乡村治理指导意见篇1
"从1998年6月到11月，九届全国人大常委会先后三次审议村委会组织法（修订草案）。不管是在全体会议上，还是在分组审议时，村委会的性质、村委会与乡镇政府的关系、村党支部在村民自治中的地位和作用，以及村委会是否应具有管理集体经济的职能四个问题，始终备受委员们的关注。村委会组织法的正式公布，标志着委员们对这四个问题基本达成了共识。一、村委会的性质1982年宪法、1987年村委会组织法（试行）（以下简称试行法）都规定村委会是基层群众性自治组织。但常委会组成人员对这一问题的看法并不完全一致。少数同志认为，村民委员会应是具有基层政权性质的自治组织。因为从目前的实际情况来看，许多村委会事实上具有部分行政管理职能，起着准政权组织的作用。个别同志还建议修改宪法，取消村委会的自治性质，将其定为基层政权组织。但绝大多数常委会组成人员认为，无论从理论上看，还是从试行法实行10年的效果看，规定村委会是基层群众性自治组织都是正确的，是受农民群众欢迎的，应当坚定不移地坚持。几经讨论后，大家对这个问题取得了共识。1998年11月4日通过的村委会组织法（以下称正式法律）遵循了宪法和试行法的精神，依然规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。二、村委会与乡镇政府关系常委会分组审议和法律委、法工委征求专家、有关部门和地方意见时，出现了两种截然不同的看法。一种意见认为，应当把指导关系改为领导关系，以加强乡镇政府对村委会的管理和控制。理由是试行法规定的指导关系，造成乡镇政府对村委会管理失控，不利于乡镇政府开展工作。有人说，要是村委会不听政府的话，那么多国家任务，光靠乡镇政府怎么能完成得了。因此，不仅要把“指导”改成“领导”，还得要求“村委会必须完成乡镇政府交办的任务。”建议把初审稿中乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定删掉。另一种意见认为，“指导”不能变“领导”，否则就是中国民主的倒退。现在政府改革的方向，是“小政府、大社会”，要做到社会能办的事情社会办，政府不该管的坚决不管，乡镇政府也不能逆潮流而动。过去农村政社合一时期实行的那种高度集权、过严控制的管理体制，已经无法适应经济体制改革后农村的需要，满足不了农民参与民主管理的要求，不改是没有前途的。现在农村的问题是，不协助乡镇政府工作的村委会少，不依法行政、干涉村民自治的乡镇政府多。如果再规定乡镇政府对村委会是“领导”关系，乡镇政府肯定会把大量行政工作压给村委会，并代村委会决定问题、任免村委会干部，这势必影响村委会的自治性质，不符合村民自治的方向。为此，一定要从法律上加强对乡镇政府行为的约束，保障农民的民主权利不受侵犯，促使乡镇政府学会用民主自治的方式管理、组织农民，建立新型乡村管理体制。所以，法律不仅要规定乡镇不得乱干预，还要明确村民自治的具体事项，使干预无可乘之机，并明确规定村委会有权拒绝乡镇政府违法施政的行为。法律委在听取各方面意见后，认为将乡镇人民政府与村委会的关系规定为指导与协助的关系，符合宪法关于村委会性质的规定，也符合农村的实际情况。在试行法实施的十年中，并没有因乡与村的指导关系影响乡镇政府依法开展工作。这一意见最后被常委会组成人员接受，正式法律维持了初审稿中对乡村关系的规定。三、村党支部在村民自治中的地位和作用试行法、初审稿中，对此问题都未做规定。6月24日的第三次会议分组审议中，有9名同志提出应对村委会和党支部的关系作出规定。在8月25日第四次会议分组审议时，更多的同志认为不应回避这个问题。对这一问题，大致有三种意见：有的要求必须写清楚。应当规定党对村民自治的领导，具体写法是“村委会是中国共产党领导下的基层群众性自治组织”。或者规定：村委会接受村党支部的领导，村委会是在中国共产党农村基层支部领导下的自治组织，等等。有的认为可以规定得笼统一些。因为党支部与村委会的关系，党章已经有了规定，法律可以笼统些。三是主张不用写。理由是党对国家的领导，宪法已作了总的规定，没必要在每一个单行法中再一一做规定，村委会组织法也没有必要作专门规定。
四、村委会是否应当有管理集体经济的职能在这个问题上，绝大多数常委会组成人员的倾向性比较明显，即认为村委会应当有管理集体经济的职能。因此，正式法律只对试行法中的个别用词进行了修订，沿用了试行法“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”这一规定。第二种意见认为，宪法规定，村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。建议按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能交由集体经济组织承担。第三种意见认为，我国沿海和内地，南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村委会承担集体经济组织的职能。应当根据不同情况作出相应规定。在没有设立村一级集体经济组织的地方，由村委会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。村委会是否应有管理村集体经济的职能，是比较复杂的问题。其核心是对村农民集体所有的土地和其它资源，由谁作为代表行使所有权，行使发包权。现在一些经济发达地区，建立了村集体经济组织，由村集体经济组织代表村农民行使所有权。更多的地区则是由村委会代表村农民行使所有权。为了促进集体经济的长期发展，立法机关决定从实际情况出发，照顾各地的不同情况，基本维持试行法的有关内容。上述四个问题，是关系到村委会在乡村组织体系中基本定位的重大问题，是支撑村民自治的基石。人们的意见分歧，从一个侧面说明，要统一对村民自治的思想认识，并非易事。法律中的许多问题，还需要实践、认识、再实践、再认识，需要在村委会组织法的实施过程中，积累更多的经验，在村民自治的实践中，逐步统一思想认识。
乡村治理指导意见篇2
从1998年6月到11月，九届全国人大常委会先后三次审议村委会组织法（修订草案）。不管是在全体会议上，还是在分组审议时，村委会的性质、村委会与乡镇政府的关系、村党支部在村民自治中的地位和作用，以及村委会是否应具有管理集体经济的职能四个问题，始终备受委员们的关注。村委会组织法的正式公布，标志着委员们对这四个问题基本达成了共识。一、村委会的性质1982年宪法、1987年村委会组织法（试行）（以下简称试行法）都规定村委会是基层群众性自治组织。但常委会组成人员对这一问题的看法并不完全一致。少数同志认为，村民委员会应是具有基层政权性质的自治组织。因为从目前的实际情况来看，许多村委会事实上具有部分行政管理职能，起着准政权组织的作用。个别同志还建议修改宪法，取消村委会的自治性质，将其定为基层政权组织。但绝大多数常委会组成人员认为，无论从理论上看，还是从试行法实行10年的效果看，规定村委会是基层群众性自治组织都是正确的，是受农民群众欢迎的，应当坚定不移地坚持。几经讨论后，大家对这个问题取得了共识。1998年11月4日通过的村委会组织法（以下称正式法律）遵循了宪法和试行法的精神，依然规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。二、村委会与乡镇政府关系这是本次修订法律时，争论比较激烈的一个问题。按照试行法的规定，乡镇政府与村委会是指导与协助的关系。1998年6月26日全国人大常委会办公厅向全民公布的征求意见稿（以下简称初审稿）强化了这种指导关系，要求乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。常委会分组审议和法律委、法工委征求专家、有关部门和地方意见时，出现了两种截然不同的看法。一种意见认为，应当把指导关系改为领导关系，以加强乡镇政府对村委会的管理和控制。理由是试行法规定的指导关系，造成乡镇政府对村委会管理失控，不利于乡镇政府开展工作。有人说，要是村委会不听政府的话，那么多国家任务，光靠乡镇政府怎么能完成得了。因此，不仅要把“指导”改成“领导”，还得要求“村委会必须完成乡镇政府交办的任务。”建议把初审稿中乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定删掉。另一种意见认为，“指导”不能变“领导”，否则就是中国民主的倒退。现在政府改革的方向，是“小政府、大社会”，要做到社会能办的事情社会办，政府不该管的坚决不管，乡镇政府也不能逆潮流而动。过去农村政社合一时期实行的那种高度集权、过严控制的管理体制，已经无法适应经济体制改革后农村的需要，满足不了农民参与民主管理的要求，不改是没有前途的。现在农村的问题是，不协助乡镇政府工作的村委会少，不依法行政、干涉村民自治的乡镇政府多。如果再规定乡镇政府对村委会是“领导”关系，乡镇政府肯定会把大量行政工作压给村委会，并代村委会决定问题、任免村委会干部，这势必影响村委会的自治性质，不符合村民自治的方向。为此，一定要从法律上加强对乡镇政府行为的约束，保障农民的民主权利不受侵犯，促使乡镇政府学会用民主自治的方式管理、组织农民，建立新型乡村管理体制。所以，法律不仅要规定乡镇不得乱干预，还要明确村民自治的具体事项，使干预无可乘之机，并明确规定村委会有权拒绝乡镇政府违法施政的行为。法律委在听取各方面意见后，认为将乡镇人民政府与村委会的关系规定为指导与协助的关系，符合宪法关于村委会性质的规定，也符合农村的实际情况。在试行法实施的十年中，并没有因乡与村的指导关系影响乡镇政府依法开展工作。这一意见最后被常委会组成人员接受，正式法律维持了初审稿中对乡村关系的规定。三、村党支部在村民自治中的地位和作用试行法、初审稿中，对此问题都未做规定。6月24日的第三次会议分组审议中，有9名同志提出应对村委会和党支部的关系作出规定。在8月25日第四次会议分组审议时，更多的同志认为不应回避这个问题。对这一问题，大致有三种意见：有的要求必须写清楚。应当规定党对村民自治的领导，具体写法是“村委会是中国共产党领导下的基层群众性自治组织”。或者规定：村委会接受村党支部的领导，村委会是在中国共产党农村基层支部领导下的自治组织，等等。有的认为可以规定得笼统一些。因为党支部与村委会的关系，党章已经有了规定，法律可以笼统些。三是主张不用写。理由是党对国家的领导，宪法已作了总的规定，没必要在每一个单行法中再一一做规定，村委会组织法也没有必要作专门规定。法律委经过研究，在提交常委会第五次会议审议的《修订草案(修改稿)》中，加了如下内容：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程和有关规定进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持村民直接行使民主权利，开展村民自治活动。”在10月27日第五次会议分组审议时，有的常委会组成人员认为这样处理很好，各方面都可以接受。有的仍不满意，认为还是没说清楚村委会与党支部的关系。有的提出了一些具体修改意见。最后，经反复研究后，正式法律做了如下规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一规定较好地概括了党支部在村民自治中的作用：一方面，党在农村的基层组织要通过自已的工作，在自治活动中发挥领导核心作用；另一方面，要支持和保障村民自治活动、直接行使民主权利。这两个方面都要兼顾，不可偏废，既不能以党的领导代替、包办村民自治，也不可因为是村民自治而削弱党的领导。
四、村委会是否应当有管理集体经济的职能在这个问题上，绝大多数常委会组成人员的倾向性比较明显，即认为村委会应当有管理集体经济的职能。因此，正式法律只对试行法中的个别用词进行了修订，沿用了试行法“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”这一规定。对这个问题的意见，基本可概括为三种：一种意见认为，村委会应当具有管理集体经济的职能，但不能成为市场主体直接搞经营。理由是：1)村民自治是全面的，应当包括管理集体经济的职能，否则，村民自治就会受到限制，甚至被架空；2)村委会具有法定性、普遍性、稳定性的特点，更适合作为集体经济所有权的代表，维护集体的经济利益。村委会由村民选举产生，代表全体村民；而集体经济组织的成员并不等于全体村民。所以，集体经济组织中那部分村民的权益与全体村民的权益并不相等。属于全体村农民集体所有的财产，如土地、森林等各种资源，只能由村委会来管理，才能体现出是集体所有，而不是某些人所有。另外，在市场经济条件下，集体经济组织作为市场主体，需要根据市场变化而变化，缺乏稳定性，一旦破产，甚至会导致农民失去赖以生存的经济基础；3)“一村一社”模式的村级集体经济组织，是计划经济的产物，没有前途；4)“一村一社”模式的村级集体经济组织，往往与村党支部、村委会“三个牌子一个门，说话办事一个人”，只是多了一块牌子，没有实际意义。有的还要求进一步明确村委会负责管理村集体经济，对集体经济实施组织、管理和协调。第二种意见认为，宪法规定，村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。建议按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能交由集体经济组织承担。第三种意见认为，我国沿海和内地，南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村委会承担集体经济组织的职能。应当根据不同情况作出相应规定。在没有设立村一级集体经济组织的地方，由村委会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。村委会是否应有管理村集体经济的职能，是比较复杂的问题。其核心是对村农民集体所有的土地和其它资源，由谁作为代表行使所有权，行使发包权。现在一些经济发达地区，建立了村集体经济组织，由村集体经济组织代表村农民行使所有权。更多的地区则是由村委会代表村农民行使所有权。为了促进集体经济的长期发展，立法机关决定从实际情况出发，照顾各地的不同情况，基本维持试行法的有关内容。上述四个问题，是关系到村委会在乡村组织体系中基本定位的重大问题，是支撑村民自治的基石。人们的意见分歧，从一个侧面说明，要统一对村民自治的思想认识，并非易事。法律中的许多问题，还需要实践、认识、再实践、再认识，需要在村委会组织法的实施过程中，积累更多的经验，在村民自治的实践中，逐步统一思想认识。
乡村治理指导意见篇3
一、一致思维，进步看法，实在加强做好清算标准村庄财政任务的责任感和任务感
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理任务，是中心和省、市、县的明白要求。2012年，中心办公厅、国务院办公厅下发了《关于增强乡村底层党风廉政建立的定见》，中心纪委、监察部、财务部、农业部又结合下发了《关于进一步标准村庄财政治理任务的告诉》，对完美村庄财政治理准则，标准村庄财政任务提出了明白的要求。党的十七届三中全会经过的《关于推进乡村变革开展若干严重问题的决议》明白指出：“以标准和制约权利运转为中心，具体推进政务公开、村务公开和党务公开，健全乡村集体资金、资产、资本治理准则，做到用准则管权、管事、管人。”上一年10月，省纪委、省监察厅、省财务厅、省农业厅结合印发了《关于在全省履行乡村集体“三资”托付署理效劳任务的定见》，决议在全省村庄两级执行“三资”托付署理效劳。省、市、县纪委《2009年乡村底层党风廉政建立任务要点》都把清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理列入了本年乡村底层党风廉政建立的任务重点。因而，展开清算村庄财政增强乡村“三资”治理是贯彻落实中心、省、市、县文件精力的主要表现，必需充沛看法展开清算标准村庄财政任务的主要性和需要性，进一步加强做好清算标准任务的盲目性和责任感。
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理任务，是推进乡村党风廉政建立的客观要求。乡村“三资”问题一直是农人群众最关怀的热点难点问题，也是乡村底层干部违纪违法问题的多发范畴。近年来，各级党委、当局和有关部分在标准和推进村庄财政治理方面做了很多任务，使村庄财政治理沿着标准化偏向开展。但从当前情况看，乡村集体“三资”治理方面依然存在着准则不敷健全、监管不敷到位等问题，因乡村“三资”问题激发的乡村底层党员干部各类不清廉行为和违纪违法景象仍时有发作。展开清算标准村庄财政增强乡村“三资”治理任务就是要从基本削减和防止乡村底层干部违纪违法，树立底层干部的优越形象。只要认仔细真地展开清算标准村庄财政专项任务，实在处理好乡村“三资”治理中存在的问题，才干有用地推进乡村底层党风廉政建立。
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理是促进乡村调和不变的主要行动。当时，乡村不不变的要素良多，但一个首要缘由就是乡村财政治理公开不到位、集体资产分派不公、集体资本流掉严峻等。这些问题直接损害了农人群众好处，影响乡村党群干群关系，影响了乡村底层政权的稳固，毁坏了乡村变革开展的效果，减弱了广阔农人的积极性。展开清算村庄财政增强乡村集体“三资”治理就是经过树立准则、健全机制、标准乡村“三资”治理，根绝“三资”运转中的违纪违法问题，维护广阔农人群众的基本好处，完成乡村社会调和不变。
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理任务，表现了惩防并举、注重预防、从泉源上管理糜烂的方针。清亮底数，树立台账是做好清算标准村庄财政任务的根底和前提；查出问题，处理矛盾，改正错误，惩办糜烂是清算标准任务的要害环节；梗塞破绽，建章立制，强本固基，从泉源上根除糜烂繁殖的泥土和前提，推进乡村惩办和预防糜烂系统建立是清算标准任务的基本目标。经过清算，有问题的要改正，有破绽的要梗塞，没问题的要还干部一个洁白，最终要给群众一个清楚。
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理是加速新乡村建立的实际需求。理论证实，但凡乡村财政及“三资”治理搞得好的当地，村级经济开展就快就好。展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理，既可以梗塞乡村“三资”治理破绽，起到“节省”效果，又可以探究集体经济的有用完成方式，充沛发掘存量资产资本的增值潜力，发扬“开源”效果，添加村集体积聚，为乡村社会事业开展供应足够的资金保证，补偿新乡村建立的缺乏，加速新乡村建立历程。
二、明白思绪，精心组织，仔细完成清算标准村庄财政任务各阶段的义务
一要明白任务思绪。此次清算标准村庄财政治理任务总体任务思绪是：以党的十七大和十七届三中全会精力为指点，以贯彻落实科学开展观为统率，以增强对村庄财政治理和推进乡村底层党风廉政建立为目标，把清算标准村庄财政任务同完美乡村底层民主监视、民主决议计划机制有机连系起来。经过具体清亮村庄资金、资产、资本基础，发现并处理乡村“三资”治理中存在的凸起问题，进一步树立健全村庄财政治理准则和长效监管机制，标准村庄财政治理顺序，促进乡村经济开展，维护乡村社会不变。
二要掌握任务重点。依据《任务方案》要求，此次清算标准任务分为自查自纠、重点核对和验收总结三个阶段，自查自纠和重点核对阶段是整个清算标准村庄财政任务的重点和要害。在自查自纠阶段，各乡镇党委要仔细抓好思维教育任务，普遍宣传此次清算标准任务的目标、意义、义务、政策和要求，指导村庄干部准确看待此次清算标准任务，解放思维，消弭顾忌，抱着仔细担任的立场，脚踏实地，真实具体田主动自查自纠。在重点核对阶段，要重点对那些财政治理紊乱，群众反映激烈的村进行仔细核对和梳理，并要注重发现具有倾向性、遍及性的问题，研讨实在可行的方法加以处理和改正，指点和推进整个清算标准任务顺畅进行。对自查自纠和重点核对，各有关部分必需仔细看待，把任务做实、做细，不克不及出偏向，更不克不及出问题。
三要对峙民主公开。清算标准村庄财政任务是一项群众关怀、指导存眷、社会关切的主要任务。任务中必然要对峙民主公开，留意倾听群众定见，承受群众监视。清算标准财政任务的发展状况要合时向干部、群众传递，寻求干部群众定见，阶段性任务效果及其他需求公示的事项，应在公开栏张榜。要留意听取社会方方面面的定见，针对分歧反映和群众告发的问题，要留意进行仔细剖析，深化查询研讨，掌握问题本质，既要处理处置好群众反映的问题，又要化解矛盾，促进清算标准村庄财政任务顺畅发展。这项任务触及内容广、触及村庄干部多，必然要掌握好偏向，把握好政策。做好教育引导任务，充沛发扬广阔村庄干部的积极性，克制畏难心情，指导村庄干部积极自动地做好清算标准任务。
四要树立长效机制。树立健全村庄财政治理任务的长效机制，就是在自查和核对的根底上找准单薄环节，有针对性地树立和完美规章准则、梗塞治理破绽，这也是此次清算标准村庄财政任务的落脚点，是此次清算标准任务的最终结果和质量的详细表现。经过树立长效机制，包管村庄财政治理任务标准化、准则化，进一步促进底层民主监视、底层廉政建立再上新台阶。具体清算标准任务完毕后，要仔细组织进行总结验收，推行进步前辈经历，标准村庄财政治理，完美长效任务机制。镇清算标准村庄财政任务指导小组对成果凸起的进行表扬，对任务不力的要传递批判。
三、增强指导，落实责任，确保清算标准村庄财政任务获得实效
一要高度注重，敏捷启动。今日会后，各村和有关部分要敏捷举动，抓紧成立响应的指导小组和做事机构，做到有固定场合、固定人员、有需要的交通东西、任务设备和足够的经费保证，具体启动此项任务。镇纪委将于构成三个督查组，对清算标准任务展开状况进行督导反省，对举动缓慢和任务不力的乡镇和部分要进行传递批判。清算标准村庄财政任务的结果若何，要害在于各级指导的注重水平，不只看法要到位，并且在详细任务上而亲身抓、亲身干预，协助处理任务中的实践问题。各村、单元党组织书记作为此项任务第一责任人，要负总责，仔细抓好协调督导，对清算标准任务发展状况和主要问题做到心中稀有。镇纪委要充沛发扬组织协调效果，纪委书记要实行直接责任人责任，协助制订任务方案和办法，落实责任，明白分工，仔细组织施行，确保按时完成任务义务。
二要明白职责，构成合力。镇清算标准村庄财政任务指导小组各成员单元，要把清算标准村庄财政任务作为本年乡村底层党风廉政建立的重点任务，依照《任务方案》要求，进一步明白职责义务分工，各司其职、各尽其责，条块连系，上下联动，增强协分配合和沟通联络，构成合力，仔细抓好任务落实。各级纪检监察组织要充沛发扬组织协谐和催促反省职责，确保清财任务扎实有用展开。
乡村治理指导意见篇4
一、住村工作指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以构建“和谐”为总目标，以化解社会矛盾为总任务，进一步延伸“住村联心”工作，强化乡镇住村工作职能；健全基层社会管理机构，创新工作机制，突出工作重点，畅通工作渠道，深入开展矛盾纠纷和问题排查调处工作，从源头上预防和减少矛盾纠纷，防止因矛盾积淀、激化而引发越级访、集体访等突出问题，防止严重影响社会稳定的重大发生，切实维护社会稳定。
二、住村干部职责任务
(一)规范基层治保调解工作
1、建立健全机构。不断强化村(居、社区)综治工作室(站)工作职能，指导和帮助村(居、社区)建立健全综治、治保、调解、组织，充分发挥人民治保、调解组织和员的作用，将各类矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。
2、强化人员配置。切实解决治保、调解、组织建设和队伍建设中存在的主要问题，帮助配齐配强村(居、社区)治保员、调解员、员。
3、加强工作保障。协调、指导所住村(居、社区)充分利用村(居、社区)办公场所，设立基层治保、调解、工作场所，配置必要的办公设备，为做好基层治保、调解、工作提供有力的工作保障。
4、规范台帐管理。指导村(居、社区)建立健全以下五类工作台帐：(1)排查调处矛盾纠纷工作情况；(2)纠纷登记薄；(3)治保、调解、例会记录；(4)治保、调解、工作记录；(5)其它一村一档相关工作记录。
(二)强化矛盾纠纷排查调处
i、及时掌握社情民意。每位住村干部都应物色与工作任务相适应的情报信息员，建立村(居、社区)维护社会稳定的群众性信息网络，做到情报信息及时、真实、动态化。要及时收集上报下列信息并建立台帐：(1)群众对各级党委政府涉及群众利益的政策、措施的反映；(2)群众对重大政治事件的看法、言论；(3)涉及社会政治稳定大局的其他信息。
2、及时调处矛盾纠纷。住村干部每半个月要对其所住村(居、社区)开展一次走访，认真排查下列矛盾纠纷和不稳定因素：(1)土地、山林、水利、建房等纠纷引起的矛盾；(2)有可能影响社会稳定的突出治安问题；(3)有可能引发影响社会稳定的各类问题；(4)有可能发生重大治安、灾害事故的苗头、隐患；(5)群众比较关注、反映强烈的热点、难点问题；(6)村(居、社区)内可能引发的不稳定因素。
对排查出来的各类矛盾纠纷和不稳定因素，住村干部要及时会同村(居、社区)综治工作室(站)，治保、调解组织和村(居、社区)干部
或积极配合有关部门认真加以调处。对可能引发的不稳定因素，要迅速查明原因、为首者和积极参与人员、发展趋势、可能造成的后果等情况，并及时预测预警。要坚决防止因调处不及时、调处不当、稳控措施不到位而造成下列严重后果：(1)使民间纠纷转化为刑事案件：(2)引起自杀事件；(3)发生烧等行为；(4)发生聚众冲击乡镇以上党政机关等严重影响机关正常工作秩序的事件；(5)引发越级赴省进京上访、重大，造成恶劣政治影响。若发生了上述1-3项中一项以上(含其中一项)严重后果的，给予该住村干部黄牌警告；若发生了上述4—5项中一项以上(含其中一项)严重后果的，该住村干部的年度考核将被一票否决。
3、及时反馈调处信息。各住村干部对自行或所住村(居、社区)排查出来的矛盾纠纷及调处情况，要及时书面报送乡镇综治办。各乡镇综治办汇总后，认真填写《县乡镇、部门矛盾纠纷排查调处每月情况专报表》，并于每月25日前报送县维稳办和县局。遇有重大、紧急情况，立即上报乡镇综治办，各乡镇综治办立即上报县维稳办或县局，不得迟报、漏报或隐瞒不报。没有发现问题的，也要实行“零报告”制度。
(三)组织开展安全防范工作。
1、加大宣传教育力度。指导各村(居、社区)充分利用村(居、社
区)宣传栏、广播等宣传工具，以宣传法律法规、治安动态、防范常识等为主要内容，适时、有针对性地开展与群众生活息息相关的防火、防盗、防抢、防诈骗等常识宣传，提高群众的法制意识和防范意识。
2、加大治保防范力度。充分依靠村(居、社区)各类基层组织，指导治保会、义务巡逻队等开展治安巡逻和邻里守望活动，形成严密的群防群治防控体系，督促安全防范制度和各项措施的落实，及时发现和整改安全隐患，预防和减少各类治安案件和生产事故的发生。
3、提高群众文化素养。大力宣传国家有关查禁黄赌毒的法律规定，倡导健康的生活方式，帮助群众自觉抵制不良社会风气。积极向公安机关提供涉案线索，并主动配合做好查处工作，对有黄赌毒倾向和苗头的群众，及时做好劝告和说服工作。
(四)协助相关部门加强重点对象监督管理。
1、掌握村(居、社区)内五种监管对象、劳教所外执行对象等四类人员的底数，并建立相应的基础台帐。协助建立健全基础帮教和监管组织，积极参与帮教和监管工作。对五种监管对象、劳教所外执行对象要掌握其活动和现实表现情况，并做到每个月谈话不少于一次；对重点人口、轻微违法人员要了解现实表现，做到每个季度谈话不少于一次，并有书面记录。
2、开展流动人口管理工作，排查掌握辖区内流动人口和出租房屋的底数。经常性地了解流动人口的表现情况，并做好服务工作。加强对有违法犯罪嫌疑的流动人口管理，配合有关部门做好嫌疑情况调查。
3、掌握村(居、社区)特殊群体的底数。了解他们的活动情况和现实表现，认真做好教育和疏导工作，做到底数清、情况明。要及时发现不良苗头，并上报县维稳办和县局等相关部门，防止赴省进京上访滋事事件的发生。对“”等重点人员做好控制工作，防止类案件发生。
三、住村工作组织领导
(一)统一思想认识。各乡镇要进一步把“住村联心”维稳延伸工作列入重要议事日程，乡镇“一把手”亲自抓，分管领导具体抓。班子成员要起模范表率作用，带头住村，带头履行职责，维护社会和谐稳定。要加强对住村干部的教育培训，每年至少举办一期住村干部培训班，提高住村干部对维护社会稳定重要意义的认识，强化矛盾纠纷和问题排查工作的责任心，提高掌控和调处能力，形成“层层有人管，事事有人管”的综治和工作格局。
(二)加强组织协调。县委组织部、县委政法委、县局负责对“住村联心”维稳延伸工作的协调、指导和督查。各乡镇要切实把“住村联心”工作与维护社会稳定、落实农村各项工作结合起来，真正使“住村联心”工作成为各乡镇加强对村(居、社区)日常管理、推进基层平安创建的有效载体。
(三)抓好工作落实。各乡镇党委分管领导要召集综治办和办，每个月召开一次全体住村干部参加的社会稳定形势分析例会，听取综治和工作情况汇报，掌握辖区内各村(居、社区)矛盾纠纷和问题排查调处情况并做好会议记录。对排查出来的各类矛盾纠纷隐患，要分析情况、研究对策，制订重大矛盾纠纷调处方案。要采取领导分工负责制，组织干部逐村（居、社区）落实排查任务，同时抽调得力人员对重点村（居、社区）、重点案件、重点事件、重点场所开展调处化解工作。
乡村治理指导意见篇5
关键词：村民自治乡镇行政权村民自治权
2o世纪8o年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。
其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。
其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。
(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力
《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：
一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。
二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。
三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。
四是加强自我教育，提高民主政治素质，深入自治精神。首先，努力提高村民的文化素质，增强村民的民主意识，为发展农村基层民主培养合格的主体。突出党和国家在农村的一系列方针政策，坚持用科学理论武装村民，用正确思想引导村民，使其学会依法自治，有利于他们直接参于村民自治建设，同时也为村民自治的运转提供了内在的推动力量；其次加强对村干部的教育培训，使之具有比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神，以便于领对路、带好头。
乡村治理指导意见篇6
关键词乡政管理；村民自治；冲突；有机衔接
自1987年《村民委员会组织法》的颁布与贯彻，村民自治在中国获得了长足发展。但村民自治的运作与理想形态之间尚存在较大差距，以至不少人对其现实可行性存有疑虑，一些地方的政策选择也有所不同。出现以上情况的原因，除了村民自治必须受到多种因素的制约外，还在于村民自治的运作中存在着不少的内在矛盾，突出表现为乡政管理与村民自治的衔接。这一矛盾实质上反映着国家对农村的治理形式及走向。本文试就此作一探讨。
一
1980年以后，中国农村基层社会管理体制变化的一个重要特点，就是乡政管理与村民自治的二元并存。过去一直延伸和介入农村基层社会中的国家权力上收至乡，乡作为国家在农村地方的基层政权，对本乡事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务。在乡以下的村建立村民自治组织，由其在党和政府领导下自主地管理基层社会事务。这样，在现阶段农村社会，管理体制中便存在两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是蕴含于农村社会之中的村民自治权，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民公约等方式对社区加以自我管理。村民自治组织的领导人由村民选举产生，由村民提供一定经济补贴，并对村民负责。因此，村民自治权直接来源于农村社会本身。（注1）
从权力的来源与功能看，农村社会的“乡政村治”的格局实际上是两种不同的权力构成的。这两种权力从最终归属和运作目的看是一致的。其一，根据国家法律，国家权力不再是凌驾社会之上，统治和压迫农民的强权，而是代表包括农民在内的全体人民的利益，有效地组织和领导社会的管理权。村民自治权是由国家法律制度规定，农村村民管理基层社会事务的权力。二者都建立在人民当家作主的权力基础之上。其二，由于具有共同的权力基础，国家权力和村民自治权有可能实现有机的结合。人民民主专政的国家权力在乡村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在基层社会的运作，有赖于人民民主专政的国家权力的保证和支持。正是从这一制度本质出发，《村组法》规定，乡政府和村民委员会是指导和协商的关系。这一规定，一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体；另一方面强调乡政府与村委会的关系是指导与被指导，即指导—自愿接受的关系，而不是领导与被领导，即命令—服从关系。
《村组法》的规定显然是理念性的制度构架。在现实社会中，这一构架存在着难以避免的内在矛盾。首先，现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾。这一矛盾在主要实行集体所有制和家庭分户经营的农村表现得尤为突出。乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权力。村民自治主要反映和表达村集体和村民意愿和要求。当国家、集体和个人利益较为协调时，乡政管理与村民自治的关系较为和谐，村民自治的运作也较为规范。当这三者利益关系较紧张时，结果则相反。其次，乡政管理的权力集中于乡政府，（注2）但权力运用的范围是整个乡。这实际上表明，在实行村民自治的村仍然存在乡政管理权的影响，只是其影响程度和方式有所不同而已。这样，在村的范围内，实际上存在乡政管理与村民自治两种权力的影响。这两种权力在运作中构成了一种此消彼长的博奕关系，（注3）并制约着村民自治的运作。
自《村组法》贯彻实施以来，对乡政管理与村民自治之间的权限和关系一直争论不休。有相当数量的乡镇管理干部认为实行村民自治脱离现实，《村组法》超越了现阶段需要，其理由是，实行村民自治后，乡政管理失去了“腿脚”，行政命令难以畅通无阻地贯彻下去，从而造成了“应该管理的无法管”的现象。而乡镇政府的上级对乡镇政府干部实行任期目标责任制，采取行政命令式管理，乡政管理则只能与村委会协商。村委会受其社区和村民利益和意愿影响，往往不服从或不太情愿接受乡政管理，以致乡政管理权难以落实到基层。在这一背景下，不少乡镇干部要求进一步强化对农村基层社会的行政管理，强化国家权力的介入，甚至要求从政治体制方面调整“乡政村治”的格局。这一要求反映在一些政策选择意向上。由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告就反映了这一要求。该报告主张将村民委员会下沉到下范围的自然村，在自然村之上设村公所之类的乡政府派出机构，其目的是进一步强化国家行政权，缩小社会自治权。（注4）
与一些乡镇干部的意见不同，不少村民或村委会干部对乡政管理过度干预基层事务表示不满，认为村民自治在相当程度上只是停留在制度条文层面，《村组法》没有得到贯彻落实。在有人进行的一项广泛调查访谈中，一些村民说，现在的干部实际上都是上面指派的。村上的干部要站住脚就要巴结乡领导，乡上的干部要端“铁饭碗”就要巴结县领导，群众的意见没多大的用处。（注5）为此，不少村民希望通过民主选举、民主管理和民主监督，维护其权益，即进一步扩大村民自治权。主管村民自治的民政部门积极推进村民自治，反映了村民的这一意愿和要求。
乡镇干部和村民对待村民自治的不同看法，实际上反映了乡政管理与村民自治，行政权与自治权的二元矛盾和冲突，并折射出国家与社会在分权治理过程中的不平衡性。那么，为什么在《村组法》贯彻8年后，对于村民自治仍存在不同看法，而且在一定范围内的分歧还较大呢？主要是在一些地方，乡政管理与村民自治出现了脱节，行政权和村民自治权运作的冲突加大。对此，不能作出简单的价值判断，而应对造成这一状况的原因加以深入分析。
二
乡政管理与村民自治的脱节与乡政府对农村社会管理的职责和权能增多有关。这种增多受宏观、中观和微观三个层面因素的影响。
从宏观层面看，《村组法》的制定和贯彻起始于农村经济体制改革取得重大进展之际。人民公社解体后，实行“政社分开”。原有的人民公社是管理经济，组织生产，兼具行政管理职能的组织，而政社分开后的乡政府不再直接管理经济，组织生产。其职能大为减少，主要只是从事原人民公社兼有的行政管理。当时的行政管理的内容不多，村组织的行政化色彩也较浓，所以乡政管理较为顺利。但随着社会的发展，农村的宏观环境有所改变，乡政管理的职能迅速增多。首先，中国的市场经济体制正在建立之中。农民还不可能根据市场需要和自我意愿从事生产。国家不能不通过“定购粮”的方式从农民手中获取农产品，以满足迅速扩大的市场需要。这其中就存在国家要求农民种什么或不种什么的问题，承担这一任务的便是直接而对农民的乡政府。经济调控是乡政府的一项重要职能。其次，通过农村第一步改革，大多数农民获得了温饱。但当代中国农村正处于由传统走向现代化的深刻变革之中，农村发展的目标是深化改革，实现小康，走向现代化。在这一历史变革进程中，农村分户经营的一些局限性日益显示出来。如农村流行“要致富，先修路”。修路显然不是一家一户能够承担和完成的。特别是一些公共水利工程年久失修，不仅"制约着农村的发展，而且危及到正常的农业生产。在这一背景下，乡政府必须承担领导和组织当地经济发展的任务。再次，随着农村的发展，农村中存在的一些深层次矛盾日益显露出来，并且出现了一些新的矛盾和问题。最为突出的是人口不断增多与资源有限性的矛盾，农村社会治安问题日益严重等。由于人口和治安问题关系着国家稳定和公共安全，国家予以高度重视。控制人口和维护治安成为乡政府必须完成的硬任务。为完成这二大任务，地方政府采取“一票否决制”。即达不到一定指标，就没有参加评优获奖资格，而评优奖获直接关系到政府的政绩，乃至政府官员的升迁。
从中观层面看，《村组法》的制定贯彻与分权式改革有关。这种分权除了国家与社会分权外，还包括中央与地方，地方与地方的分权。各个地方和各个部门在获得自主权的同时，也有其相对独立的利益和意志。一是各级政府部门制定出本部门的发展目标，要求所管辖的部门达标升级。如教育行政部门要求学校在一定时间必须达到一定目标。二是地方政府为本地的经济社会发展制定出种种计划。在农村，这些目标和计划最终都要通过政府加以贯彻、落实。即所谓“上面千条线，下面一根针”。而上级政府在确定目标和下达计划时并没有为乡政府提供相应的手段和条件。乡政府为实现目标和完成计划，只得采取行政命令的方式加以贯彻，从农民手中汲取实现目标和完成计划的人力、财力和物力。
从微观层面看，《村组法》制定贯彻之际正处于市场经济初步发育之时。在人民公社时期，计划经济和集体主义道德教育，使农村基层领导人的私利冲动受到强有力的遏制。人民公社解体后，随着农村商品经济发展和向市场经济过渡，农村基层干部的谋利意识和行为迅速增长，且得不到相应的约制。分权式改革赋予农村基层干部更大权限，但分权没有与制约相匹配，以致于不少农村基层干部运用其权力获取不正当利益。其重要方式就是“搭便车”行为，即在贯彻招待上级某一政策时，谋取和扩大其自身利益。而出于利益冲动，基层干部要求增加其行政权限范围，强化对农村社会的深度介入。这一要求尽管属于一定范围的行政行为，但由于行政人员的身份，而被视为国家意志。
与此同时，随着农村经济社会发展，特别是《村组法》的贯彻实施，村民的民主意识增强，要求通过村民委员会这一群众自治组织维护其合法权益。农村村民对村委会干部由乡政府指派表示不满，反映了他们对村委会作为群众自治组织应代表村民利益，反映村民意愿这一理念的支持以获取和巩固其合法性。为此，一些村委会对乡政管理不再是惟命是从，而是采取各种方式弱化甚至抵制乡政管理的影响。因为，法律赋予了村委会相对独立的权力，而乡政管理不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。
当然，村民和农村社区在争取更多自主管理权的过程中也出现了“过分自治化”，即力求摆脱乡下管理的倾向。《村组法》规定了乡政府与村委会的关系是指导关系，这就意味着乡下管理的手段主要是协商式。而一些村委会出于本社区利益需要，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡下管理。相当数量的村民认为自治就是想做什么做什么，政府管不着，同时也不愿接受乡下管理，一些本为应尽的公民义务也不履行。如超计划生育，违法违纪，抗交税款。
以上状况使乡下管理与村民自治之间出现一种悖论：乡下管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治；村民自治则使村民和自治组织要求减少行政干预，甚至力求摆脱乡下管理的控制；基层社会愈失控，乡下管理愈要求强化控制；乡下管理的行政干预愈强，基层社会愈要求获得更多的自主权，超越行政干预……。这犹如一场拔河赛，双方均在加力，难以达到均衡。它不仅直接制约村民自治的动作，而且影响着政策选择意向。有关乡政管理与村民自治之间关系的截然不同的认识，便来源于此。
三
通过以上述背景分析，我认为不宜笼统地强化乡政管理，也不宜孤立地看待村民自治。
从国家和社会分析的趋势看，“乡政村治”格局有其必然性和合理性。它有利于调动两个方面的积极性，既实现有效的国家管理，又不至于压抑社会的自主性和活力。所以，“乡政村治”的格局作为得到法律支撑的制度才框架应该长期坚持，不宜随便动摇。
那种因为农村有所失控而要求强化行政权的选择，显然尚囿于中国长期历史以来的权力放与收的思维逻辑之中。根据这一选择意向，村设立乡政府派出机构，村民委员会下沉到自然村，即现在的村民小组层次，这一思路有利于强化乡政管理，与此同时它也可能将国家权力与农村基层社会置于更为直接的对立之中。在“乡政村治”的格局下，村委会实际是国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突可以通过这一中介组织的上传下达加以缓和和整合。如果将村委会下沉到村民小组，村民对基层社会管理的参与渠道更少，缺乏社会约制的行政干预出现偏差的可能性将大为增多。在实行分户经营和存在农民相对独立利益的现实条件下，行政干预过分和偏差都容易引起干群关系、国家和农民关系的紧张。七届全国人大委员长万里从国家长治久安的角度，认为“民主建设主要在基层”。“民主与法制不加强，民主渠道不畅通，群众闹事。”（注11）
脱离中国现实背景，单纯强调村民自治也不合适。在走向现代化的当代中国，乡政管理对农村社会的改造和推动，不仅必要，而且必须。离开了乡政府的指导，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受社区和村民利益驱动，成为超越国家法律的“村自治”，将村变成不受控制的“土围子”。
所以，从中国农村的现实和发展出发，应在坚持“乡政村治”的制度框架下，努力寻求乡政管理与村民自治的有机衔接。
（二）合理划分权限。《村组法》对乡政管理与村民自治之间的关系和各自权限作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限范围缺乏明确具体规定，使乡政管理和村民自治在动作中难以有效衔接，乡政府或是因为“指导关系”，对村里的事务不愿管，不敢管，致使村委会的工作放任自流；或是对村里的事务干预过多过深，乃至包办代替，致使村委会成为其下属机构。而村委会或是完全听命于乡政府，成为乡政府事实的派出机构，或是过分强调自主性而不愿乃至拒绝乡政府的指导。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则。如山东省莱西市1991年制定了《乡镇人民政府指导村民委会员工工作通则（试行）》，对乡政府指导村委会工作的内容、范围作了11条明确具体规定，其中最后一条是维护村委会的法律地位，支持村委会的工作。该市牛溪埠乡在制定乡人民政府指导村委会工作规则的同时，制定了村民委员会协助乡政府做好工作的规则，由此将乡政府对村委会的指导、村委会协助乡政府工作的内容和范围作出了明确具体的规定，便于操作，有利于行政管理与村民自治在制度规范基础上有机衔接。
以上两方面显然都不利于村民自治的正常动作。所以，无论是乡政管理，还是村民自治，都必须通过建立相应的法律制度其行为。以明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡政管理。通过统一的法律制度，使乡政管理与村民自治有机的衔接起来。
（四）改进工作方式。乡政管理是国家最低一级的行政管理。作为国家行政管理机构，乡政管理使用最多或最熟悉的是行政的管理手段。特别是长达20多年的人民公社体制所运用的单一行政管理方式在农村基层影响甚深。其中，人民公社体制废除后，乡以下实行村民自治，多年来主要由政府依靠行政手段去办的一些事，改由村民群众民主讨论决定。农村村民和社区有其独立利益和依法自主管理社区事务的权利及要求。为此，乡政管理除采取必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理方式，在尊重农民和村庄自主权的基础上实现有效管理。如福建省上杭县庐丰乡的乡政府与所辖的岗村的村委会签订“村民自治协约”，将各自的职责以制度条文的形式加以规范，乡政管理有成效。该乡领导认为“签订自治协议后，乡里不用派工作队，不用派包村干部，各村自己的事情自己管理，各自的任务各自完成，大大减轻了乡政府的工作和负担，我们乡领导也有更多时间精力集中到其他工作上去。”
显然，采用经济、法律和教育等综合手段比单一用行政命令方式所需要的时间、精力和条件更多，但这也是在实行村民自治条件下乡政管理发展的必然趋势。乡政府只有顺应这一趋势，充分尊重村民和村民自治组织的自主权利，通过引导、指导，积极发挥其作用，才能促使乡政管理与村民自治的有机衔接。
首先，是以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动，实行分户经营和村民自治后，兴修大型公共工程一直是困扰乡政管理的一大难题，亦是许多人不赞成实行村民自治的重要理由。但是这一难题并非无法克服。湖北省孝感市境内有一条长达10数里的河流，因年久失修，河床淤积，导致水灾频频，血吸虫病卷土重来。自1994年，该市经过有效的动员，使广大农民意识治理此河的重要性，积极参与治理工程。该工程所需的一半费用由村民义务工解决。有的村民为此推迟了婚期。1996年3月中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目报道了这一多年难见的情况。这说明，在现有的“乡政村治”的格局下，兴修公共工程并非难以逾越的难关。
其次，积极指导村民和村民自治组织在实践中学习民主，运用民主。不少乡镇之所以对村民自治持有疑虑，主要是认为村民的民主素质低，实行民主容易失控。然而，村民的民主素质不是自然生成的，只有实践中通过指导逐步提高。乡政府通过宣传法律，制定规则，帮助村民和村民自治组织在法律制度范围内行使民主权利，既有利于村民提高民主素质，又可以使村民自治在法律制度的轨道上动作，从而实现乡政管理与村民自治的有机衔接。
再次，对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段，完全依靠自治单位的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难。特别是在村民自治组织体系尚不健全，功能不完备，村民的参与能力和作用有限的情况下，乡政管理对村民自治运作的督导十分重要。如村务管理中，财务管理较为困难。由于文化水平和专业知识的限制，村民难以实施财务监督。为解决这一问题，一些地方实行乡村二级管理制度，除了发挥村民监督作用外，由乡政府有关部门对村财务实行监督和检查。所以，当村民自治通过乡政管理的必要督导得以正常运作，乡政管理与村民自治便可以实现有机衔接。
参考文献:
乡村治理指导意见篇7
关键词:基层民主村民自治问题对策
党的十一届三中全会以后，在全国农村实行“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制。这不仅使农民有了生产经营自，而且使农村的生产方式和分配方式发生了根本改变。国家从农村经济领域的退出使得党对农村的政治管理力度减弱，因此，建立与家庭联产承包责任制相吻合的政治体制成为对乡村管理的关键。村民自治作为政治体制改革的重点，它的发展完善对“三农”问题的解决具有重要意义。
一、当下村民自治制度存在的问题
1998年11月4日，九届人大五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的《组织法》实施后，村民自治走向法制化轨道，这标志着农村基层民主政治建设进入新的发展阶段。在村民自治制度全面实施后，一些新的问题涌现出来，从而影响我国农村的民主化进程。
（一）乡镇政府职能越位
“解体后，乡镇政府并没有改变自己的管理方式，仍沿袭了时期“政、经、社”合一的方式”，但是，家庭联产承包责任制的推行和社会主义市场经济的发展使得这种管理方式与生产方式相脱节。《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可见，乡镇政府和村民委员会之间是一种指导与协助的关系，但是在实践中，乡镇政府敢冒违法之大不韪，干预村委会的事务。乡镇政府对村委会的工作也不是采用“指导、支持和帮助”的方式，而是仍然沿用传统的权力作用方式对村委会工作无原则的加以干涉。
（二）村委会选举缺乏民主
选举是民主最主要的表现形式。作为特殊基层组织，村委会的选举采用直接选举的方式，即由本村有选举权的人直接投票选举村委会成员。《组织法》实施以来，村委会选举逐渐步入正轨，社会主义民主基本在农村扎根。但是，也存在许多不尽如人意的地方。一是在许多地方存在贿选现象。主要是用实物或金钱的方式收买选民，甚至有些被选举人私自拆开投票箱改写选票；二是浓厚的家族意识阻碍选举的公平性。宗族意识强烈使得选民不去考虑被选举人的学历、能力、素质等，而是站在对自己有利的角度上去武断的行使自己的选举权；三是农民参与选举的盲目性。
（三）村务管理缺乏监督机制
村民代表大会和村民监事会作为村里的权力机构和监督机构，是代表村民实行自治的机构。但是这两个机构却很少发挥实质性的作用。
（四）基层党组织和村民委员会职权划分不明确
《组织法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利。”许多村党支部认为，“发挥领导核心作用”就意味着自己对村里的任何事务都有决定权，甚至由村民直接选举的村委会成员也由党支部决定，使村委会成为党支部的附庸。
二、完善村民自治制度的对策
（一）转变乡镇政府工作职能
“绩效政府，就是按照4e（经济、效率、效果、公平）标准，通过缩小政府管理人员规模，减低行政管理成本，改革行政管理系统，改革政府机构文化，提高服务质量，提高政府工作效率，从而推动绩效不断持续改进的政府。”乡镇政府要以科学发展观为指导，牢牢抓住发展这一执政兴国的第一要务，降低政府的管理成本，加快绩效政府的构建。
（二）完善村民委员会选举制度
当前选举中存在的各种问题，不仅影响到基层民主建设，而且影响我国的政治体制改革和社会的和谐发展，为此要采取一定措施解决选举中存在的问题。发展农村经济，提高农民的生活水平。农民民主意识的提高是与生活水平的提高成正比的，只有在温饱问题解决、生活质量提高的情况下才会关注政治。要加强对农村的关注，加大对农业的投入，提高农民的生活水平和政治觉悟。
（三）建立村务公开制度，完善村务管理制度
乡村治理指导意见篇8
【关键词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策
江泽民同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。
一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力
中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。
从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行
现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。
第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。
政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。
当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(2)指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。(3)乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。(4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。
第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。
由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。
要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1](p96)党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。
要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。
第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。
修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，取得了很好的效果。转贴于
三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道
村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。
四、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进
因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。转贴于
提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话，就是要提高村民自治的制度化水平。
首先，要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，尤其要搞好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。
其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验，包括村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度[2]，山东省莱西市[3]、辽宁省沈阳市东陵区[4]实行了“民主日”制度，都产生了良好的效果，值得各地学习、借鉴。
再次，要完善村民民主监督制度，尤其是村务公开制度。实行民主监督制度，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。修订后的《村组法》规定实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[6]，按照这个标准，群众对付委会的施政不再是“雾里看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。
五、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体
村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[7](p59)在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。
现阶段关于村民自治的看法，有两种不同的意见：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和变量关系缺乏深入认识和分析相关。前者强调中国农村落后的一面，而没有看到农村的变化，这一变化要求和推动着村民自治的规范化运作。后者孤立地看待村民自治，没有看到村民自治受多种因素的制约和影响，不可能一蹴而就。所以，大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农民文化思想水平和民主素养，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。
六、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作必不可少：一要加强农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、具有步骤实现依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和年度计划，并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督促。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括吃“皇粮”或受聘的乡镇干部、企业老板等负有管理职能的人来说，由于手上已经有了一定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责，接受监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，必须依法行使，并要接受人民监督。而对广大农民群众来说，也包括农村的中小企业，固然要了解若干基本法律知识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分了解做为公民享有的法定的权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己权利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争而陷入违法。
【参考文献】
[1] 江泽民．高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[a]．讲学习讲政治讲正气教育读本[C]．北京：党建读物出版社，1998．
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[5] 曹志．加强农村基层民主法制建设[n]．人民日报，1998-12-10(3)．
乡村治理指导意见篇9
2月12日至13日，广东省委书记李希到珠海市，深入农村、企业、项目施工现场，就学习贯彻对广东重要讲话和重要指示批示精神，落实省委十二届六次全会工作部署，推进粤港澳大湾区建设进行调研。
李希书记强调，要扎实推进生态宜居美丽乡村建设，发展乡村旅游等富民兴村产业，抓好厕所革命，着力塑造乡风文明新风貌，不断提升群众获得感、幸福感、安全感。
党的报告中明确提出实施乡村振兴战略，这是以同志为核心的党中央高瞻远瞩，深谋远虑，在深刻把握我国国情、农情基础上，着眼于党和国家事业发展，作出的重要决策部署。实施乡村振兴战略，是从根本上解决新时代“三农”问题的重要举措；是“五位一体”总体布局在农村的具体落实；是新时代解决我国社会主要矛盾的迫切要求；是决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的必然要求。
目前，区委区政府为深入学习贯彻重要讲话精神，根据中央《关于实施乡村振兴战略的意见》、省委《关于推进乡村振兴战略的实施意见》和市委《关于推进乡村振兴战略的实施方案》要求，正全力推进全面实施乡村振兴战略，按照“3年取得重大进展、5年见到显著成效、10年实现根本改变”的要求,全面实施乡村振兴战略，为2035年乡村振兴取得决定性进展、2050年实现全面振兴奠定坚实基础。坚持七个基本原则：
1.坚持党管农村工作。2.坚持农业农村优先发展。3.坚持农民主体地位。4.坚持乡村全面振兴。5.坚持城乡融合发展。6.坚持绿水青山就是金山银山。7坚持规划先行、因地制宜、从容建设。
健全农村工作领导体制。成立区实施乡村振兴战略领导小组，由区委书记任组长，区长任常务副组长，区委、区政府有关负责同志任副组长，统筹领导全区乡村振兴各项工作。三灶、红旗两镇党委参照成立领导小组。
乡村治理指导意见篇10
一 制度背景：到乡镇政权
二十世纪80年代，中国农村普遍实行了农业的家庭联产承包责任制，曾经推动这场改革的公社干部们很快发现，改革挖去了公社自身存在的基础。生产队失去了组织农民进行生产的职能，大队和公社也无须对农业发号施令。「三级所有、队为基础的制度在实际运作中也暴露出一系列弊端，克服这些弊端的传统方法是超经济的政治强制，是持续不断地开展阶级斗争和路线斗争，是不遗余力地向农民灌输社会主义思想。但是，经济不会长期听任政治的摆布，经济演变的逻辑或迟或早会冲破政治的藩篱而表现出它的不以个人的意志为转移的特征；社会不会长期听凭与之不相适应的制度的控制，它或迟或早会迫使制度朝着更适合于它的发展的方向变革。变革的导因深植于农村的经济和社会现实之中，变革的推动力又一次来自中共中央，变革的实施依然是乡村政府1。
1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确规定「当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党，政不管政和政企不分的状况。……村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。……有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行2。这就从时期的「政社合一模式、「时期的革命委员会「一元化领导模式到改革开放时期的「三位一体（乡镇政府、乡镇党委、乡镇经济组织）模式的过渡3。这时国家与社会个体的关系可用如下图表示4：
这种乡政村治在运作上与政社合一体制存在着如下区别：一，在国家政权与自治组织的关系上，前者与后者不再是领导与被领导的关系，而是指导关系；二，在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源；三，在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的。
「制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系……制度是一系列被制定出来的规则、守法程式和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为5。中央政府通过制度创新来划定国家与社会关系的界限，避免国家过多的侵入社会，以使社会自主性增强，形成「强国家强社会二者良性互动的格局。然而，像中国这样后发展国家现代化的变革过程中，国家能否在坚持自主的市民社会和契约性经济关系正常发展的过程中抑制自主的分利集团和分利化过程的恶性发展？由于中国改革开放以来，利益多元化、组织多样性迅速发展，乡镇政权、村庄等都是迅速成长的自主的分利集团，都在建构自主性空间。美国经济学家曼库尔·奥尔森认为，任何国家均有分利集团（distributionalcoalitions）的存在，否则便不会有相应的集体行动；分利集团有着特定的作用，即促进人们参加相关集体行动的利益。但在或是扩大蛋糕本身以增加集体分享的份额或是在蛋糕本身既定的前提下着力于扩大自己的份额，这样两条途径的选择中，分利集团通常会选择第二条途径。其原因很简单：增加蛋糕并非轻而易举，而且仍无法排除「搭便车，因而对于分利集团来说，选择第二条途径才是最优的6。分利集团往往利用自己所拥有的社会和政治资源，阻碍技术的进步和资源的合理流动，并通过权钱交易来降低生产经营活动的报酬。分利集团的形成是由于市场发育的程度较低，市场吸纳从国家垂直控制下脱逸出来的资源的能力远不及享有传统特权的既得利益集团吸纳这些资源的能力，个人与政治势力利用其拥有的传统政治资源取得从国家控制中脱离出来的利益，并利用这种利益进一步坐大，形成新的势力范围，他们取得既得利益所花费的社会成本和代价远远小于自觉地运用市场机制来取得的平均利润。投机性、排他性和封闭性是分利集团的基本特点。
事实上，中国在对农村的新一轮的整合过程中，宗族械斗、警匪勾结、黑社会团伙、灰色社会群体也逐次出现；在某些地区，甚至已经出现集团性的武装抗拒法制的团伙；「诸侯官员的奢糜腐败，地方保护主义，「上有政策，下有对策已达到相当严重的程度，「软政权化7现象严重影响到政府对社会生活的整合能力和行政能力；很多案例表明，愈来愈多的恶势力和黑社会人士已经进入了地方的人大和政协，甚至是行政系统8。最近政府进行的打击恶势力和黑社会运动中所反映出来的问题之严重，已经使人提出了更具有普遍意义的问题：到底是谁在统治国家9？
二 顺从与抵制：乡镇与上级之间的竞争性
如果说改革开放以前国家权力基本上同质、同构、一体化，那么，随着向社会主义市场经济的迈进，国家权力开始出现部门化、地方化和分利集团的出现，具体到村庄场域，国家权力的不同层级和部门各有其不尽相同的运作方式，发挥不同的功能，其中关键是乡镇。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的「乡政权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。乡镇权力的行动是在扩大上级权力的基础，还是防止国家规则的进入并扩大自己的权力？由于乡镇权力在顺从国家统一行动的同时，抵制来自上级的管辖权，又一方面运用国家权威对「村治权力进行压制并与之产生冲突。
如上所述，乡镇政权是具有自身利益的分利集团。它「通常是顺应外部需要的方式和语言，建构自主性空间或防卫来自外部的『管辖权竞争方面。事实上，由于这些活动的存在，很多外部的变迁，对于基层而言，不过是改装了旧现实的新形式……管辖权问题的实质是推行谁的管辖规则，以及哪一个政治单位实际上具有规则的制定和解释权。如果一个最高权威理论上具有最后的裁决地位，但它并不能运用这种裁决地位推行自己的规则，致力于规则及其解释权威的统一，它的管辖功效就颇成疑问10。中国传统文化中正如梁漱溟所说：理想自理想，现实自现实，终古为一不落实的文化。乡镇政权名义上在顺从国家的意志至多也承认国家在原则上、意识形态上、象征性意义上的权威地位，实际上，「上有政策，下有对策现象非常普遍。张静通过财政区域负责制下的默认的上下定税权、默认的资源控制权如土地承包及形式上的集体所有权的探讨，得出乡镇权力已形成管辖权区域垄断和抵制上级的侵入，地方权威和国家处于事实上的上下警惕加借助的关系中的结论。现在我们只通过基层的财政收支情况来反映这一现实，地方财政收入有三大来源：地方本级财政收入，上级政府转移收入，来自摊派（包括乡统筹、村提留和集资）、收费和罚款的收入。前两者构成地方政府预算收入。地方财政支出可以分为三类：本地区政权机关运作所需支出（如行政支出），本地区公共事业和公益事业支出（如文化、教育、卫生支出），促进本地区经济发展的支出（如基础设施建设支出）。下列表中可以反映这些情况11：
表一：1992-1996年度浙江tD镇财政收入情况（单位：百元）
年度上级拨入税收分成企业上缴预算外收入自筹资金收入合计199225676520613324584861816419933030126528684367511442918519947747127891156844245411419391995796813243254998706215507696619968976131621789990651233261398资料来源：该镇财政统计表，1997年8月
表二：1992-1996年度浙江tD镇财政支出情况（单位：百元）
年度合计工资补助福利保障公务购置修缮业务其他199217775265324141089144928260667114480171993280213129302210811776796135454430013238199441326455146551764474814565906200240171221995778795536469649366213867-498014764917519966066751235391294030841380-380038038569资料来源：该镇财政统计表，1997年8月
乡镇预算收入包括本级财政收入和上级政府的拨入，而本级财政收入主要由工商税、企业所得税、契税和农业税构成12。我们可以看出：收入中的「上级拨入、「税收分成和「企业上缴三项合计与支出的需要有很大缺口，这样只有通过「预算外收入和「自筹资金来弥补，收入和支出才能达到平衡。这些缺口由上级财政来弥补，在中国现实是不可能的，「中国各级政府财政收入总和占GDp的比重不足15%，从中央到乡镇，各级政府都是捉襟见肘，几乎没有什么钱可以用来补贴下级。在中西部地区农村，乡镇的直接上司──县政府绝大多数入不敷出。它们自顾尚且不暇，不向乡镇伸手就谢天谢地了。即使它们有补助乡镇之心，也没这个能力。省政府面对的是嗷嗷待哺的县级财政，连县级财政的赤字问题都解决不了，岂有余力补助乡镇财政？中央的日子也不好过。其财政收入占GDp的比重只有6%左右，在全球各国中是最低的13。所以地方财政只有靠预算外收入及其它收入即摊派、收费、罚款。在任何体制下，收费和罚款也许都是必要的。不过收费和罚款本身不是目的，而仅仅是达到其他目的手段。因此，在正常情况下，收费和罚款的收入在政府收入中所占的比重微不足道。一旦收费和罚款的收入变成了主管机关的主要收入来源，它们的性质便会产生异化：主管部门会本末倒置，把收费和罚款本身变为目的，千方百计使收费和罚款收入最大化，即使与设置收费和罚款的本来目的背道而驰也在所不惜。曹锦清在《黄河边的中国》中对此的观察：
关于收费：「如今，财政给的钱连人都养不好，只好让他们自己搞钱去养活自己，往往『逼良为娼。14「财政养不好本该由它养活、养好的党、政、教等庞大人员与机构，那么只得鼓励他们自己去创收……有的机构创收能力强一点，有的弱一点，便引起贫富不均，相互攀比。说实在的，有不少机构整天忙着、想着的就是如何搞钱，哪有心思与精力去做本该做的工作。如今人们都痛恨地方党败、贪官污吏横行，但仔细分析起来，实在有不得已而为之的原因15。「各级地方政府为了解决『入不敷出的财政状况……[便]容忍、甚至鼓励各级党政机关、司法部门及教育事业单位自己去搞『创收。这种导致『副业转化为『正业，而『正业本身陷入混乱与低效。如部门集体创收不足，则导致公务人员去从事各种个人创收。绝大多数公务人员的收入结构差不多由财政拨款、单位创收与个人创收三块组成，且收入重心有由前者向后者移动的倾向。一旦保证『正业运转的财政拨款降到次要地位，整个社会公共事物的管理必然导致混乱与腐败，并将导致灾难性的后果16。
关于罚款：「超生罚款成为内地不少村、乡、县『预算外收入的重要来源。某县计生委按人均10元指标分摊到各乡镇，并要求各乡镇政府预先垫付缴纳。超生罚款的分配，乡镇留有50%，上缴县20%，返回村委30%。若县按人均10元分摊，则乡镇必须按人均50元征收。各乡镇超生率有高有低，超生率低的乡镇，超生者的罚款势必更高，征款任务势必更重。故为了征收到足额的超生罚款，往往放松生育控制。罚款从手段成为目的，而罚款的目的也便走向它的反面17。「征税不足就征费、费款不足，便用罚款。征税成了地方政府的第一财政收入，名目繁多的费成为地方政府的第二财政收入，甚至罚款（尤其是计划生育罚款）差不多成为第三财政之源。此起彼伏的集体上访上告，甚至发展到小股农民骚动，差不多皆根源于此18。
这些收费和罚款，就上级政府而言，尤其中央政府而言，由于资讯成本太高，有效监督各类收费和罚款是完全不可能的。全国有四万五千个乡镇，几十万个乡镇政府机构，近七十五万行政村，它们对本地居民的收费和罚款种类加在一起必定是一个天文数字，行政能力再强的中央政府也不可能对下面的一举一动了若指掌。由此看出，乡镇政权是具有明确目标和利益的主动者，对上级或明或暗地进行抵制并与之展开竞争。
三 压制与自治：「乡政与「村治之间关系的困境
80年代以后，中国农村基层社会管理体制变化的一个重要特点，就是乡政管理与村民自治的二元并存。在管理体制中便存在两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权（「乡政），其功能是将国家行政管理传递到农村社会。乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责；二是蕴含于农村社会之中的村民自治权（「村治），其功能是在国家有关法律的范围，通过村民共约等方式对社区加以自我管理。村民自治组织的领导人由村民选举产生，并对村民负责，村民对其提供一定经济补贴。因此，村民自治权直接来源于农村社会本身19。《村组法》明确规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，彭真强调：「村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的『腿，「『上面千条线，底下一根针，这样就会把它压垮20。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中「乡政与「村治特别是村委会的关系（简称「乡村关系）又存在着不规范、不协调甚至相冲突的一面，这集中表现为现阶段法定的乡村指导关系在相当程度上还带有行政领导关系的色彩，只是表现形式呈现出多样化21：
一是行政命令性指导。其特点是村级治理中的领导人、财政等主要因素均由乡镇所控制，法定的乡村指导关系被虚置，乡村关系实际上成为领导与被领导即命令-服从关系，村级治理功能主要是被动地完成政府指令性任务。
二是控制影响性指导。其特点是乡镇部分控制着村领导人的决定等，并通过分配社会价值等方式影响村务决策与管理，实施对村级治理的领导。但是，村级治理在本村公共事务管理方面尚有许多自主空间，在这一空间里，乡镇只是提出指导性意见。
三是影响性指导。其特点是乡与村的事权划分较为明确，除了必须完成的政府任务外，村级事务基本上由本村决定，乡镇通过一定方式影响村级治理，但一般不实施强制命令。在村民自治运作较为规范的村，其乡村关系大多属于这一类型。
四是无力性指导。其特点是乡镇除了一般性地履行政务职务职能外，缺乏影响村级治理的力量，法定的乡村指导关系由于村级力量过于强大而被虚置，村在村级治理中占绝对主导地位，在许多方面甚至可以超出乡镇普适性管理架构。乡镇在某些方面需要依赖于村，从而出现乡村关系的「倒挂。这类关系在经济政治实力过于强大的所谓「超级村庄较为多见。
许多学者对乡村关系矛盾的现状及其根源进行了探讨，乡村关系的现状取决于国家与乡村社会关系的现状，其形成受到多重因素的影响和制约，主要是政治体制和财政方面22：荣敬本等学者将中国现行的县乡体制概括为一种「压力型体制，其最主要特征是将各种经济发展任务和财税利润指标从县级分解到乡镇，再到村甚至每个农户，在「压力型体制的政治架构下，各种经济任务和行政事务最终由乡镇一级承担，乡镇一方面不断扩充机构编制和人员，另一方面将这些事政和财政负担千方百计转嫁到村一级和农民身上，这成为乡村关系失衡的一个重要因素；徐勇和黄辉祥分析了「乡政村治格局中基层政权向村治渗透的多种方式中的一种-目标责任制的运作、实际绩效和若干缺陷，认为这种行政化的权力运作，使得乡镇政权在乡村治理中占有支配性的地位；金太军和施丛美指出，乡村关系矛盾的加剧是由于规范化的制度供给短缺、乡镇政府在国家权力结构中的地位与其所负担的职能定位以及村委会作为村民自治组织和事实上的行政组织双重角色的失衡；王敬尧注意到当前农村政策运行中乡村干部的暗行为及其影响，认为这种乡村干部暗行为使制度目标与结果发生了严重偏离、加剧乡村关系紧张；有的学者认为自1994年分税制实行以来，中央的宏观财政调控能力得到加强，而地方特别是基层政府的税收收入不断被削弱，乡镇一级的财政压力日益加重，在逻辑上和事实上只能将财政压力分解到村庄的各家各户，无形中造成和加剧了乡村之间关系的紧张及其目前一些农村地区已经形成了基层政府与广大农民之间征收与反征收的全面对抗局面。
国家行政系统（「乡政）一般并不直接面对农户和农民个体，而且通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政功能。这样村民委员会就不仅是一般的群众自治组织，它在实际上扮演着既办理政府事务，又办理村民事务的双重角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。而村的领导者和管理者，「既要扮演完成国家和政府任务的『人角色，更要扮演管理本村事务，为村民提供的『当家人角色23。显而易见，国家行政管理能力与村民自治权力之间不可能总是和谐共处的，它们难免会有矛盾的时候。目前的情况是，一方面，中央政府和地方基层政府都有强化对农村基层的行政渗透的需求，这在根本上是由中国正处于现代化的转型阶段所决定的；另一方面，中央政府为了扩大基层政治民主化，又通制定法律和法规，通过强制性制度变迁自上而下的行政指导来推行村民自治。这样在现实中，就形成了一对相互矛盾的逻辑。由于基层的乡镇政府从其自身利益出发考虑往往不愿接受村民自治，而与分散的农民相比其又处于绝对强势地位，因而在「乡政村治的实际运行中，行政管理的权力往往凌架于自治的权力之上；而在某些地方或某些特殊情形下（如「征粮、罚款、刮宫、引产等），当村民自治权过分膨胀时，国家正当的行政管理又可能会被弃置不顾，那么政务就可能得不到有效的执行。「乡政与「村治二者的博弈，凸显二者之间关系的张力与困境。
注释
1张乐天：《告别理想──制度研究》（上海：东方出版中心，1996），页447。
2〈中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知〉（1983年10月12日）
3沈延生：〈中国乡治的回顾与展望〉，《战略与管理》，2003年第1期。
4金太军、施从美：《乡村关系与村民自治》（广州：广东人民出版社，2002），页102，稍作改动。
5道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》（上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994），页225-236。
6张小劲、景跃进：《比较政治学导论》（北京：中国人民大学出版社，2001），页230-231
7「软政权化指的是发展中国家在现代化过程中，行政命令贯彻能力的退化，行政实施效率的低下和法律规则被任意破坏而引起的综合现象。瑞典经济学家缪达尔最早提出这一概念。见萧功秦：〈「软政权与分利集团化：中国现代化的两重陷阱〉，《战略与管理》，1994年第1期。
8郑永年：〈警惕民主化过程中的政治腐败〉，《信报》，2000年12月15日。
9《人民公安报》，2001年4月9日。
10张静：《基层政权──乡村制度诸问题》（杭州：浙江人民出版社，2000），页293。
11同注10，页257。
12李慷：〈乡镇政府〉，载熊景明主编：《进入21世纪的中国农村》（北京：光明日报出版社，2000），页31-37。
13王绍光、王有强：〈公民权、所得税和预算体制〉，《战略与管理》，2001年第3期。
14曹锦清：《黄河边的中国──一个学者对乡村社会的观察与思考》（上海：上海文艺出版社，2000），页288。
15同注14，页283-288。
16同注14，页594。
17同注14，页16。
18同注14，页70。
19徐勇：《中国农村村民自治》（武汉：华中师范大学出版社，1997），页189。
20彭真：〈通过群众自治实行基层直接民主〉，载《彭真文选》（北京：人民出版社，1991），页609-611。
21张厚安等：《中国农村村级治理──22个村的调查与比较》（武汉：华中师范大学出版社，2000），页76。