治安管理处罚条例法篇1
我们在执行《条例》时应注意以下几点：
一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。
1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。
2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。
二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。
1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。……”对违反治安管理的行为，尽管公安机关发现时未超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。
2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚，公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。
三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定，未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”，《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者，应遵守《处罚法》《复议法》的规定。
1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定：“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》，对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定，并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知（批复）与《处罚法》是抵触的，所以，我们应当遵守《处罚法》的规定，当场处罚罚款的数额不得超过五十元。
2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定：“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定，即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”；《条例》则是弹性规定，即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳罚款，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物，而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权，而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留，不再有权扣押当事人的财物折抵罚款，对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。
3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提讼。”显然，《复议法》是从充分保护当事人权益和限制行政机关权利的立场出发，给当事人充分的时间行使自己的权利，敦促行政机关依法行政，提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五日；复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍然是五日。
4、当事人对复议机关的选择。《复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《条例》第三十九条规定被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人“向上一级公安机关提出申诉”。《复议法》给予当事人双向选择复议机关的权利，《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定，当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的，应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。
公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度
《处罚法》、《复议法》实施以来，如何处理其与《条例》的关系问题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。
公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》（公通字[1996]62号）中规定：“对个人处以二千元以上罚款的……，在做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。”在《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》（公通字[1999]72号）第13条规定：“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关应当受理。”第14条规定：“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十日的，从其规定。”《交通违章处理程序规定》中也规定了对当事人予以处罚的，应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法（《处罚法》《复议法》）优于前法（《条例》）的原则。
公安部在《关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行政复议的批复》（公复字[2000]5号）中批复：“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定：‘受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。’本款规定的拘留，是一种限制人身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的，可以依法申请行政复议。”如果公安部认为依照《处罚法》的规定，对拒绝缴纳罚款的予以拘留于法无据，必然要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款的不能拘留，然后批复如果对其拘留，当事人依法可以申请行政复议。《交通违章处理程序规定》第二十五条规定：“当事人不履行罚款处罚决定，拒绝缴纳罚款的，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此可以看出公安部又采取了特别法（《条例》）优于普通法（《处罚法》）的原则。
以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一会儿是特别法优于普通法的原则。
公安执法中的不适应点
公安机关在执行《条例》中，依法适用《处罚法》和《复议法》，在查处违反治安管理的行为时，切实保障当事人依法享有的权利。由于各种因素的影响，在执行《条例》和《处罚法》、《复议法》中，有着不适应之处。
一是随着经济的发展，以较小数额罚款已不足于达到处罚、教育违法者的效果。将当场处罚罚款、派出所依法裁决罚款的数额限定于五十元以下，将大量的数额不是较大但又超过五十元罚款的处罚权以普通程序由县级公安机关裁决，造成执法成本的大幅度增长。二是履行完告知程序，然后作出处罚裁决，造成处罚时间的拖延，违反治安管理人也借机逃避他处，拒绝接受处罚，从而加大了民警工作量和办案经费。三是公安机关没有对罚款的强制执行权，对于数额小的罚款申请法院执行，费时费钱，得不偿失。为收缴罚款，往往做法违反规定。四是对行政拘留的暂缓执行和复议申请期限的超长规定，使行政处罚不能及时发挥处罚少数、教育多数、制止违法、平息事态的作用。
治安管理处罚条例法篇2
关键词：治安管理处罚条例治安管理处罚法治安行政
1986年9月，六届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称原条例），并于次年1月1日起施行。作为一部行政法规，在维护社会治安秩序、预防和减少犯罪和保障公民权利等方面，发挥了重要作用。但随着社会的不断发展，社会治安出现了新情况、新问题，导致原条例弊端丛生，现列举若干如下：
一、原条例调整范围过窄。原条例规定的违反治安管理的行为只有8大类76项，而十几年来新出现的应当给予治安管理处罚的违法行为大量增加。
二、处罚种类偏少，满足不了现实情况的要求。原条例只规定警告、罚款和拘留三种处罚方式和没收、训诫、具结悔过等相关措施。面对纷繁复杂、形式多样的违反治安管理行为，这三种处罚方式已无法适应当前及今后治安管理的需要。
三、处罚幅度偏小，落后于生活实际情况。原条例实施以来，随着我国经济的发展，城乡居民收入有了较大幅度的增加。而原条例规定的1元至200元的罚款已经明显偏低，对相当一部分违反治安管理的行为人起不到教育惩戒作用。
四、处罚程序过于简单，可操作性不强。原条例仅就传唤、询（讯）问、取证、裁决等程序性内容作了原则规定，对案件管辖、证据种类、违法物品的扣押等办理治安案件的基本程序均未涉及，亟待做出规范。
与其他法律不协调。原条例的诸多规定，与我国近年相继颁布或修订的一系列与治安管理处罚有关的法律不相协调，给公安机关的执法带来了一定的困难。
因此，对原条例的修订被提上了人大的立法规划。由公安部起草，国务院审批，全国人大常委会通过，催生出了《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法），该法由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2005年8月28日通过，通过立即公布，并从2006年3月1日起施行。
我们颁布的《治安管理处罚法》是一部专门对治安行政管理进行规范和约束的行政法律规范，该法总则第一条明确指出“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法。”同时规定了行政管理活动中具有行政管理权力的主体各级政府的公安机关，也规范了行政管理活动的依据。
治安管理处罚法对于我国治安行政的影响主要体现在以下几个方面：
一、在立法层面，治安管理处罚法共计六章一百一十九条，随着立法者立法技术的日臻完善，从与各个单行法的衔接上来说的话，《治安管理处罚法》在规定违反治安管理行为时，也注重了与其他单行法律的衔接、协调，立法成本和调整社会关系的成本也相对降低。如与《消防法》、《道路交通安全法》等单行法律规范的协调，对这些单行法律规范已设定了的行为，就未再作重复性规范。这也是本法规定的亮点。但同时，本法仍然存在与其他单行法律衔接之缺憾。这表现在以下几个方面：第一，《治安管理处罚法》第98条有关听证程序的适用范围仅规定：对公安机关做出的吊销许可证以及二千元以上罚款决定前，可以举行听证，而对限制人身自由的行政处罚有异议的，没有明确规定；第二，《治安管理处罚法》与刑法的分工是对社会大量出现的违法犯罪的一种分流处理。《治安管理处罚法》是对违法行为的处罚，《刑法》是对犯罪行为的惩处，违法与犯罪两者之间是联系最为紧密，因此，《治安管理处罚法》在处罚措施、处罚程度等方面应该注意与《刑法》的有关规定保持衔接与协调。第三，《治安管理处罚法》又是《行政处罚法》的一个重要的部门法，也应注意与《行政处罚法》的衔接与协调。尽管《治安管理处罚法》在立法时注重了与相关法律规范的衔接与协调有一些亮点，但还是留下了一定的遗憾。
二、在执法方面，站在治安行政管理主体即公安机关及人民警察角度来看，一部法律的出台，势必有对民警的新定位。在这点中来考虑我们的公安机关的角色重心，虽说重在对社会治安秩序的管理，但是与从前的原条例比较而言，在很大程度上，对公安机关的执法权限进行了较大的约束。如对警察自由裁量权的有效限制，成为此次新法出台的一大亮点。在与其他机关的配合方面，避免做地方政府的挡箭牌，禁止做僭越权力的事情。这样方能提高公安机关的能动性，积极做好分内的事情，对公安机关可以起到正面的促进作用，至少避免在一些经济性利益（如拆迁）中和老百姓发生正面冲突。至于新增加的对单位的处罚是适应新时期、新特点而应运而生的。单位违法乃至犯罪在当前的社会中越来越多见，而原条例在这一方面没有法规可循，《治安管理处罚法》加大了对单位的处罚和其他多元主体的立体交叉式的管控，让公安机关在社会治安管理方面的少留死角，管的更全。
三、在行政相对人的权利保障方面，《治安管理处罚法》强化了以人为本、权利为本的理念，是该法在立法上的一大显著进步。与原条例相比，不仅在总则中明确规定了尊重和保障人权、保护公民人格尊严的原则，而且在具体内容上也扩大了保障公民权利的范围，体现了限制公安机关权力的原则――听证程序。此外，补充了相对人的权利救济程序，以便更好的与行政复议法、行政诉讼法衔接起来。借鉴行政法理论，在警察权与公民权的博弈历程中，先后出现了“管理论”、“控权论”和“平衡论”等理论。但不管是“管理论”还是“控权论”，都隐藏着一个不变的逻辑：警察权与公民权这对矛盾，在现实中必然以对抗的形式出现，是此消彼长的关系。“平衡论”则认为：在警察权与公民权的对立统一中，必须跳出非此即彼的对立思维，树立二者平衡共赢的全新理念，探寻警察权与公民权的平衡点，最终实现公民权有效保障与警察权高效运行统一的和谐环境。就《治安管理处罚法》而言，它本身是一种对公民权利进行限制和剥夺的手段。“自由是对束缚、限制摆脱，是一种无限。而秩序恰恰是一种限制”，公民私权利与警察公权力的冲突正是这种自由与秩序在价值层面上不断寻求平衡的反映。如何配置公安机关公权力与公民私权利便是本法的一个中心问题。例如从各种违法行为内容来看，处理与辨别情况时操作性更强，当罚性、受罚性、可罚性标准更加明确。同时治安管理处罚法继承原条例处罚与教育的理念，增加听证程序让那些严重危及行政相对人的人身权利和财产权利的处罚过程公开透明。最值得一提的是，在人民调解法实施以后，公安机关在一般违法行为立案前会告知当事人去基层组织调解，调解可代替处罚程序，让老百姓感到公安机关执法灵活的一面，体现执法的柔性和弹性的结合。
《中华人民共和国治安管理处罚法》，适应于新时期的社会治安管理态势而顺势成形，切合时展的潮流，在我国行政法学理论还不太丰满的阶段无疑是一次巨大的尝试。从政府本位来看，随着我国行政民主法治化进程的推进，政府的职能已得到了根本性的转变。政府已由全能政府向有限政府转变，由管理政府向服务政府转变，由无责政府向责任政府转变，由随意政府向法治政府转变。《治安处罚法》作为当今较新颁行的行政法的部门法，显示出有限政府、服务政府、责任政府、法治政府的时代特征。随着我国思想的逐渐深入，保障公民私权利，限制国家公权力，把与公民切身利益相关的权力限制规范起来，实现公平正义的价值追求，统筹大局，把社会主义法治理念的基本内涵融于其中，在未来探索中，我们的治安行政必将走上法治的康庄大道。
治安管理处罚条例法篇3
20xx年社会治安管理法全文第一章总则
第一条为加强治安管理，维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，保障社会主义现代化建设的顺利进行，制定本条例。
第二条扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚，应当给予治安管理处罚的，依照本条例处罚。
第三条在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例。
在中华人民共和国船舶或者航空器内发生的违反治安管理行为，也适用本条例。
第四条公安机关对违反治安管理的人，坚持教育与处罚相结合的原则。
第五条对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。
第二章处罚的种类和运用
第六条对违反治安管理行为的处罚分为下列三种：
(一)警告。
(二)罚款：一元以上，二百元以下。本条例第三十条、第三十一条、第三十二条另有规定的，依照规定。
(三)拘留：一日以上，十五日以下。
第七条违反治安管理所得的财物和查获的违禁品，依照规定退回原主或者没收。违反治安管理使用的本人所有的工具，可以依照规定没收。具体办法由公安部另行规定。
第八条违反治安管理造成的损失或者伤害，由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用;如果违反治安管理的人是无行为能力人或者限制行为能力人，本人无力赔偿或者负担的，由其监护人依法负责赔偿或者负担。
第九条已满十四岁不满十八岁的人违反治安管理的，从轻处罚;不满十四岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是可以予以训诫，并责令其监护人严加管教。
第十条精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应予处罚。
第十一条又聋又哑的人或者盲人，由于生理缺陷的原因而违反治安管理的，不予处罚。
第十二条醉酒的人违反治安管理的，应予处罚。
醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的安全有威胁的，应当将其约束到酒醒。
第十三条一人有两种以上违反治安管理行为的，分别裁决，合并执行。
第十四条二人以上共同违反治安管理的，根据情节轻重，分别处罚。
教唆或者胁迫、诱骗他人违反治安管理的，按照其所教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。
第十五条机关、团体、企业、事业单位违反治安管理的，处罚直接责任人员;单位主管人员指使的，同时处罚该主管人员。
第十六条违反治安管理有下列情形之一的，可以从轻或者免予处罚：
(一)情节特别轻微的;
(二)主动承认错误及时改正的;
(三)由于他人胁迫或诱骗的。
第十七条违反治安管理有下列情形之一的，可以从重处罚：
(一)有较严重后果的;
(二)胁迫、诱骗他人或者教唆不满十八岁的人违反治安管理的;
(三)对检举人、证人打击报复的;
(四)屡犯不改的。
第十八条违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。
前款期限从违反治安管理行为发生之日起计算，违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
第三章违反治安管理行为和处罚
第十九条有下列扰乱公共秩序行为之一，尚不够刑事处罚的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：
(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的;
(二)扰乱车站、码头、民用航空站、市场、商场、公园、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他公共场所的秩序的;
(三)扰乱公共汽车、电车、火车、船只等公共交通工具上的秩序的;
(四)结伙斗殴，寻衅滋事，侮辱妇女或者进行其他流氓活动的;
(五)捏造或者歪曲事实、故意散布谣言或者以其他方法煽动扰乱社会秩序的;
(六)谎报险情，制造混乱的;
(七)拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的。
第二十条有下列妨害公共安全行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：
(一)非法携带、存放枪支、弹药或者有其他违反枪支管理规定行为，尚不够刑事处罚的;
(二)违反爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险物品管理规定，生产、销售、储存、运输、携带或者使用危险物品，尚未造成严重后果不够刑事处罚的;
(三)非法制造、贩卖、携带匕首、三棱刀、弹簧刀或者其他管制刀具的;
(四)经营旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供群众聚集的场所，违反安全规定，经公安机关通知不加改正的;
(五)组织群众集会或者文化、娱乐、体育、展览、展销等群众性活动，不采取相应的安全措施，经公安机关通知不加改正的;
(六)违反渡船、渡口安全规定，经公安机关通知不加改正的;
(七)不听劝阻抢登渡船，造成渡船超载或者强迫渡船驾驶员违反安全规定，冒险航行，尚不够刑事处罚的;
(八)在铁路、公路、水域航道、堤坝上，挖掘坑穴，放置障碍物，损毁、移动指示标志，可能影响交通运输安全，尚不够刑事处罚的。
第二十一条有下列妨害公共安全行为之一的，处二百元以下罚款或者警告：
(一)设置、使用民用射击场，不符合安全规定的;
(二)未经批准，安装、使用电网的，或者安装、使用电网不符合安全规定，尚未造成严重后果的;
(三)在车辆、行人通行的地方施工，对沟井坎穴不设覆盖物、标志、防围的，或者故意损毁、移动覆盖物、标志、防围的。
第二十二条有下列侵犯他人人身权利行为之一，尚不够刑事处罚的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：
(一)殴打他人，造成轻微伤害的;
(二)非法限制他人人身自由或者非法侵入他人住宅的;
(三)公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的;
(四)虐待家庭成员，受虐待人要求处理的;
(五)写恐吓信或者用其他方法威胁他人安全或者干扰他人正常生活的;
(六)胁迫或者诱骗不满十八岁的人表演恐怖、残忍节目，摧残其身心健康的;
七)隐匿、毁弃或者私自开拆他人邮件、电报的。
第二十三条有下列侵犯公私财物行为之一，尚不够刑事处罚的，处十五日以下拘留或者警告，可以单处或者并处二百元以下罚款：
(一)偷窃、骗取、抢夺少量公私财物的;
(二)哄抢国家、集体、个人财物的;
(三)敲诈勒索公私财物的;
(四)故意损坏公私财物的。
第二十四条有下列妨害社会管理秩序行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：
(一)明知是赃物而窝藏、销毁、转移，尚不够刑事处罚的，或者明知是赃物而购买的;
(二)倒卖车票、船票、文艺演出或者体育比赛入场票券及其他票证，尚不够刑事处罚的;
(三)违反政府禁令，吸食鸦片、注射吗啡等毒品的;
(四)利用会道门、封建迷信活动，扰乱社会秩序、危害公共利益、损害他人身体健康或者骗取财物，尚不够刑事处罚的;
(五)偷开他人机动车辆的;
(六)违反社会团体登记管理规定，未经注册登记以社会团体名义进行活动，或者被撤销登记、明令解散、取缔后，仍以原社会团体名义进行活动，尚不够刑事处罚的;
(七)被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、假释、保外就医和其他监外执行中的罪犯，或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的;
(八)冒充国家工作人员进行招摇撞骗，尚不够刑事处罚的。
第二十五条妨害社会管理秩序，有下列第一项至第三项行为之一的，处二百元以下罚款或者警告;有第四项至第七项行为之一的，处五十元以下罚款或者警告：
(一)在地下、内水、领海及其他场所中发现文物隐匿不报，不上交国家的;
(二)刻字业承制公章违反管理规定，尚未造成严重后果的;
(三)故意污损国家保护的文物、名胜古迹，损毁公共场所雕塑，尚不够刑事处罚的;
(四)故意损毁或者擅自移动路牌、交通标志的;
(五)故意损毁路灯、邮筒、公用电话或者其他公用设施，尚不够刑事处罚的;
(六)违反规定，破坏草坪、花卉、树木的;
(七)违反规定，在城镇使用音响器材，音量过大，影响周围居民的工作或者休息，不听制止的。
第二十六条违反消防管理，有下列第一项至第四项行为之一的，处十日以下拘留、一百元以下罚款或者警告;有第五项至第八项行为之一的，处一百元以下罚款或者警告：
(一)在有易燃易爆物品的地方，违反禁令，吸烟、使用明火的;
(二)故意阻碍消防车、消防艇通行或者扰乱火灾现场秩序，尚不够刑事处罚的;
(三)拒不执行火场指挥员指挥，影响灭火救灾的;
(四)过失引起火灾，尚未造成严重损失的;
(五)指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业，尚未造成严重后果的;
(六)违反消防安全规定，占用防火间距，或者搭棚、盖房、挖沟、砌墙堵塞消防车通道的;
(七)埋压、圈占或者损毁消火栓、水泵、水塔、蓄水池等消防设施或者将消防器材、设备挪作他用，经公安机关通知不加改正的;
(八)有重大火灾隐患，经公安机关通知不加改正的。
第二十七条违反交通管理，有下列第一项至第六项行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告;有第七项至第十一项行为之一的，处五十元以下罚款或者警告：
(一)挪用、转借机动车辆牌证或者驾驶证的;
(二)无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的;
(三)在城市集会、游行，违反有关规定妨碍交通，不听民警指挥的;
(四)无理拦截车辆或者强行登车影响车辆正常运行，不听劝阻的;
(五)在县级以上公安机关明令禁止通行的地区，强行通行，不听公安人员劝阻的;
(六)违反交通规则，造成交通事故，尚不够刑事处罚的;
(七)驾驶未经交通管理部门检验和批准行驶的机动车辆的;
(八)驾驶机件不合安全要求的机动车辆的;
(九)饮酒后驾驶机动车辆的;
(十)指使、强迫车辆驾驶人员违反交通规则的;
(十一)未经主管部门批准，在街道上搭棚、盖房、摆摊、堆物或者有其他妨碍交通行为的。
第二十八条有下列违反交通管理行为之一的，处五元以下罚款或者警告：
(一)驾驶机动车违反装载、车速规定或者违反交通标志、信号指示的;
(二)非机动车驾驶人员或者行人违反交通规则的;
(三)在交通管理部门明令禁止停放车辆的地方停放车辆的;
(四)在机动车辆上非法安装、使用特殊音响警报器或者标志灯具的。
第二十九条违反户口或者居民身份证管理，有下列第一项至第三项行为之一的，处五十元以下罚款或者警告;有第四项或者第五项行为的，处一百元以下罚款或者警告：
(一)不按规定申报户口或者申领居民身份证，经公安机关通知拒不改正的;
(二)假报户口或者冒用他人户口证件、居民身份证的;
(三)故意涂改户口证件的;
(四)旅店管理人员对住宿的旅客不按照规定登记的;
(五)出租房屋或者床铺供人住宿，不按照规定申报登记住宿人户口的。
第三十条严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处五千元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
嫖宿不满十四岁幼女的，依照刑法第一百三十九条的规定，以xx罪论处。
第三十一条严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物，违者除铲除其所种罂粟等毒品原植物以外，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条严厉禁止下列行为：
(一)或者为提供条件的;
(二)制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的。
有上述行为之一的，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款;或者依照规定实行劳动教养;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四章裁决与执行
第三十三条对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。
警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决;在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。
第三十四条对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。
对违反治安管理的人的其他处罚，适用下列程序：
(一)传唤。公安机关对违反管理的人，需要传唤的，使用传唤证。对于当场发现的违反治安管理的人，可以口头传唤。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制传唤。
(二)讯问。违反治安管理的人，应当如实回答公安机关的讯问。讯问应当作出笔录;被讯问人经核对认为无误后，应当在笔录上签名或者盖章，讯问人也应当在笔录上签名。
(三)取证。公安机关收集证据材料时，有关单位和公民应当积极予以支持和协助。询间证人时，证人应当如实反映情况，询问应当作出笔录。证人经核对认为无误后，应当在笔录上签名或者盖章。
(四)裁决。经讯问查证，违反治安管理行为事实清楚，证据确凿的，依照本条例的有关条款裁决。
裁决应当填写裁决书，并应立即向本人宣布。裁决书一式三份。一份交给被裁决人，一份交给被裁决人的所在单位，一份交给被裁决人的常住地公安派出所。单位和常住地公安派出所应当协助执行裁决。
(五)对违反治安管理的人，公安机关传唤后应当及时讯问查证。对情况复杂，依照本条例规定适用拘留处罚的，讯问查证的时间不得超过二十四小时。
第三十五条受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚。对抗拒执行的，强制执行。
在拘留期间，被拘留人的伙食费由自己负担。
第三十六条受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。
公安机关或者公安人员收到罚款后，应当给被罚款人开具罚款收据。
罚款全部上交国库。
第三十七条裁决机关没收财物，应当给被没收人开具收据。
没收的财物全部上交国库。属偷窃、抢夺、骗取或者敲诈勒索他人的，除违禁品外，六个月内查明原主的，依法退还原主。
第三十八条被裁决赔偿损失或者负担医疗费用的，应当在接到裁决书后五日内将费用交裁决机关代转;数额较大的，可以分期交纳。拒不交纳的，由裁决机关通知其所在单位从本人工资中扣除，或者扣押财物折抵。
第三十九条被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。
第四十条对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，在申诉和诉讼期间原裁决继续执行。
被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。裁决被撤销或者开始执行时，依照规定退还保证金。
第四十一条公安人员在执行本条例时，应当严格遵守法纪，秉公执法，不得徇私舞弊。禁止对违反治安管理的人打骂、虐待或者侮辱。违反的给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十二条公安机关对公民给予的治安管理处罚错误的，应当向受处罚人承认错误，退回罚款及没收的财物;对受处罚人的合法权益造成损害的，应当赔偿损失。
第五章附则
第四十三条本条例所说以上、以下、以内，都包括本数在内。
第四十四条对违反交通管理行为处罚的实施办法，由国务院另行制定。
第四十五条本条例自1987年1月1日起施行。1957年10月22日公布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》同时废止。
附：全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国治安管理处罚条例》的决定
全文
第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议了国务院关于《〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉的补充规定(草案)》的议案，决定对《中华人民共和国治安管理处罚条例》作如下修改：
一、第十九条第五项修改为：捏造或者歪曲事实、故意散布谣言或者以其他方法煽动扰乱社会秩序的;
二、第二十条第二项修改为：违反爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险物品管理规定，生产、销售、储存、运输、携带或者使用危险物品，尚未造成严重后果不够刑事处罚的;
三、对第二十四条作以下修改：
(一)第一项修改为：明知是赃物而窝藏、销毁、转移，尚不够刑事处罚的，或者明知是赃物而购买的;
(二)第四项修改为：利用会道门、封建迷信活动，扰乱社会秩序、危害公共利益、损害他人身体健康或者骗取财物，尚不够刑事处罚的;
(三)增加一项规定，作为第六项：违反社会团体登记管理规定，未经注册登记以社会团体名义进行活动，或者被撤销登记、明令解散、取缔后，仍以原社会团体名义进行活动，尚不够刑事处罚的;
(四)增加一项规定，作为第七项：被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、假释、保外就医和其他监外执行中的罪犯，或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的;
(五)增加一项规定，作为第八项：冒充国家工作人员进行招摇撞骗，尚不够刑事处罚的。
四、第三十一条增加一款规定，作为第二款：非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
治安管理处罚条例法篇4
本人作为郭某的律师，认为本案事实认定不清，使用法律错误，导致判决结果错误。在事实部分，郭某根本没有聚众，更未抽头牟利，所谓聚众，是前文述及的那种农民在闲暇时的娱乐，众所周知的农村文化生活贫乏，农民有时打打小麻将，有三五几元的输赢根本不能算，国家也多次要求查处时要将娱乐和区别开来对待，所以劳教委对郭某的聚众认定根本不能成立。对抽头牟利就更没有充分证据，郭某在开商店，劳教委把村民在郭某处买扑克这种商品买卖关系的收入也作为抽头牟利对待，很是荒唐！事实不成立，就失去了处罚的事实根据，因此，对郭某的劳教决定是错误的。
现在我们再抛开事实部分，仅从本案中关于对郭某的处罚是否符合现行法律法规和本案涉及到的在现行法律体制下劳动教养是否合法及相关的许多法律问题进行了深入的思考，现将有关问题提出，与大家商榷。
一、本案的焦点问题是对农村人员实行劳动教养有无法律依据？
1、劳动教养的对象是否包括农村人员？我国现行有效的关于劳动教养的法律依据是三部行政法规，即：（1）国务院《关于劳动教养的决定》（简称《决定》）；（2）国务院《关于劳动教养的补充规定》；（3）国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》。除此之外，别无其他。
在国务院《关于劳动教养的补充规定》（简称《补充规定》）第二条明确规定：“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人。”《劳动教养试行办法》（简称《试行办法》）第九条也明确规定：“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿企业作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养”。上述关于劳动教养的行政法规非常明确地规定了劳动教养的适用对象，也就是说对农村人员不适用劳动教养！本案中郭某是家居山区农村的农民，且非流窜作案人员，不符合上述规定，不属于适用劳动教养的对象，依法行政最主要的一点就是任何行政机关作出的任何具体行政行为都必须有相应的法律依据，即“依法”。
2、对农村人员是否适用劳动教养？在上述三部关于劳动教养的行政法规中均没有规定是处罚对象，而且公安部的很多现行有效的规范性文件已多次强调了“对家居农村的人员不得实行劳动教养。不得任意扩大劳动教养的范围”。
公安部法制司于1990年8月4日对陕西省公安厅劳教审批办公室《关于几个政策问题的请示》的答复文件中也明确规定：“对于人员的收容劳教，则应限于城市。农村地区查获的人员，除应追究刑事责任的以外，一般应以批评教育和治安管理处罚为主进行处理。”公安部法制司对《海南省公安厅<关于家居农村、多次作案、尚不够追究刑事责任的违法人员可收容劳动教养的请示>的批复》，非常明确规定：不得任意扩大劳教的范围。
公安部《关于公安机关贯彻实施《行政诉讼法》若干问题的通知》第二条“关于劳动教养的审批依据和复查问题”。也明确了二个问题，即：（1）劳动教养的审批依据只有国务院的《决定》和《补充规定》，以及《试行办法》。（2）公安部下发的劳动教养的有关规定和解释凡与上述法律法规相抵触的一律无效。
3、〈治安管理处罚条例〉不是劳动教养的法律渊源。该市劳教委还认为：该省《禁止条例》的制定依据之一是《治安管理处罚条例》第32条第2款规定的“或者依照规定实行劳动教养”。《治安管理处罚条例》是劳动教养的法律渊源。本人认为这一观点不正确。根据最高人民法院1993年颁布的《任建国不服劳动教养案》的典型案例，我国目前劳动教养只有《决定》等三部法律依据，《治安管理处罚条例》不是劳动教养的法律渊源。
（1）《治安管理处罚条例》第二条开宗明义明确了条例的适用对象和范围是：“对应当给予治安管理处罚的，依照本条例处罚”。
（2）该条例第32条位于第三章“违反治安管理行为和处罚”，该章是对违反治安管理的行为进行处罚的规定，如果将对劳动教养的处罚规定在该章，只能视为劳动教养是一种治安管理处罚，显然这也是不能成立的。
（3）该规定对决定适用劳动教养的人员应“依照规定”，即应理解为依照《决定》、《补充规定》、《试行办法》规定的范围、对象和程序进行处罚，而不是其他。正如对追究刑事责任，需要按照刑事实体法和程序法律追究被告刑事责任一样，而不是适用《治安管理条例》。
《治安管理条例》不是劳动教养的法律渊源。公安部是无权对法律的含义作任何解释。该市劳教委认为根据《治安管理条例》第32条的规定可以对郭某实行劳动教养，依据是公安部公复字（1992）3号文件，但我认为：公安部公复字（1992）3号文件只是一份批复文件。《治安管理条例》不是劳动教养的法律渊源和依据，公安部文件更不是。
法律解释权属于全国人大常委会。《立法法》第42条第2款规定：“法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的”；或者根据《关于加强法律解释工作的决议》，可以授权由“两高”根据法律规定作出解释，根据上述规定和基本的法律原理，公安部无权对全国人大及其常委会的所立法律的内涵和外延作任何解释。
根据《治安管理条例》的立法原意来看，实行劳动教养的实体法和程序法均应按照《决定》、《补充规定》、《试行办法》，而不仅仅是只适用程序法。《治安管理条例》第32条第2款的规定是用的三个分号，第一句是实行治安管理处罚，第二句是实行劳动教养，第三句是追究刑事责任。如果被告之说成立，那么《治安管理条例》岂不也成了对和传播淫秽物品追究刑事责任的法律渊源了吗？？ 该条例并不是劳动教养的法律渊源，该条例也没有否定〈决定〉等的规定，而是明确规定了“依照规定”实行劳动教养，已明确了劳动教养的适用范围和对象，是按〈决定〉等劳动教养的法律渊源和依据的规定办理。也正因为《治安管理条例》并没有对劳动教养的适用范围 和对象作出规定，对劳动教养的适用范围 和对象应该按《决定》等规定办理和适用。
综上所述，我认为，对农村人员适用劳动教养没有法律依据。
二、劳动教养是行政处罚不是行政强制措施。
该市劳教委意识到如果承认劳动教养是行政处罚，那么，将无法回避《行政处罚法》关于劳动教养的法律依据问题，等于承认劳动教养是没有法律依据的，于是辩称：“劳动教养是一种行政强制措施，不是行政处罚，因此不受《行政处罚法》第9条的限制，可以由省级人大常委会颁布的地方性法规设定”。本人认为这一观点是错误的。第一、这一说法没有法律依据；第二，一切地方性法规不能与法律冲突，否则无效；第三，强制措施是程序性的，临时性，不是对行政管理对象的实体权利的处分，比如：逮捕，刑事拘留等是一种刑事强制措施。而劳动教养是对行政管理对象的实体权利的处分，限制了上诉人的人身自由。因此，应该是行政处罚，应纳入《行政处罚法》调整的范畴。
在二审中，市劳教委又提出国务院《关于劳动教养的决定》是法律，对郭某作出劳动教养的决定与《行政处罚法》不相悖。本人对此观点也不能苟同，根据《立法法》的规定，法律是由全国人大及其常委会制定通过，以国家主席令颁布，而《关于劳动教养的决定》虽然是由全国人大常委会批准的，但是由国务院颁布的，应当不属于法律。市劳教委认为《决定》与《行政处罚法》不相悖的观点事实上恰是相悖的，因为《行政处罚法》明确规定了凡与本法相悖的，必须在1997年12月31日前修订，否则无效。
关于劳动教养问题的法律思考
1、本案中凸现出的一个法律问题是：目前我国的劳动教养有无法律依据？
根据《立法法》的第 23、41 条的规定：“法律必须由全国人大及其常委会制定……以国家主席令颁布施行”。而目前我国劳动教养的三部法律依据，《决定》和《补充规定》尽管是人大常委会批准，但是由国务院公布施行的，《试行办法》是由国务院转发的公安部文件。因此均不符合《立法法》的规定，不属于法律，而是行政法规，行政法规无权设定限制人身自由的规定。
《行政处罚法》第9条第2款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”该法第10条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”
我国《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：对公民限制人身自由的强制措施和处罚。”该法第9条也规定了“对公民限制人身自由的强制措施和处罚不得授权作出，只能由法律设定”。作为地方性法规的制定不得同宪法、法律行政法规抵触。
《立法法》已颁布施行近3年了，但很多法律、法规的规定与该法相冲突的现状仍未改变，应加强这方面立法修订工作，比如对劳动教养问题，法律界人士也认为有必要保留，如果立法部门认为中国特色的这东西还有存在的需要，可以出台一部《劳动教养法》对劳动教养的对象、范围、程序予以规范，改变目前以行政行为代替司法行为的混乱现状。
但我个人认为应该取消劳动教养，劳动教养不仅是违法的，而且是违宪的，我国《宪法》第37条规定“任何公民，非经人民检察院批准或者决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”《刑法》第13条规定“违法行为情节显著轻微的，不认为是犯罪。”《治安管理处罚条例》第2条规定：违法行为“尚不够刑事处罚的，应当给予治安管理处罚”。对违法行为根据其性质和情节轻重法律分别相应地规定了刑事处罚和治安管理处罚，因此，劳动教养确实没有必要继续存在。
劳动教养是有中国特色的东西，全世界只有中国有，我认为在依法治国的今天，这是最不人权的东西，对公民人身自由的长期限制，却不需要审理，虽然作出劳动教养决定的部门是劳动教养委员会，但全国大体一致的做法都是劳动教养委员会与公安机关的法制工作部门是两块牌子，一套人马，实际上是公安机关在具体操作，而法律又规定限制人身自由的决定只能由公安机关执行，无形中公安机关成了自己抓人，自己“判决”（作出劳动教养决定），连逮捕需要经过检察机关这样的程序都可以省略了，更别说什么检察院审查起诉，法院审理后最后作出判决才能决定一个人是否有罪这样起码的司法程序了，而是以公安机关内部决定这种行政行为绕开司法程序，这样一来，极有可能导致在公安机关错误羁押公民，但又无法追究其刑事责任的情况下，用劳动教养来规避、掩盖其错误羁押的行为。我们也不时可以在媒体见到这样的事例报道。
刑事处罚中最低的刑罚种类有拘役、管制刑，拘役刑的量刑幅度为1个月以上6个月以下，而劳动教养却可以处以1——3年的限制人身自由，从上述对比中，我们可以看出法律的尴尬所在。因此我认为对现行劳动教养处罚的行为可以或者归入治安管理范畴，进行行政处罚，或者纳入《刑法》范畴，实施刑事处罚，劳动教养这一特定历史时期的产物应该进入历史博物馆了，而不应继续执行。
《行政处罚法》第64条第2款规定，“本法公布前制定的关于行政处罚的规定与本法规定不符合的，应当自本法公布之日起修订，在1997年12月31日前修订完毕。”也就是说，从1998年1月1日起凡是与《行政处罚法》规定不一致的法律，不再有效。
不管是《行政处罚法》，还是《立法法》，均规定限制人身自由的处罚，只能由法律设定，且不得授权作出。也就是说包括国务院的行政法规、公安部的行政规章、地方性法规，均无权作出限制人身自由的处罚！
2、 对《公安机关办理劳动教养案件规定》合法性的商榷。
治安管理处罚条例法篇5
近年来，电子游戏机娱乐场所发展迅猛，随之一些具有功能的游戏机如、跑动物机、机等不断出现。经营者利用它非法营利，诱使未成年人参赌越来越多，严重扰乱了社会治安秩序，妨害了社会主义精神文明建设。文化部、公安部三令五申明文禁止，1996年10月16日，文化部、公安部、国家工商行政管理局发出《关于加强电子游戏机娱乐场所管理，取缔有奖电子游戏机经营活动的通知》(文市发[1996]89号，以下简称《通知》)，明令禁止有奖电子游戏机经营活动。1999年3月26日，国务院颁布了《娱乐场所管理条例》（以下简称《条例》)，明确规定游艺娱乐场所不得设置使用具有退币、退钢珠、退奖券等功能的电子游戏机机型、机种、电路板。
在查处具有功能游戏机活动中，有的公安机关对经营者根据《治安管理处罚条例》第三十二条规定，以进行治安处罚。其理由是，消费者通过游戏机可获取退币或积分，然后以退币或积分在经营者处领取现金或实物，经营者与消费者之间进行的是一种赢利性的行为。根据《通知》第二条的规定，“自1996年12月1日起，电子游戏机经营场所再从事有奖经营活动的，一律按活动，由各级文化、公安、工商行政管理部门在各自的职责范围内，依法予以查处。对业主、经营者按聚众依法查处。”所以公安机关对经营者予以治安处罚是正确的。
笔者认为，《条例》第三十四条规定，“第三十四条 娱乐场所经营单位有下列情形之一的，由文化行政主管部门责令改正，给予警告，责令停业整顿，没收违法所得，违法所得2500元以上的，并处违法所得2倍以上4倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2500元的，并处2500元以上10000元以下的罚款；情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照：（五）提供具有功能的游戏机机型。机种、电路板。”《条例》明确规定了处罚经营者的主体是文化行政主管部门，没有授权公安机关可以以对提供具有功能游戏机的经营者处罚权限。对经营功能游戏机行为的处罚，《通知》作了指引性规定，指引行政机关以（聚众）处理，《条例》则作了明确的授权性规定。从法律规范的效力上讲，《通知》属于规章性的规范性文件，其效力低于作为行政法规的《条例》。在《条例》颁布以前，《通知》关于经营具有功能游戏机活动的定性应是正确的，但《条例》颁布实施后，应以《条例》为依据实施行政处罚。如果消费者与消费者利用游戏机竞技赢利，则可以以定性，由公安机关按照《治安管理处罚条例》的规定予以治安处罚。
咸阳市公安局秦都分局杨联利电话13891057898
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治安管理处罚条例法篇6
关键词：治安管理处罚法；修改；建议
十八届三中全会精神指引下的国家治理体系与治理能力现代化，要求在社会管理特别是行政执法领域加快改革深化改革以期回应社会需求。治理能力现代化很重要的一个标志就是依法治理水平的文明程度，法治是人类迄今最好的治理方式。十八届四中全会后，全面深化改革与全面依法治国推向了更高更远的战略地位。这其中一个最重要的改革就是包括公安机关的司法改革问题，公安机关的改革任务不亚于法、检两家，因为公安机关在行政执法领域既当运动员又当裁判员的主体作用依然存在，从体制机制到执法依据互相交织，从治安管理的主体到管理对象、内容的各个方面的动态变化和社会需求的激变。特别是最近10年社情警情发生了重大变化，社会管理难度增大，《治安管理处罚法》从立法目的、任务甚至是名称都出现了一些值得完善和反思的内容。站在各位前辈和同仁肩膀上，现就以下几个问题求教于大家，有些也许是伪问题，有些也许是大家都已经意识到或已有不同的解决方案。
一、需要进一步明确《治安管理处罚法》在公安机关行政执法体系中的地位
这个问题直接牵涉到《治安管理处罚法》的立法目的、任务和定位，是立法的顶层设计问题。“在狭义的治安管理范围内还是公安机关整体上的治安行政管理范围内”这个问题已经比较清楚，立法条块分割的问题已既成事实，例如《道路交通安全法》、《消防法》等单行法律、法规的先后出台，但《治安管理处罚法》在公安机关整体上的治安行政管理法律体系中具有兜底功能，处于主体地位。从法典编撰角度看，《治安管理处罚法》应该是母法，其“管辖制度、执法程序、制裁种类体系”等是治安行政管理法典的主干。基于《治安管理处罚法》的地位，结合治安管理类法律制度互相衔接、制裁体系科学的视角，我们是否可以适当调整《治安管理处罚法》的名称？改为《治安管理法》或《治安法》？应利用本次修法重申《治安管理处罚法》的主体地位和主导功能，促进治安管理类法律法典化。因为从法律适用科学的角度看，《治安管理处罚法》不仅仅是“处罚法”，违反治安管理的处理方式也不仅仅是单一的行政处罚，其是融“违法行为矫治、行政制裁、治安调解、行政强制”等于一体的“行政处理”[1]。改为《治安管理法》或《治安法》后，其包容性更强，更能体现《治安管理处罚法》的立法本意，发挥其应该有的化解纠纷、填补立法缺陷，更能适应当前社会发展需求，满足废除劳教后的一线执法需要，可以打开违法行为矫治类措施的适用空间。违反治安管理行为处理方法的多样性可以促进执法更加人性化、科学化，更加灵活和适应性更强的严密体系便于一线执法人员提升办案质量，增强了维护社会秩序的管控能力，促进社会和谐。
二、科学把握修法应遵循的价值理念和需要解决的主要问题
经过近10年的执法实践，《治安管理处罚法》的执法环境已经发生了较大变化，修法在积极回应社会需求和发展的同时应该秉持最基本的法的精神结合国家战略及行政政策导向，解决社会较为突出的治安问题，增强实用性和适用性。
（一）应遵循的价值
应把当前的依法治国战略和国家治理体系与治理能力现代作为最高价值追求，即坚持依法治理和科学治理。把促进依法行政和提升治安管理水平作为具体战术理念，作为促进执法办案的指导理念。那么就需要我们在总则部分贯彻依法行政等法的基本精神和兼顾促进办案能力提升的基本原则，例如应该在总则部分明确写入“尊重和保障人权、合法、公开公正、教育与处罚相结合、遵守行政信赖利益、遵循行政比例”等行政执法基本原则，同时应坚持原则性与灵活性相结合，治安调解与治安制裁相结合，处罚方式与处罚力度相结合，处罚与违法行为矫治相结合等处理原则，以增强执法艺术，提升办案能力。
在具体条文设计和立法技术上要遵循实用性和适用性原则。适用性是从执法人员利用法律的角度讲是要解决条文的落地技术，修法应该更好地促进对条文的理解和把握，使条文更好的得以贯彻落实，例如“并处、单处、择处”等立法技术的使用；实用性是从修法内容上讲的，主要是解决所修之处于社会发展需求的耦合度，能否解决社会发展中的新问题及实际问题，发挥立法的科学作用。
（二）需要解决的主要问题
随着当前社会的激变，急需进一步解决民生立法和人性化执法、规范化执法问题，二者相对缺乏的双重叠加效应日益凸现。
首先，要明确《治安法》的任务。在新法中应该在总则部分明确立法的目的和任务，建议写入“为维护社会秩序，化解社会矛盾，保障公共安全，规范和监督公安机关及其人民警察依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权利”等。当前人民群众日益增长的公共安全需求是最显性的需求，而公民权利觉醒后的依法行政规范执法、人性化执法需求更加迫切，而警方最近几年的执法水平发展提升远远跟不上急速发展的公民权利诉求，发生了多起触及公平正义的行政执法伦理底线的影响重大的治安案件。民生立法视野下的公共安全问题要注意涉及公民最基本的衣食住行的安全问题，当前尤为重要的是食品安全、生态环境安全问题。在这些领域及相关方面必须调整和完善现行《治安管理处罚法》的相关规定，例如第58条规定的噪声扰民问题不但不能废除还很有必要进一步完善加强，响应国家生态文明战略，加大环境资源领域的治理力度，环境资源领域的非法采矿、破坏生态资源、水和空气污染、破坏风景名胜、文物保护单位和文物古迹等应修改条文或增加“行为罚”的条文，以配合环境资源部门有力执法。在食品安全、医患矛盾、旅游纠纷等发展势态恶化较快的民生领域，应该修改完善和补充到位，解决这些部门警察化现象，例如不得已成立的国土资源警察、旅游警察、食品安全警察、环保警察等，通过《治安法》的完善，解决目前行政执法领域索要警察强制权的怪现象，从而有利于统一警察行政。
其次，要合理界定“违反治安管理行为”的概念，构建科学的治安违法责任担当方式和行政处理体系。要像刑法一样明确规定什么是犯罪，构建逻辑严密层级科学的治安行政执法理论体系。现行刑法第二章（第13至31条）规定了什么是犯罪，第13条直接阐明了犯罪的概念，这是对刑法的适用范围进行科学界定。本次修法很有必要界定“违反治安管理行为”的概念，建议参照刑法的立法技术单列一章规范“违反治安管理行为”这一概念，把正当防卫、紧急避险、合法执行公务等“阻却事由”予以明确，便于一线执法人员操作适用。建议把违反治安管理行为界定为“违反治安管理行为是指违治安管理类的法律、法规的规定，产生治安行政法律义务（责任）的行为”。其违法主体与责任承担主体并非一致，责任承担方式也非仅行政处罚。行政处理方式的多样性可以促进治安行政执法理念由惩罚性治理向综合性治理转变。[2]
再次，提高立法技术，促进执法规范化。通过提升立法技术可以提高立法质量，便于一线执法人员准确把握法律含义，正确适用法律。立法语言不同于普通语言文字，其基本含义应具备法律语言的品质，甚至还需要专业的学理解释，例如，什么是“、”、“站街拉嫖”之类词汇？现行立法中大量使用的这些贴有道德评价标签的词汇到底应该由谁来解释？的含义是什么？“打飞机”是否属于？雷洋案再一次引爆了“”之概念的解释问题。当前公安部与司法实务部门对这一概念认定并不一致，部分学者的学理解释也令人费解，例如公安部统编教材《治安案件查处》中把界定成一种“不正当的性关系”，“不正当”显然不是法律语言，公安院校外的部分专家的解释甚至处于“民科”水平。在当前社会主义精神文明加强建设的背景下，提升公民的道德素养进行必要的公民教育，对一些社会丑恶现象进行规制是非常必要的，但立法中应尽可能的使用中性语言。建议对第66条“、”行为的名称修改为“非法易”行为，然后再通过学理解释或立法释义界定“非法易”的“性”的含义，是采用严格主义的“关系”还是宽松意义上的“”（含核心实质的和边缘性的保健治疗作用的）交由全国人大立法机关表决。同时，在科罚技术上应注意行为犯的惩戒规则科学性问题。针对第66条可以考虑取消“财产罚”，适当加重行为罚，适当增加行为罚的种类和措施，例如可以令其在社区通过服务劳动进行矫治，甚至可以收容教育。当前取消对“、”行为的财产罚后可以有效遏制基层一线创收执法的冲动，降低打击频度，但增加行为制裁的种类和强度后必然增强打击力度，可以有效遏制恶性发展势头，同时也释放了警力。
诸如此类的例子不再赘述，总之要通过提升立法技术的途径来提升一线执法质量，从源头上解决执法规范化问题。
三、正确处理与《刑法》、《民法》的衔接关系，构建更加和谐、科学的法律体系
一般来讲，办理治安案件要熟悉治安管理类的法律法规结合《民法》下研判，但掌握《刑法》很关键。由于社会不断动态发展变化，构建一个层级合理较为科学的法律责任体系相对困难，在一体化的违法责任视野下，哪些事项由民事法律调整，哪些由行政或刑事法律调整，必须注重社会发展变化需求和基本的人权保护及兼顾公权力的介入的深度和广度。
（一）与民事法律的衔接
《治安管理处罚法》能与民事法律相衔接的方面主要在侵权责任、监护责任、抚养赡养义务、家庭关系等领域。一般情况下公权力不宜过多的介入民事纠纷等私力救济可以解决的领域，但随着我国民事纠纷领域的暴力倾向性、危害程度的不断升级，加之民事纠纷矛盾解决机制供给不足和不能，警察强制力需要在当前形势下适度介入，例如在医患矛盾、家庭暴力等本属于民事领域，但如果没有一个应急解决机制很容易矛盾升级，最终还得公安机关解决，在这种情况下公安机关可以适当提前介入预防，调解机制必不可缺，从现行“有效化解社会矛盾”的角度我们现在需要对“治安调解”进行扩容和扩张解释，以便更好的与民事法律相衔接。也就是说需要扩充管辖权的范围，把目前警察在社区警务战略中的矛盾排查化解工作的民事调解纳入预防性的治安调解范畴，把实际工作中已经延伸的调解工作内容给与法律确认，让社区民警的调解工作和警民联调工作于法有据，体现国家的行政建构能力，综合化解社会矛盾，提升治理水平。但这一改造需要把“治安调解”放在总则部分，而不是具体办案程序环节，调解则成为一种含事前预防性的，贯穿公安机关裁决涉及私益性纠纷的一种管理服务措施，同时具备事后的社会关系修复重建。这样可以避免机械执法，促进警民关系和谐。这是改造现行治安调解范围的思路，如果行不通可以考虑适当扩大违反治安管理行为的范围，即把原来民事法律调整的行为同时规定为属于违反治安管理行为，例如，家庭暴力、具有监护或安保义务的非家庭成员虐待等，公民可以选择走民事侵权还是报警，这样在民事纠纷领域调整违反治安管理行为的范围等于自然扩大了治安调解的范围。但无限扩大或过度扩大违反治安管理行为范围的路径并不可取，例如，“侵占”是否应该纳入违反治安管理行为？如果基于保管合同的“侵占”纳入，那么借用、借贷纠纷呢？所以，是选择采用扩大治安调解的外延还是选择扩大违反治安管理行为内涵的路径值得进一步商榷。
（二）与刑事法律的衔接
抛除较为纯粹的“秩序犯”，现行《治安管理处罚法》规定的各种“违反治安管管理行为”与《刑法》规定的一些“犯罪”存在着高度重合或相近，需要解决其衔接问题。也就是公安机关自己在行政与刑事执法领域存在的“两法”立法和具体适用两大环节的衔接处理问题。前辈们曾经提出很多解决方案，例如裴兆斌曾详细研究了二者的冲突与衔接对策。建议本次修法注意吸收前人成果的基础上，针对名称、罪名相同的行为以刑事立案标准为阀门和阈值进行动态调整，把其交给刑事政策调整，保持二者的张力与弹性；针对刑法修正案修改后的缺位，特别是民生立法视野下的环境资源、食品安全领域的违法行为应该立即完善补充到位。例如2011年5月实施的刑法修正案（八）中修改了环境资源类犯罪的入罪门槛，取消了结果要件，变成了行为犯和情节犯，入罪门槛改为行为“情节严重”，反映了国家实施生态文明建设的战略意图，体现了立法者更加严厉的打击环境资源领域违法犯罪的本意。建议《治安管理处罚法》要有所作为，跟进制裁种类和措施，对情节达不到严重标准的非法采矿、破坏环境等行为进行规制，应把参与非法采矿的直接主体（雇工、运输者、盗掘者）纳入行为罚（拘留、护林区社区矫正等）的处罚对象。环境污染领域可以结合现有法条投放危险物质、固体废弃物等补充扩展完善。食药品领域也应该对单位违法和直接参与者进行立法规制。这样可以促进国家战略在日常治安管理和其他行政机关的日常执法中联合贯彻落实到位，提升国家治理能力。
参考文献：
治安管理处罚条例法篇7
【关键词】法定裁量；酌定裁量；裁量方法
【写作年份】2009年
【正文】
近年来，各地公安机关充分利用《治安管理处罚法》这一法律武器，在维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面作出了突出贡献。但是，由于各地对该法关于裁量部分的问题认识、理解不统一，加之有权解释机关对此问题的解释不具体、不透彻，出现了各地裁量标准不一、裁量随意性不断膨胀等现象，因此，有必要对该法裁量方面的问题进行探析。
一、对“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”的理解
《治安管理处罚法》从第二十三条到第七十四条，分别规定了违反治安管理的行为及量罚幅度。其中，共有17条先规定一般情节的量罚幅度，后规定“情节较轻”的量罚幅度（如第二十五条等）；共有6条先规定一般情节的量罚幅度，后规定“情节较重”的量罚幅度（如第二十三条等）；共有12条先规定一般情节的量罚幅度，后规定“情节严重”的量罚幅度（如第二十四条等）。还有部分条文虽然没有明确规定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，但是从条文的结构中也不难看出，立法机关事实上已经将具体的违反治安管理行为在一般情节和“情节较轻”、“情节较重”或“情节严重”上作出了区分。而在执法实践中，只有确定某一行为符合“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”或一般情节中的某一种时，才能找到与之对应的量罚幅度（即“对号入座”），然后在该幅度内进行裁量。因此，正确理解“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，是正确适用法律、正确进行裁量的基础和前提。
（一）当前各地对“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”的应对方式及存在的问题
面对如此众多的“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，基层执法机关往往无所适从，而各省级公安机关为了应对这一情况，分别制定了一些指导性意见，如江苏省公安厅制定了《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》（苏公厅〔2006〕394号）、北京市公安局制定了《北京市公安局关于下发〈北京市公安局实施治安管理处罚法细化标准〉（试行）的通知》（京公法传发〔2006〕4号）。这些文件无疑为基层公安机关准确适用《治安管理处罚法》提供了统一的尺度，具有非常重要的意义。然而，笔者认为，通过各地制定指导性意见的方式应对这个问题，存在如下方面的不足：
1、指导性意见违背法律规定。如江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》第一条第二款第三目规定：在共同违反治安管理行为中起次要或者辅助作用的，属情节较轻。而《治安管理处罚法》第十七条规定：共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。根据该条规定，即使是在共同违反治安管理行为中起次要或者辅助作用的，也要根据行为人在违反治安管理行为中所起的作用进行处罚，而不是将“起次要或者辅助作用”与“情节较轻”划上等号。
2、指导性意见与有权解释相冲突。如江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》第一条第二款第一目规定：违反治安管理行为预备、中止、未遂的，属情节较轻。而根据公安部《公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释（二）》第二条规定：行为人为实施违反治安管理行为准备工具、制造条件的，不予处罚；行为人自动放弃实施违反治安管理行为或者自动有效地防止违反治安管理行为结果发生，没有造成损害的，不予处罚；造成损害的，应当减轻处罚；行为人已经着手实施违反治安管理行为，但由于本人意志以外的原因而未得逞的，应当从轻处罚、减轻处罚或者不予处罚。
3、各地指导性意见标准不一，导致适用量罚幅度不统一。如对卖淫嫖娼类违反治安管理行为，《山东省公安厅实施治安管理处罚法细化标准（试行）》规定情节较轻的情形：（一）确因生活所迫卖淫且所得不多的；（二）已谈好价钱或给付钱物，着手实施，尚未发生性关系的；（三）其他情节较轻的情形。《北京市公安局关于下发〈北京市公安局实施治安管理处罚法细化标准〉（试行）的通知》规定情节较轻的情形：已给付金钱等财物并着手实施，但由于行为人主观意志以外的原因尚未发生性关系的。江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》规定情节较轻的情形：（一）、已满14周岁不满16周岁的人卖淫嫖娼的；（二）、已满16周岁不满18周岁的人初次卖淫嫖娼的；（三）、以口淫、手淫等方式初次卖淫嫖娼的；（四）、因生活所迫初次卖淫的；（五）、初次卖淫嫖娼未遂的；（六）、初次卖淫嫖娼并检举他人违反治安管理行为，查证属实的。如此不统一的量罚标准必然造成量罚的不公平，侵害公安执法权威。
4、基层公安机关对指导性意见的法律性质认识不透。笔者认为，从法律性质的角度考察，这类指导性意见其实并不属于规范性文件，案件一旦进入司法审查程序，法院不但可以不“适用”，而且可以不“参照”，基层公安机关在执行时完全可以灵活掌握。但事实上，对于上级机关制定的各类指导性意见，基层公安机关往往不对其法律性质进行准确定位，盲目、机械执行，导致个别案件处理不公。
（二）解决上述问题的建议
有权解释机关应当在充分调查研究的基础上，结合实践执法经验，吸收各地指导性意见中科学、合理的细化标准，尽快制定出相关解释。当然，解释不可能穷尽所有现实中的违法现象，基层公安机关在掌握“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”时，应当充分、全面考察行为人的主观有责性和客观违法性，使量罚的结果最大程度地与行为人“罪责”相适应，真正贯彻落实过罚相当原则。
值得注意的是，《治安管理处罚法》在审议过程中，为了体现与刑法的衔接，将部分“情节严重”的规定修改为“情节较重”的规定，因此，在量罚时，还必须同时考察相应的追诉标准，防止以罚代刑。
（三）“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”的判定
笔者认为，“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”中的“情节”与违反治安管理行为的构成要件要素具有某种关联，但是又不是构成违反治安管理行为的构成要件要素。《治安管理处罚法》部分条文对此已有暗示，如《治安管理处罚法》第四十四条规定，猥亵他人的，即构成违反治安管理行为，处五日以上十日以下拘留；猥亵智力残疾人、精神病人、不满十四周岁的人或者有其他严重情节的，处十日以上十五日以下拘留。这就说明，只要是猥亵他人的，就构成了违反治安管理行为，而猥亵智力残疾人、精神病人、不满十四周岁的人仅仅是严重情节的几种情形之一。
因此，判定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，必须首先判定某种行为是否构成违反治安管理行为，该违反治安管理行为的构成要件要素是什么。笔者认为，一般情况下，在具备主体、主观方面要件的情况下，某种行为达到了足以侵害《治安管理处罚法》所要保护的法益的时候，就构成了违反治安管理行为。可见，构成要件要素与《治安管理处罚法》所要保护的法益密切相关。而“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”中的“情节”虽然不是构成违反治安管理行为的构成要件要素，但是并未超出构成要件要素所辐射的范围（部分拟制规定的情况除外）。例如，对于殴打他人的行为，只要该殴打行为足以造成对公民健康权的危害，就已经构成了违反治安管理行为，而殴打行为造成的后果才是是否“情节较轻”中的“情节”，殴打他人的方式、手段也是是否“情节较轻”中的“情节”，显然，这些情节并不是殴打他人行为的构成要件要素，但是均因不管是否造成伤害、不管采取何种方式，都因其对“殴打他人”这一客观行为起到一定的征表作用，而没有超出构成要件要素所辐射的范围。但是，殴打他人的场所、殴打他人的动机等，因为其本身并不是“殴打他人”这一行为所要考察的对象，或者说，其本身与《治安管理处罚法》所要保护的法益（公民健康权）并无实质性关系，所以，不能将其评价为“情节较轻”中的“情节”。
同理，判定其他具体的违反治安管理行为是否属于“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，也需要先从构成要件要素入手，逐一考察某一具体情节是否属于“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”中的“情节”，再进行综合判断。
那么，到底以什么标准判定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”呢？笔者认为，判定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，需要与一般情节进行比较。而立法对一般情节的规定存在于《治安管理处罚法》文本中，是客观意思，基层执法机关必须针对不同类型的违反治安管理行为，结合社会实际情况，综合分析行为人的目的、动机，采用的手段，侵害的对象，造成的后果，造成的影响等方面的因素，进行客观判断。概言之，在当前的社会发展形势下，行为人一般具有何种目的动机，一般采取什么手段，一般侵害哪些对象，一般会造成什么后果，这是判断是否属于一般情节的重要标准。
（四）“情节较轻”与“情节特别轻微”之辨析
《治安管理处罚法》第十九条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的……”实践中，对于具体的事实属于“情节较轻”还是“情节特别轻微”较难界定。
有观点认为，情节特别轻微，即违反治安管理行为的情节特别轻微。判断违反治安管理行为是否特别轻微，应当从违反管理行为人的年龄、身份，对违反治安管理行为所持的态度，违反治安管理的目的、动机，采用的手段，造成的后果，认错的程度，改正的情况，造成的影响等方面进行综合考察。如违反治安管理行为没有实施终了，行为人自己已经悔悟并及时改正，没有造成危害后果等。[1]
根据上述观点，“情节较轻”与“情节特别轻微”既有共同点又有区别。
共同点表现在：
1、二者都以危害行为已经构成违反治安管理行为为前提。若某种行为还没有足以造成对《治安管理处罚法》所要保护的法益的侵害，或者，侵害还没有达到紧迫的程度，那么，这种行为还没有构成违反治安管理行为，既不能认为是“情节较轻”，也不能认为是“情节特别轻微”。如行为人为诬告陷害他人而捏造事实的，因捏造事实的行为还没有构成违反治安管理行为，因此，不能认为是“情节较轻”的“诬告陷害他人”，也不能认为是“情节特别轻微”的“诬告陷害他人”。
2、二者都较一般情节轻。从违反治安管理行为情节的轻重方面考察，“情节较轻”与“情节特别轻微”均比一般情节要轻。
区别表现在：
1、功能不同。“情节较轻”为执法机关指明量罚的幅度，具有“对号入座”的功能；“情节特别轻微”为减轻处罚或者不予处罚提供法律依据，具有“减免功能”。
2、行为的轻重不同。从法律文本的表述上看，“情节特别轻微”显然比“情节较轻”的情节更轻。
3、“情节特别轻微”所涵盖的范围宽于“情节较轻”。根据上文的分析，“情节较轻”中的“情节”与违反治安管理行为的构成要件要素具有某种关联，而“情节特别轻微”中的“情节”则包罗了与违反治安管理行为有关的所有客观情况及能够反映出行为人的人身危险性的所有主客观情况。
二、裁量种类
澄清了“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”的基本含义后，紧接着需要分析裁量种类。执法实践中，往往存在着行为人具有从轻、减轻或者从重处罚的情节，需要对行为人从轻、减轻或者从重处罚（本文将之称为“裁量种类”）。理论上讲，裁量种类可以分为法定裁量种类和酌定裁量种类。
（一）法定裁量种类
法定裁量种类，是指《治安管理处罚法》明文规定的、执法机关应当执行的从轻、减轻、从重处罚和不予处罚的裁量种类。《治安管理处罚法》总则部分、分则部分均规定了从轻、减轻、从重处罚和不予处罚的情节。其中总则部分第十二条是从轻或者减轻处罚的硬性裁量情节，第十四条是从轻、减轻或者不予处罚的弹性裁量情节，第十九条是减轻处罚或者不予处罚的硬性裁量情节，第二十条是从重处罚的硬性裁量情节，分则部分第五十条第二款、第五十一条第二款是从重处罚的硬性裁量情节。
从轻处罚，是指在法定量罚幅度以内决定较轻的处罚。与此相对应，从重处罚是指在法定量罚幅度以内决定较重的处罚。而减轻处罚，是指在法定量罚幅度以下决定处罚。
1、“中间线”问题。目前，基层执法机关存在一种观念，认为从轻处罚或者从重处罚就是在法定量罚幅度的“中间线”以下或以上决定处罚结果。如甲某阻碍人民警察依法执行职务，情节严重，应当在“五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”的量罚幅度内从重处罚，即在潜意识下认为，只有对甲某处七日以上拘留，才能符合从重处罚的规定。笔者认为，这种观念是错误的。从重处罚，应当是指根据行为人行为的主客观方面，将量罚的结果重于一般情况下的量罚结果。易言之，如果行为人本来不具有从重处罚的情节，就不会受到最后这样的处罚。如上述例中，根据甲的情节，如果其不是阻碍人民警察依法执行职务，而是阻碍一般国家机关工作人员依法执行职务，对甲最终处以五日拘留最符合过罚相当的原则，而正是因为甲现在是阻碍人民警察依法执行职务，最终对甲处以六日拘留。这样的处罚结果，也不失为从重处罚。[2]
2、从轻处罚不等于降格处理，从重处罚不等于升格处理。实践中，部分基层执法机关忽视了对这一问题的区分，造成了一些案件的错误处理。如乙非法携带管制器具，情节较轻，应处警告或者二百元以下罚款。但是因为乙曾在六个月内因盗窃受过治安管理处罚，应当从重处罚，遂最终在“处五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”这一量罚幅度内作出处罚决定。这种做法完全混淆了从重处罚与加重处罚，应当在实践中予以杜绝。
3、减轻处罚的幅度问题。对于减轻处罚的幅度问题，公安部《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（以下简称“《解释（二）》”）第四条作出了详细的规定：（一）法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下减轻处罚；（二）法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚；（三）规定拘留并处罚款的，在法定处罚幅度以下单独或者同时减轻拘留和罚款，或者在法定处罚幅度内单处拘留；（四）规定拘留可以并处罚款的，在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚；在拘留的法定处罚幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚。
但是，“法定处罚幅度以下”这一规定容易造成理解上的困难，例如，一般情节的盗窃行为，法定处罚幅度为“五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，但是“法定处罚幅度以下”是否还包括一日以上五日以下拘留？若包括（肯定说），则符合减轻处罚条件的，可以处一日以上五日以下拘留；若不包括（否定说），则只能不予处罚。笔者赞成肯定说，理由如下：
（1）《治安管理处罚法》实际上将拘留设定为五日以下、五日以上十日以下和十日以上十五日以下三个格。《治安管理处罚法》多个条文有“五日以下拘留”的规定（如第二十五条等处），适用五日以下拘留不会存在法律上的障碍，也不会侵犯国民的法感情。
（2）持肯定说更符合公平、正义。如果坚持否定说，则会出现未设定五日以下拘留的违反治安管理行为在适用减轻处罚时，与设定五日以下拘留的违反治安管理行为相比，不符合公平、正义的要求。例如，张某盗窃，情节一般，因其未满18周岁，根据其违反治安管理行为的主客观情况，应减轻处罚，但是因为对盗窃行为未设定“五日以下拘留”的量罚幅度，根据《解释（二）》第四条第四项规定，对其不予处罚；李某扬言实施爆炸扰乱公共秩序，情节一般，因其未满18周岁，根据其违反治安管理行为的主客观情况，应减轻处罚，因为对扬言实施爆炸扰乱公共秩序行为设定了“五日以下拘留”，故根据《解释（二）》第四条第四项规定，对其拘留三日。那么，都是因为适用“未满18周岁”而减轻处罚的，为什么最终对张某不予处罚，而最终对李某拘留三日？这样的不公平已经显而易见。
（3）否定说的主要理由是肯定说的做法违背了行政合法性原则。该说认为，《行政处罚法》规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这就是行政处罚法定原则，即没有直接的法律依据，行政处罚主体不得实施行政处罚。笔者认为，这种理解是片面的。“行政行为必须有法律依据，并不意味着每一个具体行政行为都必须有直接而明文规定的法律条文依据。”“一般说来，只要直接关系到行政相对人行政法上的基本权利的行政行为，特别是对行政相对人不利的行为（如行政处罚，笔者注），需要有直接明文的法律（包括法规和规章）依据；此外的行政行为，只要符合法的精神便可。”[3]笔者认为，即使象行政处罚这样对行政相对人不利的具体行政行为，如果在量罚上对行政相对人有利的，也并不是必须有直接而明文规定的法律条文依据，只有在量罚上对行政相对人不利的，才需要有直接而明文规定的法律条文依据。而肯定说的做法恰恰是对行政相对人有利的做法，因此，并不违背行政合法性原则。而否定说将减轻处罚直接等同于不予处罚，虽然在结果上看似乎对行政相对人更加有利，却不符合法的精神。
减轻处罚是否应当包括法定处罚种类的减轻？例如，对违反国家规定，侵入计算机信息系统，造成危害，情节一般的，符合减轻处罚的条件，能否减轻至五百元以下罚款？对此，《解释（二）》第四条明确予以否定。但是，笔者认为，减轻处罚理应包括处罚种类的减轻，理由如下：
1、处罚种类的设定顺序反映出处罚种类性质的轻重。《治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为：“（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。……”不难看出，立法实际上将“警告”视为性质最轻的治安管理处罚，“罚款”的性质重于“警告”，“行政拘留”的性质又重于“罚款”。对本应行政拘留的行为人，因符合减轻处罚条件，最终对其罚款，其实质上也属于减轻处罚。
2、便于划清减轻处罚与不予处罚的界限。《治安管理处罚法》多个条文对减轻处罚与不予处罚进行了并列式的列举，这就表明，减轻处罚与不予处罚完全是两个性质不同的概念，而《解释（二）》第四条无疑将部分减轻处罚的情形与不予处罚划上了等号，这在法律上是没有依据的。申言之，无论怎么减轻处罚，都不可以不予处罚，这是“减轻处罚”的应有之意。
当然，或许会有人提出这样一个问题：若根据行为人违反治安管理行为的主客观情况，本应对其警告，但是又符合减轻处罚条件的，又如何减轻呢？对此，笔者认为，出现这种情况的，因为行为本身就具有明显的轻微性质，可以直接适用不予处罚的规定对其不予处罚，而不是通过适用减轻处罚最终对其不予处罚。从这个方面讲，就需要基层执法机关综合把握案件事实，根据主客观相一致的原则，正确适用从轻处罚或减轻处罚。
（二）酌定裁量种类
酌定裁量种类，是指虽然《治安管理处罚法》未明确规定，但是行为人具有酌定裁量情节，需要予以酌定从轻或者从重处罚，从而对其从轻或者从重处罚的裁量种类。而酌定裁量情节，是指虽然《治安管理处罚法》未明确规定，但是能够切实反映出行为人客观违法性与主观有责性的增加或削弱，需要在裁量时予以考虑从轻或者从重处罚的情节。如行为人的一贯表现、行为后态度、行为的动机、方式、手段等。
笔者认为，把握某一情节是否属于酌定裁量情节，需要从以下几个方面考量：
1、是否与行为人本身有关联。某一情节是否属于酌定裁量情节，首先要分析这一情节是否与行为人本身有关联，是否能反映出行为人本人的人身危险性增加或削弱。如，行为人殴打他人后，根本无意对被侵害人赔偿，但是其父亲在未征得其同意的情况下，对被侵害人进行了赔偿。笔者认为这一情节不属于酌定裁量情节，因为不能反映出行为人本人的人身危险性增加或削弱。
2、是否与违反治安管理行为本身有关联。酌定裁量情节的基础是违反治安管理行为本身，若将与违反治安管理行为本身无关联的情节作为酌定裁量情节，则违反了行政合理原则（考虑不应考虑之情况）。例如，甲吸食毒品，同时，甲在家中还经常虐待老人，对甲在家中还经常虐待老人这一情节即不属于酌定裁量情节。若作为酌定裁量情节，便无异于间接处罚。
3、不属于构成要件要素。例如，多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的，构成违反治安管理行为。行为人必须是“多次”发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，方能构成该违反治安管理行为，“多次”成为该违反治安管理行为的构成要件要素，就不可再作为酌定从重处罚的情节，否则，便违反了禁止重复评价原则。当然，当违反治安管理行为事实上的“多次”已经超过构成要件要素中的“多次”时，对多余部分的次数则可以单独予以评价。
确定案件事实中存在酌定裁量情节后，正确适用酌定裁量种类，还需要注意以下两个方面的问题：
1、酌定处罚种类不包括减轻处罚，也不包括加重处罚。酌定处罚实质上体现的是基层执法机关的自由裁量权，而自由裁量权的存在需要有法律的明确授权为基础，因《治安管理处罚法》并未对酌定减轻（加重）处罚进行授权，故不可以超越法律而酌定减轻（加重）处罚。
2、酌定从轻或者从重处罚的幅度不应高于相对应的法定从轻或从重处罚的幅度，否则将导致法定从轻（从重）处罚的规定形同虚设。例如，甲、乙共同违反治安管理，在违反治安管理行为中所起的作用相当，本应分别处7日拘留，若行为人甲属于未满18周岁的人，从轻处罚后决定行政拘留六日，行为人乙违反治安管理时是刚满18周岁的第二天，可酌定从轻处罚，则应当以不低于行政拘留六日为标准进行裁量，否则，酌定从轻的幅度便高于法定从轻的幅度，使法定从轻处罚的规定形同虚设。
3、某一情节已经作为法定裁量情节适用后，便不再属于酌定裁量情节。如行为人是盲人或者又聋又哑的人，已经适用《治安管理处罚法》第十四条对其减轻处罚，就不可以在因为其生理状况再酌定从轻处罚。
三、裁量方法
（一）判定属于“情节较轻”、“情节较重”或者“情节严重”
这是正确裁量的前提。因为，只有先找准属于“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”或者情节一般，才能确定立法在不考虑其他情况下予以认可的量罚幅度，之后的从轻、减轻或者从重处罚才有基础。
（二）对照法定、酌定裁量情节进行裁量
最后的裁量是一个系统的工程，必须在全面把握案件事实的基础上，认真分析、反复推敲，运用科学的方法，最终使裁量结果合法、合理。笔者认为，在此过程中应关键把握以下几个原则：
1、单一法定裁量情节按顺位适用原则。《治安管理处罚法》共有三处（分别为第十二条、第十四条、第十九条）同时规定了两个以上的裁量种类，那么，如何选择裁量种类呢？笔者认为，裁量种类在具体条文中的顺位反映了立法的倾向性，一般来说，顺位在前的应优先考虑适用。如已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，应首先考虑适用从轻处罚，只有在从轻处罚后仍不能符合过罚相当原则的情况下，才能适用减轻处罚。
2、法定裁量情节优于酌定裁量情节原则。违反治安管理行为人既有法定从重情节又有酌定从轻情节的，应当先从重、在从重的基础上再从轻并最终体现从重；既有法定从轻情节又有酌定从重情节的，应当先从轻、在从轻的基础上再从重并最终体现从轻；同时具有法定从重、从轻情节，或者酌定从重、从轻情节的，应根据案件具体情况作出符合过罚相当原则的决定；对具有法定减轻或不予处罚情节的，应当依法优先减轻或不予处罚。
3、硬性裁量情节优先适用原则。笔者认为，法律文本的表述某种程度上反映着立法机关的价值取向。当法律文本表述为“应当”适用某一规则时，说明立法机关要求执法机关，当适用这一规则的情形出现时，必须适用这一规则；当法律文本表述为“可以”适用某一规则时，说明即使出现适用这一规则的情形，立法机关对执法机关是否适用这一规则也不作强行要求（当然，一般情况下也应当适用）。因此，当硬性裁量情节与弹性裁量情节同时存在时，应首先适用硬性裁量情节。
4、同时具有同向裁量情节不升（降）格的原则。即使违反治安管理行为人同时具有两个以上从轻（从重）情节的，也不可减轻（加重）处罚；同时具有两个以上减轻处罚情节的，亦不可不予处罚。
5、裁量情节适用对应原则。即每一裁量情节的适用，必须要与折射该裁量情节的具体的违反治安管理行为相对应。例如，行为人殴打他人后逃跑，并被受案调查，逃跑过程中，行为人又实施盗窃行为，后行为人主动投案，且如实供述了自己殴打他人的违法事实，但是对其盗窃违法事实并未如实供述，因而，对于殴打他人的行为，符合《治安管理处罚法》第十九条第四项规定的减轻处罚情形，而对盗窃行为，不符合该项规定情形，故只能对殴打他人的行为减轻处罚，不可对盗窃行为一并减轻处罚。
【注释】
[1]柯良栋、吴明山主编：《治安管理处罚法释义与实务指南》，中国人民公安大学出版社，第189页。
[2]参见张明楷著：《刑法学（第三版）》，法律出版社，第429页。
治安管理处罚条例法篇8
一、安全生产行政处罚权立法现状及其突出问题
近年来，国家为实现依法管安、依法治安、重典治安，不断加大了安全生产法的立、改、废工作，包括修订《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国职业病防治法》《烟花爆竹安全管理条例》《安全生产许可证条例》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等一大批法律法规，以及废止一些不适应时展的规范性法律文件，如《劳动防护用品监督管理规定》《矿山救护队资质认定管理规定》《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》等等。分析这些法律文本，发现当前安全生产行政处罚权的立法还存在法律规范混乱、相互重叠，法律规则不严谨，处罚主体错误、处罚对象不明确，法律语言不统一，进而浪费立法资源，造成法律适应困难等一些问题。
1.法律规范混乱
从现已颁布的法律文本看，一是关于对从业人员的安全教育和培训问题的处罚规定，在同一层级的规范性法律文件中处罚的主体不同、种类各异、幅度也不一致。比如《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九十四条第（三）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；……”。而在《中华人民共和国矿山安全法》（以下简称《矿山安全法》）第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；……”。显然，在这两个同一层级的规范性法律文件中，针对企业未按照规定履行对从业人员安全教育和培训的问题上，处罚的主体、种类和幅度都不相同。二是对生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度的处罚规定、生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果，以及法律条文中对违法行为情形的规定，出现内涵外延甚至于逻辑的混乱。比如《安全生产法》第九十八条第四项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（四）未建立事故隐患排查治理制度的”；而《中华人民共和国生产安全事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条第（一）项则规定：“生产经营单位违反本规定，有下列行为之一的，由安全监管监察部门给予警告，并处三万元以下的罚款：（一）未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的；……”。这两部规范性法律文件在对生产经营单位事故隐患排查治理制度未建立的处罚问题上，其处罚的种类、罚款的幅度及违法行为的外延等规定上都截然不同。此外，已经颁布的法律条文中对违法行为情形的规定出现逻辑混乱。如《安全生产法》第八十九条:“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得；违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这是从最严重情形到一般情形的渐弱式的对违法行为的规定，与基本法、基本法以外的法律规定不一致，也与违法行为的逻辑发展不一致。不仅如此，在安全生产法律体系中，对于违法行为的规定却更多的是从一般到严重情形的渐进式规定，如同在《安全生产法》第九十、第九十一等条文中，对违法行为情形的规定便是从一般到严重的渐进式的。由此，安全生产立法的混乱可见一斑。
2.法律规范相互重叠
一是关于生产经营单位负责人未履行安全生产管理职责的问题。《安全生产法》第九十二条规定“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。”同时，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条规定：“事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。在此之中，同样是生产经营单位的负责人因未履行安全生产管理职责而导致不同事故的处罚，不仅在上述两个规范性法律文件上有规定，还在《安全生产违法行为行政处罚办法》第44条、《危险化学品安全管理条例》第94条也有相同的规定。二是关于事故隐患排查治理情况如实记录和告知从业人员的问题。《安全生产法》第九十四条第（五）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；……”这一规定与《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》第二十六条第（三）项“食品生产企业有下列行为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款：……（三）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的。”对于处罚对象，处罚种类和罚款幅度的规定都一模一样。
3.法律规则不够严谨
在安全生产立法中有些规则不够严谨，存在许多缺陷。譬如从《安全生产许可证条例》的整个条文来看，全文为24条，但并未明确各法律主体在安全生产许可证问题上的权利、义务以及法律责任，也即没有明确的行为模式与法律后果的区分。从一个具体的法律条文来看，《安全生产法》中同样存在这种情况，有行为模式而无法律结果。如《安全生产法》第二十二条规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：……（七）督促落实本单位安全生产整改措施。”这一规定给出了生产经营单位相关主体对安全生产整改措施的督促落实这一行为模式，而该行为的法律后果不仅在《安全生产法》的“法律责任”没有找到，在其他相关的法律文件中也出现缺失。而且，处罚主体错误、处罚对象不明确。《矿山安全法》第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；（二）使用不符合国家安全标准或者行业安全标准的设备、器材、防护用品、安全检测仪器的；（三）未按照规定提取或者使用安全技术措施专项费用的；（四）拒绝矿山安全监督人员现场检查或者在被检查时隐瞒事故隐患、不如实反映情况的；（五）未按照规定及时、如实报告矿山事故的。”该条中的所有违法行为均为安全生产监督管理部门的职责，但其行政处罚权却归劳动行政部门，很明显与目前的体制不符合。
4.法律语言不统一
在法律语言问题上，则存在不统一的情况。譬如关于“以上”“以下”等立法技术的规定，《中华人民共和国宪法》《民法通则》和《民事诉讼法》等法律文件中都规定了“以上”“以下”包括本数，《安全生产法》也是如此，但《生产安全事故报告和调查处理条例》中却有“以上”包括本数，“以下”不包括本数的规定。由于任何安全生产的立法都有可能涉及到事故的发生，均有可能要涉及《生产安全事故报告和调查处理条例》，这样一来，就可能导致在适应法律时产生混乱，如果对《条例》不熟悉，甚至可能出现法律适用错误的情况。又譬如关于法律语言中的数字。法律作为国家的规范性文件，其语言文字的权威性、统一性应该是法律语言的应有内涵，但是在安全生产法律体系中对数字的使用却比较混乱，比如《安全生产许可证条例》中的数字为阿拉伯数字，而《湖南省安全生产条例》中的数字却为中文小写，此种情况处处皆是。而且，同一层级的法律规范在数字语言文字上的使用上不统一、不规范。如《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》中数字为中文小写，可在《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》中的数字却为阿拉伯数字，这是不适当的。
二、安全生产行政处罚立法技术及其重大意义
立法技术是指人们在长期的立法实践活动中，将逐步摸索、积累的知识、方法、技巧、经验加以总结而形成的规则，是立法活动所需要的技能和手段，是在立法实践中产生并发展起来的，关于法的内容的确定、表述及完善的方法和技能的总称[1]。在立法活动中，运用语法逻辑避免法条产生歧义，运用电子表器计票提高法案通过的精确率，都是法律技术。总体上看，立法技术是立法活动中由多种与法律的制订、运行相关的各种技术因素构成的技术群。正如孙潮先生所说，一个立法者“要成功而有效地工作，他必须同时具备设计师和建筑师的秉性和才能。”这种技术群不仅非单项技术，而且具有价值负荷，是法律方法的重要组成部分。从广义上讲，法律技术、法律思维、法庭设置、法律程序设计等，统称为法律方法，其中的法律思维成为法律方法的核心。有了正确的科学的法律思维活动，即严格合法的法律推理和法律解释，才有可能形成、推导出解决法律问题的正确结论。立法技术是法律技术的重要内容，是为了配合法律思维的特殊性而生成的并在立法全程运用的法律技术。作为法律技术的重要内容，立法技术具有历史性、传统性和正当性[2]，既要符合事物的本质，技术本身不能与事物的情理相违背；又要体现法律原理，符合法律的基础性原理；还要契合司法经验，是经过长期的司法实践陶冶而成的成熟技术；以及吻合社会常识，与现实中人们的直觉、情感等相一致[3]，无论是其物质工具还是知识储备与技能，包括立法的有关知识、经验、规则、方法和技巧等，概莫能外。正因为立法技术的传统性和正当性的结合，以及理论和经验的统一，才使得立法技术具有专业的法律适用方法和手段，更能体现出科学性质和人文精神。而且，立法技术变迁受制于法律的实体规则，受到本身内在标准的检验，并通过其技术进步与创新有力地推动法律实体规则的生成与演进[4]。而行政处罚则是指行政主体为了达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为[5]。其法律要素包括行政处罚的主体、相对人、违法行为、处罚的种类等等。
安全生产行政处罚立法要实现公平、效率及法治秩序的价值，必须有确定性的法律规则，即科学合理的立法技术。没有确定性则难以被重复适用，没有确定性就难以保障法的稳定与安全。安全生产行政处罚权立法技术的重点是对安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的熟练运用，是立法过程中的一种特殊的技能，通常包括逻辑的技术和词语的技术。要保障安全生产行政处罚权的各种相关法律能够为人类频繁的利用进而实现社会控制，立法就要将为社会共有的最基本的价值通过对法律技术的运用转化为法律所承认的价值，立法者就要做出各种法律价值判断，在安全生产行政处罚可能互相冲突的价值体系之中做出选择，使安全生产行政处罚同一价值体系之内某一具体的法律关系之中有可能互相冲突的价值达成平衡，并将社会变化所带来的价值变化体现于法律之中，通过其特有的逻辑思维形成有效的社会控制[6]。由此可见，只有当立法者在熟练掌握和运用安全生产行政处罚相关知识、方法、技巧、经验的前提下，安全生产行政处罚权立法才有可能最大限度地减少甚至杜绝差池。如前所述的各种问题的存在，在较大程度上就与立法技术本身有关。譬如法律规范混乱或相互重叠，可能是由于立法者对安全生产行政处罚权立法有关的社会共有的最基本的价值把握不准，或者对先前已有的法律文本的熟悉程度不够而导致的。例如，关于生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定，《安全生产法》第九十条规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。
有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”而《中华人民共和国生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三十八条：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。”很明显，《条例》中有关生产经营单位安全生产的资金投入不实的法律后果规定包括了《安全生产法》第九十条的意思，但两个法律规范对违法行为的处罚对象、处罚幅度等都不同。这难免不让人联想到可能因为立法者对于不同法律主体社会境遇的不同考量标准。法律规则不够严谨和法律语言不统一大多是因为对安全生产中有关公民、法人或者其他组织的合法权益分析不够，对法律符号的严谨性重视不够，或者法律文本生成所必备的素养欠佳所致。本来，法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定，是构成法律的主要元素。根据法律规定的二要素说，法律规则的结构分为行为模式和法律后果两个部分，这不仅适用于整个规范性法律文件，也适用于一个具体的法律规则。当立法者没有能够深入透彻分析安全生产相关法律主体的权利、义务、责任，以及客体的具体状况，甚至于对安全生产行政处罚本身的意义缺乏深入理解的时候，也就可能出现安全生产行政处罚法律规则的不够严谨。同样的道理，作为法律思维的核心，法律语言的核心问题则是如何说服人，即建构法律的说理性[7]，但当因立法者的法律语言素养欠佳而使不同法律文本中的法律语言不统一甚至于混乱时，法律的说理性也就大打折扣。
三、安全生产行政处罚权立法的完善及其技术改进
从法治国家、法治社会建设的现实情况与未来发展看，安全生产行政处罚权立法的完善需要从国家到地方层面推进科学立法工作，修订有关不适应和不清晰的条款，加大立法技术研究，提升立法队伍整体素养。
1.推进安全生产行政处罚的科学立法工作
所谓科学立法是指在立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。这一定义明确了科学立法要符合立法的内在条件，即与其规制的事项保持契合，要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果。从这一意义上讲，现成的立法并不一定是科学的。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定，要贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。作为我国法律体系中的一个支系，《安全生产法》同样应该重视科学立法原则，将科学立法作为安全生产立法的一个价值判断标准。因而，安全生产行政处罚权立法的科学性首先是对经验立法的否定，将安全生产行政处罚权立法当作一项工程来看待，不能把立法当作领导者的政绩，更不应将安全生产行政处罚权立法当作一个封闭的系统，要面向整个法律体系，坚持尊重客观事实，杜绝主观立法。
2.修改不适应时代要求和政策规定的法律法规
目前，安全生产行政处罚权的立法存在诸多缺陷，需要我们有勇气直面问题，并采取相应的措施加以改变。对诸如《矿山安全法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》以及《生产安全事故隐患排查治理暂行规定》等法律法规中由于政策改变导致的相关职能部门职责转变以及形势变更，一些规定不能适应时展需要，可以通过制订部门规章来规范一些不适应的规定、做法。
3.加强立法技术研究进而提升立法者技术素养
从研究领域看，目前，对安全生产法的研究文章大都集中在安全生产法的教育、执行等方面，但对于安全生产法的立法研究却少之又少。正因如此，安全生产立法中没有全面把我国现行法律体系、安全生产法律体系的特征也就在所难免。若要把安全生产法归结为现行的部门法中，它大概更多地属于行政法部门，而行政法这一部门法的特征应在安全生产立法中有所体现。同时，还要从体制机制改革创新入手，通过各项措施普遍提升立法人员的整体素养。就法律符号化现象看，既对法律的表达与运作有着重要意义，又因其受符号载体的自然属性、人们对符号认知的社会心理，以及符号的社会属性等多方面的限制而作用有限，但必然建立在人的符号化能力基础之上[8]，需要立法者准确把握符号的意义，以及法律与符号诸构成要素融合共生的过程。这也就是之所以要提升立法人员的一个原因。当前，应提倡法学工匠的培养，促使立法人员关注细节，以形成正确的法的价值论，掌握切实的法的本体论，习得有效的法律方法论。
参考文献
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治安管理处罚条例法篇9
[关键词]行政拘留；制约机制；人权保障
[中图分类号]D631.7 [文献标识码]a
[文章编号]1005-3115(2009)12-0102-04
行政拘留是一种重要的也是常见的行政处罚种类，我国在《治安管理处罚法》中对此有所规定。法学界对于刑事拘留研究得比较深入，但是对于行政拘留的研究则不太重视，这是因为行政拘留时间比较短，对公民权利影响有限造成的。事实上，行政拘留是对公民基本权利的限制与剥夺。涉及宪法权利问题，本质上与刑事拘留一样。由于学术研究的不深入、法律规定的不完善，以及我国体制方面的其他原因，造成了实践中行政拘留存在很多问题。因此，我们有必要对行政拘留展开深入研究，特别要正视行政拘留中存在的问题。以理性的思维分析如何消除行政拘留中存在的问题。使其在治安管理中发挥应有的作用。
一、行政拘留概述
(一)行政拘留概念
行政拘留是指法定的行政机关依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制人身自由的一种行政处罚。行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪。而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。因此，法律对它的设定及实施条件和程序均有严格的规定。行政拘留裁决权属于县级以上公安机关；期限一般为10日以内，较重的不超过15日；行政拘留决定宣告后，在申请复议和行政诉讼期间，被处罚的人及其亲属找到保证人或者按规定交纳保证金的，可申请行政主体暂缓执行行政拘留。
(二)行政拘留的特点
行政拘留不同于刑事拘留和司法拘留，与刑事拘留、司法拘留的适用主体、适用对象、适用目的、适用程序等诸多方面均存在很大不同。但是。这几种拘留有一点是相同的，即都是对人身自由的限制。总体上看，行政拘留有如下特点：
1 行政拘留限制人身自由，是一种严厉的行政处罚方式，只有县级以上公安机关才有拘留裁决权。
2 行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律规范对违反治安管理法规的人采取的惩戒措施，后者是依照刑事诉讼法的规定而采取的临时剥夺犯罪嫌疑人的人身自由的刑事强制措施。
3 行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照诉讼法的规定对妨害民事、行政诉讼程序的人所实施的临时剥夺其人身自由的强制措施。
4 行政拘留不同于行政扣留。行政扣留是行政机关采取的临时限制人身自由的行政强制措施。
5 行政拘留与拘役不同。拘役是由人民法院对触犯刑法的人判处的一种刑罚，而行政拘留并不是一种刑罚，只受到过行政拘留的人员并不会留下犯罪记录。
(三)我国法律中的行政拘留制度
我国原《治安管理处罚条例》就规定了行政拘留，《治安管理处罚法》对行政拘留作了更加详细的规定。随着《治安管理处罚条例》被《治安管理处罚法》取代，我国的行政拘留制度也发生了一些变化。根据现行的《治安管理处罚法》，该法第二章第10条第三项规定行政拘留是一种治安管理处罚种类，该项对行政拘留的性质作了定位，即治安管理处罚的一种。该法规第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。”可见，治安管理处罚法对行政拘留的期限也作了严格限制。该法第21条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：1，已满14周岁不满16周岁的：2，已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的；3，70周岁以上的；4，怀孕或者哺乳自己不满l周岁婴儿的。”该条对于适用对象作了消极性的排除规定，即对于符合某些特定情形的人员。行政拘留对其不适用，以体现人文关怀。
从整部《治安管理处罚法》来看，直接关于行政拘留制度的规定就是上述几个条文，其他都是针对某种具体的违反《治安管理处罚法》的行为能否适用行政拘留的规定。
二、我国行政拘留制度中存在的问题
行政拘留作为违反治安管理的一种惩罚措施，具有必要性，这是维护社会秩序的必需，也体现了国家对轻微违法行为的否定态度。从世界各国来看，其他国家也都存在类似的制度。但是我国行政拘留制度中还存在一些不可忽视的问题。这些问题主要反映在以下几个方面：
(一)忽视了限制人身自由的特殊性
行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由权是宪法所规定的一种基本权利。但是我国《治安管理处罚法》针对行政拘留并没有什么特殊性，该法将行政拘留与警告、罚款、吊销公安机关发放的许可证等并列，在适用程序等方面亦没有明显区别。这样的做法没有体现宪法和法律对公民基本权利的保护。忽视了人身自由权的特殊性。“在世界范围来看，由于人身自由是受宪法保护的基本权利。因此对限制人身自由措施的发动，必须经法院审查，这是各国公认的行政合法性的基本要求。换言之，任何行政机关不能自行决定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陆法系的行政处罚法中，也没有人身自由罚。”立法者可能考虑到我国在社会转型期违法现象比较多，因此设置了这样的处罚种类，但是立法者明显忽视了这种处罚的特殊性，进而忽略了特殊的程序设置，没有在程序上做到更为谨慎，更为严密。
(二)缺乏听证程序
既然行政拘留涉及公民自由权，那么在适用行政拘留的过程中应该尤其谨慎，并且给予公民充分的程序性救济权利，如可以赋予行政相对人要求进行听证的权利。听证也称听取意见，指行政机关在做出影响相对人权利义务决定时，应听取相对人的意见。听证已成为当今世界各法制国家行政程序法的一项共同的、极其重要的制度。听证制度的发展顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势。也体现了政府管理方式的不断进步。听证体现了是国家对公民意见的尊重，是一种符合思想的制度设计。
我国《行政处罚法》第42条对听证程序做出了比较详细的规定，其中第3―7款规定：听证公开进行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录。《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时，当事人有要求举行听证的权利。可见《行政处罚法》将行政拘留排斥在了可以要求听证的范围之外，而将一些轻微的处罚种类却规定了相对人可以要求听证，存在着本末倒置的现象。《行政处罚法》之后的《治安管理处罚法》也没有将这一缺陷弥补，《治安管理处罚法》第94条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取其意见，对其所提出的事实、理由和证据，应当进行复核；如其所提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。从《治安管理处罚法》第94条的规定来看，相对人享有陈述和申辩的权利，但是这并不是听证程序，仍然属于“决定与被决定的‘双方组合”’，难以切实保护相对人的合法权利。
(三)缺乏制约机制
分权与制约，是的精髓。在我国体制中，虽然也强调分权与制约，但是有的国家机关享有的权力过大。其他国家机关也不能对其进行有效的制约。在公检法组成的政法系统中，显然公安机关的权限是最大的，法院、检察院对其形成的制约相当有限。这一点在行政拘留中也有所反映。我国立法将行政拘留的决定权完全赋予了公安机关，尤其自行决定是否给予行政拘留的处罚。当然。检察院和法院并不是完全没有参与其中，而是间接地参与其中。相对人在接受了行政拘留后可以向检察机关针对公安机关及其人员的违法失职行为提起控告，也可以向法院提起行政诉讼。但是不难看出。这种方式均属于事后监督的方式，而不是事前监督的方式。在行政拘留决定作出之前，法院和检察院并不能参与其中。其一些流程均由公安机关独自完成。
这一制度带来的问题是公安机关在行政拘留决定权方面的权限过大，无法得到有效的制约，自由度过大。当然立法者并没有考虑到这个问题，立法者认为公安机关能够恰当、审慎地先例自己的权利，依靠公安系统的内部监督就能秉公执法。之所以立法者没有赋予法院或者检察院事前监督的权力，可能是因为立法者认为治安违法现象非常多，如果每一起和行政拘留有关的案件均要求法院或者检察院逐一审查、批准，必将损害公安机关的行政效力，因此，就直接保留事后监督的权力，而不再赋予检察院和法院事前监督的权力。这样的做法是有待商榷的。法的价值有很多种，如公平、自由、效率等等，法的不同价值难免会发生一些冲突。立法者应该对此加以平衡，而不能过度肯定法的某一价值，而否定了法的其他价值。公安机关的行政效率固然重要，但是其适用法律是否正确，惩罚手段是否适当，处理结果是否公平，也都是必须被考虑的因素。
(四)救济途径不完善
由于《治安管理处罚法》将行政拘留与警告、罚款等处罚形式并列，没有规定公民在行政拘留期间应该如何救济权利。因为公安机关单方面作出的拘留决定不一定正确，可能存在重大的错误，即使没有错误，相对人也有权要求复议或者提起行政诉讼。现行法律对这些问题的规定并不明确，导致了救济途径被堵塞。被行政拘留的公民只能等行政拘留结束以后，即恢复人身自由之后才能提起行政诉讼。
三、我国行政拘留制度存在上述问题的主要原因
我国行政拘留制度存在很多问题。甚至存在一些违反原则的现象。当然，这些都是表面现象，现行法律之所以出现这些漏洞是有深层次的原因的。
(一)重打击轻保护
对违法现象进行打击是国家的责任。也是保护人民生命财产的必要的手段。但是我国在注重打击违法行为的过程中，没有注重相对人权利的保护。这一思路反映在《治安管理处罚法》别是在行政拘留制度中，就是过分强调公安机关权力的行使和对违法现象的打击，而忽略了行政相对人权利的保护，特别是在权利救济方面，存在很大的疏漏。
(二)重实体轻程序
我国一向注重实体正义，而忽略了程序正义。实体正义被执法机关看作是行使权力的最终目的，而所谓的程序只是一种手段，忽略了程度的独立价值。在行政拘留中也表现出了这一倾向，主要是不关注行政相对人的程序性权利，如听证程序的缺失就反映了这一状况。程序有其独立的价值，不能仅仅认为程序只是一套办事规则而已，事实上，只有程序正义才是看得见的正义。在行政拘留中。如果赋予相对人更多的程序性权利，会使相对人更容易接受处罚决定，满足其对程序权利的要求。
(三)重权力轻权利
从我国行政拘留制度来看。行政拘留制度强调公安机关行政权的行使，法律赋予其单方面的决定权和处分权，但是法律对于公民的人身自由权却视而不见，将行政拘留和警告、罚款并列，没有突出基本权利的特殊性，这是《治安管理处罚法》较大的疏漏之一。
四、完善我国行政拘留制度的建议
针对我国行政拘留制度中存在的种种问题，有必要完善我国的行政拘留制度，在此基础上，体现对行政权的制约和对公民权利的保护。在完善行政拘留制度中，应该从以下几个方面人手：
(一)强调参与原则，赋予听证权利
程序正当性是现代法治的重要原则之一。“程序的正当过程的最低标准是：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的机会。”从上述对于行政拘留中存在问题的分析来看，我国行政拘留的程序应该作出一定的完善。由于当事人只有陈述和申辩的权利。而没有要求听证的权利，使得行政拘留程序的正当性质大打折扣。“听证制度的本质在于给了相对人自卫权利，以抵制行政机关的违法或不当的行政行为。确保其合法权益不受侵害。”应该强调参与原则，并且赋予相对人启动听证程序的权利。从效率的角度来看，这样的做法确实会损害效率，但是从正义的角度来看，却可以使行政拘留制度更能实现正义，避免行政拘留中的“冤假错案”。
(二)强化司法审查原则
在我国目前的法律制度中，行政拘留行为并不是不会接受司法审查，行政拘留作为行政行为的一种，是具体行政行为，根据《刑事诉讼法》的规定，相对人可以针对改行为提起行政诉讼。但是，这种审查行为只是事后审查，无法最大程度地补救相对人的权利。因此，鉴于人身自由权的特殊性，不妨引人事前监督制度，即公安机关在作出行政拘留决定后。应由司法官员决定是否允许实施拘留。这样做的好处，一方面是制约了公安机关的权力。另一方面维护了相对人的权利，还能强化司法权。当然，需要说明的是，这种事前审查只是初步审查，一般只审查程序方面是否合法，如果合法，司法官员就签发允许执行行政拘留的令状，如果不符合程序，则不予签发。而且，此处签发令状的司法官员当然不能是事后监督即行政诉讼中的法官，两者应该有所区别。事实上，英美国家就是这样做的，如美国就有专门的治安法官。这种做法值得我国借鉴。
(三)强调行政拘留中的比例原则
治安管理处罚条例法篇10
违反治安管理的行为是指扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公司财产，情节轻微伤不够刑事处罚的行为。构成违反治安管理的行为必须同时具备以下三个条件：
一、 违反治安管理的行为必须具备一定的社会危害性，都会对国家、社会和公民的合法权益造成危害。有两条标准：一是对社会有无危害；二是危害程度的大小。
二、 违反治安管理的行为必须情节轻微伤不够刑事处罚。行为对社会造成轻微的危害是违反治安管理行为的本质特征。
三、 违反治安管理的行为必须是依照《条例》规定应当受到治安处罚的行为。如果一行为虽然违法，对社会也造成一定的危害后果，但不是治安管理处罚条例规定应当受到处罚的行为，就不能认定违反治安管理的行为。