地方立法调研方案篇1
2007年，法制委员会在市人大及其常委会的领导下，在各方面的支持下，认真为常委会履行立法职能、监督职能做好各项服务工作，较好地完成了年度工作任务，为推进我市民主法制建设发挥了积极的作用。
一、认真编制立法调研项目库草案和2008年立法计划草案
为了增强年度立法计划的科学性、可行性，加强对立法工作的预测和指导，进一步提高立法工作质量，经过调研论证，委员会向常委会主任会议建议：从本届人大常委会开始，将编制五年立法规划改为编制立法调研项目库。为编制好立法调研项目库，委员会向全市各有关部门、市人大代表、市人大各专门委员会发出通知并同时在市人大网站上向全社会公开征集立法调研项目库的项目，对征集的立法调研项目进行汇总整理后，征求市人大各专门委员会、市政府法制办的意见，拟定出常委会立法调研项目库（草案），经常委会主任会议讨论通过后印发全市各有关部门实施。
立法调研项目库是对中长期立法工作的预测与指导，年度立法计划是对一年立法工作作出的总体安排和部署。年度立法项目一般从立法调研项目库的项目中产生。为保证立法计划的切实可行，委员会向全市公开征集2008年立法项目，依据立法调研项目库整理汇总征集的24件立法建议项目，会同有关部门多次进行调研、讨论、协调，召开立法建议项目协调会，提出立法计划建议项目，并经常委会主任会议讨论决定，形成常委会2008年立法计划。
为保证年度立法任务的完成，委员会与市人大各专门委员会、市政府法制办、法规草案起草部门经常进行沟通，及时了解掌握立法工作的进度和焦点难点问题，督促法规案按时提请常委会会议审议，建议常委会主任会议调整2007年立法计划，将立法条件成熟的立法调研项目宗教事务条例调整为立法项目。
二、着力提高法规案统一审议质量
一年来，委员会在常委会领导下，以宪法、法律、法规为依据，深入贯彻落实科学发展观，坚持立法为民、为民所用，坚持科学立法、民主立法，认真履行统一审议职责，集体行使职权，先后召开8次委员会全体会议，对常委会交付委员会审议的蔬菜农药残留监督管理条例修正案（草案）、东湖风景名胜区条例（草案）、文物保护若干规定（草案）、宗教事务条例（草案）等4件地方性法规案，根据常委会组成人员和有关专门委员会的审议意见以及立法调研情况，进行了统一审议和修改，分别提出了法规草案修改稿、修改决定草案、草案表决稿、修改情况的汇报、审议结果的报告。提请常委会审议的法规草案修改稿、法规草案表决稿、法规修改决定草案等，符合法律、法规规定，具有较强的可操作性。
提高法规案统一审议质量，是委员会的努力方向和工作重点。委员会把落实科学发展观，构建和谐社会和维护人民群众的根本利益作为统一审议时的出发点和落脚点，注重针对法规案一审中常委会组成人员提出的审议意见，按照立法法、行政许可法等法律法规的规定开展专题调研，站在全局的高度，认真吸纳各方面提出的意见，力求法规能够正确反映客观规律，适应我市经济又好又快发展和社会全面进步和谐的需要。在统一审议法规案中，突出了以下几点：
（一）维护法制统一，突出地方特色
在统一审议中，委员会坚持法制统一原则，保证我市新制定、修订的地方性法规与宪法、法律、行政法规和湖北省地方性法规相一致，与我市其他地方性法规相一致。在审议宗教事务条例（草案）时，委员会认为条例（草案）中关于宗教出版物的规定欠妥，应与上位法的规定一致起来。据此，修改了有关条款。在审议东湖风景名胜区条例（草案）时，认为条例（草案）中法律责任的设定应与我市已颁布的其他地方性法规中的相关规定相衔接。据此，将条例（草案）中有关的法律责任条款作了相应修改，以与我市旅游条例的有关规定相一致。
委员会审议法规草案时，坚持立足武汉实际，在突出法规的地方特色和可操作性上狠下功夫，实实在在地解决我市经济社会发展中的现实问题和焦点问题。一是在立法形式上，不盲目追求法规体例完整，坚持“少而精”，尽量简洁实用，力戒大量抄搬上位法。委员会在审议蔬菜农药残留监督管理条例修正案（草案）、文物保护若干规定（草案）、宗教事务条例（草案）时，删去了法规草案中不必要的与上位法重复作出的规定。二是注重因地制宜地解决我市的实际问题，尽可能增强法规的针对性和可操作性。为进一步加强社会公众对我市蔬菜质量安全的监督，发挥市场导向作用，从我市实施监督管理的需要出发，委员会审议蔬菜农药残留监督管理条例修正案（草案）时，设立了蔬菜质量安全评价制度。我市为设区的市，按照上位法的规定，核定和公布的文物保护单位一般为市级。在审议文物保护若干规定（草案）时，委员会考虑到我市历史上的四个县都公布有县级文物保护单位，几个城区也公布有区级文物保护单位。为尊重历史和尽可能地发挥各区作用，在法规中确定我市不可移动文物根据其历史、艺术和科学价值，分为市级文物保护单位和区级文物保护单位，并对两级文物保护单位核定与公布的主体及程序作了具体规定。
（二）坚持立法为民，注重规范行政权力
在统一审议中，委员会坚持以人为本、立法为民的立法理念。注意把握和处理好行使权力与有效保护权利、整体利益与局部利益、社会公共利益与公民合法权益的关系，防止和避免部门利益倾向。审慎对待行政许可、行政处罚、行政强制的设定，注重对公共权力的规范、制约和监督。在规定行政机关的权力时，规定其相应的责任；在规定公民、法人和其他组织的义务时，明确其相应的权利，使权力与责任统
一、权利与义务统一。在审议文物保护若干规定（草案）时，委员会认为若干规定（草案）没有对管理部门不履行或违法履行职责设定必要的法律责任，据此增设了相应的法律责任；为了保护国有不可移动文物使用人的利益，规定：“市、区人民政府根据保护、利用国有不可移动文物的需要，将国有不可移动文物辟为博物馆、纪念馆或者参观游览场所的，应当采取合理安置或者补偿等方式安排国有不可移动文物的使用人迁出。”在审议宗教事务条例（草案）时，委员会认为，因公共利益需要拆迁宗教房产的，应当符合物权法的规定，充分体现保护的原则，据此修改了有关条款，作出相应规定。
（三）发扬立法民主，深入开展调查研究
委员会认真按照常委会及其主任会议的要求，在实践中不断探索立法民主化的途径和方式。法规草案进入统一审议阶段后，委员会针对常委会会议审议意见中的主要问题和矛盾焦点，通过座谈会、论证会、实地调查、赴外地学习考察等多种形式深入开展专题调研，广泛听取各方面意见。委员会将审议、修改后的东湖风景名胜区条例（草案）通过市人大网站向社会公开征求意见。今年几件法规的统一审议过程中，委员会都分别组织了多次专题调研，效果很好。考虑到宗教事务工作政策性较强，我市又是在副省级城市中率先立法，为了修改好宗教事务条例（草案），委员会针对审议中提出的有关修改意见和建议，专程前往外地学习考察，又分别召开武汉地区有关专家学者座谈会和宗教界人士座谈会，听取他们对条例（草案）的意见，为条例（草案）的修改打下了较好的基础。
（四）认真研究充分吸纳常委会组成人员的审议意见
在审议修改法规草案过程中，委员会十分重视认真研究并充分吸纳常委会组成人员提出的审议意见。在法规草案经过常委会会议一审后，委员会都要对常委会组成人员的审议意见进行整理归类，逐章、逐条、逐款、逐项、逐字地分析、研究，只要不与法律、法规相抵触，不与我市其他法规相矛盾、相冲突的意见，能够吸纳的尽量吸纳。对确实不能吸纳的意见，在修改情况的汇报中说明理由或者与常委会组成人员进行个别交流，达成共识。在做出初步修改后，委员会坚持召开常委会部分组成人员座谈会，汇报修改情况，再次听取大家的意见。对于内容修改较大的法规草案，及时寄送常委会组成人员，书面征求意见。如，有的组成人员提出，文物保护若干规定（草案）中有关文物保护单位保护范围和建设控制地带的划定、批准和公布以及对建设控制地带内的建筑物设计方案的审查程序和标准比较含糊，且随意性较大，建议予以完善。委员会在审议、修改法规草案时，认真研究了审议意见，对有关条文进行了修改，同时增加了相应内容。
（五）密切加强与各专门委员会的协调合作
为了搞好法规案的统一审议，在常委会会议一审前，委员会积极配合有关专门委员会，提前介入法规的起草工作，参与法规草案的起草、调研、修改等立法活动。一方面熟悉情况，掌握信息，为一审后的统一审议做好准备，另一方面了解、研究立法所要解决的重点问题和起草的难点问题，积极提出自己的意见和建议。法规案经常委会会议一审后，委员会积极邀请有关专门委员会参加座谈讨论、实地调查、研究修改等活动。对在修改法规草案时遇到的重大问题，主动与有关专门委员会沟通，共同研究解决问题的办法。高度重视有关专门委员会提出的审议意见，在审议、修改法规草案时认真研究，并充分吸纳，确实不能吸纳的，及时进行反馈和沟通。委员会与有关专门委员会的沟通协调、密切配合，为常委会制定好地方性法规打下了较好的基础。
此外，在统一审议中，委员会注重立法技术，努力实现法规形式与内容的有机统一。对法规的名称、体例、表述形式、法律用语等，都认真推敲，力求规范，使法规既能在内容上得到统一，又能在形式上得到统一。
三、积极探索深化执法责任制工作的思路
今年，常委会主任会议将执法责任制工作的日常工作调整为法制委员会负责。为了解执法责任制工作的现状，探索进一步深化执法责任制工作的思路，委员会深入到江夏、蔡甸、东西湖、江岸等区和市政府法制办、市监察局等行政部门开展调研，召开市、区人大常委会执法责任制工作座谈会。*;
通过调研，委员会建议继续抓好“两个重点”，推进执法责任制工作深化发展。一是继续督促执法部门建立和完善执法水平考核评价体系。对还没有建立执法水平考核评价体系专用目标的执法部门，督促尽快建立这项制度。对已建立执法水平考核评价体系专用目标的执法部门，督促其完善这项制度，提高考核评价工作的科学性和合理性，在执法水平考核评价体系中引入社会监督和评议机制。二是继续督促执法部门建立健全执法过错责任追究机制。进一步拓宽发现过错案件和违法执法行为的渠道，督促执法部门对违法执法行为进行真追实究。从新闻媒体曝光、群众来信来访以及代表批评、建议和意见中反映的违法执法问题、行政不作为乱作为案件中，选择一些重点问题开展检查，充分发挥执法检查的监督作用。
委员会还建议常委会将对行政许可、行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政赔偿以及人民群众反映强烈的行政不作为、乱作为的检查与常委会的执法检查、专门委员会的执法调研结合起来。今年，常委会开展的农产品质量安全法、中小企业促进法的执法检查都将上述六类具体行政行为和相关案件的检查纳入了执法检查方案。
地方立法调研方案篇2
特定问题调查既可以由人代会组织，也可以由人大常委会组织，是人大及其常委会的一项法定职权。它既是人大及其常委会行使监督权的一种形式，或者说是人大及其常委会的一种监督形式，又是人大及其常委会调查研究制度的一个重要组成部分。
对于其他各种调研形式，人代会受会期和各种主客观条件的限制，不可能自己组织进行，只能授权同级人大常委会组织进行，或者在人大常委会领导下，由人大专门委员会、常委会工作机构或办事机构组织进行。因此，特定问题调查以外的其他各种调研形式，多数是人大常委会组织进行，或者在人大常委会的领导下，由人大专门委员会、常委会工作机构和办事机构组织进行。这些也可以称为人大常委会的调查研究制度。
关于特定问题调查，因为已有前文专门论述，本文不再重述，而重点论述人大及其常委会其他形式的调查研究。
一、关于人大及其常委会调查研究的法律规定
除特定问题调查以外，关于人大及其常委会其他方面和其他形式的调查研究，有关法律规定如下：
（一）宪法、全国人大组织法都规定，全国人大代表应当听取和反映人民群众的意见和要求；代表法规定，代表应当采取各种方式听取人民群众的意见。
这里虽然没有直接使用调查研究这一概念，但众所周知，调查研究是听取意见和要求的方式之一。
（二）全国人大组织法规定，全国人大各专门委员会对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究。
（三）地方组织法规定，各专门委员会在本级人大及其常委会领导下，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究。
（四）监督法规定，常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行专题调查研究；常委会可以安排参加专题调查研究的代表列席常委会会议；地方各级人大常委会审议撤职案，可以由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告，审议决定。
监督法还规定，根据在执法检查中发现的突出问题，本级人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见中集中反映的问题，本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题，本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题，人民来信来访集中反映的问题，社会普遍关注的其他问题，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。
（五）预算法规定，县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。
（六）立法法规定，列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常委会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见；
应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料。列入常委会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。
虽然这里也没有使用调查研究这个概念，但是，显而易见，座谈会、论证会、听证会，发送有关机关、组织和专家征求意见，收集整理各方面提出的意见以及其他有关资料，公布法律草案征求意见，都是很重要的具体的调查研究方法。
（七）全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中规定，执法检查组要深入基层、深入实际、深入群众，采用听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种形式，了解和掌握法律实施的真实情况，研究法律实施中存在的问题；对执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查等等。该法不仅明确规定了人大及其常委会调查研究中特定问题调查、执法调研、专题调研、工作调研和一般性调研等五种具体形式，还规定了调查研究的“三深入”原则——深入基层、深入实际、深入群众，还规定了听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种具体调研方法。
（八）全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》中规定，经委员长会议专项批准，全国人大常委会预算工作委员会可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。
（九）《全国人大常委会组成人员守则》规定，全国人大常委会组成人员要经常进行调查研究，听取群众意见和要求。
二、对人大及其常委会各种调研形式的分述
（一）立法调研
立法法所规定的调研，主要是指法律法规草案提交人大或其常委会审议后和审议过程中，需要做和可以做的调研。
立法法关于立法时进行调研的规定，虽然具体是针对全国人大常委会规定的，同样也适用于有制定地方性法规权的地方各级人大常委会，即拥有地方性法规制定权的地方各级人大常委会也应按照立法法的有关规定办。
立法调研可以由相应的人大常委会组织，也可以由相关专门委员会组织；按立法法的规定，还可以由常委会的工作机构（本文作者认为，这包括人大常委会、专门委员会办事机构——下同）组织；可以组织调研组进行调研，也可以不组织调研组，直接召开座谈会、论证会、听证会，将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，收集整理各方面提出的意见以及其他有关资料。
立法法还规定，列入常委会会议议程的重要的法律案，可以将法律草案公布，征求意见。这既是民主立法的重要措施，也是一种很重要的具体的调查研究方法。广大人民群众可以通过信函、电话来参与，也可以在网络上给有关网站发帖子、自办博客、发送电子邮件来参与。
上级人大常委会、相关专门委员会、常委会工作机构组织调研组在进行立法调研时，在组织座谈会、论证会、听证会听取各方面意见时，上级人大常委会工作机构将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，收集整理各方面提出的意见以及其他有关资料时，上级人大常委会公布法律法规草案征求意见时，下级人大及其常委会包括没有法律法规制定权的县级人大及其常委会、乡镇人大，都应该努力协助做好有关工作，发动本级人大代表、人大常委会组成人员、专门委员会组成人员，本行政区域的广大人民群众，积极参与相关立法活动，协助收集和整理信函、电话、网络提供的信息，集思广益，帮助上级立法机关把法律法规制定好。
有法律法规制定权的人大及其常委会要主动邀请有关人大代表参加立法调研。立法调研主要是听取各方面的意见，是汇总各方面的意见和信息，因此，不管意见的价值大小、是对是错，都要汇总起来，供法律法规起草机关和审议机关参考。
（二）执法调研
执法调研是近几届全国人大常委会、全国人大各专门委员会和地方人大共同创造的一种带有监督作用的调研形式。
执法调研的作用类似执法检查，但程序简单得多，人数可多可少，少则可以两三个人；时间可长可短，最少可以几天就完成；牵涉面较小，不占用“一府两院”很多时间和精力，因此，组织起来容易得多，可以真正做到轻车简从。
地方各级人大常委会、人大专门委员会、常委会办事机构，都可以进行执法调研，重大的典型违法案件，主任会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。
执法调研一般应成立调研组来进行，要深入现场，进行实地考察，取得第一手感性资料。调研组要在调研中区分对错是非，给“一府两院”执法情况以客观、公正、真实的评价。因此，执法调研不到现场不行，通过其他方式和渠道得到的信息，只能参考，不能代替实地调查研究。
执法调研的一个不可缺少的程序是，调研组必须向派出它的人大常委会或专门委员会或常委会办事机构提交调研报告。一般的说，调研组也会向被调查的“一府两院”或其部门反馈意见，但不直接处理问题。对调研过程中发现的重要问题，派出调研组的人大常委会或专门委员会可以跟踪了解解决和处理的情况。这些程序都与执法检查类似。
当然，执法调研比执法检查的强制性和权威性要弱一些。常委会办事机构组织的执法调研也不能与人大常委会或专门委员会组织的执法调研完全等同。但从这些年的实践看，执法调研的监督作用仍然很明显，对于推动“一府两院”改进工作仍然非常有效。
地方立法调研方案篇3
1“三维立体实践案例教学法”的含义及作用
1.1“三维立体实践案例教学法”的含义
“三维立体”是指由常规案例教学的主要环节——“撰写分析报告”，扩展到“进行实践调研”与“案例编写”两个新环节，因而构成“三维立体”框架。“三维立体实践案例教学法”是指在教师讲授专业知识的基础上，结合课堂教学内容，有针对性地组织学生深入到工商企业进行个案式调研，由学生亲自动手编写案例，并通过对案例的分析研究，提出改进方案，然后进行小组交流，全班讲演，教师点评，把建设性意见反馈到调研单位的动态案例教学法。
1.2“三维立体实践案例教学法”的作用
“三维立体实践案例教学法”使得学生成为了教学活动的主体，形成了学生自主学习、合作学习、研究性学习和探索性学习的开放型的学习氛围。与传统的以教师为主导的教学法相比，该案例教学法有利于学生以下几个方面能力的提高。1.2.1提高学生分析问题和解决实际问题的能力该案例教学是一种动态的开放式的教学方式，区别于传统的注入式教学方式。从教育心理学“需求层次论”的角度来说，一个人心理上一旦形成了“自我实现需求”，就会为实现这种需求的满足而努力开发自己的潜能，必欲求之而后快。1.2.2激励学生学会学习传统的从书本到书本、从概念到概念的教学方式，教给学生的是运用概念解决问题的现成答案，学生则是背诵、机械记忆，按标准答案答题。而“三维立体实践案例教学法”告诉学生的是要通过实践调研，自己去积极寻找答案，而且“答案不止一个”，答案是开放的、发展的。通过个体和群体的积极思维，寻找最佳路径，最终印证基本概念。1.2.3促使学生学会沟通与合作在传统的课堂教学中，培养学生合作精神的机会并不多，且较多停留在口头引导鼓励的层面，有的也只是流于形式层面，弄得不好，很多还是说教。“三维立体实践案例教学法”实施的过程，通常要经过小组合作沟通，演讲讨论。
2“三维立体实践案例教学法”的实施方案设计
“三维立体实践案例教学法”的实施方案总体架构可概括为“四阶段八步骤”：第一阶段——规划：①选定教改课程，建立教改课程组；②进行课程体系重构，编选教学范例；③制定实践规划，确定实验班级；该阶段以教师为主，包括教材的调整、讲授重点的确定、课堂讲授的安排。第二阶段——执行：④在课堂讲授课程重点的基础上，组建师生教研团队，编写调研提纲，分组进行企业调研；⑤学生亲自撰写调研报告，编写初始案例并开展小组研讨；该阶段以师生教研团队为单位，教师指导，学生调研。第三阶段——检查：⑥制作讲演课件，全班交流；⑦有关建议反馈企业，并根据企业意见修改案例；该阶段师生结合，互动交流。教师在听取学生组长的汇报后，根据各组准备情况，确定交流的顺序。并在交流中给予适时的点评。第四阶段——处理：⑧遴选优秀调研报告参加院系优秀论文评选，筛选典型汇编案例集，找出问题转入下一循环。该阶段主要是将在教学过程中遴选出的较好案例参加院系优秀论文的评选，有些好的分析建议反馈给有关单位，同时选择典型个案编写案例集或充实教学范例。
3“三维立体实践案例教学法”的实施效果
地方立法调研方案篇4
关键词：民事一审普通程序、程序的实际运作、实证调查、“对抗·判定”模型
一，研究的出发点和调查方法
目前，我国民事诉讼法学领域的大多数研究除了介绍外国民事诉讼制度的理论与实务，为我国审判方式改革与民事诉讼法学的发展提供参照之外，最主要的方法是从立法论及解释论的角度来论述我国民事诉讼“应当”实现的制度设计与程序。无论从确立改革的方向及提供制度建设的一般框架，还是从诉讼法学本身作为法解释学的规范性质来讲，这种主流的研究方法都非常重要，今后还需进一步深化发展。但满足于在立法及政策和司法体制等宏观层面上提出一般的改革主张这种普遍存在的倾向，也带来了类似研究及观点的低水平不断重复等无助于深化认识或积累知识的资源浪费。另一方面，民事诉讼法学领域中绝大部分研究所据以立足的对我国民事诉讼程序在司法实践中运作状况的认识，可以说大都建立在一般观察或片段性的数据资料之上，较为系统的实证调查还未真正得到开展1，法院内部进行的调研也因强调服从实际工作需要而存在许多局限。当通过比较民事诉讼法研究而引进的理论及制度框架作为新的观察视角逐渐为本国学术界所熟悉，更加系统深入地了解本国民事程序的实际运作状况就成为当务之急。同时，作为法律解释学的民事诉讼法学要得到进一步的发展深化，从实践中取得更为系统的实证性资料数据也是一项重要的方法论支撑2.而且在我们看来，在一定理论视角支撑下进行实证性调研的主要功能与其说在于直接为审判方式的改革及司法实践提供即刻可资采用的方案或建议，还不如说是在获得大量具体数据资料的基础上，通过与占据学术界主流地位的规范研究或法律解释学进行建设性的对话，以期刺激诉讼法学的理论想象力并拓展新的研究领域。同时，立足于法学界既有的实证研究成果，高度重视并始终注意保持调查技术以及用来整理材料的理论框架在方法上的学术规范性，摸索和逐渐地改进适合于对中国社会中的法现象做实证性调查的方法技术，也是这种调研更有可能起到的作用之一。总的来讲，我们希望通过这样的工作在法学界为建构学术的共同体做出自己的一份贡献。
基于以上认识，我们把研究的焦点对准我国中级法院的民事经济一审案件3，首批选择了若干有一定代表性的法院作为样本，就其如何处理这类诉讼案件进行了较为系统全面的调查，力图在获得具体的数据资料基础上掌握并描述其运作程序的一般状况。之所以选择中级法院的民事案件一审程序作为调查研究的对象，主要是出于下列几点考虑。
第一，我国有三千余个基层法院、近三百个中级法院和三余个高级法院，都不同程度地承担了审理一审民事案件的任务。确实，大多数民事一审案件都是由基层法院审理的，中级法院的功能则更多地向上诉审倾斜，受理的民事一审案件相对较少。但从中级法院所处理的民事一审案件相对而言与经济活动的联系更紧密、标的都较大、当事人往往是法人组织、且一般都有律师等性质来看，通过比较法研究及审判方式改革实践所表现出来的、而且似乎正在成为我国民事诉讼发展方向的程序模式可能更适合于中级以上的法院用来处理民事一审案件4.与基层法院相比，中级法院在通常处于一定地域的中心城市、通讯交通便利、容易向内外获得并交换各种信息等环境条件方面，也更有可能采用不同于我国民事诉讼传统的纠纷处理方式而更集中地发挥诱导规范及市场秩序形成的功能。所以，如果比较系统地了解到中级法院究竟怎样处理一审民事案件的实际状况，就可能为民事诉讼法学界关于审判方式改革方向或民事诉讼模式的讨论提供某种切实的事实基础。
第二，普通程序一般被视为民事诉讼最常规或标准的程序，民事诉讼的基本立法和学说体系都是以这种程序作为主体而构成的。尽管我国民事一审程序在理念上首先指的是普通程序，但实际上基层法院审理大多数一审民事案件适用的却都是简易程序。根据我们在调查中了解到的情况，许多场合下基层法院只是对发回重审等立法有明确规定的案件适用普通程序，或者根据需要才把部分适用简易程序的案件中途转化为普通程序。从这种相当普遍的状况看来，要对普通程序的运作状况做比较完整准确的了解，基层法院未必是合适的调查对象。与此相对，中级法院审理的一审民事案件则必须从开始就采用普通程序。而我们的调研首先着眼的就是这种程序，这不仅因为民事诉讼的立法和法学理论主要建立在普通程序的基础上，而且要进一步对简易程序等“非常规的程序”进行调查，考虑“繁简分流”或程序分化的问题，都需要获得关于普通程序运作状况的知识信息来作为出发点或参照系。出于这样的思路，中级法院的一审程序运作就构成了我们眼下更为恰当和完整的调研领域。
第三，目前法学界已经开始有了关于基层法院如何处理民事案件以及相关问题的实证性研究成果5，不过大都是围绕经济发展水平相对不高或农村地域的基层法院，尤其是其派出法庭的制度及其运作等情况而展开的调查研究，针对中级法院民事一审案件程序运作的研究则似乎完全付之阙如。考虑到这样的研究状况，即使作为一项填补空白的工作，在牵涉到所谓国际上通行的民事诉讼结构是否能够在我国社会里找到确实适合的土壤并真正地扎下根来这一重大问题的领域，对中院的民事一审案件程序运作进行某种有理论支撑的系统性、实证性研究就显得十分必要。相信这样的研究将有助于与现有的实证研究成果在理论上进行深入的对话并刺激调查技术及分析方法的改进。
通过研究调查我们想探索的问题包括∶经过一段时期以来的改革实践，一种高度强调程序保障的纠纷处理方式是否已经开始在中级法院层次上形成呢？抑或目前在法律界占据了支配地位的应然性话语与中级法院处理民事一审案件的审判实践之间也仍然存在严重的错位？在案件情况可能因地区和纠纷类型的不同而千差万别，案件的审理操作也可能因法院特点及法官个性差异而相异的背景下，诉讼程序究竟能够在什么样的程度上保持其普遍性或相对的安定性呢？主要由证据所承载的案件信息究竟呈现出怎样的流向及流量？这样的状况又与纠纷的妥善解决是什么关系呢？有哪些因素或条件规定制约着中级法院民事一审案件的程序运作状况？等等。更具体地讲，对应于民事诉讼法学上的所谓热点领域及问题，我们想了解中级法院如何受理民事一审案件、在开庭前当事人、律师及法院做什么样的准备、开庭采取什么样式、开庭次数的多少、当事人如何举证、法院依职权从事的证据收集还占多大份量、不同种类的证据方法发挥作用的程度、有多少证人出庭作证、调解与判决结案的分布情况及其原因、审结案件一般所需的时间，等等。总之，我们希望能够通过获得一套系统详实的数据资料来比较完整地把握并描述中级法院审理民事一审案件的全过程。
达成上述研究目的的最理想方法当然是对300多个中级法院近年来处理的所有民事一审案件、或以此作为母集团对严格按照随机抽样方法抽出的足够样本进行全面调查。但遗憾的是受资源及技术等条件的限制，目前这是不可能做到的。为了在现有条件下尽可能地接近所设定的研究目标，作为代替性手段我们尝试了一种可称为样本“有限却完整”的方法6.具体说来，我们首先在经济发展水平较高的沿海东部和经济发展水平较低的内陆西部以及中部地区各选择一两个中级法院作为样本，对其在近三年内审结的民事一审案件程序运作状况进行调查。调查地的选取还适当地顾及了南方与北方的地域区别。样本大都既不是在法院系统内做出了特殊成绩或以大胆的改革措施而出名的“模范”或“典型”，也不是所谓“问题成堆”的单位。对于我们来说，只是在那些处于“中间状态”因而也更有可能属于“不起眼的大多数”的中级法院，其一审民事案件的审理中所从事的日常性程序运作才具有样本的意义。
根据上述的考虑，我们在广东、湖北、贵州和河北分别选定了四个中级法院作为第一批调查对象，经过一定的接触联系之后，于去年5月到今年年初之间进入现场。在这些法院的热情支持与大力协助下，我们顺利地实施并完成了调查，在每个调查点的工作时间分别为大约一周到十余日左右。调查的具体步骤大体如下∶
1、文献资料的收集与阅读。在进入现场之前及展开调查的过程中，尽量取得该法院及所属系统内部的有关文件和出版物等文献资料，以便了解包括司法统计具体数字在内的各种信息。另外对于有关调查对象地域的经济、社会、文化等情况的书籍、文章、报道等，也注意收集阅读。从三个中级法院，我们都满载而归，获得了相当丰富的文献资料。
2、案件卷宗的全面检索。进入现场开展调查的中心方式就是在对象法院的合作及帮助下对其从1999年到去年这三年间审结的民事一审案件卷宗进行较全面的检索，以期弄清这些案件处理全过程的种种细节，并总结归纳其程序运作的一般状况。在广东和湖北的中级法院，由于受理审结的案件数量较大，我们采取了抽样的办法。第一次抽样为随机抽样，按案件编号或归档号每隔若干号抽取一件。由于严格按号码的随机抽样经常碰到卷宗尚未归档而引起的空号，同时也考虑到需要适当照顾案件类型及承办法官等方面的普遍性，在第二次则有针对性地对部分类型或由特定法官审理的案件进行了补充抽样。在一审民事案件总体数量较少的贵州的中院，我们采取了尽可能把近三年来审结且已经归档的案件全部加以检索的做法。河北的中院因为已经归档的案件数量有限，所以采用的是根据案件类型的重点抽样方式。
为了检索案件卷宗的内容，我们事先设计并准备好了将案件及审理情况尽可能量化的表格（参见本报告最后的附件），调查者一边阅卷一边把卷宗里的有关信息登录到表格上去，并将量化的指标无法反映却又具有重要意义的信息用文字记录下来。作为抽样检索的结果，在四个中院我们一共调查了528个案件卷宗，其中广东（以下称“a中院”）139件，湖北（以下称“B中院”）176件，贵州（以下称“C中院”）69件，河北（以下称“D中院”）144件。这些样本大致各自相当于其母集团的三分之一到十分之一左右。不过，因为在第一次抽样后对数量过多而案情一般又非常简单的银行贷款等类型的案件进行了适当筛选，并在此基础上再作有针对性的第二次抽样，所以样本能够反映母集团一般情况的程度实际上应该比上述的比例要高一些。
3、审理的旁听、访谈及问卷。在阅读文献和检索案件卷宗的同时，我们有选择地旁听了一些民事案件的实际审理过程，并分别在小范围内对部分法官和律师进行了多次访谈。在访谈的同时或之后，还向从事民事审判工作的法官发放了有关他们如何操作民事一审程序的问卷，对于审判者在诉讼程序的具体运作及其改革方面的意识也做了一定了解（参见本报告最后的附件）。回收到的问卷一共为62份，其中有在a中院发放的18份，B中院的35份（包括附近基层法院的6份），D中院9份，在C中院因故未能发放并回收问卷。
除对上述四个中院进行调查之外，为了获得能够作为参照的资料，我们还抽出时间分别走访了位于这些中院附近的几个基层法院，实施了旁听开庭审理和与法官座谈等调查活动。
总的来看，这次调查主要采取的是利用统计学分布原理取得相当数量的样本、并在此基础上进行结构分析的法社会学常规方法，法人类学式的个案分析只作为辅的手段。同时，我们从事的调查还可以理解为一种将文献研究（documentarystudy）、参与观察（participantobservation）、访谈（interview）和问卷调查（questionnaires）等多种技法综合运用，以便对获得的信息做相互印证的尝试7.我们还打算将来在逐渐完善调查技术的同时，增加更多的中级法院作为样本，使用同样的框架继续这项调查。
二，作为调查对象的中级法院一般情况
为了给下面对民事一审案件程序运作状况的描述提供一般的背景，在这里有必要先就作为调查对象的四个中级法院有关情况做一个简单的介绍。
a中院位于珠江三角洲东北部，辖区面积2465平方公里，常住人口约为650万人（其中有本地户口者仅为150万左右，外来的暂住人口则有近500万）。该中院的所在地为中国改革开放以来经济增长最为迅速的区域之一，已经实现了全面的工业化和城乡的一体化。B中院位于江汉平原东部，辖区面积约为8467平方公里，人口756万左右，大部分为城镇居民。B中院所在的城市:请记住我站域名尽管自1992年以来也实现了连续多年两位数的经济增长，但据称已从改革开放以前的全国城市经济实力排名第4位退后到第十几位。C中院位于云贵高原的南部，辖区面积16480平方公里，人口却只有296万左右，其中百分之九十以上为农村户籍人口。该中院所辖地区的7县1市，除中院所在地的市以外，有一个部级贫困县，六个省级贫困县。D中院位于华北平原中部与太行山脉交界的地域，辖区面积15848平方公里，既有工商业发达的都市，也包括比较贫穷的山区农业县，人口为920多万人，城乡居民的比例大约是35：65.
a中院有干警100余人，负责审理一审及二审案件的经济庭有八名审判人员，民事庭有五名审判人员，几乎全部持有法律大学本科的文凭（2002年内拟撤并经济庭，组建民事一至四庭）。中院受理的民事一审案件标的金额为300万到一亿元，在此以下由基层法院管辖，以上由省高院管辖（但涉外及涉港澳台案件标的在150万元以上即归中院管辖）。近三年来一审案件收结案的情况如下：
a中院表一
--------------------------------------------------
|年 度|民事收案|结案（件）|经济收案|结案（件）|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|1999年| 44|
32| 271| 212|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|2000年| 35| 41| 186| 198|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|2001年| 25 |
25
| 202|
200|
--------------------------------------------------
B中院有干警560人，专门负责一审案件的经济一庭和民事一庭，以及负责涉外及知识产权案件的经济三庭共有审判人员约30余人，除少部分人具有从大学法律本科分配而来的背景外，大多数人都通过近年来的各种培训而取得了法律专科以上文凭。中院与基层法院关于民事一审案件划分级别管辖的线划在150万元的诉讼标的上。一审案件收结案的情况如下：
B中院表一
--------------------------------------------------
|年 度|民事收案|结案（件）|经济收案|结案（件）|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|1999年| 319| 341| 699| 700|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|2000年| 281| 290| 482| 490|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|2001年| 268 | 279 | 519| 539|
--------------------------------------------------
在上述两个法院我们都发现，2001年审结的案件尽管存在完整的统计，但真正已经归档可供进行随机抽样的卷宗却没有多少。结果，我们不得不放弃对2001年审结案件的抽样，转而采取对已归档的少数卷宗全部调阅的做法。
C中院有干警90余人，既管辖一审又审二审案件的民事庭原有十余名审判人员，经济庭则有六名。但从今年起已撤消经济庭，分为民事一庭二庭，各有审判人员六名。在审判人员中目前仍只有少数人持有法律本科文凭。中院管辖民事一审案件的诉讼标的标准定在30万元。一审收结案的情况是：
C中院表一
--------------------------------------------------
|年 度|民事收案|结案（件）|经济收案|结案（件）|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|1999年| 43 | 39| 96| 83|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|2000年| 19| 17| 59|
57|
|--------|--------|----------|--------|----------|
|2001年| 10| 8|44|
42|
--------------------------------------------------
D中院有干警380人，在我们调查时经济庭已全部改为民事庭，目前共有五个民事审判庭，除二审之外同时承担一审案件审理的大约有40多名法官。审判人员的学历原来普遍不算高，但近年来该院大力支持法官接受法律专业教育，在提高学历上有了较大的进展。中院管辖民事一审案件的诉讼标的标准为150万元。一审民事经济案件收结案的情况如下：
D中院表一
----------------------------------------
|年 度|收案（含旧存件数）|结案（件）|
|--------|------------------|----------|
|1999年| 670
| 582|
|--------|------------------|----------|
|2000年|
459 | 368|
|--------|------------------|----------|
|2001年| 433| 416|
----------------------------------------
在a中院我们对这两年审结的经济一审案件共抽取了102个卷宗，大约每4件抽取1件，2001年审结的案件则调阅了16件。最多的案件类型依次为银行贷款纠纷，买卖合同货款纠纷，拖欠建筑工程款引起的纠纷，等等。这些样本标的额最大的为5973万元，最小的为152万元。其中有涉外或港澳台案件37件。原被告为法人或其他组织（如村民委员会等）和为自然人（包括共同原被告含自然人-以下同），以及有律师诉讼的情况如下（括号内为占总样本的大致比率）：
a中院表二
--------------------------------------------------
| |法人及其他组织|自然人|有律师|
|--------|--------------|-----------|------------|
|原告方| 99件（84%）|19件（16%）|75件（64%）|
|--------|--------------|-----------|------------|
|被告方|107件（91%）|17件（14%）|57件（48%）|
--------------------------------------------------
对这两年审结的民事案件则抽取了15个样本，大约相当于每5件抽1件，2001年的案件调阅了6件。常见的案件类型为房地产纠纷，租赁及借款纠纷等。样本标的额最大的为1700万元，最小的为150万元。民事案件当事人为自然人的情况看来比经济案件稍多一点，但绝大多数案件同样都有律师。
在B中院，从1999和2000两年审结的经济一审案件中共抽取了90个卷宗，大约每10件抽取1件，2001年审结的案件未能调阅。常见的案件类型除银行贷款，拖欠建筑工程款等之外，证卷回购及企业间拆借等纠纷也较多。样本标的额最大为2831万元，最小为6万8千新加坡币。涉外或港澳台案件3件。当事人有关情况如下：
B中院表二（1）
-----------------------------------------------
||法人及其他组织|自然人|有律师|
|--------|--------------|---------|-----------|
|原告方|87件（97%）|3件（3%）|55件（61%）|
|--------|--------------|---------|-----------|
|被告方| 89件（99%）|2件（2%）|51件（57%）|
-----------------------------------------------
在上述两年审结的民事案件中共抽样76件，大约每9件抽1件，2001年调阅10件。案件类型中包括了知识产权，涉外婚姻，还有居民个人以区政府等为被告的房屋拆迁还建等多样的纠纷。标的额最大的1900万元，最小的只在1万多元左右。涉外或港澳台案件8件。民事一审案件的当事人性质等情况如下：
B中院表二（2）
--------------------------------------------------
||法人及其他组织|自然人|有律师|
|--------|--------------|-----------|------------|
|原告方| 76件（88%）|13件（15%）|57件（66%）|
|--------|--------------|-----------|------------|
|被告方|79件（92%）|15件（17%）|45件（52%）|
--------------------------------------------------
在C中院，本来我们打算尽可能调阅从1999到2001这三年审结的民事经济一审案件，但因为归档的情况不很理想，最后只调阅了1999和2000年的经济案件44件，民事案件18件，大体上分别相当于两类案件统计上总数的三分之一和四分之一。2001年审结的案件基本上没有归档，只得从书记员手上直接调取了经济案件的三个卷宗和民事案件四个卷宗。这些样本的案件类型除了常见的银行贷款，拖欠货款或工程款之外，还有土地，侵权，析产等纠纷，但基本上没有知识产权案件。标的金额最大的50万元，最小的只有6千8百元。只有一件涉港案件。经济案件的当事人有关情况如下：
C中院表二
----------------------------------------------------
| |法人及其他组织|自然人|有律师|
|--------|--------------|-----------|--------------|
|原告方|34件（72%）|14件（30%）| 21件（45%）|
|--------|--------------|-----------|--------------|
|被告方|41件（87%）|7件（15%）|15件（32%）|
----------------------------------------------------
22个民事案件样本中，原告为法人或其他组织的有6件，为自然人的有17件；被告为法人及其他组织的有6件，为自然人的有16件。原告方有律师的7件，被告方有律师的6件。没有看到涉外或涉港澳台案件。
我们在D中院同样遇到了案件归档数量有限的情况。挡案室里除了1999年审结的经济案件有一百多宗外，其他年度审结的归档案件都在数十宗之内。因不便采取按卷号的随机抽样，结果只能按案件类型有重点地抽取了从99年到2001年的120份卷宗（其中经济案件99年的50份，00年23份，01年18份；民事案件99年的14份，00年8份，01年7份），作为补充又抽取了96~98年的24份经济民事案件卷宗，共144份样本。除了对出现最多的银行借款纠纷我们有意地少抽，案件类型仍大都是货款、建筑工程、房地产等常见的纠纷，另外还多抽了一些涉及知识产权的案件。样本的最大标的金额近2千万元，其中只有4宗涉外及涉港案件。这些样本的当事人情况见下表（因民事经济两类案件的情况大致相同，故未再做区分）。
D中院表二
-----------------------------------------------------
| |法人及其他组织|自然人| 有律师|
|--------|--------------|-----------|---------------|
|原告方| 120件（83%）|28件（19%）|106件（74%）|
|--------|--------------|-----------|---------------|
|被告方|134件（93%）|14件（10%）| 80件（56%）|
-----------------------------------------------------
从上面有关样本卷宗的情况介绍可看出，作为调查对象的四个中级法院由于所处地域及其经济发展状况的不同，在区分级别管辖的规定上及实际收案的诉讼标的金额，受理案件的数量和所处理的案件类型等方面都表现出了明显的差异。不过，经济一审案件大部分原被告都为法人及其他组织这一点，却是这些中院的共通点。a、B、D三个中院的民事一审案件中原被告为法人及组织的也都近百分之八十，只是C中院的民事案件呈现出自然人为原被告的比例大于法人及组织的状况。在律师诉讼这方面，a、B、D三个中院百分之六十以上的民事经济一审案件至少原告一方都聘有律师，而C中院的经济案件当事人聘请律师的比例则在百分之五十以下，民事案件中有律师的比例更降低到了百分之三十左右。在此方面这些中院的共通点则表现为原告方聘请律师的比例都略高于被告方。
在上述卷宗样本中反映出来的这些当事人情况里，孕藏着对于我们理解中院一审民事诉讼程序的运作来讲是十分重要的含义。当事人的大部分是法人或其他组织，且一般情况下都聘有律师作为诉讼这种普遍的情况，首先意味着送达相对而言不是那样的艰难，这体现在卷宗样本里很少有公告送达的情形，对法官的访谈中我们也没有听到有关“送达难”的明确反映（但这在基层法院则似乎是一个经常被谈论的常见现象）。而送达的难易往往会影响到程序的进行样式。其次，一般而论的话，法人作为一种组织体比起自然人来，在行动上更少情绪化的倾向而富于理性化，同时也更易积累或利用更多的从专业知识到经济能量等资源。诉讼时多聘有律师这一点也反映了法人或其他组织拥有的这种性质。在此意义上，当事人双方多为法人且有律师，就意味着作为当事人自我负责原理前提的“理性选择”和“双方对等的辩论能力”等等对于当事人主义诉讼模式至关紧要的假定基本上都能够成立。此外，律师诉讼的相对普遍性还有着更为关键和微妙的含义。一方面，律师可以运用其法律专业知识从实体和程序上促进案件审理水平的提升，有助于实现法的内在价值；另一方面，在当代中国社会的特殊环境下，律师也可能既在正面又在负面的意义上充当法官和当事人沟通的“中间人”，一定程度上控制并操作了信息和资源在两者之间的流动，从而给程序运作带来了十分复杂的影响8.关于律师在诉讼中可能发挥的后一种功能，目前我们还没有任何切实可行的调查方法来接近类似的现象并积累足够的资料来验证相关假说。但可以推测的是，由于律师诉讼在中级法院审理的民事一审案件中相对基层法院来说是更为广泛地存在的现象，程序运作可能在外观上更为规范，而当事人与法官的沟通实际上也可能更为微妙复杂。
通过样本卷宗的检索，文献阅读及访谈等，我们还了解到，与所处地域经济发展状况的差异紧密相关并直接影响到程序运作的一个重要因素，就是审判人员与案件的比例问题。在这方面，样本中院之间也存在着较大差异。a中院长期以来处于人少案多的状态，尽管因为有财力而从社会上按合同工待遇招聘了一些书记员和速记员，但审判人员审理案件工作繁重的情况却并未得到彻底缓解。这种情况已经导致了合议庭审理向实质上的承办人独任审理倾斜的现实和在遵守法定审理期限等方面的困难。与此相对，B、C、D三个中院至少就一审案件来讲却是人手相对充裕（如据称B中院已决定数年之内要削减四十余人），而C中院更是苦于受理的民事经济案件数量一直很有限。由于收案直接影响到法院的财政经济条件，为了对抗基层法院把大标的案件以分解标的额等方式尽量留在手里的做法，C中院有时不得不对达不到级别管辖标的规定标准的案件也“抢着办”。这种状况直到去年中央采取了对贫困地区法院拨付办案专项经费的资助措施才得到一定程度的缓解。这或许也是统计上受理案件数量明显下降的原因之一。
尽管存在着上面所述的以及其他种种的差异，另一方面我们也发现，就审判方式的改革而言，无论从对待改革的态度或热情还是从作为改革成果的程序运作现状来看，这些中级法院表现出了明显的共通性。阅读四个中院这些年来自行或在上级法院的指导安排下制订的有关推行或呼吁改革的众多文件，我们体会到了他们对待改革的积极态度和热情。在与不同法院的法官多次座谈时以及从他们提供的问卷中，我们都惊异于他们有关诉讼审判程序运作的观念或意识之新颖和高度的一致性。通过案件卷宗的检索和旁听开庭，我们明显地感受到，至少在中级法院的民事经济审判上，过去曾在司法实践中占据着支配地位的那种“调解型”的或“强职权主义”式的程序运作方式在相当大的程度上已经是不复旧貌了。
不过，既然原有的审判方式或程序操作过去习惯的做法大部分已不再明显存在，那么这些中级法院一审民事案件现在的程序运作又处于怎样的一种状态之中呢？这种程序运作还存在着什么样的问题呢？同时，从这样的程序运作状况及出现的问题中，我们的民事诉讼法学研究又能获得什么样的启示呢？这些都是我们打算随着下面根据调查所取得的资料对中院民事一审程序进行描述的过程而加以分析讨论，并试图做出初步回答的课题。但是，在进入这个部分之前，还有必要对适用于本研究的理论框架或理论预设做一点介绍或解释。显然，如果缺乏一定的哪怕是粗略大致的理论框架或若干基本的理论预设，深入现场的调查应关注哪些现象及事实，哪些资料具有什么意义等问题都不可能解决，真正有成效的实证研究也就无从谈起。当然，在进入现场调查之时，研究者所拥有的理论框架或预设应暂时处于“保留”或“搁置”状态，尽量让事实本身充分“表现自己”。在获得了大量具体数据和感性知识之后，再动员可能已经被事实及数据施加了一定修正的理论框架来整理这些材料。以下就是对我们试图用来整理数据资料的框架或预设尽可能简洁的一个陈述。
首先我们承认，至少在类型及规模等方面与经济活动紧密相关的民事纠纷处理解决上，应该存在着某种具有相当程度的普适性的诉讼或审判模式。这种模式以发达的市场经济和成熟的公民意识为背景，在其内在的基本结构和一些外部特征上体现出稳定性和普遍性。换言之，这就是这种模式不能够依空间及条件而随时转移变化的侧面。但另一方面，这种模式的许多具体制度设计与现实的程序操作又可以根据具体的环境和种种制约因素，并随时间的推移及不同的政策要求而改变或重新建构。在这样的意义上，可以说没有哪一个国家的诉讼审判制度或程序运作方式本身能够照原样成为我们应该仿效的模式，但是在指向市场化和全球化的国际社会范围内，却应该存在着一套共通的，最低限度上是不可变的标准作为我国有关制度建设应该追求达到的目标。作为对这种诉讼审判模式的一个描述，笔者提示了一种称之为“对抗。判定”结构的诉讼模型。简单说来，这个模型的关键之点就在于给以当事人充分的程序保障同时，也要求他们必须对自己的诉讼行为负责；在切实保证法官的程序中立或公正和依法审判的前提下，又真正地确立判决的终局性9.在下面对调查取得的资料进行介绍分析的过程中，这一模型将被利用来为评价四个中级法院的民事一审程序运作状况提供某种标准。
虽然认为应该存在着某种具有普适性的，能够作为改革目标的诉讼模式，但我们也承认要使这样的目标模式在符合我国社会现实条件的前提下真正成形或具体化，并在立法和诉讼审判的实践中得到制度性的稳定体现则是一个牵涉到“话语”建构和制度变迁的长期过程，需要在司法实践和法学研究中不断地尝试和探索。我们把本次调研视为这种探索过程的一环。
三，四个中级法院民事一审程序运作的状况
1，案件的受理及开庭前准备
如果把从民事案件的受理到开庭审理之前的过程作为一个诉讼阶段，那么此阶段可以说是近年来法院审判方式改革动作最大的重点领域之一。就最初受理的立案而言，在早已提出的“立（案与）审（理）分离”方针及设置立案庭的基础上，近年来法院系统又出现了不少新的改革动向10.“立审分离”方针和立案庭设置的初衷，当然在于从制度理念及主体上都把案件的受理与审理过程明确区别开来，防止当事人与法官就案件的承办直接做相互选择。而近来体现在“审判流程管理”或“大立案”等口号中的改革动向，从与程序展开过程紧密关联的角度来看，则常常意味着立案庭不仅负责案件的受理，还要不同程度地直接承担开庭前的各种准备工作。这些准备活动可以包括送达、管辖权异议的处理、证据或财产的保全、排定开庭日期并通知公告、指导当事人举证和主持庭前证据交换、庭前的调解活动，以及其他有关工作。但把立案庭职能扩大到庭前准备的这类改革在不同法院被采用的情况很不平衡，即使实施了改革的法院在立案庭和审判庭对具体准备活动的分担上似乎也是千差万别的。在我们进行调查的四个中级法院，类似的改革尽管已在不同程度上开始实施，但总的说来立案庭职能从主要负责收案向开庭前准备延伸的力度及广泛性却似乎都比较有限。
a中院的立案庭最早成立，从1996年就开始挂牌办公了（但当时还未获市编制办批准），B中院的立案庭成立于1998年。C中院的立案庭建立最晚，大约在99年最高法院颁布《五年改革纲要》之后。D中院原称“立案处”，近年才改为立案庭。这几个中院的立案庭原来主要都只是负责案件的受理，从2001到02年才逐渐启动立案庭职能向庭前准备延伸的改革。其中a中院实施这项改革的力度相对最大，送达、确定合议庭人员、排定开庭日期、诉讼保全、庭前证据交换等活动都要求由立案庭实施。这个情况估计与广东省高院从2000年10月就颁布了大力推行包含着立案庭延伸职能内容的“案件审理流程管理”规定紧密相关。而在其他的三个中院，尽管送达、合议庭确定和开庭排期等任务也逐渐交给了立案庭，但大多数庭前准备活动仍由审判庭进行。通过访谈和有关文献我们还了解到，即使a中院的改革也因具体案件和承办人员的不同而存在很大弹性，审判人员自己负责送达及主持证据交换等情况好像仍不少见。这项改革面临的一个共通问题就是立案庭与审判庭在程序衔接上易于脱节。例如立案庭排定的开庭日期往往因审判人员或当事人以及案件本身的具体情况而改变，合议庭的指定也经常需要与审判庭的意向协调或磨合。因为类似的问题，四个中院在立案方面的这种改革似乎都处在并不稳定的摸索过程中，而立案庭与审判庭分工合作的实际状况在相当程度上还很可能取决于配备的人员是否得力及其承担不同工作的意愿。
由于作为我们检索对象的案件大都是在上述改革尚未铺开的1999和2000这两年审结的，因此以下介绍的主要是此前的案件受理及庭前准备状况。
四个法院受理一审民事案件的做法大体相近。即由立案庭窗口人员接收诉状并初步审查后，填写立案审批表交立案庭长签字批准是否受理。诉状及已提交的证据材料再送交审判庭长，由其指定承办人，书记员和合议庭成员。此后案件即移交给承办法官，由他负责组织送达。关于从接受诉状到正式立案（以立案庭长签字批准日期为准）所需的时间，通过案件卷宗的检索我们只获得了a中院的数据。在全部样本中，7天以内立案的为105件，两周以内的为12件，两周以上为6件。另外三个中院则因立案审批表上未记明接受诉状的日期而无从了解受理所需要的时间，但从访谈等获得的印象，并考虑到这几个法院案源相对较少甚至C中院需要“找案办”的现实，估计除了有特殊情况的案件之外，立案时间一般只会更快。
诉讼文书的送达及其他准备都是作为合议庭成员之一的承办人（可能是审判长也可能不是）一人负责，开庭的日期也由他（她）指定。与如何进行庭前的准备以至与程序流程的整体结构相关，在第一次开庭的日期一般指定在什么时候这个问题上，四个法院之间呈现出了相当的差异。从总体倾向上看，B中院的民事经济一审案件从立案到第一次开庭的时间显得最短，a中院次之，C中院和D中院则最长。在B中院经过开庭的全部145个样本中，立案后35以内开庭的案件为81件，约占样本的56%左右；在两个月以内的为41件，约占28%；两个月以后才第一次开庭的样本则只有23件，约占16%左右。与此相对，a中院经过开庭的112个样本中，立案后35以内开庭的案件为21件，仅占样本的19%左右；在两个月以内开庭最多，达57件，约占51%；两个月之后才第一次开庭的样本为34件，约占30%左右。C中院经过开庭的32个样本中11，立案后35天以内开庭的案件有11件，约占样本的34%左右；在两个月以内的则仅为5件，约占16%；两个月以后才第一次开庭的样本多达16件，约占50%左右。D中院经过开庭的119个样本中，立案后35以内开庭的案件为29件，占样本的24%左右；在两个月以内开庭的30件，约占25%；两个月之后才第一次开庭的样本为60件，约占50%左右。
综合我们获得的多种信息，这里体现出来的区别主要应该用四个法院在开庭前准备方式上的不同倾向来说明。B中院之所以受理案件后35天以内就早期开庭的情况最为普遍，是因为与承办人员往往在送达诉状时就直接指定开庭日期，庭前也较少做准备而倾向于“一步到庭”式的做法密切相关12.与此不同，a中院则因广东省法院系统从1998年起广泛试行证据交换等充实庭前准备的改革，所以承办法官在认为有必要时往往于正式开庭之前先召集当事人到庭交换证据，在此时或之后再视情况指定开庭日期。从这几个法院的卷宗样本来看，比较明显的证据交换程序似乎只存在于a中院和D中院的案件中，且前者在数量上占有压倒的优势13.D中院全部样本中只发现7例存在证据交换的明确记录。而在a中院全部样本中，有庭前证据交换明确记录的案件为43个，其中交换两次的有3件，交换3次和5次的各1件。这可以视为a中院自案件受理后两个月内开庭的情况多于早期开庭的主要原因。关于为什么C中院和D中院的案件在立案后两个月以上才正式开庭的情况最多，我们从卷宗检索得到的印象是因为在案情比较复杂的情况下承办法官及合议庭往往倾向于在开庭前做大量把握了解案情的工作且更加重视庭前调解。如下文即将介绍的那样，相对于另两个中院而言，C中院和D中院的样本中呈现出较高的调解率并有更多实施了职权调查的案件。相信这些数据能够部分地说明我们的上述印象。此外，对于这个印象，还需要在下一节正面讨论“究竟什么是开庭”的问题以及“非正式开庭”现象时再来考虑。
关于是“一步到庭”还是在开庭前先从事充分的准备，在不同法官之间以及处理不同案情的案件时也存在着差异。例如，在访谈时有几位法官就明确表示，只要不是特殊复杂的案件，他们只是在开庭前的二，三十分钟内才把案件有关的卷宗材料浏览一下，其他情况都是上庭以后再去听取了解。即使当事人之间进行证据交换，一般也是到书记员的办公室由书记员负责交接记录，实际上的场面已经有点类似于法院人员在场的双方当事人相互送达书证或其他法律文书。相反，另外一些法官则说，除了确实很简单的案件之外，自己经常会通过深入阅卷和召集当事人双方到庭并亲自主持证据交换等方法来尽力作到开庭前就对案情心里有数。从我们发放并回收的问卷来看，对于“收到诉状等案件材料后，是在什么时候指定开庭日期？”这一问题，有46人回答“送达时指定”，28人则选择了“等被告答辩后再指定”等答案14.a中院和D中院法官选择后一回答的比例略高于B中院。与此相应，对于“一般在程序的什么阶段觉得能够大体上掌握案情”这一问题，则有45人回答在即将开庭或进入庭审之后，21人回答在庭前的准备活动中。a、B两中院法官选择回答的比例大体与上述比例一致，而D中院回答什么时候掌握案情这一问题的9名法官中，4名选择了庭审中或之后，5名选择了准备阶段。这样的状况既反映了“一步到庭”式的程序运作较广泛的存在，同时也显示出具体的操作完全可能因人以及因案情而异的现实。
对于作好充分准备再开庭与采取“一步到庭”式的早期指定开庭日期这两种做法，在许多诉讼法学者中间有一种影响比较大的观点，即前者才是“正确”的做法而后者则经常被称为改革的“误区”15.这种观点看来主要是以一旦正式开庭就应一次性审结案件的英美法型诉讼结构作为前提的，但如下文将要介绍的那样，我国民事诉讼实务中的实际做法却是在一次正式开庭的前后往往有若干次“非正式的开庭”。不考虑这样的现状则很难中肯地评价早期的直接开庭与作好准备再开庭这两种做法。此外，从程序保障最低限度要求的观点来看，两者在都以公开的开庭审理为中心的意义上并不一定与这种要求相悖。美国和英国的民事诉讼等固然拥有的是在充分的庭前准备后一次性开庭即结审的结构，但德国和日本等国的民事诉讼长期以来却采取早期指定第一次开庭日期，“一步到庭”后再通过后续的开庭逐渐把握案情的做法。此外，许多案件其实都属于显而易见的简单或经被告回应后发现争议很小的情况，早期指定开庭日期并直接开庭一次即可终结案件。在我们调查的每个中院样本中，至少有三分之一的案件都属这种早期开庭早期结案的情形。可见两种做法只是共通原理之下的技术性结构差异或程序具体操作的不同，无须将其中之一概而论之地作为“误区”加以全面否定。不过，随美国法影响的增大及德日等国调整其审理结构的动向，区分明确的准备阶段与开庭确实正在成为一种较普遍的趋势。从这样的背景来看，最近法院系统通过立案的案件流程管理或“大立案”等方法来充实准备程序的改革值得继续关注，如果经过一段时间磨合这种改革真能在法院的诉讼实务中广泛地扎下根来，可能就意味着形成一种原理及操作技术上相对统一的程序运作方式。
关于在庭前准备阶段的程序运作，我们的调研还涉及了最高法院《民事诉讼证据若干规定》中就指定举证时限等方面做出的规定在中院的诉讼实务是否得到了及时普遍的实施这一问题。不过，因本项调查的大部分工作是在上述证据规则刚开始生效的2002年5、6月间进行的，所以笔者只是在今年年初对D中院的调查和3月底对a中院的短暂回访中，主要通过访谈等方式就此问题做了初步的了解。至少从外观上看，这两个中院都较普遍地适用了证据规则中的有关规定，改变了送达时发给当事人的举证通知书面形式，增加了指定举证时限等内容。不过，当访谈时问及法官是否严格控制未遵守举证时限的当事人提出证据时，得到的回答却相当多种多样。有的法官表示目前尚处于规则的试运行阶段，对有关内容的理解也有分歧，所以除了极端的场合之外，自己一般都允许当事人超过通知书规定时限的举证；而另一些法官则认为自己掌握得比较严格，已经有过好几次发动失权效果的制裁，对当事人超期提出的证据不予接纳的情形。作为总的印象，尽管证据规则生效的时间并不长，有关举证时限的规定看来在中级法院得到了比基层法院更为普遍的接受和运用16，但就这种时限是否被当事人广泛遵守以及法官对于超期提出证据的当事人是否实际发动了失权制裁这方面的问题而言，回答却只能是因人因案而异，弹性极大。一个建立在这种印象上的假说就是，对证据规则在诉讼中实际效果究竟如何的估量，恐怕还很难完全以“适用还是未适用”、或“遵守还是违背”这样单纯的标准来判断。有关举证时限的规定肯定是起作用的，然而许多情况下这些作用却只是表现为法官及双方的当事人和律师在诉讼的“博弈”过程中提供了一种新的“武器”或“工具”，依种种具体情境可能在不同程度上影响乃至改变这些主体在诉讼中的行动和预期。关于这方面的问题，本项调研目前获得的数据信息还远远不足以支撑更为深入的洞察或理解，证据规则的实施状况只能作为下一步的调研课题。不过，相信上文叙述的几个中院在庭前准备阶段的程序运作状况仍可能为这样的调查提供某种参照或分析的出发点。
2，开庭审理的样式与把握案情的渠道
强调必须以开庭审理作为诉讼程序的中心环节，一直是民事审判方式改革的基本要求。从反映三个中级法院一审程序运作状况的卷宗样本以及其他调查来看，开庭审理似乎确实已经取得了备受重视的地位。无论哪个法院，只要是以判决结案或大部分以调解终结的案件，在卷宗里都至少有一份显得相当规范的庭审笔录。而且，在不同法院旁听的若干个案件开庭审理中，我们还真切地感受体会到了当事人双方唇枪舌战的实质性对抗过程。但是，在阅卷及访谈时，我们也发生了这样的疑问：如果主要仅仅靠的是正式的开庭审理，法官能够充分地获得正确解决案件所需的足够信息吗？他们还可能通过哪些渠道来了解把握案情？与这类疑问紧密相关，同时也作为我们必须解决如何计算每个案件有多少次开庭的技术性先决条件，一个中心的问题就是：究竟什么才算是“开庭审理”呢？
地方立法调研方案篇5
一、地方党政领导班子民主决策机制的科学内涵
从党政领导班子的决策角度来说，民主决策机制主要是指用于规范党政领导班子决策行为，通过预定的程序、规则和方式，确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧、符合本地区实际、反映事物发展规律的制度设计和程序安排。它主要是由制度设计、程序设定、规则设立、机构设置有机构成的一个完整体系。从其含义来看，民主决策机制主要包括决策制度、决策规则、决策程序和决策机构四个要素。决策制度是民主决策机制的核心内容。民主决策机制大量的内容体现为制度形式，并通过制度来规范和保障这一机制的有效运行。作为要素的制度主要有：调查研究制度，社情民意反映制度，重大事项社会公示和听证制度，专家咨询制度，民主集中制，决策失误责任追究制等。决策规则是民主决策机制的重要内容，是制度运作的相关规定和实施细则。规则通过对决策的范围、主体、原则、纪律、方式、方法等作出具体规定，使制度得到进一步细化，为制度的具体化、操作化提供有力的支持。作为要素的规则主要有：议事规则、表决规则、工作规则等。决策程序必须经过一系列相互衔接、环环相扣而又相互作用的环节和步骤。这些环节和步骤是民主决策机制必不可少的关节点，起着坚实的支点作用，哪个关节被省略、简化或颠倒，都将造成程序要素的不完整和缺失，最终导致机制的功能受损。作为要素的程序至少有六个前后相继的环节和步骤：发现问题、确定目标，深入调研、形成预案，咨询论证、综合评估，集体研究、会议决定，组织动员、决策实施，监督反馈、修正完善。决策机构是民主决策机制的载体，制度、规则、程序的要素都要依托机构这个载体才能运作，机构起着重要的支撑作用。作为要素的机构主要有：决断机构，如各级地方党委、政府的领导班子；决策辅助机构，如调研机构、咨询机构、论证评估机构等。
二、地方党政领导班子改革和完善民主决策机制的有益探索
我省地方各级党政领导班子在推进决策的科学化民主化方面进行了积极的探索和实践，主要抓了以下几个环节：
1.在议题提出环节，拓宽渠道，广开言路。议题的提出，是决策民主化的重要前提。我省各级地方党政领导班子在重要问题、重大事项的决策过程中，十分重视议题反映的民意，对许多事关本地区本部门改革发展稳定中的重大问题、事关群众生活中的迫切问题、事关党的建设中存在的突出问题，其决策议题的提出基本上都是通过各种形式的渠道反映出来的。比如，南平市委、市政府就解决“三农”问题，向许多人大代表、政协委员征求解决“三农”问题的议案；请一些派、无党派人士和离退休老干部对“三农”问题提出思路看法；请许多身处基层一线的干部、党员群众反映“三农”问题。此外，还通过广播电视、报刊杂志、信息专报关注“三农”问题。广泛吸收采纳了大家的意见，形成了在全国颇具影响的“南平机制”。
2．在预案谋划环节，深入调研，多方论证。预案谋划是对议题提出的发展，是一个由调研论证、预案准备、酝酿讨论组成的决策环节。近年来，我省各级党政领导班子在决策过程中，大多能针对提出的议题，组织人员进行深入的调查研究和广泛的咨询论证，以确保预案提出的科学化和民主化。以调研论证为例，在决策过程中，普遍坚持实行决策预案调研论证制度。在对问卷中题为“在研究决策重大事项前，是否有开展深入的调研论证”的回答中，认为“有”的占30.6%、认为“大部分有”的占52.3%、认为“大部分没有”的占15.4%、认为“没有”的占1.7%。
3．在方案确定环节，集体研究，会议决定。方案确定就是在多个预案中经过研究，确定一个最佳的方案，它是民主决策的关键环节，也是决策是否科学化民主化的重要体现。调研中大家反映，我省各级党政领导班子在对重要问题、重大事项的决策过程中，大多能坚持按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进行，在充分讨论的基础上，坚持集体研究，对多个决策预案进行筛选，从而确定一个最佳决策方案。譬如，龙岩市新罗区在国有企业改革过程中，每家企业的改革方案都是在广泛征求群众意见和建议的基础上提出多个决策议案，提交会议集体研究决定后实施。2003年以来，该区共改制企业53家，置换职工6467人，较好地维护了职工的民益。
4．在方案实施环节，跟踪反馈，及时纠错。在决策形成后，我省各级党政领导班子普遍重视贯彻执行，并在决策执行过程中，注重掌握信息反馈，及时修正和完善决策。调研中了解到，许多地方都经常性地组织督查组，邀请党代表、人大代表、政协委员、新闻媒体的记者等对上级和本级党委政府的重大决策、重要部署、重点工程等贯彻落实情况，群众普遍关心的热点、难点问题解决情况进行督促跟踪检查。
通过这几年的实践探索，我省改革和完善民主决策机制取得了初步的成效，党政领导班子的民主决策意识不断增强，决策的科学化民主化水平不断提高。从调查问卷情况看，在回答“对现行地方党政领导班子决策运行机制的总体印象”中，回答“完善”的占6.3％，回答“基本完善”的占45.3％，回答“需要完善”的占47.2％。取得的成效，主要体现在普遍建立了有利于民主决策的相关制度，基本形成了实行民主决策的规则、程序，初步完善了服务民主决策的组织体系等方面。
虽然我省在推进民主决策机制建设方面取得了一定的成效。但必须清醒地看到，各地的探索和实践侧重于决策制度、决策方法等方面，从机制需要的各个部分或环节之间能够相互作用的内在要求看，仍然存在着不健全和不完善的问题。主要体现在以下几个方面：群众、专家参与决策缺乏必要的制度保障。从问卷调查情况看，在回答“当前影响专家或群众参与民主决策的主要原因”时，认为“缺乏制度保障”的占42.6％，认为“渠道不够畅通”的占33.5%，认为“民主参与意识不强”的占16.2%，认为“决策议题不够透明”的占7.7%。一把手在决策中的责权没有明确的制度规定。从调查问卷情况看，当问及“当前有些地方在民主决策时仍出现一把手个人说了算的现象的主要原因”时，有63.2％的人回答“一把手权责不明确”；有13.4％的人认为“一把手民主意识淡薄”；有19.5％的人认为“过分强调一把手负责制”；有4.1％的人回答“监督制约不够到位”。一些民主决策程序不够周密、规范。调研中发现，一些地方对民主决策程序规定得比较笼统，缺少细化的标准化的内容，容易变通和简化。实际操作中，表面上看好像每一个重大事项决策都能按照党委常委会议事规则和政府工作规则规定的程序进行，但实际上只是做表面文章。此外，不少制度系统性不够、操作性不强，评价监督体系不够完善等。民主决策机制存在的不健全不完善，对推进民主决策的科学化和民主化产生负面影响。主要表现为，有些一把手独断专行，决策随意性较大，决策失误时有发生，部分决策难以反映民意需求，决策失误得不到追究等。
三、坚持改革和完善民主决策机制，不断推进决策的科学化民主化
从近年来各地的探索和实践看，当前，改革和完善地方党政领导班子民主决策机制，要着眼于完善决策制度、规则和程序，充分考虑决策过程各个环节之间的相互衔接、相互作用，并通过各个子机制的有效建立，形成完善的深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，从而确保决策科学化民主化的实现。
1.建立健全信息收集机制。正确的决策离不开全面准确的信息。建立健全信息收集机制，是确保民主决策的前提。信息收集要坚持调查研究制度。在决策信息收集时，要深入基层，深入群众，进行广泛的调查研究。调研活动要紧紧围绕决策议题展开。在调研中，要充分听取广大党员群众和下级党委政府的意见，集思广益，使调研结论实事求是、清晰明确、可信度高。信息收集必须开阔视野、广泛涉猎。凡是对决策有启迪、推动和促进作用的，包括各种有用的情报、资料、数据、知识及经验的信息，都应当及时、准确、充分、系统地收集。既要广泛收集，又要突出目的性。拓宽信息收集的各种方式途径。建立健全社情民意调查网络，加强体制内民意反馈渠道建设，创设有效的社情民意反映平台。建立信息收集责任制，注重第一手材料、最前沿信息，对各种编假造假应有一整套预防、发现和惩处的制度。
2.建立健全决策方案咨询论证机制。在充分占有信息的基础上，建立健全决策方案的咨询论证机制，这是确保民主决策的重要步骤。（1）建立专家咨询论证制度。专家咨询论证制度是扩大决策咨询面，提高决策科学化的必然要求。对重大事项决策、重大工程项目和涉及群众切身利益的决策，都要提交专家咨询论证。（2）实行决策方案社会公示制度和听证制度。除的决策之外，应当全过程公开，听取群众的建议和接受社会的监督。在社会公示制度方面，要以法规或制度的形式明确社会公示的范围和原则；确定负责社会公示的具体部门和监察部门；规定社会公示具体程序；把握公示的内容；明确社会公示的方式。（3）建立多种方案的比较制度。“两刃相割，利钝乃知；两论相订，是非乃见。”多种方案的比较是民主科学决策的重要方法。因此，重大决策应当请有不同背景的咨询机构或专家参与咨询论证，提出多个决策方案；决策时应当有两种以上的方案可供选择，不提出多个方案不决策。对不同决策方案的利弊应当公正客观地进行分析评估，条件许可时还应组织由各种机构和专业人士参加的论证会，使决策论证建立在有所比较鉴别的基础之上。
3.建立健全决策方案讨论确定机制。建立健全决策方案讨论确定机制是确保民主决策的重点。要严格按照民主集中制原则，进一步规范和完善重要问题、重大事项的决策制度，切实解决和防止一把手独断专行等问题，做到择优确定决策方案。（1）明确决策方案的议事范围。就地方党委班子而言，其决策方案的议事范围主要有：制定贯彻落实上级党委的指示和本级党代会决议、决定的措施；本地区经济建设中的重大改革方案和重大资金的筹集与使用等事项；本地区党的建设中的重要事项；本地区精神文明建设和社会发展事业的重要部署，以及政法、群团、武装工作等需要党委班子决策、决定的事项；干部任免事项，包括讨论决定本级党委管理的干部任免，推荐后备干部的建议人选和需要提交依法选举或任命的人选。就地方政府班子而言，其决策方案的议事范围主要有：本地区国民经济和社会发展计划；本地区财政预算；宏观调控和改革开放的政策措施；社会管理事务；地方性法规草案和政府规章；大型项目等重大事项。（2）规范决策方案讨论确定的规则。地方党政领导班子在对决策方案进行讨论确定时，应做到：按照民主集中制和“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，建立健全决策方案讨论确定的规范程序。在讨论确定前，要把经过咨询论证的二至三套预选方案的详细材料提前送到与会人员，确保与会人员有足够的时间了解情况、深入思考和充分讨论；在讨论确定中，与会人员对决策事项意见比较一致时可进行投票表决，对主要问题的意见分歧较大时，应暂缓表决，会后继续修改完善、沟通协商，并待下次会议讨论时表决。（3）改进决策的表决方式。调研中，有些地方反映，要改变表决时只是表示“同意”或“不同意”的表决方式。在政府重大决策中，主要领导否定多数人意见做出的决定，应当在记录别予以注明；有的还提出，在传统的口头、举手、无记名投票和记名投票等表决方式中，实行无记名投票和记名投票效果最佳，其中，在干部人事问题上，应实行无记名投票表决。（4）建立讨论确定情况记录备案制度。党政领导班子讨论决定事项，应当如实记录各种意见和主要理由，对于表决的结果应有严格的统计，并将表决结果和表决方式记录在案。
4.建立健全决策纠错改正机制。建立健全决策纠错改正机制是确保决策的科学化、民主化的关键。在民主决策过程中，除了对民主决策前、民主决策中的各个环节进行监督外，重要的是要对决策后方案的贯彻执行情况进行监督。要通过决策方案实施过程的跟踪、反馈等途径，及时修改、完善决策方案，确保民主决策更加客观实际，决策方案实施收到更多实效。比如，实行决策方案执行过程的信息披露制度，对会议讨论确定的决策方案，要在适当的范围内分层次进行公示。实施决策执行跟踪反馈制度，重点跟踪决策是否不折不扣执行、是否出现新情况新问题、是否需要对决策进行调整修正，等等。建立决策实施过程的社会评价机制。对党政领导班子而言，对自身决策实施情况的评估，不仅要收集党政系统内的信息反馈，而且要视人大、政协和社会各界对自身决策的反映，并根据各方面的信息反馈，及时发现和纠正决策中的失误。一方面，要改进人大、政协的决策评价机制。另一方面，要引入公众评价机制，必须以群众是否满意作为评价决策成效的根本标准。
地方立法调研方案篇6
一、地方党政领导班子民主决策机制的科学内涵
从党政领导班子的决策角度来说，民主决策机制主要是指用于规范党政领导班子决策行为，通过预定的程序、规则和方式，确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧、符合本地区实际、反映事物发展规律的制度设计和程序安排。它主要是由制度设计、程序设定、规则设立、机构设置有机构成的一个完整体系。从其含义来看，民主决策机制主要包括决策制度、决策规则、决策程序和决策机构四个要素。决策制度是民主决策机制的核心内容。民主决策机制大量的内容体现为制度形式，并通过制度来规范和保障这一机制的有效运行。作为要素的制度主要有：调查研究制度，社情民意反映制度，重大事项社会公示和听证制度，专家咨询制度，民主集中制，决策失误责任追究制等。决策规则是民主决策机制的重要内容，是制度运作的相关规定和实施细则。规则通过对决策的范围、主体、原则、纪律、方式、方法等作出具体规定，使制度得到进一步细化，为制度的具体化、操作化提供有力的支持。作为要素的规则主要有：议事规则、表决规则、工作规则等。决策程序必须经过一系列相互衔接、环环相扣而又相互作用的环节和步骤。这些环节和步骤是民主决策机制必不可少的关节点，起着坚实的支点作用，哪个关节被省略、简化或颠倒，都将造成程序要素的不完整和缺失，最终导致机制的功能受损。作为要素的程序至少有六个前后相继的环节和步骤：发现问题、确定目标，深入调研、形成预案，咨询论证、综合评估，集体研究、会议决定，组织动员、决策实施，监督反馈、修正完善。决策机构是民主决策机制的载体，制度、规则、程序的要素都要依托机构这个载体才能运作，机构起着重要的支撑作用。作为要素的机构主要有：决断机构，如各级地方党委、政府的领导班子；决策辅助机构，如调研机构、咨询机构、论证评估机构等。
二、地方党政领导班子改革和完善民主决策机制的有益探索
我省地方各级党政领导班子在推进决策的科学化民主化方面进行了积极的探索和实践，主要抓了以下几个环节：
1.在议题提出环节，拓宽渠道，广开言路。议题的提出，是决策民主化的重要前提。我省各级地方党政领导班子在重要问题、重大事项的决策过程中，十分重视议题反映的民意，对许多事关本地区本部门改革发展稳定中的重大问题、事关群众生活中的迫切问题、事关党的建设中存在的突出问题，其决策议题的提出基本上都是通过各种形式的渠道反映出来的。比如，南平市委、市政府就解决“三农”问题，向许多人大代表、政协委员征求解决“三农”问题的议案；请一些派、无党派人士和离退休老干部对“三农”问题提出思路看法；请许多身处基层一线的干部、党员群众反映“三农”问题。此外，还通过广播电视、报刊杂志、信息专报关注“三农”问题。广泛吸收采纳了大家的意见，形成了在全国颇具影响的“南平机制”。
2．在预案谋划环节，深入调研，多方论证。预案谋划是对议题提出的发展，是一个由调研论证、预案准备、酝酿讨论组成的决策环节。近年来，我省各级党政领导班子在决策过程中，大多能针对提出的议题，组织人员进行深入的调查研究和广泛的咨询论证，以确保预案提出的科学化和民主化。以调研论证为例，在决策过程中，普遍坚持实行决策预案调研论证制度。在对问卷中题为“在研究决策重大事项前，是否有开展深入的调研论证”的回答中，认为“有”的占30.6%、认为“大部分有”的占52.3%、认为“大部分没有”的占15.4%、认为“没有”的占1.7%。
3．在方案确定环节，集体研究，会议决定。方案确定就是在多个预案中经过研究，确定一个最佳的方案，它是民主决策的关键环节，也是决策是否科学化民主化的重要体现。调研中大家反映，我省各级党政领导班子在对重要问题、重大事项的决策过程中，大多能坚持按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进行，在充分讨论的基础上，坚持集体研究，对多个决策预案进行筛选，从而确定一个最佳决策方案。譬如，龙岩市新罗区在国有企业改革过程中，每家企业的改革方案都是在广泛征求群众意见和建议的基础上提出多个决策议案，提交会议集体研究决定后实施。2003年以来，该区共改制企业53家，置换职工6467人，较好地维护了职工的民益。
4．在方案实施环节，跟踪反馈，及时纠错。在决策形成后，我省各级党政领导班子普遍重视贯彻执行，并在决策执行过程中，注重掌握信息反馈，及时修正和完善决策。调研中了解到，许多地方都经常性地组织督查组，邀请党代表、人大代表、政协委员、新闻媒体的记者等对上级和本级党委政府的重大决策、重要部署、重点工程等贯彻落实情况，群众普遍关心的热点、难点问题解决情况进行督促跟踪检查。
通过这几年的实践探索，我省改革和完善民主决策机制取得了初步的成效，党政领导班子的民主决策意识不断增强，决策的科学化民主化水平不断提高。从调查问卷情况看，在回答“对现行地方党政领导班子决策运行机制的总体印象”中，回答“完善”的占6.3％，回答“基本完善”的占45.3％，回答“需要完善”的占47.2％。取得的成效，主要体现在普遍建立了有利于民主决策的相关制度，基本形成了实行民主决策的规则、程序，初步完善了服务民主决策的组织体系等方面。
虽然我省在推进民主决策机制建设方面取得了一定的成效。但必须清醒地看到，各地的探索和实践侧重于决策制度、决策方法等方面，从机制需要的各个部分或环节之间能够相互作用的内在要求看，仍然存在着不健全和不完善的问题。主要体现在以下几个方面：群众、专家参与决策缺乏必要的制度保障。从问卷调查情况看，在回答“当前影响专家或群众参与民主决策的主要原因”时，认为“缺乏制度保障”的占42.6％，认为“渠道不够畅通”的占33.5%，认为“民主参与意识不强”的占16.2%，认为“决策议题不够透明”的占7.7%。一把手在决策中的责权没有明确的制度规定。从调查问卷情况看，当问及“当前有些地方在民主决策时仍出现一把手个人说了算的现象的主要原因”时，有63.2％的人回答“一把手权责不明确”；有13.4％的人认为“一把手民主意识淡薄”；有19.5％的人认为“过分强调一把手负责制”；有4.1％的人回答“监督制约不够到位”。一些民主决策程序不够周密、规范。调研中发现，一些地方对民主决策程序规定得比较笼统，缺少细化的标准化的内容，容易变通和简化。实际操作中，表面上看好像每一个重大事项决策都能按照党委常委会议事规则和政府工作规则规定的程序进行，但实际上只是做表面文章。此外，不少制度系统性不够、操作性不强，评价监督体系不够完善等。民主决策机制存在的不健全不完善，对推进民主决策的科学化和民主化产生负面影响。主要表现为，有些一把手独断专行，决策随意性较大，决策失误时有发生，部分决策难以反映民意需求，决策失误得不到追究等。
三、坚持改革和完善民主决策机制，不断推进决策的科学化民主化
从近年来各地的探索和实践看，当前，改革和完善地方党政领导班子民主决策机制，要着眼于完善决策制度、规则和程序，充分考虑决策过程各个环节之间的相互衔接、相互作用，并通过各个子机制的有效建立，形成完善的深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，从而确保决策科学化民主化的实现。
1.建立健全信息收集机制。正确的决策离不开全面准确的信息。建立健全信息收集机制，是确保民主决策的前提。信息收集要坚持调查研究制度。在决策信息收集时，要深入基层，深入群众，进行广泛的调查研究。调研活动要紧紧围绕决策议题展开。在调研中，要充分听取广大党员群众和下级党委政府的意见，集思广益，使调研结论实事求是、清晰明确、可信度高。信息收集必须开阔视野、广泛涉猎。凡是对决策有启迪、推动和促进作用的，包括各种有用的情报、资料、数据、知识及经验的信息，都应当及时、准确、充分、系统地收集。既要广泛收集，又要突出目的性。拓宽信息收集的各种方式途径。建立健全社情民意调查网络，加强体制内民意反馈渠道建设，创设有效的社情民意反映平台。建立信息收集责任制，注重第一手材料、最前沿信息，对各种编假造假应有一整套预防、发现和惩处的制度。
2.建立健全决策方案咨询论证机制。在充分占有信息的基础上，建立健全决策方案的咨询论证机制，这是确保民主决策的重要步骤。（1）建立专家咨询论证制度。专家咨询论证制度是扩大决策咨询面，提高决策科学化的必然要求。对重大事项决策、重大工程项目和涉及群众切身利益的决策，都要提交专家咨询论证。（2）实行决策方案社会公示制度和听证制度。除的决策之外，应当全过程公开，听取群众的建议和接受社会的监督。在社会公示制度方面，要以法规或制度的形式明确社会公示的范围和原则；确定负责社会公示的具体部门和监察部门；规定社会公示具体程序；把握公示的内容；明确社会公示的方式。（3）建立多种方案的比较制度。“两刃相割，利钝乃知；两论相订，是非乃见。”多种方案的比较是民主科学决策的重要方法。因此，重大决策应当请有不同背景的咨询机构或专家参与咨询论证，提出多个决策方案；决策时应当有两种以上的方案可供选择，不提出多个方案不决策。对不同决策方案的利弊应当公正客观地进行分析评估，条件许可时还应组织由各种机构和专业人士参加的论证会，使决策论证建立在有所比较鉴别的基础之上。
3.建立健全决策方案讨论确定机制。建立健全决策方案讨论确定机制是确保民主决策的重点。要严格按照民主集中制原则，进一步规范和完善重要问题、重大事项的决策制度，切实解决和防止一把手独断专行等问题，做到择优确定决策方案。（1）明确决策方案的议事范围。就地方党委班子而言，其决策方案的议事范围主要有：制定贯彻落实上级党委的指示和本级党代会决议、决定的措施；本地区经济建设中的重大改革方案和重大资金的筹集与使用等事项；本地区党的建设中的重要事项；本地区精神文明建设和社会发展事业的重要部署，以及政法、群团、武装工作等需要党委班子决策、决定的事项；干部任免事项，包括讨论决定本级党委管理的干部任免，推荐后备干部的建议人选和需要提交依法选举或任命的人选。就地方政府班子而言，其决策方案的议事范围主要有：本地区国民经济和社会发展计划；本地区财政预算；宏观调控和改革开放的政策措施；社会管理事务；地方性法规草案和政府规章；大型项目等重大事项。（2）规范决策方案讨论确定的规则。地方党政领导班子在对决策方案进行讨论确定时，应做到：按照民主集中制和“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，建立健全决策方案讨论确定的规范程序。在讨论确定前，要把经过咨询论证的二至三套预选方案的详细材料提前送到与会人员，确保与会人员有足够的时间了解情况、深入思考和充分讨论；在讨论确定中，与会人员对决策事项意见比较一致时可进行投票表决，对主要问题的意见分歧较大时，应暂缓表决，会后继续修改完善、沟通协商，并待下次会议讨论时表决。（3）改进决策的表决方式。调研中，有些地方反映，要改变表决时只是表示“同意”或“不同意”的表决方式。在政府重大决策中，主要领导否定多数人意见做出的决定，应当在记录别予以注明；有的还提出，在传统的口头、举手、无记名投票和记名投票等表决方式中，实行无记名投票和记名投票效果最佳，其中，在干部人事问题上，应实行无记名投票表决。（4）建立讨论确定情况记录备案制度。党政领导班子讨论决定事项，应当如实记录各种意见和主要理由，对于表决的结果应有严格的统计，并将表决结果和表决方式记录在案。
4.建立健全决策纠错改正机制。建立健全决策纠错改正机制是确保决策的科学化、民主化的关键。在民主决策过程中，除了对民主决策前、民主决策中的各个环节进行监督外，重要的是要对决策后方案的贯彻执行情况进行监督。要通过决策方案实施过程的跟踪、反馈等途径，及时修改、完善决策方案，确保民主决策更加客观实际，决策方案实施收到更多实效。比如，实行决策方案执行过程的信息披露制度，对会议讨论确定的决策方案，要在适当的范围内分层次进行公示。实施决策执行跟踪反馈制度，重点跟踪决策是否不折不扣执行、是否出现新情况新问题、是否需要对决策进行调整修正，等等。建立决策实施过程的社会评价机制。对党政领导班子而言，对自身决策实施情况的评估，不仅要收集党政系统内的信息反馈，而且要视人大、政协和社会各界对自身决策的反映，并根据各方面的信息反馈，及时发现和纠正决策中的失误。一方面，要改进人大、政协的决策评价机制。另一方面，要引入公众评价机制，必须以群众是否满意作为评价决策成效的根本标准。
地方立法调研方案篇7
一、现状分析
立法法颁布实施后,全国各级有立法权的地方人大均按立法法的要求建立健全了地方性法规统审机构,完善了工作制度,逐步开展了统审工作,并取得了一定成绩,也积累了一些经验。主要是通过统审工作,在地方立法工作中进一步贯彻了法制统一原则,突出了地方性法规的地方特色,增强了其针对性、实用性和可操作性,地方立法质量有了一定程度的提高。但是,由于统一审议对大多数有立法权的人大来说是一项新的工作,尚处于起始尝试阶段,认识存有一些误区,关系还未完全理顺,工作也不是很协调。在从原由各专门委员会一揽子包到底的审议方式到法制委员会统审的转变过程中,出现了一些新情况、新问题。主要是各专门委员会进行立法工作的积极性和作用受到了一定的影响。产生这一问题有主客观两方面的原因。从主观方面讲,实行统审后,立法工作由专门委员会和法制委员会各管一段,即法规草案在常委会一审前由专门委员会负责审查,一审后就交给法制委员会,由法制委员会进行统一审议,直到法规草案提请常委会会议通过都由法制委员会负责。这样以来,专门委员会很容易产生一种看法,认为统审就是法制委员会的事情,搞好立法工作关键是抓好统审,专门委员会在一审前的审议只是对法规草案的初步审查,审议意见不那么重要,只要提出初步看法即可,没有必要像以前那样负责审议到底,担心管得多了会超越立法权限,影响统审工作,因而有意无意地降低了工作要求,以致专门委员会的有些审议意见过于原则、简单(并不是法规草案已成熟,没有可修改的),交法制委员会后,工作量增加,修改面过大。从客观方面讲,目前提请常委会审议的法规草案大部分是由政府及其部门起草的,实际工作中,人大专门委员会提前介入不够,法规草案起草、论证和提请政府常务会审议前其中存在的一些问题,专门委员会难以及时发现和提出,致使法规草案存在“先天不足”的问题。加之法规草案送达人大常委会的时间过晚,专门委员会难有足够的时间进行认真、全面、细致的审查,致使提请常委会一审时的法规草案的质量难以保证,这就使统审工作增加了难度,也影响了立法质量的提高。
二、几点建议
发挥专门委员会在立法工作中的作用,既是专门委员会的职责,也是立法工作发展的需要,更是保证统审制度顺利实施,提高立法质量的关键环节。笔者认为,实行统审后,应从以下几个方面入手,发挥专门委员会在立法工作中的积极性和作用。
1.合理划分法制委员会与其他专门委员会审议法规草案的职责。实行统审后,法制委员会对法规草案重点进行合法性、协调性、规范性的审议,主要审查法规草案是否同宪法、法律、行政法规相抵触,是否与其他地方性法规相矛盾,同时负责对法规草案进行立法技术处理,包括结构设置是否合理、用语是否规范等。有关专门委员会则重点进行科学性、合理性、可行性的审议,主要就立法必要性、法规草案中的专业性问题及重点、难点问题进行审查把关。这样的合理分工,有利于法制委员会和有关专门委员会明确各自在立法工作中的职责和任务,优势互补,共同做好立法工作。
2.专门委员会提前介入,提高法规草案的质量。各专门委员会具备与其工作职能相关的专业知识,且与政府有关部门联系紧密,业务熟悉。专门委员会应发挥这方面的优势,在立法项目的提出、立法调研和法规草案起草、论证等方面发挥作用。一方面要加强法规立项的调查研究,根据需要和可能的原则,提出与本委员会有关的立法项目,同时加强与政府法制工作机构的沟通和协调,为常委会编制立法规划和年度立法计划服好务、把好关。另一方面要加强与法规起草部门的联系和沟通,了解其立法意向,确立立法宗旨,提供立法依据,并参与立法调研和论证,积极协助法规起草部门做好法规草案起草工作,使起草的法规草案能真正从当地实际出发,解决当地经济和社会发展中的突出问题。
3.专门委员会严格审议,为统审工作打好基础。专门委员会的审议意见对法制委员会的统审乃至常委会组成人员的审议具有导向作用。因为法制委员会进行统审,提出的审议结果的报告,是根据常委会会议的审议意见、有关专门委员会的审议意见和各方面的建议形成的,并非法制委员会一家之言,其中专门委员会的审议意见是法制委员会统审时的重要依据和基础,对法制委员会提出的审议结果报告和法规草案修改稿具有直接的影响力,进而影响到常委会组成人员的审议。可见,实行统审后,专门委员会在立法工作中的责任更大了,要求更高了。因此,专门委员会应当充分发挥自身的特长和优势,把好法规草案审议的第一道关,对于主任会议交由专门委员会审议的法规草案,进行认真、全面、细致的审查,特别是对立法必要性和可行性进行充分的调查、论证和研究,对于立法时机和条件不成熟或者其他原因使立法缺乏可行性的法规草案,要及时向主任会议汇报,由主任会议决定是否提请常委会审议。特别是要对法规草案中的重点、难点问题和主要分歧意见进行认真审议,提出意见,努力在专门委员会审议阶段解决法规草案中的主要问题,从而为法制委员会的统审工作奠定良好的基础。
4.完善制度,为专门委员会审议法规草案创造条件。由于统审制度施行时间不长,许多方面的具体工作和运作程序需在不断探索过程中逐步完善。当前,严格执行原有的制度和在实践中不断创新、完善制度,对发挥专门委员会在立法工作中的作用尤为重要。一是严格按照立法法和地方立法程序规定的要求,对列入常委会会议进行审议的地方性法规草案,提案人应当而且必须在常委会会议举行的30日前将法规草案文本正式送达人大常委会,以便有关专门委员会有足够的时间对法规草案进行调研、论证和审查,提出审议意见。二是改进专门委员会审议意见提交常委会会议的方式,可采取印发常委会会议,或者由专门委员会负责人在常委会会议上作审议意见的报告的做法。这样做,有利于更好地调动专门委员会的积极性,增强工作责任心。三是建立法制委员会与其他专门委员会的联席会议制度,及时沟通情况,共同进行立法调研,共同召开法规草案论证会、征求意见座谈会,以及有关重大问题协调会等,共同做好对法规草案的审议工作。
地方立法调研方案篇8
州中级人民法院调研组：
我院接到州中院关于开展民事审判工作调研的通知后，院班子高度重视，及时成立了由相关副院长为组长的调研组，从办公室、民一庭、民二庭、立案庭、**人民法庭抽调了精干人员作为调研组成员，对州中院要求的调研内容进行了广泛交流、讨论，把调研任务细化分解到每一个调研组成员，各成员进行了深入调研后，我们集中进行了讨论，现将我院民事审判工作作如下报告，不足之处，恳请各位批评指正。
一、20xx年以来的民事审判工作基本情况
今年以来，我院共受理民事案件937件，现已结案817件，结案率87.2%。适用简易程序审理754件，占受理总数的80.5%；在审结的817件案件中，调解结案248件，撤诉161件，调撤率达50.1%，速裁结案133件，占结案总数的16.2%；共上诉95件，其中：维持原判33件，改判32件，发回重审6件，调解2件，撤诉4件，移送1件，未发回17件。
受理一审案件926件，审结810件，审结率87.5%。其中：受理权属侵权案件243件，审结207件，审结率85.2%；受理婚姻家庭纠纷案件390件，审结352件，审结率90.3%；受理合同纠纷案件293件，审结251件，审结率85.7%。
二、主要做法及经验
（一）加强队伍建设
造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的法官队伍，是做好民事审判工作的保障。我院在队伍建设中，一是加强专业化建设。以岗位培训、能力培训为重点，不断提高民事法官的职业素养和庭审驾驭能力、裁判文书制作能力、法律适用能力；鼓励审判人员在审判实践中研究疑难问题，开展应用型审判研究；继续鼓励干警参加学历教育和国家司法考试，提高干警的学历层次和法律专业水平。二是加强纪律作风建设。开展法官廉政教育活动，提高法官的自我约束能力，在思想上筑牢拒腐防变的防线；严格落实党风廉政建设责任制，约束法官不廉洁行为。建立《法官干警廉政档案》制度，每一位法官干警都有一份廉政档案，纪录了他们的收入申报、奖惩等廉政情况；坚持开展经常性的司法文明教育和职业道德教育，做到警钟长鸣。三是每个季度召开1次民事审判工作联系会议，及时总结民事审判工作经验，学习、讨论新的法律法规和司法解释，加深对新法律和相关司法解释的理解，提高了法官适用法律的能力。四是每两周召开1次政治业务学习会议，每次的学习时间不少于1小时；同时，不定期开办“法治论坛”，指定1名法官到台上组织学习新法律法规或就某一方面的审判工作进行发言，其他法官再进行交流发言，对提高法官的法律素养起到了良好的促进作用。
（二）注重社会效果和法律效果的最佳统一
我院始终力求做到民事案件审判工作的法律效果和社会效果的最佳统一，具体工作中，一是牢固树立大局意识，要求广大法官牢固树立为大局服务的意识、维护稳定的意识和为司法为民的意识，在审判时不就案办案、孤立办案。二是重视审理涉农案，制裁各种侵害农民合法权益的行为。三是妥善审理婚姻家庭、损害赔偿、劳动争议案件，注重保护妇女、儿童、老年人及社会弱势群体的合法权益。四是主动接受人大及其常委会的工作监督、政协的民主监督。我院积极主动地向人大及其常委会报告民事审判工作，接受评议，听取意见，认真整改。对人大及其常委会督办的民事案件，高度重视，公正处理，及时上报结果；邀请人大代表、政协委员旁听重大案件审理，进一步认真落实《建水县人民法院关于邀请人大代表、政协委员旁听重大案件审理的规定》，同时，我院规定从今年起把此项工作纳入对各民事审判庭、人民法庭的岗位目标进行考核，使人大代表、政协委员旁听重大案件的审理走向规范化、制度化的轨道。五是注重协调好与政府及相关部门的关系，从而得到当地党委、人大、政府、政协及社会各界的大力支持和帮助，使一些社会热点、难点案件得到及时处理。
（三）注重提高办案质量和效率，方便群众诉讼
1.进一步探索和优化内设机构职能。20xx年以来，我院“大立案”格局基本形成，由立案庭统一立案、排期开庭、送达法律文书。通过1年多的实践表明，原来所谓“大立案”格局有利有弊：利主要表现在方便了群众诉讼，对审判法官形成一种良性监督制约，有利于促进司法公正；弊主要表现在造成法官对当事人无任何接触，无法了解当事人基本情况、心里状况，法官只在开庭时抱着卷宗审判案件，因为无针对性，降低了调解的可能性和调解效率、审判效率。今年以来，我院积极探索和优化内设机构职能，由立案庭统一立案，但排期开庭、相关法律文书的送达由审判业务庭负责，创造审判法官了解当事人基本情况和心里状况的机会，以此提高审判效率和调解针对性。此项工作我们正在积极探索中，在权衡利弊之后，我们将做出科学选择。
2.大力加强司法能力建设。一是切实提高司法审判能力，提高庭审质量，确保公正与效率。着力抓好庭审驾驭、法律适用、调解技巧、文书制作等重点环节，以点带面，全面推进。成立案件质量评查组，按季度对所有案件进行评查，查找问题，奖惩法官，抓好整改。二是推进司法为民能力建设，全面贯彻“公正司法、一心为民”指导方针。要求法官以公正高效的审判和人格魅力拉近与人民群众的距离，对初访的涉诉当事人，建立办案法官接访和答疑制度，不断提高法官做好群众工作的能力，增强法官的亲和力，树立法官公信力。
3.加大调解结案力度。按照“能调则调、当判则判、调判结合”的原则，高度重视案件审理效果，立足化解和疏导矛盾，积极采用诉讼调解的方法解决纠纷，将庭前、庭中、庭后调解相结合，充分发挥调解工作的优势，以当事人的和解促社会和谐，调解结案的大部分案件实现了“案结事了”。比如，20xx年我院曲江人民法庭审结民事案件92件，其中调解结案的42件，撤诉的有11件，调撤率高达58%。
在调解工作中，我们的具体做法主要是：（1）注重把握调解原则。我们的原则是“合法、公开、效率、规范”，合法就是所有调解协议内容都必须合法，不得出现强迫当事人调解的问题；公开就是除了涉及国家秘密、个人隐私或者法律规定的以外，都做到公开调解；效率就是不允许法官以调解为名拖延办案时间；规范就是法官的仪态、语言、调解文书必须规范。（2）建立健全调解机制。把调节纳入工作考核内容；不定期组织从事民事审判的法官谈调解工作的经验和体会；充分利用和乡（镇）、村、自然村三级人民调解网络，人民法庭认真指导好调解委员会的工作，仅20xx年，我院曲江人民法庭就指导调解委员会成功调处民事纠纷445件，把大量的矛盾纠纷化解在法庭之外。
4.推行适用简易程序审理案件。为提高审判效率，减轻当事人诉讼负担，我院积极推行简易程序审理案件制度。20xx年至今年6月审结的817件民事案件中，适用简易程序审理的有754件，占80.5%。
在速裁方面，20xx年我院共速裁审结116件案件，多数以调解、裁定方式结案，部分以判决方式结案，具体为调解44件、裁定33件。具体做法为：（1）在立案之初进行繁简分流时，对案件事实简单，证据较少的案件在安排开庭日期后直接移送速裁组审理。（2）对可以速裁的案件，填写口诉笔录，计算诉讼费，当事人预交诉讼费后即开庭调解，力求当日结案。20xx年，我院专门在立案庭成立速裁组，负责速裁案件。今年4月，我们又撤销了速裁组，由各民事审判庭审理速裁案件。具体是哪种方法更适合我院实际，还有待进一步探索。
5.推行巡回审判，方便群众诉讼。我院坚持“便民、利民”原则，尽量使用方便群众的方式审判案件。我院民一庭、民二庭、曲江人民法庭每年均有一部分案件实行巡回审理，就地审理，即收、即审、即结，走一路审一线，使群众在自家门口就能打官司讨说法。由于办案经费不足等原因，民一庭、民二庭巡回审理案件的数量较少。**人民法庭巡回审理的数量相比较而言更多一些，5年来，该庭在所受理的473件案件中，巡回审理189件，占收案总数的40%。
三、当前民事审判工作中存在的问题
（一）办案经费难以保障，巡回审判等司法为民措施难以落实
随着《诉讼费用交纳办法》的施行，法院所收诉讼费用降低到原来的三分之一，而办案经费难以落实，巡回审判、司法调解、走访回访当事人等一些司法为民措施难以落到实处。
（二）编制紧缺的问题得不到根本解决
我院现有民一庭、民二庭、**人民法庭审理全县各类民事案件，以上3个庭仅有法官11人。全县每年发生的民事案件在20xx到2500件之间，法院受理的案件也在500到800件之间，其余由各级人民调解委员会调解，法庭不仅审理这些案件，还要指导各级人民调解委员会的工作，人力的不足和繁重的审判任务之间的矛盾十分突出，如果要认真落实巡回审判等制度的话，人力资源的不足更加明显，而受到法院现有编制的影响，法院没有能力增加民事法官。
（三）息诉服判任务更加艰巨
随着人民群众法律素质的迅速提高，越来越多的群众有打官司的意识，《诉讼费用交纳办法》的施行，使大部分群众打得起官司，因此，民事案件有增多的趋势。由于民事案件涉及当事人的切身利益，加上在证据采用方面实行“谁主张，谁举证”，一些当事人的诉讼风险意识不强，把自己举证不能、诉讼决策失误、不当行使诉讼权利、不积极履行诉讼义务导致的不利诉讼结果视为司法不公，从而不断申诉，加大了息诉服判的难度。
（四）在案件审理中遇到的一些问题
1.审理国有企业破产案件中遇到的问题。该类案件涉及人数众多，有的上百人，如果处理不好就会激化社会矛盾，引发更大的争端。法官在审判这类案件时，不能纯粹从法律的角度进行审理，还要顾及社会效果。有时，这类案件不是法院一家就能解决，需要多部门配合，给法官协调各类关系带来了难度，加大了审判工作量。
2.司法鉴定方面的问题。有些法官同志提出司法鉴定不公正的问题，对负责司法鉴定的中介机构缺乏相应的监督制约机制。
3.职工全额集资建房合同案件审理中遇到的问题。在职工全额集资建房中，单位与施工方签订了合同，各集资建房人也与施工方签订了合同，由此带来诉讼主体混乱的问题。
四、几点意见和建议
1.对于办案经费难以保障和人员紧缺的问题，请调研组多呼吁、协调，尽量保障办案经费，为基层法院增加编制，确保有人办案，办得好案。
地方立法调研方案篇9
一、发展路径和阶段性特征
1979年7月颁布的地方组织法，第一次明确赋予省级人大及其常委会享有地方立法权，1982年宪法以根本大法的形式确认了这一规定。从此甘肃的地方立法经历了一个从无到有、从小到大、从起步探索到提高发展的历史过程。
（一）立法成就
1979年至2014年3月底，甘肃省人大及其常委会先后制定了176件现行有效的地方性法规，批准兰州市人大及其常委会制定的地方性法规35件，批准民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例61件，作出法规性决议、决定32件。立法领域涵盖了财政经济、农业农村、民族侨务、环境资源保护、科教文卫、民生、内务司法、人大自身建设等各个方面。这些地方性法规、自治条例和单行条例的制定与实施，发挥了法律具有的规范、引导、教育和保障等功能，效果是明显的，作用也是多方面的。一是促进了法律、行政法规在本省行政区域内的贯彻执行，对调整经济关系、规范社会生活，引领、促进和保障经济社会的发展起到了积极的作用。如《甘肃省循环经济促进条例》《甘肃省农产品质量安全条例》《甘肃省农村扶贫开发条例》《甘肃省农民教育培训条例》《甘肃省农村公路条例》《甘肃省残疾人保障条例》等地方性法规，从宏观上体现了“转方式、调结构、保民生”的要求，从微观上促进了生产要素的合理流动和资源的有效配置。二是在制定实施性、补充性法规的基础上，还对国家尚未立法的方面进行自主性、先行性立法，填补了国家在一些领域的立法空白，为国家立法积累了宝贵经验，为建立中国特色社会主义法律体系作出了贡献。三是建立了较为完善的地方立法程序，摸索出了行之有效的立法工作思路和方法。四是建立了适合本地情况的立法工作机构，培养和练就了一支素质较高的立法工作队伍。
（二）立法路径和阶段性特征
回顾35年的立法历程，甘肃地方立法路径大体可分为起步探索、规范发展和全面提升三个阶段。
一是起步探索阶段（1979年至1992年）。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过地方组织法，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的立法权，从此使地方立法走上了稳定健康发展的路子。1980年10月6日通过的《甘肃省县级直接选举实施细则》是本省第一件地方性法规，标志着甘肃地方立法迈出了历史性的第一步。这一时期的阶段性特点是：一是立法的指导思想和基本原则是急需先立、先易后难、宜粗则粗、宜细则细，主要解决“有没有法的问题”，即有法可依的问题；立法程序和方法基本是“摸着石头过河”，没有现成的经验可借鉴，基本照搬全国人大常委会的做法，立法力量、立法技术、立法程序、法规质量都存在着明显不足。二是地方立法主体扩大到兰州市和民族自治地方。1982年、1986年两次修改地方组织法以后，兰州市人大及其常委会开始有了地方性法规制定权。甘南、临夏两个民族自治州和肃南、肃北、阿克塞、天祝、积石山、东乡、张家川7个民族自治县的人民代表大会也有了自治条例和单行条例的制定权，但都须经省人大常委会批准。三是立法的着力点侧重于两个方面，首先是抓紧制定规范人大自身建设的法规，如《甘肃省人民代表大会工作简则》《甘肃省人民代表大会常务委员会视察办法》《甘肃省人民代表大会常务委员会联系人民代表办法》《甘肃省人民代表大会常务委员会人事任免暂行办法》等。其次是根据当时的经济、社会发展情况，制定了一些急需的实施性法规，如《甘肃省种草种树实施条例》《甘肃省禁止条例》《甘肃省产品质量监督条例》《甘肃省农业技术推广条例》等。四是1986年省六届人大常委会通过的《甘肃省制定地方性法规暂行办法》，标志着甘肃立法向规范化、制度化迈进了一大步。
二是规范发展阶段（1993年至1999年）。1993年3月八届全国人大常委会通过宪法修正案，把“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”等内容写进国家根本大法，预示着地方立法环境进入了一个由计划经济向市场经济转变的新的发展时期。这一阶段的明显特征是：（1）经济立法成为地方立法的主干。随着依法治国方略的提出，市场经济体制的初步确立，经济立法步伐明显加快，规范市场主体行为、维护市场秩序、加强宏观调控等成为立法工作的重中之重。1989年省人大常委会经过充分调研，提出了“关于加强地方经济立法的几点意见”，中共甘肃省委批转了这个意见。当时出台的经济法规主要有《甘肃省实施土地管理法办法》《甘肃省预算外资金管理条例》《甘肃省城乡集市贸易管理办法》《甘肃省农业承包合同管理条例》《甘肃省矿产资源管理条例》等。（2）地方立法制度建设步伐加快。先后建立了立法顾问制度、专家论证会制度和立法技术规范制度等。同时，坚持立改废并举的原则，对一批不符合、不适应形势要求的法规进行了修改、补充和完善。（3）立法的计划性明显加强，立法领域不断拓宽。从1993年的省八届人大常委会开始，每届都制定了五年立法规划和年度立法计划。立法领域不仅涉及到政治、经济、民族、政权和社会方面，还发展到保护环境、资源以及文物、教育和科技等领域[1]。
三是全面提升阶段（2000年至今）。以2000年立法法的公布实施为标志，指引地方立法工作走上了科学化、制度化的新阶段。主要节点为：第一，审议制度进一步完善。制定了立法程序规则和立法听证规则，成立了法制委员会即统一审议机构，对法规草案开始进行统一审议。与此同时还成立了财经、农业等专门委员会，对政府提交的法规议案从专业角度进行审议，立法质量不断提高。第二，首次开展大规模法规清理。2001～2002年，为适应我国加入世贸组织的形势和需要，集中力量对入世有关的200多件地方性法规进行了清理和修改，使地方立法开始与世界通行规则和国际惯例进行对接。第三，坚持经济、社会和民生立法并重。在完善经济领域立法的同时，社会和民生领域的立法提上了重要议事日程。立法领域涵盖了政治、经济、文化、教育、科学、卫生、城乡建设、环境保护等社会生活的各个方面。第四，2010年中国特色社会主义法律体系基本形成，标志着地方立法站在了一个新的起点和高度。新的形势要求地方立法要继续走科学化、民主化的路子，在精细化上下工夫，主要任务是解决“完善不完善”“管用不管用”的问题。重要手段是利用修改案形式和立法解释权，研究解决法规的稳定性与现实性问题。
二、立法理念、方法和机制的转型变革
（一）由注重立法数量向稳定数量、提升质量转变。改革开放初期，百废待兴，立法也处于“饥不择食”的状态，在“有总比没有好”“快搞比慢搞好”思想的支配下，比较看重立法数量。上世纪八十年代，有时候一次常委会会议就审议通过五六件法规，有些法规仅审议一次就通过。到了上世纪九十年代初期，大家逐渐认识到偏重数量、缺乏质量的法规不能解决实际问题，需要总结经验教训，转变观念，调整思路。在具体实践中，逐渐从强调立法速度和数量向重视立法的数量与质量并重转变，无论是经济领域还是社会领域的立法，都要求体现针对性、可行性。自省九届人大常委会开始，每一届通过的地方性法规均在50件左右，数量逐年稳定，并且强调把提高立法质量放在更加突出的位置。
（二）由模仿照抄向追求地方特色立法转变。改革开放初期，审议程序比较简单，立法技术也不成熟，法规草案普遍存在照搬、照抄上位法或者省外同位法的现象。有的将国家相关法律条文进行分解、合并、调整或作一些文字表述上的变换，反映事物发展规律、体现甘肃特色的内容很少。还有一些是模仿、移植、借鉴兄弟省市的框架和内容。1990年以后，地方立法开始由追求大而全、小而全的体例和内容，向不求多但求精转变，由模仿照抄向突出地方特色转变。法规内容是否有特色，已成为衡量立法质量的一条重要标准。如祁连山、兴隆山、白水江等部级自然保护区系列立法，安西极旱荒漠、石油勘探开发、农村生态环境保护领域的立法，就具有较强的针对性、现实性，体现了甘肃的地域特征、环境脆弱特点和加强生态环境建设的重要性。
（三）由粗线条立法向细线条立法转变。1999年以前所立法规多是倡导式、原则性的粗线条，在内容上与政策相差不大，结果一碰到复杂的实际问题，就发现法规条文的规定界限不清，内容不具体、表述模棱两可，很难为执法提供一个明确、清晰的依据。这样的法规即使立法的出发点再好、条文再好，也是一纸空文，实行不下去。2000年前后，全国各地通过积极探索，提出了地方立法的“不抵触、有特色、可操作”三原则，甘肃的立法指导思想也开始进一步转变，提出了宜细不宜粗、求管用求实效，尽可能对规范的事项进行细化的要求。在立法价值取向上逐渐由综合性向单一、具体的方向转变[2]。
（四）由不透明立法向阳光立法转变。立法初期，在立法项目的选定、法规草案的调研修改、常委会的讨论审议等环节，基本上都是在小范围、系统内不公开进行。听取意见也主要是征求管理者的建议和要求，很少听取社会大众的意见。到了上世纪八十年代后期，立法机关和立法人员已经清醒地认识到，立法已离不开公众参与，公众也有权参与立法。所以，在制定法规的过程中，法规草案起草单位和立法机关及其工作机构，一般都采取多种形式广泛征求和听取各方面的意见，对一些事关当地经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的重要法规案，还通过新闻媒体、互联网面向全社会公开征求意见。有些还举行专家论证会，采取委托起草等形式，扩大民主立法的途径[3]。1999年省人大常委会聘请了第一批立法顾问，2002年在临洮、永登等8个县区建立了立法联系点，开创了全国之先河。2004年对《甘肃省消费者权益保护办法（修订草案）》举行了首次立法听证会，2005年与兰州大学等六所高校建立了立法合作关系。2013年出台了全国首部《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》。
（五）由实施性立法向自主性、创制性立法转变。甘肃在自主性、创制性立法方面的探索从未停顿，有特色、有影响的成功典型主要有：（1）1988年制定的《关于禁止痴呆傻人生育的规定》在国内外产生了较大影响，全国先后有30多家新闻媒体对这一法规作了报道，1989年2月1日出版的《中国妇女报》刊文认为，“甘肃率先通过的有关优生方面的法规将庄严地载入人类进化史”。（2）2001年在全省非公经济发展的关键时刻，出台的《甘肃省促进个体私营经济发展条例》，被评为当年的全省十大新闻之一。（3）2002年颁布的《甘肃莫高窟保护条例》，是本省首次为世界文化遗产立法，受到联合国教科文组织的高度评价。（4）《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》，这是甘肃第一次为一条河立法，规范的内容针对性较强，如明确规定流域上游2600米以上地区退耕还林还草，沙漠沿线5～10公里区域内恢复生态等。（5）2013年制定的《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，由人大主动选题立项，牵头组织起草并提出法规议案。在起草调研过程中，整合立法资源，吸收立法工作者、实际管理者和专家学者共同参与，既拓宽了法规案的起草渠道，又发挥了人大在立法中的主导作用。该条例成为全国第一部废旧农膜回收利用领域的地方性法规，产生了较大的示范效应。
（六）由单一立法工作向立法评估、研究、监督转变。最初十几年的立法工作相对单一，主要是围绕法规草案的调研、论证、修改、审议等环节进行的。2000年以后，工作的内涵和外延不断拓宽，如立法后评估、立法研究与国际合作、规范性文件备案审查等工作陆续展开，已成为控制立法质量的有效手段。甘肃是全国较早开展立法后评估工作的省份之一，2003年就对《甘肃省农业机械管理条例》《甘肃省麦积山风景名胜区保护条例》进行了评估探索，并根据评估意见于2005年对《甘肃省农业机械管理条例》进行了修改。2004～2008年与全球环境基金组织合作，用20个法律元素和打分量化的办法对《甘肃省农村能源建设管理条例》《甘肃省基本农田保护条例》等15件地方性法规和政府规章进行了质量评估。在立法理论与实践方面的研究也取得了积极成果，先后编辑出版了《地方立法基本常识问答》《地方立法与公众参与》《综合生态管理系统法律制度研究》《甘肃立法》等著作[4]。2009年开始的规范性文件备案审查工作也走在全国前列，摸索出了一套符合甘肃实际的审查范围、方法、程序和工作制度。
三、基本经验和改革思考
（一）立法工作的主要经验
35年来，有立法权的人大及其常委会立足甘肃实际，在实践中摸索出一些地方立法工作的规律性东西，积累了许多有益的经验，至少有这样五条：
一要自觉维护法制统一，坚持以人为本的立法理念。制定和修改地方性法规，必须坚持以宪法、法律和行政法规为依据，自觉维护国家法制的统一，切实做到不越权、不照抄、不抵触、不冲突，保持立法理性、中立的品质，防止和克服部门利益与地方保护倾向。合理调整部门与地方、整体利益与局部利益的关系，切实解决群众最关心、最现实、最直接的利益问题。
二要紧贴社情民意，提高立法的科学性。法治是治国理政的基本方式，立法又是法治工作的起点和源头，可以说没有成熟的立法，就没有公正的执法和司法。英国著名哲学家培根有一句名言：人民的幸福就是最高的法律。因此，在立法过程中要坚持走群众路线，实行开门立法、阳光立法，通过召开座谈会、论证会、听证会、公布法规草案等多种方式，不断扩大公民对立法工作的有序参与，尤其要扩大人大代表、专家学者和社会组织参与立法的数量和范围，力求使制定的法规更加符合甘肃实际、体现公众意愿、促进创新发展[5]。
三要突出地方特色，提高立法的操作性。要针对地方事务和特殊需求，多制定一些先行性、创制性立法，少制定一些原则性、倡导性的一般化法规，力求多出台几个在全国有影响的特色品牌。要本着“不抵触、可操作、有特色”的地方立法原则，在立法模式和体例上不贪大求全，不搞繁琐立法，不过多干预正常生活，需要几条就制定几条，抓住每一部法规中“关键的那么几条”，尽量做到细化量化、便民利民、管用实用[6]。
四要着力制度创新，提高立法的及时性。从事立法工作既要把握时代脉搏又要解放思想，增强观察问题的敏锐性。对教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等迫切需要解决的突出问题，应当深入开展立法调研，条件成熟的优先列入立法计划、优先安排审议时间。对各方面提出的创新需求，不能简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破去予以否定，要从“三个有利于”的标准去衡量和审视，积极主动地研究提出解决问题的办法，运用立法手段为改革发展提供法制保障。在具体制度设计上，既要适度超前，对可能出现的问题进行设防和引导，又要精雕细刻，出良法、出精品，使法律制度能够充分反映甘肃经济社会发展的客观规律，及时回应人民群众的期待[7]。
五要围绕提升法规质量，提高立法的系统性。不断提升法规质量，是立法工作的永恒主题。要以提高立法质量为主线，以不抵触大法为红线，针对问题立法，立法解决问题，淡化管理、强化服务、突出维权。要综合运用制定、修改、废止、解释、清理、编纂、执法检查、备案审查、立法后评估等多种形式，注重法律法规的衔接配套，系统考虑立改废问题，避免因法律法规规范之间相互冲突而影响实施效果，做到各项规定统一协调、形成合力，提高立法发挥引领和推动作用的实效[8]。
（二）推进地方立法改革的思考和观点
地方立法如何转型升级、实现精准立法，如何发挥对改革发展的引领和推动作用，本文的思考和观点是既需要顶层设计，也需要基层探索创新。
1.改革立法体制，减少立法层级。一般来说，弱化行政立法权是现代国家的通例。行政立法主体过多，影响国家法制统一。我国的行政立法主体有国务院及其部门、省级人民政府、省会市和较大市的人民政府，层级过多导致重复立法、彼此打架，特别是国务院各部委制定的规章缺乏有效制约环节，一些甚至与法律、法规相互冲突。在国家法律体系未建立的情况下，多元主体立法是必要的，在国家法律体系基本形成后，需要研究限制行政立法主体权限和减少立法层级问题。因此除中央政府保留一定的行政立法权外，建议逐步取消或者限制中央部委制定部门规章的权利，并逐步取消授权立法。因为，按照立法法第七十一条的规定，部门规章没有自己的立法专属权，它被严格限制在对法律、行政法规的实施性细化范围，只有在国务院明确授权的情况下，才有在本部门权限范围内的创制立法权。用此标准衡量，不少部门规章都是自我授权，成为地方“依法打架”的渊源。所以，限制或者取消中央部委制定部门规章的权利，既有法理依据也有现实需求。同时，应考虑通过修改立法法，科学确定立法主体，合理划分地方政府规章与地方性法规的立法权限，并逐步限制或者取消省级以下地方政府制定规章的权利。
2.建立法规草案专门起草机构。学习借鉴香港立法经验，改革法规草案起草机制，在省（市、自治州、自治县）政府法制部门和人大常委会法制工作部门内成立专门的法规草案研究起草机构，如法规草案研究起草中心，专司法规草案研究起草之职。凡是政府及其部门提出的立法建议项目，原则上由政府法规草案专门起草机构起草；凡是人大有关机构或者常委会委员联名提出的法规议案、立法建议项目，原则上由人大法规草案专门起草机构起草。公民、法人和其他组织提出的立法建议项目，根据内容由人大常委会主任会议研究后交予人大或者政府法规草案专门起草机构起草。这样既可以提高法规草案起草质量，又可以克服部门起草的弊端。有立法起草任务的部门和单位，有力量起草的也可以自己起草或者实行委托起草，但要经过法规草案专门起草机构的评估。
3.完善法规草案统一审议与表决机制。按照立法法和甘肃省立法程序规则规定，列入常委会会议议程的法规草案，法制委员会要根据常委会审议意见、有关专门委员会审议意见和其他方面的意见建议，对法规草案进行统一审议，但审议什么、怎么审议、如何表决并无具体规定。目前实践中，法制委员会的审议是简略审议环节，委员们通常对法规草案的整体内容或者个别条款，发表一些个人看法，提一些意见建议，采取的是以同意不同意的口头表态法，或者以不表态就是没意见的默示表决法，基本不实施表决。一般审议的时间也很短，两三件法规草案一般都安排半天时间，这样的审议程序有走过场的明显缺陷。统一审议是维护法制统一、实现程序正义、提高立法质量最重要的一个环节，现在的审议和表决方式需要改进，建议实行逐条审议表决制度，即逐条审议，逐条表决通过；有修改意见的条款，经修改后再审议表决通过；对某一条款内容存在较大分歧意见时，可以进行立法辩论，表决未通过的，应当进一步研究提出修改意见，直到表决通过为止。
4.加快建立立法工作电子服务平台。现代社会是互联网迅速发展的社会，政治、经济、生活都离不开网络，立法工作同样也离不开网络。据中国互联网信息中心统计，目前中国网民规模已达5.64亿，互联网普及率为42.1%。因此，适应网络时代的电子民主化，已成为地方立法工作的紧迫任务。现有的人大网站、政府部门法制类网站，社会影响小、点击率低，征求立法意见等效果甚微。应当增加财政专项投入，与新华网、人民网、新浪网、搜狐网等知名门户网站合作，成立专门的立法工作电子服务机构，配备专职工作人员，开展立法工作电子服务。利用网络平台，适时立法规划、立法计划、立法进程等信息；及时公布法规草案，征求网民意见；开展常态化立法民意调查，研究分析立法需求与供给，为立法工作机构、立法者和社会公众提供立法讯息、咨询等综合服务[9]。
注释：
[1][2][3][4]李高协、李亮：《甘肃省地方立法30年回顾》，载《人大研究》2009年第8期。
[5][6][7][8]李高协：《充分发挥地方立法的推动作用》，载《甘肃日报》2013年5月8日。
地方立法调研方案篇10
自1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会立法权和1982年地方立法权入宪法以来，各省（自治区、直辖市）、较大的市、民族自治地方、经济特区的人大及其常委会，从本地改革开放和经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪法和法律赋予的立法职权，重点开展与国家法律相配套的实施性立法，着力推进体现地方特色的自主性立法，积极探索创新实践的先行先试立法，为地方推动科学发展、促进社会和谐提供了法制保障，为如期形成中国特色社会主义法律体系做出了应有的贡献。但在30多年的立法实践中，也有许多问题一直困扰着立法者和立法工作，例如如何科学划分中央立法和地方立法权限、如何有效防止部门利益倾向、如何充分发挥人大在立法中的主导作用等。特别是地方人大如何发挥立法中的主导作用，已成为迫切需要深入研究和下决心解决的问题。拿地方性法规的制定修改来说，目前提出法规案的绝对主体仍然是政府，导致许多地方出现了“政府提什么、人大审什么”，人大只能被动地“等米下锅”而不是主动地“选米下锅”。从立法理论上讲，人大作为立法机关应当从选项目、拟计划到组织起草、论证协调，都应起主导和控制立法进程的作用，可实际情况是，在立法准备阶段，尤其在立项、起草环节，左右法案内容，影响立法进程的主要还是政府及其部门，笔者称之为政府主导性立法。
政府主导性立法主要表现在四个方面。一是政府部门是法规草案起草的主体和主渠道。以甘肃省为例，90%以上的法规草案都由政府部门起草，并由政府提出法规案。法规案的起草是立法的首要环节和实际步骤，谁起草谁就掌握了立法的主动权。二是立什么法规、什么时候立法，原动力和需求主要来自政府部门及其所属执法机构的动议，而非社会公众的诉求和表达，人大自身通过调查研究、组织起草法案的比例也很低。三是人大在政府部门起草法规草案阶段的提前介入，都是一种形式上的、表面上的，难以影响法规草案的实质性内容。因为，政府依法享有法规案的起草权和提案权，人大可以有限参与，但不能过度干预。客观地讲，这种政府主导性起草模式在现阶段立法中发挥了积极作用。它的合理性在于，政府部门对于所要规范的领域有着相对丰富的管理经验，对于现实存在的需要立法规范的事项较为熟悉，对存在的实际问题较为清楚，对立法所需的人力资源、物质资源有配置上的条件与便利。四是参与立法活动的政府主管部门追求自身利益的最大化是难以避免的客观现实，在制约机制尚未健全和有效发挥作用的情况下，借法固权、以法扩权、凭法争权，保护部门不当利益的倾向或多或少、或明或暗地存在于法规中。加之行政管理体制尚未理顺、法治政府尚未建成，我国的政府仍然是强势政府，管理的面很宽很广，而各部门职责、权限既有交叉、又有重叠，在实际管理中存在“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的现象。这种现象也必然会延伸和反映到立法中来，表现在通过立法为本部门的行政行为寻求合法支持，从而导致部门的立法积极性很高，在主持起草等立法过程中占据了事实上的主导地位。
造成政府主导性立法的因素较多，既有立法体制和工作机制不完善、不健全的问题，又有人大代表立法作用发挥不够、立法力量薄弱等问题。为进一步加强地方人大在立法中的主导作用，笔者建议如下：
一、充分发挥人大代表的立法作用
人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志行使职权。充分尊重人大代表的主体地位，发挥人大代表在立法工作中的作用，既是人民代表大会制度的应有之义，也是发挥人大及其常委会立法主导作用的主要体现。但现实情况是人大代表的立法作用没有得到有效发挥，主要表现在掌握立法信息少、参与立法渠道少、参加立法活动少、提出立法议案少。如甘肃省享有立法职能的人大代表有三个层级：省人大代表、市州人大代表（兰州市、甘南藏族自治州、临夏回族自治州）和七个民族自治县人大代表（肃北、肃南、阿克塞、天祝、东乡、积石山、张家川自治县）。在以上人大代表中，除民族自治地方的人大代表和极少数省人大代表有机会参与过立法活动外，其他绝大多数人大代表特别是基层代表，当了一届或者两届代表，连一次立法活动都没有参加过。这与进一步健全人民代表大会制度、充分发挥人大代表作用的要求明显不相适应，的确是一个值得深思的问题。改变这种状况的路径选择应该是：一要高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，符合法律要求的应当列入大会或者常委会的审议议程；二要积极搭建人大代表参与立法工作的平台，在法规草案的立项、起草、调研、审议等环节，应当尽可能地听取和吸收相关人大代表的意见建议；三要考虑给享有立法职权的人大代表规定一些量化的立法义务，如规定人大代表在五年任期内，至少提一条立法项目建议，提一个立法议案，参与一次立法活动。
二、重视履行人民代表大会的立法职能
由于宪法和法律对人大与人大常委会的立法权限没有明确划定，加之将法规草案提交代表大会审议，需要完成更多程序，增加相应工作量，一般都由常委会审议通过，人大制定的地方性法规不多，立法权基本虚置。据对甘肃省的立法统计，1979年至2012年11月底，省人大及其常委会共制定、修改通过地方性法规267件，其中省人代会通过的只有5件，占法规总数的1.8%左右。从届次分别来看，在行使地方立法权的七届中，只有三届人代会行使了立法权，其他四届人代会的立法是空白。具体见甘肃省地方性法规统计表。为改变人大立法权虚置的状况，有立法权的地方人大常委会在编制五年立法规划和年度立法计划时，就应当超前谋划、统筹考虑，选择几件关系本地经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的法规草案，交由人民代表大会审议通过。
三、支持常委会组成人员和人大专门委员会积极行使法规案提案权
从甘肃省多年的立法实践来看，常委会组成人员和人大专门委员会，通过自己调查研究独立提出的法规草案也没有，提案权基本上也是虚置，这也是人大在立法过程中主导作用未能发挥的原因之一。常委会组成人员、人大专门委员会应当发挥联系人大代表、联系基层实际、熟悉专业领域的优势，积极开展调查研究，向人大常委会提出法规案。人大常委会应当组织力量对常委会组成人员、人大专门委员会提出的法规案的重要性、必要性、可行性进行科学论证，对适应客观需要又具备可行性的建议列入代表大会或者常委会的审议议程。本着先易后难的原则，启动这项工作时，可以先选择法规的修正案、修订案或者废止案作为提案的切入点，进行探索和实践。