律制度保障，促使公共危机治理网络整体水平的提升。
三、协同治理视角下公共危机处理的实现路径
通过上文的论述，我们不难发现，现如今，公共危机的治理关键是在于政府是否提供了一系列的制度和程序保障，来确保社会力量的作用得以发挥，矛盾得以协调，各自取长补短，实现公共危机解决，公共利益增进的目的。目前，我国协同治理公共危机的机制还未完善，危机治理网络也存在者不足之处，因此，政府转变治理理念、提供法律保障、完善制约监督体系、提供社会力量的参与渠道，鼓励多元参与是如今公共危机治理的首要任务。
（一）观念转变：实现管理理念向协同治理理念的转变
政府需要转变传统的管理理念，从自上而下、管制与命令的管理方式向多元合作治理的方式转变。首先，树立人本理念。在危机处理中，坚持以人为本，保护人民的生命财产安全、保障人民的权利。其次，危机处理透明化。随着互联网的发展，信息传播的速度已经大大提升。如果政府故意隐瞒事态，反而会处于被动的局面。因此，在危机处理过程中，政府应该完善社会信息的传播机制，及时的与民众沟通，争取危机处理的时间和社会大众的认可。
（二）制度保障：完善多元主体参与危机治理的法律法规
在危机处理中，只有明晰各主体的权责，做到有章可循，才不会出现忙乱，促使公共危机有序解决。《突发事件应对法》，是我国针对公共危机的一部法律，其中对危机应对与管理作出了详细的规定。但是我们不难看出，其主要是针对政府这一主体在公共危机中应该如何治理，对于在公共危机治理中，社会力量以及居民个人等主体的权责并未详细做出规范。
因此，政府应加强制定公共危机中协作治理的法律规范，明晰各主体的权利和义务，并且制定相应的对于越规矩的惩罚措施，做到公共危机处理中有法可依，各部门各司其职。
（三）监督机制：保障协同治理参与者的权责实现
没有监督的权力，会演变成“恶力”，导致权力“寻租”，破坏社会秩序。因此健全监督保障机制，保证政府和参与主体的权利，促使治理网络运转协调，是危机治理成功的关键。政府应该利用立法、司法监督体系和行政监督体系，以及社会监督、媒体监督、公众监督等多种渠道，搭建一个完整的监督系统，各种监督力量共同参与，促使机制化的监督体系形成，实现危机治理中，参与者安于其责，有序参与。
四、结语
当公共危机事件发生后，人们不可能阻止其发生，那么，如何及时恰当的处理危机，是政府的首要任务。以协同治理为理念，调动社会力量，完善相应的法律法规，无疑是政府危机治理的一个良策。然而我们也需意识到，体制的搭建与完善，不可能一蹴而就，仍然需要政府与社会公共同的努力。
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危机管理政治学篇7
关键词：公共危机；危机管理；管理机制
美国学者罗森豪尔对于危机的界定是:“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”在公共管理领域中，危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。它意味着在社会中，一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开，使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应，采取控制或调节行为，以维持系统的生存，如果举措不当，就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。笔者以为我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手。
一、强化危机意识
有效的危机管理需要全社会的危机治理意识，危机意识是危机治理的起点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性，充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性，克服侥幸心理和麻痹大意思想，切实做好公共危机防范工作。因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制，更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之，各级政府必须要有忧患意识，要能将危机管理于日常的制度建设和管理之中，优化政府常态管理。在日常的公共决策中，以广大群众利益为先导，采取科学民主的决策方式，在源头上降低危机事件发生的可能。
二、建构完善的法律体系
依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略，政府的所有管理行为，包括危机治理必须依法进行。法治是政府进行危机管理的必由之路。无论是常态还是危机状态下，政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则，政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。公共危机管理发达国家的成功经验之一，是他们有比较全面的公共危机管理法律框架，在紧急事态面前，有法律依据，政府应该做什么，公民应该做什么，相关的社会组织应该做什么，法律有基本的甚至是详尽细致的规定。我国已经颁布了《中华人民共和国法》《中华人民共和国传染病检疫法》《突法性公共卫生应急条例》等法律法规，但是，从总体上来看，体系尚不完整。一是紧急状态法律制度不统一，每个单行的法律只能适应一种紧急状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一统一的紧急状态下的指挥机制；二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞；三是公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害，但无法得到法律上的有效救济。因此，针对我国突发性公共危机的特点，亟须建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度，满足法律体系中两个相互关联的标准：第一，法律体系的全方位内涵，囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法，以及具体管理环节的实施细则。第二，法律体系的协调统一，在全方位体系建设的基础上，宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突，发现问题能够及时纠错和补救。这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任，建立较为完善的公共危机管理法律体系，用法律保证应急减灾的胜利。
三、加强官员问责制度
修正考核体系公共危机治理是各级政府部门的职责和责任，一个负责任的政府，是不容许出现不负责任的官员的。在“问责制”下，贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职，有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感，提高他们的责任心在加强“问责制”的同时，要进一步修正考核体系，坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准，尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，强化政府的社会服务功能，加快电子政务建设，实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化，扩大公民的政治参与，树立统一的“以人为本”的理念，始终坚持最广大的人民群众是衡量政府绩效的最终标准。
四、完善信息沟通机制
公共危机具有突发性的特点，当社会面临重大危机时，人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息，当人们获取的信息不足时，就会出现各种流言。这时，政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息，以官方的权威来稳定民心。只有及时地传递真实的信息，才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不产生过激反应和行为。而且，及时公布信息有利于提高政府的公信力，垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任，从而降低政府的公信力，并且会影响政府危机管理系统的运行效能。完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用，提高危机管理的信息透明度，不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员，群防群控，缩短危机周期。在公开危机信息时，要通过召开新闻会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通，确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
五、建立危机预警机制和管理机构
由于危机事件具有高度的不确定性，因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构，以搜集分散的各类信息，同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任，从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对可能的危机范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。在公共危机全球化的今天，危机管理机制面临着各种新的挑战和考验，要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性，以适应现代社会新的发展要求。
参考文献：
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危机管理政治学篇8
关键词：社会组织；突发公共事件；应急治理
近年来，全球各类突发公共事件层出不穷，给人类社会带来了巨大灾难，严重干扰了社会的正常运行与发展。长期以来，政府在应对突发公共事件中始终都起着主导作用。但是，由于突发公共事件常发生在多个领域，涉及众多人员，政府在处理应急事件时常常缺乏可以调动的足够资源，面对各类突发公共事件时会出现“政府失灵”问题。而社会组织在参与公共危机救助、灾后恢复重建、社会问题预防、社会矛盾缓解、为困难群体提供服务等方面弥补了政府能力的不足，彰显了其公益目标的价值取向。因此，社会组织参与应急治理引起了学界的关注，诸多学者从不同视角对其进行了理论阐释与现象解析，取得了丰硕的成果。归纳起来，现有研究主要集中在社会组织参与应急治理的理论解读、必要性与功能分析、应急治理中政府同社会组织的合作与互动、挑战与进路等方面。本文拟对社会组织参与应急治理问题的研究现状做一综述，以深化对该问题研究方向的认识。
一、社会组织参与应急治理的理论视角
社会组织参与应急治理理论，归纳起来主要有以下几种。
1.市场失灵、政府失灵与志愿失灵理论
公共管理领域的专家学者从市场失灵、政府失灵与志愿失灵理论视角为社会组织参与应急治理寻找理论基础。社会实践中出现的政府失灵、市场失灵、志愿失灵现象，让西方国家的学者们开始从独立于国家和市场之外的公民社会寻找解决途径。提出市场失灵与政府失灵理论的是伯顿・韦斯布罗德。[1]他将经济学中的需求―供给分析方法用于解释社会组织存在的原因，指出社会组织是政府公共服务的补充，政府可与之进行合作，在提供公共服务时，政府与市场都有局限：于政府而言，制定与执行社会公共服务政策多考虑多数人的利益，有中位取向，难以兼顾弱势群体的特殊需求，存在政府失灵问题，具体表现在公共政策失误、公共物品供给的低效率、政府的扩张和膨胀、寻租等方面[2]；于市场而言，提供公共服务常有“搭便车”的现象出现，存在市场失灵问题。而社会组织具有志愿性、灵活性、非营利性和低成本的特征，可以成为社会服务的重要力量。同样，在处理公共危机的应急治理中，社会组织以其在传递信息、社会感知力、社会号召力和灵活性等方面的优势而成为公共危机治理的重要力量。[3]在现实生活中，社会组织也会出现志愿主义与公益道德主义理念的不足或流失，“从而无法单靠自己的力量来推进慈善和公益事业，美国学者萨拉蒙教授将社会组织的这种局限性称为‘志愿性部门失灵’，即‘志愿失灵’”[4]。因此，有学者提出，正是由于政府失灵、市场失灵与志愿失灵[5]的存在，政府组织、市场组织与社会组织有必要共同合作，以应对单独依靠各自力量而产生的不足与缺陷。
2.协同治理理论
协同治理理论起源于赫尔曼・哈肯[6]提出的“协同学”，它是集中研究以自组织形式出现的那类结构，从而寻找与子系统性质无关而又支配着自组织的一般原理。郑恒峰[7]认为，所谓协同治理是政府、企业、社会组织与公民共同参与公共活动实践，以便在公共管理中发挥自身作用，共同组成团结、和谐的公共治理网络，这一网络有治理主体的多元化、自组织的协同性、治理范围的有限性和治理模式的互动性四方面的内容。张立荣等[8]指出，公共危机协同应急治理就是为达成预防危机、应对危机、消弥危机的目的，政府、社会组织等主体利用网络信息技术等现代化科技手段，使公共危机事件中产生的无规则、无秩序的各种要素围绕明确目标共同建构一个网络结构，以确保各要素能形成有序而协同的自组织状态，危机应急治理的协同机制可以从完善法规制度、优化权责体系、加强资源保障、搭建信息平台、培育社会资本等方面来进行。另外，马道明[9]提出了五律协同理论，认为自然、社会、经济、技术和环境领域中的五大规律对社会危机的发生起制约作用；规律协同是应急治理的最佳选择路径，社会组织是当今公民社会的重要载体，体现了社会规律、技术规律等的内涵；现代社会危机在治理网络中是不可或缺的协同变量，它贯穿于公共危机事件的全过程，其作用体现为有效减缓社会危机压力、建构公民信念共同体、提供专业资源支持和监督国家权力运行等方面。
3.社会资本理论
1970年代以来，社会资本理论被社会学、经济学、政治学等多个学科的专家学者所关注，帕特南、布迪厄、科尔曼和林南等学者都对社会资本理论进行了深入研究。该理论认为，社会资本即是社会组织的特征，包括信任、规范与网络等要素，这些要素共同协作推动了社会效率的提高。罗伯特・D・帕特南[10]指出，社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可累积性；良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利；如果社会资本缺乏或不足，则会产生背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞等危机状态。王瑞妮[3]指出，社会资本理论的意义在于：一是增强信任，有利于公共危机治理中一致行为的达成；二是强化社会规范，有助于增强内部激励和监督；三是全面参与的网络，有助于提高危机应对的效率。正是由于社会资本理论在应对危机、培育社会组织方面是社会资本积累的重要渠道之一，因此有不少学者从社会资本视角论证了社会组织参与应急治理的可行性与必要性。比如，日本的中村等人研究了神户地震的灾后恢复情况，指出由政府牵头成立的城镇发展组织注重利用原有的社区自治组织，强调原有组织的自治性，对于动员公民参与灾后重建起到了重要作用。[11]赵延东[12]运用实证分析方法研究了社会资本与灾后恢复重建之间的关系，认为居民的信任对灾后恢复起着相当积极的作用，在制定灾害治理政策时，应考虑对弱势群体的政策倾斜，同时应充分利用当地已有的社会网络和社会组织，动员当地居民积极参与到灾后重建的工作中来。这些研究表明，应急治理中社会组织的广泛参与对于培育与提升社会资本存量具有积极的作用。
4.复杂适应系统理论
有学者尝试把约翰・H・霍兰[13]提出的复杂适应系统理论用于解释公共危机中政府与社会组织的协调治理问题。该理论认为，系统中的各个行动主体之间、主体与环境之间的相互作用使得低层次系统的结构与行动方式不断改变，产生了复杂的适应行为，这种不断优化与升级的系统表现出多样性与复杂性特征。该理论具有三大特点：一是行为主体表现出主动、开放与创新的特征；二是系统进化的动力来自于主体之间、主体和环境之间的交互作用与影响；三是非线性互动方式形成了主体之间的关系网络。霍兰提出的复杂适应系统理论，可以指导自然科学研究，也可以用于研究突发公共危机应急治理方面的问题。按照这一理论，张立荣等[14]指出，公共危机管理系统是一个复杂适应系统，该系统内的政府组织、非政府组织、企业组织与公众等主体，都不是孤立的、单向度地活动，在自然系统或社会系统的危机爆发之后，这些主体以自组织的方式进行非线互作用，通过协同与合作来共同治理公共危机。宋锦洲等[15]从复杂适应系统理论出发，对政府与社会组织在公共危机治理中协同的必要性和可行性进行了分析，认为改变传统计划经济时期以单一的政府管理为核心价值、官僚等级制度为组织基础、政治动员和信息控制为手段的公共危机治理模式显得尤为必要。
二、社会组织参与应急治理的必要性和功能
1.社会组织参与应急治理的必要性
突发公共事件发生的类型多种多样，成因千差万别，传统的全能型政府公共危机治理方法已不能适应这种客观现实。而社会组织的迅速发展与壮大，使其成为应对突发公共事件必不可少的重要力量。政府与社会组织的协调应对既有学理的合理性，也有现实的可行性。陆亚娜[16]认为，从全能型政府公共危机管理到多中心公共危机合作治理的演进，说明社会组织作为危机应急治理的主体是社会变化发展的根本要求，面对政府失灵和市场失灵，社会组织作为第三方力量来应对危机，可以弥补政府与市场的功能缺失；政府与社会组织协调应对危机的根据在于二者具有一致的目标，二者在资源禀赋、阶段作用发挥、角色优势等方面存在功能互补关系。徐祖荣[17]、云霞等[18]指出，社会组织参与应急治理的必然性缘于社会组织的民间性、公共性、非营利性、专业性、志愿性与中介性等基本属性优势弥补了政府不足，使得社会组织具备主观可行性和客观必然性。李敏[19]认为，社会组织具有专业优势、灵活优势和公信优势，是危机隐患的发现者、预防者和危机处理的重要参与者。张晓军等[20]指出，社会组织参与公共危机管理的必要性在于它们贴近民众、旨在维护社会公平。臧姗[21]认为，社会组织具有社会动员优势、行动优势、特需满足优势，这是政府与社会组织合作的必要前提。可见，社会组织自身所具有的各种优势决定了其参与公共危机应急治理的必要性与可行性。
2.社会组织参与应急治理的功能
突发公共事件的频发和传统应对模式的失灵为社会组织参与应急治理提供了前提条件，而社会组织是否可以参与，取决于它在应急治理中发挥何种功能。许敏[22]、孔庆茵等[23]认为，社会组织在突发性灾害治理中具有社会动员、行动快速、擅长联合行动、专业性强、持续性善后和工作细致等政府不可比拟的功能优势，其行动方式因公共危机的生命运动周期和权力分配的时间维度的不同而有所不同。石奎[24]指出，社会组织在救灾应急中能及时反映民众需求，克服政府失灵现象，能充分汇聚社会闲置资源，能满足民众差异性需求，能增强民众的自我凝聚力，能形成维持社会秩序的力量，能够获得公众信任。马立[25]、张勤等[26]分析了社会组织在应急治理的不同阶段所起的不同作用，认为在突发公共危机的预警阶段，社会组织起着“预警器”和疏导社会不良情绪的“减压阀”作用；在处置阶段，能发挥缓解危机负面影响的功能，提高政府的公信度，降低政府应急政策的制定和执行成本，得到公众的积极响应与配合；在灾后重建、心理关怀、困难群体扶助等诸多方面，社会组织还可以有更具价值的服务。张宇等[27]提出地方政府与社会组织协同，有助于推动我国民主政治建设、转变政府职能、提升社会伦理道德层次、资源合理公正和高效配置、优化我国公共政策。欧朝敏等[28]认为，社会组织参与公共危机管理的作用空间是快速传递信息，协助政府部门做出决策，提供资源支持，利用专业优势在第一时间进行社会自救，筹集民间慈善捐赠等。社会组织担负应急治理的角色是弥补政府的不足和缺陷，整合社会资源；保障弱势群体的利益，维护社会稳定；开展与国际非营利组织的合作，弥补本国救治能力的不足；弘扬社会公德，促进政治文明建设等。林冲等[29]指出，应急治理中除上述提到的功能外，社会组织还能够在危机发生时成为跨区域联系的纽带，从而克服行政区划和行业隔离给危机管理造成的不利影响。总之，社会组织在应急治理的各个层面、不同阶段均发挥着不可替代的作用。
三、应急治理中政府与社会组织的合作与互动
从国际、国内实践看，社会组织在突发公共事件应急治理中的作用日益凸现，已成为各国政府的现实选择。
1.政府与社会组织合作模式的选择
国内外学者对政府与社会组织合作模式的研究有很多。国外学者najam和Brinkerhoff两人提出的观点最引人注目。依据政府与社会组织的目的和偏好策略的相似程度，najam等[30]把二者的关系分为合作、互补、吸纳与冲突四种类型。Brinkerhoff[31]则按照政府与社会组织之间互动的强弱，把二者的关系细分成低扩张关系、强契约关系、伙伴关系、吸纳与吸收关系。国内学者吴建勋等[32]以目的规范、资源和供给为依据，把政府与社会组织的关系模式分为合作性关系、互补性关系、契约性关系、敌对性关系、补充性关系。合作性关系指目的规范、资源和供给三个领域高度互动，信息共享，对话公开；互补性关系指双方在目的规范或工作目标上，能互相理解与调和；契约性关系指政府通过契约方式，把资源与责任转移给社会组织；敌对性关系指双方在政策目的、手段上有差距，社会组织会游说政府，政府则制定规则进行管制；补充性关系指社会组织弥补政府失灵的缺口，政府占有权力优势。陶鹏等[33]从服务差异性的相似程度和制度嵌入性的强弱两种维度，把政府与社会组织的应急管理互动模式分为补充模式、互补模式、替代模式和疏离模式。补充模式指社会组织对政府应急管理能力的回应与补充；替代模式指危机发生的早期阶段由社会组织快速提供应急服务，危机平稳期政府部门重新占据服务主导权；互补模式指通过体制吸纳和契约关系，社会组织利用其专业优势提供政府无法提供的应急管理服务；疏离模式则指“社会组织与政府应急管理体系互动不足，应急参与随意性、临时性特征显著，应急力量未能有效整合”[33]。这些模式的提出，表明政府和社会组织的合作实践对国内危机的应急治理具有重要的指导意义。
2.政府与社会组织合作实践的案例分析
康晓强[34]认为，政府与社会组织的互动贯穿于灾害治理的全过程，他以“遵道模式”为案例，分析了灾害治理中政府与公益组织协同协作的利弊得失，指出应急状态下催生的合作如果没有形成有效的制度体系，可持续性就差；如果没有核心价值与战略规划的有效支持，社会组织的参与空间就不能有效延伸。在灾害治理中，社会组织由于能力不足、自身不成熟，以及政策环境、政府不信任等多种因素的制约，在自主与压制的夹缝中生存，“遵道模式”悄然隐退。王逸帅[35]以“5・12”汶川地震危机应对实践为例，指出政府与社会组织在危机的不同阶段有不同的合作类型，在危机预警阶段进行“参与式合作”，在危机紧急救援阶段实行“行政吸纳型合作”，在危机恢复重建阶段主张“协同增效型合作”。还有学者专门研究了国外政府与社会组织在公共危机管理中的合作模式，如英国的整合型公共危机管理模式、美国的动态型公共危机管理体系、日本的综合型公共危机管理体制。宋超[36]提出，在经验层面，非政府组织参与公共危机管理并非替代政府组织，而是要同政府达成有效合作，并创新合作机制。岳经纶等[37]分析了2008年南方雪灾与“5・12”汶川地震中政府与社会组织合作中存在的问题，介绍了香港应急管理模式与内容，提出由于政府、志愿双重失灵的影响，面对风险社会与突发公共事件，政府与社会组织单独应对，都会力不从心，于是合作式治理就成为必然选择，二者不再是支配与被支配的关系，而是合作伙伴的关系。概言之，学界对危机应急实践的案例研究，对国家完善应急治理体系具有重要的参考价值。
四、社会组织参与公共危机应急治理的挑战与进路
当前，理论界与实务部门已就社会组织参与应急治理达成共识，对社会组织在应急治理中的功能与作用已有充分论证，但理论层面的分析需要在现实生活中得到验证。现实表明，社会组织参与应急治理的效果并不尽如人意。就此，学者进行了诸多解读，提出了不同的解决进路。
1.宏观层面上法律制度与理念带来的阻滞
有学者认为，我国计划经济体制弊端、现有的双重管理体制、政府理念偏差、公众理念淡漠、法律缺失与滞后、政府缺乏应急治理的灾前培育与制度建构、政府责任缺位等，使得社会组织参与应对突发公共事件存在阻滞惯性。体制上的原因在于体制的转换是一个渐进的过程，原有体制的惯性，造就了政府习惯于“大包大揽”，社会组织在发展过程中也缺乏积极参与的意识，参与应对重大突发事件的可能性与现实性都存在问题。[16]双重管理体制造成了社会组织面临着登记管理上的双重许可制度、监管上的双重负责体制、年度检查制度、请示报告制度等一系列制度性规定，形成一种制度，使得第三部门发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、人才困境、信任困境等多重困境。[16]政府理念偏差与政府对社会组织现实影响力的过度担忧，导致政府对社会组织参与应对突发公共事件存在戒备思维惯性。公众理念淡漠表现在公众习惯于政府动员的方式，缺乏应对突发事件的积极性、主动性和创造性。[25]法律体系不完备，会影响社会组织的正常发展，不利于政府监管，阻碍政府与社会组织“合作伙伴关系”的建立。在我国应急预案体系中，灾前培训与制度的缺失导致只强调社会力量的参与，而缺乏深入的制度建构。“参与方式与途径的制度建构不足，可以被视为政府对社会组织的能力培育责任存在缺位。”[33]针对这些困境，应从建立社会组织参与的激励机制、信息沟通机制、利益表达机制、决策协调机制和互为监督机制五方面着手。[16]
2.微观层面上社会组织自身因素造成的困境
针对社会组织参与应急治理失灵的成因，不少学者从社会组织自身存在的问题入手进行了系统梳理，主要有以下三个方面：一是社会组织自身能力方面的问题。有学者认为，目前社会组织资源力量不足使其在危机应急治理中发挥的功能较小，难以与政府互担协同重任；社会组织能力薄弱、功能欠缺与协同治理要求具备的能力存在较大差距；社会组织自身公信力的欠缺削弱了其在危机应急治理中的监督功能。[36]二是社会组织管理方面的问题。有学者强调社会组织自身规制不足、内部管理混乱、约束机制缺失等因素导致慈善丑闻频发，应力性困境出现，影响其功能的发挥。[25]还有学者指出，不少社会组织在应急治理中缺乏独立性，在网络运作、资金来源和公众的信任度等方面仍把政府视为资源提供者，在这种依赖―控制关系中，社会组织极易丧失民间性、独立性及自治性，从而偏离其本质属性，影响其功能发挥。三是社会组织创新方面的问题。陶鹏等[33]认为，社会组织侧重于非灾变期的社会发展需要服务，对灾害救助项目专业服务开发创新能力欠缺，致使政府与社会组织之间的合作关系难以为继，政府行为往往存在趋中性，考虑的是受灾群体的一般性需求，对一些边缘群体和某些特殊需求难以兼顾，社会组织创新开发项目能力的缺失，导致在救灾与恢复重建阶段较容易被政府所替代而被挤出应急参与体系。解决这些问题的有效途径是：社会组织在危机应急治理中要实现自我革新，要增强社会组织自主意识，明晰在应急协同治理中的角色地位；完善社会组织内部治理结构，提升应急协同治理的社会公信力；加强社会组织队伍建设，提高工作人员应急协同治理能力。[36]
五、研究展望
围绕社会组织参与应急治理的研究，学界从理论上与实践上进行了提炼与总结，对实践领域具有一定的指导价值。但经过梳理与分析，未来还需要从以下方面展开研究。
其一，本土化应急治理理论的建构问题。目前的多数研究侧重于引介国外的理论，而国内的理论创新较少，提出基础理论的研究更少。从梳理的研究成果可以看出，不少研究用国外理论阐释发生在中国的突发公共事件，这样做固然有它合理的一面，但来自国外的应急治理理论体系与知识框架植根于西方的政治、经济、社会、文化语境，这样的理论体系未必完全适应中国的国情。如何在中国的社会文化语境中，建构本土化的应急治理理论应是未来研究的一个基本论题。围绕本土化应急治理理论的建构，还需要探讨社会组织参与应急治理的基础理论有哪些，不同理论之间的差异性与关联性如何，如何用建构的理论解释社会组织在危机应急治理中迥然不同的表现等。
其二，具有较强可操作性的政策设计问题。社会组织参与应急治理工作是一项复杂的系统工程，其研究理应考虑从宏观到微观的方方面面，既需要国家层面的顶层设计和整体架构，还应对社会组织参与应急治理的具体内容、技术、方法进行系统研究。目前，研究社会组织的功能及泛泛罗列问题的文章较多，虽然有些研究提出了解决问题的对策，但多数研究侧重于宏观层面的对策，鲜有具体的政策设计，具有参考价值的文章更不多见。
其三，研究方法的优化问题。现有的研究对突发公共事件应急治理以泛泛而谈、人云亦云式的定性研究居多，而案例研究与定量的比较分析相对缺乏。突发公共事件的发生具有偶发性、不确定性、难以预见性、地域性、延伸性与非常规性等诸多特征，研究人员难以深入事发地取得第一手资料，某些政府部门出于保密性考虑，一些深层的原因不予公开，致使学者获取资料的难度加大，因而基于实践基础的案例研究、定量比较分析相当缺乏，研究难以达到应有的深度。针对这些问题，学界应培养问题的敏感性与问题意识，在未来的研究中关注具体案例的解读，深入突发事件的第一现场进行实地调研，通过比较分析，研究不同地域、不同社会组织在参与应急治理中的经验、成效与差异。
当前，政府主导的突发公共事件应急治理模式的治理绩效存在一定的问题。为了满足公共治理的迫切要求，弥补政府治理能力的不足与治理效果的欠缺，引入社会组织参与应急治理，拓展应急治理的主体，形成政府部门和社会力量联合共治的局面，将是有效的选择。参考文献：
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危机管理政治学篇9
（一）政府危机管理的相关概念界定
危机一直伴随着人类发展历程的左右，人类社会发展的历程就是一个不断应对和解决危机、化危机为契机的复杂过程。研究政府危机管理必须从危机相关理论开始逐渐深入到政府危机管理。对于危机的概念，自古以来并没有形成统一的认识，社会生活中的方方面面都会爆发危机事件，危机的发生源自诸多不确定因素。危机具有鲜明的连锁反应，由于其突发性、复杂性、严重性以及信息缺失等因素，危机极易导致沟通不畅、局面失控、影响深远、结果严重的情境。进入新的世纪和新的时代，危机频发，2003年的SaRS、2008年的汶川地震、2009年的“甲流”、2010年的洪涝灾害以及2015年的“天津港爆炸事故”都一次又一次地威胁到社会的稳定与发展。危机管理，就是发现、消除、解决、和避免危机的一种行为、一个过程、一个系统。政府危机管理是国家的一种重要职能，是政府维护国家和社会秩序，应对和处理政府危机的重要手段和途径。政府危机管理是指政府为了预防危机事件的发生，为了有效降低突发性公共事件造成的危害，政府通过有计划、有组织地预防、管控、治理和反思总结突发性公共事件的活动。
（二）政府危机管理的内涵
危机管理大致可以分为三个阶段：监测与预警阶段（危机发生前）；决策与反应阶段（危机发生中）；恢复与反思阶段（危机发生后）。政府危机管理通常主要包括以下几个方面：第一，提高政府危机管理的能力，明确危机管理的策略和政策，引导和带领全民预防和应对危机，增强全民危机意识和抵抗危机的能力；第二，把危机带来的破坏和痛苦降低到最小，能够快速、有效、积极地响应；第三，极大降低生命和财产等损失，确保提供准确、完善、可靠的信息；第四，增强危机预防和危机后处理能力，减少危机爆发的概率和可能性，降低危机的负面影响。
二、当前政府危机管理中存在的问题和不足
（一）危机意识淡薄，危机教育滞后
我国政府普遍“重应急，轻预防”的被动危机管理逻辑折射出政府缺乏危机意识。不可否认，政府承担着十分繁重和庞杂的社会经济发展任务和责任，对传统的GDp等衡量指标比较重视，而针对危机管理等软指标则关注较少，重视不够，在日常行政事务中较少提及危机管理，只有在危机爆发时才紧急应对。在危机爆发前，政府将危机管理预案束之高阁，不做认真研究和深入探讨，未能对危机萌芽做好预警和预防。在危机发生中，政府官员仅仅以现场状况来评估危机的严重性和影响后果，仓促制定比较短视的危机管理对策。在危机发生后，政府未能对经验教训及时全面总结，未能将危机管理作为展示政府实施有效管理的渠道和平台。实际上，对于最有效的危机管理来说，最困难的不是紧急状态下的有效救援，而是能够在发生危机之前时刻保持高度的警惕，及时辨识危机，科学转化状态处理危机，减少负面消极影响和后果。
（二）缺乏高效的常设管理机构
当前，突发性公共事件软着陆尚停留在个案层面，更多的是一种被动反应，一种应急行为和一种临时措施。政府危机管理体系中的领导机构和执行操作人员仍然以临时抽调或者借调组成的应急指挥机构为主，这样的临时性和业余性使得指挥活动和执行活动不能专业化、职业化和专家化，严重制约着危机管理水平的提高，致使危机处置水平不高、效率不高、声誉不高。天津港“8.12”爆炸事故就凸显了我国在处置危险品突发事件方面的短板。在爆炸事故发生前，缺少危险品突发事件的专家指导；危机发生中，救援决策者指挥失当以及消防员在危险品救援方面知识匮乏等原因都造成了爆炸事故的连锁危险后果。
（三）政府危机管理法律法规制度不健全、不完善
完备的法律法规，严谨的规章制度是科学高效应对政府危机的必备条件之一。由于历史、政策等原因，我国政府危机管理法律制度尚未健全，相关法规制度缺失或者不完善。目前应对危机的相关法律法规中还有不少漏洞和空白点，尤其是应急预案的编制、责任追究条款的缺失。与此同时，由于缺乏规章制度，危机前期控制未能纳入各级政府长远的战略规划和日常管理中，致使政府应对危机反应迟钝，极大地制约了政府危机管理水平的提高。
（四）信息公开与资源整合不到位
信息公开与资源整合与应对危机和危机管理有着密切的关系，信息公开是危机管理的前提，资源整合是危机管理的保障。信息公开可以提供平台和渠道让更多的人知情而避免迷茫或者受到伤害，它不会损害政府的良好形象，反而可以让政府凝聚力增强，提高人民对政府的信任程度。唯有信息公开，社会大众才能全面了解所发生的危机事件，做好物资、心理等方面的准备，调动各种资源，实现社会资源的充分整合，控制和减少危机。应对危机需要各方面的资源，必须在信息公开的基础上整合各方面、各领域、各层级的资源，唯有如此，才能科学地、有效地、经济地对危机进行管理。
三、科学应对政府危机，创建人民满意政府的有效途径
（一）促使政府危机管理现代化
政府危机管理是一项复杂的整体性工程。管理理念是危机
管理的灵魂，贯穿于危机管理全过程，突出表现为民主、法治的治理理念。管理制度是危机管理的关键，是政府危机管理现代化的主要内容。“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”政府危机管理制度主要包括危机预警制度、危机协调制度、危机保障制度、危机信息管理制度、危机问责制度等。组织现代化是政府危机管理的“掌舵人”。危机管理组织现代化是指政府危机管理基于多元治理主体，采取机构整合、政策激励等技术性手段突破危机管理杂乱无序的僵局和弊端。危机管理法治现代化是危机管理工作的后盾。政府危机管理法治现代化是“依法治国”的有效体现和延展，真正做到有法可依、执法必严、违法必究。
（二）鼓励公民参与政府危机管理
在政府危机管理过程中，公众是危机管理的直接受众者，更是危机管理的主题。尽管我国公民的危机意识、危机应对能力、参与组织基础、参与规则制度等方面还不完善，需要很大程度的提升，我们可以逐渐建立一套社会参与的机制，塑造危机参与文化，构建危机治理机制，利用志愿者应急功能，拓展伙伴合作关系，逐步实现提高公民社会自救能力，提高社会的整体危机应对能力，维持社会的和谐稳定，实现社会公共利益的最大化。
（三）建立危机管理常设机构
在政府危机处理的失败案例中分析可以看出，危机处理常设机构的匮乏已经是政府危机管理中的重大短板，需要亟待解决。各级政府要抽调专项资金，积极建立危机管理常设机构，充分发挥其预防危机事件发生以及更好应对危机处理的职能，及时对危机进行检测、预警，在最短时间内制定科学有效的危机处理方案和实施步骤，以便迅速对危机做出反应，尽量避免生命和财产损失。
（四）运用大数据应对政府危机
牛津大学教授维克托•迈尔•舍恩伯格认为“大数据”就是“大黄金”，是21世纪最具有决定性意义的资源，它将是社会、企业、个人是否成功或遭受苦难的根源。大数据正以一种前所未有的方式和渠道向我们袭来，对我们的日常生活、商业活动、公共管理、世界认知等带来巨大的创新和颠覆。政府对于大数据时代下信息的有效处理将越来越重要和关键，政府部门必须利用大数据来发挥本身的优势，充分熟悉和掌握全面的信息，审核信息的准确性和实效性，准确把握区域内的社情民意，运用信息提前预防危机、尽早辨识危机、科学应对危机、合理化解危机。
（五）利用网络平台化解政府危机
网络信息化时代，特别是“互联网+”时代对政府公信力和政府的满意度的体现提出了重要的挑战。采取新思路、新方法和新局面应对新时代、新背景、新情况，改革和创新政府危机管理方法。在网络平台上，网络互动性加快了信息传播速度，延伸为“滚雪球”式的或者“病毒”式的传播，使得信息失真的可能性急剧增加。政府应该树立“公共服务”和“以人为本”的理念，依托网络等现代信息技术，实现对公众不安心理的疏导和慰藉，恢复与维持生活状态的有序与和谐。
（六）借力危机公关引导舆论导向
信息对于成功的危机管理至关重要，舆论导向在危机公关和危机管理中扮演着重要的职能和角色。面对重大的突发事件，每个政府部门都应该毫不吝啬地积极开展危机公关，第一时间把权威信息告知受众，始终把握住全过程中权威信息和问题信息的主动权。政府在公关过程中，应该成为“开门人”，不应该成为“把关人”或“关门人”。在具体沟通、回应、宣传、公关过程中，政府的诚实守信是极其重要和宝贵的品质。
（七）完善政府危机管理的行政问责制
行政问责可以督促政府各级官员和工作人员在危机管理整个过程中更好地履行各自的职责，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，切实避免不作为、乱作为，增强政府的责任感和危机感，提高效率，真正做到为人民服务，提高大众对政府的信任度，创建人民满意政府。危机管理的行政问责制包括两个方面：第一是责任划分明确，奖惩分明，因危施政，因地制宜；第二是逐步深化问责的层次，细化问责范围，做到各个层级分别承担不同的相应责任，确保问责的有效性和高效性。
（八）尝试共治模式
危机管理政治学篇10
【关键词】公共危机；危机公关；少数民族地区；管理
【作者】胡美术，广西大学公共管理学院讲师。南宁，530004
【中图分类号】D630.8【文献标识码】a【文章编号】1004-454X（2016）03-0065-007
少数民族地区的和谐稳定工作历来受到高度重视，由于少数民族地区具有一定的特殊性，因此需要因地制宜地开展相关工作。尤其是公共危机事件处理过程中，一定要充分发挥少数民族地区传统纠纷解决机制的优势，使国家法的强制性与民族地区的习惯相结合，使问题的处理及时、有效、科学，更重要的是使各族群众拥护，通过少数民族地区公共危机公关，不断提升政府的公信力，提高党和政府在各族人民群众心目中的形象。
一、少数民族传统纠纷解决机制概述
（一）纠纷的裁判者多为当地的民间权威
在我国民间社会，由个人崇拜演化而来的个人权威一直存在，少数民族地区也概莫能外。少数民族地区的社会研究不断深入，而各学术领域的成果都或多或少地映射出一种现象：在我国，农村地区存在着一股非官方的、却拥有较大影响力的权威力量。而这种来自民间的非官方权威之所以能形成并壮大，往往是因为他们有能力在家庭纠纷甚至是少数民族敌我冲突时化干戈为玉帛。由于这些权威人士所拥有的高度影响力，所以矛盾双方都愿意在权威人士的协调下作出一定让步，达成和解共识。[1]像广西瑶族的长老，源自普通村民，不仅是农村地区的实际管理者，也象征着农村地区的公平正义，许多法律法规难以决断的民间纠纷都是通过这些长老的协调得以化解。这些长老普遍年龄较大、辈分和威望较高，知识和能力都较为突出，且品格高尚，容易赢得村民信任。
（二）纠纷解决的程序通常是非正式的
受自然环境与社会因素的影响，民族地区的纠纷主要产生于邻居与邻居之间，而对于纠纷的解决，民族地区通常采用祖先留下来的传统方式，即非正式程序，民族地区重视对民族纠纷的处理，主要是为维持该地区环境的稳定、和谐。
（三）在纠纷解决过程中广泛运用“调解”结案
在少数民族聚居地，少数民族群众仍然沿袭着传统的互、群体性生产生活模式，普遍较为认同乡村和谐、邻里和睦、亲朋和蔼、享受天伦之乐。在这些地区，无论是什么冲突类型都会对现有的和谐氛围造成负面影响，而通过非本土民间力量解决冲突和矛盾，又会让村民产生既有秩序被打破的恐惧感和陌生感。所以，就算在少数民族地区内出现了矛盾，人们也会尽量把事件造成的影响压制在不引起官方注意与重视的范围内。当然，一旦矛盾发展到不可能由民间力量自主协调的程度，就必须要引入官方力量，进行协调或裁定。然而，在少数民族聚居地，不管矛盾的程度如何、类型如何，内部协调永远是最优先选择的解决途径，也是民间权威最具代表性的体现方式。这既是矛盾双方自行处理外最可靠的解决方式，也体现出了我国少数民族地区熟人社会、长老决策制度等社会特点。
在少数民族地区，协调矛盾的活动一般由萨满、长老、乡老、族长等人负责，而通过协调将矛盾化解显然是在少数民族地区的最优矛盾处理选择。该种处理方式让少数民族群众对官方力量的恐惧、对乡村和谐氛围被破坏的忧虑得到缓解，也满足了他们从简处理问题的需求；能够缓解少数民族地区司法机关处理矛盾的工作压力，也避免了司法机关因无法处理一些制度外问题而权威有损。
（四）纠纷解决通常采用当地的习惯法或规则
民族地区通常以本地方式来解决纠纷，即民族地区内的自定规则与习惯法，而非将国家法律作为纠纷处理的标准。民族地区的习惯法是当地人们在长期生活过程中形成的，具有一定的权威性与认同感，无须通过政府与社会的疏导即可有效解决当地的矛盾，实现维持民族地区安定和谐的目的。在这种环境下，人们在面对纠纷时，都会下意识的选用本民族的习惯法则，在当地人们的观念里，国家法律缺乏归属感与信任度，甚至会对国家法律产生一种排斥感。[2]
二、少数民族地区基层政府危机管理能力现状
（一）制度规范与保障能力不到位
一是缺乏一个专门针对少数民族乃至全体社会的危机治理法律。从当前情况来看，我国基层政府在治理公共危机时，主要运用的法律法规有《宪法》《国家法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等，这确实为危机治理提供了一定法律依据。但在实践过程中，仍然需要一部专门的法律为基层政府的公共危机治理工作提供指导，避免地方政府在治理公共危机的过程中出现失位、越位、缺位以及滥用公权力的行为。二是缺乏与时俱进的危机应对预案。公共危机与我国社会的发展相伴相生，随着我国社会的不断发展，危机类型与危机诱因也在不断变化，这也要求危机治理者必须时刻注意充实自己、扩展知识库、了解社会动态，并在此基础上不断更新应对预案，才能够改善危机治理工作的针对性。然而，我国各民族地区的基层政府在实践过程中却并未做到这一点，反而在很长一段时间内沿用既有的危机应对预案。
（二）组织建设与决策能力有待提高
就当前情况来看，我国大部分少数民族地方政府都没有设置专职负责应对公共危机的机构。危机应对或治理办公室并不是常设机构，而是由该级政府的二把手领导的、配置两名应急公务人员、在危机事态下才被激活的机构。[3]该机构的任务主要是交换上下级信息、传达命令与危机发展情况，并不具备实际意义上的治理权力。事实上，在危机事态下真正具有指挥权的，是临时建立起来的指挥部，这种机构不仅人员配置不完善，而且缺乏合理的运作机制及组织结构，常常会出现推诿责任、相互掣肘的情况，极大阻碍了危机治理目标的实现。
在危机事态下，政府的决策能力往往决定了危机治理的成败。由于公共危机的爆发往往是出人意表的，且危机问题需要在短时间内处理，所以在很多情况下，危机事态下的政府决策都属于制度外的决策，也不符合一般的公共决策流程，这类决策的重点在于决策者是否能够在短时间内完成最正确的决策，同时将政府决策的内容在最短时间内公之于众。近年来，党和国家开始有意识地提高政府的决策水平及决策能力，少数民族地区基层政府的决策能力也得到了相应改善，但仍难以令人称道，尤其是在危机事态下的政府决策，无论是速度还是水平都有较大提高空间。诚然，在危机事态下作出公共决策，其压力远非一般公共决策可比拟，要求决策者拥有泰山崩于前而面不改色的定力与该出手时就出手的魄力，而要锻炼出这些能力，需要一支长年战斗在一线的决策者队伍始终坚持自我提高、自我完善。
（三）资源动员与整合能力不强
危机事件爆发的时候，最先做出反应的通常是当事人或是在场者，而非政府人员。对此，政府的危机管理工作应延伸到政府工作之外，对内外部资源进行全面整合、分析，实现对各项资源的充分、合理利用，同时，政府还应不断提高自身利用资源的能力。受各地区资源类型差异的影响，政府在开展危机管理中对资源的利用程度与利用能力也有一定的差异。民族地区政府管理的范围广、地理环境复杂、社会管理难度大，政府要实现对各地区资源的全面整合与利用，就需要大量优秀人才的参与。事实上，少数民族地区政府在管理与利用资源过程中普遍存在下面几点问题：
第一，政府与社会组织联系不紧密。在处理民族地区公共危机过程中，政府处于主体地位，社会组织甚少有机会参与到危机管理中来，与政府之间交流较少，互动性不强。对于社会组织而言，他们在危机管理中不具备任何权力，其观点与方案也得不到政府的认同，无法发挥自身的功能。从另一个角度看，社会组织没有与政府建立良好的合作关系，也就没有政府在资金、政策等方面的支持，社会组织发展缺乏坚实的保障，不利于社会组织的持续性发展。
第二，鲜少有公益性质的组织驻扎到少数民族地区。越是社会发展程度较高、经济水平较好的地方，公益组织数量越多、越完善，而在那些经济水平较差、社会发展程度较低的西部民族地区，不管是本省（自治区）的社会组织还是其他地区的社会组织，都鲜少驻扎到少数民族地区。这也使得少数民族地区政府在处理公共危机的过程中存在着大量问题：首先是缺乏对弱势群体的人文关怀，使得政府与社会之间无法实现情感上的沟通；其次是难以在危机事态下通过情感来号召社会各界的力量；最后是少数民族地区缺乏有广泛影响力的社会组织，难以在危机事态下集结志愿者队伍、帮助政府做好危机治理。
第三，公共媒体参与程度尚浅。公共媒体在危机事态下成为一个重要的治理主体，是近年来我国各类公共危机中的常态，也是世界范围内危机治理的主流。但在我国公共媒体的参与程度仍稍显不足。尤其是在西部民族地区，公共媒体仍然没有正确参与到公共危机治理当中，在很多危机事件中都没有扮演好一个信息传播者、事件调查者的角色，使得公众在危机事态下的知望得不到满足，在社会上引起一定的恐慌情绪与谣言。事实上，如果公共媒体可以在危机事态下更积极、迅速地报道危机信息及其处理情况，让公众及时了解事实真相，就能够更好地团结社会各界、稳定社会情绪，处理好危机。
（四）政策解读能力与执行力弱
自中华人民共和国成立以来，党和国家一直对少数民族地区的发展及各方面工作给予高度重视，不但建立了专门的财政转移支付体系，更在法律层面上明确了少数民族地区的自治地位。然而在实践过程中，各项专门为民族地区出台的政策法规却并未能落到实处，诸如地方政府及官员对国家政策的曲解、官员一味追求经济发展的错误政绩观，甚至是为了保护某些群体的利益而不惜损害公共利益的现象并不鲜见，导致民族地区接连爆发公共危机。同时，在执行过程中对国家政策的阳奉阴违甚至不惜违宪也要谋求私利的官员，也是引发公共危机的重要因素。
少数民族地区基层政府缺乏战略视野，理解政策的过程中往往容易以偏概全，不能完全理解上级政府出台政策的初衷与政策的真正内容。少数民族地区的自然环境多数较为封闭，无论是路桥还是信息基建都很不到位，所以很难在危机爆发后第一时间执行好上级做出的决策，使得最终的执行实效远不如预期。
（五）问题搜寻与预警能力差
公共危机通常会经历从潜伏到爆发、从爆发到扩大影响再到解除负面影响直至完全解决危机的流程，政府只有高度重视这一流程中的所有环节，才能够治理好公共危机。所以，政府不但需要提高公共危机事态下的治理应对能力，更应该着重提高公共危机的预警能力以及危机事件后的善后处理能力。在实践过程中可以发现，少数民族地区的地方政府在治理公共危机的过程中，最重视的是危机事态下的治理工作，但却忽视了对危机信息的收集预警工作。在危机事态下，有许多决策仍然是由少数几个主要领导负责，不具备任何科学性，更不具备任何民主性，有些决策甚至可以形容为“拍脑袋”的决策，没有经过周密的规划与细致的思考，这种决策方式显然会导致许多问题出现。地方政府领导缺乏整体战略意识，大局观薄弱；地方政府缺乏合理、理性、充分的信息源；难以准确理解危机问题的实质，决策缺乏针对性。在决策过程中，是否能够找到问题的关键并有针对性地给予关注，决定了政府能否做好危机预警工作。在搞不清楚问题的情况下，危机预警根本无从谈起。
三、少数民族地区公共危机公关对策
（一）传统纠纷解决机制与国家法互补
1.互为补充，适应多样化的纠纷解决模式
一些民族地区的习惯法一直沿用到现在，在某种程度上是国家法律的重要补充。伴随社会经济的不断发展，人们法律意识也得到不断增强，在遇到问题、矛盾时，人们也逐渐将国家法律作为解决纠纷的利器，并会根据实际情况来决定更有利于矛盾解决的方式，自觉将习惯法与国家法律结合起来，充分发挥两者的积极效应，促使矛盾往好的方向发展。一是强化法治教育。通过法治教育，用法治取代人治，取代宗族力量、亲情，进而牢固树立法治社会信心及决心。二是加强学法用法培训。要加强民族地区干部培训，利用好党校、行政学院、高校等干部培训主渠道作用，使大家学会用法，杜绝行政中违法现象发生。三是加强学法用法实践。按“法不授权不得行，法有授权必须为”的法治目标要求，科学实践。四是加强法治保障建设。要把制度之网织密、编实、扎紧，以制度的刚性管理党员干部。要把党员干部遵守以及党规党纪情况列进考核评价内容，优化法治环境，做到依法用权、依法办事。
2.完善多元化纠纷解决机制
在多数民族矛盾中，民间调解作为民族习惯法的主要调解方法，当地人通常运用有权威的乡贤调解来化解问题，乡贤在民族群众心目中具有极大的权威性，因此，乡贤是促进民族矛盾解决的重要力量，是当地民众最常用的解决方式，深得民族群众信任。要对民族习惯法进行深层次改革，通过习惯法来填补国家法律中存在的缺陷，推动民族习惯法与国家法律的有效结合，才能促进民族地区矛盾处理体系的构建与健全，加快民族习惯法与国家法律之间的整合、协作，有利于推进民族地区法治化的建设进程。
3.促进乡贤作用发挥，适应完善民间调解机制
近年来，普法范围在民族地区的不断扩大，民众对法律的认识也不断加强，法律意识得到进一步强化，在这种环境下，乡贤文化的纠纷解决模式已不能满足实际情况的需要，这就必须对乡贤进行重新改造，加强对乡贤文化素质、综合能力的培养。在针对乡贤改造上，国家先后颁布了《民族乡行政工作条例》与《中华人民共和国民族区域自治法》，为乡贤改造奠定了坚实的法律保障。与此同时，政府也在努力构建健全的调解机制，制定更适合民族纠纷解决的调解方式，这也在很大程度上为乡贤重塑提供了保障。民族地区的内在需求，政府的外在支持，两者相结合有利于促进乡贤作用的发挥。
（二）建立科学的危机管理组织体系
首先，要建立一个专职的负责危机治理的机构。鉴于少数民族地区的基层政府在财政上以及体制等级上的原因，并未专门建立一个有权力、有财政预算并专职负责危机治理的机构。由于在危机发生后，政府通常会建立一个临时的危机应对指挥部，这也体现了当前我国政府危机应对及治理体制尚未成熟的一面。在危机治理的过程中，需要多个部门共同努力协作才能完成预定目标，但在危机治理的实践过程中，仍然需要一个专职机构负责这些协调工作，做出有效决策，以便顺利做好危机治理工作。在这一背景下，政府理应拿出一部分财政预算，建立起专职负责危机应对的机构，在危机事态下协调好各个政府部门的工作，同时在日常工作中专门负责找到可能造成公共危机的隐患，并及时做好危机预警工作。在危机事态下，这个机构不但应该协调好各个政府部门开展危机治理工作，更应积极联合社会各界，利用社会力量做好危机治理工作。
其次，要不断强化该管理机构的危机预警能力。鉴于少数民族地区的地方政府无论是在财政上还是在行政资源上都较为贫瘠，所以它们更应重视对公共危机事件的预防、预警工作，因为一旦公共危机爆发，造成的损失之大、负面影响之深是难以想象的，需要政府花费更高昂的成本进行治理。要提高该机构的预警能力，就必须要提高该机构的信息收集、处理能力，并不断拓宽该机构的信息收集渠道。要提高该机构的信息收集及处理能力，就必须重视该机构的危机预警队伍建设，这是危机信息工作的高度时效性及敏感性决定的，非对现代信息传播学有一定造诣者无法胜任。与此同时，政府可以从三方面着手拓宽危机信息渠道：一方面，政府仍应重视从部门中收集信息。部门的特殊性决定了其所收集的信息具有一定的情绪色彩及危险性，许多危机在爆发后，都能从被部门忽视的信息中找到端倪。另一方面，要利用好街道办事处、居委会等与政府有良好合作关系的社会自治组织，通过这些组织收集最基层社会的信息。最后，少数民族地方政府还应在信息时代学会如何从互联网中收集危机信息，并以此作为判断本地危机隐患的重要依据。
再次，要做好各级政府的权责分配工作。进入21世纪以来，我国包括少数民族地区在内的各个地区开始频繁爆发公共危机事件，而在危机事态下，政府最优先的工作是降低事件带来的损失及负面影响。按照我国现行法律法规中有关危机管理的内容，危机事态下应该通过分级管理办法来对危机进行治理。在通常情况下，在全国范围内造成较大影响或已经不是省级政府能够应对的特别重大公共事件，就应该交由国务院直属部委进行应对；而那些市级政府难以独立应对的公共危机事件则应该在省政府或自治区政府领导下进行治理；而市级或县级政府能够独立应对的危机，则应由它们自身协调下属各部门进行治理。要为各级政府及其部门分配明确、清晰的权利及责任，使它们能够在危机事态下各司其职、做好应对工作。上级政府在向下级政府授权的过程中，必须要明确其获得权利后肩负的职责，把各项工作责任落实到人，杜绝一切延误时机或推诿责任的情况，改善政府应对突发公共危机的回应能力与回应速度，在最大限度内减少危机带来的负面影响。
最后，建立健全政府与非政府组织之间的合作体系。非政府组织作为非营利性组织，成立的目的是为社会大众服务，与民众联系紧密，更能在第一时间了解到社会基层中存在的问题，在汇聚与整合社会资源、提高民众参与热情、强化群众危机观念等方面更具高效性。因此，在危机处理过程中，政府应善于利用非政府组织的各项资源，调动社会各界力量参与到危机管理中，逐渐建立起政府与社会协作、互补的合作机制，全面推进危机的有效、彻底解决。在危机处理中，政府与非政府是友好的合作关系，而非处于管制型体系中。对于民族危机的解决，政府应动员非政府组织与社会大众踊跃参与到危机处理中来，以创新、公开的危机管理机制代替传统、闭塞的危机管理体系，进一步推进政府与非政府组织之间良好合作关系的建立。
（三）优化处理机制
政府应建立常设性的危机应对机构，由政府的行政长官担任最高指挥官，并将责任落实到人。在我国，针对危机的应对机构主要是临时建立的危机领导小组，但组成人员通常并不具备治理危机所需的专业知识，也不懂得如何收集危机信息、处理信息、运用信息，更不懂得如何在危机事态下作出最正确、最及时的决策，给危机治理工作带来了更多难以预测的风险。所以，要正确应对各个类型的公共危机，就应该建立一个常设性的危机应对机构，做好危机应对工作。该机构应由该级政府或该部门的最高行政领导负责，同时将各项责任落实到人。这不但在行政级别上确立了该机构的地位，同时也能够让各个部门正视该机构的职能及其重要性。尽管如此，该机构的实践工作却是由副职领导负责，同时该机构的工作队伍应由专业信息处理工作者以及专业公关工作者组成，这也可以提高该机构的公共危机应对能力。
要真正治理好公共危机事件，就应该有判断危机类型并根据其类型做出针对性应对的能力。就少数民族地区的公共危机治理而言，其应对不仅要具有针对性，更需要万分的谨慎。当公共危机爆发时，政府首先要做的就是根据危机信息来判断危机类型，在最短的时间内把握好问题的核心，然后有针对性地提出解决方案并付诸实施。在与人为因素无关的天灾面前，政府部门必须要竭尽全力救助受灾群众、挽回群众的经济损失、安抚受灾严重地区的群众、帮助他们重建家园；而对于那些较为理性的，就应该通过沟通交流了解他们的诉求，并在法律及社会伦理允许范围内尽量满足这些诉求；而对待那些暴力与分裂主义者，政府就应该毫不犹豫地通过雷霆手段对其施以毁灭性打击，维护社会稳定及国家安全。
加强各部门之间的合作，实现对社会组织各项资源的整合、利用。危机事件的解决是项长期且艰巨的任务，需要各部门的协调、配合，才能促进危机事件的有效处理。政府应将财政、卫生、建设等各部门联系起来，清晰界定各个部门的权责，并建立健全责任追究制度，对各部门的失职行为进行严厉处罚。此外，政府还应加强与公益组织之间的联系，鼓励他们积极参与到危机事件中来，用其优势弥补政府管理中存在的不足。与此同时，政府还应积极引进各类优秀人才，建立一支专业、战斗力强的危机应急队伍。努力获得国外、国内社会组织的支持与援助，构建系统、联动、稳定、有序、高效的应急管理体系。
要利用好公共媒体的力量，通过公共媒体危机信息、满足公众对危机事件的知。在公共危机发生后，公众的视线都会聚焦于危机事件当中，十分渴望得知危机事件的相关信息，所以这时政府是否能够迅速、准确地将危机信息传递给公众，决定了危机治理的早期成效。在少数民族地区，信息传播并不顺畅，同时在政治上的敏感性极强，所以在公共危机爆发后，鲜少有媒体人能够及时前往事发地点，了解事件的前因后果，而当地公众更无从知晓事件详情，极易导致社会上出现恐慌情绪，衍生出更多更复杂的公共危机。因此，作为少数民族地区政府，应该持开放态度，甚至帮助媒体人在危机爆发后前往事发地点，以公正、公开、坦诚的姿态，让公众了解事件信息与政府的决策，稳定社会情绪、正确引导社会舆论。
完善危机处理制度，要在危机治理过程中不断学习、不断成长。在公共危机造成的损失及负面影响等问题初步解决后，事后的善后工作必须迅速跟进，这是当前我国政府部门乃至相关学者都未能给予充分重视却十分关键的工作。在危机解决后，公众对政府的信任会有明显回升，此时通过行政手段消弭其他同类型危机的隐患，不会引起公众对公权力边界的担忧。同时，还应该逐环节分析政府在此次危机事件中有哪些做得好、哪些做得不够，通过技术层面、管理层面的复盘，不断提高少数民族地区政府应对公共危机的能力。
（四）加强政策解读能力和强化领导力
政府要具备较高的政策解读能力，才能提高决策的合理性与有效性，进而促进危机事件的高效解决，达到预期的既定目标。
正确的政策是党的执政根本，而基层党组织和政府是否能够正确解读党的政策，直接决定了党的政策是否能够落实到位、是否能实现“四个全面”和中华民族伟大复兴的“中国梦”。事实上，作为官员及政府公务员，在危机事态下正确解读及运用政策是少数民族地区政府治理好公共危机的重要保障，而唯有在真正理解上级政策的情况下，基层公务员才能够在实践中正确应对公共危机。第一，基层政府作为少数民族地区出现危机时的主要治理主体，必须要不断提高实践工作者，也就是公务员的政策解读水平，集体学习上级政策以及开展研讨会、演习危机事态下的应对方法，改善基层政府公务员政策解读能力与危机应对水平。作为一名地方官员，特别是在当前经济挂帅、国家无安全威胁、社会整体较为稳定的年代任职的地方官员，往往会耽于安逸，没有通过学习提高自己、改善自己的意愿和动力。事实上，在当前发展迅速、各领域变化不断加快的社会当中，地方官员如果耽于安逸，与社会产生脱节，就很容易忽视一些公共危机爆发的前兆，而对公共危机事件的预防和预警更是无从谈起，这也是为何官员必须要与时俱进、不断完善自我的原因。第二，要加强官员对政策的认同度[4]。官员是否认同上级政府的政策，将直接决定这些政策是否能够落实到位。所以，无论是日常工作还是危机事态，都应该强化上级政策的学习及精神体会，改善政府公务员的政治及政策素养。第三，地方官员应该在治理公共危机的过程中充分运用好上级政策，并执行好上级制定的应对方针，有针对性、条理性地做好危机应对，尤其是在实践过程中，必须要实现“令行禁止”，维护上级政府乃至中央政府的权威，更不能够藉由自身的政策解读能力较差而做出对上级政府阳奉阴违的行为。最后，官员应该在危机事态下充分利用社会各界力量。通过平日的引导、教育及演习，让公众能够在危机爆发后第一时间稳定情绪、帮助政府做好危机治理。在许多天灾面前，政府与社会组织并不足以做出完美应对，这时就需要凝聚整个社会的力量，齐心协力、共渡难关。
（五）强化预警机制
完善利益表达体系，畅通利益表达平台。利益分配不均是大部分危机事件爆发的根本原因。由于民族地区的法制建设不健全，缺乏畅通、公开的利益表达渠道，民众有难无处申、有苦无处诉，当问题积累到一定程度时，公众就通过极端的途径爆发出来，进而引发严重的危机事件。对此，政府应在民族地区构建健全的机制，派遣专门人员到群众中去体察民情、倾听民意，热心帮助当地民众处理实际问题，并建立完善、畅通的利益表达平台，给广大少数民族群众提供公开、便捷的利益诉求通道[5]。
加大对政府官员道德水平的培养力度，在群众中建立良好的公共形象。政府官员代表着政府的整体形象，是政府的形象代言人，政府官员的失误极易引起不法分子的注意，并被其煽动成严重的民族矛盾。因此，政府必须重视对政府人员整体素质的教育，培养他们形成优秀的道德品质，使政府官员在民族群众心中留下美好的印象。同时，还应加强对政府人员的语言培训力度，只有了解与掌握了民族语言，才能与民族群众建立起良好的关系，增进彼此之间的情感，在发生危机事件时，还能在第一时间了解危机事件过程，尽快做出妥善的安排，引导广大群众配合政府决策，将危机事件的损害度降到最低。
要充分利用好互联网，收集来自社会各领域的信息。在今天，互联网已经成为我国政府了解民间情况的重要途径，也是我国民众最重要的政治参与途径，更是族群之间沟通的重要途径。作为少数民族地区的基层政府，必须要对互联网工作给予高度重视。首先，政府应该以积极态度面对互联网，在互联网中与网友们坦诚相对、和谐沟通，了解各阶层人民的生活水平与困难；其次，政府应该加强互联网舆论引导，坚决打击涉黄、涉赌、涉毒网站以及意图利用互联网颠覆国家政权、破坏民族地区统一稳定的坏分子。
参考文献：
[1]宣朝庆.近代乡村危机的制度反应[J].人文杂志，2014（2）.
[2]张国献，李玉华.乡村协商民主的现实困境与化解路径[J].中州学刊，2014（3）.
[3]金太军，麋~.网络时代中国政府应对公共危机的基本模式与核心逻辑[J].行政科学论坛，2014（4）.
[4]阮博.危机情态下公共政策执行的困境及其破解[J].东北大学学报：社会科学版，2013（2）.
[5]戴宁宁.民族团结心理的构建及其实证分析[J].北方民族大学学报：哲学社会科学版，2014（5）.