公共危机管理的内涵篇1
关键词：大学形象公共关系
1、公共关系与大学形象内涵分析
1.1公共关系的涵义
所谓公共关系，是社会组织以现代传播沟通为手段，以建立互利合作的公共关系为重点，以塑造良好组织形象为目标的管理科学与经营艺术。其理论核心是要塑造良好的组织形象。
1.2高校公共关系涵义及其特点
公共关系应用于高校这一特定组织群体中，便称之为高校公共关系。高校与其他经济组织，政府部门等的不同，造就了高校公共关系的特点：
（1）非盈利性。大学是先进文化的研究者，传承者，创新者和引领者，应代表一个国家，一个民族先进文化的发展方向。她不是为了盈利而存在，因此，围绕大学而展开的一系列公共活动，最终都不以盈利为目的。
（2）资金有限。大学的非盈利性，决定了大学无法拿出很多的资金来进行专项公关活动。它不像企业可以拿出巨资来进行交际、宣传等公关活动。
（3）专业化水平低。在很多企业中，都设有公关部来专门负责企业的公共关系。而在大学中，目前国内几乎还没有大学设立专门的公关部，通常都是在某一次具体的活动中临时成立工作小组，或由校办，组织人事部等代为行之。同时也缺乏专门进行公共关系研究和具体实施的工作人员。
1.3大学形象的内涵
组织形象是公众对组织的整体印象和总体评价。具体到大学这一特定组织，就是指大学的外部形象和内在精神在社会公众心目中的总体评价和综合印象。它包括领导形象、教师形象、学生形象，校园环境形象，基础设施形象以及学校的文化理念等形象。
2、运用公共关系塑造大学形象的策略
2.1增强内部公众凝聚力
美国著名公共关系学家亨得利·拉尔特明确指出：公共关系90%靠自己做，10%才靠宣传。良好的大学形象，来自于大学全体内部公众的共同努力，这是良好大学形象塑造的起点和基础。首先，大学管理者要给予教师充分自由的学术环境，同时对教师的进修、职称、工资、福利给予充分的保障，这样才能使教师全身心地投入到科研及教学活动中去，大学的科研成果输出及培养人才的质量才会得到保证。其次，大学要对其最主要的公众—学生给予足够多的关怀与指导。正如同志所指出：“纵观国内外大学的历史情况，各国的著名大学为数不多，其所以著名，固然有各方面的条件，如经费、师资、实验室、校舍等，但归根到底，要靠其培养出来的学生在社会上建功立业，日久天长，形成社会公认的信誉。”再次，除教师、学生外，大学内部所有其他为大学提供服务的工作人员也是大学形象塑造的主体，应着力提高大学工作人员的素质和技能。
2.2充分运用Ci战略
Ci包括理念识别（mi）、行为识别（Bi）、视觉识别（Vi）三部分。理念识别体现在大学应该首先确定自己的办学理念和理想，以更好地完成使命。行为识别即学校对自身行为实行统一、规范的管理，建立标准有效的考核管理制度。视觉识别指视觉信息传递形式的统一，如校训、校徽、校服、学校建筑风格的统一设计。
2.3处理好与社会各界外部公众的关系。
大学应实现与企业的良好互动。现代大学一个重要的发展方向为产学研结合，大学里研究出的各项新技术，新成果，只有与企业联合，形成规模化生产，才能更广泛地造福社会。学校在与企业合作的同时，也能从中获取一定的资金，用于更好地办学。大学里的建筑以企业名称冠名，企业在大学里设立专项奖学金，企业为大学生提供专业实习岗位，这些都是大学与企业良好互动的案例。大学还应重视与政府的关系。政府是大学办学资金的主要供给者，同时，政府颁布的一系列政策也直接影响到学校的长远发展。此外，大学与校友的关系，与社区公众的关系也至关重要。这些群体对大学的印象好坏将直接影响到大学的声誉。
2.4充分利用媒体的宣传功能，建立媒体监测机制。
媒体分为内部媒体和外部媒体两部分。内部媒体主要有校园网站，校报，校办杂志等。大学要充分利用这一平台，让公众及时知晓学校动态。外部媒体泛指校园以外的所有媒体形式。学校发生的重大事件，如校庆、学术交流、重大科研成果发现、杰出英雄事迹等，都应通过新闻媒体引起社会的重视，从而提升学校形象。当今社会，媒体传播形式空前多样，互联网上的微博、贴吧、空间等平台的出现，使得消息的传播更加迅速、简捷，这要求我们的大学也必须与时俱进，建立起与大学自身形象评价有关的信息收集与回应机制（尤其是对大学形象不利的负面传闻，要及时澄清，防止以讹传讹），掌握大学形象传播的主动权。
2.5正确处理危机。
大学中的突发事件常使大学处于危机之中。学校危机事件指的是发生在学校教育教学过程中，对学校师生员工的生命、财产、安全有重大威胁，对学校组织的利益和形象有较大危害的突发事件。如学生自杀，校园暴力事件，学生寝室发生火灾等。这些事件往往极易引起社会的关注，如何将其平稳妥善地处理是对高校管理工作者的巨大考验。
危机管理是一个过程，包括危机的预防，危机的处理，危机的善后。学校在平日里要加强校园安全保障工作，着力为师生打造一个和谐、安全、健康的校园环境，建立健全校园报警专线、校园心理咨询中心、校园义务消防检查队等硬件设施。同时要成立危机处理工作组，制定危机应急预案。力争在危机还处于萌芽状态时，就将之消灭。校园危机发生后，要立即启动应急预案，在危机的处理过程中，做到正确辨别危机，及时控制危机，同时要将危机产生的原因和危机处理结果及时准确地公布于众。杜绝因信息不透明而使公众产生进一步的猜测。危机发生后，要采取合理的善后措施，认真分析引发危机的深层次原因，总结经验，为日后同类危机的预防指明方向。一次危机事件处理的失败，很可能会使一所大学长期努力建设起来的正面形象付之一炬。相反，成功的危机处理，可以使大学赢得广泛的社会认可。
2.6成立公共关系专门机构，聘请公共关系专业人才
目前国内大学普遍缺少专门从事公共关系的机构，学校公共关系的职能通常由校办，组织人事等部门共同分担，这种局面导致学校缺乏长期、具体的公共关系计划，常常是当学校面临一些具体的活动时才开展公关活动，这就导致高校公共关系难以有效发挥其作用和价值。高校应成立专门的公共关系组织机构，为学校有效地开展公共关系活动提供组织保障。这类机构成员应由专门从事公共关系研究的人员构成，他们工作的中心将是为学校制定公关发展规划和形象建设策略，工作职能有：信息情报职能、宣传职能、决策参谋职能、协调沟通职能。
3、总结
大学必须加快建设公共关系运行机制，运用科学的公共关系理论来为大学树林良好形象。大学的内部外部公众应该联合起来，树立全员公关意识，为建设更好的现代化大学新形象而不懈奋斗。
参考文献：
[1]孙莉梅.试论公共关系在高校管理中的作用[J].读与写杂志，2010，7（12）：54.
公共危机管理的内涵篇2
关键词：公共危机；政府会计；信息公开；信息价值
中图分类号：F810.6
文献标识码：a
在人类历史上，“危机’似乎是一个永恒的话题，甚至有人断定，对人类历史而言，危机是常态，没有危机才是例外。古希腊的一位先哲说过：“人类的一半活动是在危机当中度过的”；德国学者乌尔里希・贝克就把现代社会称为“风险社会”。在政府管理国家事务的过程中，会突然发生诸如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件，这就是公共危机。公共危机发生的前中后，都需要以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法去强化政府的治理能力、提升政府绩效、信用与公共服务品质，从而实现公共的福祉与利益。以政府为主导的公共组织在实施公共危机管理的过程中，必然会牵涉到更多人、财、物资源的划拨、调配、使用以及相关成本费用的发生等，无疑就要求政府会计必须对其中的人财物情况和成本费用情况等加强核算和监督，力求反映真实、探明真相，及时全面地向社会公众传达其中的有关信息；以维护社会稳定，消除不必要的恐慌情绪和盲目行动，最大限度地降低危机中的损失、增强政府的凝聚力和公信力。换句话说，政府在公共危机管理中对其所投入的大量财政资金和非财政资金的使用过程和结果信息进行及时、全面、客观地反映和公开，其重要的渠道之一就是政府会计：政府会计应以政府财务报告为其所提供信息的主要载体向公众公开反映公共危机的具体信息作为其重要职能和责任。因此，探寻和研究政府会计所提供的此类信息所具有的丰厚价值及其实现途径，及时解决当前政府会计信息模糊影响公众视听和政府形象的问题，实现政府会计信息效应和政府管理善治等都具有十分重要的作用和意义。通过本文的探究，旨在说明在公共危机成常态的情况下，政府会计必须通过转型或改进来完善其信息来源、丰富其信息内涵，并通过信息的公开化来提升政府公信力、保障公众的知情权，以此又好又快地转变政府职能、实现政府会计国际趋同、提高政府会计信息价值、完善中国特色社会主义理论。
一、公共危机与政府会计信息
(一)公共危机丰富了政府会计信息的内涵，政府会计信息的内涵各国规定不同，如美国政府会计准则委员会认为，政府会计需要提供如下四类会计信息：(1)实际财务结果与法定预算相比较的信息；(2)帮助评价政府财务状况和业务活动成果的信息；(3)帮助评价政府工作效率和效益的信息：(4)帮助确定政府遵守法规的信息。在我国，虽然1997年出台的《财政总预算会计制度》和1998年的《行政单位会计制度》中都对其会计信息做了一些规定，但基本上仍是围绕财政预算资金的来源去向提供信息，没有充分反映公共财政、民生财政方面的信息，更对公共危机情况下政府所调动与集聚的民间资金使用情况缺乏充分揭示和披露；而在信息的需求上则又主要强调政府相关部门和组织内部对信息的需求，很大程度上忽视了社会公众乃至其他利益相关者对信息的需求，信息单一和单向问题十分突出。因此，对客观存在的公共危机进行事前预防、事中处理、事后善后等，既有以政府为主导的公共部门直接进行的大量财政投入，又有政府引导下的非营利组织、企业组织和社会个人的款物捐献和赠与。这些投入、捐献和赠与的款物的流向与结果，都需要政府利用政府会计的信息系统加以及时核算、全面反映和公开报告。从此意义上说，公共危机必然拓宽了政府会计的来源、丰富了政府会计的内涵。
(二)公共危机需要政府会计信息公开，并体现出较高的价值。应对公共危机，政府应该是第一主体，也是最重要的主体：其在公共危机管理过程中，是否与主流媒体和社会公众有效配合对其间的信息加以公开、透明、准确，将对公共危机问题的积极解决、对政府职责和能力的考验、对政府形象与公信力的提升等产生重要影响。在公共危机管理过程中的第一时间向公众公开准确信息，不仅有利于做出相关的行动决策，而且可以抑制各种流言，防止更大范围的社会恐慌、由此扩大危机。事实证明，信息越公开，社会的自主能力和承受能力就会越高，社会就会越稳定。我国在预防和治理公共危机方面已有相关的法律法规与规章文件，也对信息公开做出了相应的规定；尤其是《政府信息公开条例》的实施，通过建立危机救助款物信息披露制度，把公开透明原则贯穿于危机救助款物管理使用的全过程，主动公开危机救助款物的来源、数量、种类和去向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督等措施，对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果进行全面系统核算和全过程审计监督，促进危机救助款物管理制度健全、危机救助款物运行效率提高、危机救助款物管理使用违规违纪查办等信息的公开化、及时化、准确化。
同时，政府会计所公开的信息，应具有较高的价值，这种价值体现在两个方面：
1、从静态上看。政府会计信息应具有符合会计信息质量特征下的基础价值，是客观的、内在的和相对稳定的价值。这方面的研究和规定较多，如GaSB在1987年5月的Con-ceptsStatementnolofGaSB：ogjeetivesoffi-nancialreporting中提出了政府财务报告信息的特征包括可理解性、可靠性、相关性、及时性、一致性、可比性；受美国在政府会计领域研究的影响，澳大利亚也在aaS中专门针对政府财务会计提出了相关性、可靠性、可比性、可理解性、及时性等政府财务会计信息质量特征；而加拿大则在其公共部门会计准则中提出了相关性、可靠性、可理解性、及时性、一致性等政府财务会计信息质量特征。
2、从动态上看。政府会计信息应具有相应的自然价值、个别价值和社会价值，这些价值是在达成信息质量价值时所应当或必需的价值，是较主观和成变化的表象价值：目前，对此研究却太少，这也是本文重点探讨的。一句话，政府会计所公开的这两种信息价值只有紧密结合起来，才能最终满足政府会计既反映政府的受托责任，又对决策有用的目标。因为政府财务信息是从价值的角度对政府业务活动及其结果的一种反映，是连接政府与公众的桥梁，包括政府财务会计手段核算和反映的财务结果信息、反映政府财务计划的政府预算信息等。
二、政府会计信息的价值
政府会计所提供信息的价值主要在于明确其信息有何用、如何用、有多大用。政府会计所提供的信息必须能反映出政府全部财务活动和受托责任，此即为政府会计信息的自然效用，也可叫做自然价值。政府作为承担着财务受托责任的会计主体，客观上存在向特定的使用者充分披露与政府财务活动相关的会计信息的义务，而信息使用者如何去使用这些信息，也就形成了不同的信息价值，这里称之为政府会计信息的个别价值。如果政府会计信息不仅对少数人、个别组织部门有用，而且对最大多数公众、对整个社会经济产生了积极效果，那么就可谓之有较大的社会价值。
(一)自然价值。政府会计信息的自然价值是指由已经或即将发生或完成的客观事物或事项与政府会计实践的主观作用或作为相互结合而形成的并凝结于会计信息之中的内在规定性。
1、前馈信息价值，是指被纳入政府会计视野或范畴的、原始存在的客观事物或事项的信息价值，如政府年初预算草案所设定项目和资金的信息价值、公共财政对公共危机预留资金的信息价值、公共危机预警预案的预测信息价值，等等。这种价值虽然还没有严格按公认会计原则和既定会计程序来规范表达和表现，但却有很大可能是政府在以后的公共管理中真正发生的最直接、最初始信息依据。因为职能应该是一种先于人们认识的客观存在，会计的首要职能就是收集和传递对理解企业活动关键的信息，会计的显著目的在于对一个企业的经济活动提供某种有意义的信息：政府会计也不例外。
2、记录信息价值。确认为政府会计核算对象和内容的已经发生或完成的客观事物或事项，经计量并记录而形成的信息价值，即为政府会计的记录信息价值，如公共危机处理和善后的各种资源投入经过确认、核算、反映等形成的信息所体现出的公共危机管理情况，就是一种重要的价值显现或凸显。政府会计信息的记录价值即一般意义上的记账行为所表现出的信息的价值，这种价值实际体现在计量记录的功能和重要性上，即增强信息的验证性作用和预测性、反馈性功效。美国会计学会在其《基本会计理论说明书》中提出：“会计就是要计量和传递一个经济主体的活动中的数量方面，虽然定性信息是重要的，但会计职能强调通过数量表示有意义的定量信息来增进有用性”；美国apB在1970年提出“会计的功能在于通过有关经济主体的数量信息(主要具有财务性质)，以便作出经济决策”；著名会计学家井尻雄治甚至认为，“会计计量是会计系统的核心职能”，因为会计的“语言”就是量化的信息；会计计量是现代会计发展的动力。对公共危机发生前后所投入的各种人、财、物通过记账(广义)而形成的信息，其价值体现就在于给广大信息使用者尤其是社会公众能正确认知危机严重性、危机中自己责任的重大性和贡献的重要性、政府在危机中的作为有效性和公信力等。
3、反馈信息价值。是对政府会计报表所反映出的会计信息加以再利用，如审阅、分析、评价时，需要对有关会计信息进行改造或修正而得到的新信息价值。正如阎达五、于玉林教授主编的《会计学》中指出的那样：“会计是经济管理的重要组成部分，它是通过收集处理和利用经济信息，对经济活动进行组织、控制、调整和指导，促使人们权衡利弊、比较得失、讲究效果的一种管理活动”。在公共危机管理中，政府会计信息使用者对政府会计信息使用后所产生的对政府及其危机管理的再关注、再支持、再援助、再监督等，就是政府会计信息的反馈价值之一。
由此而论，政府会计的自然价值实际上就体现为政府会计在按规范的程序与方法运行时所显示出的一定时期政府会计主体乃至社会经济的历史轨迹和文明进步。w.a.paton就明确把反映价值列为会计的功能，并指出“会计的作用(功能)是记录价值、分类价值，并按照所有者及其人可以明智地利用他们处置的资本的要求来组织现行数据”；美国注册会计师协会财务报告委员会在《改进企业报告一着眼于未来》(1994年)中指出：会计是一种服务活动，要“为客户提供更为全面完整的有效会计信息那样；政府会计信息应以其强大的功能价值作用于政府会计活动的方方面面。
(二)个别价值。会计信息的个别价值体现为不同使用者使用会计信息受益或受损的结果，高质量的会计信息，能够给信息使用者的正确决策提供帮助，并带来一定的利益：能有效推动社会经济资源的合理分配与配置；相反，质量低劣或无保障甚至虚假、错误的会计信息，将不能正确全面反映经济活动发生发展的实际情况，不利于信息使用者的科学判断或决策、会导致社会经济资源无效、不公的配置。如同物质产品的价值基础在于其所蕴涵的功能、功能发挥作用满足使用者的需要一样，会计信息价值的本源在于其提供信息的内涵功能，即信息的内容；所以，衡量会计信息价值，应该从其所含有的内容及其所能发挥的作用程度上来评价。同样，政府会计信息的个别价值也取决于信息内涵大小、质量高低、公开程度、渠道宽窄等，当然还要受到信息使用者实际情况(如知识、能力等)的影响。
(三)社会价值。正如“会计所关注的是具有社会后果和影响会计关系的交易和其他经济事项，会计所创造的知识对在复杂社会中从事活动的人们是有用的和有意义的”一样，政府会计信息的社会价值是可指政府会计存在于现实社会中的价值或被社会所接受的价值，是政府会计作用过程或结果通过社会交换或使用而表现出的价值规定性或社会认可度。它主要表现为对客观存在的政府会计客体“当而已矣”，对政府会计这个事物的“探索未知、设计未来”，对政府会计演变发展诸多领域进行条理性和综合性理性认识的创新作用，对政府会计信息所产生的资源优化配置和计价以及消费者和公众保护的各项利益或收益等。比如，政府会计发展与经济发展的密切呼应与适应，政府会计发展能动地对社会经济发展做出的及时反应，政府会计发展在政府会计有机体受到其内环境和外环境刺激时，及时产生的相应会计活动，政府会计发展对经济发展实质加以表现时在有关各方进行披露报告的信息公开与交流等。我国在社会经济转型期对政府会计进行改革和改进的研究与实施就充分体现了政府会计信息的社会价值。
三、政府会计信息价值的实现路径
(一)统一政府会计准则，实现政府会计信息自然价值。关于政府会计准则的研究已有很多成果，比如美国联邦政府会计准则主要由两个概念公告和43个具体准则构成，其州和地方政府会计准则则由概念框架、具体准则(主要针对具体经济事项)及其解释、技术公报、实务公报、补充指南和其他文献六个层次构成：国际公共部门会计准则委员会(ipSap)提出的公共部门会计准则基本框架就涉及公共部门财务报告的目标，会计核算基础，公关部门财务报告主体，会计要素的分类、定义、确认、计量，财务报表的列报等基本问题；李定清(2002)指出，我国政府会计准则理论结构应以
政府会计目标、假设、信息质量特征、要素、确认基础、准则制定模式为主要内容：黄绍军(2009)认为，我国政府会计准则建构应考虑目标定位、制定导向、信息披露原则、构建机制与结构选择等。借鉴已有研究成果和财务会计准则运作的基本经验，研究制定适合我国政府会计领域统一的、规范的政府会计准则体系，就需围绕政府会计主体与目标、会计核算基础与要素、会计基本假设与政策等做出原则性规定，以此规范政府会计信息从收集、生产、报告都能体现政府会计的职能发挥，达成政府会计的目标愿望、实现其自然价值。尤其是对公共危机，政府举全国之力进行危机预防、处理和善后等管理时，因其涉及很多公共资金和民间资金的使用、公共部门和民间组织的参与，就更需以统一的政府会计准则明确哪些业务活动、哪些组织的业务活动、哪些时间段的活动该纳入政府会计的核算与监督范畴并按规范的会计程序和方法收集资料、形成信息和报告情况，促使政府会计信息从过程到结果都能保持较高的前馈价值、计量记录价值和反馈价值等自然价值。
公共危机管理的内涵篇3
【关键词】危机管理公共危机领导行为模式
尽管人们对世界有着美好的愿景，却难以逃避各种危机事件的侵袭。纵观当今世界，在国际局势愈加复杂，国内改革逐渐深化的背景下，频发的公共危机事件对领导者处理危机的能力提出了挑战。
一、现实公共危机管理中的管理行为缺失及原因分析
（一）预警期领导行为过程
任何危机虽然具有突发性，但是也并不是无迹可寻，它是各种引发危机的矛盾发展的必然结果，只不过存在着前兆是否明显的区别。在事件爆发之前，社会生活和社会交往的各个方面都会不同程度地反映出一些冲突的迹象。
（二）进展期领导行为过程
当危机的过程逐渐展开时，决策者往往看不到任何不同寻常的事情，尽管难以发现的互动已经侵蚀了系统的支柱，一切依然显得很平静，而只有当危机处于活跃阶段并变得很明显时，领导者才能认识到它是什么。然而，此时事件的进展已经使危机的严重阶段不同于其潜伏阶段，在一个反复无常的背景下，干预的机会往往稍纵即逝，关于是否以及如何行动的决定必须迅速做出，否则就会失去影响事件进程的可能性。而在一般情况下，由于领导者的危机意识淡薄，往往会出现危机发生后却不知该如何行动的情况，导致错失阻止或阻碍危机进程的最佳时期，使危机变成不可逆转的危害。
（三）决策期领导行为过程
当危机已经发生，这时候箭在弦上不得不发，领导者必须在最短的时间内，通过对形势的确切把握，制定出最佳方案，做出最有效的决策。此时就是显示领导者魄力的时刻了，领导者不仅要立即使危害得到控制，还要做好沟通工作，在最短的时间内稳定大众的情绪，避免制造不必要的恐慌，同时还要做好对各类社会资源的整合，以有效应对危机。
（四）终结和问责期领导行为过程
在领导者对公共危机做出决策后，这时候要看的就是在决策下的危机走势如何了，若是决策正确，则危机时刻很快就会过去，反之，则危机会扩大，引发更大的灾难。从哲学上看，没有事物是永恒的，任何事物都最终走向终结，危机也是如此。在危机终结后，我们就应该处理领导的责任问题了。
二、建立新型危机状态下的领导行为
（一）领导在面临公共危机时的原则理念
（1）预防为主理念。英国学者迈克尔曾说过“预防是解决突发性事件的最好方法”。这是预警机制内涵的重要体现，领导者应该有危机意识，把危机的监测、预警、预控和预防作为公共危机管理的中心环节。虽然极易被忽视，但必须把预警期作为重要环节。
（2）真实诚信原则。良好的公共关系是建立在政府与公众相互信任基础之上的，而信任的前提是实事求是、以诚相待，因此真实诚信是领导者处理公共危机的重要原则。危机过程中，人心浮动，谣言盛行，如果领导不在第一时间及时、全面的有关真实情况，则很容易丧失自己对危机的控制和驾驭能力，谣言会取而代之，组织的公信力荡然无存，局面更加难以控制。
（3）以人为本原则。在公共危机管理中，都必须将保障人民群众的生命安全作为应急处理的关键。危机必然造成人民生命财产的重大损失，危机处理过程必须始终坚持以人为本原则，关注民生，重视民生，是度过危机的必然选择，也是现代政府的执政理念。
（4）科学决策理念。领导者要遵循科学决策的基本规律，坚持用科学的方法分析危机事件状态，用科学的手段开展进行管理活动。善于吸取专家意见，并充分利用现有技术条件和信息、网络技术，及时、充分调动各方资源，才能真正控制和驾驭危机，力争把损失降到最低限度。
（三）提升公共危机状态下的领导力
（1）大力加强公共领导者的危机管理素质。公共危机管理过程中，起着决定因素的是公共管理者，是政府的领导者，这就要求我们公共管理者要时刻保持危机意识，要具有高度的责任意识和危机管理能力。①加强领导者的危机意识。中国有句话叫做“凡事预则立，不预则废”，作为一个领导者，首先要具备危机意识，只有这样，我们方能在危机来临时化险为夷、立于不败之地。公共管理者提升危机意识就要把人民放在心中，要对人民负责，要做到居安思危，只有这样才会保持社会的稳定。②公共管理者要提升自身的危机管理能力。身为一名领导者，危机处理者，要在公共危机管理过程中有着准确的判断和应对力，要在事前的危机预防，发生危机时的危机紧急处理，和危机发生后的危机管理环节都要做到合理调动一切资源，保障危机最小化。③提高领导者的责任意识。
（2）充分发挥人民群众、非政府组织和企业等的力量。在平时的日常生活中，应该重视对人民群众的公共安全知识的教育，培养公民的危机意识和危机应对能力，引导人们养成科学良好的生活方式，在危机来临时能够自救或救人，减轻公共领导者救灾的压力与难度。
（3）完善公共危机管理体制建设。随着经济全球化和科技的日新月异，国家安全的范围大大拓宽了，如经济安全、信息安全、生态安全、社会矛盾安全、跨国犯罪与安全等，所以在这种时期建立完善的公共危机应急机制是十分必要的。①公共领导者应该注重完善应急预案。应急预案是突发事件应对的原则性方案，在完善预案方面，领导者应该注意预案的质量、预案的多元化形式以及预案的更新速度。②完善相应的应急管理机制。在危机处理的程序、步骤上看，应当做到细化，使之具有可操作性。
公共危机管理的内涵篇4
关键词：诚信 危机 信用
一、金融危机背景下诚信的表述
诚信是社会各种交往得以正常进行的前提。无论是传统社会还是现代社会，各种社会形态都具有其特定的诚信体制以促使社会主体之间信任关系的发生。2007年，世界金融危机的发生源于美国，进而影响到全世界，形成了全球金融危机，直到2008年，这场金融危机开始失控，并导致多问相当大型的金融机构倒闭或被政府接管。在此状况下，我们也许更应该反思的是一个诚信的问题。也许正是因为贪婪导致诚信危机，继而才导致了金融危机。因此，对于诚信的理解成为当前一个热门的话题。对于诚信的表述，有许多不同的观点。诚信一词首先是一种伦理范畴，它意味着人们在人际关系中，应当诚实不欺，讲究信用，并且法律采用诚信作为自己的一项原则之后，诚信还兼有法律上的含义，即为了维持某种体现平衡利益的秩序或体现为一定的道德基础的可供依赖。那么，在全球金融危机背景下，诚信又具有什么新的内涵呢?事实上，既然诚信的根本精神是真实无妄，那它就要求人们尊重客观规律，树立求实精神。在诚信这把精神的标尺面前，一切的虚情假意和欺瞒诈骗都将无所遁形，遭到无情的揭露与批判。作为一种价值观念，诚信具有公正不偏的特性。它要求社会群体建立公正合理的制度，要求每个社会成员树立起公平的处事态度以及大公无私的道德观念。诚信所内涵的人文精神，要求人们自觉守法，真诚守信，树立起适应市场经济体制和法治社会的价值观和道德观，在当前金融危机背景下，这一点尤其难能可贵。
二、金融危机背景下诚信的问题
1、政府职能部门监管不力。在此次金融危机中，因为贪婪导致的诚信危机，恐怕是除了监管不力之外应引起警惕的另一个重要因素。在我国建设和完善市场经济的进程中，最严重的社会诚信问题是一些部门和地区的政府，在行为上缺乏诚信。首先是政府公务员履行职权行为的随意性，其次是政府信息不够公开，使得政府诚信大打折扣，公信度受到极大挑战。再次是地方保护主义严重。许多政府工作人员只习惯对上级领导负责，完全没有意识到自己的权力是人民赋予的，是法律赋予的，忘记了自己是人民的公仆，是法律的执行者、维护者，应该对人民守信，应该树立法律至上的信念。当手中的权力和人民的利益、法律法规发生冲突时，有些政府工作人员崇尚权力，凌驾于法律之上，有法不依、执法不严、违法不究；有些政府工作人员在行使职权时对相同情况予以区别对待；还有的滥用职权，拘私行政等等。这些行为影响了政府的良好形象。
2、法律制度不够完善。诚信与法制是保证市场规范健康发展相辅相成的两个方面。诚信是对参与市场活动的主体的道德要求，既是法制的基础，又是法律法规得以贯彻实施的重要保证。法制是对参与市场活动的主体的行为规范的强制性要求，既是诚信的集中体现，又是维护诚信的有力武器。诚信与法制辩证统一于市场规范发展之中，两者缺一不可。法律规范不严密、制度不完善，有空子可钻，这为不良者提供了无风险的作恶空间，可能出现法律规范管不着的现象。如果法律规范不全面，就会使法律表现出不诚信，也会使公民对法律规范产生不信任感。社会诚信则无从谈起。金融危机的全球化蔓延与各国对于诚信的法律规范不完备、不健全有相当大的关系。
3、企业信用严重缺失。企业信用是社会信用的重要组成部分，并非一个独立的信用形式，它涉及到银行信用、商业信誉以及个人信用等方面。具体来看，企业信用涉及到企业与企业之间、企业与银行之间、企业与政府之间以及企业与消费者、内部职工之间的信用行为。目前，我国社会主义市场经济正处于发育阶段，企业信用制度还没有真正建立起来，信用意识淡薄，信用观念扭曲，从总体上来看整个社会的企业信用存在比较严重的问题。企业信用缺失主要表现在私营及个体企业。出现企业财务作假、恶意逃避银行债务、拖欠员工工资、虚假信息等不良行为。事实上，我国的国有企业中同样存在着严重的诚信贬值的现象，这就是愈演愈烈的恶意欠债逃债现象，具体表现为：一些企业故意拖欠占用客户的货款、银行的货款、假破产真逃债等。另外，包括企业家在内的个人诚信意识的淡薄、产权制度的缺失等因素也是企业信用缺失的原因。
公共危机管理的内涵篇5
【关键词】新常态善治压力
【中图分类号】D6【文献标识码】a
在前工业时代，灾难被认为是同自然本身紧密相连的，因为那时的灾难主要是天灾，非人力所为，人类活动并不是这些灾难的诱因。现代社会的风险则更多地同人类的行为相关。在《风险社会》一书中，贝克提出了“有组织的不负责任”的概念，他认为，现代性的出发点是控制不确定性，但是现代性又产生了新的不确定性，很难找到不确定性产生的确定原因。
20世纪后半期以来，人类社会进入了充满复杂性和不确定性的时代，人类从未像今天这样，处在一个“天灾”与“人祸”随时不期而至的环境中；也从未像今天这样频繁地使用诸如危机、风险等词汇。这表明人类正生活在一个随时可能出现风险的世界中，而风险的预防和治理正是人类面对的紧迫问题。
危机与危机管理
“危机管理是现代政府公共服务职能的重要组成部分，也是构建社会主义和谐社会的根本保证和有效途径之一。”①
公共危机管理是公共管理的一种特殊形式，是公共管理中应对危机状态的一种形式。虽然公共危机管理的实践在管理实践中长期存在，但是，把它作为一门学科来专门研究则是近些年的事情。因此，理解公共危机管理的内涵，首先需要弄清危机、公共危机的内涵。
“危机”（crisis）的概念最初来源于希腊语，普遍用于医学领域，指游离于生死之间的状态。后来这个词的含义不断扩展，它适用的对象不断扩大，人们赋予它的含义也逐渐发生了变化。《现代汉语词典》中危机有两个意思，一是指危险的祸根；二是指严重的困难关头。
西方学者对危机给出了众多的定义，例如，韦伯词典将危机定义为“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”。综合起来看，危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。②
危机管理（crisismanagement，Cm）概念是美国学者于20世纪60年代提出的。对于危机管理的定义，中外学者从不同的学科背景出发，阐述了不同的看法。如美国危机管理专家史蒂文・芬克（StevenFink）认为，危机管理是对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术。中国学者魏加宁认为，危机管理是对危机进行管理，以达到防止和回避危机，使组织或个人在危机中得以生存，并将危机所造成的损失限制在最低限度的目的。
危机管理在西方最早主要用于军事和外交，自20世纪60年代中期开始，越来越多的学者开始重视危机管理的研究，并产生了一系列重要成果。对危机及危机管理理论的研究最初主要是分析政治危机，当时危机研究的目的主要是探索政治危机的根源、寻找处理和应对政治危机、维护政治稳定或促进政治变革的方法。到了20世纪70～80年代，西方危机管理的研究出现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展；同时，随着政治学、经济学、社会学、管理学、心理学及博弈论等相关学科的发展壮大以及立体分层方法的运用，公共危机管理的研究有了厚实的理论基础做铺垫和丰富的分析工具做支撑，危机管理成为一门学科，形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支。
突发公共事件处置是危机管理的重要内容
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人，其潜在的破坏也不可忽视，如果处置不当对公众的社会信任、社会秩序的稳定都会带来长远的负面影响。突发公共事件的频发也是风险社会的重要表现，在国外，突发公共事件一般称为危机事件、灾难事件，突发公共事件处置属于危机管理、公共危机管理范畴，近些年越来越受到广泛重视。
当前危机管理的一个重要趋势是从对危机的被动应对转为积极的预警，包括对危机的确认、对危机的分析与评估、对危机的监控等一系列活动。实行危机预警的目的在于防范危机。这需要政府在日常的管理中，建构一整套运行顺畅的信息获取系统。及时收集、传递和共享信息，能够纾缓危机，降低危机的损害。更重要的是，一旦出现灾难和危机，信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策，协调应对危机的行动。因此，有效地监测、收集、梳理和传递危机爆发前的异常信息是危机预警的重点。将危机预防作为危机管理的首要职能，无疑是化解危机既简便又真正成本低廉的办法。
针对危机发展的不同阶段，学者们提出了与之相对应的管理策略。
芬克最早提出了危机管理的四阶段论，即潜伏期、爆发期、善后期、解决期，他提醒危机管理人员要“注意危机发生之前的潜伏征兆，大部分的危机并非凭空出现，而是有病源可循”。
清华大学教授薛澜等人的研究显示：一个国家发展到人均GDp500～3000美元时，往往也是人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定的因素⑥。目前中国就正处于这样的阶段，特别是突发公共事件频发给社会生活带来了方方面面的震荡和损害。现实的推动使中国突发公共事件的危机管理在理论和实践层面的推进都刻不容缓。
图2-1危机管理过程示意图④
希斯曾用一个简单的几何图形来描述完整的危机管理过程（如图2-1所示）。在图中，左边两个象限代表危机管理的沟通活动，而右边两个象限表示危机管理的行为构成；上面两个象限反映的是开始清理危机事件的初期阶段，以生理上可见的影响为主，而下面两个象限反映的是恢复管理时期，在该阶段精神影响更加突出。反应和恢复管理中强调的重点是公众认知。其中需要说明的是危机管理中针对的是利益相关者，因为在危机的不可预见的影响中，我们需要对每一利益相关群体进行分析，才能做出相对准确的判断，从而降低不确定性。
危机管理过程示意图有助于管理者从总体战略高度对突发公共事件进行危机管理。管理者应该考虑如何减少危机情境的发生，如何做好危机管理的准备工作，如何规划以及如何培训有关人员以应对危机局面（或从中很快复原）。这四个方面构成了基本的危机管理。突发公共事件发生时，公共部门应采取一系列有助于公民和环境恢复秩序的措施。这些措施包括：预测和识别可能遭受的危机，采取预防措施，阻止危机发生，并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程，目的是通过提高公共部门对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，减少损失，恢复社会稳定和公众对公共部门的信任。危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警，危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。⑤
总体来说，突发公共事件的危机管理着眼于以下四个主要方面：
一是应急性。由于突发公共事件都是突然爆发的，这就要求政府在最短的时间内采取最有效的手段控制危机事态的蔓延，保护生命财产安全，维护社会稳定。
二是持续性。突发公共事件的应对和处置是一个包括危机前、危机中和危机后的持续过程，这就要求不仅要做好危机中的处理工作，还要做好危机预警和危机善后处理工作，任何一个环节都不能马虎。
三是复杂性。由于突发公共事件发生的突发性、不确定性等因素，所以其处置具有更大的复杂性，各个部门要形成联动，密切合作，采取尽量适当的方法处理危机。
四是特殊性。每个突发公共事件都有其特殊的背景、发生过程和处理方法，不存在适用一切危机管理的普遍法则，所以，在处理突发公共事件时，要根据不同的情境对危机事件采取不同的处理方法。
风险社会治理重在突发公共事件的应对与处置
在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的今天，突发公共事件已由非常态的偶发转变为常态化的频发，成为风险社会治理中不可回避的重大挑战。
突发公共事件应对能力是风险社会治理水平的体现。企业、政府部门或其他组织都是危机管理的主体，进行危机管理的目的在于消除或降低危机所带来的威胁和损失。突发公共事件的应对和处置需要各方协作配合，也考验着危机管理机构、体系的完备和处理技巧与水平，因而突发公共事件应对和处置水平的强弱反映一个社会危机管理能力大小、水平高低。
突发公共事件应对与处置能力的提升，危机管理体系的改进常常是某类新型事件的“应激”结果―新情况超乎体系应对能力，通过事中经验积累和事后反思推动体系的革命化发展。
以美国、英国、日本和俄罗斯为例，它们在全球经济和地缘政治中扮演着重要角色，其国内与国际的利益关系更加复杂，所遭遇的突发公共事件相较其他国家也更加频繁。尽管各国文化背景和国情不同、发展程度也不尽相同，但是，这些国家在突发公共事件应对和处置上却表现出较强的相似性。
一方面，美、英、日、俄四国都建立并不断完善专业处置机构或处置体系，保证面对突发公共事件这类公共危机时，能够有机构或体系从社会整体利益出发承担处置责任，并且能展开有效的专业处置。在处置机构的具体运行的方式上，各国略有不同。美国与俄罗斯设立了长期性的专业处置机构―美国联邦应急管理署、俄罗斯紧急情况部。其常设专业机构在处置中的专业化优势毋庸置疑，但维持其运转的经费较高。但是，相对于公共危机可能给社会造成的破坏和损失，这样的投入仍然值得的。英国、日本则采用建设专门处置体系的办法，不单独设立专门机构来“备战”，而是设计出一套突发公共事件中能将各机构凝聚一体进行处置的体系，平时各部门从事日常工作，但在突发公共事件爆发后，各部门能立刻按照规划组合在一起运作，这种模式节约资源，但在专业性上略逊于美国与俄国模式。
另一方面，美英日俄各国还通过立法的方式建立起规范化进行突发公共事件处置的保障体系。危机管理重在预先准备，并且这种准备不是随机的，而是有章可循。为了达成这种效果，不论是海洋法系的英国、美国，还是大陆法系的法国、俄罗斯，都有针对突发公共事件处置的成文法，以保证处置和应对的稳定性和责任的可追究性。1974年的美国《联邦灾难救济和突发事件救助法》、2004年《英国突发事件应对法》、1961年日本的《灾害对策基本法》、2001年《俄罗斯联邦紧急状态法》等法律都明确了突发公共事件的性质和各方责任，避免了危机处置的盲目与混乱，也让民众能够感受到一切尽在掌控中而有利于恢复秩序。各国都根据自身情况在立法侧重点上做出调整。
在突发公共事件的应对和处置中，这些国家的具体做法主要表现出四个特点，与现代危机管理特征和社会治理要求相一致。
一是强调常态管理。将突发公共事件或危机事件的应对与处置作为社会常态管理的措施，科学认识突发公共事件的发展阶段，积累处置经验，合理分配处置资源，提高处置效率，让处置机构能够遇事不惊，沉稳应对。
二是强调动态调整。发达国家和主要大国在把握突发公共事件规律的同时也都认识到突发事件复杂而多变的特征。在实际处置中，各国一方面确保处置原则和程序的基本稳定，另一方面则结合事件不同特点和出现的新问题，积极、灵活地调整策略，动态化地应对和处置危机。
三是强调协同配合。政府主导、多方参与已成为现代社会治理的重要特点。以西方发达国家为主要代表，在突发公共事件处置流程中明确了社会各方所应承担的责任和义务，建立了便于合作的协同处置流程，引入社会多方面的参与，在保持政府适度管控的前提下，提高了突发公共事件的处置效率和社会参与共同管理的意识。
四是强调危机沟通。国外把危机管理也叫做危机沟通，即通过与社会各方的沟通交流来达成处置和应对效果，主要是在舆论层面做工作。实际上，舆论在每一起突发公共事件中都潜在地发挥着巨大作用。正因为如此，舆情应对在突发公共事件处置中受到各国的高度重视。
新媒体加大了突发公共事件处置的复杂性。研究者普遍认为，媒体是突发公共事件风险的重要放大站。突发公共事件风险是在日常生活中以媒体、个人经验和生活阅历、本人记忆、道德信念以及个人判断的话语为依据而建构起来的。媒体不仅传递风险信息，而且建构着它们；媒体的风险报道是风险放大的主要驱动因素，在风险认知和风险行为塑造过程中发挥重要作用，影响着风险评估、风险控制、风险治理等环节，媒体既是形成风险认知的核心，也是解释人们风险行动的核心。随着网络媒体为代表的新媒体的普及和发展，新媒体对公共危机管理、对突发公共事件处置的各重点要素和各关键环节产生了深远的影响，政府部门需要认真研究应对。在新媒体环境下，信息传播具有很强的交互性，任何人都可以通过新媒体将信息方便迅捷地传播至社会的各个角落。
从危机的发展周期来看，随着网络媒体等新媒体的广泛应用，公共危机管理的阶段性特征有了新的变化，危机的潜伏期与爆发期的界限逐渐模糊。由于新媒体信息传播的及时性，许多突发公共事件信息在传播后，公众可能己经迅速对事件做出了推测或判断，并利用新媒体迅速交流意见，形成强大的信息规模效应和舆论声势。因此，突发公共事件根本就没有潜伏期，突发公共事件一旦爆发，便会在短时间内被广大民众知晓。
从危机应对与舆论引导来看，网络媒体等新媒体具有较强的群体暗示和群体感染机制，并体现出了较强的群体集合行为特征，即：集合行为中传播的一个重要部分是与信息相伴随的情绪或感情，这种情绪和感情通过群体暗示和感染机制不断得以加强，就容易形成某种导向。突发公共事件信息一旦通过网络媒体等新媒体进行传播，意见领袖最初的评论很容易影响受众，形成先入为主的导向，并且产生一定数量的“一致意见支持群体”，他们之间相互呼应、相互支援。政府部门在危机事件发生后的官方消息和开展的舆论引导，如果与“一致意见支持群体”原有的猜测和设想不一致，他们就会对政府部门信息的真实性和准确性产生质疑。在新媒体环境下，突发公共事件处置手段需要更加丰富和多样化。政府部门在突发公共事件处置过程中，要充分认识网络媒体等新媒体的重要性，加强网络舆情的应对与处置；要注重危机快速反应机制的建立，及时权威信息，避免危机的进一步激化；要注重网络媒体等新媒体的适度监管，开展有效的舆论引导；在应对处置中要注重新媒体手段的充分运用，及时消除危机的不良影响。
突发公共事件应对已成为提升国家治理能力的突破口。我国既遇到了其他国家在高速发展阶段所遇到的类似问题，也因为自身国情特点，遭遇到一些独有的问题：
首先，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件屡屡发生，除传统突发事件外，新的非传统突发事件不断凸显，包括能源危机、智能犯罪、恐怖主义、贩毒走私，严重传染性疾病、环境安全、经济金融安全和信息安全等。
其次，全球化发展使人际之间、地区之间、国与国之间联系日趋紧密，突发公共事件影响不再局限于一时一地。各个地区乃至整个地球愈益成为一个有机的整体，彼此之间的联动性大为增强，使得有些突发性公共事件的扩散力和影响力迅速增大。
再次，我国正进入经济社会发展加速转型的关键阶段，既是黄金发展时期，又是矛盾凸显期，许多深层次的矛盾和问题逐渐显现，社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化凸显。
最后，媒介技术的发展正在改变我国舆论生成模式。互联网的普及，手机网民规模增长，个人向社会传播的能力被强化，进入了“人人都有麦克风”的时代，多元化的思潮和个人化的诉求不断凸显，民众维权与表达意识不断提升，让舆论场更加复杂，矛盾在突发公共事件中经舆论场放大后集中爆发。以上原因的综合作用，给中国社会带来威胁的危机事件呈增长态势。
2007年11月《中华人民共和国突发事件应对法》正式实行，用法律形式明确了突发公共事件的内涵，对应急管理体制作出规定，提出了我国突发事件的应对策略与方式方法，包括坚持效率优先，赋予政府多项应急权力；设置八条“高压线”，约束政府履行职责；限制和保护相统一，最大限度保护公民权利；早发现、早报告、早预警：不得迟、谎、瞒、漏报突发事件信息；应急信息主动公开，政府须统一准确及时相关信息；编造传播有关突发事件事态发展或应急处置工作虚假信息将被处罚；宣布紧急状态须由全国人大常委会或国务院决定。
与世界其他国家一样，中国的社会治理与危机管理也是在突发公共事件的实际处置与应对过程中不断发展与成熟的。近十年来，我国突发公共事件频繁发生，许多地区、部门都受到突发公共事件的困扰，在实践中，有的地区、部门处理得比较好，有的处理得不好或者不够好。由于缺乏经验，一些政府部门、单位在处置突发公共事件中，措施不当、应对不力，不仅未能解决好问题，反而引发了更加严重的舆论“次生灾害”。一些地方在处置突发公共事件时陷入“怕、躲、捂、压、盖、删”的怪圈。但近年来，这种情况有所改观，各地突发事件应对能力均有所提升，一些中西部地区甚至有了较大提升。
突发公共事件处置与应对是一个需要在实践中不断遭遇问题、发现问题、剖析问题、解决问题、积累经验的过程。各地政府和相关机构不断总结突发公共事件处置与应对的经验和教训，不断探索、改进、提高。党的十八届三中全会明确提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式。突发公共事件应对和处置正在成为推进我国制度创新和改进社会治理的突破口，是探索危机管理的主战场。
（本文系2011年度国家社科基金重大项目“突发公共事件舆情应对与效果评估信息平台建设研究”结项成果之一，项目编号：11&ZD025；项目负责人：官建文；本文执笔：官建文、李黎丹、王培志）
【注释】
①温俊萍：“试析和谐社会视角下的政府危机管理”，《邓小平理论研究》，2008年第4期。
②龚维斌：“公共危机管理的内涵及其特点”，《西南政法大学学报》，2004年第5期。
③薛澜，张强，钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年。
④[美]罗伯特・希斯：《危机管理》，王成、宋炳辉译，北京：中信出版社，2001年，第31页。
公共危机管理的内涵篇6
关键词：政府危机公关；公共性
1契合性探索：政府危机公关与公共性
政府危机公关是特殊状态下的政府公共关系，即在危机状态下，为了妥善处理危机事务，顺利化解危机、度过难关、重塑形象，政府部门(公关主体)与社会各界交往时开展的、应对公关危机的各种活动。在危机发生后，政府部门及时有效地处理危机事件，充分运用政府公共关系的相关理论，进行“危机公关”，将成为政府未来治理模式中不可或缺的一项重要内容。
1.1 公共性：价值取向与内涵界定
公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“行政的特性都来源于政府的公共性”。有关“公共性”价值取向和内涵的界定主要集中在以下几个方面：在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公平与正义；在公共权力运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性；在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与；在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的和归宿，因此公共部门必须克服私人部门或部门利益的缺陷。“公共性”这一概念可以帮助我们分析政府危机公关的基本性质和行为归宿。
1.2 政府危机公关需要以“公共性”为支撑
政府危机公关活动的目的与其他社会组织的公关活动明显不同，政府危机公关活动的视野更加全面，维护公众利益是政府危机公关的最终目标。审视地方政府某些部门在危机爆发前后的表现，偏离“公共性”的危机公关导致其陷入“被动”境地，例如贵州“瓮安事件”中的政府行为。因此，必须将“公共性”作为政府危机公关活动的支撑，换句话说，“公共性”将成为政府危机公关有效发挥作用的“催化剂”。
2 现实困境：政府危机公关中凸显“公共性”的缺失
2.1 生态困境
危机公关经历了“皇权时代的强硬危机公关”、“造神时代的准强硬危机公关”、“法治时代的柔性危机公关”等时代变迁。不同的时代的具有各自的生态困境，以至于危机公关在公关环境、公众心态，特征等方面存在不同。当前，政府危机公关的生态困境在于地方政府的某些部门在“法治时代”仍然沿用“造神时代”的危机公关理念和手段，以至于其在进行危机公关时，往往忽视与危机公关对象的平等地位。不平等的危机公关自然无法取得预期的效果。例如在“贵州”瓮安事件中，危机爆发前，受害者家属要求公安部门行政作为，调查事件真相。如果当地有关部门能够切实站在受害者的角度，以“公共性”为行为理念，通过法治手段和人性化的协调沟通，及时有效真实地公开相关信息，澄清“谣言”，那么事件可能不会激化，地方政府也不至于陷入“被动”境地。
2.2 管理困境
政府危机公关的“管理困境”主要表现在危机的潜伏性、突发性、关联性等特性导致危机一旦爆发就容易产生一系列的问题。公关主体能力局限同社会公众的预期之间出现偏差，亦容易偏离“公共性”的轨道。此外，政府内部危机公关机构设置和职能配置的缺失、目标设置的片面化与短期化、“上有政策、下有对策”的政策执行困境、信息公开机制不完善导致公民缺少与政府部门有效沟通的渠道，知情权难以保障等，同样构成了政府危机公关偏离“公共性”的体制根源。
因此必须坚持以“公共性”作为处理危机的出发点和前提，进行危机公关。
3 完善及对策
以公共性为支撑，可以从主体－政府、传播－媒介、客体－公众等三个层面做好危机公关工作：
3.1 主体－政府层面
从政府危机公关的主体层面上，政府作为危机公关的主体，其本质、价值理念、权力来源、活动依据都必须符合公共性的要求。(1)公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源，可以说“公共性”是政府的本质属性j(2)在价值理念上，公共性要求政府危机公关必须体现公平与正义，其基本活动应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展。(3)政府的权力来源和活动依据都是由公民赋予和规范的，由此，衡量政府危机公关活动是否达到公共性的基本标准是，政府危机公关的措施及其执行是否坚持和维护了公众的基本权利。
3.2 传播－媒介层面
从政府危机公关过程层面上(即在公关传播过程中)，“公共性”体现为资源公有性、信息公开性、手段公治性、沟通平等性。(1)资源公有性，即政府手中掌握的各种人力、财力、物力等资源都是由全体公民通过税收等方式构成的。资源公有性要求政府在进行危机公关的过程中必须本着“取之于民，用之于民”的理念，及时有效地调投资源，尽量减少和修复由“危机”造成的损害。(2)信息公开性。在公关领域特别是在政治公共领域应该具有最广泛的公开性，阿伦特指出：“在公共领域展现的任何东西都可为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性。”危机发生后，政府有关部门对公开事件的真实信息的忽视，是“危机”愈演愈烈，政府危机公关“失利”的共同原因。(3)手段公治性。“法治时代”的公共部门危机环境和公众心态，使得法治时代的危机公关具有“柔性”的特征，政府部门需要在法律法规和规章制度的边界内开展危机公关，而不是沿用“造神”时代“强硬、准强硬”的公关理念和手段。(4)平等沟通性。平等沟通的实现，可以保障国家与社会关系的良性互动。在进行危机公关时，充分的信息沟通与交流是基础性条件。“公共领域所产生的公共意见是经由公共的讨论而来，及时参与者从未在同一时间地点聚会”。
3.3 客体－公众层面
公共危机管理的内涵篇7
一、网络舆情危机的概述
（一）网络舆情的涵义及特点。
舆情狭义的定义是王来华在《舆情研究概论》中将舆情定义为在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度。豍比较全面的是刘毅在《网络舆情研究概论》中表述的:“舆情是由个人以及各种社会群体构成的公众，在一定的历史阶段和社会空间内，对自己关心或与自身利益紧密相关的各种公共事务所持有的多种情绪、意愿、态度和意见交错的总和。”豎综合来说，广义的舆情包含民众的全部生活状况、社会环境和民众的主观意愿，即“社情民意”。网络舆情是社会舆情的一种表现形式，是公众在互联网上公开表达的对某种社会现象或社会问题的具有一定影响力和倾向性的共同意见。
本文中我们认为网络舆情是指:“由个人以及各种社会群体构成的公众，在一定的历史阶段和社会空间内，对自己关心或与自身利益紧密关的各种公共事务，通过网络表达的多种情绪、意愿、态度和意见的总和。”网络舆情的特点与网络传播方式的特征息息相关。网络舆情的主要特点体现在以下几个方面:（1）自由性与可控性；（2）互动性和即时性；（3）丰富性与多元性；(4)隐匿性与外显性；(5)情绪化与非理性；（6）个性化与群体极化性。
（二）网络舆情危机的内涵及基本类型。
网络舆情危机的爆发也具有偶然性和必然性，它往往是以偶然的形式出现，但是从其爆发的深层次原因看，它的发生也具有相关必然性。文中我们认为网络舆情危机为“社会民众受到自己关心的或与自身利益相关的突发性事件的刺激，在网络上突发爆发的具有一定规模的网络舆情信息，造成或可能造成严重社会危害。”
由于网络舆情危机通常是在一定事件的刺激下产生，与其刺激源有很大关系，根据网络舆情危机的刺激源进行分类，我们可以将其分为：一是监督政府类舆情；二是爱国情绪类舆情；三是网络谣言类舆情；四是对政府的不信任类舆情；五是网络黑社会操控类舆情。
二、网络舆情危机治理的价值分析
对于当前我国各级政府“有效管理互联网”，科学治理网络舆情危机,刻把握网络舆情危机治理的内在规律,对于当前我国各级政府有效管理互联网,做到正确的舆论引导人有重要的价值。
（一）网络舆情为政府和民众提供了一条有效沟通的桥梁。
网络舆情为政府了解公众的真实态度提供了一条捷径，政府利用网络民意及时掌控局势，消解不稳定因素于萌芽状态。互联网给了广大的民众一个对社会不满和矛盾积累的宣泄口，正是有了互联网这个宣泄渠道，使得社会的各种矛盾不至于积累到火山爆发的那一天。从这个意义上来说，互联网无疑是舒缓了官民之间的关系，在这个敏感的社会转型期，互联网帮助政府度过一次又一次的危机，弥补了现行体制造成的上下不通、民意无法表达的缺陷。
（二）网络舆情是危机管理的价值导向。
舆情机制统领国家决策机制体系，构成国家决策系统的要素包括四大类13种，其中舆情被认为是国家决策的第一要素。西方公共决策理论认为，公共利益的来源可以解释为个人偏好的社会化，而公共决策的做出大多以社会偏好为价值取向，即满足社会多数人的利益要求。这就要求我们在处理危机事件时也要以绝大多数人的利益为价值取向，即以民众的舆情为导向，舆情则是危机管理的价值向导。
（三）网络舆情有利于危机的解决。
一些网络发展较早的国家的实践表明，网络媒体通过网络版，拓宽了媒体的受众范围，提高了媒体的影响力扩大了媒体的服务功能。互联网尤其是微博的兴起，成为重要的信息、传播渠道，以及重要的舆论监督工具。网络媒体对政府的监督力度之大是前所未有的，近期历次事件都是网络舆论推动着事件的正向解决，政府已经无法不重视网络民意及回避网络舆论的监督。因此，传统媒体与网络的结合互动，更有利于危机解决。
三、网络舆情危机治理的实现路径
面对日渐增多的网络舆情事件，政府应该承担什么样的角色？政府应该做什么？媒体应该发挥什么样的作用？”，在此，我们引用危机管理理论即罗伯特·希斯的4R理论来为网络舆情危机的治理探求实现路径。
（一）罗伯特·希斯的4R理论。
4R理论由美国危机管理专家罗伯特·希斯(RobertHeath)在《危机管理》一书中根据危机生命周期的不同阶段，率先提出的危机管理模式。4R理论倡导政府尽可能将局势控制在某一特定的阶段而不让其发展到下一阶段，以控制其事态发展，将危机可能带来的危害降低在最小的范围内。包括以下四个阶段：
1、缩减阶段(Reduction)危机缩减管理是危机管理的核心内容。对于任何有效的危机管理而言，危机缩减管理是其核心内容。因为降低风险，避免浪费时间，摊薄不善的资源理，可以大大缩减危机的发生及冲击力。
2、预备阶段(Readiness)预备阶段主要是进行危机的防范工作，预警和监视系统在危机管理中是一个整体。它们监视一个特定的环境，从而对每个细节的不良变化都会有所反应并发出信号给其他系统或者负责人。预警的功能有:危机始发时能反映更快保护人和财产;激活积极反应系统(如抑制系统)。
3、反应(Response)即强调在危机己经来临的时候，应该做出什么样的反应以策略性地解决危机?危机反应管理所涵盖的范围极为广泛，如危机的沟通、媒体管理、决策的制定、与利益相关者进行沟通等，都属于危机反应管理的范畴。
4、恢复(Recovery)一是指在危机发生得到控制之后形象的恢复和提升;二是指在危机管理结束后的总结阶段，为今后的危机管理提供经验和支持，避免重蹈历史覆辙。
（二）网络舆情危机治理的实现路径。
1、增强网络舆情危机意识，实行政务和信息公开，增加透明度。
目前,很多政府部门纷纷建立自己的门户网站。建立网络发言人制度，增加民众之间以及民众与政府之间直接的、全面的参与和沟通。网络发言人制度是通过网络进行互动的最直接形式，可促进政府从管理型向服务型思维的转变，改变公众的政治冷淡心理，提高政治的参与热情。与多次强调公民的“知情权”，是我们社会主义民主的重要体现。只有在信息透明公开的社会环境中，民众才会有安全感，社会才会稳定与和谐。
2、建立网络舆情监测机制，及时准确预警。
网络舆情预警是指从危机事件的征兆出现到危机开始造成可感知的损失这段时间内，化解和应对危机所采取的必要、有效行动。网络舆情的预警工作是控制舆情发展的重要手段，更是制止不良事件发生的关键。一建立网络热点信息的收集与反馈机制，可建立网络舆情权威监测网站；二政府可以和专门的舆情监测机构合作，将舆情监测分包给舆情机构；三建立网络舆情的分析应对机制，根据舆情监测提供的数据分析，将网络舆情进行整理分类，对于涉及到的部门，应及时了解舆情信息，及时做出应对方案，以应对危机的发生。
3、建立舆情响应机制,确保公众的知情权。
确保公众的知情权,进行正确的舆论导向,是建立公众与政府相互信任的重要基础。过去在出现重大突发事件时,政府往往从保证社会安定团结的角度考虑,暂时封锁消息,在认为适当的时候才把消息公之于众。但主流信息的不畅,导致的结果只能是谣言四起,引起更大的混乱。因此面对网络舆情突发事件,政府权威部门或主管部门要及时主动地信息，应该建立舆情响应机制。
4、建立整体协调机制，提高应急指挥能力。
针对网络舆情问题,可以建立宣传部门直接领导,各部门参加的舆情监管机构，平时负责网络舆情的监测工作,当突发事件到来时,迅速转成网络舆情突发事件指挥中心。这样,可以将舆情突发事件的处理从一种非流程化的决策过程,转变为一种程序化的决策过程,可以提高有关部门的响应时间,采取有计划的步骤,稳地面对事件,保障网络的安全运行和信息安全。英国公关学家里杰斯特提出了掌握信息主动权的的“以我为主提供情况原则、尽快提供情况原则、提供全部情况原则”等三个原则，值得我们在实践中借鉴。
5、完善互联网法律，规范网络空间，建立以权力与责任为主题的互联网文化。
我国是世界上网民数量最多、互联网发展最快的国家，在互联网领域却缺少监控管理的基本法。我国应当学习和借鉴美国等国家监控管理互联网的做法，尽快建立中国互联网管理的基本法和基本完善的法律体系，加强包括网络实名制在内的互联网基本制度、规范建设，切实保护公民权益，打击网上违法犯罪活动，维护国家安全和稳定。
6、恢复政府形象，重新树立政府公信力。
当危机结束时，应采取一切可能的方法来恢复政府形象，重新树立政府的公信力。重新树立政府公信力，并不仅仅是对危机相关人员的政治责任追究，还要从政府部门本身着手，一要明确政府服务于民的宗旨意识，重视塑造政府形象的深远意义，努力建设现代公共服务型政府；二要加强政府自身建设，建设一支清正廉明的公务员队伍，理顺政府内部管理机制，进一步推进政务改革，实现管理行为的科学化、民主化和公开化，巩固政府在人民心中的形象。
（作者：江西警察学院治安管理学系助教,研究方向:治安管理和公共安全管理）
注释：
王来华.舆情研究概论:理论、方法和现实热点汇.天津社会科学院出版社,2003.
刘毅.网络舆情研究概论.天津人民出版社,2007.
徐晓日.网络舆情事件的应急处理研究.2007(1).
公共危机管理的内涵篇8
关键词：诚信危机信用
一、金融危机背景下诚信的表述
诚信是社会各种交往得以正常进行的前提。无论是传统社会还是现代社会，各种社会形态都具有其特定的诚信体制以促使社会主体之间信任关系的发生。2007年，世界金融危机的发生源于美国，进而影响到全世界，形成了全球金融危机，直到2008年，这场金融危机开始失控，并导致多问相当大型的金融机构倒闭或被政府接管。在此状况下，我们也许更应该反思的是一个诚信的问题。也许正是因为贪婪导致诚信危机，继而才导致了金融危机。因此，对于诚信的理解成为当前一个热门的话题。对于诚信的表述，有许多不同的观点。诚信一词首先是一种伦理范畴，它意味着人们在人际关系中，应当诚实不欺，讲究信用，并且法律采用诚信作为自己的一项原则之后，诚信还兼有法律上的含义，即为了维持某种体现平衡利益的秩序或体现为一定的道德基础的可供依赖。那么，在全球金融危机背景下，诚信又具有什么新的内涵呢?事实上，既然诚信的根本精神是真实无妄，那它就要求人们尊重客观规律，树立求实精神。在诚信这把精神的标尺面前，一切的虚情假意和欺瞒诈骗都将无所遁形，遭到无情的揭露与批判。作为一种价值观念，诚信具有公正不偏的特性。它要求社会群体建立公正合理的制度，要求每个社会成员树立起公平的处事态度以及大公无私的道德观念。诚信所内涵的人文精神，要求人们自觉守法，真诚守信，树立起适应市场经济体制和法治社会的价值观和道德观，在当前金融危机背景下，这一点尤其难能可贵。
二、金融危机背景下诚信的问题
1、政府职能部门监管不力。在此次金融危机中，因为贪婪导致的诚信危机，恐怕是除了监管不力之外应引起警惕的另一个重要因素。在我国建设和完善市场经济的进程中，最严重的社会诚信问题是一些部门和地区的政府，在行为上缺乏诚信。首先是政府公务员履行职权行为的随意性，其次是政府信息不够公开，使得政府诚信大打折扣，公信度受到极大挑战。再次是地方保护主义严重。许多政府工作人员只习惯对上级领导负责，完全没有意识到自己的权力是人民赋予的，是法律赋予的，忘记了自己是人民的公仆，是法律的执行者、维护者，应该对人民守信，应该树立法律至上的信念。当手中的权力和人民的利益、法律法规发生冲突时，有些政府工作人员崇尚权力，凌驾于法律之上，有法不依、执法不严、违法不究；有些政府工作人员在行使职权时对相同情况予以区别对待；还有的，拘私行政等等。这些行为影响了政府的良好形象。
2、法律制度不够完善。诚信与法制是保证市场规范健康发展相辅相成的两个方面。诚信是对参与市场活动的主体的道德要求，既是法制的基础，又是法律法规得以贯彻实施的重要保证。法制是对参与市场活动的主体的行为规范的强制性要求，既是诚信的集中体现，又是维护诚信的有力武器。诚信与法制辩证统一于市场规范发展之中，两者缺一不可。法律规范不严密、制度不完善，有空子可钻，这为不良者提供了无风险的作恶空间，可能出现法律规范管不着的现象。如果法律规范不全面，就会使法律表现出不诚信，也会使公民对法律规范产生不信任感。社会诚信则无从谈起。金融危机的全球化蔓延与各国对于诚信的法律规范不完备、不健全有相当大的关系。
3、企业信用严重缺失。企业信用是社会信用的重要组成部分，并非一个独立的信用形式，它涉及到银行信用、商业信誉以及个人信用等方面。具体来看，企业信用涉及到企业与企业之间、企业与银行之间、企业与政府之间以及企业与消费者、内部职工之间的信用行为。目前，我国社会主义市场经济正处于发育阶段，企业信用制度还没有真正建立起来，信用意识淡薄，信用观念扭曲，从总体上来看整个社会的企业信用存在比较严重的问题。企业信用缺失主要表现在私营及个体企业。出现企业财务作假、恶意逃避银行债务、拖欠员工工资、虚假信息等不良行为。事实上，我国的国有企业中同样存在着严重的诚信贬值的现象，这就是愈演愈烈的恶意欠债逃债现象，具体表现为：一些企业故意拖欠占用客户的货款、银行的货款、假破产真逃债等。另外，包括企业家在内的个人诚信意识的淡薄、产权制度的缺失等因素也是企业信用缺失的原因。
三、金融危机背景下诚信问题的解决方略
1、重塑政府机构诚信形象。政府通过制定与执行公共政策，实现对社会公共利益的合理公正的分配，并通过公共政策去促进社会公共利益的增长，维护绝大多数公众的利益。这是政府诚心于民，最终取信于民的必然要求，也是考察现代政府诚信理念与执政能力的重要标准。加强诚信理念建设，强化公务员的公仆意识。树立以人为本理念、树立服务意识、树立责任意识。应加强诚信行为建设，提高依法行政的能力；应强化问责制和依法行政的意识，积极维护政府机构的诚信形象。政府诚信是构建和谐社会的基础，政府诚信建设是一个长期的系统工程，需要政府公务员在工作中不断完善和提高。在当前金融危机的大背景下，政府诚信建设尤为重要，起到极为关键的统领作用。
公共危机管理的内涵篇9
[论文摘要]当前世界经济处于金融危机的大背景下，诚信问题成为亟待解决的迫在眉睫的重要问题，本文从金融危机背景下诚信的内涵入手，继而找到所存在的问题，最后找到解决诚信问题的途径，目的是形成诚信的社会环境、促进社会和谐、经济的发展。
一、金融危机背景下诚信的表述
诚信是社会各种交往得以正常进行的前提。无论是传统社会还是现代社会，各种社会形态都具有其特定的诚信体制以促使社会主体之间信任关系的发生。2007年，世界金融危机的发生源于美国，进而影响到全世界，形成了全球金融危机，直到2008年，这场金融危机开始失控，并导致多问相当大型的金融机构倒闭或被政府接管。在此状况下，我们也许更应该反思的是一个诚信的问题。也许正是因为贪婪导致诚信危机，继而才导致了金融危机。因此，对于诚信的理解成为当前一个热门的话题。对于诚信的表述，有许多不同的观点。诚信一词首先是一种伦理范畴，它意味着人们在人际关系中，应当诚实不欺，讲究信用，并且法律采用诚信作为自己的一项原则之后，诚信还兼有法律上的含义，即为了维持某种体现平衡利益的秩序或体现为一定的道德基础的可供依赖。那么，在全球金融危机背景下，诚信又具有什么新的内涵呢?事实上，既然诚信的根本精神是真实无妄，那它就要求人们尊重客观规律，树立求实精神。在诚信这把精神的标尺面前，一切的虚情假意和欺瞒诈骗都将无所遁形，遭到无情的揭露与批判。作为一种价值观念，诚信具有公正不偏的特性。它要求社会群体建立公正合理的制度，要求每个社会成员树立起公平的处事态度以及大公无私的道德观念。诚信所内涵的人文精神，要求人们自觉守法，真诚守信，树立起适应市场经济体制和法治社会的价值观和道德观，在当前金融危机背景下，这一点尤其难能可贵。
二、金融危机背景下诚信的问题
1、政府职能部门监管不力。在此次金融危机中，因为贪婪导致的诚信危机，恐怕是除了监管不力之外应引起警惕的另一个重要因素。在我国建设和完善市场经济的进程中，最严重的社会诚信问题是一些部门和地区的政府，在行为上缺乏诚信。首先是政府公务员履行职权行为的随意性，其次是政府信息不够公开，使得政府诚信大打折扣，公信度受到极大挑战。再次是地方保护主义严重。许多政府工作人员只习惯对上级领导负责，完全没有意识到自己的权力是人民赋予的，是法律赋予的，忘记了自己是人民的公仆，是法律的执行者、维护者，应该对人民守信，应该树立法律至上的信念。当手中的权力和人民的利益、法律法规发生冲突时，有些政府工作人员崇尚权力，凌驾于法律之上，有法不依、执法不严、违法不究；有些政府工作人员在行使职权时对相同情况予以区别对待；还有的滥用职权，拘私行政等等。这些行为影响了政府的良好形象。
2、法律制度不够完善。诚信与法制是保证市场规范健康发展相辅相成的两个方面。诚信是对参与市场活动的主体的道德要求，既是法制的基础，又是法律法规得以贯彻实施的重要保证。法制是对参与市场活动的主体的行为规范的强制性要求，既是诚信的集中体现，又是维护诚信的有力武器。诚信与法制辩证统一于市场规范发展之中，两者缺一不可。法律规范不严密、制度不完善，有空子可钻，这为不良者提供了无风险的作恶空间，可能出现法律规范管不着的现象。如果法律规范不全面，就会使法律表现出不诚信，也会使公民对法律规范产生不信任感。社会诚信则无从谈起。金融危机的全球化蔓延与各国对于诚信的法律规范不完备、不健全有相当大的关系。
3、企业信用严重缺失。企业信用是社会信用的重要组成部分，并非一个独立的信用形式，它涉及到银行信用、商业信誉以及个人信用等方面。具体来看，企业信用涉及到企业与企业之间、企业与银行之间、企业与政府之间以及企业与消费者、内部职工之间的信用行为。目前，我国社会主义市场经济正处于发育阶段，企业信用制度还没有真正建立起来，信用意识淡薄，信用观念扭曲，从总体上来看整个社会的企业信用存在比较严重的问题。企业信用缺失主要表现在私营及个体企业。出现企业财务作假、恶意逃避银行债务、拖欠员工工资、虚假信息等不良行为。事实上，我国的国有企业中同样存在着严重的诚信贬值的现象，这就是愈演愈烈的恶意欠债逃债现象，具体表现为：一些企业故意拖欠占用客户的货款、银行的货款、假破产真逃债等。另外，包括企业家在内的个人诚信意识的淡薄、产权制度的缺失等因素也是企业信用缺失的原因。
三、金融危机背景下诚信问题的解决方略
1、重塑政府机构诚信形象。政府通过制定与执行公共政策，实现对社会公共利益的合理公正的分配，并通过公共政策去促进社会公共利益的增长，维护绝大多数公众的利益。这是政府诚心于民，最终取信于民的必然要求，也是考察现代政府诚信理念与执政能力的重要标准。加强诚信理念建设，强化公务员的公仆意识。树立以人为本理念、树立服务意识、树立责任意识。应加强诚信行为建设，提高依法行政的能力；应强化问责制和依法行政的意识，积极维护政府机构的诚信形象。政府诚信是构建和谐社会的基础，政府诚信建设是一个长期的系统工程，需要政府公务员在工作中不断完善和提高。在当前金融危机的大背景下，政府诚信建设尤为重要，起到极为关键的统领作用。
公共危机管理的内涵篇10
一、“药后驾驶”抑或“毒后驾驶”？
《刑法修正案（八）》将醉酒驾驶和追逐竞速行为纳入到危险驾驶罪的范畴之后，就有人呼吁药后驾驶应该尽快入刑。[1，2]这虽然有点像“头疼医头，脚痛医脚”，但是，在醉酒驾驶和追逐竞速驾驶受到有效限制之后，驾驶人员在服用足以导致人的精神意识或身体受损从而降低驾驶技能的药物之后的驾驶行为具有导致极为严重的交通事故的危险的行为如在刑法上无法进行合理有效的控制，是会使刑法的平衡性和权威性受到质疑的。“药后驾驶”的英文表述为“DruggedDriving”或者“DrivingUndertheinfluenceofDrug（DUiD）”。在我国，药后驾驶的中文翻译和内涵尚没有统一的认识。就其中文翻译而言，很多学者认为应当翻译为“毒驾或者毒后驾驶”，[3?5]另外也有少数人将其翻译为“药驾或者药后驾驶”。[6，7]而就其内涵而言，有学者认为毒驾就是吸毒之后的驾驶行为；[8]有学者则认为“是指驾驶人因吸食麻醉药品或精神药品后，在其药理作用时段内继续驾驶机动车，足以给社会带来危险性的行为。”[9]还有学者认为是指“非医疗目的服用国家管制的精神药品和麻醉药品后（查获时毒品检测呈阳性）驾驶机动车的行为。”[10]要确定是“毒后驾驶”还是“药后驾驶”，以及其基本内涵是什么，就必须了解哪些药物能够使人精神意识受损，从而降低人的驾驶能力。毒品，诸如海洛因﹑鸦片、大麻、冰毒等毫无疑问会使人产生倦意和幻觉甚至导致精神和意识错乱，自然会使驾驶人员无法正常驾驶机动车辆。而除了毒品之外的合法药物也会对驾驶行为产生影响。比如治疗咳嗽的可待因、右甲吗喃，用于止痛的芬太尼、美沙酮等药物会使人昏昏欲睡、视力模糊、注意力和判断力受损。[11]有研究显示，诸如黄连素、异丙肾上腺等药品中的苯二酚和三环抗抑郁药等处方药物摄入后驾驶，会导致发生交通事故的风险概率翻倍。[12]在摄入这些用于合法治疗的药物之后驾驶机动车辆也可能产生与吸食毒品和麻醉药物同样甚至更高的危险。可见“毒后驾驶”的概念过于狭隘，其字面含义无法涵盖麻醉药物和合法药物。因此，我们应当采用“药后驾驶”这一概念。那么“药后驾驶”可以定义为，驾驶者在服用毒品、麻醉药品或者其他足以“致醉或者导致麻醉”[13]（187）的药物后，其精神状况或身体受到极大影响，无法正常驾驶机动车辆的行为。
二、药后驾驶纳入到危险驾驶罪之证成
（一）风险刑法使得药后驾驶入罪成为必然要求
德国著名社会学家乌尔里希·贝克创设了“风险社会”的概念，其认为“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——（工业的）‘风险社会。’”[14]（2）“在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。”[14]（27）“现代化风险……是非特定的、普遍的”[14]（20）“这意味着，科学和法律制度建立起来的风险计算方法崩溃了。以惯常的方法来处理这些现代的生产和破坏的力量，是一种错误的但同时又使这些力量有效合法化的方法。”[14]（19）尽管有学者认为，贝克的风险社会观是全球性的风险而不是个人风险，其所谓的风险主要是核泄漏、生态危机等对整个人类产生威胁的风险，因而进一步认为刑法学界借用风险社会的观念创设风险刑法，实际上是扩大了风险社会的边界，所谓的风险刑法是和贝克的风险社会相距甚远。[15]但是正如贝克自己所言，风险的定义具有多样性，会存在越来越多的风险，“风险的理论内容和价值关涉意含着另外的成分：冲突着的文明风险定义的可以观察到的多样性……每一个利益团体都试图通过风险的界定来保护自己，并通过这种方式去规避可能影响到它们利益的风险……风险的存在随着不同的利益和价值而变化不定。在风险中产生的、实质的或潜在的破坏作用与工业生产体系间的因果关系，为无数的个体诠释打开了大门。”[14]（31）简言之，刑法学界这一利益团体可以借用“风险社会”的理念来界定自己领域内的风险。“为了应对社会风险，刑法保护法益抽象化、普遍化以及早期化的倾向日益明显。”[16]也即，刑法开始扩大犯罪圈，对犯罪进行提前干预。正因如此，在风险刑法的语境下，很多制度技术被倚重，诸如“立法拟制”“推定”以及“犯罪标准的前移”等等。[17]
那么药后驾驶是否应当受到风险刑法的特别“关照”？这可以通过相关的数据来回答。在美国有20%的交通事故是由药后驾驶行为导致的，每年导致8600人的死亡、58万人的受伤以及330亿财产的损失。[18]虽然我国目前尚没有官方数据来全面统计全国范围内药后驾驶的数量、导致的死伤人数和财产损失情况，但是从某些间接数据中或许可以管中窥豹，比如目前我国可查的吸毒人员总数已超过百万，他们当中有大量的人持有机动车驾驶证。[19]在2012年3～5月，公安部在全国各地发现客货运驾驶人吸毒并停运的人数达1436人。[20]同时药后驾驶一旦发生危害后果，其和醉酒驾驶、追逐竞速相较往往有过之而无不及，比如烟台王某吸毒驾驶案和扬州王某吸毒驾驶案都造成了极大的人员伤亡和财产损失。[21]有人会认为，当前药后驾驶在我国并没有醉酒驾驶和追逐竞速类驾驶行为那么普遍，仅仅属于个别现象，不具有普遍性，刑法不应当去干涉，[22]（42?54）如果任何行为都随意入刑就会导致“运动式的立法”。[23]尚且不论暂时没有官方数据证明药后驾驶属于个别现象，就以目前的危险驾驶罪而论，已经入罪的追逐竞速型的危险驾驶罪在司法实务中被证明极为少见。①如果以“仅属个别现象”来论证药后驾驶不应入罪，不得不让人怀疑之所以药后驾驶不入罪是因为在《刑法修正案（八）》制定之前没有发生引起全国范围内关注的药后驾驶案件，这实有民粹主义刑事立法之嫌疑。②按照贝克的风险社会理论，药后驾驶和追逐竞速之所以要纳入到危险驾驶罪中，是因为在风险社会的背景下，虽然事故发生的概率非常小，但是，如果一个事故的发生会造成极大的危害性结果的话，“那都是太大了”，就应当予以提前的预防、缓解甚至是避免。[14]（29）
（二）药后驾驶入罪是平等原则的应有之义
根据美国国家公路交通安全管理局（nHtSa）对药物和驾驶人行为之间关系的一项研究显示，毒品和某些处方药物对驾驶能力的影响类似甚至高于酒精，比如服用50mg剂量的苯那君后的驾驶能力受影响程度和驾驶人员血液酒精浓度为0.1g/100mL所受影响类似。[24]而英国的一项研究表明，“吸毒后的驾驶比正常反应时间慢21%，酒后驾车则比正常反应时间慢12%。”[25]基于上述科学依据，在我国的行政法领域，饮酒驾驶和服用毒品、精神药物或者麻醉药品之后的驾驶的违法程度相当，均要受到相当的行政处罚。比如我国《道路交通安全法》第二十二条规定：“饮酒、服用国家管制的精神药品或麻醉药品……不得驾驶机动车。”《道路交通安全法实施条例》第一百零四条第三款规定，机动车驾驶人有饮酒、服用国家管制的精神药品或麻醉药品……公安机关交通管理部门要依法给予处罚。《道路交通安全法》第九十一条规定：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条规定，机动车驾驶人被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。这体现了行政处罚中的平等原则，即“在行政处罚之事件中自同应适用，禁止对相同之行为做不同之处理，或对不同之事物做相同之处理。”[26]（87）
平等原则在刑事法领域也应当有所体现，其“针对的对象是国家，即要求国家在适用法律上一律平等。”[27]平等作为一项法律原则，“其能够对立法、执法和司法产生全面的约束力，是对立法者、执法者、司法者的共同要求。”[27]平等原则规制的对象涵盖立法行为，其内涵不仅应当是对“人”的平等对待，还应当包含对相同③“行为”的平等处理。用拳脚将人打死应当被刑法认定为故意杀人罪，用枪炮将人射杀必然也会在故意杀人罪中占据一席之地。平等是正义的核心，在康德之后的时期，特别是实证论，将正义缩减到仅是平等原则，即平等是相同事物应当同等对待。[28]（175）“法律讲究平等与公正，如果失去了平等与公正，法律就失去了自身存在的条件和价值。”[27]正因如此，将药后驾驶和醉酒驾驶一样纳入到刑事规制的范畴是平等原则的应有之义，也是保证刑法正当性的要求。
（三）现有刑法规范无法有效规制药后驾驶
“法律之规条，恒属固定，而世事之变化，每至无穷。”因此要“善为解释，是则欲尽法律之用者，于法理之探研，尤未可忽。”[29]（自序1?2）刑法作为最严厉的法律，要给公民对刑法的可预见性，这要求刑法必须具有稳定性。但是由于社会事实的风云变幻，在刑法的稳定性和事实的变化性之间存在隔阂。消弭该隔阂的较为可行路径为进行刑法解释，使得变化万千的事实能够万变不离其宗，在既有的刑法典中寻找到其合适的“归宿”。刑法典中既存的罪名中可以规制药后驾驶行为的有两个：交通肇事罪和以危险方法危害公共安全罪。
根据《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第二款第一项的规定，吸食毒品后驾驶机动车辆，并且造成1人以上重伤，负事故全部或者主要责任的，构成交通肇事罪。这是药后驾驶在刑法中被评价的主要罪名，在司法实践中大量的药后驾驶案件都是通过本罪予以处理。通过交通肇事罪预防和惩治药后驾驶行为会有两个弊端：首先是调控范围过小，交通肇事罪只对吸食毒品后的驾驶行为，即纯正的毒驾，予以调整。正如前文所述，药后驾驶行为不仅含有吸食毒品的行为，还包括足以致醉的合法药物，交通肇事罪无法调整服用具有严重影响精神意识和身体控制能力的合法药物情况下的肇事驾驶行为。其次是调控所需构成要件严格，以交通肇事罪来规制本行为必须具备有发生重大交通事故的结果和相关的责任比例，没有危害结果或者处于同等以及次要责任则无法予以刑事处罚。由于药后驾驶与醉酒驾驶具有同样的危险性，设置为危险犯予以提前预防方符合风险刑法的调整方向，而将药后驾驶行为通过结果犯来调整则为时过晚。
规制药后驾驶的另一个主要罪名是以危险方法危害公共安全罪，在以危险方法危害公共安全罪中的“放火、决水、爆炸、投放危险物质以外的危险方法”没有进行任何的界定，这种模糊的立法表述使得本罪成为危害公共安全罪的兜底罪名。[30]（609?610）因此司法机关可以将任何危害公共安全，但是不构成其他危害公共安全的具体罪名的行为，均解释为本罪的客观行为。在实务中，司法机关往往将药后驾驶行为认定为以危险方法危害公共安全罪。④比如四川省成都市高新区法院审理的杨博药后驾驶一案中，被告人在吸食毒品K粉的情况下，驾驶汽车造成1死4伤的后果，被认定为以危险方法危害公共安全罪，一审判处有期徒刑12年6个月。[31]另外，云南玉溪周永全药后驾驶案也是如此，被告人在吸食毒品甲基苯丙胺之后驾驶汽车，造成2死2伤的危害后果，被法院认定为以危险方法危害公共安全罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。[32]
将药后驾驶行为解释为“以外的危险方法”从而构成以危险方法危害公共安全罪不妥之一在于，药后驾驶行为与“以外的危险方法”的危害程度不具有相当性。由于以危险方法危害公共安全罪是放火罪、决水罪、爆炸罪以及投放危险物质罪的兜底罪名，因此从规范解释学的角度来审视“以外的危险方法”所产生的危险程度应当相当于放火、决水、爆炸和投放危险物质等行为。这从该5个罪名的法定刑可以看得出来，该5个罪名的法定刑均有两个幅度，且每个幅度的法定最低刑和最高刑完全相同。那么作为违反安全管理规定型危害公共安全犯罪的药后驾驶显然不能和放火、决水、爆炸和投放危险物质等行为相提并论。在主观方面，其只对违反交通安全的法律法规存在故意，主观罪过较小；在客观方面，其所危害公共安全的范围和程度均小于上述4种行为。
尽管不是将所有的药后驾驶都作为以危险方法危害公共安全罪进行判处，而只是将“造成了重大伤亡结果，且行为人对伤亡结果具有故意时”，[33]才能将药后驾驶认定为以危险方法危害公共安全罪。但正因如此，使得药后驾驶行为用以危险方法危害公共安全罪来规制会导致对药后驾驶行为调控力度不协调。这种调控力度的不协调体现在对较轻药后驾驶行为过于放纵，对较重的药后驾驶行为过于严厉。一旦药后驾驶没有产生任何实害后果，驾驶人往往最多只受到行政处罚；而只有在产生严重伤亡后果的时候，药后驾驶才可能被认定为以危险方法危害公共安全罪，这种轻重过于失衡的调控使得驾驶人极易产生侥幸感，可能会导致药后驾驶行为愈演愈烈。
（四）域外立法事实使得药后驾驶入罪具有可能性
在药后驾驶是否应入罪的争论中，反对药后驾驶入罪或者对药后驾驶入罪持保留态度的学者认为药后驾驶立法技术问题、执法难题和鉴定技术限制使得其入罪几乎在当前没有可能。比如如何设置和醉酒驾驶型的危险驾驶罪相类似的体内药物浓度标准，以使得驾驶人员体内的药物达到何种浓度才可以认定为犯罪；再比如设置何种识别和鉴定手段使警察能够准确地发现驾驶人员有药后驾驶的嫌疑，以及使得鉴定人员能够精确地鉴定出驾驶人员确实受到药物的影响。[32，34]不得不承认上述问题在目前很多国家都存在，即便是药后驾驶入罪较早且体系比较完整成熟的美国和澳大利亚也被上述难题所困扰。⑤尽管如此，这并不妨碍各个国家和地区在刑事立法将药后驾驶予以犯罪化上所达成的共识，而这种共识并不因自身是大陆法系抑或英美法系而有不同。
德国刑法典第三百一十五条a设置了危害铁路、水路和航空交通安全罪，该罪的构成要件就包括服用麻醉药品后驾驶相关交通工具的情况；第三百一十五条C则规定了危害公路交通安全罪，该罪就禁止在服用麻醉药品后的驾驶行为。[35]（155）另外，第三百一十六条则对前述条文进行了补充性规定，防止遗漏惩处。[35]（156）在日本，该国刑法典在针对身体的犯罪一章第二百零八条之二第1款规定了危险驾驶致死伤罪，该罪的构成要件为受酒精或药物的影响，处于难以正常驾驶的状态，驾驶四轮以上的汽车，因而致人伤害的。[36]（57?58）我国台湾地区刑法典第一百八十五条之三规定了不能安全驾驶罪，其构成要件为“服用毒品、麻醉药品、酒类或其他相类之物，不能安全驾驶动力交通工具而驾驶者”。[37]（391）
在美国，已经有16州制定有药后驾驶（DUiD）相关的立法。比如内华达州，该州的对于药后驾驶规定的标题是“在酒精或者管制或者受禁药物的影响之下进行驾驶”，其规定，在血液或者尿液中，受禁药物的含量达到一定浓度标准的为非法驾驶。⑥在英国，《1991年道路交通法》将因在饮酒或者毒品的影响下，而疏忽或者鲁莽驾驶致人死亡的行为，设置为犯罪行为。[38]（553）我国香港特别行政区2011年修订的《道路交通条例》加入第三十九条J，规定“任何人在任何道路上驾驶、企图驾驶或掌管汽车，而该人当时正受药物影响，程度达到没有能力妥当地控制该汽车，该人即属犯罪”。
相关的立法技术、执法难题和鉴定技术的限制在药后驾驶入罪的课题中应当予以慎重考虑和讨论，但是正如上文所言，这是在任何国家和地区几乎都要面临的难题，因此其不能成为理论界和实务界阻碍药后驾驶入罪的借口。
三、药后驾驶纳入到危险驾驶罪的构设：以药品为中心⑦
药后驾驶入罪并非将其机械地添加到危险驾驶罪中那么简单，仅仅从实体法的角度来说，就需要回答服用哪些药物后驾驶会构成药后驾驶型的危险驾驶罪，以及服用这些药物后达到何种程度才能认定为药后驾驶型的危险驾驶罪。
（一）药后驾驶的药物种类
药物的范围很广，能够使驾驶人员的精神、身体受到严重影响从而降低驾驶技能，“进而使之发生难以正常驾驶的状态的药理性作用的药品，包括麻药、兴奋剂、辛纳、医药品和安眠药等等。”[36]（60）那么是否服用任何药物之后驾驶都要被作为犯罪处理，这是药后驾驶行为入罪首先要解决的问题。
1.毒品
毒品本身的非法性和严重损伤性以及麻醉药品对于人精神意识或身体的影响均众所周知，因此一般来说毒品和麻醉药品应当属于药后驾驶中的药物。目前对于毒品和麻醉药品有两种立法例可作参考，一种是在其他与毒品相关的单行刑法中寻找毒品的归属，另外一种是在规定药后驾驶的刑事立法中直接列举属于药后驾驶的毒品的种类。
我国台湾地区即采前一种立法例，在规定药后驾驶的刑法典中并没有明确何种药物属于毒品或者其他具有相同效果的药物，而是通过其他单行刑法对毒品的规定来列举上述药物。其分别在《毒品危害防制条例》第二条和《麻醉药品管理条例》第二条中列举了毒品、麻醉药品的种类。[39]（187）
而美国内华达州和我国香港特别行政区则属于后一种立法例。美国内华达州在其药后驾驶立法中设置了10种药物，禁止在摄入这些药物后进行驾驶。⑧在香港特别行政区，2011年通过的《道路交通条例》专门制定附表指明哪些药物属于服用后禁止驾驶的，共有6种药物被列入其中。⑨
根据我国刑法第三百五十七条之规定，“本法所称的毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。”其他能够使人形成隐癖的麻醉药品和精神药品已经由我国《麻醉药品及精神药品品种目录》明确规定。虽然该条文属于走私、贩卖、运输、制造毒品类犯罪，但是“本法”是指“本条法律规范”还是“本刑法典”没有准确说明，由于毒品本身对一般人都会产生精神意识或身体的影响，因此将“本法”解释为“本刑法典”从而适用到药后驾驶中来未为不可。因此就药后驾驶行为单独设置毒品的种类并无必要，直接采纳第一种立法例较为适宜。
2.合法药物