市场监管行政执法篇1
关键词：市场监督管理；行政执法；思考
2014年以来，江苏省认真贯彻党的十八届三中、四中全会精神，按照转变政府职能、提升政府治理能力、整合监管职能和机构等要求，对省辖市一级的质量监督、工商行政管理部门职责，以及县区一级的市场监管职责进行了大幅度的调整整合，进一步明确和强化了市、县级政府的责任，基本实现了市场监管领域完善监管体制、推进综合执法、下移执法重心、加强基层监管力量等诸方面目标，市场监管体制改革取得了显著成效。2014年11月份，省政府办公厅下发了《关于调整完善市县工商质监食品药品管理体制加强市场监管的意见》（苏政办发[2014]93号）。淮安市认真落实改革要求，截至2015年3月底，8个县区均组建了市场监督管理局，同时组建了46个市场监管分局，各局（分局）同时挂食药监局（分局）牌子。本文立足江苏省淮安市改革推进情况，拟提出如下几点完善建议。
一、市场监管执法行为应规范统一
此轮市场监管机制改革，重点在两个方面：一个是省辖市工商、质监部门为市政府工作部门。整合原市食品安全办、卫生部门、食药监部门、工商部门、质监部门的食品安全监管和药品管理职能，组建新的市食品药品监督管理局，为市政府的工作部门；另一个是县区一级实行工商、质监、食品药品监管三合一的管理体制，综合设置市场监管机构，并加挂食品药品监管机构的牌子。在新的机构职能调整的同时，执法人员、执法岗位也进行了较大的调整。市级工商、质检等多个部门部分职能被整合到食药监部门，县区一级直接是三部门合一，执法人员岗位变动之后，面临着岗位适应和业务熟悉的过程。鉴于此，有关部门应着力推进“四个统一”：一是统一培训。应当落实市场监管领域的执法资格准入，重视强化执法知识和专业技能的统一培训工作。应建立“双培训、双准入”机制，分两个层面把好培训和资格准入关。首先是执法部门自身的培训考核。对新上岗人员及岗位调整的人员开展专业法律知识和专业岗位技能的业务培训，建立执法部门考试考核机制。凡是按要求参加培训及考试考核并顺利通过的，方可上报参加更高层次的培训及申领执法证件。其次是政府法制部门的培训考核。政府法制部门对执法部门报送的申领执法资格的人员，应以规范政府共同行为的法律、政策文件为核心内容，组织公共法律知识集中培训、集中考试。对于参加培训、通过考试的人员，依法颁发行政执法证件。二是统一文书。改革之后，市场监管局执法人员来自食药监、质监、工商等不同部门，对于他们来说，执法任务发生了较大变化。根据形势变化，应及时对相关行政执法文书进行统一，并重视开展行政执法文书适用方面的专题培训。淮安市法制、工商、质监、食药监等部门共同颁发的《淮安市市场监督管理行政处罚文书格式文本》，为市场监管领域统一行政处罚文书提供了明确的依据。市（县、区）两级执法部门应认真贯彻使用《淮安市市场监督管理行政处罚文书格式文本》，并及时提出修改完善建议。同时，执法部门还应积极探索行政许可及其他行政执法的文书规范问题，切实解决市场监管领域行政执法文书不一致的问题。三是统一程序。原来分属不同执法领域，工商、质检、食药监的执法程序存在一定的差异性。执法部门应认真比对具体执法程序和执法环节的不同之处，本着求同存异的原则，着力提出统一的执法程序规范。新的执法程序规范应当充分吸收不同专业的执法行为的共同之处，能够统一的尽量统一，能够修正的尽量修正，并保留充分的程序扩展延伸的空间，建立一个高度统一而又具有开放扩展空间的执法程序规范。市场监管领域的执法程序规范，应严格执行《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律法规的程序规定，同时认真落实国家局的专业程序规范要求，参照《江苏省行政程序规定》的立法模式起草制定。作为统一市场监管执法程序的有益探索，淮安市于2016年下半年印发了《淮安市市场监督管理行政处罚程序规定（试行）》。四是统一监督。执法部门的行政执法监督存在较大的提升空间。市场监管部门应当重视执法监督机构的建设和监督力量的补充完善，部门法制机构应当依法设立，并为法制机构履行执法监督职责提供组织保障和支持。部门执法方面的内部制度规范应当保留执法监督的机制，执法行为未经法制机构审核把关不得做出，执法案件应由法制机构进行定期评查监督，法制机构提出的反对意见应当得到执法机构、执法人员以及市场监管执法部门领导的充分重视。
二、上级主管部门整合改革步伐应相应加快
本轮改革省、市、县三级不同步，工商、质监和食药监部门三合一改革主要放在县区一级。这就带来了一个省、市级“三条线”与县区级“一根针”的“多对一”衔接问题，多头领导，政出多门。这种状况可能导致两个问题：第一，县区市场监管执法业务融合节奏缓慢。上面三个部门同时发挥作用，县区市场监管局分头应对，继续保持质监、工商和食药监的相对分工，执法业务条线清晰，业务融合速度和效率大受阻滞。第二，上级主管部门对下部署安排的冲突概率大大增加。每个执法部门每一年度都会有执法任务的常规部署、督促检查、半年及全年总结、绩效考评等。上级多个部门开展业务的对象都是县区市场监管局，难免出现时间上的冲突、业务要求的冲突、工作效果要求的差异等等，可能导致县区部门应对不力。因此建议：一是省、市级主管部门抓紧推进整合改革。市级乃至省级工商、质监、食药监部门的三合一改革势在必行，应加快推进。特别是市级执法部门，承担了大量的市场监管、服务职能，直接协调执法实务，应该与县区市场监管局保持高度一致。省、市级政府应在上述领域尽快启动机构改革调整，顺应大部制改革的潮流形势，稳步实现市场监管领域的一条线执法，上下协调一致，不断促进市场监管执法领域执行力的提升和影响力的强化。二是当前形势下，省、市级三部门应强化沟通协调。在市级、省级三合一改革之前，三部门、三条线之间应建立沟通协调机制，常规安排相互通气，主要工作协同开展，主要考核指标设置尽量趋同。需要县区市场监管局汇报工作、接受监督考核的，尽量同步安排、同时开展，按照市级部门三合一模式一起组织实施。多采用联合发文、联合组织的形式，开展日常业务工作。上级部门应高度重视对县区市场监督管理行政执法的指导，帮助基层严格规范执法行为、科学实施市场监督管理。
三、市场监管执法协调监督机制应逐步完善
就县区市场监管局而言，也应认真研究市场监管机构改革和具体行政执法业务现状，积极做好相关沟通协调工作，确保妥善应对机构改革所带来的一系列难题。
（一）明确市场监管行政权力边界
按照国务院和省、市政府简政放权转变政府职能的要求，各级政府部门要公布权力清单。县区市场监管局要在理清楚原有分部门权力清单的基础上，调整融合三部门清单，并对此外其他部门划转过来的权力事项进行梳理融合，确保市场监管局权力清单准确，与相关部门职责界限清晰。同时，县区市场监管局还应适应市县两级行政审批体制改革的推进要求，做好本部门行政审批类权力划出准备。目前，江苏省省级机构编制部门已经牵头形成了全省统一的行政权力清单，市、县级政府部门从中选择确定本部门行政权力事项，有效地确保了三级清单的高度一致。
（二）落实两法衔接工作要求
市场监管局要落实行政执法与刑事司法衔接工作的各项要求。明确一个机构，负责对接法制、检察和公安部门，协调处理两法衔接具体事务。所有行政处罚案件数据及时通过两法衔接网上平台进行上传，主动接受监督。对照省里公布的涉嫌犯罪案件移送标准，所办理的行政处罚案件涉嫌犯罪的，及时通过平台移送公安机关，积极配合公安机关开展侦查取证工作，并关注相关案件的后续处理情况。
（三）深化市场监管行政执法监督
市场监管行政执法篇2
关键词：工商行政；监督管理；执行思路
工商行政管理部门作为维护市场经济秩序的管理部门，其市场监管、政策执行的能力及水平将决定其是否能够有效地维护市场秩序，也将决定其是否能够真正地实现对整个市场的监督和管理，维护社会主义市场经济体制平稳、快速地发展。因而，加强工商行政管理工作建设将对我国市场经济未来的发展产生重要影响。
一、工商行政管理市场监管的特点
（一）监管具有综合性
工商行政管理市场监管涉及市场主体的准入、市场交易行为的监管、竞争行为的监管及市场主体退出的全过程。从内容上来说，包括了市场生产过程中的各种方式和各个领域，因此决定了市场监管的综合性。只有保证了监管的综合性、全方面监管，才能涵盖市场运行过程中的各个方面，从而起到维护市场秩序的作用。
（二）监管具有广泛性
在工商行政管理职责范围内，“市场”的概念并不只有广义上商品交换的内容，而是包括狭义上的商品交换场所，即真正的市场。因此，工商行政管理的管理范围相对较广，既包括管理对象，又包括管理目标。正是由于监管的这种广泛性，才真正能够实现市场的全面发展和稳定。
（三）监管具有系统性
构成市场的基本要素包括市场经营主体、市场消费客体、交换的商品或服务及市场交易行为等。工商行政管理监管的目的就是对这些基本要素进行规范和限制，从而维护市场秩序。同样，市场监管通过对市场主体的登记、市场客体利益的维护、交换商品或服务的检查、市场交易行为的规范等手段系统全面地实施工作，真正将整个市场纳入系统管理之中。
二、当前工商行政管理市场监管政策执行过程中存在的问题
（一）地方保护主义严重，执行能力低
由于管理职能的下放，很多地方工商行政管理部门拥有一定的权力，然而就是在运用权力的过程中发生了原则性的偏差。很多地方政府为了获取“政绩”，对工商管理进行干预和指令，造成工商管理部门对市场违规操作行为不管不问，也就使政策的执行出现了偏差，从而无法真正起到限制和管理作用，执法效果不佳。
（二）政策不完善，执法困难
首先，社会市场的多变性和随机性并不完全受相关法律的控制，有时工商行政部门也无法进行有效管理，这也就造成了市场混乱，甚至出现不正当竞争。虽然我国出台了《反不正当竞争法》，但是现有法律却仍然不能满足市场要求，法律规定过于笼统，没有明确的权责和条款限制，这就导致了很多企业利用法律漏洞进行违规违法操作。而面对这些情况，工商行政管理部门也无可奈何，造成监管不力。其次，处罚力度过轻、无惩戒意义，也是影响执法的重要因素。虽然法律有规定对相关违法行为进行责任追究，然而惩罚的金额往往不足获取利益的1%，这也就导致了很多企业顶风而上，也造成工商行政管理部门监督困难。最后，由于体系的不健全，行政调查取证手段不足，很多时候虽然工商行政管理部门想要进行责任追究，往往因缺乏相关证据而造成了执法漏洞，这在一定程度上制约了工商部门的执行力，同时也削弱了工商管理部门的权威。
（三）资源不足，打击力度不够
一是基层工商行政管理部门的查处手段有限，打击力度不够。目前，法律法规中并没有将行政、法律等强制手段授予基层工商管理部门，有时执法人员进行违章查处时只是进行保存登记，然后再交由当事人保管，这就给违法者留下了漏洞，纵容了违法行为。二是基层工商行政管理人员体制不健全、基础建设不完善。这既体现在人员数量不足，又体现在人员素质不高。很多执法人员在执法工作中发现违法行为时由于缺少必要的装备，很容易受到损伤，造成执法困难。而且，近年来，“暴力执法”的出现也给工商行政管理部门的执法监督检查造成了不良影响。
三、工商行政管理市场监管政策执行思路
（一）转变执政观念，从根本上改变执政状态
作为执法部门，工商行政管理部门要想真正实现有效执法、合理执法，必须要针对市场主体制定合理的行政管理制度。同时，在这个过程中不容忽视的是明确执法理念，树立正确的管理理念，从而解决市场竞争、交易中存在的问题，维护市场稳定安全。首先，工商管理部门要树立依法规范的执政理念。在整个执法过程中，执法部门应首先端正自己的执法态度，由原来的“强制”执法转变为“服务”执法，在法制化社会的背景下进行工作的审视、分析和处理，严格按照相应法律法规办事，使整个监管过程有章可循、有法可依，从而增强监管的约束力。其次，要使执法人员树立公平公正的理念。市场监管政策的真正落实还是要靠执法人员的落实。在执法过程中，工商管理人员树立公平、公正、公开的服务理念，在执法过程中摆脱本位主义，为人民服务、为市场服务。同时，还要不断提高工作效率。市场的高速发展和市场竞争的日益激烈，要求监管具有高效性，跟上市场的步伐。监管政策在执行过程中要根据市场发展要求适时进行工作思路的转变，从而及时解决市场中出现的问题，体现执法的高效性。
（二）完善监管体制，提高监管政策的实施效率
监管政策的执行目的在于维护市场稳定，实现市场合理、健康、有序发展。因此，要不断完善监管体制，提高政策执行效率。首先，工商行政部门应理顺市场关系，将权力适时下放，这并不是说上级工商行政管理部门不作为，而是将管理职能适当放宽，提高地方执法部门的权力，从而使地方和中央形成系统的监管。当然，在这个过程中，上级工商行政管理部门也要进行一定的内部监督，确保执法到位、执法规范。要发挥国家总局与省局领导的带头作用，制定好政策方向、监察目标并进行检查指导和监督，从而保证监察的整体方向是正确的，再由地方工商行政管理部门根据地方情况制定合理监督政策和方法，双方配合，提高执政效率。其次，要明确部门人员结构与分工，防止人员冗余，造成资源浪费。从当前工商行政管理部门的人员结构体系来看，还存在着职责分工模糊、权责不明的问题。因此，要改变现有人员编制，坚持“以事定岗、以岗定人、以人定责”的原则，严格按照相关配置要求进行人员调整，使整个系统运行有序、权责明确，从而在出现问题时进行有效问责。只有这样，才能真正使工商行政管理部门人员认识到执法的严肃性，从而实现人力、物力、财力的高效利用，提高执法监管的有效性。
（三）加强基层工商管理队伍建设
政策的执行依赖于人员的落实，合理的政策规章制度必定要有高效的人员队伍进行落实，以保证实施效果。因此，要提高工商行政管理的执行效率，必须要建立一支政治思想坚定、执法严格、业务素质硬的复合型人才队伍。首先，要广泛吸收优秀人才。目前看来，我国工商行政管理过程中之所以受到阻碍和非议，很大程度上是因为执法人员的行为使人们产生误解。因此，要通过严格招考，招收大量高学历、高素质、高能力的人才，充实到工商管理队伍之中，再通过这些人才的带动，提高整个工商管理队伍的素质。其次，要完善选拔用人机制。要想提高行政队伍的素质，必定要有先进的领导团体进行指导和带动。因此，要改变现有用人机制，竞争上岗、公开选拔，让能者上、庸者下、平者让，一方面提高新晋人员的工作积极性，另一方面也能增加老公务人员的危急意识，促进老公务人员不断学习进步，从而真正保障工商队伍健康、稳定发展。同时，还要进行相关的业务能力培训，包括对财务、管理、法律、经济等方面的知识培训。只有执法人员了解市场现状、跟上时代步伐，才能更好地利用各种手段进行有针对性的执法，从而提高执法效率，使政策落实更加有效。
四、结语
工商行政管理政策的执行和监管既包括外部管理监督，又包括内部制度加强。目前，我国工商行政管理市场监管、政策执行方面还存在很多问题，还需要工商部门不断进行政策调整、制度完善、人员优化。只有这样才能提高执法效率，真正维护市场稳定，促进我国市场经济的健康发展。
参考文献：
[1]林敦龙.工商行政管理部门的社会管理创新[J].中国工商管理研究，2011（11）.
市场监管行政执法篇3
一、以往市场监管体系存在的问题
从制度设计上看，我国市场监管采取行业主管部门监管和综合监管部门监管相结合的模式。从现实执行的效果来看，还存在不少问题。
一是监管机构设置分散，部门中心主义严重。市场监管机构设置过于分散，导致部门、行业立法不一、政出多门，各自执法、重复执法现象比较严重。一旦出现问题，部门和行业监管都从部门中心主义出发，按各自的执法标准和规范，进行调查处理，使原本应保持统一连贯的市场监管执法活动变得杂乱无章、相互冲突，给市场监管工作带来极大的困难，影响了执法部门的监管效率。
二是各部门权力横向配置不清晰，市场监管边际效益递减。现代经济产业链条的复杂性，使商品生产加工、流通、消费等环节无法严格分开，导致监管主体与监管对象在理论与现实上的错位。一些垄断和关系民生的行业，比如电信、金融、医药等行业，都有专门的行业监管部门，而综合监管部门比如工商、质监、食药监、安监等部门对这些行业的一些经营行为也有规制职能。在监管实践中，经常出现执法交叉，既存在重复监管，也存在监管空白，造成执法资源的重置和浪费，导致市场秩序治理边际效益递减。
三是缺乏完善的协同机制、监督机制及社会参与机制。监管部门横向协同机制缺失，各部门独立执法，各自为政，部门利益冲突，信息难以共享，执法配合难以完成。地区之间合作机制缺失，地区分割的治理体制使许多跨地域违法经营行为难以得到及时有效的处理。治理方式缺乏预见性和技术性，市场秩序的治理缺乏长效机制，执法活动缺乏规范性和持续性，影响了整体效益。监督机制不完善，监管体制不顺畅，责任追究制度不明确，绩效评价体系不科学，造成监督失效或盲目问责，难以对市场主体形成有效的制度约束。社会参与机制不健全，社会治理力量没有得到充分利用，官民协同的社会参与机制尚未完全建立。
二、当前市场监管体系改革的现状
近两年，全国范围内市场监管体制改革正在有序推进，但总体来看，尚处于起步阶段，各地主要在工商、质监、食品药品监管等领域探索建立统一的市场监管体制。各地改革模式存在差异，各有特色，大致有三类。
（一）“纺锤型”模式
2009年，深圳市整合工商、质监、物价、知识产权的机构和职能，组建市场监督管理局，后来加入全链条食品安全监管的职能。2014年，深圳市组建市场和质量监督管理委员会，下设三个机构，分别是深圳市市场监督管理局（挂市质量管理局、市知识产权局牌子）、深圳市食品药品监督管理局、深圳市市场监督稽查局。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构，在街道设市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型”结构。
深圳模式目前看有三大优点：一是采取分类监管模式，区分对待普通产品质量与食品药品安全，将食品安全监管职能调整由食品药品监管局承担，实现专业化监管。二是统一监督执法队伍，解决多头执法问题，有利于减轻市场主体负担，提升监管公平性。三是宏观政策设计与微观监管有机结合。但同时，深圳模式在监管政策一致性方面面临挑战。各类市场监管部门的“前世今生”截然不同，这种差异会带来行政许可、行政执法和行政处罚的标准不同和风格冲突。同时，将不同部门糅合在一起，需要统一的行政流程再造，否则会产生内部行政文化冲突。例如，标准化、知识产权促进和保护、消费者权益保护工作原分属质监、知识产权和工商部门，整合后需要按业务内在联系的逻辑而非部门间联系的逻辑来确定工作流程。又如，由于法律法规没有相应调整，监管人员在监督执法时要带好几套法律文书，相对人也不得不面对不同执法标准和行政风格。
（二）“倒金字塔型”模式
2013年12月，浙江省在县市区整合工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的职能和机构，组建市场监督管理局。同时通过重新布局结构，综合设置市场执法机构、基层市场监管所、技术检验检测和市场投诉举报等机构；地级市自主选择机构设置模式；省级机构设置保持不变。浙江模式呈现基层统一、上面分立的“倒金字塔形”结构。这项政策创新迅速扩散，安徽、辽宁等省份以及上海、武汉等城市也逐渐开展类似改革。烟台市也探索实行了“倒金字塔”模式。2014年10月，烟台市县级工商、质监、食品药品监管部门正式启动“三合一”工作。在改革实践中，烟台市推行“六个一”工程，每个县市区设置一个市场监督管理局、保留一支市场监管执法队伍、搭建一个市场监管信息平台、设立一个市场监管投诉中心、设置一个检验检测中心，每个镇街建立一个市场监督管理所。通过整合，有效解决了部门之间权责不清、执法监管范围重叠等问题，实现了对市场的统一监管，促进了人力资源和技术力量的优势互补，增强了市场监管工作合力，提高了市场监管效能。
在肯定该模式在贯穿生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相衔接方面的优势外，也应当认识到带来的问题。首先，监管工作一致性受到挑战，由于上级部门没有同步改革，上级多头指挥带来运转不畅，导致基层落实时容易顾此失彼。其次，地市级监管部门倾向于将食品药品监管中的许可、监督检查等事权下放给县级，但监督执法和技术支撑资源并未随之下沉，机构改革陷入“监管职责往下压，监管资源被截流”的困境。以往质监和食药监在乡镇基层没有派出机构，监管工作由县局机关和直属机构承担；改革后，县级市场监管局可能将大量监管职责下放给乡镇市场监管所。对于那些原本底子薄、整合力度不够、配套措施不到位的地方而言，有可能成效达不到预期。此外，新体制还容易滋生地方保护主义。一些地方为优化投资环境设立“企业宁静日”，监管部门只能在规定时间对企业进行监督检查，且必须通过有关部门审批，随机检查就不可能实现。上海发生的福喜“过期肉”事件中，执法人员就在进入封闭厂区时遇到障碍。
（三）“圆柱型”模式
2014年7月，天津市整合市食药监局、市工商局、市质监局的机构和职责，以及市卫生局承担的食品安全有关职责，成立市场和质量监督管理委员会。同时整合三个局的执法机构，设稽查总队。在区县层面，设市场和质量监督管理局，受市场监管委垂直领导，乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。这样，天津从市级层面到区、街道办全部实现“三局合一”，形成全行政区域内垂直管理的“圆柱型”统一市场监管模式。
天津市场监管体制改革是在简政放权的大背景下实施的，具有明显的政治导向性，目标是一个部门负全责、一个流程优监管、一支队伍抓执法、一个平台管信用、一个窗口办审批、一个中心搞检测、一条热线助维权。天津改革的最大亮点是实现了健康产品统一监管。2013年国务院机构改革有限整合了食品药品监管职能，但很多职能依然散落在农业、卫生、质监等相关部门，一定程度上割裂了食药产品监管体系，导致出现“按下葫芦浮起瓢”的困境。因此，天津在食品药品统一监管方面可谓迈出了重要一步。“圆柱型”模式的机构整合力度最大，但机构“物理叠加”并不意味着机构职能的“化学反应”，因此，这种从上到下统一的机构整合面临的最大挑战就是内部行政流程整合的问题。如何由过去“九龙治水”的分段监管模式转变为改革后“一龙治水”的大部制模式，如何将过去部门间推诿扯皮变成改革后部门内的有效协调，是机构整合之后需要认真研究解决的问题。
三、完善市场监管体系的意见建议
（一）创新监管理念，制定市场监管战略目标
一要重新界定政府对市场监管的内容和手段。政府对市场监管的范围应当缩小，从“无所不管”转向“有限领域”，从“过度干预”转向“适度干预”，从公共服务的“缺少干预”转向“加强干预”。市场监管的手段要转变，从计划、行政手段为主转向经济、法律手段为主，从直接控制为主转向间接控制为主，监管由基于“人治”转向“法治”；监管本身也要接受法律监督和制约，建立市场评价指标体系，改革市场秩序监管体系，提高干预的有效性。
二要制定纵横协调、条块协同的市场监管战略目标。这是实现市场监管效率的基础和逻辑起点，也是解决分散监管存在的部门中心主义的理想路径。制定市场协同监管的战略目标，必须处理好三个关系：横向上，应考虑部门之间监管目标的协同性；纵向上，应注重中央政府的监管目标与地方各级政府监管目标的平衡与衔接；还应注重各部门条条管理的目标与地方政府块块属地监管的目标要吻合。
（二）整合部门职能，建立统一、协同监管的组织架构
横向上，要整合监管部门职能，解决监管职能分散、监管效率不高的问题。纵观近年来对市场监管体制的历次调整，整体而言，仍未能有效打破各部门、各行业分散监管的体制模式。究其原因，在于原有体制运行多年，形成了与组织结构密切相关的既得部门利益，导致了低效率市场监管制度的存在。因此，要花大力气对现有市场监管职能部门进行职责整合，尽量减少行业监管部门，将行业监管部门承担的与综合监管部门交叉、重叠的职能调整到综合监管部门，从而提高监管效率。
纵向上，主要是解决好中央政府和各级地方政府之间的职责分工问题。应尽快明确中央政府与地方政府在治理跨区域市场秩序问题上的职责。在各级地方政府负责本行政区域市场秩序职责的同时，中央政府承担跨省域市场秩序问题的主要治理职责，而省级政府则应当承担跨市域市场秩序的治理职责。此外，各级地方政府权责不一致的问题也亟待解决，原则上，上级职能部门仅对下级部门进行业务上的指导，而不直接参与其日常工作。
（三）完善监管机制，构建统一的市场监管体系
一要加强市场监管法律法规建设。政府应建立相互联系、完整的市场监管法律体系，确保市场规范运作、公平竞争、消费者利益得到充分保护，同时也最大限度地减少自由裁量权，确保监管部门依法行政、有效监管。除了注重监管过程的合法性外，在监管过程中还要注重程序的合法性，使市场监管行为既能有效运行，也能最大限度避免行败，从而为经济发展提供良好的制度空间。
二要建立跨部门协同的市场监管机制。要在明确各主体监管职责的基础上，通过建立协同机制来协调各方行动，确保市场监管有效发挥作用。首先，应建立一个国家层面的市场监管机构，作为常设性的议事协调机构，并成立专门的办公室，承担日常协调事宜，包括研究拟订市场监管法规制度，分析整体形势，协调重大专项行动，评价各部门、各级政府市场监管工作情况等。其次，各职能部门之间应通过明确职责边界、建立责任清单等方式厘清各自监管职责，避免因权责不清产生的监管矛盾；同时，各部门还应加强监管过程中的相互协作与配合，形成长效协同机制，共同提高监管效率。
三要建立行之有效的内外部监督机制。要建立监管机构内部的权力制衡机制，避免权力过度集中。监管机构的职能设计应遵循职能分享原则，将监管机构决策、执行与监督职能进行分解，由不同部门行使，并保持相对独立性，实现相互制衡。要引入公众监督机制，细化监管机构对公众的责任目标，增强决策过程的公开性和公众参与性，拓展公众对监管机构的监督途径。要建立对监管者的激励机制和问责机制，通过最优监管契约设计，形成激励相容的监管机制，从根本上避免监管行为的主观性和随意性。
（四）转变监管方式，构建以政府为核心的多元市场监管体系
一要打破单一主体监管格局，发挥多元主体监管的整体效能。当前，市场监管应以政府为核心，政府协同各监管主体并同时对其它主体进行监管，最终形成“政府负责、部门协作、行业规范、公众参与”的多元市场监管格局，发挥整体监管效能。
二要分化政府职能，拓宽社会性的市场监管渠道。政府要大胆地向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性工作，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织，实现市场监管职能合理分化。要充分发挥公众和舆论的监督作用，对破坏市场秩序的行为进行报道和曝光，让违法者无处藏身、无利可图。要建立举报奖励制度，公布市场监管热线，充分调动广大群众参与市场监管的积极性。
三要加快行业协会体制改革，充分发挥行业协会的监管作用。行业协会既是企业权益和市场经济秩序的维护者，又是政府与企业之间的桥梁纽带，在市场监管方面，具有政府职能部门不可替代的作用。但目前我国行业协会地位不独立、政会不分，功能缺失、服务水平不高，导致行业协会暴露出“带着市场的帽子、舞着政府的鞭子、坐着行业的轿子、拿着企业的票子”的反常现象。因此，要加快行业协会体制改革，改变目前行业协会“半官半民”的性质，真正发挥行业协会“联系面广、行业知晓度高、融服务与监管于一体”的优势，承担起政府让渡的相关市场监管权力，构建起低成本、高效率、广认可、少对峙、重服务的市场监管体系。
（五）坚持宽进严管放管并重，加强重点领域的市场监管体制改革
一要放宽市场准入。现代政府的市场监管理念要求逐步放松政府对市场交易的经济管制，从而提高市场参与主体参与市场交易的效率，促进其加强遵守市场监管规章制度的自觉性。要制定市场准入负面清单，政府以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。要深化工商登记制度改革，推进工商注册制度便利化，大力减少前置审批，由先证后照改为先照后证。要简化手续，缩短时限，实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度。要大力减少行政审批事项，投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定等，严格按照法律法规设定；凡违反规定程序设定的一律取消，从而创造更为宽松的市场营商环境，有效释放社会投资创业潜能。
二要强化食品安全监管。纵观主要发达国家，食品安全监管都是市场监管的重中之重。当前我国食品安全监管体系还处于发展和完善阶段，仍存在监管力量不足、监管能力薄弱、行业协会发育不完善等问题，城市重大食品安全事故时有发生，广大农村和偏远地区食品安全隐患也不容忽视，亟需加强监管。要完善食品安全法律法规和管理体制，建立涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律法规体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供依据。要加强食品安全法律标准的研究，提高惩罚标准，通过法律严厉处罚制售假冒伪劣食品违法行为。要加强食品安全监管体系建设，整合资源实行统一监管，将食品安全监管职能集中到一个或少数几个部门，并加大部门间的协调力度，实现权责相对集中，避免因职能交错造成管理体系混乱。要建立食品安全可追溯体系，强调对生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等环节实行全过程监控，避免任何重要环节的缺失可能对食品安全造成的冲击。要强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导。
市场监管行政执法篇4
履行好工商行政管理职能职责，服务地方经济发展是工商行政管理机关贯彻落实“十七大”精神，认真实践科学发展观的具体体现。如何履行好法律赋予工商行政管理部门的职责，认真搞好市场监管、行政执法，为企业创造良好的发展环境，为群众创造和谐的生活环境，服务经济社会发展的大局，已成为工商行政管理部门不得不面对的课题。通过实际工作中的探索与思考，笔者认为，在当前形势下，工商行政管理部门应紧紧把握经济发展这个主旋律，正确处理好严格市场监管、行政执法与服务经济的关系，为经济发展保驾护航。
一、要充分认识搞好市场监管、行政执法与服务经济的本质一致性
工商行政管理职能主要归纳为“四大职能”，即登记职能、监督职能、管理职能和维护职能。“四大职能”，殊途同归，目的就是促进经济持速、快速和健康发展。
首先，明确市场监管、行政执法与服务经济发展的统一性。加强市场监管、维护市场经济秩序、维护市场主体及消费者的合法权益，既是工商部门的主要职责，也是对人民最好的服务。市场监管是国务院赋予工商部门的基本职能和神圣使命，任何时候、任何情况都不能忽视或者削弱这一职能。为经济社会发展服务，并不是否定监管或削弱监管。工商行政管理部门只有强化监管、严格执法、秉公办事，努力营造公平、公正、竞争有序的市场环境，才能保证消费者的合法权益不受侵害，才能保证经营者在平等的条件下进行交易和竞争，才能保证国民经济健康有序地发展。如果不严格市场监管、行政执法，则有可能为经济违法行为提供滋生地，扰乱甚至是阻碍正常的经济发展秩序。
其次，严格市场监管、行政执法能够为经济的发展提供一个良好的服务环境。现在，制约经济发展的主要因素是环境的优劣。优化经济发展环境的实质是依法行政、提高行政效能。抓环境就是抓发展，比发展就是比环境、比服务。好的环境是推动经济发展、促进行政执法的重要杠杆，是一种特殊意义上的生产力。营造一个统一、公平、竞争、有序的市场环境，则有赖于一个良好的服务环境。那种认为一旦管得太严，会扼制市场活力，进而影响行政执法部门形象的想法，是一种偏见。但客观地讲，市场监管、行政执法如果处理得不恰当，也确实会影响执法部门的形象。因此，在行政执法工作中，要切实端正监管、执法的指导思想，妥善处理好严格监管执法与优化服务环境、严格监管执法与注重社会效果、严格监管执法与树立形象的关系。
二、寻找最佳结合点，实现市场监管、行政执法与服务经济发展的最终统一。
切实履行监管职责，努力服务经济发展，要不断地发现新问题、研究新情况、探索新途径，找准依法行政与服务经济的最佳结合点。在具体工作中，切不可片面地将职能与职责割裂开来，机械地强调履行职能，执行法律法规，而影响到企业的生产经营，市场主体的培育，地方经济的发展。这显然违背了我们职能管理的初衷。皮之不存，毛将焉附？所以工商部门要要讲究履行职能与职责的统一，要把握好“度”，寓服务于监管之中，做到原则性和灵活性的统一，惩戒处理和教育规范的统一，法律效果和社会效果的统一。
*、处理合法与合理的关系。工商行政管理部门在行政执法中，不但要讲究合法，还要讲究合理，做到合法和合理的统一。这二者是辩证统一的，合法是前提，合理是关键，这种辩证与统一的执法就是“和谐监管”。“理”与“法”的碰撞时有发生，往往合法的事不一定合乎情理；遵循情理之事又不一定合法。在具体的监督管理和行政执法中，一定要在依法的前提下，考虑“合情合理”，就是一定要根据具体情况“人性化”情理化地实施监管。
*、处理有度与有利的关系。有度就是正确地使用自由裁量权，要根据当事人违法性质、违法事实、违法后果和社会危害性，把握好自由裁量权；有利就是行政执法要有利于规范市场经济秩序，有利于为地方经济发展保驾护航，二者相辅相成，相互促进。我们监管执法的目的就是要有利于市场主体的发展，有利于经济环境的优化，执法的有度就是为了这种“有利”，有度则有利，无度则无利。在行政处罚自由裁量中，一定要考虑违法性质、事实和后果，考虑当事人的承受能力和社会影响，考虑执法是不是有利于规范当事人行为，不要人为地增加执法的难度，破坏政府的形象，影响市场主体的发展。正确处理执法“有度”与“有利”的关系，才能有效地树立法律权威，树立政府形象，极大地促进经济、社会和谐发展。
*、处理重点与一般的关系。监管执法必须在依法行政的前提下，做到立足实际，有的放矢，做到重点与一般的统一，处罚与教育的统一，从严与从轻的统一，这是行政执法对行政执法机关的客观要求，也只有做到这一点，行政执法才能代表先进性方向，才能体现最广大人民群众的根本利益。结合当前建设社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设的新形象，我们在行政执法中应切实把监管重点放在涉及国家经济安全和人民生命财产安全、涉及农民和消费者利益侵害、涉及名优企业和名牌产品保护三个方面，对国企改制中出现的、外来投资企业和外来客商因一时疏忽导致的一般违法行为，着重整改规范。做到宣传教育在先，检查处理在后；预先警示在先，行政处罚在后；陈述申辩在先，处罚决定在后。
*、规范与监管执法的关系。执法就是为了规范，偏离了规范这一目的，执法就失去了实质意义。规范有事先规范和事后规范，指导规范和监督规范，教育规范和处罚规范。所以，我们不能紧紧依靠行政执法这一条腿走路，还要用好监督管理另一条腿。通过我们的日常监管，把握市场主体经营情况，及时发现问题，提出问题，采用行政建议书、市场预警通知书等形式，开展法律法规宣传、教育、培训、咨询、解答，帮助企业建章立制，完善管理。同时，通过行政执法事前、事中和事后的听证、复议和回访，进一步规范市场主体经营行为。
三、以“四化”建设为目标，努力提高市场监管、行政执法的能力和水平
在监管执法和服务发展的过程中，一定要健全完善管理机制、科学制定规范标准、严格遵循法定程序、切实提高法治水平，扎实推进“四化”建设，促进经济社会的又好又快发展。
一是要推进制度化建设，健全完善管理机制，增强工商工作的实效性。制度化建设是做好工商行政管理工作的重要基础。它具有根本性、全局性、稳定性和长期性。因此，在监管执法实践中，要注重建立健全各项制度。从外部管理制度上讲，要重点推进企业信用分类监管改革、*行政执法体系建设、商品准入制度改革、消费维权、登记服务、食品安全长效监管、商标审查等各类制度的建立和完善。在内部管理上，要进一步完善资产购置、审批验收、核算、保管、使用、处置、重大事项决策、重大事项通报、干部队伍培训等制度。在制度建设中，要遵循以人为本、科学谋划、公开公平的原则，实行制度制定者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度、社会公众参与制度以及听取和采纳意见情况说明制度，最终使制定的制度明确具体、科学规范、切合实际，具有可操作性。要在实践中不断落实、推进制度，不定期地对执行制度的情况进行检查、纠正，同时应根据发展变化的形势，及时组织修订完善不合时宜的制度，使制定的制度真正能适应市场监管执法的需要。
二是推进规范化建设，科学制定规范标准，增强工商工作的统一性。规范化建设是做好工商行政管理工作的重要保证。没有规矩不成方圆，没有规范就没有公平。因此，要着力解决执法行为不规范的问题。首先要规范行政许可行为，明确行政许可的工作程序、工作权限、报送管辖、时效期限、审查原则、责任单位，实现登记标准、登记程序、登记内容的统一。其次要规范执罚行为，将违法金额、违法情节、处罚标准分解细化，明确各个层次的处罚标准，规范自由裁量权的行使。对办理的案件定期进行回访，发现问题，及时整改。最后要规范行政执法文书，统一印制、统一管理执法办案文书和企业登记文书格式。同时要针对各项工商职能的行使分别制定不同的规范。在信用分类监管方面，要以“经济户口”为基础，建立统一规范的经营者主体信用档案，实施分类分级监管；在市场巡查监管方面，要以信息化建设为依托，探索建立起由工商监管网格、市场自管网格、行业自律网格、社会监督网格组成的“四位一体”的市场网格化监管模式，不断丰富市场网格化管理主体，拓宽市场网格化管理内容，创新市场网格化监管模式；在*申诉举报网络方面，要以创优工作品牌为目的，建设覆盖范围广泛、受理快捷、分办顺畅、处理及时、部门联动、工作监督等职能于一体的消费者申诉举报维权网络，引导消费，促进消费和谐，确保监管到位。
市场监管行政执法篇5
第二条行政执法的组织领导
为确保行政执法监督检查制度的落实成立督查领导小组。
领导小组下设办公室，办公室设在综合科，由综合科负责执法巡查信息汇总，法制督查纪检员负责执法巡查督察工作。
第三条行政执法依据、职责分工和管理区域划分
市公用事业监察大队受市公用事业局委托，依据《城市燃气管理办法》、《市燃气管理条例》、《市城市供水管理办法》、《市城市饮用水二次供水管理办法》、《城市公共汽电车客运管理办法》、《市城市灯饰管理办法》、《市城市道路照明设施管理办法》等相关规定开展公用行业行政执法工作。
市公用事业监察大队两个执法中队按照职责分工开展行政执法巡查工作。
1.燃气管理科负责燃气市场监督管理工作。配合公用监察科完成公用事业监督监察工作。
2.公用监察科负责公用事业监督监察，包括城市供水、二次供水、城市公共交通、城市道路照明和灯饰等方面的行政执法工作，配合燃气管理科完成燃气市场监督管理工作。
3.法规纪检室负责政策法规研究、法制培训、行政执法监督、法制审核、行政执法文书管理、执法案卷评查、党风廉政建设和行政执法机构绩效考核工作。
第四条行政执法里程、覆盖面和执法密度
各中队按照管理区域和职责分工划分，开展所管理辖区内公用行业监管和燃气企业安全检查，依法查处违法行为。保障燃气市场正常供应和安全使用，保障水质符合国家规定的标准，保障城市道路照明设施的正常运行和规范城市公共汽电车客运市场秩序。
1、执法巡查里程
市公用事业监察大队每日执法巡查里程平均不少于60公里，每个中队每周巡查里程不少于60公里，每周执法检查里程不少于200公里，每月执法检查里程不少于900公里，全年执法检查里程不少于12000公里。
2、执法覆盖面
新奥华油燃气有限公司所属储罐站及管网覆盖范围内所有燃气设施；新奥液化气有限公司所属储罐站，瓶装供应站；安燃燃气有限公司等6个燃气企业。城市区内各居民密集区、商业繁华区域、城市主次干道所属公用行业安全状况等。
市水务集团有限公司所属供水厂、客户服务中心、营业所、1117公里供水管网、二次供水设施。
市公共交通集团有限公司所属公交分公司、公交场站、公交调度室、1172台营运车辆、72条营运线路。
市城市照明灯饰管理处所属东城、西城、新区路灯维护所，各种照明灯饰110000多盏，照明线路1280千米，箱（台）式变压器395台，装灯道路455条。
3、执法密度
市公用事业监察大队每周开展巡查工作不少于3天，每天不少于7.5小时，每季度开展巡查工作不少于40天，全年开展巡查工作不少于170天。
在“春节”“五一劳动节”“国庆节”等国家法定节日前对各燃气企业储罐站、瓶装供应站开展重点巡查，节前两周内开展全面巡查1次。对城市繁华区域，人口密集区燃气市场秩序每月巡查一遍。
在“牡丹花会”“河洛文化旅游节”期间对重要道路、广场城市灯饰照明设施每周巡查一遍。对重要公交线路、站点、调度室每周巡查一遍。
市公用事业监察大队对所属管辖区域内公用行业执法实现全覆盖。
第五条认真落实执法巡查制度，确保执法效果
1．市公用事业监察大队所属各中队要认真落实执法巡查制度，严格按照服务标准体系，查处违法行为时严格落实行政处罚裁量标准，以人为本文明执法，树立文明执法形象。
2．认真填报执法检查记录，各中队中队长或内勤人员要认真、及时、准确、填写执法检查记录。记录内容包括检查人员，检查时间，检查情况，巡查里程等内容。
3．做好检查信息汇总工作，各中队每周初五将本周检查情况汇总报综合科，综合科负责执法巡查月报汇总工作，中队半年和年终时分别进行总结。
4．公用事业行政执法督察领导小组每月对执法巡查情况进行总结讲评，及时总结经验查找不足，逐步提高执法巡查的科学性合理性。
市场监管行政执法篇6
深化行政执法体制改革、推进综合执法是党的十八届三中、四中全会部署的重大改革任务。要顺利推进这项改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，首先要坚持问题导向，深入分析、切实找准现行行政执法体制中存在的问题。在此基础上，应按照减少层次、整合队伍、提高效率和大幅减少市县两级政府执法队伍种类的改革方向，突出精准发力，有针对性地分类施策，进一步明确改革路径、制定改革举措、攻克改革难点，确保改革落地见效。
一、针对执法权力和执法队伍底数不清的问题，要建立行政执法权力和执法队伍基准库，锁定好改革对象
由于我国行政法律体系相对复杂，法律法规层级跨度大，特别是在部门主导立法的情况下，不同部门法之间交叉、冲突多。当前，无论是行政处罚等权力，还是各级行政执法队伍，底数不清、改革对象游移不定是共性问题。以江苏省为例，据不完全统计，行政执法权力分散在省市县3个层级、40多个领域，由2800多支队伍在行使。仅以江苏省交通领域执法队伍为例，交通运输部门承担的行政处罚共280项（省级行使35项、属地行使245项），行政强制共13项（省级行使12项、属地1项），涉及到3部法律、7部国务院行政法规、6部地方性法规和27部规章。全省交通运输领域共有执法队伍513支，其中省级3支，市平均有7支，县（市、区）平均有4支。因此，深入了解摸清执法权力的静态现状和执法队伍的动态运行，彻底弄清执法权力分布领域、行使频率和执法队伍纵向、横向配置等情况，是筹划和推进改革的前提关键。建议应做好三个方面工作：一是清权确权。可结合权力清单和责任清单制度建设，认真梳理行政处罚等执法权力事项。原则上省级保留行使的执法权力有三类：法律法规规章明确规定由省级行使；涉及国家安全公共安全、生态环境保护、资源开发与利用等领域的重大事项；跨区域、跨流域的执法事项。其他法规规定由县级以上人民政府部门行使的行政执法权，建议按照方便公民、法人和其他组织以及提高管理效率、便于各方监督的原则，全部作为属地管理权力事项交由市县行使。二是建基准库。制定行政执法权力事项清单编制规范和行政执法权力事项编码规则，统一省市县三级执法权力的名称、编码和法定依据。建立全省各层级执法权力事项基准库，将所有的行政处罚权、行政强制权以及省市县各级行政执法队伍载入数据库，彻底改变执法权力和执法队伍基础数据不完整、管理标准不一致的现状，并力争实现模块化组合、动态化管理、形象化展示等功能。三是数据分析。要对行政执法权力和执法队伍的数量、变化趋势、数据间内在联系等方面进行定性和定量分析，掌握政府执法事项和队伍的基本特点和分布规律，特别是设立执法队伍行使处罚权的情况和具备一定集中条件和可能的具体行政执法权，为研究调整执法队伍整合归并提供了大数据支持。
二、针对执法多头多层和推诿扯皮的问题，要循序渐进、分类整合，稳妥推进执法队伍整合归并
行政执法领域存在的多头多层重复执法等问题，是与我国计划经济向社会主义市场经济转型过程相伴相生的。横向上一个领域有一个主管部门，一提到加强执法首先是要建机构、拉队伍、加编制，立一部法律、设一支队伍、建一套系统的情况比较突出；纵向上行政体制上下高度对应、从中央到地方部门层层对接，执法管辖主要按照涉案款项、企业规模等数值进行划分，容易出现“有利益的执法抢着干、没好处的执法都推诿”等现象。以江苏省为例，从各层级看，省级有36支执法队伍，市平均有35支，县（市）平均有30支，区平均有19支。从部门看，一个部门存在多支执法队伍、相互之间难以整合的现象也较为普遍。执法队伍林立导致了层级之间执法权责交叉，执法领域和执法职责的划分越来越细，同一违法行为多头执法、重复处罚现象较为普遍。为此，建议按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，采取先清后改、分步整合、稳妥推进的方式，大幅减少市县两级政府执法队伍种类。先要区分适宜机关直接执法的事项和适宜设立队伍执法的事项，前者直接改由主管机关直接执法，撤消执法队伍建制。对于适宜队伍执法的事项，再分三类推进执法队伍整合。首先是部门内部综合。建议首先选择农业、交通、环境资源、城建城管、文化旅游等执法队伍较多的领域，开展部门内部综合执法。在这些领域，横向整合执法队伍，将一个部门设有的业务相近的多支执法队伍归并为一支，整合部门执法资源，综合设置队伍。纵向下移执法重心，减少执法层级，调整优化省市县执法职责配置，原则上实行市县属地管理。省级一般不设具有独立法人资格的执法队伍，厘清市区执法职责，市或区选择一级承担执法职责并设立执法队伍。统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法职责，乡镇（街道）一般侧重承担隐患排查、信息报告和执法协助等职责。其次是跨部门跨行业综合。在实现部门内部分散执法到综合执法转变的同时，有条件的领域推动跨部门跨行业综合，在具体综合哪些部门的哪些执法权方面也坚持实事求是，尽量选择执法频次多、与企业生产群众生活密切度高、执法专业程度相对较低的马路街面执法事项予以综合。通过2-3年，分门别类地对建制区域内的执法队伍进行“合并同类项”综合，最终在1个城市或县域内围绕市场监管、农林水利、城市建设、交通运输、环境保护、社会事业等执法量大、执法即时性要求高的领域，因地制宜地设立5―7支队伍执法，其他领域一律不再设立队伍。最后是开发区和经济发达镇“一支队伍管执法”。对于发展程度较高、有一定人口规模的开发区和经济发达镇，大力推广“一支队伍管执法”。以江苏省昆山市张浦镇为例，该镇借经济发达镇行政管理体制改革之机，设立综合行政执法局集中行使市容环境卫生、安全生产、质监、社会保障、文化、公共卫生等23个领域518项行政处罚，以镇人民政府名义对外执法。苏州工业园区和部分开发区也在探索设立了综合执法局，统一行使市容市政、建设规划、国土资源、安全生产等领域的执法职责，归并了执法队伍。
三、针对审批、监管和执法职责模糊、边界不清，要再造流程、共享信息、加强衔接，共同履行好政府管理职责
推进综合执法、建立综合执法机构是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，把原由一个政府部门对一个领域行使的全部管理职责，相对分开为审批、监管和执法，这同时对厘清审批、监管、执法三者职责界限提出了新的要求。在综合执法改革实践中，由于各种主客观原因，容易模糊监管、执法的边界，出现三大问题：一是将执法等同于监管。综合执法是将监管最有力的手段――行政处罚权从原有管理结构中予以剥离并重新组合，一些部门会有意无意地混淆了这一本质问题，在转移行政处罚权时随之转移监管职责，把部分或者全部行政管理嫁接到了综合行政执法机构。有的部门甚至认为执法权转移后，原部门已缺乏有力抓手，也不必再履行监管职能。二是以综合执法“包打天下”。一些部门和基层政府对综合行政执法的概念和边界认识比较模糊，认为行政执法工作是最末端、最有效的，通过处罚能解决大部分管理问题，在实际工作中弱化了事前事中管理的作用，没有从矛盾的形成期或者初期采取引导和管控手段，而是期望通过执法手段最终解决。三是审批―监管―执法衔接不畅。审批、监管、执法职责分开配置后，各自为政、各干各的，三方面的信息不共享、不联通，形成“信息孤岛”，缺乏部门联动。为此，建议应在探索建立“集中高效审批―强化监管服务―综合行政执法”的基层政府治理架构下统筹推进综合执法改革，有条件的地区还可同步推进综合执法改革和集中审批改革，联动实施大部门制改革，形成配套呼应，集成放大改革效应。在具体操作上应抓住三个关键环节，努力避免综合执法机构成为职责单纯叠加的“物理整合”，力争做到行政权力结构优化重组的“化学融合”。首先，权力结构和机构职能再造。围绕完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，再造现有行政权力结构，重塑政府组织机构形态，将政府部门的政策制定、行政审批等管理职能，与行政处罚、强制及相应的执法检查职责相对分开，把分散的执法权从原有机构职能中剥离出来，划归综合执法机构统一履行，原有机构把更多的精力、人员和资源投入到管政策管规划管标准等事务。积极探索理顺综合执法机构与政府职能部门的职责关系，合理划分综合执法机构与政府职能部门的职责权限，厘清政府管理职能与行政执法职能的关系。原来行政主管部门应当依法履行其法定职责，不能因行政执法权划转而不落实主体责任，应加强源头监管和协调指导，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责，强化事中事后监管。其次，管理信息公示共享。透明开放、数据共享是职能部门与综合行政执法机构之间衔接配合、协调联动和监督制约的基础和前提。利用电子政务网上平台，建立执法机构与职能部门的信息通道和共享平台，两者之间、单位与单位之间，不再是信息孤岛。综合执法机构完善执法信息共享机制，有效整合执法信息资源，积极推进跨地区、跨部门执法信息共享、互联互通，实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法培训网上进行，让数据多跑路、让群众少跑腿，最大限度地用好用活执法资源，着力形成管理合力。再次，审批与执法双向联动。建立行政审批与执法监管信息共享和双向推送机制通道，实现审批部门与综合执法机构之间的审批监管信息实时交互、无缝对接，每条审批或执法信息的推送都要做到“往来有痕迹、责任可追溯”。审批部门将审批信息通过信息库及时告知执法监管机构，以利于加强事中事后监管；执法监管机构将监管中实施行政处罚、信用惩戒等情况，通过信息库及时反馈审批管理部门，审批管理部门根据执法监管信息建立警示名单。同时按照有权必有责的要求明确执法责任，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立实行依据监管和服务责任清单追责制度。
四、针对传统执法方式粗放低效的问题，要创新执法机制，实现精准执法、社会共治
传统的执法监管模式有2大问题比较突出：一是行政执法单纯依靠人力投入为主，地毯式检查、拉网式排查等执法做法屡见不鲜；二是执法人员的监管领域、对象相对固定，容易产生权力寻租、执法不严等问题。在大众创业、万众创新和商事制度改革持续推进的大背景下，我国市场主体数量不断增加，全国现在每天新增市场主体超过1万家，而且活跃度明显增加，企业新业态和经营新形式越来越多样化。依靠传统执法方式显然难以为继，更不可能管出秩序管出活力，迫切需要转变执法理念、创新执法机制、改进执法方式，不能再“单打一”、要多打“组合拳”。
为此，建议围绕构建以信息公示共享为基础、以信用监管为核心的新型执法体系，抓紧推动建立双随机抽查、信用监管、分类监管等执法机制。一是双向随机、抽查执法。制定统一的执法检查表格、随机抽查事项清单、简政放权事中事后监管责任清单，建立随机抽查对象库、执法检查人员名录库和统一的市场监管信息平台，随机滚动抽取确定执法对象和执法人员。江苏各地开发应用了市场监管执法双随机抽取系统，实现被检企业和检查人员的双随机，并可根据企业信用等级设置抽查比例，实现监管的公正公平。以泰州市姜堰区市场监管局对349户市场主体双随机抽查情况为例，合计发现问题78户，占比22%，而该局此前完成的4次公示信息常规检查中，总共才发现问题41户。双随机抽查如同悬在市场主体头上的“达摩克利斯之剑”，既可保证抽查覆盖面，又能防止执法扰民，还通过加强结果应用，形成有效震慑，能有效根治“任性执法、人情执法、执法扰民”等问题，减轻企业负担，确保执法行为的公平、公正、公开。二是重奖举报、社会共治。维护市场正常秩序是全社会的共同责任。依据社会举报而启动调查，是美国等发达国家最为传统也最为有效的监管手段之一。与执法部门主动发现违法行为相比，社会举报成本低、成效好。建议将建立依社会举报而启动调查的执法机制作为双随机抽查机制的有效补充，动员发动社会力量参与执法监管，坚持有举报必查、有投诉必查，对查实的举报者予以重奖，让失信主体、违法企业沉没在人民群众监管的大海之中，提高执法的成本效益，解决执法监管中的信息不对称问题，增强政府执法机构与行业协会、社会组织等其他主体的有效衔接和良性互动。三是分类监管、信用惩戒。利用大数据、物联网等现代信息技术，整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报、行政执法、市场监管信息，对不同类型的市场主体、市场活动的风险加以评估，将监管对象分为不同类别，发现和应对区域性、行业性及系统性的风险，确保“好钢用在刀刃上”，将有限的执法资源，优先配置到对高风险的市场主体、市场活动的监管。对投诉举报多、列入经营异常名录、有失信行为、有严重违法违规记录等情况的市场主体，增加抽查频次，加强协同执法，加大检查力度。对抽查发现的违法行为，依法依规加大惩处力度，并及时向社会公布抽查情况和结果，将失信记录纳入信用信息监管平台，加大失信行为的惩戒力度，增强市场主体守法的自觉性。在具体执法活动中，还可以探索根据执法事项不同性质采取不同方式的做法。如对事关人民群众生命健康安全和影响较大的秩序管理事项，执法部门应主动出击，努力做到全天候、全覆盖，及时发现和查处违法；对一般性秩序管理事项，主要实行随机抽查检查方式，加大处罚力度，增强对违法的威慑力，用尽可能少的执法资源发挥较大效益；对一些涉及利益攸关方的事项，实行不告不理方式，对违法行为在行政制裁同时加重应承担的民事责任，加大当事人违法行为成本。通过分类监管、信用惩戒，可大大降低执法成本，便利创新创业，推动有效监管、精准执法。四是执法协同、即时联动。执法工作特别是需要设立队伍开展执法的，执法的面广量大、信息分散、即时性要求高，这是区别于一般行政机关工作的最大不同。适应执法工作的这一特点，建议在县级市场监管等领域的综合执法机制建设中，要有效整合各类执法资源，进一步聚焦执法热点区域、顽症问题、多头管理、推诿扯皮等任务瓶颈，推动执法活动向信息化、标准化、动态化、精细化方向发展。充分发挥执法指挥平台的作用，建立快速反应机制，统一指挥、统筹协调市场监管综合执法，有条件的配备执法记录仪，推动执法工作由突击型向长效型、粗放型向精细型、单一型向互动型的转变。指挥平台应整合各类投诉举报信息，汇集各类在线监测信息，综合各类日常巡查信息，在对各类信息进行分析研判后快速处置。对职权范围内的事项，指派执法人员迅速出动，及时处理；对需要相关部门协助的执法事项，统筹协调，联合行动；对属于其他领域的执法事项，按规定程序移交有权部门处理。综合执法队伍应打造成为一支“快速反应部队”，实现“有效出击、即时纠查、精确处置”，避免盲目性和迟滞性，改变全面撒网、人海战术、严防死守等传统做法，提升执法工作的精准性和有效性。
市场监管行政执法篇7
新形势下，工商行政管理部门作为政府主管市场监督管理与行政执法的主要职能部门，承担着“把好市场主体准入关，当好市场运行的裁判员，做好市场秩序的坚强卫士”的重要职责，如何应对挑战、趋利避害，探求工商行政管理的新模式以更好地适应社会主义市场经济发展的要求，更好地为我国改革开放、经济发展、构建和谐社会创造更有利的条件，是摆在我们面前的一个新的重要课题。
关键词：工商行政管理和谐社会管理职能
一工商行政管理的职能概述
1.工商行政管理的职能与职责
工商机关作为承担市场监管和行政执法职能的“经济卫士”,积极并善于通过运用法律的、经济的、行政的、教育的手段来加以引导和实施管理,规范市场竞争行为,进而促进建立市场经济体制和运行机制,这是基本的职能和职责所在。
工商行政管理职能是指国家授权工商行政管理机关所实施的特定行政管理职能。根据国务院“三定”方案规定，这一职能是：依法确定各类工商企业和个体工商业的合法地位，监督管理市场上的各种经济活动，检查处理经济违法行为，保护合法经营，取缔非法经营，维护正常的市场秩序，保证社会主义商品经济的健康发展。
依照国家工商行政管理总局关于内设机构的职能分工及《工商行政管理暂行规定》，工商行政管理职责是:
①确认经营者的法人资格或合法经营地位，负责经营者的登记注册和核发证照，实行监督管理。
②负责外商投资企业和外国企业常驻代表机构的登记注册和核发证照，实行监督管理。
③监督管理市场交易和竞争行为，查处垄断、不正当竞争和流通领域的走私贩私、传销和变相传销及其他经济违法违章案件。
④依法组织各类市场经营秩序的规范管理，监督规范消费品市场、生产资料市场中的交易行为，参与金融、劳动力等要素市场的监督管理。
⑤负责合同的监督检查，查处合同欺诈等违法行为，组织管理动产抵押登记，监管拍卖行为。
⑥保护消费者权益，查处侵犯消费者合法权益案件;组织监督流通领域商品质量，查处假冒伪劣等违法行为。
⑦监督管理个体工商户、个人合伙和私营企业，规范其经营行为。
⑧监督管理广告及与广告经营活动，依法查处虚假广告。
⑨负责商标的注册和管理，认定和保护驰名商标，处理商标争议事宜，依法查处商标侵权及假冒案件。
2.工商行政管理部门职能执行力的构成要素
工商行政管理部门在履行职能的时候，其执行力有以下几个方面的构成要素:
1.2.1执行力主体
执行力主体，也即政策执行主体，是执行活动的核心因素和执行力量的重要来源，其在价值观、认知水平、能力水平等诸多方面的优劣高低，往往也决定执行力其他要素和执行资源、执行机制能否高效运作。我国工商部门执行力主体是国家工商行政管理总局和地方各级工商行政管理机关及其组成人员，其人员构成中，基层工商行政管理局(分局)及其派出机构工商所人员占工商人员总数的80%，80%的市场监管任务是由他们完成的，其执行力的高低将基本决定整个工商
行政管理部门执行力的高低，是提高执行力的重点。
1.2.2执行资源
执行资源主要是指工商行政管理部门在执行公务、政策的过程中所需要的各种资源，主要表现为物质条件，包括经费资源、物质资源、信息资褥等，其中经费资源和物质资源是其他执行资源的基础，信息资源是对政策的有效执行进行计划组织领导控制的重要前提条件，权威资源既是推进政策有效执行的工具;也是增加政策目标群体对政策认同和接受程度的重要力量。
1.2.3执行制度
执行制度有正式制度和非正式制度之分，主要包括工商行政管理部门的组织
架构及运行制度、执行资源配置机制、绩效奖惩机制、执行监督机制、意识形态、
风俗习惯等等。
1.2.4执行环境
执行环境包括自然环境、政治和法制环境、经济环境和文化环境等。系统论
认为，工商行政管理部门是一个开放系统，同其执行环境相互作用。
二工商行政管理现状与存在问题分析
1.管理现状
2.1.1行政执法独立性有所增强，市场监管领域及力度加大
新的形势下，国家对工商机关的职能进行了重新定位，将与地方经济联系紧密但与市场监管无关的职能，包括引导个体私营济发展、市场培育建设、指导广告业发展的职能从工商机关中剥离出去，新增加了消费者权益保护、商品质量监管等市场监管职能，使工商机关在对地方经济实施监管时更加超脱。也进一步确立了工商行政管理机关监管社会主义大市场的综合行政执法机关的地位。明确了监管的目标是建立和维护社会主义市场经济秩序，监管的核心任务是规范市场主体的准入、退出、交易和竞争行为，监管的对象是各类市场主体。也就是对市场主体及其所从事市场活动进行监督和管理，维护正常的市场秩序，保证市场运行的有序化，为市场机制充分发挥作用创造良好环境。通过以上调整，进一步增强了工商执法的独立性、有效性、权威性。
2.1.2对市场主体的市场行为的监督管理
市场行为，是指市场主体资格被确认后，市场主体在相关市场匕首的市场经济活动行为。即是指市场主体为了一定的经济目的，如较高的利润、较大市场份额等，而在市场上所采取的各种经济行为。市场行为的类型很多，如定价行为、竞争行为、经济合同行为、投资行为等。工商行政管理监督管理市场行为，能建立和维护社会主义市场经济秩序，维护广大消费者和商品经营者的利益，维护国家和社会的公共利益，促进社会主义市场经济健康有序地发展。
2.1.3对市场主体的监督管理
市场主体是指经国家批准进入市场，从事商业、生产、经营、服务，以营利为目的的企业法人与自然人。对市场主体进行管理与监督管理，主要包括对市场主体进入市场进行登记注册，确认市场主体企业法人资格与生产经营资格，发放《企业法人营业执照》或《营业执照》;进行日常监督管理与以年检为中心的主体资格监督管理。这些管理与监督管理是十分必要的，监督管理市场主体，能建立起良好的市场进入与退出秩序，改善市场结构的状况，提高资源配置的效率;能确保市场主体在市场运行过程中严格执行国家的法律、法规及方针、政策，依法经营;能维护社会主义市场经济秩序，创造公平合理的竞争环境，维护市场安全等。
2.管理现状存在的问题分析
但是，工商行政管理部门在促进经济体制改革顺利进行和商品经济持续发展，构建和谐社会的同时，还存在许多问题。
2.2.1片面地强调服务地方经济发展，弱化了监管职能
在工商行政管理体制实行垂直管理以后，地方政府与工商机关因财政、人事以及对执法价值理解的偏差而致的矛盾凸显。地方政府对工商行政执法对地方经济的保驾护航作用认识不到或者因各种原因认识存在误区。强调工商机关要搞好服务，却把服务与监管对立起来，认为讲服务就是要放宽政策、降低条件，要少检查、少罚款、少收费，使工商机关履行职责出现了偏差。强调了放宽市场准入，
忽视了条件和程序的把关，强调为企业服务，忽视对企业的监督管理;强调为地方经济服务，忽视了公平竞争市场环境的营造;使工商行政管理工作出现了缺位、错位、越位的现象。在这种观念影响下，工商机关的监管执法工作往往会被认为是发展经济、招商引资这一主旋律中的“不和谐音符”，从而在一定程度上影响了工商机关的工作指导思想。
2.2.2管理理念缺乏现代性
理念是承载文化内涵的核心部分，现代中国工商管理的种种弊端，首要的问题是管理理念的现代性缺乏。中国现代化的进程源于五四的新文化运动，在半封建半殖民的大背景下的中国现代化运动举步维艰、几经挫折。“半封建”说明对过去文化的挥之不去;“半殖民”说明现代进程中文化话语权的丧失。那么，肇始于80年代的改革开放虽惊雷贯耳，但是，传统文化的力t决定了特有的“中国国情”。由此论，工商管理所经历的现代化进程不可能离开这个大的背景，由此进行的改革并产生的理念在对现代文化的吸收和现代法理精神的理解中有转型过程。这种理念，在古今中外四个维度中艰难地折衷，尤其在如何把握科学精神和人文精神的层面上，在现代西方管理也同样面对科学精神和人文精神统一的问题中，在整个中西文化的大碰撞和大交流中，我们的现代性选择，理念的确立是文化转型必须解决的问题。但是，不管怎样，如何抵制和解决传统文化中固有的糟粕，在民主、科学的基本精神中，在科学精神和人文精神的基本追寻中确定自己的现念是现代工商管理需要重视和解决的症结。
2.2.3管理模式缺乏多元性
分析中国现代工商行政管理的模式，几乎是单一的、固定的垂直体制模式。在整个现代工商业发展突飞猛进、日新月异的变化中，在现代文化交流和对话成
为不可阻挡的潮流中，工商行政管理的模式的变化跟不上时展的节奏。当前
的垂直模式，基本的核心也是一种金字塔式样的结构，其基本特点造就了行政实
施过程中个部门基本上是以上行下效为基本执法形式，完成政令和指标是各下级
部门的基本的、核心的任务，当然也就是升官发财之道。由此模式建立的考核和管理绩效严重制约着整个管理团队效率和创造性的发挥。模式的确定、管理的理念和因此生成的管理体制息息相关，是当前管理中存在的普泛性问题，那么，如何由传统的“金子塔”模式向网状的结构模式发展、如何向数字化的、信息化的管理模式发展，如何抓住制度和法制的核心，让整个团队充分发挥主观能动性、积极参与管理变革、适应当前全球化发展的需要就是一个迫切的问题。
2.2.4市场监管主管部门的法律地位不明确、权威性不高
我国的工商行政管理机关的市场监管和行政执法的主管地位是在国务院批复的“三定方案”中确立的。诚然，作为政府职能部门，工商行政管理机关依政府的职能分工主管市场监管，由“三定方案”确立其市场监管执法的主管地位是符合行政授权的，但由于缺乏“市场监督管理法”这样一部基本法来规定其在市场监管中的主管地位，会因相关法律关于职权设定的规定而引发市场监管权的冲突，实践中甚至出现在市场的专项领域或某些专业市场，工商行政管理机关市场监管执法权受到质疑甚至排挤的现象。
作为竞争执法的主要机构，我国工商行政管理部门还存在权威性不够、缺乏
必要的执法独立性问题。国家工商行政管理总局是国务院的直属机构，属正部级
单位，而作为系统内执法主体的各省级工商行政管理局是同级政府的职能部门，
在业务上接受国家工商行政管理总局的指导，但在行政上受同级人民政府的领导，其机构编制、人事任免、经费等完全置于同级政府的直接管理和支配之下，缺乏必要的执法独立性。如果说省级以下工商行政管理机关因直属于省工商行政管理局，在监管执法中能够排除地方政府的行政干扰，那作为同级政府职能部门的省级工商行政管理局是难以排除同级行政干扰的。
2.2.5工商行政管理法规问题
我国目前工商行政管理法规主要存在的问题是：一方面，法规体系不完善，在许多经济领域的管理活动中缺乏相应的法规，如《私营企业法》、《反垄断法》等。另一方面，法规处罚尺度过宽。如企业擅自更改名称，规定可处以一万元以下的罚款，罚一百元还是一万元，区别就大不一样，而决定权掌握在管理者手中，所以“行贿受贿”、“权大于法”的现象时有发生，它不仅损害了国家利益，也降低了法律的权威。同时，法规内容滞后，现有的一些法规无法对许多新的经济现象进行规范，需要更新内容，重新修订。这些问题的存在必然会导致在管理中因缺乏法律依据，而对一些经济现象难以实施有效的控制和监督。建立社会主义市场经济，就是充分利用市场机制，繁荣经济，如果没有健全的市场准则对市场主体、客体和市场行为加以规范，必然导致经济混乱。
三强化工商行政管理职能到位的模式与对策研究
党的十一届三中全会以来，全省各级工商行政管理部门，为了支持和促进经济体制改革的深入和商品经济的发展，做了大量的工作，取得了很好的成效。这是有目共睹的事实。工商行政管理人员在履行工商职责时,必须把是否促进社会和谐作为谋划工作思路的主要依据和检验工作成效的重要标准,严格依法行政,不断提高执法效能,努力提高构建社会主义和谐社会的能力。
1.树立服务观念，促进政府职能转变，建立现代市场体系
建立社会主义市场经济体制，要求建立“服务型”的政府，要求地方政府在观念和指导思想上必须树立服务观念，摆脱管理型政府的观念的影响，确立市场为导向的服务型政府思想理念。加快政府和职能部门间经济调节、市场监管、社会管理的职能界定，确立地方政府“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的行政理念和，贯彻“一切从大局出发，不袒护地方利益”的做法，推进政企分开、政事分开，实现政府权力本位向责任本位的转变，并根据地方经济发展的需要，运用经济的、法律的手段来对市场和社会事务实施管理，强化大局意识和长远发展观念，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，进而建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。
2.变单一的行政手段为经济、法律、行政等多种综合手段
为了适应全球化发展要求，我国政府管理应由过去单一的方式管理到综合运用政治的、法律的、经济的和行政的手段与方法。要转变在计划经济体制下主要用行政手段这只“有形的手”指挥经济，通过行政审批制度和层层下达指令等方式来配置资源、管理经济的做法，而让市场这只“无形的手”在资源配置中发挥基础性作用，除了涉及国家安全、国计民生等方面的少数特殊行业和领域外都应通过市场运作来调节。行政手段只是在市场失灵或偏离常规的地方和时候使用，而且应该十分谨慎，因为借助行政权力对经济活动进行直接干预，很容易产生腐败和效率低下等弊端。并且这种干预原则上应局限于调控市场运作的宏观环境，而不是直接作用于微观经济。即使是对市场进行宏观调控也应主要通过财政、利率、税收、汇率等经济杠杆来管理，市场则通过供求关系、价格机制和盈利水平来引导企业的经营。
3.把独立执法与社会化执法有机统一起来
追求独立执法是行政执法的内在要求。工商职能的中立性决定了工商部门必须主动摒弃利益部门化影响和体制束缚，从体制、人、财、物等方面继续保持独立性。但独立执法并不排斥执法的社会化，相反，越是独立执法，越要加强执法的社会化，否则，独立就变成了孤立。工商部门必须充分发挥主观能动性，紧紧依靠政府、群众和社会各界的力量，形成行政执法、行业自律、群众参与、社会监督四位一体的综合执法体系，实现执法与社会的和谐互动。
4.促进经济的发展，不忘执法力度
工商行政管理部门是综合性的经济监督管理部门和经济行政执法机关，担负着对各种形式的商品生产和经营活动进行监督管理的重要职能。随着经济体制改革的深入、对外开放的扩大和商品经济的发展，以公有制为主体的多种经济成分和多种经营方式已经出现；市场体系正在发育和逐步完善；新的经济运行机制正在逐步确立；国家对社会经济活动的管理正在由直接控制为主向间接控制为主转变，工商行政管理任务会越来越重。做好各项工商行政管理工作，对于促进经济发展，构建和谐社会极为重要。其中关键的一条是坚持生产力标准，把是否有利于生产力发展，作为考虑一切问题的出发点和检验一切工作的根本标准。
发挥工商行政管理职能，促进经济发展，维护市场经济秩序与构建和谐社会，不是抛开工商法规而谈发展，关键的是要增强工商行政管理部门的执法力度。谈执法力度，又不影响经济发展，而是要更有利地促进经济发展。这是一对矛盾，既矛盾又统一。只有把这对矛盾解决好，才能增强执法的力度。我们严肃执法，赢得了当地党政领导和企业的支持，使违反工商法规者得到了应有的处罚。
5.坚持反腐倡廉,促进人与自然和谐
自然环境的和谐是和谐社会的基础,离开了这一基础,其他方面很难有所作为。许多重大安全责任事故和严重环境污染事件等损害自然环境行为的背后,往往隐蔽着一系列触目惊心的腐败问题。因此,各级纪检监察机关要依据职责切实加大对纵容、包庇损害自然环境行为或者监管不力的单位和党员干部查处力度。坚决制止污染环境行为,建立健全对安全生产、环境保护等领域的执法监察制度,把维护自然环境和谐作为执法监察的一项重要内容。
工商行政管理现行“六管一打”的机构设置，基本上是为计划经济体制服务的。虽然，这种体制在一定的历史时期发挥了积极的作用，但按照社会主义市场经济体制要求来看，这些部门的职能分割，交叉重叠，而且不能覆盖整个经济领域，必须改革现行不适应的部分。要按照管理现代市场经济的要求，重新设置。
在内部体制改革中，还必须将国家行政职能与事业职能分离。将一些事务性的工作从目前的行政职能中分离出去，设立事业性的服务机构，如商标事务所、广告事务所、经纪人活动事务所、经济合同仲裁院等。
6.切实提高队伍的内在素质
近年来工商行政管理机关的队伍素质有了明显的提高，但是，现在的队伍素质与监管社会主义大市场的要求仍有差距。我们的工商形象建设在某种程度上还停留在外在形象和外在素质的建设。社会上对于工商行政管理机关的队伍素质也有一些成见和偏见，对我们能否肩负起监管大市场心存疑虑。在新的执法形势面前，我们的干部也普遍感到需要提高自身的执法水平，要求加强培训和教育的呼声越来越高。所有这些都要求尽快提高我们队伍的内在素质。
要采取多种形式和途径来解决这个问题，既要修订落实岗位培训的长期规划，又可以摘短期专题培训班；既要组织到外地考察，又可以组织大家边干边学，边学边用，在实践中积累和提高。同时还可以引进一些专业人材，改变我们目前干部素质现状。提高队伍的外在素质是一项长期和艰难的工作，不可能一蹴而就。我们既要注意吸收高层次人才，又对现有干部进行多层次、多渠道的教育、培训。我们应当借鉴有些部门教育、培训干部的经验。
再者，要积极引进人才，优化结构。有效地担负起主管市场监督管理和行政执法的职能，完成保障市场经济运行的重要使命，没有高素质的队伍做基础，是不可想象的，积极引进专门人才，尤其是法律方面的人才是当务之急。我们要适应新情况，就要积极引进人才，不断优化人员结构，提高队伍整体素质。同时，打开出口，对经过培训仍没有提高，不能胜任工商行政管理工作的，让其另寻出路。
7.完善制度，强化责任，防止随意执法
要健全于部因个人违法失职、、必须受到行政处分的行政责任制度。要健全执法部门因违法失职、、损害公民及法人合法权益而引起行政行为被撤销、变更、责令重做、损害赔偿或补偿的法律责任制度，以及在此过程中工商干部因故意或重大过失导致违法侵害发生而对国家的赔偿责任和个人应承担的责任追究制度。要建立工商部门及其干部因轻微违法失职或等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。
要强化监督制约。要注重人大、检察院、行政监察、纪委、政协、派的监督作用的发挥，注重舆论监督体系，促进行政执法部门严格依法行政。再次，要严格遵循执法程序。“程序的实质是管理的决定的非人情化，其一切布置都是为了限制肆意、专断和过度的裁量”。如果我们都能够严格按程序执法，那么，执法的规范化程度就会大大提高。
五结语
维护市场经济秩序，促进社会主义市场经济体制的建立，构建和谐社会是工商行政管理部门在现阶段的实施工商行政管理行为的管理目标，在此目标下，工商行政管理部门应当确立实施国家产业政策，实施宏观调控的职能，规范市场经济行为，维护市场经济秩序的市场监管和行政执法职能，发挥职能作用，把好市场主体的入门关、当好市场运行的裁判员、做好市场秩序的坚强卫士。
市场监管行政执法篇8
黄浦区是上海市的中心城区，面积仅4.16Km2.截止1999年6月底，有上海市户口的常住人口达239，000人，人口密度在所有城区中最高，达近60，000人/Km2.黄浦区内有融购物、旅游、商务展示等功能于一体的蜚声中外的南京路，有融行政、金融、商业、旅游等功能为一体的人民广场，有可供人们抚今追昔、展望未来的上海外滩，因而区内流动人口数量甚巨，高峰时每天达270～300万人，平时每天亦有150万人左右。巨额的流动人口与常住人口对黄浦区的公共设施形成了巨大的压力，也对行政执法提出了挑战。
一、黄埔区综合执法体制试点的网状
1995年以前，黄浦区设立市政管理委员会作为区政府的协调机构，以解决环卫、环保、园林、建设等执法部门之间管理上的冲突。1995年3月，中央决定在黄浦区进行城区综合执法试点。指导思想是精简机构，撤局建委。于是撤环卫、环保、建设局，建立具有一定市政管理权限的区市政管理委员会。为加强对几个特殊地区的管理，1994年设外滩风景区管理办公室和人民广场管理办公室，作为区政府的派出机构，1997年两机构划归市政委管理；1998年8 月设南京路步行街管理办公室。1997年，区政府又依法设立了四个街道监察队。目前黄浦区综合执法的架构见表1.
由表1可知，目前黄浦区的综合执法体制仍处于建构过程中，基本上是划分了若干执法区，形成点（外滩、人民广场）、线（南京路步行街及区内15条主要道路）、面（街道）分离执法的局面。就执法方式而言，在区市政委内综合执法与专业执法并存，在外滩、南京路步街街、人民广场（以下简称“三大块”中），外滩只不过实行的是更小范围内的专业执法；就管理区域而言，区内各管理部门执法区域泾渭分明，分离明显，但区域划分明显不合理；从编制上看，区市政委管理范围大，而其执法人员在专业执法这一块数量不足，如园林部门只有三人，一天跑15条主要道路，执法效果可想而知；就主管部门而言，街道执法实际上自成体系，不受区市政委管，街道监察队预算由区政府支出，与区市政委无关。可见，要实现由区市政委统筹协调，充分发挥其综合执法功能，还有一段路要走。
就执法依据而言，由于目前全国仍然是部门立法为主，这与市政综合执法体制改革发生了冲突。目前区市政委并无法定的执法权，主要是通过各部门的委托来执法。此外，在同一个区内，虽然各执法队伍在执法性质与内容上相同，但在执法依据上却存在很大差别。街道监察队主要依据《上海市街道监察处罚暂行规定》执法；市政委市容环卫监察队主要依据《城市市容环境卫生管理条例》执法：“三大块”的监察队则主要依据市容、市政、环保、公安、规划等领域的专业性法律法规执法。
二、当前黄埔区综合执法过程中存在的问题
黄浦区在综合执法方面仍处于摸索阶段，存在着不少隐患。主要体现在以下几个方面：
1.执法体制混乱。
1目前，市一级领导对如何改革执法体制并没有明确的认识。据了解，区一级提综合执法模式，而市里则定两地管理模式，强调从小块而不是从整体着手。目前人民广场、外滩、南京路步行街，以及区外的陆家嘴、虹桥等地，均实行块块管理。块内管理好了，但块外更加混乱，宏观管理效率并不高。在机构设置方面，市政委不是政府组成部门，市政委主任也不是人大任命，实际上很难使市政委的功能得以充分发挥。
2目前的执法体制实际上是条块（块块）分治的体制，形成了大量的管理盲区，同时也缺乏应变能力。如人民广场地区实行综合执法后，该地区秩序明显好转，但大量无证摊贩转往人民广场，秩序混乱，延安路一带也出现类似现象。再如根据《上海市南京路步行街综合管理暂行规定》第2条，步行街监察队的执法区域有明确界定。12 月初，一市民在南京东路外墙转角刚超出监察队管辖范围的地方违章悬挂横幅，由于该地属区市政委直接管理范围，而区市政委只有四人管户外广告，人手不足，结果步行街监察队管了，对违章公民予以处罚。受处罚者不服，以处罚主体不足为由提请行政复议，结果复议时只得撤消原处罚决定。
3部门之间责权利不分，缺乏综合考虑统筹协调，导致管理内耗，效率低下。“三大块”地区的监察队的执法权是基于其它专业行政管理部门的委托。如果仅有规章规定专业行政机关必须授予某些权限，若某些专业行政机关并不办理委托手续，监察队就不能行使相关的执法权。通过大量专业行政管理部门委托来使监察队行使执法权，由于部门出于自身利益考虑，责权利很难划清，各部门也并不见得愿意委托，这将使市、区政府付出很高的监督成本和执行成本。如根据《上海市人民广场地区综合管理暂行规定》第12条，对于在广场内卖艺、兜售物品的行为，由工商行政管理部门委托广场监察队按有关规定予以处罚。但据了解，工商部门至今仍未委托，原因在于工商部门担心被提起行政诉讼。因为根据《行政诉讼法》第25条规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。而监察队的用人权在区市政委，区工商局无权干预。市工商局曾发文，要求各区工商对于下岗摆摊一律不管，而人民广场地区无证摊贩方面的管理由广场管理办承担责任。这种专业行政部门有权无责，综合执法部门有责无权的状况极大地影响了综合执法的效率，使广场监察队管理无证摊贩无法律依据，因而也就不具有合法性。其结果是广场地区无证摊贩泛滥，每年仅小摊贩兜售风筝一项，就导致300多只广场鸽被缠死、缠伤，并引发过一起停电事故。
实践证明，市政管理中所出现的问题与社会问题息息相关，当前最突出的问题就是无证摆摊现象。调查结果见表2.
另据调查，在人民广场最突出的问题也是无证设摊。加强管理后，现在无证摊点聚集在广场外的西藏路一带，同时虹口、闸北等区也因黄浦区加强综合执法力度而成了无证摆摊的重灾区。从公共管理的角度来讲，市政管理所营造的良好的市容市貌是一种公共产品，但当黄浦区加强块块执法后，大量摊贩转到其他地区，破坏了其它地区的市容与秩序，给上述地方的居民带来诸多不便，这实际上产生的是一种消极的外溢效应，对其他地区是不公平的。这需要由市政部门来统管全局，消除这种负效应。建议在理顺体制后，由市政委带头，统筹规划，将本区一些无交通功能的通路，如永安路、新永安路等封闭，建成集市，这样即可缓解无证摆摊带来的管理上的压力。再如人民广场共有43条公交线路在此交汇，有18个公交起点站，游客极多，每天约有100辆外地旅游大巴在此停泊。人民广场地下车库有600个泊位，但由于车库限高2.5米，中巴、大客车进不去，每天只有70～80辆轿车进库，这使该地乱停现象根本无法解决。这是市政缺乏统一规划与管理所产生的恶果。
2.由于我国专业立法体制的影响，再加之黄浦区目前实行的是条块分割的执法体制，这加剧了立法上的混乱，使当前的行政立法存在诸多不规范之处。
1在同一性质的违法行为上处罚标准混乱。以罚款为例，见表3.
这种立法上设定处罚标准的混乱状况，易导致公民产生执法不公平的感觉，甚至产生逆反心理，其结果是加大了综合执法的难度，加剧了执法人员与行政相对人之间的冲突与对立。
2市政府规章中存在大量疏漏，增加了综合执法的难度。如《人民广场地区综合管理暂行规定》第11条规定，对随地躺卧、露宿、在喷水池中洗澡等违章行为，广场监察队应当进行劝阻或者予以制止，但并未制定罚则。国外在这方面处罚是相当重的。如在罗马，在市内喷水池冲凉者被判五天到三个月监禁和40万里拉（约合300美元）以下罚款 [1].此外，有些规定未考虑到执法上的可操作性。仍以上述规章为例，该规章第7条规定，任意停放非机动车辆的，由公安机关委托广场监察队予以处罚，但对机动车辆违章停放未作规定。由于公安部门不进广场处理，而监察队无权管，法律规定不适应管理需要，结果机动车违章停放屡禁不止。而《街道监察处罚暂行规定》第18条将一般程序和简易程序混淆，只规定了按一般程序来处罚。此外，在市容管理方面也无细则可供参考。
3.监察队员的人身安全得不到保障。
目前监察队员在执法过程中被打的现象相当普遍，有的甚至被打残。由于监察队是事业编制，当监察队员与行政相对人之间发生纠纷或监察队员被打时，公安机关依据《治安管理处罚条例》，将其当作民事纠纷来管；而当监察队员被打伤时，法院则依照《刑法》规定和《刑事诉讼法》第170条将之作为自诉案件处理，由被打监察队员自己举证。这些做法严重挫伤了监察队员执法的积极性，也助长了违法者的嚣张气焰。据了解，南京路步行街由于违章现象多，而监察队员不愿管，步行街管委会只得规定罚款指标，逼着监察队员管。
4.由于执法人员对某些法条理解不透，使得执法过程中的某些行政行为本身就是违法的，这意味着即使相对人真的违法，执法部门也有败诉的可能，并可能由于重新作出处罚决定而直接导致管理成本攀升。
典型的例子是行政复议主体的资格认定问题。区市政委与各管理办，实际上未将委托、授权、派出机构等名词的涵义弄清楚，认为受委托执法的“三大块”的监察队具有独立的法人地位，对外独立承担行政责任。当笔者问及为什么区市政委有权复议“三大块”的监察队的部分处罚决定时，得到的答复是：“三大块”的监察队是区市政委的派出机构，根据《行政复议法》第15条的规定，对派出机构的行政处罚决定，设置该派出机构的行政部门有复议权。为将这个问题弄清楚，笔者查看了一份人民广场监察队的处罚决定书（号码为B no：0025051）。处罚决定书上清楚地写着广场监察队部分受区市政委的委托，这与区市政委的解释矛盾。实际上，广场监察队不是法人，也无权以自己的名义处罚，而只能就受委托部分以区市政委的名义作出处罚决定（处罚决定书上的落款为监察队也是违法的）。由于当前未设上海市市政委，复议机关应当只能是区政府法制办。而如果假定设了市市政委，对监察队的处罚决定不服可一状告到市市政委，从管理角度来讲显然是不科学的。
三、关于建立上海市全市综合执法体制的建议-一个法律学与管理学角度的构想
1.以实现法律规定协调、行政流程畅通为目标来整合整个综合执法体制。可将整个综合执法架构设置如下格局。
在示意图中可以看到，由区市政委统一领导和监督各下属管理委员会，各下属管理委员会作为区市政委的派出机构，对外享有综合执法权；对于区内重大复杂的案件，则可规定只能由区市政委来作出处罚决定；对区市政委的处罚决定不服可由市市政委或区政府法制办来复议。同时，取消街道办对街道监察队的领导，取消市政府对“三大块”管委会的领导。各管委会的管辖范围从全区管理便利角度出发，由区市政委划分，区市政委保持根据需要进行调整的权力。区市政委一般不再直接执法或派执法队执法。所有人、财、物的调配权均在区市政委，所有市政综合执法的责任也由区市政委全部承担。管委会与监察队之间是委托关系，监察队仍为事业编制。当然，这个执法体制在整个上海市得以运行的前提是设立上海市市政委，且根据法律规定其拥有市政综合管理与执法权。
1为什么不应由街道办领导和管理监察队？发达国家街道承担的是社区服务功能而不是行政功能。随着社会的发展，社区发育与成长是一条必经之路。没有社区的凝聚力与服务功能，城市社会将来稳定与否难以预料，整个城市秩序也将难以控制，这意味着街道行政功能的弱化与服务功能的强化是必须的。上海加强社区建设和管理的奋斗目标是：“到2000年，初步形成安定安全的社会治安秩序、便民利民的社区服务网络、团结和谐的社区人际关系、健康向上的社区文化氛围，并为建成配套设施齐全、环境舒适优雅、管理规范有序、保障功能完善的现代化社区奠定基础”[2].中国的实际情况以及在公众中形成的共识，以及中国城市的历史因素等综合条件，决定了街道必须在社区建设中起领导促进作用。从实际需要看，各管委会的管辖区域划分应以街道为基础，兼顾全区。办公地点可设在街道，这样有利于二者之间的配合。同时，对管委会负责人的任免、调动、考核、奖惩，应规定街道有会签权，以建立街道对管委会的制约机制，强化二者之间的配合。
2就黄浦区而言，建议保留外滩、人民广场、南京路步行街三个管委会。这主要是因为这三个区域流动人口多，直接代表了上海形象，在整个上海市容市貌的对外展示中具有举止轻重的地位。
3法律上的可行性及中央与地方关系的协调。要使所设想的执法体制具有合法性，必须解决两大问题：（1）使市政委机构职能配置合理合法；（2）使行政执法（尤其是行政处罚）权限配置合理合法。
对于第一个问题，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”依此，可由上海市政府制定一个具体方案，将上海市环保、环卫、园林、建设等部门合并或进行职能分解，同时将其它部门的可以综合的执法职能并入，精简人员，合理设置内设机构，组建成上海市市政委，报国务院审查批准。上海如能领全国风气之先，亦可为全国城市综合执法体制改革做出重大贡献。
对于第二个问题，根据《行政处罚法》第16条规定，“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的处罚权只能由公安机关行使。”建议由市政府牵头，联合市人大、市高级人民法院，对现有专业性行政法律加以梳理，从中理出可以由上海市市政委行使的处罚权，并列出详细清单，由市政府上报国务院请求批准。如果能获得国务院授权，则在行政处罚权配置方面具有更大的自主权，也更具可操作性。
从法律上理顺关系，也利于保护行政相对人的合法权益，利于监督综合执法队伍。目前体制下，行政复议部门有各专业行政主管部门、区市政委（前面已讲过其按法律规定无复议主体资格）、区法制办，让行政相对人无所适从，也不利于对监察队伍的监督。而整合之后，综合执法的复议机关只剩下区市政委和区法制办，有利于行政相对人明了提起行政复议和行政诉讼的途径，也利于实施行政监督。此外，整合后可考虑针对全市范围统一立法，立法任务大大减轻，并可避免立法上的混乱与矛盾。
4管理上的科学性及市政府必须采取的对策。从管理学的角度来看，这种行政架构的优点在于其保持了整个行政流程的通畅，它使决策、执行、反馈、监督成为一个闭合回环，使管理具有系统性，使决策与执行分离，有利于提高行政效率。实际上香港也是采取类似做法。香港的市政管理由市政总署和区域市政总署来执行，它们分别是市政局和区域市政局的执行机构。
此外，考虑区市政委设派出机构，主要是因为这样便于市市政委集中精力进行全市性宏观决策，也便于区市政委进行区级中观决策。两级架构三级管理也便于将来市政委管理领域进一步扩大后仍能照常有效管理。
政府经济学理论认为，一个私人企业追求的是经济利益的最大化，而一个政府机构追求的是预算的最大化。“ 对官员的激励：薪水、职位、享有的东西、公众中的名望、权力等，其所有这些目标与预算的规模有着正向的和单调的关系。”[3]维持预算最大化的冲动意味着每个政府部门和行政人员都不愿轻易放弃权力、缩减编制。通过立法实现机构合并与职能分解，可一次性剥夺部分专业行政部门的可以加以综合的执法职能，最大限度地削弱专业行政部门的谈判能力，降低行政成本，这与委托执法有很大的区别。
2.通过请求最高人民法院作司法解释，或请求全国人大作立法解释，以保证事业编制执法队员的人身权益。这样才不致于导致综合执法部门行政编制恶性膨胀，也利于调动广大执法人员的积极性，打击不法分子的嚣张气焰。
1979年刑法第157条规定，“以暴力、威胁方法阻碍国家工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”修订后的刑法对犯罪对象作了修改，即将国家工作人员修改为国家机关工作人员、人大代表、红十字工作人员。有些学者对此的解释是：“本罪主要是保护公务活动不受侵犯，将国家工作人员修改为国家机关工作人员、人大代表、红十字会工作人员，表述更准确，也更符合本罪的特征。”[4]笔者认为这种修改在犯罪对象的界定方面仍有疏漏。实际上法律法规授权的事业编制的执法队伍和受国家机关委托的事业编制的执法队伍在工作性质上均为执行国家公务。建议由上海市高级人民法院请求最高人民法院就妨碍公务罪的适用范围作出司法解释，或由市政府、市人大或全国人大召开期间的上海市人大代表团向全国人大主席团建议，由全国人大或其常委会作出立法解释。对于治安管理处罚条例的适用范围，也可采用相同的办法，对其中第19条“国家工作人员”的定义或适用范围作出司法或立法解释，从法理上和实际需求来说，这些要求都是合理的，相信不会遇到大的障碍。
（作者单位：南京大学政治与行政管理系）
注释：
[1]夏书章著：《市政学引论》，中共中央党校出版社1994年版，第237～238页。
[2]黄菊：“加强社区建设和管理，不断提高城市现代化管理水平”，载《解放日报》1996年3月16日。
[3]缪勒著：《公共选择》，三联书店1993年版，第158页。
市场监管行政执法篇9
从规章层面来看，针对文化市场的管理与执法工作，国务院相关部门了数十个部门规章，如《著作权行政处罚实施办法》、《互联网文化管理暂行规定》、《文化市场综合行政执法管理办法》等等。地方政府也结合其出台了与文化市场执法等相关的规章，如《北京市文化市场综合行政执法办法》、《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》、《青岛市文化市场综合行政执法管理办法》、《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》、《天津市文化市场相对集中行政处罚权规定》等等。在文化立法现有法律法规体系框架下，与文化市场监管相关的立法除现有法律、行政法规、部门规章、地方政府规章外，还存在着大量的“意见”、“通知”、“办法”等其他规范性文件。特别是随着综合执法改革试点的推进，与文化市场综合执法改革相关的规范性文件和政策大幅增加。
二、文化市场监管立法存在的主要问题
（一）立法效力层次偏低，体系有待完善整体而言，中国文化市场监管立法还处于初级阶段。现有的法律法规对于文化市场的概念没有准确的界定，对文化活动的监管与服务缺乏统一的标准。监管执法依据多是一些条例、规定、通知、办法，法律层面缺少对监管服务的规定，法规和规章及规范性文件的地域性、针对性较强，对于相应领域和本地区的文化市场监管作用明显，但与现有的针对个别领域出台的具体性法律一样，都不能有效引导文化市场监管的全局工作。就文化市场监管相关法律法规内容而言，在保护知识产权、促进发展、保障新兴网络市场等许多方面都存在立法滞后的现象，有关法律规范集中分布在互联网经营、音像市场、文艺演出市场和出版等几个特定领域，特殊群体的文化权利保障还未受到足够重视。参差不齐的监管规定、尚存的监管空白，亟须加强文化市场监管立法，以对一些共性问题做出统一规定，提升文化市场监管的立法层次，扩展监管范围，减少执法上的混乱与冲突。不可否认，现阶段推动文化体制改革和文化繁荣发展仍需要借助政策的规定和引导，这在特定时期也是十分必要的，但面对法治社会的发展需求，必须加快政策措施向法律法规转化的进程，尽早形成既有实效又有前瞻性的法律规范体系，提高法律法规的适用性和有效性。（二）立法思想中工具主义色彩较浓现行文化市场监管法律法规的具体内容表现出文化市场管理办法和条例、执法管理办法及人员培训、举报受理制度等规定占据了较大的比例，对经营主体多偏重于监督、规范、处罚，促进、保障、权利、服务等方面提及较少，控制色彩浓厚等特点。执法管理办法类法规，对执法机构、执法人员、执法程序和监督、责任追究等方面的规定比较全面，但对执法权限、裁量范围、救济途径等方面的规定尚待强化和完善。整体来看，强“管理”轻“服务”特征明显，权力规制存在缺憾。加之政出多门，缺少必要的系统性，文化监管的综合手段及其协调性和有效性还不够成熟，呈现出较浓重的法律工具主义思想，也给市场监管的实际操作造成困难。文化商品对人的精神和思想影响的范围及程度远远超过其他物质性商品。正因为文化市场有别于一般的物质产品市场，因此更需要在文化市场监管立法过程中正确处理好经济效益与社会效益、政府利益与公民利益的辩证关系。培育和发展文化市场，根本目的不在于追求经济利益最大化和完成思想上的专制，而是要促进文化产业和文化市场的发展，提供给国民以多样、健康的文化产品与服务。因此，文化市场的立法也必将更多地体现公民的文化权利，渗透国家公权力的引导和规范，应引导文化市场经营主体必须始终把社会效益放在首位，但这并不否认经济效益的价值，而是要实现社会效益与经济效益的统一。如何合理界定政府管理权力的边界、防止政府越权或者行政权力滥用，预防打着“公共利益”的旗号损害公民文化权利和自由的不良现象；如何最大限度地保障公民文化权利的同时又最大限度地保障国家和社会公共利益，不能只见市场稳定而不见公民权利，也不能只见权利自由而不见市场有序，这是文化市场监管立法中不可忽视的深层问题。（三）公众参与度需进一步放开广泛的公众参与是民主立法的重要体现，立法中的公众参与机制是现代民主社会进步的重要标志。但公众参与立法其制度设计本身就存在很多漏洞，如提出议案的主体范围过于狭窄、公众参与立法的程序制度不完善、立法公开程度不够、缺乏立法监督制度等。从公众参与角度而言，文化市场监管立法更为迫切的任务是要保障立法动议权的平衡和强化具体监管工作中公众参与监督机制的完善。就行政法而言，行政立法过程中给予相对人行政立法动议权，是现代法的合意性要求，是对相对人主体地位的承认和尊重，是行政立法开放性和民主化的表现，对于行政主体权力的滥用也有良好的防范作用。文化市场监管立法的功能既然不仅仅局限于控制还应包含对文化市场发展及相关产业的服务与支持，那么在立法过程中，除专家学者、行政人员之外，将经营主体及文化市场消费者纳入立法动议队伍中，则更能保证立法的科学性和合理性。当前的文化市场存在经营范围广，经营单位多、散、乱等状况，文化市场管理及稽查工作面临人员少、任务重、经费紧张，管理中存在以罚代管、收受甚至索取贿赂等问题，大量的违法违规行为得不到及时处理和有效纠正，非法经营活动得不到有效遏制，直接影响文化市场的健康发展。这些问题的解决，需要广泛地发动公众监督，充分利用座谈会、个别访谈、电话、有关报刊、互联网站、听证会等多种途径，广泛听取民众呼声，进行信息沟通和互动，使文化市场监管在生活上与百姓融合，落到实处。（四）少数民族地区及农村文化市场监管立法有待加快少数民族传统文化是少数民族在长期的社会实践中创造和发展起来的、具有本民族形式和特点的文化，包括饮食、衣着、住宅、生产工具、语言、文字、科学、艺术、哲学、宗教、风俗、节日和传统物质文化和精神文化。因而，某些少数民族聚居区文化市场必然会存在与一般地区文化市场不同的特点。中国文化立法中，专门针对少数民族文化的法律法规主要有：文化部、国家民族事务委员会于2000年的《关于印发〈关于进一步加强少数民族文化工作的意见〉的通知》，国务院于2009年的《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》，以及各省市等的地方性法规和规范性文件。具体到文化市场方面，主要是鼓励支持利用本地区资源挖掘、整理和开发有本地特色的旅游项目、活动和产品。虽然一定程度上突出了建设当地特色文化产业、促进当地文化市场形成与发展的功能，但相对具体的管理、规范、引导工作的规定则较为贫瘠。中国农村有着丰富而多元的文化财富和文化资源，但农村人口比例较大且较为分散，与城市文化市场相比，农村文化市场发展由于受到经济和社会发展水平的限制呈现出极不平衡的态势，且经营单位普遍具有规模小、分布散、以个体经营和个人独资企业为主的特点，无照经营状况更为突出。可以说，农村文化市场无论是建设还是监管，都呈现出无序与失衡的状态。现行与农村文化建设相关的行政法规、规章及规范性文件，主要涉及农村文化建设、专项资金或具体项目、社会主义新农村文化致富工程、文化站建设等方面的文件，直接与农村文化市场监管相关的主要为调研通知。从人员配备方面来讲，政府部门在农村文化市场监管上投入的精力和力度还远远不够。大部分乡镇均以设置综合文化站的形式进行文化监管，但文化站工作人员多数为兼职且呈现出“小队伍”面临“大市场”的格局，管理有责、执法无权的境况使他们很难全面履行农村文化市场的监管职责，基本上只能起到市县执法人员到农村检查时的配合作用。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》（中办发［2005］27号）着力强调了对农村文化市场的规范和监管，提出坚持一手抓繁荣、一手抓管理的方针，大力加强农村文化市场管理，加强和充实县级文化市场行政执法队伍，健全农村文化市场管理体系、加强执法力量、加大监管力度、提高执法水平，整顿和规范市场秩序，确保农村文化市场健康有序发展等要求。2010年下半年，文化部发出了《关于开展农村文化市场监管工作调研的通知》，要求各省区对农村文化市场监管工作进行专项调研。2012年5月，文化部在浙江省宁波市召开全国农村文化市场管理工作经验交流会，分析了当前农村文化市场管理工作面临的新形势，总结了近年来农村文化市场管理方面的成功经验，就加强农村文化市场管理提出了要求。如何尽快构建起一个县、乡、村三级文化市场监管体系，充分发挥乡镇综合文化站作用，充分发挥当地党委、政府、公安派出所、学校、村党支部、村民委员会的互动作用，充分利用报刊、广播、电视、互联网等新闻媒体，建立横向到边、纵向到底的农村文化市场社会共管体系，这对于文化市场的发展及监管工作而言，已成为一个迫切需要解决的问题，不仅需要地方政府深化改革行政管理体制，更需要加快相应的法律规范的制定。（五）监管责任和纠纷解决机制尚需完善各省、区、直辖市几乎都制定了类似的文化市场管理条例，都涉及“法律责任”部分，但主要是针对经营者违法应承担的责任而言，针对执法过程中执法者的法律责任则主要集中在相关综合执法办法中。实践中，文化市场的行政执法可能涉及的有关职能部门包括各级宣传、政法、文化、新闻出版、广播电视、公安、工商、交通运输、邮电、海关等部门和其他有关行政管理部门，以及审判、检察等司法机关。因此，文化市场监管立法中，对于负有监管责任及执法责任的部门分工需要进一步明确，才能保证依法监管、依法行政，才能使经营者的合法权益得到有效保障和救济。市场监管过程中，不可避免地会因监管行为的范围、幅度而产生纠纷。通过分析中国目前现有的文化市场监管规范文本可以看出，文化市场监管领域的多元纠纷解决机制尚未建立起来。如果建立起多元纠纷解决机制，各类文化市场参与主体间的利益博弈导致的纠纷，可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等多种方式得以妥善解决；在同一法律体制下各种方式之间形成平行、递进等纠纷解决方式体系，可以更好地为文化市场发展服务。
三、完善文化市场监管立法的若干建议
市场监管行政执法篇10
王益区文化市场综合执法队成立于2010年10月，负责全区文化市场的日常监管与服务，正科级事业单位，全额预算拨款，核定编制为8名，领导职数2名。目前实有人员7名，公益性岗位1名。现设办公室及综合执法科两个科室，辖各类文化经营场所81家（其中网吧16家、KtV歌厅7家、出版物16家、影院及演出5家、艺术品备案13家、印刷复印打字24家），旅游单位19家（其中旅行社15家、旅游饭店4家），文物保护63处（其中国保1处、省保6处、市保2处、区保3处、其他52处）。2014年以来，全队以党的十八大、精神以及新时代特色社会主义思想为指导，以文化市场法律法规为准则，以日常巡查为形式，以综合整治为抓手，以稳定、繁荣为目的，以打击违规经营行为为重点，按照市、区工作部署和要求,健全机制，强化职能，创新举措，狠抓落实，稳步推进，全面加强文化市场监管，营造了健康向上、规范有序的文化市场环境，
——构建运转灵活的执法机制。
全队职能、个人职责、执法依据、办证程序、行为规范、学习、财务等制度悬挂上墙，印发到各科室、个人，用制度管人管事；建立起责任机制、监管机制、案件查办机制、执法监督机制，把文化综合执法工作任务细化分解至每一位执法队员；有效运用法律、行政、经济、舆论等手段，实行对文化市场的全方位监督和管理；利用市级净网先锋系统严密监控，发挥12318举报电话作用，发现问题或群众举报，立即行动，依法处理，迅速反馈，及时上报，积极应对、回复省市明察暗访指出问题；协调好与公安、工商、消防、安检、卫生等部门的不定期联合执法检查工作，确定时间、范围、重点地段、配合协作等事项；对违法者的处罚决定依照法律条文集体讨论，依法执行；检查有记录、事件有依据，执法文书要求完整具体，记录清晰，证据充分，执行力强；坚持日检查、周小结、月总结工作机制，确保正常运转；建立起依法管理、行业自律、规范经营和社会监督相结合的长效机制，从根本上确保了全区文化市场的健康发展。
——抓好法律法规宣传教育。
深入开展法制宣传活动。通过“12318文化市场法律法规宣传日、4·26世界知识产权日”宣传活动、六五普法宣传活动及各种文化执法及经营者培训活动，采用报刊专栏、悬挂横幅、文化经营场所LeD屏、标语、咨询服务、普法答卷等形式向全社会宣传普及音像、印刷、电影、出版、互联网、广播电视、知识产权、文物、旅游等法律法规，营造了浓厚的宣传氛围，收到了明显的宣传效果。
坚持每周学习制度。组织全体人员进行与工作生活密切相关的法律、法规的学习宣讲，以学习《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政赔偿法》为重点，增强执法责任和依法行政意识；以学习文化、新闻出版、文物保护专项法律法规为主要内容，增强执法管理和依法行政规范化水平；以学习《物权法》、《劳动合同法》、《安全生产监督条例》等劳动和社会保障等方面的法律法规为契机，提升依法维护职工合法权益的能力。通过学习教育培训，增强了执法人员学法、用法、守法的综合素质。
加强执法人员培训活动。结合实际工作，制定年度学习计划，定期开展法律知识培训，进一步增强工作人员的法律意识与法律素质；组织参加全区公务员年度法律知识考试，合格率达100%；通过建立法律顾问制度，聘任专业律师担任法律顾问，提高依法决策、民主决策水平；组织参加省、市各类行政执法培训、岗位练兵技能比赛，选派执法人员到浙江丽水、湖州参加省际文化执法学习交流等，有效提高了执法办案能力和水平，提升了执法人员对文化市场新法规、新规定及行政处罚法的掌握。
开展经营者学法、知法、懂法、守法培训。抓好上岗培训工作，举办安全、创文、创卫、扫黄打非、扫黑除恶等专项整治培训学习，推进新法规的贯彻实施。分别举办了文物保护、出版物、娱乐、网吧培训班，邀请省、市文化广电新闻出版局专业人员进行专题授课，每年组织各类培训不少于2次，提升了经营者遵章守法、文明经营的意识。
——把日常监管落到了实处。
实行定期检查与双随机抽查相结合机制，做到每周巡查不少于2次，在确定每周二、五为固定检查日的基础上，在其他时间安排一天为随机检查日；实行每月联动机制，在独立检查的同时，加强各部门联动，保证每月与工商、公安、消防举行联合执法一次；实行8小时外检查机制，做到检查时间无死角；对娱乐场所和网吧，统一制作“未成年人不得入内”标牌，挂于进门醒目处，对网吧规定必须配有收银员、网管和保安人员，必须培训持证上岗，积极进行评比表彰活动，促进了各文化经营单位店容店貌整洁、环境舒适，服务规范；在文化执法队和便民窗口设立公示牌，明确经营范围和处罚标准，使广大市民了解管理政策和规范内容，强化了管理规范；以创建平安文化市场、建设文明城市为抓手，突出校园周边环境整治、网吧禁止未成年人进入、文化综合执法三个重点，加强行政执法管理、强化政策法规宣传、深化群众义务监督；每年与文化市场各类经营业主签定规范经营及安全生产责任书，确保责任落到实处。
近5年来，全体执法人员从经营、服务、管理各个环节入手，按照健康、有序、繁荣、发展的要求，对文化市场实施综合监管，在管理措施上立足于“实”，在联合打击上立足于“准”，在信息监督上立足于“灵”，在监管范围上立足于“全”；日常监管与明察暗访相结合，加大明查暗访密度和频度，特别是加大对校园周边文化市场的明查暗访力度，坚决查处在中小学校周围违规开办的网吧、电子游戏厅等文化经营场所，坚决查处各类侵权盗版的教辅教材、少儿读物，打击非法印刷发行行为；每次明查暗访，直接到印刷企业、出版物经销单位、网吧、娱乐场所以及乡镇集贸市场进行明察，到易发生问题的红旗街、川口街等重点场所、重点部位以及繁华路段、川口汽车站、黄堡工业园区、大厦巷早夜市、超市等进行暗访检查，并对检查地点分门店、行业、内容、项目做好详细记录，结合文化执法，填写文化市场督查登记表；通过对文化市场进行延时、错时、交叉检查，及时掌握市场动态，加强了工作指导。对明查暗访中发现的问题，采取迅速反馈、就地查办、移交办理等方法，使文化市场存在的一些隐患及时消除，一些重点地区、重点部位的问题得到较好解决。
——认真组织实施好各类专项行动。
每年制定专项行动方案，部署落实，通知自查，集中整治，签订目标责任书，认真总结。按照中、省、市扫黄打非电视电话会议及文件精神，组织开展“扫黄打非.秋风.清源.净网.固边.护苗”五大行动、打击侵权盗版、清查政治性非法出版物、扫黄打非进基层等专项治理行动，查处收缴各类非法出版物、光盘年均1000余册（盘），及时上缴市支队；组织开展安委会安全三化建设、企业安全生产主体责任落实活动，确定重点安全生产单位，加强检查，强化意识；按照中、省、市安全生产电视电话会议及文件精神，组织开展年末岁初文化市场安全大检查，省、市、区主要领导安全检查，节庆安全大检查，天津港大爆炸安全大检查、江西丰城电厂坍塌等特重大事故大检查，彩色飞尘安全排查、安全专项治理大检查等每年不少于10场次；牵头组织广电执法、文物旅游执法、公安禁毒、创卫检查、平安王益等行业性专项整治行动；每年阶段性开展校园周边环境专项整治、教辅教材清查、高考点周边治理、寒暑假网吧综合治理、省市文化市场明察暗访、全市网吧交叉检查、网吧专项整治、广电接收锅执法检查以及创文检查、红袖标等行业性综合整治行动年均350人次。
——不断提升工作水平。
通过学习文化综合执法相关文件精神，充分认识文化综合执法专项行动的的重要性和必要性，明确重点，加强领导；充分运用区广电中心播发新闻稿、在广场设立宣传点散发宣传单等形式，不断加大文化综合执法法制宣传教育，力促文化经营业主规范经营，形成社会力量齐抓共管的良好氛围；通过深入调研，有效将全区学校周围及城乡结合部的文化环境作为文化综合执法专项整治工作的重点区域，坚持不间断巡查，把打击制黄贩黄、非法出版、接纳未成年人上网作为文化市场扫黑除恶工作重点，进行重点宣传、重点监控；充分发挥义务监督员以及社区、学校、街道信息网络作用，建立日巡查、周小查、月大查、群众举报随时查的工作机制，实施全天候监控，使那些隐藏较深、与精神文明相对立的社会丑恶现象，始终在监管的视线和打击范围之内，从而促使各类违法违规案件事故苗头解决在萌芽状态；依据相关法律法规和规章制度，大力实施政务信息公开，分别在王益区政府信息网、《今日王益》刊物、王益区文化市场综合执法网站公布新闻出版行业各项行政审批内容事项、程序，服务承诺、举报电话，及时编写报送”扫黄打非”工作简报以及开展专项整治活动动态信息；坚持“宣传教育为主，行政处罚为辅”的原则，在检查过程中采取分散培训的方式，针对单个业主宣传有关法律、法规和政策。业主们虚心听取宣传教育，加强了法律意识，增强了法制观念，确保其规范经营。
——全面实施权力阳光运行
专人管理全国文化市场技术监管与服务平台，激活并及时上传执法检查、扫黄打非、运营状态等文化市场月报数据；处罚取证全面，笔录完整；处罚事项集体研究决定，开具统一的财政罚没票据，及时上缴国库；完成了文化市场综合执法权利清单的编撰上报，脉络清晰，内容全面。
加强行政执法制度建设，规范行政执法行为。先后制定了《文化行政执法依据》、《行政执法岗位职责》、《行政执法行为规范》等，保证了行政审批规范化、行政处罚公开化、行政决策程序化。在行政许可和其它行政事项的审批中，认真执行流程岗位式管理，形成了固化的对外办事流程、对内事务处理岗位流程，使人员岗位固化，职责到岗到人，提高办事透明度和办理效率，使窗口岗位服务更完善更规范。
规范法律文书制作。及时向区法制办及区编办办理报告文化市场行政审批备案手续；按照省市统一要求，制作行政审批和行政处罚文书；每年安排专人参加省市案卷评查和行政处罚人员培训班；通过与浙江丽水、湖州文化行政执法工作的相互交流考察等形式，有效提高了行政审批和行政处罚质量。
加强财务管理。规范使用财政网络支付系统，支出预先申请，罚没收入及时上缴，日清月结，杜绝了公款吃喝、公车私用、胡支乱花等不良行为。
——注重各项工作的对外宣传。
在铜川报、市政府网站、市局网站、市支队网站、《今日王益》、王益微博等及时刊发综合执法各类信息，每年不少于6篇次；及时迅速的拟写上报各类通知、通报、整治方案、阶段性总结等。
——存在问题：一是执法人员专业性欠缺。王益区文化市场综合执法队编制共8人，同时承担旅游、文物综合执法任务，涵盖多个门类，随着时展，文化市场监管面不断拓展，监管队伍专业人员短缺，面临新型案件时，缺乏相应的业务能力和技术支撑，不能满足文化执法办案需要。
二是无办公场地，设备陈旧、配置落后。执法队在煤业宾馆租赁办公，执法人员的办公电脑等相关设备年限长、配置低，关键时刻不能正常使用，不利于全国文化市场综合执法平台、“扫黄打非”管理系统等平台录入，不能满足网上办案的需求。
三是各部门间沟通协调不够，不能构成有效合力。能够通力合作联合执法，但在各自执法过程中不能够第一时间资源共享，取证难、查处难。
四是行政处罚、行政许可、行政复议、行政强制等法律的实施机关必须是行政机关，与此相关的文化市场各类行政法规17种、部门规章27种，这些执法、许可过程都需要文化部门具体实施，而王益区文化市场综合执法队为直属事业单位，事业单位无权实施，弱化了文化行政管理职能，
——今后的工作思路
坚持日常检查常态化，规范化。通过增强日常监管次数和频率，随时发现、解决文化市场出现的新动向、新问题。对网吧违规接纳未成年人实施重点监控，加强营业性演出活动监管，杜绝淫秽色情等低俗演出。同时，做好检查记录并及时将检查情况录入全国文化市场技术监管与服务平台系统。
抓好安全生产工作。加强对全区所有文化经营单位，重点是歌舞娱乐场所、网吧、电子游艺、演出场所的消防安全隐患排查，督促业主加强整改，确保全区文化市场安全。
做好教育引导工作。努力开展文化市场文明创建工作,积极引导文化市场经营者依法经营、守法经营和安全经营。通过提倡行业自律，反对不正当竞争；提倡守法经营，反对违规违法经营活动；提倡诚信经营，反对消费欺诈行为。找准宣传倡导社会核心价值观与文化市场监管工作的契合点，以“精细管理、热忱服务、人本执法、公正严明、高效廉洁”的服务理念，努力构建文明和谐、积极向上的文化市场。
开展网吧专项整治工作。适时开展寒暑假网吧专项整治行动，重点查处网吧接纳未成年人、不按规定登记核对消费者有效证件等违法行为。所有网吧经营业主签订“文明守法经营承诺书”，经营场所张贴举报电话12318、张贴“严禁未成年人进入”警示标志，强化监管责任，对屡查屡犯的网吧坚决吊销网络文化经营许可证。
开展“扫黄打非”工作。组织实施“清源”、“净网”、“护苗”“固边”、“秋风”行动，坚决查缴封堵政治性非法出版物；清查宣扬淫秽色情出版物及网络信息；打击假记者、假媒体、假新闻；规范印刷企业行为；整治少儿出版物市场，打击各类盗版侵权行为；应用全国扫黄打非信息管理系统，及时将每月“扫黄打非”情况录入全国扫黄打非信息管理系统。
开展校园周边环境整治。全面清查全区中小学校200米以内的文化娱乐及出版物经营场所，以实现“两无”为目标，即无未成年人进入网吧、违规进入电子游戏室现象，无口袋书、淫秽低俗音像制品等影响青少年成长的文化产品进入校园。
开展卫星电视地面接收设施整治。大力开展广电执法，依法查处违法安装、擅自使用卫星电视广播地面接收设施行为，确保广播电视播出安全。
开展娱乐场所监管。认真按照《娱乐场所管理条例》、《演出市场管理条例》规定，推进娱乐场所规范化、标准化建设。
开展文物保护单位巡查。严厉查处擅自修缮不可移动文物、擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程的违法行为。建立文物巡查机制和巡查月报制度，确保文物安全。
提高办案质量。执法人员必须认真使用文化市场执法文书，通过科学应用执法文书，提高办案业务水平和办案质量。
加强部门协调。主动与工商、公安、消防等有关部门联系，加强沟通，协同配合，开展联合执法，坚决取缔“黑网吧”，坚决清理取缔无证电子游艺和娱乐场所，提高文化执法办案的权威。
坚持公正廉洁。强化内部约束机制，实行职务回避，所有文化执法人员不得从事文化市场经营活动，严禁吃拿卡要、以权谋私。