区域管理方法篇1
【关键词】数字电视智能卡区域管理
贵州省在几年前完成了全省广播电视网络整合，组建了贵州省广播电视信息网络股份有限公司，随着数字电视的普及，全省已经完成了模拟电视向数字电视的整体转换，目前正在由标清电视向高清电视的整体转换工作。随着电视客户的发展，如何管理好各区域内的电视客户以便对各区域客户提供区域化和个性化服务。本文提出了相应的解决方法。
一、分区管理
通过前端Si信息中nit表加入的一个或多个区域控制私有数据描述符来（简称区域描述符）实现区域识别（本规范定义区域信息描述符最多带5个地区代码），机顶盒开机过程中通过下载主频点中区域描述符的region_id值，并与智能卡所携带的区域码（regioncode，简称智能卡区域码）信息进行比较，来确定智能卡是否用于规定的区域，在区域描述码和智能卡区域码对应时方可正常解扰播放节目，否则提示用户使用区域错误，并挂起系统。
分区管理支持地级和县级2级管理模式。
区域信息描述符包含2字节的区位信息，被称为region_id，按16进制编码格式发送。其中高字节表示地级代码，低字节表示县级代码。若地级地区代码为oxFF，则表示忽略区域控制功能；若县级地区代码为ox00，则表示只使用地级地区代码进行区域控制，忽略县级地区代码。
智能卡区域码包含9个bit位的区位信息，其中高4位对应于区域描述符中包含的地级代码，如果为h1111，则表示该智能卡可使用于贵州省全网；低5位对应于区域描述符中包含的县级代码，如果为h00000，则表示该智能卡可用于该地市下的所有县级地区。
二、区域描述符的定义
复用下载链接描述符（Linkage_Descriptor）来定义区域描述符的定义。在主频点（355mHz和411mHz）的nit表中会加入一个链接描述（Linkage_Descriptor），作为区域控制的私有数据区域描述符，使此区域描述符的region_id值与智能卡所携带的智能卡区域码信息相对应。
其中以厂家代号（manufacturer_code）为102的硬件版本号作为区域描述符的标识。
这两个主频点下包含的区域描述符相同，其定义如下：
其中：
descriptor_tag：描述子标记符，ox87。
descriptoLlength：描述子长度。
transport_stream_id：下载数据流的transport_stream_id（暂时不用以00代替位数）。
original_network_id：下载数据流的original_network_id（暂时不用以00代替位数）。
service_id：下载数据流的service_id（暂时不用以00代替位数）。
linkage_type：链接类型，用于标识描述子的类型，oxa0。
manufacturer_code：8位宽度，表示厂家代号，需要设置ox66，十进制就是102。
region_id：80位宽度，每16位存放1个region_id的2个字节，共可存放5组region_id。如果实际使用的组少于5组，没有用到的Region_id每组用oxFeFF填充。
三、智能卡区域码的读取、保存及显示：
机顶盒软件获取智能卡区域码的方法如下：
1.调用api函数Caapi_ReadRegionBytes0，以获取第0个regionblock的数据；
2.检查该函数的返回值：
-如果返回的状态为CaRD_eRRoR，则智能卡区域码返回值为b000000000
-如果返回的状态为oK，则进入第3步
-否则将智能卡区域码返回值为b111000000
3.在返回的这第0个Regionblock中共有32个字节，编号为31-0。把第29个字节做为高字节而把第28个字节作为低字节，组成一个16-bit的数，取其中的位11～3返回作为智能卡的区域码。要求在诊断菜单中能正确地显示出机顶盒本地保存的智能卡区域码，按二进制格式显示，显示位置位于智能卡卡号的下一行。
四、区域控制判断方法
机顶盒：更改机顶盒处理流程，使机顶盒在开机和插入智能卡时，必须读取传输流中主频点nit区域控制描述符中的5组region_id，并逐组与本地保存的智能卡区域码进行比对，如果智能卡区域码落在其中某1组region_id所指定的区域，则机顶盒应继续正常流程解出视音频数据，否则弹出错误提示，并挂起系统。
注：1）如果同时需要从智能卡上读取区域码来更新本地的存储单元和从nit表中读取区域控制描述符（比如在插入新卡或开机时），在处理完前者后再处理后者。2）如出现主频点（355mHz和411mHz）节目信号无法接收时，机顶盒10秒内应跳过区域控制流程进入正常接收状态。
3）所谓“挂起系统”，指的是机顶盒：a）停止解复用操作；b）停止音视频的解码，关闭音频输出，视频输出仅显示挂起时的oSD错误提示。c）除了待机键，前面板和遥控器不再响应其他按键操作d）停留在主频点（355mHz）。e）后台应继续监控、解析和更新Si/pSi相关信息，包括对nit表中的区域描述子、schedule、emm等信息的解析和处理。f）支持自动恢复功能：一旦发现区域控制信息再次匹配，立刻回到挂起前的正常状态。
4）挂起时的oSD错误提示为：
非本地有效卡，请与客服联系，电话：96789
智能卡区位码：aaaabbbbb
区域管理方法篇2
[关键词]区域规划；区域管理；实施管理；项目管理
一、导言
经济全球化加速了区域经济一体化的发展，特别在世界经济区域化和集团化发展较快的区域，国家之间的竞争实际上已转向区域之间的竞争。在我国，大型都市圈的成型速度也正逐步加快，大都市圈之外的城市化进程中的区域化特征也愈来愈明显。从20世纪90年代初期开始的城市群研究直到目前为止，“我国区域化发展面临的挑战依然主要是：区域经济发展难以突破单一的地域范围，长期的计划体制造成了产业布局和重大基础设施建设的缺乏统一协调以及共同进行生态建设与环境保护。区域管理的模式依然停留在单一的学术会议上”。经济区域化的管理如何突破单一的地域范围、超越原有的行政管理界限是各城市面临的共同问题。1999年和2002年我国连续两次举办长江三角洲区域发展国际研讨会也足以表明加强经济区域管理的要求已日益受到学术界、政府部门以及企业界的重视。
本文试图从德国区域管理的理论与实践中寻求值得我国借鉴的方法和经验，虽然由于德国的区域管理的实践仍处于萌芽阶段，不可能有系统的完整理论成果，但本文仍试图借鉴目前德国对区域管理理论的初步认识和实践经验，探讨我国大都市圈和经济区域化管理模式的思路。
二、区域管理的理论
(一)区域管理概念产生的时代背景条件
20世纪90年代以来，德国的区域整治和规划的背景条件发生变化，原有的规划系统面临着新的挑战，主要是：(1)由于欧盟成员国之间的边界相互开放，国家之间的竞争转为区域竞争，国家宏观调控能力被削弱，经济自由化和竞争日益激烈；(2)全球经济自由化的影响，区域利益集团能够规避非共同利益而产生的国家干预；(3)由于生态风险标准的定义在不同利益集团之间存在差距，加剧了国家生态导向的行动和市场导向的地方利益行为的冲突；(4)由于社会各方不同利益冲突调节的制约，导致公共(国家的或欧盟的)投资周期愈来愈长，而私人的投资由于新信息技术的应用和创新竞争的压力则变得愈来愈短，现行的规划行政体系被看作为发展的绊脚石。
由于上述时代背景条件的出现和所面临的挑战，德国的各级政府和区域科学理论工作者都在不断地寻找一种新的调节形式，即降低协调成本和克服现行规划行政管理不适应区域发展的滞后性，与此同时提高所有当事者的相互合作和自我调节能力。根据这种实际需要人们开始引入区域管理的概念和探讨其范式。
(二)关于区域管理理论的探讨
1．区域管理的定义 在企业经济学和行政管理学中，通常把“管理(management)”定义为计划、组织、实施控制的过程。人们通常认识的“项目管理”也是指现代管理在项目上的应用。而把管理学方法移植到对一定地理空间范围实施调控的方法，德国区域规划学术界称之为区域管理。这里区域范围的界定是超越城市行政区划、并按一定主题与当事人相关联的地理空间范围(不受州界和国界限制)。为了将区域管理的对象区别于其他性质的区域，以下称之为“合作区域”。普遍接受的“区域管理”的定义是，遵循区域目标模式(自定义的区域发展道路)以及由此导出的行动纲领，以此来构建区域发展。也有学者把上述定义进一步扩展为，区域管理是建立在发展要素：人力资本、创新环境、网络化、同一性与合作协同基础之上，对未来区域空间的发展进行规划并通过项目实施作为区域发展的导向安排。以上定义表明，区域管理包含两方面的构成要素：一是涉及区域管理的标准程序，即区域未来发展的目标模式和由此导出的行动纲领以及战略、措施；二是涉及实施方法，即构造区域有序的发展过程的方法。
2．区域管理的标准程序 实施管理，需要按照一定的标准程序来进行。实施区域管理就是要着手制定“区域发展的导向、构造和调节的措施计划”，需要从区域管理的出发点来考虑，即以哪些方式或怎样才能承担区域管理的导向和构造功能。区域管理的职能域则体现了区域管理的功能和任务，因此区域管理的导向与构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的。当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。区域管理的职能域可以具体化为：
(1)未来发展设想和目标模式的设计：区域管理的一个中心职能是未来区域发展设想的确定，并具体化，即设计出区域未来发展的路径和目标模式，其中关键是对区域职能的确定，即区域内所有利益集团对来自区外的竞争采取的一致行动，使区域在某方面具有突出的竞争力；
(2)区域的智囊：区域管理具有确定的机构，因此它是作为一个区域的智囊而服务于区域内的所有利益集团，通过它的服务可以提高一个区域空间的竞争能力；
(3)区域的信息源、创新源和动力源：区域管理是通过提供信息、建议、组织并引进创新的措施和项目服务于整个区域；
(4)区域的战略和资源规划的制定：即对区域内所有(有形的和无形的)资源的整合规划；
(5)协调和合作：在区域规划制订和实施过程中的政策协调、网络化直到建立地方联盟；
(6)冲突调解：调解区域规划制订和实施过程中的冲突是区域管理核心任务；
(7)实施和执行：不仅要承担非法定规划的实施和执行任务，也要承担法定规划的实施和执行任务。
3．区域管理的实施方法 从德国规划理论中的工具意义来看，一方面区域管理是一个把各类正式的与非正式的规划引向实施的工具，即区域管理也可以狭义地理解为“实施管理”；另一方面区域管理自身就是一种实施和执行方法，即它是通过“项目管理”起作用。
在德国的规划理论中，“实施管理”是针对地方(主要是州的发展规划和规划区发展规划)的从目标条文到实施转换存在困难而创建的一种工具。而区域管理中的实施管理则是根据正式规划中的目标和提高特定区域的竞争力而制定出的一种发展措施计划。该类型措施计划是以措施项目和行动为导向，以突破现有的行政区划和国界为鲜明特征。
项目管理是区域管理作为工具的重要组成部分，这里的项目是以区域规划为基础的许多项目的集合而非一个孤立的项目，这是区域管理中的项目管理和其他的项目管理的关键不同点。区域管理中的项目管理的显著特征是：(1)被开发的项目要求是具有跨行政区划和跨行业部门的；(2)区域管理的项目更着眼于跨区域的效益，也许在微观意义上并没有很高的经济效益；(3)项目无明确的行业主管部门，即管理权限模糊，对那些具有明确归属的地方项目和行业部门项目原则上不应在区域管理的考虑之列；(4)它是跨区域的、综合性的实验或模型项目。
项目管理的实现原则上按如下步骤进行：
1)研究已制定的区域规划与地方的整体规划；
2)在以上的基础上特别考虑区域和地方结构框架条件下的项目描述；
3)项目的可行性研究，包括区位分析和区位评价；
4)项目任务的确定和目标设置；
5)寻找、讨论和确定项目的承担者、项目人股与合作结构；6)确定合作的方法和时间流程图；7)确定融资模式与制订融资计划：8)确定项目法律形式；9)项目的实现；10)项目的评价和监督控制。
三、区域管理在德国的实践
以下通过三个方面来阐述区域管理在德国的实践：一是它对现行的规划体制的影响；二是对区域发展的影响；三是区域管理的组织结构特点。
(一)区域管理对德国现有的规划体制的影响
区域管理在德国现行的规划体系中对联邦州、规划区和部门专业规划的层面上产生比较明显影响，主要表现在：
1．联邦州层面
在德国的区域规划实践中，地方从法定规划条文到实施长期以来存在着转换的困难，20世纪90年代以来不少地方或区域引入了新的非法定的规划即“区域发展计划这是区域管理产生的客观原因之一。因此在现有州层面的规划管理中实际上已经引人“实施管理”程序。但州规划主管部门不直接参与区域管理的事务，仅对其实施监督。
2．规划区层面
在德国的规划系统中唯独的中间层面——“规划区规划”是一种跨行政区划的规划。德国的规划区的关联空间范围一般是在一个行政区内由3—5个县和2—3个城市构成。规划区的范围界定标准是按一定地理空间的社会经济的统一性和功能的地域关联性来确定。规划区规划是经州政府批准的正式规划。规划区规划的班子参与规划行政主管部门制定法定规划以及参与专业部门规划和城市规划的制定等。
3．专业部门规划层面
由于区域管理跨行政区域和横向导向性的性质，使它有充分的机会和地方政权作信息交流和冲突的协调，因此能够有效地避免地方的项目重复建设和跨区域性的环境污染问题，在一定程度上有利于专业部门规划的实施。因此专业部门规划把区域管理看成一种互补的和合作的关系。
(二)区域管理对区域发展的影响
区域管理并非行政管理，因此区域管理特别强调的是自愿性，它要求合作区域的成员单位具有强烈的合作动机，只有在此基础上区域管理才能有效地发挥作用。引入区域管理的动因可以概括为：规划(正式的和非正式的)实施的需求；对区域空间结构与专业部门行动的需求；寻找构建区域发展创新机会的需求；由于发展的瓶颈迫切需要跨行政区划合作的需求；可持续发展战略实现的需求等等。
(三)德国区域管理的组织形式与结构特征评述
区域管理在德国的规划实践过程中之所以能够发挥作用，与一个合理有效率的区域管理的组织形式与结构是分不开的。
1．区域管理的组织形式
区域管理要求在管理过程中专业地、系统地和行动规范化地进行运作，这就要求有固定的组织形式。德国区域管理的组织形式主要有以下五种：公法人性质、公法人与私法人混合性质、私法人性质、无法律约束力的公共事务组织和无法律认可的自愿合作组织。
1)公法人性质的组织。这类组织主要是政府部门和事业单位，如：规划区规划组织、地方的专题合作联合会、县或行政区主管规划的部门、区域规划联合会会、区域联合会、郊区联合会，等。这类机构的优点是能够直接和地方政府的决策层面结合，因此反应快，在创新和适应性方面都具有优势；此外这种组织可以把地方发展任务和经济促进以及项目管理结合在一起，在行政管理中产生协同效应。这类型组织比较适合功能区的管理。
2)公法人与私法人混合性质的组织。在这类公司地方政府一般持有51％的股份，如公益性的有限责任公司或区域开发中心。这种组织形式的优点在于私人经济对它有更多的认同感，以及更多的支配金融资源的可能性，并充分发挥了和各级政府有着广泛联系的优势，因而有更大的决策和行动空间。这类公司比较合适区域管理的项目管理。
3)私法人性质的组织。这类型组织一般是由基金财团、科学院所和有限责任公司组建的，如在德国巴伐利亚州与萨克森州边界地区跨州的区域管理组织“euregiones”以及德国一捷克边界地区跨国的区域管理组织“egrensis有限责任公司”。这类组织最大的优势是有来自基金财团的资助，区域管理经费相对充足，且有来自科学院所为其提供的科学发展方案，因此在实际中常常承担着大区域的管理项目任务。
4)无法律约束力的公共事务组织。根据州颁布的地方合作法(K0mnlzG)建立的地方工作社团，不具有法人资格，是一种松散的地方合作组织。建立这类组织的目的是便于地方之间长期合作中的项目管理。
5)无法律认可的自愿合作组织。这类组织区域管理水平的起点一般认为是高于无法律约束力的地方社团组织。它是以区域会议、区域论坛以及区域调控与协调委员会为基础，代表一个区域重要的各个利益集团。这类组织要求有更高的区域合作动因、更强烈的区域一体化思想以及专业的权威性，另一方面还需要有资源分配的协调能力。然而它的具体项目管理能力与地方工作社团相比更为逊色。
2．区域管理的组织结构特征
有研究表明，区域管理的效率和具有法人资格的、固定的组织结构有关。除此之外，区域管理还需有一定数量的当事人，他们必须是区域组织成员，在共同目标基础上，通过区域管理，使区域规划主体与区域各类利益集团结合，形成区域经济与社会网络。
例如前面谈及的欧洲区域管理组织(euregioegrensis)有160多个成员，都是来自三方不同的利益集团，如各级地方政府、经济，社会，科学、企业和协会团体。所有成员与承担区域管理的组织形成一种紧密联系的网络。具体的结构可以概述如下：
(1)联合主席团。联合主席团成员共9人，每州分配3个代表。这3个代表来自各州工作小组负责人，专职业务办公室负责人以及助手一人。联合主席团主席实行轮执制，在州工作小组负责人中产生。该专职办公室配备有4—5名的科技人员以及2名秘书，并按合作领域分有4个功能部：1)经济、交通、基础设施、劳动市场；2)环境与生态保护；3)休闲、疗养与旅游基础设施；4)文化，青少年和体育。专职办公室的4个功能部与本州相关区域的主管部门产生联系，负责落实、监督合作项目的执行情况，并负责对相关问题展开技术性的探讨、咨询和信息交流。跨区域工作圈。专职办公室负责调控本州的工作圈的同时，与其他州的专职办公室协调跨区域或跨国问题，即形成跨区域工作圈。通过以上的组织结构，组织成庞大的区域管理网络。运行表明这种区域管理的组织形式不仅特别有效率而且投人特别少。主席团每季度只开一次会，区域管理在联合会主席团的轮值主席的领导下讨论规划、在建项目、远景项目以及项目的实施措施计划等。这个组织成立4年来已经成功地实施了近一百个合作项目。
四、德国区域管理方法值得借鉴之处
(一)值得借鉴之处
1．确定跨区域管理的权限，避免权限交叉。由于区域管理的区域是跨行政区划的，因此要避免区域管理的任务域与项目和行政区域管理与部门行业管理相冲突，这要求区域管理的任务域和具有综合性和“横向导向性”的特征。横向导向性的任务域可以最大限度地避免与现行体制的权限及任务域相交叉或冲突。因此区域管理项目的性质应该是跨区域的和公益性的。
2．职能域的确定。区域管理的区域导向与区域构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的，当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。确定职能域是区域管理的基础工作，在一个跨区域的合作中，要避免在合作各方中出现职能重复的现象，职能重复使区域合作从一开始就埋下了重复建设和雷同建设的隐患。只有解决了以各方优势资源为内涵的职能的联合问题，区域管理才能着手拟定任务、目标和战略，组织讨论，实施和执行。
3．网络式的组织结构。德国区域管理组织系统的结构有两个特别显著的特点，一是充分利用现有的行政管理体系与公共资源体系；二是整合各利益集团形成一个区域管理的网络。概括来说，有如下几点值得借鉴：(1)大型的区域管理并非区域管理专职组织能够独立承担，而是利用了网络，形成了一个区域管理的网络系统。(2)以现有的机构为主体，利用现有的组织系统实施区域管理的运作。德国的规划协会、地方联合会长期承担国家、公共和地方的具体规划编制任务，已经形成了了多层次(由州到县级)、涉及面很广的规划体系；(3)区域管理并没有依赖行政权威，而是通过协调、求同存异、以及斡旋人的方法来解决冲突问题。(4)区域管理组织是具有独立法人地位的实体，这和区域管理往往要通过项目管理起作用不无关系。
4．区域管理组织形式。对于中小型区域合作的管理一般是项目管理，可以因地制宜，采取多种不同所有制的、登记注册的形式，这样有利于提高管理效率。对于大型的区域管理项目，由于涉及面广，并已成为各州政府的区域合作的中心工作，实际上是在州政府的领导下，利用了行政管理渠道与社会组织参与的区域管理，在这种情况下，专职业务办公室采取什么组织形式似乎已经不重要了。
5．对区域管理人员的要求。区域管理对管理者除了要求很高的专业技能外，还要求有很高的品格、很宽的职能权限，采用“精兵”的人员结构，杜绝人浮于事的现象。同时具有更高的革新和创新能力，熟悉区域的关键性决策的主体和个人；具有对冲突协调和调和一致的引导能力，能够支配更高的工作时间弹性和强度；具有和各级政府专门委员会和私营经济体共同工作和交往的能力，能够突破传统的、因循守旧和按部就班的工作方式的能力，能够充分地利用区域各种资源的能力。
(二)关于区域管理若干实施步骤的建议
1．跨区域管理应采取渐进稳步发展的策略。德国区域管理理论虽然形成在20世纪90年代中期，但跨区域管理的实践可以追溯到六七十年代就开始的规划区规划管理。我国的跨区域管理应从容易程度着手，例如先从项目管理、实施管理开始，逐步积累经验。
2．跨区域管理不同于行政区管理也不同于均质区域的管理，因此需要跨区域协作的各方和各利益集团有很强的合作意愿，只有这样才能发挥各方的主观能动性。
3．关于区域管理的约束力和协调力应引入协调工具和冲突管理的工具，这是由区域管理对象所涉及的当事人具有同等权利这一本质所决定的。
4．建议国家和省级政府重视区域管理在我国跨区域合作活动中的地位，委托区域管理组织研究编制跨区域性发展规划、产业布局规划直至区域性的基础设施项目的管理，评估、监督地方项目的重复建设和恶性竞争的强度以及环境和生态保护的情况等。
区域管理方法篇3
传统的行政是行政区行政，即通过官僚制的组织形式，对所管辖的行政区域内的公共事务进行管理。在官僚制的行政管理体制之下，通过设立官僚制的组织体系和层级节制的权力运作，“将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链，沿着自上而下的等级制，由最高层的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织”，“这种层级节制的权力体系可以使组织中的每一个成员都能确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率”［1］。但是，对于跨界的公共事务的治理，行政区行政是难能为力的。这是因为，“行政区划是国家权力的空间或者地域的分割和配置，它构成了行政权力行使的地域边界。在一级政府的地域管辖范围内，地方政府独占本区域内的行政管辖权，其权力行使的法律效力范围限于行政区域内部，对其它无行政隶属关系的行政区域内部事务无权干涉”［2］。这时可采取跨界的公共事务治理（区域公共管理）模型区域公共管理之所以需要区域政府合作治理，源于区域公共管理的治理模式与行政区行政的治理模式有所不同。在图1中，作为行政区行政的管理范式，政府a、政府B在各自的行政管辖范围内可以通过国家授予其的行政权力行使权独立行使公共权力，使得其管辖范围内的公共事务得以强制性解决。而在图2的区域公共管理权力行使方式模型中，区域公共问题的治理不是哪一个政府即可以解决。如要解决区域公共管理问题，要么在政府a和政府B的交叉领域形成一个新的政府或者把政府a和政府B合并，使区域公共管理问题变成行政区行政问题，区域公共问题由“外部化”变为“内部化”；要么在现有政府a和政府B的基础上进行政府合作治理。很显然，作为第一种通过行政区划调整的方式，尽管在一定程度和形式上能解决区域跨界治理问题，但是，从长远来说，行政区划调整并不能解决所有区域公共管理问题。如骆勇、赵军锋认为，“‘区域’的界限是永远存在的，扩大或划小行政区域，只是行政区域空间结构的简单整合，不会对行政系统的治理形态产生质的影响，‘行政区行政’、‘行政区经济’现象仍会出现”［3］；刘亚平认为，“行政区划是历史行政的，经过长时间的磨合，各地居民已经形成了一定的习惯，过于频繁的调整打破了居民的生活习惯，认同新的区划需要相当长的适应。”“对现行的行政区划进行重新调整，涉及政治、经济、文化等各个方面，很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和复杂的工程。因此，它最好被当做最后的救济，在有其他方法可以调整地方政府间竞争时，尽量不要采用行政区划的方法。”［4］这样，解决跨界区域公共问题的最理性的方法就是实行第二种方式———区域政府合作方式。“区域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理，诸多形式的地方政府间关系是平等的关系。在构建区域公共管理模式时，横向的地方间结构框架必须是在对等基础上的合作。”［5］
二、整体性治理对区域公共管理政府合作治理的价值分析
“整体性政府”是西方国家继新公共管理运动之后，于20世纪90年代中后期开始的第二轮政府改革运动的新举措。1997年，英国首相布莱尔在《公民服务会议》上首次提出“整体性政府”施政理念；1999年，英国政府出版《现代化政府》白皮书，制定了一个推行“整体性政府”改革的10年规划。从理论渊源上来看，整体性治理的出现是对传统公共行政的衰落和20世纪80年代以来新公共管理运动所造成的碎片化的战略性回应，是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。“从产生背景看，‘整体政府’改革主要是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等相反措施提出来的，用于解决犯罪、环境保护、社会排斥等跨部门问题的一种政府改革理论。”“‘整体政府’是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面内容：排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；向公众提供无缝隙而非分离的服务。”［6］整体性治理本来是用来解决行政区内横向政府组织间跨界治理问题的，但对于区域公共管理政府合作治理也具有重要的启发和应用价值。第一，区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的思路。区域公共管理整体性治理以整体主义为思维方式、以“问题的解决”为政府一切活动的逻辑起点，并在此基础上组建一个跨组织的、以功能主义为核心的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，又要调整与社会和市场的横向关系，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。第二，区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服务供给中，政府各部门以伞状结构代替功能分化的组织，就某一特定问题打破组织壁垒，形成主动协调而密切合作的服务机制，机构间能更好分享信息，协同作战。如在纵向上，重新界定公共服务责任的中央和地方的职权范围，合理划分中央和地方的财权和事权，充分赋予地方政府提供公共产品、管理公共事务的权限。在横向上，在政府部门内部，横向地方政府间将业务相似、职能相近的部门进行整合，综合设置政府机构，提供“一站式”服务；在区域内横向地方政府间，针对区域公共问题，超越行政区界限联合进行公共事务治理，提供面向区域的公共服务。第三，区域公共管理整体性治理可以克服区域政府合作中某些地方政府“搭便车”和不合作等问题。在区域公共管理整体性治理过程中，一方面，整体性治理首先强调的是“整体性”合作的氛围和价值。“整体性治理以整体价值作为最基本的价值追求，强调政府整体效果的最优和公共利益整体最佳。”［7］另一方面，整体性治理并不否认地方利益在合作中的实现，如在区域政府合作中允许利益分享机制和利益补偿机制的设立和谈判。“协同治理的信任关系建立最终取决于协同主体间利益的同构性，只有利益需求一致，各个治理主体才能继续合作并有了更深的信任。”［8］
三、合作监督机制构建对区域公共管理政府合作整体性治理的作用分析
所谓监督，是指对于决策实施情况的检查和评价，包括行政体系内部的监督，即行政组织内部的自我监督体系，如上下级之间的监督、行政监察、审计监督、职能监督、主管监督等，也包括行政组织外部的其他监督主体对行政机关及其工作人员的行政行为所实施的监督，如立法监督、群众监督、政党监督等。监高建华秦竟芝/论区域公共管理政府合作整体性治理之合作监督机制构建督机制的构建对于区域公共管理政府合作整体性治理具有重要意义：
（一）监督是行政管理的重要环节，是实施管理控制的重要手段。政治学上有句名言：“绝对的权力导致绝对的腐败”。“现代西方公共选择理论的研究成果也表明，政治决策者与市场决策者一样也是理性的、追逐自身利益的人。在政治环境中犹如在市场活动中一样，个人也是会最大限度地追求某种个人利益，用经济学的术语来说就是，人们追求的是效用最大化，即便是在公共选择活动中，个人也首先是追求个人利益，只不过可能会比在私人市场活动中要隐蔽和复杂一些而已。”［9］因此，加强对行政管理的监督具有重要的意义。首先，行政监督是惩罚行政机关及其工作人员违法犯罪行为和保持正常的行政秩序的重要手段。没有行政监督，政府行为就会政令不通，纲纪不存。其次，行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求。“只有对行政活动进行有效的行政监督，才能保证国家的法律和政策的贯彻执行，做到令行禁止；也只有通过行政监督，才能防止行政人员由于能力、水平、利益等原因所导致的、越权、侵权等行为的发生。”［10］再次，行政监督是提高工作效率和实现科学管理的有效途径。“没有行政监督这一环节，就根本无法保证行政主体的理性化，也就根本谈不上行政效率的提高”［11］，当然也谈不上科学管理。“独立、有力的行政监督系统是现代化科学行政管理体制的重要组成部分。”［12］
（二）合作监督对区域公共管理政府合作整体性治理具有特殊的意义和作用。区域公共管理与行政区行政不同，行政区行政可以通过设置相应的行政监督体制或者通过自上而下的控制手段对下级政府实行有效的监督和控制，而区域公共管理的管理主体不是单一的地方政府，而是多个基于平等地位的区域内地方政府。“这就说明，在区域公共管理中，由于区域政府间缺乏直接的行政隶属关系，不存在领导与被领导行为，它们在行政管理中的地位是平等的，因此，当涉及当事地方政府公共问题的处理时，当事地方政府必须以平等的、协商的方式对所存区域公共问题加以解决。”［13］不过，由于区域地方政府自利性的本性，区域地方政府在合作中有可能因为自身利益的考虑而使区域公共政策执行发生偏差，从而有损于区域整体利益或使区域其他地方政府利益受损。因此，加强对区域政府合作的监督十分重要。区域政府合作监督对区域政府合作整体性治理的重要作用体现在两个方面：一是敦促区域地方政府在合作过程中遵守合作协议，使合作协议落到实处。区域政府合作主要是基于区域地方政府间利益的合作，如果合作的一方不履行合作协议或者变相执行合作协议，那么就可能使政府合作的基石受损，合作可能失败。二是纠正区域地方政府不合作行为，使区域政府合作走上正轨。区域政府合作只有通过建立一定的合作监督机制，才能克服区域地方政府的自利性，保证区域政府合作的顺利进行。
四、区域政府合作整体性治理之合作监督机制构建途径
区域公共管理政府合作整体性治理的监督和控制可采取的方法有：
（一）制定区域公共管理政府合作整体性治理的合作规则。制度规则的制定可以达到以下几个目的：“作为促进个体效用最大化的工具，制度越完善和明确，它越能塑造个体的偏好。”“制度促进人们选择有利于资源合理配置的最佳制度安排，实现‘帕累托’最优；制度的设定为了防范个人‘搭便车’的机会主义行为，制裁行为者规避责任、逆向选择和道德危害，降低由此带来的道德风险，从而防止集体行动陷入非理性的困境。”［14］为此，必须制定区域公共管理政府合作整体性治理的合作规则，如制定反限制竞争和反地方保护主义规则、地方政府一致行动规则、社会管理整体推进规则，再配以其他的具体行为规则，以合作规则的制定来规范地方政府的合作行为。
区域管理方法篇4
【关键词】区域生态环境法治化障碍因素解决路径
【中图分类号】D912.6【文献标识码】a
区域生态环境法治化治理，是通过完善区域生态环境治理的法律制度体系，借助法律的强制性和权威性，用最严格的法律措施，倒逼区域内生态环境治理质量的全面提升。这不仅关涉着区域发展规划目标的实现程度和完成质量，还直接决定着区域经济可持续发展、生态和谐和民生幸福，更高度契合了十以来国家生态环境法治理念和治理要求，承载着丰富的时代意蕴。因此，如何进一步提高我国区域生态环境法治化治理程度，完善法治化治理路径，具有重大的研究意义。
区域生态环境法治化治理之障碍因素
区域生态环境治理理念滞后。2014年修订后的《环境保护法》积极因应了社会发展的客观需求，以生态文明理念为核心，将经济发展优先转变为环境保护优先，新增保障公众健康的立法目。囿于中央新法实施不久，地方立法和修法工作尚未全面展开，区域环境保护实践与国家环境保护基本法的最新要求出现脱节。区域生态环境治理仍以经济增长观念为主导，经济发展优先于环境保护，一些重要的制度如规划环评、生态红线、环境健康监测欠缺，立法内容滞后。实践中区域内各地方政府关于生态环境协同治理的态度积极，但在制度落实上仍有严重的地方保护主义，不愿意触动本地经济利益。
区域生态环境治理法律体系不健全。我国区域生态保护和环境治理缺乏全局性、战略性的法律规定，目前仅有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》等法律法规中对区域治理简单提及，但区域治理中的组织管理、沟通协调、利益分配、纠纷处理等问题并无配套法律制度安排。另外，区域内各地方政府“九龙治水”、条块分割的环境立法现状也导致法律内容的重复、冲突或遗漏现象较为突出，区域环境治理法律分散凌乱，无法为区域治理提供系统的法律制度支持。
区域生态环境治理法治运行机制不完善。由立法机构、执法机构和司法机构共同组成的法治运行机制的健全，是保障和推动区域生态环境法治化治理的前提。目前区域联席会议的召开较为随意，缺乏常规化、规范化和制度化安排，区域生态环境立法程序不明，实践较少。在执法方面，由于缺乏明确的职责划分和统一的联合执法机构，区域生态环境纠纷执法各自为政，执法资源分散，信息沟通不畅，程序复杂，对区域间的环境污染事故处理和风险防范缺乏全局观念和联合执法措施，环境执法乏力。在司法审判方面，区域内生态环境纠纷的处理缺乏专门性的审判机构，管辖范围与权限、案件的、调解与审判等问题还缺乏成熟的制度安排；区域环境污染损害赔偿机制不完善，司法救济机制不健全，区域内跨行政单位的环境污染诉讼仍面临不少难题。
区域治理中环境质量标准体系和监管制度不统一。由于区域生态环境问题的复杂性、重要性和敏感性，区域环境治理手段的专业性、规范性和统一性的要求也较高。虽然中央立法和政策中都有关于区域环境治理统一监管的总体要求，但地方环境治理仍保持着以属地责任为基础的环境治理制度体系，区域治理中缺乏统一的制度安排和环境法律技术标准；各地方政府在生态环境法规、生态环境标准、环境规划、环境监测、风险评估、污染损害鉴定、环境管理及考核等方面的规定差异性较大。这导致区域内企业一体化监管操作困难，区域环境利益难以有效协调，区域法治化治理的制度惰性严重①，各方合作不深入、不稳定，治理出现“碎片化”和“突击性”。
区域生态环境治理模式不科学。多年来我国政府在社会事务管理上呈现“一头独大”的特征，市场、非政府组织以及公民个人在社会管理中的作用和地位被忽视。生态保护和环境治理模式同样如此，政府单打独斗和事后监管的特征鲜明②，公众参与不足，企业主动性不够，社会力量发挥不充分。区域环境治理中更是主要依靠政府间的联席会议等行政手段进行，市场主体在环境治理中责任与义务的承担缺乏合理的激励与惩处机制，民间组织和个人力量对生态环境事务的知情权、参与权和监督权没有得到应有重视。
区域生态环境治理相关责任追究机制不完备。职责不明、监管弱化、违法成本低是影响我国生态环境治理效果的重大瓶颈，而相关责任追究机制的不完备则是共同原因。区域生态环境治理中对各级政府缺乏有效的约束机制和责任追究制度，弱化了各地政府的监管意识，影响环境执法力度；传统的“GDp导向”政绩考核方式也必然滋生地方保护主义，对污染企业袒护或放任。区域内环境违法企业的责任追究机制不完善，主要依赖行政处罚，常见形式为罚款与警告，惩戒力度太小；民事制裁和刑事制裁较少，即便涉嫌犯罪也很少移交，法律执行效果大打折扣。
区域生态环境法治化治理之基本要求
根据国家关于生态保护和环境法治治理的最新政策精神和立法内容，结合我国区域生态环境协同治理中存在的问题，区域生态环境治理的法治化进程中在宏观层面应积极扩展视域，转变立法理念，更新法的价值并调整立法目的，完善治理模式。
转变认识，强化环境保护优先的区域绿色发展理念。十以来，中央提出坚持可持续发展战略，确立基于环境承载能力的绿色发展理念，要求经济社会发展与环境保护相协调，这是我国深刻反思环境与经济、环境与资源、环境与人口关系后的准确定位。区域发展中应当以生态文明和可持续发展为基础，以环境保护优先为指导理念，进行相关的立法设计和制度安排。
以人为本，将保障公众健康确立为区域立法目的并将其制度化。新《环保法》用“保障公众健康”代替“保障人体健康”，表达了对公众健康的深度关切，具有浓厚的人文关怀。区域生态环境立法也应当重新确立法律制度的价值体系，坚持以人为本，从保护公众健康权益出发，对环境与健康问题的内在关联进行细致的考量和规制，并建立具体的保障制度。
顺应政府职能改革趋势，完善协力共治的社会化治理模式。区域生态环境治理除了强调政府的主导作用之外，还应充分发挥社会各界和民众的自觉性、积极性和创造性。应当明晰各方权利与义务，强化企业责任承担机制，完善公众事前、事中和事后参与机制，推进环境决策和立法内容的科学化和民主化，实现多元参与、协力共治的社会化治理模式：政府掌舵、环保部门监管、企业担责、社会组织和公民依法参与和监督，从而形成提升区域生态环境法治治理质量的合力。
区域生态环境法治化治理之具体路径
目前我国区域生态环境法治化治理应从下列几个方面作为着力点：
健全区域生态环境法制体系。区域生态环境问题的有效解决，首要措施是有法可依，有健全、科学的法制体系作为治理依据。积极开展区域生态环境立法。实现区域行政立法联席会议的规范化和制度化，设置区域联席会议办公室，专门负责区域内生态环境保护立法事项的沟通和协调，达成立法合作共识，确立立法合作项目的内容、方式及相关规则，协调立法内容中的争议事项，然后由区域内的一个或几个地方政府立法部门来开展具体立法工作；区域内各行政单位法律制度的系统梳理与完善。应按照新环保法的基本要求，积极开展地方生态环境保护法律体系的修改和完善，对区域内各行政单位的生态环境治理制度进行系统化梳理整合，对不协调、矛盾冲突或滞后的内容进行及时修改、清理，为区域协同治理的法治化扫除障碍。
完善区域生态环境执法制度。区域生态环境执法制度的完善，直接关系到区域法治治理的程度和质量，应从执法机构的设置、执法资源的整合和信息披露等方面进行。建议国家环境保护部在全国范围内设立多个环保分局作为派出机构，作为区域执法专门性协调与督察小组，对区域生态环境执法中的矛盾或冲突进行统一协调处理，对执法过程和质量进行专门监督；实现省级以下区域环保机构监测监察执法垂直管理制度，克服地方保护主义痼疾；整合区域内各政府部门的执法资源，在机构设置、人员配备和能力建设上整体部署，统一规划；统一执法目标，简化执法程序，完善执法手段，建立形成综合执法机制；健全区域执法信息披露制度，及时披露区域生态环境行政处罚信息、突发环境事件信息、环境风险企业社会诚信档案、环境违法者名单等信息；搭建区域环境基础信息平台，并完善信息搜集、信息报告和媒介应对等管理技术，提高执法效率。
健全区域生态环境审判制度。2014年7月3日，最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，标志着我国环境资源案件审判工作的突破性进展。区域生态环境审判制度的健全和完善，可资借鉴。独立设置专门的区域生态环境审判机构。截止2014年7月15日，全国中级人民法院设立专门环保法庭的有35个，高级法院有9个③，根据目前审判体制和区域内行政单位范围，建议在不跨省设立的区域环境审判组织由省内中级法院和高级法院分别担任一审和二审法院，具体审判职能由省中院和高院环保法庭来行使；跨省设立的区域环境审判组织直接交给最高院环境资源审判庭，其审理为终审。
完善区域环境公益诉讼制度。扩大公益诉讼主体资格。除了符合法定条件的社会组织，公民作为环境权的享有者，当然可以获得公益诉讼原告资格；鉴于环境问题的涉众型和公益性，检察机关担任公益诉讼的原告具有充分的正当性。完善公益诉讼审判程序。建立环境公益讼诉受理公告制度，将公益诉讼案件受理情况及时向社会公布；明确法院对涉及公益的证据和事实主动取证和委托鉴定职权。建立区域环境公益诉讼基金，主要由区域内各行政单位财政拨款构成，用于支付公益诉讼案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费以及诉讼产生的其他费用。
完善区域生态环境统一监管机制。环境具有流动性和开放性特征，必须突破行政区划限制，实现以区域为单元的一体化控制体系，设立专门管理机构如区域环境管理中心作为统一监管机构，制定统一监管措施。
统一区域环境标准。在区域统一环境规划框架下，制定区域环境总量控制制度、统一并完善区域环境规划和区域环境准入标准和质量体系。区域环境质量标准的制定不得低于对国家、地方已经制定的环境质量标准。
完善区域环境监测合作机制。强化科技，提高区域大气、水、土壤等环境质量监测能力，统一监测技术规范和标准，统一渠道；健全区域环境质量监测定期交流和通报制度；建立区域环境资源承载能力监测预警机制。
完善区域生态环境信息公开共享制度。区域生态环境信息的公开共享，是区域合作中建立信任、有效参与、高效治理的前提和基础。区域环境管理中心应建立专门的信息公开查询服务网站和专线电话，公开区域环境质量、环境监测、突发环境事件等信息；区域环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等；区域内市场主体的社会诚信档案及其环境违法信息、违法者名单以及区域内建设项目环境影响情况说明和文书公布等。
完善区域生态环境预警应急机制。设立常态化的区域应急和预警管理指挥中心，通过对环境的监测、追踪、量化分析、信息通报预报等，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作，加强危机应对的协调合作。
强化区域生态环境法律责任追究机制。应明确政府、企业、经营者、环境中介机构的法律责任，并完善责任承担方式，强化法律责任的严厉性。
完善政府部门政绩考核机制。对环保部门实行严厉的行政问责制度，制定涵盖绿色产业、节能减排、生态保护、污染治理等类别的绿色GDp考核指标体系，实行环保目标责任制和考核评价制度，将区域环境保护目标完成情况纳入政绩考核内容，考核结果与其政治前途密切挂钩，形成长效制约机制。
完善区域环境违法企业责任追究制度。完善责任类型，加大处罚力度。在罚款、警告等行政处罚外，对情节严重的违法企业增加按日计罚、行政拘留，构成的犯罪，依法移送，追究其刑事责任。建立责令恢复责任制度，实行区域生态环境替代性恢复责任方式。即对于一切有可能恢复原状的生态环境，侵权人在承担赔偿责任的同时，应当自行或由第三方机构进行替代性恢复，第三方恢复费用由侵权人承担。
完善区域生态环境利益衡平机制。经济利益在区域治理上带有内在的驱动性，健全的生态环境利益平衡机制有助于区域内各行政单位的通力合作。
健全区域生态补偿制度。建立健全区域内自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护生态补偿标准体系；在中央财政转移支付、建立专项补偿基金之外，探索更为灵活可行的补偿措施。
建立区域环境污染责任强制保险制度。环境污染责任保险制度作为社会化的风险管理制度和市场化的污染补偿模式，能有效改变“企业污染、群众受损、政府买单”的不合理性状况。区域生态环境立法中应确立环境污染强制责任保险法律制度，要求区域内涉重金属企业、石化、化工、制药等高污染风险行业必须购买环境污染强制责任保险，对应投保而未投保企业在项目审批核查、专项资金申请和银行信贷等方面以严厉的经济制裁措。同时，应当进一步完善区域生态环境风险第三方评估机制和生态环境污染损害第三方鉴定评估机制。
实证表明，法治手段是治理环境污染和保护生态安全最为有效的手段。区域生态环境法治化治理过程，是一项庞大而系统的制度、体系和机构的健全和完善过程，任务艰巨，意义深远。
（作者单位：西安工业大学人文学院；本文系陕西省教育厅专项基金项目“‘关中―天水’经济区区域生态环境治理法治化路径研究”和西安工业大学校长基金项目“‘关中―天水’经济区生态文明建设法律保障制度研究”研究成果，项目编号：11JK0202、XaGDXJJ025）
【注释】
①余敏江：“区域生态环境协同治理要有新视野”，《中国环境报》，2014年1月23日。
②吕忠梅：“《环境保护法》的前世今生”，《政法论丛》，2014年第5期。
区域管理方法篇5
关键词:跨区域;应急管理;层次分析法(ahp);模糊综合评价;政府
abstract:theconnotationsofcross-regionalemergencymanagementandcross-regionalemergencymanagementcapabilityaregiven．thetheoryofmulti-factorassessmentisusedtoestablishanindexsystem．then，basedoncalculationoftheweightbythequalitativeandquantitativehahp，andafuzzycomprehensivesafetyassessmentmodelforcross-regionalemergencymanagementcapacityisputforward．withthismethod，anassessmentofarealcaseismade．theresultsshowthatthefuzzycomprehensiveevaluationmethodisfeasibleandeffective．itcanprovidethebasisforthegovernmentsatdifferentlevelsfortheirdecision-makingofcross-regionalemergencymanagement．
keywords:cross-region;emergencymanagementcapability;analytichierarchyprocess;fuzzycomprehensiveevaluation;government
0引言跨区域突发事件是指发生范围或影响范围跨越行政区域的突发事件。www.lw881.com由于人类联系日益紧密，跨区域突发事件在世界各地时有发生而备受国际社会关注。例如，美国2001年的“9.11”事件;2007年的卡特里娜飓风［1］;我国1894年广州、香港爆发的鼠疫事件，20年内蔓延至全世界;2003年春夏爆发的sars事件;2005年11月的松花江水污染事件;2008年的南方冰雪灾害;汶川地震;2008年三聚氰胺******事件;2009年甲型h1n1事件等事件［2］。这些跨区域突发事件冲击着人们的心灵，给社会带来焦虑和不安的同时，也让人们深刻意识到单个行政区域的奋战很难胜任这类事件。跨区域突发事件应急管理客观上要依托打破部门、区域之间的壁垒，统筹部署，集成资源，协同作战。世界应急管理工作突出的国家普遍重视地方政府之间的应急合作，例如，美国在建立起联邦、州、县、市、社区5个层次的应急管理组织体系的同时［3］，鼓励和支持州内部地方政府之间的合作。密歇根州突发事件治理法案中410款规定:自治市和县可以与其他县、自治市、公共机构、民族国家联盟或者私人部门，或者其他所有实体达成相互救援或者互惠救援协议［4－5］。英国各级政府分别设立了相应级别的应急管理联动反应系统(theemergencymanagementcombinedresponsesystem，emcrs)，负责同级政府之间应急合作时的协调工作［6］。可见作为社会公共管理和服务的主体，国外各级政府在应对跨区域突发事件中作出了不懈努力。但是国内跨区域突发事件应急管理实践不足，理论缺乏。实践中跨区域突发事件的应急处置和救援是由共同的上一级人民政府领导完成，也不乏有同级政府从自身利益出发形成的区域合作协议形式，例如2009年，泛珠三角九省通过了《泛珠三角区域内地九省(区)应急管理合作协议》［7］。无论是哪种模式，跨区域突发事件应急管理能力水平关系到我国社会稳定和人民切身利益［8］。而政府跨区域应急管理能力绩效评估能够为政府部门跨区域应急管理决策行为提供一定依据，因此，建立一套科学的政府跨区域应急管理能力评估体系显得很有必要。
1基于改进的ahp—模糊综合评判
安全评价模型1.1跨区域应急管理能力及其评估指标体系跨区域应急管理能力指参与跨区域突发事件管理的应急主体在应急准备、处置及恢复过程中所表现的综合应对效果，因此跨区域应急管理能力评估指标体系是用于描述和评判跨区域应急管理效果的因素集合。按照我国突发事件应急相关法律法规以及文献［9］对应急管理能力的定义，跨区域突发事件应急管理能力是指应急前期准备、突发响应及事后恢复三个方面的综合处置能力。而决定这三个方面的影响因素众多，关系复杂，因此需要遵循科学性、层次性、整体性、动态可比性、实用性、通用性及目标导向型的指标选取原则［10－11］。
依据以上原则，通过文献分析、问卷调查及专家访谈等现场调研相结合的方案，以文献［12］对应急管理体系的研究为基础，熟悉与跨区域应急管理能力相关的各因素。以时间为脉络，从表征跨区域突发事件前期准备能力(a1)、跨区域突发事件处置能力(a2)以及跨区域突发事件应急恢复能力(a3)三个角度考虑，建立了一个包括3个一级指标、16个二级指标及61个三级指标的跨区域应急管理能力评估指标体系，详见表1。其中跨区域突发事件前期准备能力是指辨别可能存在的风险点及突发事件类型，并针对性地提出预防和处置措施的能力。可以由法律法规保障体系、应急预案、区域固有基础实施和区域对预防跨区域突发事件的重视程度来决定。区域重视程度可以从是否有跨区域应急的交流机构的存在，以及跨区域应急资源是否能得到保障等方面来体现。跨区域应急处置能力指跨区域突发事件突发时，为减少损失各参与主体积极配合、整合并调运相关资源共同应对的能力。它取决于决策和行动的快速性及一致性、执行人员各方面素质与伤员转运能力4个方面。恢复能力指灾后使灾民及社会恢复正常生活生产的能力，需要从灾民和政府两个方面考虑。灾民方面，首先要妥善安置灾民，保障其基本生活及心理需求;其次要积极在灾区开展重建工作，尽快恢复一切生产生活活动。政府方面，首先要对事故灾难进行调查，查找原因并总结经验;其次，根据事故调查结果确定参与应急区域需要付出的应急资源以及实际应急资源投入，通过调整以保障各区域利益，这样做也是保障灾区后期发展以及保障跨区域应急处置机制健康长远发展的必要举措。
1.2指标权重确定指标体系中各个因素对确定跨区域应急管理能力的重要性是有所区别的，合理确定指标权重，可以更加客观地得出评估结果。层次分析法是一种比较成熟的方法，虽然它受到主观因素的影响，但是通过多位专家的独立思考打分做平均值处理能较好地消除个人喜好。层次分析法采用9分制赋值原则在实际调研中区分度太细，可操作性不强，当指标数量较多时容易造成专家思维混乱，前后判断偏离一致性，造成反复一致性检验计算以及重复调研等繁杂过程。对此，本文改用三分制，即次重要、同等重要及重要三个区分度不仅可以减少思维混乱，还能够实现指标按重要程度的排序对应上相对分值，减少专家工作量，调研过程得到一定的简化［13］。改进后的赋值原则见表2。
1.3模糊综合评价模糊综合评价法是运用模糊数学和模糊统计方法，通过对影响某事物的各个因素的综合考虑，对该事物的优劣做出科学地评价。此法是用精确的数学模型描述不确定性事物的最好工具之一。由于跨区域突发事件应急管理能力指标体系中各指标都具有不同程度的模糊性，无法按照统一标准给出一个精确的评判数据。而选用模糊综合评价可以将边界不清、不易定量的因素定量化，并且其评估过程隐藏着其它有利于改善决策行为的丰富信息［14］。模糊综合评价方法的一般步骤如下［15－16］:(1)建立评价指标集并确定其相应的权重。其中指标集中的同一级构成模糊因素集u，u={u1，u2，…，un};字母n代表同一层次因素的个数。
(2)确定评判集。评判集是评判者对评判对象可能做出的各种总的评判结果的集合，即评价者对被评价因素有什么样的判断或以什么方式表示评价结果，一般由奇数个等级构成，中间等级便于判断被评价因素的等级归属，用v={v1，v2，…，v5}，
表3是本次评估所选择的评判集。
(3)确定隶属度矩阵。对于底层每个指标不同专家会给出不同的等级，每个等级评价人数占总的评价人数百分比为该等级评价结果。例如对因素ui的第j个因素进行评价得到一个相对于v的模糊向量为rj={rj1，vj2，…，vjn}，若对ui的m个因素进行评价将得到隶属度矩阵为:
(4)按照指标层次，从底层指标开始进行模糊运算，运算结果用于上一级模糊运算中的评判矩阵，直到目标层为止。
2跨区域应急管理能力应用分析
为验证本评估方案的可操作性与实际应用效果，选取了广东省两个有代表性的区域，采用基于改进的层次分析(iahp)—模糊综合评价法对其进行跨区域应急管理能力进行评估。通过问卷调查方法，统计10位专家对指标进行排序的结果，建立判断矩阵;依据iahp计算程序，输入excel表格中运算得出各层因素各指标权重。与此同时邀请10位资深专家对每个三级指标进行隶属度评价，统计结果及指标计算权重见表4。
a17=w17·r17=［0.000，0.311，0.500，0.191，0.000］，a21=w21·r21=［0.087，0.213，0.587，0.032，0.013］，a22=w22·r22=［0.000，0.300，0.463，0.240，0.000］，a23=w23·r23=［0.000，0.418，0.550，0.032，0.000］，a24=w24·r24=［0.060，0.273，0.535，0.132，0.000］，a25=w25·r25=［0.000，0.300，0.600，0.100，0.000］，a31=w31·r31=［0.000，0.368，0.432，0.171，0.029］，a32=w32·r32=［0.084，0.253，0.531，0.116，0.016］，a33=w33·r33=［0.160，0.184，0.511，0.145，0.000］，a34=w34·r34=［0.100，0.100，0.375，0.400，0.025］。
二级模糊综合评价结果为:
a1=w1·r1=［0.035，0.285，0.423，0.257，0.000］，a2=w2·r2=［0.035，0.297，0.538，0.126，0.004］，a3=w3·r3=［0.059，0.274，0.464，0.182，0.021］。
三级模糊综合评价结果为:
a=w·r=［0.038，0.288，0.473，0.197，0.004］。
多级模糊评估结论:
(1)对所选区域的跨区域应急能力评估结果表明，3.8%的专家认为很理想，28.8%的专家认为比较理想，47.3%的专家认为理想，19.7%的专家认为不太理想，0.4%的专家认为不理想。根据最大隶属度原则，两个区域的跨区域突发事件应急能力综合评估等级为理想。
(2)从一级及二级模糊评价结果还可以得出跨区域应急管理系统中较弱或较强的环节，例如通过对灾后利益再协调方面的评估结果为:a34=w34·r34=［0.100，0.100，0.375，0.400，0.025］。
从中可以看到最大隶属度对应不太理想，这就说明跨区域合作过程中的利益协调能力还需要加强。据此可以事先制定共同的规章制度确保突发事件合作区域各自利益得到保障，事发现场组建利益协调职能部门就地及时协调，灾后共同上一级政府出面协调个别不合理之处。
而伤员转运能力评估结果为:
a24=w24·r24=［0.060，0.273，0.535，0.132，0.000］。
最大隶属度对应很理想，说明这方面做得很好，因此当两个区域中一个区域发生性质严重、伤亡人员较多的突发事件而需要周边某个区域协助时，根据此评估可以合理选择要合作的区域。
3结论
(1)本文用基于iahp———模糊综合评价法，结合跨区域应急管理的实际情况，构建跨区域应急管理能力评估指标体系，并建立评估模型。该模型不仅能够进行预评估以作为区域自发组织应急合作机构的依据，还可用于改进政府跨区域应急管理活动现状的评估，发现跨区域应急管理过程中的薄弱环节，及时作出改进措施，使管理水平不断提高。
(2)通过选取的两个区域对本方法进行实例验证，结果在一定程度上证明该评估方法能得到专家的认可，可操作性较强。
(3)评估结果显示选取的实例实际情况为理想，这与广东近年来对跨区域应急管理的重视是密切相关的，事实证明，2009年广东省对甲型h1n1的控制效果明显高于控制sars事件效果。
区域管理方法篇6
所谓武陵民族地区，即是指以武陵山脉为主线的湘西、鄂西、渝东南、黔东北三省一市毗邻地区。在历史上，这一地区曾作为一个行政区划概念出现过，但时至今日这一自然实体地区已隶属湖北、湖南、贵州和重庆三省一市。据有关资料统计，武陵民族地区现有隶属湖北、湖南、贵州和重庆三省一市6个地市州的50余个县级行政单位，国土总面积为15万多平方公里，总人口为3000多万人，土家、苗、汉、侗、白、瑶、布依等30多个民族，占武陵地区总人口的63%，是我国内陆跨省交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，是典型的“老少边山穷”地区，也是国家“八七”扶贫计划中重点扶持的18个集中连片贫困地区和扶贫攻坚的主战场之一。
立足武陵民族地区，探索行政管理体制创新，关键在于能够根据新的形势和要求，以实现区域政府合作为着眼点和切入点，重构原有制度安排，重塑利益格局的制度变迁过程，从而以不断创新的行政管理体制，保障并促进该区域经济发展和社会进步。提出创新武陵民族地区行政管理体制的基本构想，必须要着重把握两个方面的内容：一是要深刻解读区域政府合作，把握区域政府合作的特征及内涵，以此来探索新视野中武陵民族地区行政管理体制创新;二是要明确创新行政管理体制是一项涉及行政管理的主体、机制、模式、规范等基本要素的系统工程。
在综合相关研究的基础上，我们认为，区域政府合作应该是一定区域内的政府（两个或两个以上）为了促进区域的发展而相互协调关系，寻求合作，实现区域资源的合理配置和利用，对区域内公共问题进行有效解决，对区域内公共事务进行综合治理，以期提供更加优质的公共服务和公共产品，维护和保障区域的公共利益。从某种意义上说，这也是一种制度设计和安排。由此来看，以实现区域政府合作为着眼点和切入点，创新武陵民族地区行政管理体制，就必须要突破传统行政方式和行政区划的刚性约束，坚持以区域公共利益为价值导向，而非囿于行政区划的刚性切割，自觉摒弃传统行政的弊端，施行政府与政府之间的合作治理，主动把区域公共问题和公共事务纳入管理范围。
—、行政管理的主体
以实现区域政府合作为着眼点和切入点，创新武陵民族地区行政管理体制，其中行政管理主体必然要呈现出多元性的特点。换言之，辖区内各个地方政府并非是唯一的活动主体，而是要通过协作乃至整合逐步构建一个网络化的区域治理主体。
其中在武陵民族地区，区域治理主体的第一层级是中央政府及其组成部门、相关协调机构（如国家发改委、国家民委、国务院西开办等）这是网络化的区域治理主体最高层级，主要负责制定该区域公共政策和发展规划、协调政府间关系，起到提供财政支持与制度支持等方面的作用。次一层级是武陵民族地区辖区内各级地方政府及基层政府通过达成意向性协议或签订契约，组建的政府合作专门机构和组织，这是武陵民族地区治理网络格局的关键构成主体。“建立一个反映民族地区各个地方政府意愿、能够获得民族地区内各个地方政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是民族地区政府合作能够真正建立的关键。”12在美国，这种典型的政府间组织就是跨州实体和地区委员会，在武陵民族地区建立这样的政府合作专门机构和组织，其主要职能就是要对区域资源进行合理配置和利用，在该区域提供更加优质的公共服务和公共产品，维护和保障区域的公共利益，推进武陵民族地区在经济、社会等方面的整体协调发展，从而形成区域的整体竞争合力。具体来讲，其职能可以体现在以下方面：“一是组织协调实施区域内跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题;二是统一制定符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构，制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况，协助各个地方政府制定本地方经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接;三是在公共服务上，力争获得更大规模的追加效益，避免各个地方政府的重复建设，做到统一规划和布局，实现真正的协调发展。”131第三层级是武陵民族地区地方政府个体单元，这是网络化的区域治理主体的主要构成是武陵民族地区政府合作的主要参与部分，更是区域公共政策以及管理活动的具体执行者。
所谓区域治理主体网络化的关键要义在于治理主体之间的全新合作，即非传统治理模式下政府层级治理，而是在新的形势下，治理主体之间实现交叉合作。在武陵民族地区，只有区域治理的最高层级与地方政府个体单元、政府合作专门机构和组织三者之间实现交叉合作，才能突破传统政府层级治理的桎格，从而满足日趋复杂的区域公共事务治理现状。
二、行政管理的机制
机制是一定的体制职能作用有效发挥所不可缺少的有力手段。体制要想正常的发挥作用，必须要通过一定的内在机制予以确保，否则体制就无法维系。因此，有效的行政管理机制是保证行政管理体制更富成效的重要条件。
创新的武陵民族地区行政管理体制，就必然需要与其相适应的行政管理机制，保证其职能作用得到有效发挥。面对该区域纷繁芜杂的区域性公共事务和公共问题，“没有绝对的医治百病的'灵丹妙药’,传统的科层制在处理这类问题已经显得力不从心，所以针对不同层次、不同类型的区域公共事务和公共问题，必须借助于科层制、市场机制、自组织制（第三部门、社会组织）等机制形成一种组织间网络的行政管理新机制。这里提出的组织间网络，是指区域内各个政府之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样政府合作组织或机构就可以通过集体决策、联合行动来提供有效的公共服务、解决公共问题和维护公共利益。”而这也正如有的学者研究那样:“全球性最大的特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的”，“国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”突破传统，基于区域政府合作构建武陵民族地区行政管理网络机制，核心就在于“强调合作者之间是相互选择的伙伴之间的双边关系，包含着相互信任和具有长期远景的合作以及得到遵守的共同行为规范，它建立在交易互惠的基础上，主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系，确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合的实质就是建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的相互合作，而在公共权力运行的向度上，网络机制依赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系，这样更能修补不同决策机制产生的偏差，保证政府合作的顺利进行”这种机制就为武陵民族地区构建行政管理新体制提供了坚强保证和基础。
与网络化的区域治理主体相一致，基于区域政府合作构建武陵民族地区行政管理网络机制，要求以主体之间的合作为引领，突破传统行政管理科层机制的约束，借助于业已成熟的市场机制、悄然兴起的自组织制，既实现机制之间的融合与贯通，又要突出机制之间的互动性。对于后者，强调通过机制的互动从而确定区域内政府、市场和社会三方集体行动的目标，在相互合作的基础上实现对区域公共事务的联合治理。
三、行政管理的模式
创新的武陵民族地区行政管理模式必然要从基于行政区划刚性约束的行政区行政走向基于跨行政区政府合作之上的共同治理。在武陵民族地区，自新中国成立以来特别是改革开放以来，区域内部各种形式的合作此起彼伏，尤其是源自市场和民间在经济、文化等方面的合作从来就没有停止，但归结到政府合作上，其形式及程度远远滞后于市场和民间。时至今日，隶属三省一市的各地交往和交流更加频繁，事关各地共同利益的事务与日俱增，尤其是不断外溢的公共管理问题越来越多，而且这种上升到跨行政区层次的公共管理问题难以依靠自身解决，区域内各个地方政府都因区域公共问题和公共事务成为休戚相关的利益关联体，因此政府之间的合作便提上议事日程，共同治理的行政管理模式也就应运而生，这就是新体制下行政管理模式的最终表达。
现实地讲，共同治理的行政管理模式必须要有其具体实现形式，这是被国内外区域政府合作实践典范反复证明了的，在国外比较有代表性的如英国的地方政府协会，澳大利亚政府委员会等，在国内如长三角经济协调会、长三角城市市长联席会议，泛珠三角合作与发展论坛等，这些实现形式为区域政府合作提供了十分有意义的借鉴。根据这些实践典范的成功经验以及武陵民族地区实际，我们认为武陵民族地区共同治理的行政管理模式至少有以下几种具体实现形式:一是项目合作。为有效解决区域公共问题，满足区域快速发展的需求，围绕一批诸如水利、交通等基础设施条件改善的跨地区项目采取共同编制项目规划、共同进行项目申报和实施的形式来实现合作。二是流域治理。关于流域治理，国外有着十分成功的经验，其中以美国的田纳西河流域开发和治理最为典型，而武陵民族地区各地，多为江河的发源地和上游地区，具备实现流域开发和治理的特质，完全可以借鉴国外的经验和做法：“流域的战略规划都以多目标和综合协调开发政策为特点，以全面系统的科学论证为基础，并建立由政府、企业、研究机构和民间机构共同参与的跨地区或跨国界的合作机制，实现对流域的综合治理。”171三是建立经济协作区。国发【2009】3号文件明确提出：“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’,组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。”这一形式要根据武陵民族地区经济发展的实际，突出区域整体性和规模性，确立区域经济一体化目标和战略安排形成一个合理分工和协作的发展格局，该区域内分工的成员为了共同的利益目标联合起来，形成一个统一的区域性经济组织，推动区域经济的协调发展，实现区域经济的一体化。四是设置并建设区域中心城市。在武陵民族地区，要根据历史基础和现实发展需要，选取一些具有较强聚集、辐射功能的城市为培植建设主体，通过扶持、培育、建设，使其成为具备相当综合实力的区域性中心城市。通过区域中心城市的辐射作用，立足中心，以点带面，按照统一规划形成城市圈或城市群，在分工与协作的基础上实现优势互补。诸如此类，共同治理的具体实现形式根据实际情况和需要可能还会有更多，这里仅仅罗列出几种典型实例。而且，在实践中的具体实现形式往往也是根据实际的需要不断发展的。
四、行政管理的规范
一般意义上看，规范是指为组织或群体所确立的行为标准，它们可以由组织正式规定，也可以是非正式形成。行政管理的规范往往是借助法律条文加以表达的法规规范，但在区域政府合作实践中，提出行政管理规范的命题，却被孕育了丰富的内涵。在这里的行政管理的规范，既非仅仅是法规规范，而是包含法规规范在内的一系列规则体系。基于区域政府合作，创新武陵民族地区行政管理体制，最为需要的莫过于建构一套适应体制要求的规则体系。这样的规则体系，必须要深深打上“合作”的烙印，要让其成为推动区域政府合作的重要推手，也要让其成为推动区域市场、社会层面合作的基石。
就实际情况来看，在我国的法律体系中，关于政府合作或者规范地方政府之间关系的法律法规相对还比较薄弱，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相应法律法规对各级政府管理本行政区域的有关事务进行了明确，但对区域政府合作却没有相应法律法规条文予以明确，区域政府合作由此缺乏足够的支持和保障。合作规范的明晰和确立，是国外区域政府合作的基本经验之一。美国早在十八世纪就明确了州际协议的法律地位，进入到二十世纪，州际协议已经成为政府合作的有效途径。在欧盟，其成员国都相应的制定了促进区域合作的法律体系，完备的法制是欧盟成员国之间或国家内部地区之间合作发展的基础。比如，德国的“地区经济的框架协议”就被誉为德国地区合作的圣经。因此，基于区域政府合作创新武陵民族地区行政管理体制，就必须要借鉴国外区域政府合作的经验，坚持法治规范的原则，让《民族区域自治法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相应法律法规，为武陵民族地区政府之间的合作达成协议、制定规则提供保障，同时也要在更高层面，即由国家出台相应的支持区域政府合作的法律法规，或由中央政府及其组成部门、协调机构制定具有约束力的原则和方法，从不同层面不断构建支撑和保障政府合作的规范体系，让其成为加快区域经济社会发展的保障。
一方面我们要求从高层制定法规规范约束着手，另一方面我们也要从区域内行政管理主体自行探索着手。在我国长三角地区和泛珠三角地区，区域内地方政府先行先试，在建构区域合作规则体系迈出了可喜的步伐，这也是我们在探索武陵民族地区行政管理体制创新中值得借鉴的。毋庸置疑，区域合作规则体系所蕴含的内容十分丰富，相比之下，随着经济全球化进程的日趋加快以及我国社会主义市场经济的深入发展，在区域经济发展方面率先由政府推动建立规则体系具备较好的基础。因为市场经济的发展需要破除壁垒和障碍，更需要得到共同规则的保障，这是建立区域共同市场的前提。由此，以区域经济合作规则建构为带动，进而推动区域政府合作规则的建立，最终形成区域全面合作规则体系。
结合变化的形势、时代的要求和武陵民族地区的实际，对行政管理活动的各个方面及其各项具体制度进行改造和革新，进而优化武陵民族地区行政管理体系，强化区域政府的适应性，增强区域政府活力，提高区域政府能力，充分发挥区域政府对经济社会发展的能动功能，从体制上保障并促进武陵民族地区的经济发展和社会进步。这就构成了武陵民族地区行政管理体制创新的总体目标。具体来讲，体现在以下三个方面：
(一)与市场经济体制相适应
武陵民族地区历史上经济社会发展就比较滞后，尤其是与发达地区相比，武陵民族地区的计划经济体制残余还很多，对经济社会效益的提高产生了一定程度上的影响。当前，发展社会主义市场经济已经成为武陵民族地区的核心任务，同时也是实现区域经济社会发展新跨越的必由之路。为此，就需要把与计划经济体制相适应的行政管理体制，转变成为与市场经济体制相适应的行政管理体制让其成为能够引导、推动和保护区域市场经济纵深发展的有效保障，而不是区域市场经济发展完善的约束，以此促进武陵民族地区经济的快速发展和全面繁荣。
(二）与现代管理相适应
建立与现代管理相适应的行政管理体制，从某种意义上说，就是要建立运转协调、充满活力的行政管理体制。运转协调是充满活力的前提，充满活力是实现运转协调后取得的结果。所谓运转协调、充满活力的行政管理体制，主要是体现在武陵民族地区行政管理主体之间的一种协调，以及在此基础上各级主体呈现出来的生机和活力，真正让各级行政管理主体之间职能交叉重叠、权责含混不清以及内耗严重等问题不会得以出现。一是武陵民族地区各级行政管理主体的职能和权限实现法定化和制度化，属于中央政府及其协调机构职能范围的事务由中央政府统一管理，属于武陵民族地区地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理。二是对武陵民族地区地方政府的职能定位予以明确，构建适应区域市场经济要求的职能框架，切实解决地方政府职能缺位、越位和错位问题，把地方政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。三是要进一步增强区域内政府之间的合作与协商，在此基础上共建平台，解决区域性公共问题和处理区域性公共事务，实现和维护区域共同利益，推进武陵民族地区在经济、社会等方面的整体协调发展，形成武陵民族地区整体竞争合力，在融入国家整体发展的进程中实现各民族共同繁荣进步。
区域管理方法篇7
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域管理方法篇8
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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区域管理方法篇9
论文关键词丹江口水流域法律思考执法工作
丹江口水流域的管理经过多年的探索取得了一定成效，但作为“南水北调”中线的重要工程环节，还存在着许多有待解决的问题。近来通过笔者实地考察和访谈对此有了更深刻的认识。
一、丹江口水流域管理的立法思考
丹江口水库位于汉江和丹江交汇处，横跨湖北和河南两省，水库作为南水北调中线水源地，是国家一级水源保护区。目前丹江口水流域尚无独立立法，对丹江口水库水质保护仅限于地方出台的缺乏法律约束力的规划。
（一）丹江口水流域需要独立立法，不断健全法律法规
立法是保证水流域开发与建设的重要的、首要的工作环节。为了统一开发和管理美国田纳西水流域工程，美国于1933年颁布了《田纳西河流域管理局法》，并成立了权威性的流域管理机构“田纳西河流域管理局（tVa）”，对田纳西河流域内包括水资源在内的自然资源进行立法建设。相比之下，丹江口水流域管理缺乏以“水流域圈”为核心的统一、跨行政区域的法律保护。以湖北省为例，当前对南水北调中线丹江口流域管理的政策仅限于《丹江口库区及上游水污染防治与水土保持规划》、湖北省实施《中华人民共和国水污染防治法》、《十堰市城市污水处理费征收使用的暂行办法》、湖北省实施《汉江流域水污染防治条例》、湖北省实施《丹江口库区水污染防治项目管理暂行办法》等有限的几项规划和办法。长此以往，统一的法律保障缺失会导致“不能做到系统优化，科学调度，合理配置水资源”。因此，应对丹江口水流域独立立法，通过实地调研，并结合美国《田纳西河流域管理局法》的有关条例，开展相关法规起草工作。
（二）丹江口水流域需要细化现行《水法》条例，建立动态的、灵活的“制法、依法”管理模式
现行《中华人民共和国水法》于2002年8月29日通过，为“合理开发、利用、节约、保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展”提供了国家层面的法律依据。但是《水法》作为水资源保护的基本法律对水流域管理的规定，较之针对特定流域的法律法规显得有些宽泛、概括，缺乏针对性和可操性。因此，丹江口流域需要细化现行《水法》，针对本流域的特殊性树立动态灵活、全方位、生态化的立法意识，建立动态、灵活的“制法、依法”管理模式，明确区域内部各主要职责部门的权力，对本区域内水生态环境保护、灌溉、航运、发电、渔业养殖、移民安置、污水治理等各方面进行综合的、全方位的法律约定，从而使丹江口流域开发与管理的各项工作有法可依。
（三）丹江口水流域需要树立“以人为本”和“可持续发展”的立法理念
田纳西管理秉承“人参与水”的理念，旨在让水流域的人们主动参与到水资源的开发、建设、受益、保护等多方面的事务中，调动流域区内人们的主观能动性。鉴于此，丹江口水流域立法也应坚持以科学发展观为指导，树立“以人为本”发展理念，要始终把维护好、实现好、发展好流域内人民利益为工作重心，用立法方式切实保护包括移民在内的水流域人民各项权益，为过去依赖库区水环境维持生计的居民寻找生活安置与长远发展新的出路。
此外，应大力发展第三产业，以丹江口库区、武当山道教文化等旅游资源为核心，打造丹江口旅游特色景观。完善相关基础设施建设，建立多元化的投融资体系，“吸引外商采用Bot方式参与城镇供水、中小水电等项目开发，多元化、多渠道、多层次的开辟资金渠道，联合开发，滚动发展”，促进丹江口水流域社会进步与生态保护相协调，确保当地各项事业在法律保护和统一管理下可持续发展。
二、丹江口水流域管理的执法思考
根据我国现行《水法》，我国的水资源管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。其结果“必然会导致‘以地方行政区域管理为中心’的分割管理状态的出现”，因而呈现“各自为政，多龙管理”、“部门分割”、“区域分割”的不利局面，对水资源的综合利用包括取水、用水、排水、治污等过程进行了人为的分割，破坏了水资源开发利用的自然循环过程，可能导致在水流域管理的一些方面各行政区域职责不明，对水资源保护责任相互推诿、扯皮的现象。同时，各行政区域为了发展地方经济，缺少对整个流域水资源综合利用的长远眼光，造成该流域争夺水资源的现象较为严重。
（一）丹江口水流域管理需要以立法形式推进，统一管理
田纳西河流域通过颁布《田纳西河流域管理局法》，并授予田纳西河流域管理局依据本地区流域特点制定长期有效开发方案的权力，“使管理局能作为联邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理和管理的职能”。这样的管理机构设置一方面避免了行政区域为核心的管理体制对水资源开发利用的人为分割，另一方面避免了各部门分隔导致的部门缺乏协作、互不隶属，因而出现的“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污、上游用水和排污不管下游”局面。鉴于此，丹江口水流域应建立丹江口流域管理局，即“流域圈”统一的跨区域管理部门，将之前地区各部门如水利、交通、城建等部门的相关职能向丹江口流域管理局移交，并通过法律加以规定，确保该管理体制的特定地位和权威，对整个流域圈内的水资源开发和综合利用进行统一管理、统一执法、统一规划。
（二）丹江口水流域管理需要强有力的执法队伍
田纳西河流域管理局“非常重视人力资源的开发，创办了田纳西河流域管理局职工大学……形成了较完善的教育培训体系。”其对人力资源开发的重视，使田纳西河流域的开发和治理取得了明显的社会和经济效益。鉴于此，为适应现代流域管理注重公众参与与协商的发展趋势，丹江口水流域管理相关部门应立足于丹江口水流域区，面向全国广招熟练掌握管理、法律等相关专业知识的高素质、高智力的复合型、创新型人才。通过地方推荐、公开选拔方式建设一支强有力的执法团队。
（三）要把执法监督放在与立法同等重要的位置
要保护好流域环境，在立法、执法的同时，必须强化环保执法监督的力度，建立包括执法检查、评议、考核、奖惩等内容在内的监督机制。要提高监督实效，在环境与资源保护领域，提高执法环节的公开度、透明度，使各项法律、法规能得到有效的贯彻实施。对丹江口水流域管理相关部门依法行政、依法办案以及勤政廉政等情况，通过实际研究和民意调查作出客观、公正的评价，并提出了整改意见和建议。
三、丹江口水流域管理的普法思考
健全的法律制度可以为丹江口水流域建设的顺利实施提供良好法律保障，公民的法律意识和当地的普法教育程度更是关键性地影响着有法必依的进行。即“在一个法治国家中，公民都有着较高的法律意识，人们知法、守法，甚至把法律作为一种生活的需要和信仰，因此提高公民的法律意识，是实施法治的重要条件。”
（一）要对丹江口水流域的管理人员及全体员工进行法制教育
丹江口水流域管理人员及全体员工是保护丹江口水流域安全的直接关系人员，对他们的法制教育可以使该流域的治理、开发、保护各项事业在法律轨道正常运行。应在员工上岗前进行工作纪律和法律规范的职业培训，使各管理部门的权力范围明确、分工细致、职责清晰、彼此独立又相互制约，各管理人员以法律法规和工作纪律为准绳严格要求自己，成为保护丹江口水流域综合开发和治理的职业守法人员。
（二）要对丹江口水流域的居民进行普法教育
以湖北省丹江口市丹江口水库为例，其污染源主要包括农业面源污染、工业点源污染、漂浮物污染、生活污染等四大类。农业污染主要包括农药化肥污染和渔业船舶养殖污染。在丹江口库区及上游周边地区，耕地比较效益差，农业处于粗放式的初级经营阶段，当地人民通过大量施用化肥、农药增加产量。2010年统计数据表明，丹江口市氮、磷、钾肥及复合肥使用量为78956吨，其中氮肥4.6万吨占60%以上，磷肥1.7万吨占35%，因其化肥超量使用，加之施肥家属不当，导致其中约20%的化肥通过地表径流汇入汉江。据监测，受农业面源污染影响，丹江口水库总氮浓度超过地表水环境质量标准Ⅱ类标准1.3倍，水库水质氮、磷浓度已经达到富营养化标准的上限。丹江口库区渔民达4.5万人，丹江口市淡水养鱼面积达25万亩以上，据有关数据显示，每养殖1吨鱼，排污环境中的氮、磷分别是146.4公斤和31.7公斤，同时渔船尾气、油污污染和投养殖污染都对水环境产生着不可忽视的恶劣影响。
因此，加强对丹江口水流域内居民的普法教育对保护好当地生态环境意义重大。要树立当地居民“依法护水、享水”的意识，鼓励农民通过发展生态农业、科技农业，禁止对高残留农药和化肥的使用，自觉在库岸线50Km以外的范围开展生态养殖活动，推广当地已成熟的草-猪-沼、果-草-鸡的循环农业模式，以确保水源地的良性生态循环。
（三）要对丹江口水流域的游客进行普法宣传
区域管理方法篇10
论文关键词：肺部Ct图像,一致性法,otSU,纹理特征,支持向量机
随着Ct扫描技术的发展，针对肺部疾病的诊断，越来越广泛使用肺部Ct计算机辅助诊断系统(CaD)[1,2,3,4],在肺部Ct疾病众多，如肺栓塞，肺结节等，应用计算机辅助诊断系统对这些疾病进行早期诊断达到早期治疗的目的是最好的解决办法[5,6,7]。对于早期肿瘤以及与肺血管粘连的肿瘤,往往很难分辨肿瘤和血管结节,因此计算机辅助诊断系统对这种肿瘤的识别率较低。
现有的血管提取方法包括阈值法和增强血管象素平衡法及跟踪算法。阈值方法简单易行,但是鉴于肺部Ct图像中血管与背景的低对比度,因此提取效果不理想。象素平衡法将力学平衡的观点引入象素灰度中,给出了象素平衡计算公式,当图像中所有象素均平衡时,整幅图像平衡,此时图像中目标与背景对比度最大。象素平衡法大量采用公式迭代运算,计算量较大,因此不适用于数据量较大的Ct图像。跟踪算法是在阈值细化方法处理后,以检测出的血管为基础,利用血管与背景梯度信息跟踪检测出在阈值细化方法中漏检的血管。采用otSU算法二值化肺部Ct图像,形态学细化算法提取血管骨架,依据血管光滑性确定跟踪方向并根据灰度梯度信息跟踪出更多的细小血管，跟踪算法是从单一方向进行跟踪,而血管有很多分支,并不是单一方向的,因此还可以考虑从多个方向进行跟踪，所以该算法还有待进一步改善和提高。
本文的研究目的是快速提取肺部Ct图像的大血管，然后针对细小血管与肺结节及肿瘤的纹理特征进行诊断与提取。根据研究动机，本文提出了一个新的特征提取系统即一致性法用于检测肺部大血管及细小血管。运用于肺部子区域的纹理特征信息精确诊断提取肺部的血管，大大提高肺部细小血管的提取的精确性，提高了肺部疾病的早期诊断的准确性。
1相关工作
在肺部Ct图像中，血管与背景的对比度较低，很难分辨肿瘤和血管结节。为了解决这个问题，根据肺部Ct影像细小血管具有局部亮度和结构光滑的纹理特征检测细小血管。本文的算法是能够提取具有旋转不变性的纹理特征来实现血管提取。局部二进制模式是一种有效的纹理描述算子，由于其对图像局部纹理特征的卓越描绘能力而获得了广泛的运用。LBp[10,11]是子区域中3×3中心像素阈值相对于相邻像素值生成二进制代码的算法。如果相邻的像素值比中心像素的小，它产生一个二进制代码0，否则，它会生成一个二进制代码1。这些二进制代码乘以相应的权便可得出LBp生成的代码，其计算方法如下：
其中(xc,yc)是中心点位置，gc是中心点像素值，gp中心点相邻像素点的像素值，p是中心点相邻像素点个数，R为半径
图1显示了一个LBp代码产生的过程。
图1.LBp代码生成过程
Figure.1thegenerationprocessofLBpcode
为了突出旋转不变特性，将LBp扩展为一个圆形“统一”模型[10]，八个相邻像素点组成一个半径为R的圆形区域。该方法方便计算，但相邻像素灰度值不一定与该像素位置完全符合。这种旋转不变的LBp可以计算如下：
参数U是用来估计对应于空间过渡的一致性，即二进制数按位0、1之间变化的次数。因此，U的值越大，局部区域亮度发生转变越多。图2是一个圆环“统一”模型。
图2.一个统一模型中不同U值的情况
Figure.2auniformitymodelofdifferentU-values
考虑到肺部Ct影像的复杂结构，干扰噪声，本文提出重新定义方程（3）～（5）如下：
从式子（7）可以看出，在本文中心点像素与周边像素之间亮度的关系有三种情况。不同的结果（-1，0和1）代表了不同的情况。本文提出这种新的模式可以分清中心点和更细节的相邻像素亮度的关系。与LBp相比，本文定义的nLBp在估计亮度均匀性具有更好的效果，同时具有旋转不变性。
2特征系统的提取
要提取纹理特征，并识别肺部的正常血管区域和病变区域。必须先定位Ct图像中的肺部区域，并对它进行相应的处理。
2.1肺部区域的定位
根据肺部Ct图像的影像学和解剖学特点，首先利用最大类间方差法（otSU法）对图像进行预分割，然后利用区域生长及小面积消除方法剔除干扰信息，同时生成掩模图像，最后运用数学形态学方法对模板进行细化，将原始图像与掩模图像进行数学运算即可得到肺部区域。具体方法如图3所示。
图3肺部区域提取示意图
Figure.3thestepsoflungregionlocationphase
2.1.1快速分割算法
最大类间方差法由日本学者nobuyukiotsu[8]首先提出，是一种自适应的阈值确定方法，又叫大津法，简称otSU法。该方法应用类判别法寻找最佳阈值，以获得最好的分离特性。利用otSU法依据类间距离极大准则来确定区域分割阈值就意味着错分概率最小。
本文利用大量图像进行了实验，在此以一幅正常的肺部Ct图像为例。图4(a)为原始图像，(b)为利用otSU法预分割得到的结果。
(a)肺部Ct图像(b)otSU法分割结果
（a）LungCtimage(b)enhancedimage
图4肺部Ct图像otSU法分割结果
Figure.4LungCtimageafterotSUenhancement
经过otSU法分割后，肺部Ct图像根据灰度值分布情况将肺部区域和背景大致分开，但是图像中还存在检查床、心脏和血管等高密度区域都会对提取完整的肺部区域形成干扰，为了去除这些无关信息，我们利用基于区域生长的方法和小面积计算的方法继续进行分割。可以用图5表示。
图5.区域生长流程图
Figure.5Flowdiagramofadaptivethreshold
经过区域生长再分割和反色变换后得到的图像如图6(a)所示。除了大部分肺部组织外，气管、支气管因内部充满空气，也显示为低密度影区，而原本属于肺部组织的部分血管、结节、纤维化等则显示为高密度影区。我们分别对图像的两个密度区域进行连通域标记，测得各连通区域的面积，同时选取合适的面积阈值，并对面积小于相应阈值的区域内的像素值取反，从而弥补二值化过程带来的分类误差。处理结果如图6(b)所示。
(a)区域生长结果(b)小面积消除结果
图6.去除无关信息的结果
Figure.6imagesafteradaptivethreshold
通过上述一系列的处理，肺部模板已经基本成形，但是，对图6(b)进行分析可以看到，由于肺实质边缘密度和周围组织非常相近，在肺部区域预分割时常常将其误分为背景，因此，本文利用形态学的闭运算对模板进行细化。图7(a)为利用闭运算细化得到的最终模板，将原图与模板做减运算即得到了肺部区域的完整图像，如图7(b)所示。
(a)模板细化结果(b)肺部区域像
(a)imageafterthemorphologyprocess（b）imageofLungregion
图7.分割最终结果
Figure7.imageresult
2.1.2初步定位并剔除粗血管
先通过直方图均衡化提高上面得到的肺部区域图像的对比度，然后将图片二值化，就得到了粗血管，如图8（a）。通过图8（a）找出的粗血管图，映射到原图，将粗血管区域剔除掉。图8（b）为剔除粗血管后的肺部区域。
（a）找出的粗血管图（b）剔除粗血管后的图像
（a）thevessels（b）Lungregionwithoutvessels
图8.剔除肺部区域粗血管
Figure9.Lungregionimagewithoutbigvessels
把最后对得到的图片进行分割，如图9所示，分成若干个25*25（单位：像素）的子区域。接下来的工作只对肺部区域占70%以上的小区域进行处理。在接下来的步骤中，没有粗血管的肺部区域被分成子区域。对于每个子区域，我们计算了基于灰度的nLBp值后计算梯度方向差,以得出条件概率密度函数，进行6个纹理特征量的计算。最后，根据6个纹理特征量使用支持向量机（SVm）对子区域进行分类。
图9.对没有粗大血管的肺部区域进行分割
Figure9.Sub-regionsofthelungwithoutbigvessels
2.2肺部纹理特征提取
nLBp能够描述中心像素与其邻边区域灰度值的关系，但是它不能说明这些血管像素光滑的局部结构信息。图10（a）和（b）是样品图像中两个3×3的局部区域模型。我们可以看到这两种模式的nLBp值是相同的,然而这两种模式的局部构造是不同的。
描述血管像素光滑的局部结构，提取纹理特征的有效性方面,统计家族GLCm方法是公认的有效方法,具有较强的适应能力和鲁棒性。该方法是建立在估计图像的二阶组合条件概率密度基础上的。GLCm是描述在θ方向上,相隔d像元距离的一对像元分别具有灰度层i和j的出现概率。显然GLCm是一个对称矩阵,是距离和方向的函数,其阶数由图像中的灰度级ng决定。尽管由GLCm提取的纹理特征具有较好的鉴别能力,但是这个方法在正确率依赖角度θ的选择。
本文对GLCm方法进行改进，提出新的不依赖角度具有旋转不变性的一致性法。
（a）
（b）
图10.中心点的梯度方向
Figure10.thecentergradientorientation
设图像强度函数为S（x，y），计算点p（x，y）梯度方向如下：
（10）
如公式（10）所示，梯度方向表示点p（x，y）的局部结构。图10（a）和（b）表示两个中心点梯度方向。可以看出梯度方向取决于中心点周围的局部结构。在这种情况下，尽管这两中心点的nLBp值相同，但其梯度方向是不同的。因此，本文提出计算两点之间的梯度方向的差异，以评估其局部结构的相似性。图11中箭头表示模型各点的梯度方向的差异。
图11.梯度方向的差异
Figure11.Gradientorientationdifferences
因此，点p（x，y）和它的各邻点p(xn,yn)之间的梯度差可通过以下计算得到：（11）
可知点p（x，y）的灰度值表示它的亮度，nLBp值表示点p（x，y）周围的亮度均匀性，以及梯度方向差异表示点p（x，y）局部结构的均匀性。假设邻点的个数为n，半径为R，邻点坐标分别为p（x1，y1），p（x2，y2），…，p（xn，yn），定义一个基于给定点p（x，y）与它的邻点p（x1，y1）之间的一致性如下：
（12）