服务承诺制篇1
根据党委、政府下发的《关于加强机关效能建设暂行规定》和《关于机关工作人员诫勉教育和效能告诫暂行办法》的要求，制定本制度。
一、提高办事效率。对办理的事项要设定办理时限，单位及工作人员必须严格遵守办理时限，对申请人手续不全的要做一次讲明、两次办完，杜绝三次。
二、改善服务态度。认真做到着装整齐、举止端庄、热情周到、文明礼貌的挂牌服务。
三、实行办事公开制度。窗口单位一律做到本机关职责范围内各管理服务事项的法律依据、办事条件、办理程序、收费标准、办理时限、承办部门、承办人员、违诺责任、监督方式、投诉电话十公开。
四、保持廉洁从政。严禁吃、拿、卡、要、报和、索贿受贿行为。
五、各机关承诺的内容，应采取印发办事指南、服务手册或设置告示栏、触摸屏、显示屏、网上等方式，向社会予以公开。
六、违反承诺处理办法：
（一）未按《关于加强机关效能建设暂行规定》要求，实行服务承诺制的单位，根据《关于机关工作人员诫勉教育和效能告诫暂行办法》的规定，给予该单位党政主要领导诫勉教育一次，限期改正；拒不改正的，给予该单位党政主要领导效能告诫一次；累计两次被效能告诫，当年考核定为不称职。
（二）办理手续齐全、符合条件的各种证照，超过承诺时限的，根据《关于机关工作人员诫勉教育和效能告诫暂行办法》，属单位领导造成的，该单位党政主要领导，一次给予诫勉教育，两次给予效能告诫，累计两次被效能告诫，当年考核定为不称职。属处（室）领导造成的，该处（室）主要领导，一次给予诫勉教育，两次给予效能告诫，累计两次被效能告诫，当年考核定为不称职。属工作人员造成的，该工作人员，一次给予诫勉教育，两次给予效能告诫，累计两次被效能告诫，当年考核定为不称职。
（三）服务时不按规定着装、挂牌、语言不文明的，一经发现或被投诉，根据《关于机关工作人员诫勉教育和效能告诫暂行办法》该当事人，一次给予诫勉教育，二次给予效能告诫，累计两次被效能告诫，当年考核定为不称职；服务态度蛮横、语言粗俗，甚至发生争吵，造成不良影响的，一次给予效能告诫，累计两次被效能告诫，当年考核定为不称职。
（四）办事程序、收费标准等十项内容未对外公开的根据《关于机关工作人员诫勉教育和效能告诫暂行办法》的要求，给予该单位党政主要领导诫勉教育一次，限期改正；拒不改正的，给予该单位党政主要领导效能告诫一次；累计两次被效能告诫，当年考核定为不称职。
服务承诺制篇2
一、严格执行行业禁令：
1、不准利用职权吃、拿、卡、要；
2、不准办“人情照”；
3、不准以任何形式参与；
4、不准利用职权谋取不正当利益；
5、不准工作日中午饮酒；
6、不准上班时间做与工作无关的事。
如有违反以上禁令的，—经查实，将视情节轻重，分别给予经济处罚、待岗、诫免谈话、党政纪处分等处理。
二、规范办事程序
提高工作效率，坚持每周业务例会制度。
三、接到投诉电话
属于我局职责范围内的，三个工作日内有关人员到达现场。投诉人有详细地址和电话的，7个工作日内将办理情况答复投诉人。
四、积极宣传城市规划法
坚持重大项目公示制度。积极参加“行风热线”和“机关服务进社区”活动，接受政策咨询，现场答复、解决问题，各类承办事项办结率达100％。
五、挂牌上岗，文明服务
杜绝服务忌语，按照“马上办，主动办，上门办、公开办、变通办”的要求，不推诿、不扯皮，为客商、企业和群众排忧解难。
六、办事时限承诺
“一书三证”办理过程中的办事时限须严格遵守市局的统一规定，能提前办结的尽量提前办结。
七、建设单位有下列情况之一的，不在上述承诺期限内：
1、单位有违法建设，没有处理完毕的；
2、手续不完备，证件不齐全，不符合条件的；
3、应拆迁房屋未按期拆除的或地界、权属、建筑间距等矛盾未解决的；
4、因有关部门会签延期的。
八、违诺责任追究承诺
（一）工作人员有下列情形之一者，追究其行政管理违诺责任：
1、单位或个人到本局办理建设项目，手续完备、证件齐全、符合条件而未予受理、办理的；
2、朱按承诺规定办理的；
3、不按法定程序或不认真审核有关材料而错办、错发证件的；
服务承诺制篇3
为了提高县公共服务质量，进一步优化招商引资环境，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政许可法》和《××县关于加强机关效能建设的暂行规定》，结合本县实际，制定本制度。
第一条各级行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和受行政机关委托的组织，以及上述机关或组织设立的服务窗口（以下统称行政机关），适用本制度。
各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体、驻县各单位参照本制度执行。
第二条文明服务承诺。首问责任人对属于自己承办的事项应立即接办；对不属于自己承办的事项，应将办事人员引导至承办人，或将有关事项转交承办人。要实行挂牌上岗，阳光办公，诚实守信，公开去向和联系电话。接待服务对象和来访来电群众应文明、热情，做到个个有回复，件件有落实。
第三条办事效率承诺。行政机关对公民、法人或其他组织申请办理行政许可、非行政许可审批事项和确认登记等公共服务事项时，能够当场办结的，必须当场办结；在法律、法规、规章规定中有时限幅度的应在最短时限内或承诺时限内办结并予以答复;法律、法规和规章对办理事项没有规定办理时限的，行政机关应当根据具体情况，并参照法律、法规和规章规定的同类事项办理时限，确定办理时限。
第四条延时服务承诺。承办事项主办人员在每个工作日内，当正在办理事项临近或者到达下班时间，短时间内能办理完毕的，必须为服务对象提供延时服务。延时服务期间，工作人员应当公平、公正执法，遵守服务承诺，对服务对象提出的咨询，应耐心、细致地给予答复，暂时不能答复的，应作好登记，转有关部门处理。
第五条特事特办承诺。县政府确定的重大招商引资项目，凡涉及履行承担办理事项的单位应指定专人负责，在工作日发现办理事项较多时，工作人员与服务对象预约，在中午休息时间照常上班，受理其服务事项。在节假日遇有特殊情况，需要提供服务的，或办理事项的，应在节假日延时工作，为其提供服务，能够办理的，给予办理；不能办理的，受理后并与之约定时间。
第六条首查先行责令改正承诺。行政执法部门在执法过程中发现行政相对人发生轻微违规行为，依法可以不予以处罚的，先行责令限期改正违规行为，不实行停产、罚款等影响生产和涉及金钱的处罚，第二次检查仍未改正违规行为的再依法处罚。
第七条检查、评比报批承诺。凡是没有法定职能可对企业实行检查、评比的部门单位，在组织各种检查、评比前必须报县优化发展环境及行政效能投诉中心办公室审核，确有必要开展的应以县政府名义实施，必须经县政府审核同意才可实施，严禁部门自行组织开展。同一法定执法部门对同一企业进行多项检查的，必须合并检查。
第八条“一门式服务”承诺。具有行政许可、非行政许可审批、办证、收费职能的部门（单位）必须进入县行政服务中心。其服务窗口一律实行首席代表制和领导定期审批制。对不需集体讨论决定的行政审批事项，由首席代表核准审查办理；对不宜授权首席代表办理或者应当集体研究决定的事项，由部门（单位）领导每周抽1-2天到县行政服务中心窗口定期审批办理。
第九条投诉快查直处承诺。部门单位要设立专门投诉电话，建立了网站的要在网上开通举报投诉电话和电子信箱，接到企业或群众投诉，要即接即处，并做到有诉必查，有查必果。投诉查实的要根据《××县关于对损害经济发展环境行为实行责任追究的暂行规定》予以责任追究。
第十条违反本制度的，依照《××县关于加强机关效能建设暂行规定》追究有关单位和人员的责任。
服务承诺制篇4
一、为深入贯彻落实“三个代表”重要思想，学习实践科学发展观，转变部门工作作风，提高办事效率，优化服务质量，促进勤政廉政，真正体现全心全意为人民服务的宗旨，特制定本制度。
二、进一步深化政务公开工作，实行政务工作四公开，即：政策法规公开、办事程序公开、承诺服务公开、监督方式公开。尤其对审批项目、建设项目、规划项目等重大事项，要提高行政透明度，自觉接受社会监督，预防和制止行业不正之风的发生。
三、及时受理有关当事人的办理申请，并按照相关法律法规及办法的规定，在承诺期限内尽快为当事人办理有关手续。
四、为确保服务承诺制度全面有序实施，成立以局长为组长的服务承诺监督检查小组，负责对各处室服务承诺制度执行情况进行监督检查。
五、服务承诺制度的执行情况要纳入各处室年度工作目标考核内容，并作为评选先进单位和先进个人的重要依据之一。
六、工作人员要做到礼貌热情、服务文明、依法办事、廉洁奉公，办理过程中遇到的有关问题要及时耐心与当事人解释、说明，以优质高效的服务使用户满意、群众满意、社会满意。
第二章承诺内容和服务标准
一、实行首问责任。工作人员在服务对象首次咨询或联系办事时，要热情接待，认真办理，对所问问题不属于本人职责范围内的，负责及时联系相关人员接待处理。
二、开展预约服务。推行全天候无假日预约服务，只有服务对象事先约定，办证工作人员及时到位，对具备规定条件的，做到随到随办，特事特办，急事急办。
三、坚持挂牌上岗。上班时间内，工作人员须佩带胸卡或摆放桌牌，以方便建设单位和群众办事，并接受监督和投诉。
四、“一书两证”办理。申请人填写申请表并在其他资料齐全的条件下，实行限时办理：建设项目选址意见书在20天内（国家法定工作日，下同），建设用地规划许可证20天、建设工程规划许可证（建筑工程类）30天，建设工程规划许可证（市政工程类）15天，建设工程规划竣工验收合格书15天予以办理完毕。
五、勘察测绘管理。在申报资料齐全的条件下，在20个工作日完成丁级测绘单位资质审批和国家基础测绘成果资料提供和使用审批。
六、违法建设案件查处。自接到群众举报之时起，及时给于回复，或现场检查，其中在规划区范围内24小时内到达现场进行查处。自发现违法建设后，一般在2个工作日内送达违法建设停工通知书，在5个工作日内完成查处立案工作，在三个月内办结，重大或复杂案件经局领导批准可延长（不包括规划局以外的时间）。
七、保证服务质量。严格依据行政审批程序，做到“三快”：受理快、协调快、审批快。对申请人办理审批、审核、验收手续前进行电话咨询，即时答复；面谈咨询，即时答复，办理手续时，应发资料即时发放，做到服务优质高效。
八、接受监督投诉。设立监督投诉电话：8482087。局纪检监察部门负责受理建设单位和社会公众对违纪情况的投诉举报，并将查处情况及时向当事人进行反馈。
第三章违诺责任
服务承诺制篇5
一、承诺内容
(一)研究和指导党组织特别是党的基层组织的建设，探索和指导各类新经济组织中党组织的设置和活动方式;指导、协调有关部门搞好党员教育工作，主管党员的发展和管理工作;组织新时期党的建设的理论研究。
(二)提出市委管理的领导班子调整、配备的意见和建议;负责市管干部的考察和办理任免、工资、待遇、退(离)体审批手续;负责市委委托管理的干部的考察任免工作;研究和指导领导班子思想政治和作风建设。
(三)负责市委企业工委承担的各项工作职责。
(四)研究制定干部队伍建设的有关政策、规定，组织落实培养选拔中青年干部工作。
(五)从宏观上研究和指导党的组织制度和干部人事制度改革，制订或参与制订组织、干部、人事工作的重要政策和制度。
(六)负责组织工作和干部工作的检查督促，及时向市委和上级组织部反映重要情况，提出建议。
(七)指导、规划、协调、检查干部教育工作;组织市委管理的干部和科级后备干部以及组织人事干部的培训。
(八)调查了解知识分子工作情况，加强对知识分子工作的宏观指导;抓好专家和科技人才队伍的建设。
(九)负责对干部选拔任用工作和市委、市委组织部管理的领导干部进行监督，承办有关干部问题的调查审核工作。
(十)制订或参与制订离退休干部工作的有关政策规定，配合有关部门做好老干部工作，管理市委老干部局。
(十一)对市级机关党的工作履行指导、服务、监督的职能。
(十二)完成市委和市委组织部交办的其它任务。
二、服务态度
1、工作人员一律实行挂胸卡上岗，举止得体、文明礼貌、热情接待每一位服务对象。
2、工作人员认真履行岗位职责，做到不脱岗、空岗，办事一视同仁、无亲疏远近之别。
3、实行首问负责。凡首先接到基层、企业和群众的来电、来信、来访的同志，首问负责到底，能解答的即刻解答，能办的事迅速办理，不刁难、不推倭，更不得与服务对象发生争吵;凡涉及其他部门或科室的，立即协调解决，如果一次协调未到位的，负责做好有关工作，约定回复;如果需要交接办理的，做到交接清楚，明确责任;凡不能办到的事耐心做好解释说服工作，做到事事有交待，件件有落实，使来者满意而归。
三、违诺责任
凡有违反上述承诺内容以及服务态度不好的，情节轻微的，一次给予批评教育，二次给予通报批评，三次给予待岗;情节严重、影响恶劣的，给予离岗、待岗处理，同时追究部门主要领导的连带责任;对、吃拿卡要的，按照党纪政纪有关规定处理，触犯刑律的，移交司法机关处理。
欢迎社会各界人士对我*实行监督。
服务承诺制篇6
机关效能建设规章制度
机关效能建设制度之一
服务承诺制度
一、咨询服务
1、按照“起立、让座、倒水、办事、送客”的“五步曲”接待咨询人员，做到来有迎声、问有答声、走有送声。文秘站版权所有
2、接听咨询电话时，首先问候“您好”,并将自己工作单位、所在科室、姓名职务先行告知对方。
3、详细听取咨询内容，准确回答咨询问题，做到有问必答，有惑必解。
4、咨询问题暂不能答复的，要耐心解释，说明原因，约定答复方式和答复时间。
二、政法服务
1、认真执行行政许可，坚持依法行政和文明执法，维护当事人的合法权益。
2、在承办再生育审批、高考加分、“农转非”审核等工作时，不设障刁难、不优亲厚友、不。
3、认真查处违法施政案件，坚持做到有案必查，查果必究，不敷衍塞责、姑息迁就和包庇纵容。
三、服务
1、接待群众时，坚持做到态度热情，以诚相待，耐心倾听，详细记录。
2、受理问题时，坚持做到立即承办，正确答复，维护权益，严格保密。
3、承办案件时，坚持做到事实清楚，证据确凿，定性准确，不枉不纵。
四、科技服务
1、在组织病（伤）残鉴定和节育手术并发症鉴定时，严格执行法律法规和规范程序，不优亲厚友，不弄虚作假，不暗箱操作，不吃拿卡要。
2、认真抓好出生缺陷干预、生殖道感染干预和生殖健康服务“三大工程”的实施，积极为广大已婚育龄妇女提供优质服务。文秘站版权所有
五、药具服务
1、认真坚持“免费发放、满足需要、减少浪费、方便群众”的方针。
2、不订购和调拨假冒伪劣药具。
3、做好避孕药具知识的宣传工作，提高药具使用效果。
六、宣传服务
1、不以非正式渠道订购各类宣传品。
2、不向群众推销各类宣传品。
3、在宣传品征订和发行中，坚持自愿原则，不强制要求、不行政干预。
机关效能建设规章制度
机关效能建设制度之二
首问负责制度
1、群众、基层或其它机关办事人员来我局后，首问人员要首先问好，热情接待，而后要详细询问当事人所办理的事情。
2、所办事情属于本人岗位职责范围的，要按照“应办的事不推、快办的事不拖、急办的事不等”这一原则，立即予以承办。文秘站版权所有
3、能够一次办结的事情，要做到当场一次性办结；暂不能一次办结的，要详细解释说明，并具体承诺办结的时间。
服务承诺制篇7
为认真贯彻执行《云南省人民政府关于在全省行政机关推行服务承诺制首问责任制限时办结制的决定》，进一步强化内部管理，转变工作作风，改进服务质量，规范行政行为，提高工作效能，增强政府执行力和公信力，根据《临沧市人民政府关于在全市行政机关实行服务承诺制首问责任制限时办结制的实施意见》和《永德县人民政府关于在全县行政机关实行服务承诺制首问责任制限时办结制的实施意见》精神，结合我镇实际，制定如下实施意见。
一、指导思想、目标任务及实施范围和重点
（一）指导思想。以马列主义、毛泽东思想、邓**理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、依法行政和执政为民，通过“三项制度”的实施，进一步转变工作作风，改进服务质量，规范行政行为，提高工作效能；进一步强化内部管理，加强政府自身建设，增强政府的执行力和公信力；进一步强化公务员依法行政、执政为民的信念，提高公务员为民办事、服务的能力和水平，促进全镇经济社会又好又快发展。
（二）目标任务。一是机关的作风和形象有明显好转；二是为民服务的质量和效率有明显提高；三是内部管理的制度和机制有明显改进；四是依法行政、诚信服务的能力有较大提升；五是机关的凝聚力、执行力和公信力有较大增强；六是人民群众对政府的满意度有较大提升。
（三）实施范围。“三项制度”实施的范围包括以下机关和单位：镇人民政府各部门。
（四）实施重点。镇人民政府确定实施重点为行政许可集中、行政执法、与群众联系密切的“窗口”单位。
二、主要内容
（一）服务承诺制
服务承诺制是指行政机关及向社会提供服务项目的部门根据工作职能要求，对服务的内容、办事程序、办理时限等相关具体事项，向社会和公众作出公开承诺，接受社会监督，承担违诺责任的制度。
行政机关及向社会提供服务项目的部门，一要遵循公开、公平、公正、便民的原则，增强服务意识，改进服务方式，建立和完善服务承诺制度，把各项行政管理和服务工作置于社会和公众的监督之下，提高公共服务效率和公众满意程度。二要根据国家法律法规，认真清理行政审批项目（包括行政许可项目和非行政许可项目），精简审批环节，简化办事手续。所有行政审批项目（包括行政许可项目和非行政许可项目）必须向社会公开法律依据、资格要求、必备手续、办事程序、收费标准和办事时限。其他服务项目也要根据内容、办事程序和办事时限，提出具体的服务程序和时限规定。三要严格按照职能权限，向社会和公众公示本机关的职能状况、服务事项、承办人员、监督方式、投诉电话等内容，让公众充分了解和知晓。四要明确服务标准，将各类行政审批项目（包括行政许可项目（）和非行政许可审批项目）及备案事项的服务承诺，采取公告等形式予以公开，提高公众透明度。
行政机关及向社会提供服务项目的部门要切实规范服务行为，履行8项工作承诺：不让来办事的人员在我这里受冷落；不让工作的事项在我这里积压延误；不让工作的差错在我这里发生；不让工作的机密在我这里泄露；不让影响团结的言行在我身上出现；不让违纪违法的行为在我身上发生；不让机关的形象因我受到影响；不让群众的利益因我受到侵害。
行政机关及向社会提供服务项目的部门要坚持依法行政，搞好廉洁自律，执行8项严厉禁止：严厉禁止吃请受礼；严厉禁止吃拿卡要；严厉禁止推、拖、压、卡；严厉禁止以言代法；严厉禁止优亲厚友；严厉禁止以权谋私；严厉禁止态度冷漠、作风粗暴；严厉禁止乱收费、乱罚款、乱检查行为。
（二）首问责任制
首问责任制是指服务对象到行政机关及向社会提供服务项目的部门咨询或办理相关事项时，首位接待或受理的工作人员认真解答、负责办理或引荐到相关部门的制度。首位业务受理人即为首问责任人。
首问责任制遵循热情主动、文明办事、服务规范、及时高效的原则。行政机关及向社会提供服务项目的部门，一要根据业务职能，确定责任内容，实行登记制度，对来访人员的姓名、单位、时间、咨询或办理事项、办理结果等进行登记，以备查询和考核。二是咨询或办理事项原则上要现场办理；不能现场办理的，要说明相关情况，需要提供相关材料的，要一次性告知；咨询或办理事项属于本单位职责，但不在首问责任人办理范围的，首问责任人要及时引荐到相关股（室）办理；若经办人（业务受理人）不在，首问责任人应主动与其联系；若联系不上，首问责任人要先将被服务对象的有关材料收下，做好记录，随后移交给经办人（业务受理人）。三是咨询或办理事项不属于本部门职能范围内的，首问责任人要热情接待，说明情况，接受问询，耐心解释，指引服务对象到其他部门办理，不得以任何借口推诿、拒绝、搪塞或拖延处理时间，并做好相应记录。四是服务对象通过电话咨询、反映问题、投诉或举报的，接听电话的工作人员即为首问责任人。属于首问责任人职责范围内的，应认真负责回答；属于本部门其他股（室）的，应将有关的电话告知来电人，尽可能的为来电人提供帮助。
（三）限时办结制
限时办结制是指行政机关及向社会提供服务项目的部门遵循准时、规范、高效、负责的原则，按照规定的时间、程序和要求处理行政事项的制度。
行政机关及向社会提供服务项目的部门要认真对待和办理各种限时办结的行政事项。限时办结的范围包括：一是各类行政审批（包括行政许可项目和非行政许可审批项目）和备案事项。二是社会保障、社会救济、生产安全、救灾赈济、来信来访、领导交办事项以及其他需要及时办理的事项。三是对行政审批（包括行政许可项目和非行政许可审批项目）、行政复议、行政赔偿等行政管理事项，以及对人民群众来信来访、举报和投诉的答复，法律、法规和政策有明确办理时限规定的，承诺办结时限必须少于规定的时限，法律、法规和政策没有明确规定办理时限的，要按照便民利民、优质高效的原则，分类确定办理时限，要办结事项承诺的办理时限，都要向社会公布，接受社会监督。四是执行上级各项重大决策，应当及时部署和落实。不需要制定具体政策的，应当在15个工作日内完成；需要充分调研、制定具体政策的，应当在15个工作日内制定工作计划，并向上级发文机关报告。对请示性事项要及时研究处理，作出明确答复，时间不得超过15个工作日。答复时限以收件日作为计算工作日的起始时间。五是最大限度的消减前置条件，简化办事程序，缩短办事时限，提高工作效率，方便服务对象，凡是能即时办结的要即时办结；能当日办结的要当日办结；一时办结不了的，要在规定时限办结，并做好解释工作。六是严格遵守工作纪律，坚守工作岗位。业务工作要能够相互补位；提倡工作人员一岗多责，一岗多能，确保各项工作运转正常。因特殊情况离开工作岗位的，要以留言、启示等方式实行告知。
nn40.com三、实施方法和步骤（一）统一思想、提高认识。推行“三项制度”，是贯彻落实党的十七大精神的具体体现，是加强政府自身建设，提高政府执行力和公信力的需要，是政府自觉接受人大法律监督、政协民主监督以及舆论和社会监督的有效措施。行政机关及向社会提供服务项目的部门要进一步统一思想，提高认识，增强紧迫感和责任感，把推行“三项制度”作为依法行政、转变机关作风、优化政务环境、树立服务形象、建设和谐社会的重要手段，作为公务员队伍建设的重要措施予以抓落实，确保给社会一个负责任的承诺，确保每一位行政机关工作人员受教育、有触动、见行动，确保向党和人民交一份满意的答卷。
（二）加强领导、明确职责。行政机关及向社会提供服务项目的部门要把贯彻实施“三项制度”列入重要议事日程，周密部署，层层抓落实；要切实加强组织领导，建立领导机构和工作机构，加强对“三项制度”实施工作的统筹协调、组织领导和监督检查；行政机关及向社会提供服务项目的部门主要领导是实施“三项制度”工作的第一责任人，对实施工作负总责，要明确具体责任人，切实承担起责任，认真的推行和实施工作。
（三）制定方案，及时实施。行政机关及向社会提供服务项目的部门自身职能职责，制定切实可行的工作实施细则，把“三项制度”的内容具体化。实施细则主要内容包括：实施“三项制度”应达到的目标；对社会和群众具体承诺的事项及内容；首问责任制的具体内容；具体业务限时办结的规定；实施“三项制度”的具体部署和措施保障等。行政机关及向社会提供服务项目的部门要在制定实施细则的基础上，充分运用广播、电视、网络等媒体，把各自实施细则以及职能职责、服务承诺事项等向社会及时公开、公告，让社会各界和广大人民群众知晓“三项制度”、机关职责、办事的政策、条件和程序、权限和时限，以实际行动取信于民。
（四）强化学习，严格考核。行政机关及向社会提供服务项目的部门要集中时间，组织工作人员学习“三项制度”，要通过学习培训，使工作人员人人熟知“三项制度”，人人遵守“三项制度”，人人自觉执行“三项制度”。
（五）把握重点，稳步推进。服务承诺制解决的是政府诚信问题，行政机关及向社会提供服务项目的部门必须实事求是向社会和群众作出具体服务内容和办理事项承诺，并保证承诺的有效落实。首问责任制解决的是办事责任问题，各有关单位要科学分解法定职能，有效理顺职责关系，确保内设机构职责清晰，岗位责任明确。限时办结制解决的是工作效率问题，各有关单位要在清理职责、明确任务的基础上，对具体工作业务作出限时办结的要求和承诺。
四、检查与考评
（一）建立群众投诉监督机制。各有关单位要设立公开投诉举报（）箱、举报电话和电子信箱等，畅通群众监督渠道，自觉接受群众监督。负责受理举报工作的人员，对举报要认真记录，及时向有关领导汇报，受理者要对举报人的姓名、电话、住址等情况进行保密，切实保障举报人的权益。
（二）建立年度检查考评机制。要在县人事局的指导下，认真贯彻落实“三项制度”考评指标体系，逐级检查考评。
（三）检查考评方式。检查考评实行考评组与服务对象评议相结合的方式，并进行两次百分制的加权平分。具体方法：考评组在听取汇报、现场检查的基础上根据考评指标体系逐项打分；随机抽取不少于30人的服务对象进行评议，并实行无记名投票，由服务对象按照机关承诺和服务的指标体系进行评分。考评结果分为优秀、合格、不合格三个等次。
五、奖励与惩罚
镇人民政府将执行“三项制度”的情况列入督促检查重要内容，并根据《中华人民共和国公务员法》以及《行政机关公务员处分条列》的有关规定，对违反“三项制度”的行为进行严肃查处。
（一）执行“三项制度”效果显著、服务对象满意，综合考评结果为优秀的单位，镇人民政府给予通报表彰；对执行“三项制度”不力、服务对象不满意，综合考评结果为不合格的单位，镇人民政府给予通报批评，并根据行政问责办法对单位主要领导进行问责。
（二）凡综合考评为不合格的单位，年度内不得评先评优，并取消该单位当年工作人员考核的优秀考核等次。
（三）下列情形之一的，依照《行政机关公务员条列》，对单位和个人分别给予通报批评或警告处分：
1、工作人员无故擅离职守；
2、不按承诺办事；
3、不按时回复办理结果；
4、群众要求办理的事项无故拖着不办、不热情接待来人来电、不认真解答问题。
（四）有下列情形之一的，依照《行政机关公务员处分条例》，对单位给予通报批评，对负责人给予行政记过处分，对当事人依照干管权限报请给予降职降级处分：
1、接到举报二次以上，事实清楚、后果严重的；
2、利用手中职权，故意刁难来访者。
3、推卸办理责任，造成严重后果的。
有下列情形之一的，依照《行政机关公务员处分条例》，对单位予以通报批评，对负责人按干管权限报请给予停职检查，对相关负责人给予撤职，对当事人给予待岗或开除，设及违法犯罪的，移送司法机关依法追究法律责任：
1、玩忽职守，造成重大经济损失和人员伤亡的；
2、利用手中权力，吃、拿、卡、要的；
3、假报办理结果的；
4、对反映和举报者进行打击报复的；
服务承诺制篇8
〔关键词〕行政承诺，责任主体，承诺事项
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕a〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0126-03
在法律有其自身的局限性并被要求保持稳定性的情况下，行政承诺适应了行政权力管理复杂社会事务的需要。近二十多年来，各国在塑造服务型政府过程中，积极推行服务承诺制，特别是英国1991年的“公民”运动，吸引许多国家纷纷效仿，至1996年，全世界共有15个国家推行了服务承诺制。〔1〕在我国，1994年，山东省烟台市建委和规划局率先推行社会服务承诺制，开创了国内行政机关实行服务承诺制的先河，并取得良好社会效果。1996年下半年，全国交通、建设、内贸、公安、工商等十大“窗口行业”社会服务承诺制全面展开。经过多年的实践，我国行政机关的责任意识和行政效率有了很大提高，明显改善了公共机关服务质量。行政承诺的运作虽然取得了积极的效果，但同时也出现了一些偏差。鉴于此，笔者试对行政承诺实践中存在的问题加以分析，并探讨如何加以规范以实现该制度的初衷。
一、规范承诺事项的内容、标准和提供的服务水平
当前，行政承诺书在承诺内容与事项上存在文本瑕疵，直接影响着行政承诺的运行效果。具体表现在以下几方面：一是以“行政公开”代替“行政承诺”。如《昭通市文化体育局依法行政承诺书》中，对该行政机关法定职权的列举，是很多行政机关作出承诺的典型代表，但这种承诺并没有超过法律规定的范围，只是把法定职权以公开的形式作出宣示和介绍，如“认真贯彻行政许可法和依法行政纲要，严格按照法定权限和程序履行职责”、“全面公开文化体育新闻出版政务信息；公开行政许可事项、非行政许可事项及内部管理事项；公开涉及我局职能的常用法律、法规、规章和规范性文件”〔2〕。即使不作这些承诺，行政机关本来也必须执行这些法律规定。二是承诺标准不明确或缺乏刚性。如某税务机关在承诺书中规定“对纳税人申请的开业、变更、注销登记，只要符合规定、手续齐全，一般在15个工作日内办结。”〔3〕“一般”的表述使得行政主体在遵守承诺标准上更为“灵活”。三是内容表述不准确。如表述服务时限为“时间在X天之内”或“在X日内答复”，而准确的表述应为“X个工作日之内”或“在X个工作日内答复”。
为此，应规范承诺事项的内容、标准和提供的服务水平。在作出承诺前，行政主体应当做好充分的调查研究，对自身的践诺能力作出客观的评估。具体可以通过调查问卷、访谈或第三方评估等多种方式，向行政相对人全面了解本部门、本机关的工作现状、存在的主要问题以及相对人对承诺内容和承诺程度的期望等，从而决定是否作出承诺以及承诺的限度和空间。承诺事项的内容要规范，既不能超越法律规定，也不应当仅仅是法律规定职责的简单复述；承诺标准应以法定标准的具体化为准绳，制定承诺标准时要准确、具体，具有可操作性；在确定服务水平目标时要综合考虑相对人的期望值和行政主体的实际履约能力等各种相关因素；承诺事项应列明相应的处理流程或期限、时间和预期要实现的服务水平，方便相对人全面掌握所需信息，指标要具体、明确，并具有可操作性。
二、建立分层细化的内部承诺问责制以确保履诺
在履诺过程中，一些行政主体有违诺现象。与行政承诺书的文本瑕疵相关联，实践中的行政主体也借种种“缝隙”不践行诺言，这主要表现为“假诺”、“低诺”、“不诺”等。“假诺”即别人怎样承诺、上级怎样要求，行政机关就怎样承诺，明知办不了也承诺，结果无法兑现；“低诺”即避重就轻，只承诺容易做到的；“不诺”即不管外界如何呼吁，依旧置若罔闻，不予承诺。综合而言，这些违诺现象可分为两种情形：一是“明示的失诺”。指行政主体在履行承诺过程中，对之前的承诺事项、活动、计划的中途撤销、部分不履行、完全不履行等行为，如政府承诺年内要为民众做10件好事，但年终并没有完成或中途取消了其中几件等。又如，某镇派出所针对本镇治安状况差、对企业和种养殖户敲诈勒索、聚众哄抢的案发率居高不下之情形，推出了“你被哄抢、敲诈，我赔偿”的治安承诺。但是，当某个体工商户遭到歹徒哄抢后向派出所提出赔偿要求时却遭到了拒绝。〔4〕二是“隐含的失诺”。指政府公开承诺（口头或书面的）要取得和达到特定的效果或状态，但通过行政行为的实施，对其评估后，可以认定其并没有取得预期的目标等情形。如某地方政府计划通过旧城改造以提高百姓的生活质量，但是新建住房的价格超出了绝大多数人的承受能力，百姓不但没有经济能力承受新房房款，而且在拆迁中失去了旧房，那么，我们就可以说政府关于“以旧城改造提高百姓生活质量”的承诺失诺。
解决违诺现象，应建立分层细化的内部承诺问责制以确保履诺。承诺是形式，履诺是关键。目前可见的行政承诺一般是以部门或单位的名义作出的，但是承诺在部门内必须细化，只有责任到人，才能确保工作效果。实践中出现的种种违诺现象归根到底与公职人员的责任心相关。
确保公职人员履诺在操作上可以分为两个层次：其一是强化个人履诺的自觉性，这需要提高其在思想上对承诺的重视程度，克服走过场、雨过地皮湿的思想和疲于应付的消极行为，在行动上积极参与并作出表率。其二是以制度督促其有效履诺，例如可以试行“承诺问责制”。把问责处理细化为批评教育、限期整改、责令检查、通报批评、诫勉谈话、停职检查、纪律处分和调换工作岗位等方式；同时辅之以公开承诺、承诺内容量化细化、践行承诺跟踪监督、兑现承诺情况公示制度和失诺责任追究等细则制度，通过公开承诺、部门评议、领导督导、组织考核，找出履诺的差距，让“承诺”激发和提升公职人员的事业心、责任感，以“问责”督促公职人员树立好形象和好作风；也可以通过开展履诺竞赛，制定履诺任务倒推倒排、责任倒定机制，并制订完成任务时间表，在履诺目标倒逼机制下，让公职人员自我加压，形成争先奋进、主动履诺的氛围。同时应当注意树立履诺的先进典型，引领和激发部门内部的工作积极性。
三、加强对行政承诺全面和连续的监督和管理
与实践中的失诺紧密相联的，是对行政承诺运作系统管理和监督的缺乏，这主要体现在以下三方面：一是作出承诺前没有进行充分的调查研究和信息收集就盲目借鉴他地所作的承诺，由此可能会导致缺乏履约的客观条件，承诺事项内容不可行，承诺仅仅停留在书面上而难以落实；二是不能根据自身行政能力和水平的提高而对承诺标准、期望的服务水平进行适时调整，同时缺乏定期总结，也没有或不能向社会及时公布承诺执行的实际效果；三是对承诺执行的监督不够全面、系统和专业，而主要是在相对人投诉或提出意见之后，作出承诺的行政机关进行调查核实再作出处理，这种个案处理的方式缺乏制度化和规范化，监督效果令人质疑。
为此，应切实加强对行政承诺全面和连续的监督和管理。“不言监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容。”既然行政承诺可能为相对人带来客观上的实际利益，那么为了建成真正的法治政府、服务政府，就必须保证相对人对行政承诺的信赖。这种保证也应当体现在加强对行政承诺的社会监督方面，确保在行政承诺的整个运行过程中，社会公众都能够拥有参与或监督的权利。具体可通过完善真实信息披露制度或建立专门的独立组织负责监察各项行政承诺的执行表现，按季度考察执行各项承诺的实际成绩，并提出相应的改善服务的意见。该专门组织的成员应当包括执业律师、会计师、学术界的专业人士等，以确保有足够的代表性和监督水平。
诺斯的研究表明，制度设计和制度安排是可信承诺的前提和基础。可信承诺不是建立在官员个人的宣传上，也不是建立在官员个人的品质和责任感上，而是建立在可靠的制度安排上。因此，一旦作出承诺，行政主体就应当定期总结承诺践行的实际效果，与期望的服务水平相比较，在此基础上，根据自身履诺能力的提高和环境的变化，适时调整承诺事项、标准和服务水平，确定下一周期的服务承诺。而这种系统的监督和管理，具体则可以通过在部门内设置专门的服务标准研究人员或机构，按适当的周期提交承诺施行报告，对之前的承诺执行情况作出总结，再调整和制定下一周期的承诺计划，并且不断研究和策划改善各项服务标准和增加承诺事项的措施。
四、明确违诺主体和违诺责任
根据行政承诺的诚信原则，作出承诺的行政主体一旦违反承诺就应承担相应的法律责任。但就当前的实践效果来看，界定违诺责任主体存在认识上的误区。从服务承诺书来看，很多行政主体的违诺责任规定极不明确。有些承诺书在内容中仅罗列了各项承诺，而对违反承诺的后果只字未提；也有些承诺书说明了处理投诉的机构及其地址、联系电话，但对具体处理办法没有表述；即便承诺书中规定了相关责任，也仍旧存在混淆责任主体的问题。如某市税务局承诺书中规定“对于违诺者，视情节轻重，给予批评教育、经济惩罚、政纪处分，并追究直接领导责任和主管人员责任”；又如某市质检部门服务承诺中规定质检人员“在执行公务时违反上述承诺的，发现一次罚款30元~50元，对造成直接经济损失的，由责任人赔偿，情节严重的将依法追究责任”，实际上若行政人员违反服务承诺，违诺的主体仍是作出承诺的行政机关，而且即便追究责任，也应当是向社会公众承担责任，而不仅仅是对本行政机关负责。
对于违反承诺的行为，应由作出承诺的行政主体对合法权益受损的相对人承担违诺责任，且这种责任承担的内容与程度应与违诺造成的损害相适应。对于违反行政道德方面的承诺，应赔礼道歉，并根据具体情节，酌情承担一定的经济责任；对于违反办事或服务时限方面的承诺，应对违诺造成的直接损失承担补偿责任。此外，可结合相关责任制度，对相关的违诺人员进行相应的惩处，由其承担相应的内部责任。
五、从法律层面对行政承诺加以规范
在实践中，自“公开承诺”成为地方政府热衷的行动以来，失约之事常见，但因“公开承诺”不到位而承担法律责任的人和部门却不多见。对此，某市农业局作出了这样的辩解：“公开承诺”的政府和被“承诺”的民众之间，双方当事人之间不存在任何形式的合同关系，何来法律责任？
有学者认为，行政承诺属于一种国家民事行为，若发生争议应适用民法调整。然而争议在于，也有学者认为行政承诺属于一种相关行政行为，行政机关不履行行政承诺或出现履行瑕疵，其实是属于违反自己制定的规范性文件的行为，由此引发的争议，就应当适用行政诉讼法来调整。但行政承诺的表现形式不一，在具体考察某一行政承诺违诺的法律责任时又必须详细进行梳理和分析，这也增加了认定和追究责任的复杂性。然而最大的问题在于行政承诺违诺责任的认定在实践操作上缺乏严格适用的法律，对于行政机关违反规范性文件的司法救济问题仍待解决。
追究行政承诺违诺责任的最大难点在于如何认定行政承诺的法律效力，效力上的失之毫厘会导致其法律责任的截然不同。但我国行政诉讼法对人民法院受理行政案件的依据作出严格规定，而行政承诺的可诉性问题实际上是规范性文件能否作为提起行政诉讼和行政赔偿诉讼依据的问题。因此，应根据不同的效力等级将行政承诺层层分离，从而细致考察行政承诺的法律效果以及不履行该行政承诺的法律责任。例如有学者提出，可以根据行政承诺的瑕疵程度，将其分为适法的、违法的和无效的行政承诺。对于适法行政承诺，由于行政裁量权的普遍存在，除非满足行政裁量缩减要件，否则就无法对行政机关追究法律责任；对于违法行政承诺，当行政承诺所产生的信赖大于法律保护的利益时，可以要求行政承诺主体承担赔偿责任，反之行政机关只承担补偿责任；对于无效行政行为，行政机关原则上不承担法律责任，相对人只能就其损害获得一定补助。〔5〕
杰克・道格拉斯与弗兰西斯・瓦克斯勒在《越轨社会学概论》中指出，“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民族。”〔6〕（p387-388）政府的行为对于信任建设极其重要，因为“政府控制了所有信任形成的制度环境”，“政府的权力太大，对政府的约束不够，人们没有办法预测未来就会无所适从，就不值得信任……政府的短期行为会严重影响市场信任的建立。”〔7〕（p21-22）法治社会要求政府权力必须以一种可知的、可预测的方式行使，行政机关原则上要遵守自己的政策，信守自己的诺言。因此，即便在行政承诺制度化不足的特殊时期，政府也应当积极坚守职责，践行“言必信、信必果”，以己“行”为社会定“矩”。
参考文献：
〔1〕石佑启.行政服务承诺制析论〔a〕.罗豪才.行政法论丛：第4卷〔C〕.北京：法律出版社，2001.
〔2〕昭通市文化体育局服务承诺书〔eB/oL〕.云南省政府信息公开门户网站，2008-11-12.
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〔4〕余凌云.从行政契约视角对“杨叶模式”的个案研究――治安承诺责任协议〔J〕.中国人民公安大学学报，2000，（4）.
〔5〕杜仪方.行政承诺不履行的法律责任〔J〕.法学论坛，2011，（4）.
服务承诺制篇9
《服务贸易总协定》(GatS)是乌拉圭回合多边贸易谈判取得的重要成果之一，也是wto协议的核心内容之一。将服务贸易纳入多边贸易体制的管辖范围，体现了它在国际经济中规模巨大和日益重要的商业意义。由于大部分服务贸易与国内经济紧密相联，因此GatS将对wto成员的国内法律与法规产生重大影响。
自20世纪90年代以来，中国的服务贸易增长迅速，其出口额与进口额到2000年已经分别居世界的第12位和第10位，占世界服务贸易总出口额与进口额的2.1%和2.5%，占中国总出口额与进口额（货物与服务）的比重为10.8%和13.8%（见表1）。因此，对服务贸易的承诺与减让成为中国加入wto议定书中必不可少的组成部分，议定书及其附件9《服务贸易具体承诺减让表》及第二条《最惠国豁免清单》体现了中国政府对GatS基本规则的认同，以及对服务业实施最惠国待遇、市场准入和国民待遇的具体承诺。本文将根据议定书的内容就中国服务贸易自由化进行定量评估，并对其所产生的经济影响进行分析。
表1 中国服务贸易的发展：统计概况
1985 1990 1995 1998 1999 2000
出口
服务贸易出口总额（10亿美元）
2.93 5.75 18.43 23.88 26.17 30.15
服务贸易出口占世界服务贸易出口 0.77 0.73 1.55 1.79 1.93 2.10
总额的比重(%)
服务贸易出口占出口总额的比重(%) 9.68 8.48 11.02 11.51 11.82 10.79
进口
服务贸易进口总额（10亿美元）
2.26 4.11 24.64 26.47 30.97 35.86
服务贸易进口占世界服务贸易进口 0.56 0.50 2.06 1.99 2.29 2.50
总额的比重(%)
服务贸易进口占进口总额的比重(%) 5.05 7.15 15.72 15.87 15.74 13.74
服务贸易差额（10亿美元）
0.67 1.64 -6.21 -2.59 -4.8 -5.71
资料来源：根据wto(2001)计算。
二、GatS规则、服务贸易减让表与中国入世议定书
从原则上讲，设计和起草GatS的最初意图是将业已存在的管理货物贸易的《关税及贸易总协定》(Gatt)复制到服务贸易领域，但是由于服务贸易的特点以及谈判中复杂的政治经济利益冲突，GatS在它的29个条款和8个附件中还是包括了许多新内容与新纪律。其主要内容包括：(1)一套适用于影响所有服务贸易措施的一般概念、原则和规则；(2)列在成员方减让表中的具体承诺；(3)就服务贸易逐步自由化定期举行谈判的谅解；(4)考虑到部门专业性的文件附件和附录。GatS还特别指出发展中国家成员仍然需要根据国内政策目标对服务提供进行必要的管理。
中国入世议定书中的《服务贸易减让表》和《最惠国豁免清单》，是遵照wto的样板格式达成的。作为GatS的最基本原则——非歧视原则之一的最惠国待遇与Gatt不完全一样，它允许成员方通过负清单方式在GatS生效时提出一次性豁免，并逐步通过谈判加以消除，这反映了一些自由化程度较高的成员不愿意让那些限制较严的成员在不做出互惠减让的情况下搭便车。金融、电信、视听、运输等曾是被广为引用的最惠国待遇例外。不过中国的第2条豁免清单却比较简单，只涉及海运、国际运输、货物与旅客三个运输部门，这些部门尚未在wto内达成相关的协议。下面重点分析中国的服务贸易减让表，包括形式、内容、数据与评估方法。
服务贸易在交易方式与壁垒形式上的特点，使得它的减让表与货物贸易减让表存在很大区别。
首先是关于服务部门与活动的分类。GatS减让表的部门分类以《联合国中心产品分类系统》(CpC)为基础，共包括乌拉圭回合谈判的12大类约160个具体服务活动（注：具体分类表参见wto(2000)。）由于需要与wto其他成员的减让表进行国际比较，本文将根据wto秘书处(2000)的研究分析中国11个大类（排除“其他未包括的服务”）的149种具体活动的承诺情况，这其中对中国个别具体服务活动的分类进行了调整（注：与160种具体服务活动相比，排除了航空客运服务（不属于GatS管理范围）以及10种没有CpC对应分类号的其他服务活动。针对中国的减让表中做出承诺但没有对应分类号的具体部门进行了调整，将“维修服务”、“办公机械和设备（包括计算机）维修服务”归入“设备维修及保养服务(CpC633+8861-8866)”，“寻呼服务”、“移动语音和数据服务”归入“语音电话服务”(CpC7521)，“计算机订座系统服务”归入“航空运输支持服务”(CpC746)，“笔译和口译服务”等归入所在大类的“其他服务”，“非银行金融机构从事汽车消费信贷”和“租赁服务”因无法归类而略去。）
其次，对于每一个服务部门或活动都要按照GatS创造性的4种提供方式定义做出减让或约束。绝大多数服务的生产与消费是同时进行的，通常不像商品那样可以储存，所以经济学在传统上将服务视为“非贸易品”。为此，GatS提出了适用于所有服务贸易的四种交换方式的基本定义：(1)跨境交付（服务产品本身跨越国境，如设计图纸）；(2)境外消费（如旅游、船舶的境外维修等）；(3)商业存在（给予外国服务提供者以法人开业权和相应的待遇以允许其在境内经营，如金融和电信）；(4)自然人流动（外国公民直接进入境内提供服务，如法律咨询）。其中，商业存在对服务贸易的意义最为重大，它与投资紧密相联，而自然人流动则涉及入境和居留等许多非常敏感的问题。
再次，减让表中的承诺内容包括GatS第三部分（“具体承诺”）中对市场准入（第16条）、国民待遇（第17条）和附加承诺（第18条）的基本要求。与其他成员相似，在中国的减让表中只针对个别服务活动作了附加承诺，因此在下文的分析中对其忽略不计。国民待遇不像在Gatt中那样具有普遍适用意义，它是通过正清单方式列入减让表，即只针对做出具体市场准入承诺（也以正清单方式表示）的有限部门实施，并同时允许存在限定和例外。这反映出对取消国内服务提供者从本国管理中享有的优势依然持较保守的态度，及要求对服务业外国竞争进行某种程度的限制。然而，这些承诺均是约束承诺，即确定了对外国服务和其提供者给予的最低或所允许的最差程度的待遇，但也不妨碍在实践中给予更优惠的待遇。
最后是承诺的方式。具体承诺在形式上分为“水平承诺”和“部门承诺”。前者适用于减让表中所列的服务部门和活动，而后者则针对具体分类的部门或活动，因此对减让表的分析必须将两种承诺结合考虑，这一点十分重要。在中国的入世议定书中，对服务贸易的承诺方式包括“没有限制”、“不作承诺”、有保留的承诺和未列入减让表四种。“没有限制”是指对以某种方式提供服务的外国服务提供者不采取任何市场准入或国民待遇的限制，这意味着近乎完全的自由化。需要注意的是，如果对于某种提供方式在水平承诺中列明了限制措施，即使在部门承诺中没有限制，后者也被视为受到限制。“不作承诺”和未列入减让表说明不承担任何义务，保留充分的政策自由权是另外一个极端。介于它们之间的是有保留的承诺，即详细列明对市场准入和国民待遇进行限制的具体内容及措施，其性质是不完全的自由化。它的一种特殊形式是“除水平承诺中的内容外，不作承诺”。可见，“没有限制”和有保留的承诺都是“约束承诺”，类似于Gatt减让表中的“约束关税”。
对承诺方式还需要做的一点说明是应该在分析中考虑承诺的深度，这包括两方面的问题：一是在约束承诺中应该区分“没有限制”和有保留的承诺，前者所占的部门或活动比例最能代表服务贸易自由化的水平。因此本文在度量自由化的程度时采用了“简单平均”和“加权平均”两种方法(Hoekman and Kostecki,1995)。前者将所有约束承诺设为1，其他为0；而后者考虑到限制的程度，将“没有限制”设为1，有保留的承诺设为0.5，其他仍为0。二是在有保留的承诺中，按照GatS的规定成员可以维持“在原则上被禁止使用”的6种市场准入限制，包括：(1)限制服务提供者的数量；(2)限制交易或资产总额；(3)限制服务总产出的数量；(4)限制雇佣的自然人数量；(5)限制服务提供者的法律实体形式；(6)限制外国资本参股的最高比例或投资数额。但这些措施对服务经营的限制效果和程度显然是不同的，比如投资审批就比股权要求弱。对于这个问题，由于限制措施本身具有定性而非定量的特点很难解决，这在一定程度上制约了对中国减让表量化分析的效力。但我们可以通过对市场准入限制措施的保留和使用情况进行替代研究。
三、对中国服务贸易减让表的评估与分析
（一）总体减让概况及跨国比较
首先，考察中国在入世议定书中具体服务活动的承诺范围。如表2所示，在149个服务分部门中，中国对82个部门做出了约束承诺，承诺比例为55%。如果排除视听、邮政、基础电信、运输服务等46个敏感部门（排除的原因在于对这些服务活动的承诺有待于在以后的wto谈判中修改或撤消（注：wto部分成员于1997年达成了关于基础电讯和金融服务的协议，但为了与wto的相关研究实现口径上的一致性，在这里仍然将这两个部门剔除。）），中国的承诺比例上升为63%。与wt025个发达经济体、77个发展中经济体和4个转轨经济体（注：关于106个经济体的具体名单和分类参见世界贸易组织秘书处(2000)。）相比，从总体水平上看，中国对服务业的具体承诺与转型国家相似，明显高于发展中国家，而较低于发达国家。在wto统计的GatS谈判参加方所承诺的具体服务活动的数量中，中国居第二档次（81-100个），是做出部门减让最多的发展中国家（世界贸易组织秘书处，2000）。
其次，从市场准入和国民待遇的承诺部门范围（结合考虑提供方式），可以更加深入地看出中国服务贸易的开放程度。表3中的“平均数”和“平均覆盖比例”，是按照前述的“简单平均”和“加权平均”方法计算的，它们分别报告了在考虑和不考虑限制程度的情况下，中国与其他wto成员（包括按照收人标准划分的高收入国家、其他所有国家和大发展中国家（注： 分类标准与具体情况参见Hoekman和Kostecki(1995)。））对596项具体活动（149个部门×4种提供方式）的承诺比例。就市场准入而言，中国对约一半的服务活动做出具体承诺，略低于高收入国家，大大高于发展中大国和其他国家。但如果考虑约束承诺的深度，中国的部门覆盖比率将大为降低（为35.2%），与高收入国家的差距也拉大了，其根本原因在于与其他发展中国家一样，中国没有限制的部门比例较低(18.6%)，这严重影响了服务贸易自由化的真实程度与水平。国民待遇的情况十分相似，但其承诺的开放度明显高于市场准入，有近1/3的服务活动完全不受任何歧视性措施影响。
表2 中国与不同类型wto成员对具体服务活动的承诺概况
对149种具体服务活动的
对149种具体服务活动除视听、邮政、速
承诺百分比
递、基础电信、运输服务外的承诺百分比
中国
55
63
发达经济体
64
82
转型经济体
52
66
发展中经济体
16
19
资料来源：中国的数据根据《中国加入世界贸易组织法律文件》附件9计算，其他数据引自世界贸易组织秘书处(2000)。
表3 中国与不同类型wto成员对服务活动具体承诺的部门覆盖比率 %
中国 高收入 其他所 发展中
国家 有国家 大国
市场准入
平均数（所列部门和方式占总数的比例） 51.7 53.3 15.1
29.6
平均覆盖比率（按照限制及约束范围因素
加权平均后所列部门和方式占总数的比例） 35.2 40.6
9.4
17.1
没有限制的部门占总数的比例
18.6 30.5
6.7
10.9
国民待遇
平均数（所列部门和方式占总数的比例） 51.5 53.3
15.1 29.9
平均覆盖比率（按照限制及约束范围因素
加权平均后所列部门和方式占总数的比例） 41.9
42.4 10.2 18.5
没有限制的部门占总数的比例
32.4
35.3
8.5 14.6
资料来源：中国的数据根据《中国加入世界贸易组织法律文件》附件9计算，其他数据引自Hoekman和Kostecki(1995）。
（二）总体减让的详细情况及跨国比较
表4比较了中国与不同类型wto成员，按服务提供方式划分的对市场准入和国民待遇的具体限制方式情况，它揭示了表2和表3的深入内容。在市场准入方面，从服务提供方式上看，中国对自然人流动和商业存在的限制最为严厉，有一半多的部门受到约束限制，另外一些部门不作承诺。特别是在对服务贸易具有深远影响的商业存在的承诺方面，比其他成员（包括发展中国家）有明显的差距。这体现在“没有限制”的部门（仅占1%）比例远低于后者，而“不作承诺”（包括未列入减让表，占46%）的比例却大大高于后者。相比而言，对跨境交付与境外消费的限制却较为宽松（特别是对境外消费没有限制的比例高达52%），不过这两种方式“不作承诺”的比例也依然很高（57%和45%）。这其中的部分原因在于对某些具体服务活动，两种方式在技术上不可能实现（如建筑工程的跨境交付）。最后，中国在跨境交付上的承诺特点与发展中国家十分相仿，对其中57%的部门“不作承诺”，而发达国家的比例只有25%，这主要是因为跨境支付经常被视为是商业存在的替代方式，不作承诺可以更多地吸引外资流入。
表4 中国与不同类型wto成员对市场准入和国民待遇的限制情况
（做出承诺的服务活动占全部服务活动的百分比）
跨境交付
境外消费
商业存在
自然人流动
没 有 不 没 有 不 没 有 不 没 有 不
有 限 作 有 限 作 有 限 作 有 限 作
限 制 承 限 制 承 限 制 承 限 制 承
制
诺 制
诺 制
诺 制
诺
市场准入
中国
21 21 57 52
3 45 1
52 46
0 55 45
发达经济体
65 11 25 87 12
2 39 60
1
0 100
转型经济体
52 11 37 79 11 10 37 61 12
0 99
1
发展中经济体 44 10 46 70
2 28 20 75
5
5 81 14
国民待遇
中国
44
1 54 55
0 45 30 20 50
0 55 45
发达经济体
70
5 25 95
3
2
0 97
3 17 83
1
转型经济体
70
3 27 93
3
4
0 88 12 51 48
1
发展中经济体 52
3 45 66
1 33 28 63
9 45 34 21
说明：百分比之和由于四舍五入的原因，可能不一定为100，误差不超过1。
资料来源：中国的数据根据《中国加入世界贸易组织法律文件》附件9计算，其他数据引自世界贸易组织秘书处(2000)。
在国民待遇方面的具体承诺呈现出与市场准入相似的结构，但体现出两个明显的差别：一是对国民待遇限制的频度从总体上说比市场准入要小，特别是在商业存在方式上甚至好于发达经济体（30%对0%），反映了中国政府消除差别待遇和引入外部竞争的决心；二是在自然人流动方式的承诺上与其他国家（特别是发展中经济体）存在较大的差距，没有限制的部门比例为零，体现出中国政府对此十分审慎的态度。
（三）分部门承诺的情况
首先按照前述的方法计算了中国11个大类服务部门市场准入和国民待遇的具体承诺情况，列于表5。从表5不难看出，中国对健康社会服务以及娱乐、文化和体育服务两大类部门未做任何承诺，这是承诺在部门覆盖率上的主要差距。不过其他国家在这些部门的承诺也相当低（世界贸易组织秘书处，2000）。在市场准入方面，对建筑、分销、教育和环境服务中的所有分部门都做出了承诺，结合提供方式考察，它们的简单平均承诺比例为75-90%。在敏感部门中，中国对通讯、金融（包括银行和保险）服务做出了较大的减让，部门和方式承诺比例都超过了2/3，而对运输服务的承诺较低，只有约1/4。余下的两个部门——商务和旅游只承诺了其中一半服务活动的减让。另一方面，如果综合考虑具体承诺的深度，所有部门的减让水平都有较大幅度的降低，因为从表5中可以反映出“没有限制”的部门比例最高也只有35%。其中敏感部门受到的影响最为显著，三个部门完全自由化的比例没有超过1/5。国民待遇分部门和方式的总体承诺结构与市场准入则非常相近。
表6和表7报告了按照4种提供方式和3种承诺方式细分的中国服务业分部门的市场准入与国民待遇的具体承诺情况。在市场准入方面，所有做出承诺的部门都在商业存在和自然人流动方式上受到严格的限制及管理，没有限制的情况几乎不存在，建筑、分销、教育和环境四个开放程度最高的部门也完全受到有保留的限制。境外消费的承诺最高，已经做出承诺的部门除了金融、运输等敏感部门外几乎不受任何限制。跨境交付的约束情况比境外消费差一些，集中体现在三个敏感部门与商务、分销服务上，这反映出中国服务贸易自由化的重点在于吸引外国直接投资。在国民待遇方面，对自然人流动的限制依然相当严格，但在商业存在方式上比市场准入要缓和许多，包括敏感的7个部门实现了不同程度的非歧视待遇。境外消费和跨境支付的承诺情况也略高于市场准入下的相应比例。
表5 中国对服务业分部门的具体承诺情况 %
市场准入
服务承诺制篇10
[关键词]行政，承诺，违诺
近年来，随着服务行政意识在行政机关中的渗透与普及，行政机关纷纷寻找提高行政效率、增强行政效能和改进公共服务质量、进而改善行政机关自身与社会公众关系的方法与途径。行政执法承诺制于是应运而生。行政执法承诺制产生后，各行政机关纷纷效仿，一时间，“执法承诺”成为新闻媒体的关注焦点[1].目前，行政执法承诺制在运行过程中虽取得了可喜的成绩，但也暴露出一定的问题。[2]如何规范行政执法承诺制的运作已经成为行政实践中亟需解决的问题之一。笔者拟结合某些行政机关行政执法承诺制的运行情况，对该制度的几个基本问题发表浅见，并求教于同人，以期澄清其性质，并规范其运作，最终实现实施行政执法承诺制的初衷。
一、行政执法承诺制的产生及基本含义
行政执法承诺制是社会服务承诺制向纵深发展的结晶。为改善公共服务质量，满足社会公众的合理需求，1994年春，山东省烟台市建委率先推行社会服务承诺制，并取得了良好的社会效果。1995年5月，烟台市政府在全市邮电、电业、交通、工商等12个部门推广建委的经验。1996年下半年，在全国铁路、民航、交通、建设、邮电、内贸、金融、电力、公安、工商等十大“窗口行业”，社会服务承诺制全面展开。从总体上看，社会服务承诺制主要应用于三类服务行业，即垄断性服务行业（如邮电、铁路、水电等）、非营利性公共服务业（如环卫、路灯、公共文化设施等）和管制性服务行业（如执照发放等）。[3]在现阶段，前两类服务业不断引进企业化管理方式，这样，在竞争机制的作用下，即使其未宣称实行社会服务承诺制，服务质量也明显提高；唯有第三类服务业，基于其自身的特殊性，必须由行政机关来调控，而官本位思想的盛行就使得行政执法活动成为社会服务承诺制的攻坚重点。于是乎，行政执法承诺制在社会公众的关注下走向社会服务承诺制的前台。
对于行政执法承诺制的含义，理论界并没有进行过系统地探讨。结合我国行政执法承诺制的实践，笔者认为，该制度是行政机关的一项自律制度，指行政机关在法律规定的范围内，就自身应予遵守的职业道德、执法程序、执法内容等与职权相关事项向社会公开并做出承诺，并在违反承诺时承担相应的责任。就该描述性定义而言，有如下几点应予注意。
第一，该制度是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度。社会服务承诺制的实质是“政府机关和公共服务部门，以自律的形式向社会宣布自己以新标准提供服务的形式、质量和违约责任等，是一种自我约束、自我激励、自我剥夺的做法。”[4]作为一项自律制度，行政机关是否实行承诺制是其内部事务，其它国家机关、社会团体或公民都无权干预。但是，在现代社会，国家的任务非常艰巨-“企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小的职能”，[5]已成为不可能的事；国家必须解决因人口增长、工业化、无产阶级产生及都市化所肇始的仅凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题，行政机关也必须提供满足个人生活所需的服务行为。所以，社会公众将国家（行政机关）视为自身谋求生存与发展的最佳保障，对行政机关的一言一行都寄予高度的信任。这样，行政机关一旦向社会宣称实行执法承诺制，社会公众就会根据承诺内容对自身的行为进行调整，以期在最短的时间内获得最大的利益。同样，行政机关如果违反承诺，则必然伤害社会公众的感情，并损害某些社会公众的正当权益。所以说，行政执法承诺制是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度，为保障社会公众的正当权益，行政机关必须谨慎实施。
第二，行政机关的承诺以法律规定为界限，以承诺事项的可行性为内在界限。法治行政的基本要求之一是各行政机关的职责和权限必须由法律予以明确规定，即遵循职权法定原则。该原则是基于行政权具有扩张性、易腐蚀性等特征，为保障行政相对人的合法权益而预设的一道屏障。因此，除法律、行政法规、地方性法规及行政规章外，任何规范性文件都无权对行政机关的职权作出规定，行政机关也无权创设新的执法事项。所以，行政机关应以法律规定作为承诺的界限，超越职权的承诺是无效的。除有界限外，行政执法承诺还有内在界限，即承诺事项的可行性。周知，执法承诺得以存在的基础是：立法机关无法对纷繁复杂的行政事务做出统一、明确、具体的规定，便通过运用立法技巧-授予行政机关自由裁量权-将具体的法律适用问题转嫁给具有丰富的行政经验和行政技能的行政机关来解决：在遵守法律规定的前提下，行政机关可根据各类行政事务的特性和自身的执法能力，确定相对具体的执法标准。当行政机关将自身确定的执法标准公之于众，并宣布恪守此执法标准时，就构成了执法承诺。行政机关重新确定执法标准，是为了更加迅速有效地执法，为社会公众提供优质服务。如果承诺的执法标准不具有可行性，则这种承诺就成了美丽的谎言，在欺骗社会公众的同时，损害了自身的形象，其恶劣影响不亚于行政违法。
第三，行政机关应对违诺行为承担一定的责任。从承诺内容来看，行政执法承诺制的性质是行政机关为有效行使职权而颁布的拘束其内部人员的行政规则。一般认为，行政规则是“为规律行政体系内部事项而下达的命令，亦即行政机关对下级机关、或上级长官对所属公务员，依其法定职权，为规范机关内部秩序或运作所为之规定，不直接对外发生效力，通常与人民的权利义务无直接关系。”[6]行政规则“原则上可分成两大类，第一种是作为规范行政内部的行政事务，例如规定上、下班之时间，文书的处理，职务的，会客须知等等。第二种是针对执行职务的细部规范，主要是对所涉及法令的解释及执行方面，所作的解释。”[7]由于行政规则并不创设新的权利义务关系，因此行政规则的制定不以法律的授权和对外公开为必要条件；即使公务员违反行政规则，也不必然导致行政行为的违法，行政机关也就无须对外承担法律责任。但是，行政规则（尤其是第二类行政规则）一旦公开，并且其内容有可能对社会公众的权益产生影响的时候，有关行政机关就必须对违反该行政规则的行为承担一定的法律责任。如在日本，行政规则有告示、指示、通知等三种形式，它们一般不具有法规的性质，但当用来“说明法律上的解释、裁量的标准，规定国民的权利义务，并且在官报上登载时”，[8]则具有了法规性质，对它的违反就构成了违法。行政机关在实施承诺制的时候，往往直接宣称“向社会公开承诺”，并且为了获得社会公众的监督，都通过一定方式将承诺内容向社会公开。考察执法承诺的内容可知，无论是违反所承诺的行政道德，还是违反所承诺的执法期限，都可能损害社会公众的精神利益和物质利益。一旦损害成为现实，作为公众信任的负责任的人们政府，行政机关应就自身的违诺行为向受损害者承担一定的责任。
在此仍值得一提的是，行政执法承诺制与行政执法责任制有本质的区别：行政执法责任制是行政机关将自身职权层层分解并最终落实到具体的公务员，当行政行为违法或不当时，根据最初确定的职责分工来追究公务员责任的工作制度。如《海南省行政执法责任制实施办法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常务会议通过，2000年1月6日实施）第三条明确规定：“本办法所称行政执法责任制是指各级行政执法机构依照法定的管理权限，将法律、法规、规章规定的行政执法权逐级分解到每个行政执法岗位，实行量化管理，并对其进行监督、考评和奖惩的工作制度。”[9]可见，行政执法责任制是一种纯粹的自律制度，其内容是行政机关内部的职责分工，与社会公众的权益无任何直接关系，其对外公开的目的是希望社会公众协助行政机关做好对公务员的监督工作。相比较而言，行政执法承诺制是一种特殊的自律制度，其内容涉及到社会公众的权益，对外承担违诺责任的是行政机关，虽对内也进行责任的追究，但这已不是执法承诺制的重心所在。目前，有些行政机关将行政执法承诺制与行政执法责任制同步运行，甚至不作区分，这在理论上和实践上都不是可取的。
二、我国行政执法承诺制的现状评析
行政执法承诺制作为一项制度，一般应包含下列内容：承诺事项、承诺的执法标准、违诺的责任。下面将结合行政执法承诺制的基本含义和我国行政执法承诺制的现状，对上述内容进行评析。
（一）关于承诺的事项
承诺的事项范围，直接关系到行政执法承诺制的运行区间和实施力度，是行政执法承诺制必须解决的首要问题。
从实践中看，行政机关承诺的事项主要涉及两个方面，即服务承诺和工作承诺（可合称执法承诺）。如福建省《永春县工商局的政务承诺制度》中，就把承诺事项限定为服务承诺和工作承诺。[10]
服务承诺主要涉及行政机关执法时的态度、着装等内容，体现了行政机关与社会公众之间之间提供服务与接受服务的新型“政府-社会伙伴关系”，虽有落俗套，但在中国这一官本位思想根深蒂固的国度，对提升行政相对人的主人翁意识有重要的促进作用。从性质上考察，服务承诺主要是对行政道德的承诺。行政道德在我国古代称为“官德”，专指“国家行政工作人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范”。[11]在不同的国家和不同的历史时期，行政道德的内容存在着一定的差异。在我国的现阶段，由于行政工作人员“不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务”[12]，所以，“为人民服务”构成了行政道德的核心。围绕此核心，各行政机关可根据自身的职权进行一定的具体化。这一系列的具体化，都是行政机关严格自律的表现，并且有利于社会公众获得优质的服务，因此法律可不予干预。
工作承诺主要涉及对行政机关所享有的职权的承诺。如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》中明确规定：“服务内容：1税务登记。2发票领购。3纳税申报。4接受举报。5税务咨询。”[13]前文已述，行政机关在做出承诺时，应以法定职权为界限，遵守职权法定原则。前例中，虽然实行行政执法承诺制的行政机关并没有违反“职权法定原则”-它只是在重复法定的职权-但是，这种规定方式在公民法律意识淡薄、官本位思想浓厚的现状下，却可能产生一定的副作用：淡化了法律在行政执法中的功能。法律是行政执法的依据，也是依法行政的保障。当行政机关对其法定的执法内容进行承诺时，不了解相关法律的公众容易产生误解，认为行政机关可以对自己的职权范围进行设定。这样，不仅法律在行政执法中的地位无法显现，而且行政机关的职权也可能被夸大。不过，对行政职权的重复，也有其正面效应：至少能使社会公众明确特定行政机关的职权范围，并依此请求获得相应的法律服务，从而使承诺制起到法制宣传的作用。而且，离开了承诺事项，行政执法承诺制将成为一副空壳，根本无法运作。对这一对矛盾，笔者认为可通过如下途径解决：规定承诺事项时，在重复法定职权的同时，明确规定该职权的法律依据。作这样的修正，除能够解决上述矛盾外，还有利于社会公众在行政机关违反承诺时获得更多的法律救济途径（如，明确了法律依据后，可根据行政机关的违诺情节，除向做出承诺的行政机关寻求救济外，思考能否向人民法院申请司法救济）。
在承诺事项问题上，应注意承诺事项的明确性。虽然，行政管理涉及到社会公众生活的方方面面，但各个行政机关之间有明确的职责分工，行政机关在进行承诺时，应对自身的职权做出精确的表述。这是因为，承诺事项的摸棱两可，不仅可能增加行政机关的工作量，而且可能使应得到服务的社会公众因行政机关执法能量的有限而得不到有效的服务，最终将行政机关频频推上违诺者的尴尬境地。[14]
（二）关于执法的承诺标准
执法的承诺标准是行政执法承诺制的核心。正是执法标准的重新设定，显示了行政机关尽职尽责地为人民服务的本质，并且给社会公众带来了一系列具体的利益。但，承诺标准与法定标准是什么关系呢？二者发生冲突时如何处理？理论上讲，承诺标准必须以法定标准为基础，是法定标准的具体化，法定标准是承诺标准的边界。当承诺标准违反法定标准时，承诺标准不能产生法律上的抗辩权，即行政机关不能以行为虽违反法定标准、但未违反承诺标准而主张不承担法律责任。
从实践中看，行政执法的承诺标准主要涉及执法期限问题。在该问题上，各行政机关的承诺方式主要有三种，一是遵循法定的标准，如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》规定：“纳税人对税务机关的处理决定不服并申请行政复议的，于60日内作出复议决定。”[15]这一规定与我国《税收征收管理法》第56条的规定相同。二是在法定的自由裁量空间内选定一时间点作为承诺的执法期限，并对相关法律的规定予以明确说明。如《漳州市工商行政管理局政务服务承诺制度》规定，工商行政管理局“1、办理企业名称预先核准登记，凡手续齐全符合条件的，自受理之日起2个工作日（法定10日）办完。2、企业设立申请登记、变更登记、注销登记、凡手续齐全符合条件的，自受理之日起7个工作日（法定30日）、分局10个工作日内办完。”[16]三是在法律未规定执法期限的情况下，行政机关根据自身的情况确定一执法期限。如《消防服务承诺》规定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒将车驶出车库，辖区（半径5公里）5分钟内到达现场。”[17]
在上述三种对执法期限的规定方式中，第一种方式是对法定标准的重复，其进步意义及局限性与前述工作承诺中重复法定职权相同。其它两种方式实际上是行政机关拥有并行使自由裁量权的体现，是行政机关自设的行政规则。该行政规则的制定和实施，并不会给社会公众带来不利影响，甚至能给社会公众带来预期的利益，因此法律不应干预太多-法律应加以控制的仅在于：首先，在指明承诺标准的同时指明法定标准，为社会公众寻求适当的救济途径奠定基础。其次，确保承诺标准的可行性，防止各行政机关在互相攀比中使执法承诺制成为海市蜃楼。而且，在承诺标准不具可行性的情况下，行政机关仍应对违诺行为承担责任，这样，最终受到损害的将是国家利益。
（三）关于违诺责任
行政机关在违反执法承诺后，应该承担一定的责任，这在理论上并不是难以立足的。但在实践中，各行政机关的规定却千差万别：有的不做任何规定，如江门市《道路交通事故处理公开承诺》所显示的承诺制度，它仅涉及交警的行为准则，对违反承诺的后果只字未提；[18]有的不作具体规定，只公开处理投诉的机构及其地址、联系电话，如《惠州市环境保护局社会服务承诺》在规定了一系列执法期限后，专门规定了违诺投诉电话，[19]但对具体的处理内容不予涉及；有的则予明确规定。在明确规定违诺责任的情况下，主要涉及如下事项：
第一，责任的承担者和接收者：责任自负是法治原则的基本要求，即任何行为主体应对自己的行为负责，承担因该行为所引起的法律后果。对行政执法承诺制而言，做出承诺的是行政机关，接收承诺的是与其职权相关联的公民、法人或其它组织，因此，在行政机关违反承诺时，应由行政机关向有关社会主体承担一定的违诺责任。至于行政机关内部责任的追究，是完全属于行政机关内部的事项，或者说是行政执法责任制所应考虑的问题。即从理论上讲，违诺责任是行政机关向特定的社会公众承担的责任，相对于违诺人员向行政机关所承担的内部责任而言，是一种外部责任。但实践中，违诺责任的的承担主体和接收主体主要有三类情形：一是由实行行政执法承诺制的行政机关向有关社会主体承担违诺责任；二是由违诺的工作人员向其所在的行政机关及行为所涉及的社会主体承担责任，如《淮阴市地方税务局执法服务承诺》规定“地税人员在执行公务时违反上述承诺的，发现一次罚款10－20元；对造成直接经济损失的，由责任人赔偿；情节严重的将依法追究责任。”[20]同时，有的行政机关在追究责任人的违诺责任的同时，也追究行政机关领导者的责任，如《青田县农业局公开承诺自律制度》在规定了对责任人的一系列处罚措施后，规定“在处罚责任人的同时，单位领导也进行适当处罚。”[21]三是由违诺人员对其所在的行政机关承担责任，而不对行政机关之外的社会主体承担任何责任。如福建省《永春县物价局社会服务承诺》中规定，“加强监督检查，保证承诺事项落到实处。工作人员挂牌上岗，明确各自职责，逐级负责。对不履行社会服务承诺制度的，要视情节分别进行批评、教育，造成不良后果的要进行严肃处理，故意刁难造成违诺事实二次的工作人员，调换工作岗位，因责任心不强造成工作延误事实二次的工作人员，当年不得评为先进个人。”[22]在上述规定中，除第一规定符合行政执法承诺制的本质要求外，都存在一定的问题。这些问题主要表现为：一是将行政执法承诺制与行政执法责任制等同，忽略了违诺责任的对外性，将违诺责任的重点放在了对内部行政人员责任的追究上。二是将行政机关工作人员视为承诺主体，由其对社会公众承担违诺责任，而事实上，社会公众信任的是做出承诺的行政机关，而非该行政机关内部的某个工作人员。并且，由违诺人员承担外部责任，将使社会公众因受违诺人员薪金的限制而致正当权益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人员因责任超负荷而压抑自身的积极、主动与创新精神。当然，若不对违诺人员进行相应的惩罚，违诺人员可能无视此承诺，因此也应追究违诺人员的责任。不过，对违诺人员而言，他兼具外部行政法律关系的代言人和内部行政法律关系的当事人的双重身份，所以，在责任的追究上，应理清关系，逐一落实。
第二，责任的内容：责任的内容应与违诺造成的损害相适应。对行政机关所承担的违诺责任而言，应考虑违诺给特定的社会主体所造成的损害，包括精神损害和物质损害。在承诺事项中，执法期限的承诺往往与特定社会主体的物质利益相关，行政机关应对违诺造成的直接损失承担补偿责任；对违反行政道德的，可予赔礼道歉，并根据具体情节，酌情承担一定的经济责任。如《服务承诺》中规定“挂牌服务，文明用语，发生争吵赔款50元，责任人下岗学习3个月。”[23]（对违诺人所承担的内部责任而言，应与其主观过错程度相挂钩，并以防止再次违诺为指导思想，因此在强调经济责任的同时，应与辞退、降级等职位的变迁相呼应-本文不予详细讨论）。
第三，责任的追究：综观各行政机关的行政执法承诺制，在违诺责任的追究上，多通过有关社会主体的投诉或举报，然后由实行行政执法承诺制的行政机关依据承诺进行追究。笔者认为，对内部责任而言，依据具有内部拘束力的行政规则由行政机关进行追究并无不妥。对违诺责任而言，社会公众申请法律保护的理由是什么呢？尤其在行政行为违反承诺但不违反法律规定的情况下，社会公众如何获得法律的保护？大陆学者在这一方面的探讨尚有欠缺，而台湾学者的观点值得我们思考：他们认为，行政机关在遵循对外公开的行政规则处理行政事务的过程中，必然建立一公平的行政实务处理模式，此后即应遵守“行政自我拘束原则”，对相同事件作相同的处理。违反此行政规则（或说违反此承诺）就构成对宪法上平等原则的侵犯，应承担一定的法律责任。即使是在承诺本身违法的情况下，也应考虑对社会公众信赖利益的保障。[24]由是，通过援引行政平等原则和行政信赖保护原则，追究违诺行政机关的法律责任就获取了正当性支持。这样，社会公众除通过行政途径获得救济外，也可通过司法途径获得救济。[25]
三、行政执法承诺制的完善
前文已论述了行政执法承诺制的基本含义，并在评析其运行状况时对有关问题进行了阐述，可以说已经提出了完善行政执法承诺的基本思路。基于此，本部分不再画蛇添足。但仍有几点需要补充：
第一，行政执法承诺制是一把双刃剑，当行政机关严格履行承诺并在违诺时承担相应的法律责任时，该制度将拉近行政机关与社会公众的距离，有效保障社会公众的正当权益，行政机关在社会公众心目中的地位也将大大提升；反之，若行政机关将承诺停留在书面文件上，欲借此捞取一定的政治资本，则必然侵犯社会公众的正当权益，并使政府信用扫地，最终使行政机关与社会公众的关系时刻处于一触即发的紧张状态。为避免出现这种尴尬的局面，行政机关在决定是否实行执法承诺制及确定自身的执法标准之前，应该明确该制度的基本要求，并对自身的执法能力做出客观的评估。
第二，应重视对实行执法承诺制的行政机关的监督和对违诺责任的追究。在我国，行政机关是通过民主的方式产生的，代表了人民的利益，因此，人们一般都对行政机关寄予较高的信任，而缺少进行适度监督的意识，但事实上，“对权力行使过度信任也会滋生腐败，因为过度信任为权力寻租、权力扩张、权力利益化提供了宽松、自由的环境，腐败就生于斯长于斯”，可以说，“不言监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容。”[26]同时，对行政机关的监督应该是全面的、连续的，即使是行政机关自愿对自己施加的限制，如行政执法承诺制中对执法期限的承诺，社会公众也不能放弃监督。不过，社会公众实施监督的外在动力来自有关机关对违诺行政机关的责任追究-当有关机关对社会公众发现的违诺现象置若罔闻时，社会公众的监督惰性就会自然增长，直至对行政机关的言行漠不关心，而这将是一个非常可怕的社会。所以，行政机关不仅应勇于实施执法承诺制，而且应勇于承担违诺责任，有关国家机关也应依法严格追究违诺者的法律责任。