行政处罚的类型篇1
关键词：行政法；共同违法；处罚
一、问题的提出
在现实生活中，行为人与他人一起共同实施、利用他人实施或者教唆、帮助他人实施违法行为的现象并不罕见，这种共同违法行为与刑法上的“共同犯罪”①有相似之处，在刑法中按照各行为人在犯罪构成中所起主要作用为区别分别认定其刑事责任，在行政法上如何处理，是国内理论界和实务界长久以来一直难以解决的难题。由于目前《行政处罚法》缺乏统一明确的规定，对于不同类型的行政义务违法者如何适用《行政处罚法》？行政法上的共同违法行为的成立要件如何确定？教唆、帮助行为是或否有处罚的必要性？共同行为人应当共同处罚或者分别处罚？对于这些问题，如果完全由行政处罚机关自行判断决定，难免会出现各行其是的混乱现象，也违背了行政法依法行政原则和信赖保护、遵循先例的原则。
二、“共同违法”的概念和界定
（一）“共同违法”的概念及构成要件
我国《行政处罚法》第三条的相关规定，行政处罚的对象是违反行政管理秩序行为的行政相对人，违反行政管理秩序的行为简称“违法行为”，其包含了“共同违法”行为。依照目前国内学者们的观点，共同违法,是指两人以上故意共同实施违反行政法行为,是与单独违法相对而言的。所谓“故意共同实施”,是指违反行政法上义务构成要件的事实或者结果,是由两个以上行为人故意共同完成而言。因此,每一个行为人都应当认识到与他人共同实施的行为将发生危害社会的后果,并且希望或放任这种结果发生,从而参与实施(包括应作为而不作为在内)。其故意,包括确定的故意和不确定的故意。
依照德国行政法学说的见解，“共同违法行为②”应当符合下列要件：1.有多数行为人存在；2.其中一人知悉有他人行为之参与；3.同意他人行为或经由该他人行为在意志上促成或强化自己的行为或活动；4.本身对于构成要件之实现具有贡献。③
（二）我国台湾地区对此的规定
在台湾《行政罚法》颁布之前，台湾地区对共同违反义务行为的规定类似于我国《治安管理处罚法》第十七条的规定，体现在《社会秩序维护法》第十五条、第十六条、第十七条内容上。④而在《行政罚法》颁布之时引入了德国行政法“单一行为人概念”与刑法理论相结合，对之前的范围界定做出了一些变更。
1．《行政罚法》颁布之前的“区分行为人概念”
在台湾地区刑事共同犯罪之立法例中，有二元犯罪体系概念与单一正犯概念两种。所为二元犯罪体系概念，认为正犯与共犯不仅应予以区别，且有质的不同，且因质的不同，故正犯可罚性较高，而共犯（教唆犯、帮助犯）之可罚性则依附于正犯身上，对于参与构成要件事实之多数行为人进行类型区分依其参与程度与可非难性，分别给予处罚者⑤如同刑事犯罪之情形，违反行政义务之行为，除得由一人单独为之外，亦得出于多数人之参与而完成，参与者依其参与之型态，亦可仿照刑法之分类方式，分为「共同参与、「教唆与「帮助等类型⑥。所为“区分行为人概念”，即对于共同违法行为人，仿照刑法的规定，针对不同的参与态样，区分为共同参与者、教唆者或者帮助者儿分别规定其处罚。这也是我国《治安管理处罚法》第十四条所采用的模式。
2．“单一行为人概念“的引入
“单一行为人概念”，即在法条中不加以区分，对于所有参与违反秩序行为者，皆得为处罚，至于是否要处罚及如何处罚的具体裁处，则是委由行政机关于裁罚时自行衡量⑦。台湾《行政罚法》第十四条第一项规定：“故意共同实施违反行政法上义务之行为者，依其行为情节之轻重，分别处罚之。”本条乃参考刑法第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条、德国违反秩序罚法第十四条⑧而来，其立法理由是：本条系行政法上共同违法之规定，不采刑法有关教唆犯、帮助犯之概念，此因行政罚之不法内涵及非难评价不若刑罚，且为避免实务不易区分导致行政机关裁罚时徒生困扰之故。⑨
3．对德国违反秩序法第十四条单一行为人概念的分析
德国违反秩序罚法第十四条实行单一行为人概念的原因并不在于意图扩张处罚的范围或可能性，而是要使法律之适用简单化。采用单一行为人概念最主要的优点在于可以大量减轻法律适用时的难度。因为如果若采取区分的作法，则在调查违反秩序行为以及处罚违反秩序行为者时，必须首先要确认行为人在该违序行为中所扮演的角色与地位，明确其为主要行为人或者共同参与者；如果行为人是与他人行为共同参与违法行为，那么他是否仅属于帮助或教唆行为。如果想要对此等问题做出精确的判断，在实际操作上并非易事，且判断标准的问题，不论在学理上或司法裁判上，都仍存在许多争议，而为了明确界定行为人得地位，也必须耗费相当行政成本⑩。对于共同违法行为的调查与裁罚、参与的范围与意义，若行政机关只需在事实的层面加以确认，而省却法律上对于行为究竟为正犯、共犯、或教唆、帮助的类型区分，将使法律的适用简单化。正犯与共犯之区别、共犯类型等区分，其判断标准，在学说与实务上始终存在争议与不确定性，而在边际案件中，其归类亦需要精密的法律判断，若在法律效果上，不同的共犯类型，并不影响其法律效果，自然可以省略繁复的判断过程11。因此，采用单一行为人概念，无需区分参与者之类型，可以减轻适用法律时之负担。
三、我国对共同违法行为的处罚
目前我国在对行政共同违法处罚的执法实务中，对这类行政违法行为常常采取的处罚方式有以下三种：
（一）一事共罚原则
一事共罚原则是指将所有共同违法行为人视为一个违法主体（即当作一个违法整体）给予定性并进行行政处罚，各个违法行为人之间承担连带责任，即执法主体可向其中任何一人执行该行政处罚，各个行为人自行协商分担责任的一种处罚方式。
该观点的最大优点在于操作性强，执法成本低，极大的提高了行政效率。同时由于共同违法行为的本质属于“一行为”，故对该行为的主体，虽然是“多人”，但作为“共同主体”作出一次评价，也是符合法律精神的。但该观点确定忽略了一个重要的问题，即行政处罚的性质。与刑罚一样，行政处罚都是违法行为人对国家承担责任，都具有制裁性质，目的是达到教育和警示作用。且某些具有专属性的罚种，如拘留、警告、吊销许可证等处罚，甚至不能适用共同处罚。也正是在这方面，行政处罚、刑罚与民事责任性质有所不同。在民事责任的确定上，共同实施民事违法行为的人应当承担连带责任。民事法律之所以作如此规定，原因就是民事责任最主要的目的是赔（补）偿，而非惩罚；各个违法行为人相互间承担连带责任的惟一目的是最大限度地满足受害者因被侵权所遭受的损失。
（二）一事各罚原则
是指对两个以上共同实施违法行为的行政相对人，根据各个行为人违法情节的轻重，按照违法行为的性质，在法定的处罚方式和处罚幅度内，分别对各个行政相对人给予的行政处罚，即将多个违法行为人认作各自独立的违法主体，而分别给予行政处罚，笔者称为一事各罚原则。
这种原则的理论基础在于：行政处罚与刑事处罚一样，都具有法律制裁性质，处罚的目的是起到教育和警示作用。现行行政管理法律、法规和规章对共同违法行为适用行政处罚没有明文规定要根据情节不同分别处罚。因此从制裁的角度来讲，应当对各个行为人分别处罚，这是因为各个行为人都参与实施违反法律规范的违法行为，理应都承担相应的行政责任，而且共同违法人彼此的行政责任是相互独立的，不能互相代替，更不能由其中一人承担所有行为人共同的行政责任。因此，各个违法主体应各自对自己的违法行为独立承担行政法律责任。12
（三）共同定责区分担责原则
在上述的一事各罚原则和一事共罚原则都存在缺陷的前提下，有的学者结合两者特点，探索出一个折中的模式，即对以上两种处罚原则进行整合，从而形成一种“共同定责区分担责”的处罚原则。所谓共同定责区分担责，即将各违法者视为同一个违法主体，对该违法主体的违法行为进行整体定性，对不同种类的责任实行区分担责，对具有人身专属性的责任由各违法者分别担当，对无人身专属性的责任，各违法者承担连带责任。13具体来说，就是将多个违法行为人视同一个违法主体，对该违法主体的违法行为进行整体定性并作出最终处罚决定后，对不同种类的处罚实行区分担责（即是否要实行连带责任根据不同处罚类型的需要而定）的方式。
笔者认为，此种原则有其合理性，即简便了行政机关在认定共同违法行为时仿照刑法中共同犯罪理论区分类型的繁琐程序，同时又与我国《行政处罚法》所规定处罚种类的特征相结合，解决了在共同违法行为人在承担连带责任时面对具有人身专属性的处罚时所面临的困境。但是这种模式也在解决问题的同时带来了新的问题，即如何解决不同专属性质的处罚类型在共同违法行为人之间承担责任时的分配问题。在此笔者大胆设想引入德国“单一行为人概念”的理念，按照行为人在行为构成中所起作用的不同作为区分各行为人在适用同一量刑幅度下的参考来适用专属罚和非专属罚。这需要行政处罚机关在作出处罚决定时，适当引用刑法共犯理论来简要对行为人作区分，但这种区分并不影响其处罚种类的承担，而仅仅在承担处罚的程度上有所不同。例如，对于专属性质的行为罚（责令停产停业、吊销许可证或执照），可按照其作用大小的强度分别适用责令停产停业、吊销许可证或执照；而对于财产罚，则可同时要求多个行为人承担连带责任并且按照其作用大小的强度而分别规定其各应承担的处罚份额，用以解决多个行为人之间对超过其应承担处罚份额而向其它受罚者进行追偿的问题。
注释：
①我国刑法中对共犯的分类学者们一般认为采纳的是混合分类法，以作用分类方法为主，将共同犯罪人分为主犯、从犯、胁从犯，同时兼顾分工分类法，考虑到教唆犯的特殊性和复杂性，将其加为法定的共同犯罪种类之一。
②在德国称之为“共同违反行政上义务之行为。
③陈清秀，〈行政秩序罚之处罚对象—以行政罚法草案规定为中心〉，《法务部行政罚法草案研讨会会议手册》，页73（2004年10月15日）
④我国《治安管理处罚法》第十七条规定：共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。
台湾《社会秩序维护法》第十五条规定：二人以上，共同实施违反本法之行为者，分别处罚。其利用他人实施者，依其所利用之行为处罚之。
⑤蔡震荣、郑善印，《行政罚法逐条释义》，页236（2006年1月）。
⑥洪家殷，〈行政秩序罚上之参与者（共犯）〉，《行政法争议问题研究（下）》，页772、773（2000年12月）。
⑦洪家殷，〈行政罚法之介绍〉，《律师杂志》，303期，页17（2004年12月）。
⑧参见德国违反秩序罚法第十四条
⑨江嘉琪,论行政法上共同违反义务行为之处罚，初稿原发表于中央研究院法律学研究所筹备处、最高行政法院、台北高等行政法院、台中高等行政法院、高雄高等行政法院主办之「2007行政管制与行政争讼
学术研讨会系列之一（2007年5月19日），后经修订定稿。
⑩洪家殷，〈行政秩序罚上之参与者（共犯）〉，《行政法争议问题研究（下）》，页775（2000年12月）。
11.RudolfRengier,in:LotharSenge(Hrsg.),KarlsruherKommentarzumGesetzüberordnungswidrigkeiten,3.aufl.,2006,§14,Rn.2.
⒓詹长英，谢其寿，陈进华，陈长义.林业行政执法中共同违法的认定及执法实务.中国林业经济.2010,7
行政处罚的类型篇2
行政信息披露作为一种新的行政规制手段，虽然不像传统行政活动一般直接对相对人施加影响，但通过披露相对人相关信息，可以促使公众及时了解相应危险，并间接作用于相对人，使其迫于舆论压力或者更为严重的经济损失而达到规制目的。特别是在面对大型企业时，通过罚款等行政处罚往往难以起到足够的威慑作用，信息披露在规制效果上的优点则更加明显。正是因为信息披露具有如此的特点，其被广泛应用于环境保护、食品安全、金融监管等领域。在这方面最为著名的案例就是2009年的农夫山泉砒霜门。当然，行政信息披露除了在环境保护、食品安全、金融监管领域被广泛应用外，其适用范围也逐渐扩大。例如，2009年南京、福州、泉州等多地的交管部门就曾通过媒体曝光醉酒驾车者名单。
身处当今社会，公民的确日益需要行政机关提供有公信力的各类信息，以防范相应的社会风险。但大量的行政信息披露行为实际上也对相对人的权利造成了或大或小的影a向农夫山泉砒霜门事件当中农夫山泉的品牌形象受到不小打击，农夫山泉称该事件造成其经济损失达10亿元。而交管部门对醉驾名单的曝光，也对相对人的名誉、隐私造成了一定的影响。但是，这样一种公众广泛需求，又对相对人影响甚巨的新兴规制手段，在学理上却仍有不少争议，学界对于其性质甚至尚未达成共识。本文将对现行关于行政信息披露法律性质方面的观点进行归纳与整理，并在此基础上展开讨论。
一、类型化的尝试
行政行为的类型化是将行政实践中各种行政活动加以抽象归纳，以形成整体性的系统，将确定的体系定位和相应的法律效果赋予概念化、抽象化的行政行为。通过行政行为的类型化，可以大致明确需要遵循的程序，可能造成的法律效果以及是否可通过行政诉讼进行救济等问题，进而也有利于对该类型的行政行为进行控制。依据章志远教授的观点，可以大致将行政信息披露行为进行如下分类。
1.作为声誉罚的行政信息披露。此种类型的行政信息披露，是指行政机关将自身在行政过程中掌握的某些信息进行公布，对相对人产生精神上的压制，使其迫于压力而不敢再犯[}z}。我国现行法律规定中的警告与通报批评都属于此类违法信息披露。所针对的对象主要是个人的名誉，例如在扫黄打非中对于违法者姓名的公布。
2.作为公共警告的行政信息披露。此类行政信息披露是一种事实行为，是行政主体在权限范围内，将其所获得的相对方危险信息向公众公开，提醒公众注意的一种预防性信息公开行为。主要有如下特点:首先，公共警告主要应用于卫生、食品、药品、产品质量等与公众密切相关的领域，其次，相对于其他类型的行政信息披露，公共警告的信息范围更为广泛，一般而言整个社会都是公共警告的对象。此外，公共警告目的不在于对相关人员或者企业进行处罚，而在于维护公共利益，预防相关风险，保障公民的生命与身体不受侵害。前文提到的农夫山泉砒霜门就是这一类行政信息披露中的典型案例。
3.作为行政处罚结果公开形式的行政信息披露。此类行政信息披露是指基于行政处罚结果公开的要求，为给公众提供一个准确的行为衡量标尺，并有效防止公民因对法律的无知而触犯法律，而对某些影响较大且属社会治理重点、难点方面的行政处罚结果进行公开的行为。比如醉驾名单的曝光就属此种类型。依章志远教授之观点，此类行政信息披露的依据在于两点:其一，依据《行政处罚法》的要求，行政处罚的结果必须公开;其二，由于法律赋予了行政机关在处罚种类、幅度和方式上较大的自由裁量权，因此，行政机关可以斟酌处罚的程度与处罚发生的时段等因素，选择将相应处罚结果公之于众或者仅向相对人公开。
4.作为行政强制执行手段的行政信息披露。此种类型的行政信息披露，是指将当事人的违法行为通过一定的媒介向社会公开，依靠社会的非难来间接强制当事人履行义务，在美国，这种类型的公布违法事实被称为作为制裁的信息披露。因此，此类行政信息披露并不直接对当事人造成影响，而是通过信息披露使相对人名誉受到损害，不得不承受社会公众的非难，间接的对当事人造成经济上的不利后果，并迫使其履行应尽义务。
由于目前各种类型的行政信息披露己经在诸多领域广泛应用，章志远教授对行政信息披露进行类型化的尝试具有重大的意义。只有抽象归纳出各种行政信息披露行为的性质，才能明确这一类信息披露行为的法律效果，并明确其控制方式和救济手段。但这一方式仍难以明确各类信息披露行为的界限。例如，醉驾名单的曝光和扫黄打非中对于违法者姓名的公布。依据其外观形式进行判断，都是对于行政处罚结果的公布，但是为何一个在性质上属于声誉罚，另一个则只构成对于行政处罚结果的公开?进行这种划分的依据何在?是因为扫黄打非中违法者姓名的公布将对相对人造成声誉上的影响，而醉驾名单的曝光不会造成;还是因为醉驾可能对公众构成较大危害，而**缥娟以及非法出版等违法活动不具有此一特点;亦或是由于醉驾是目前社会整治的重点问题，而**嫖娼问题不是?
同样公共警告和作为行政强制执行手段的行政信息披露之间的界限也不明晰。比如浓夫山泉砒霜门事件，工商局公布的检验报告很可能对于公众而言构成一种公众警告，而对于农夫山泉而言，这种信息披露行为己经造成其商业信誉受损，形成了规制的效果。如此一来，所谓的公共警告和行政强制执行手段的行政信息披露是否仅为一体之两面，信息的披露对于公众而言构成公共警告，而对于企业而言，信息披露则构成一种行政强制执行手段?
因此，笔者认为，虽然类型化的尝试确实可取，但尚需借助其他学说对于行政信息披露行为进行更为准确的类型化定性分析。
二、传统学说以行政行为理论为视角
行政法的传统学说一般将行政信息披露视为一种事实行为，或者更准确地说，由于彼时通过信息进行的规制行为并不多见，传统学说是将行政信息披露中的公共警告视为一种事实行为。
正如前文所述，公共警告是行政主体在权限范围内，将其所获得的相对方危险信息向公众公开，提醒公众注意的一种预防性信息公开行为。比如行政机关基于公共利益，对某些含有乙二醇可能危害人体健康的葡萄酒予以披露，甚至是建议公民避免饮用纸版盒装饮料等行为均属公共警告。德国学者毛雷尔认为行政警告在种类和效果方面，情况各异，差别很大，明确进行概念上的归类和界定非常困难，并因而将其定性为一种事实行为。依据传统行政法学说，以行政行为理论为视角将公共警告视为事实行为的原因主要有二。
首先，依据德国、我国台湾地区和日本行政法学的通说，行政行为必须是行政机关对外直接产生法律效果的行为。所谓直接是指行政行为给相对一方权利义务造成的影响具有确定性，没有其他中间环节。但在公共警告的过程当中，即使相对人在行政机关进行公共警告后确实受到了一定影响，这种影响却是由公民在接受并理解行政机关的信息后所进行的自由选择带来的，因此公共警告造成的是一种间接影响。所以基于此一特性，传统行政法学说无法将公共警告行为视为一种行政行为。
其次，行政行为的首要内涵在于其具有处理行为的属性。处理行为是一种具有法律约束力的命令，是一种以实现某种法律后果为目的的意思表示，据此，行政机关在进行公共警告之时，如果是基于公共利益提醒公众注意某些信息，为公众提供相应警告，虽然可能造成相对人受到影响的结果，但也很难说行政机关具有制裁或干涉相对人的意思表示。显然，据此也很难将这种公共警告归类为行政行为。
可以说，传统学说基于事实行为与行政行为之间的区别，对公共警告这种行政信息披露行为的定性尚属准确。但由于科技的发展，信息己经成为政府进行规制的有利工具，行政信息披露也早己突破了公共警告的范畴。目前，曝光醉驾名单以及通过公告要求相对人履行具体行政责任①等行为己经广泛应用于日常行政活动当中，这些与公共警告存在较大差异的行为尚需我们对其准确定性。
三、新近学说以保护相对人权益为依归
无可否认，不论学理上如何对各类行政信息披露行为进行定性，相对人在事实上都必然受到信息披露行为的极大影响，而倘若某一行政信息披露行为仅构成事实行为，因为事实行为不属于我国行政诉讼的范畴，相对人恐怕又丧失了通过司法途径进行救济的可能。因此，为保护相对人合法权益，尽量为其提供司法救济，晚近又出现了一个颇为值得关注的观点。
此观点认为，在行政信息披露活动中存在着三方主体，即行政机关(信息者)、行政相对人(被公布者)和社会公众。因为存在着三方主体，行政信息披露行为将分别对社会公众和相对人造成不同影响，并形成不同类型的关系。具体而言，在行政机关与社会公众之间的关系方面，由于行政机关信息的目的只是在于为社会公众提供警告或者单纯的提供信息，并没有强迫社会公众接受信息并采取相应行动的意思表示，因而应当将其定性为事实行为。而在行政机关与相对人之间的关系方面，由于行政机关信息的目的在于积极实现对相对人进行规制的行政管理目标，具有实现某种法律后果为目的的意思表示，而具体行政行为的首要内涵就在于其是以实现某种法律后果为目的的一种意思表示，因此应当将其定性为具体行政行为。可以看出，该观点认为行政机关的信息披露行为势必具有相应的规制目的，这也构成了其与传统学说的最主要区别。
该观点进一步认为，以行政信息披露行为与公众利害关系程序的不同为标准，行政信息披露行为对社会公众将构成公布危险信息行为或者公布普通违法事实行为。以行政信息披露行为是否期待行政相对人履行特定义务为标准，行政信息披露行为对相对人将构成行政强制执行或者行政处罚。据此，无论行政信息披露行为对社会公众而言将造成何种影响，但是因其对相对人而言构成具体行政行为，相对人不服行政机关信息披露行为的，都可以提起行政诉讼。该观点力图为保护相对人合法权益提供理论关照，立意颇佳。但由于对具体行政行为的理解存在偏差，其对于行政信息披露行为的定性却未必准确。
上文己经提到，具体行政行为必须给相对一方直接造成权利义务上的影响，倘若行政机关的行为具有规制目的并对某一相对人造成权利义务上的增减，这一行为就构成了具体行政行为，规制目的的存在是判断具体行政行为的依据。例如，倘若行政机关对醉驾名单进行了曝光，这种曝光的目的在于威慑相对人不敢再犯，同时也对相关公民的声誉造成了影响，醉驾名单的曝光就当属具体行政行为，公众权利义务虽未受影响，但并不影响该行为是具体行政行为的定性问题。另一方面，正如前文所述，倘若行政机关因某种食品可能存在巨大风险而向公众进行警告，因这种警告不具有特定的规制目的，只在于避免公众承受相应风险，虽可能间接影响相对人的权利，但仍然不构成具体行政行为。
因此，以保护相对人权利为依归，尽可能地将各类行政信息披露行为划归为具体行政行为立意虽好，但却存在不少的学理问题，尚有进一步探讨之余地。
四、行政信息披露性质的再讨论
既往的观点学说各有其特点及价值，但仍有一些关键问题未能得到有效澄清，这些问题包括:公共警告的法律性质究竟如何，公共警告是一种事实行为还是一种具体行政行为;行政信息披露是否可能构成一种行政强制执行行为，若可能，其与公共警告之间的界限为何;例如醉驾名单的公布等行为，是否仅仅是一种行政处罚结果的公开，若是，其与作为声誉罚的行政信息披露之间的界限为何。
1.公共警告:事实行为抑或具体行政行为。从笔者对既往学说观点的总结上可以看出，公共警告的法律性质仍然存在一定的争议。笔者认为，将公共警告定性为事实行为更加准确。
实际上，公共警告形式多种多样，除了前述的比较典型的农夫山泉砒霜门之外，政府警告切勿食用腐烂面食品，以及青少年性行为警告①等等都属于公共警告的范畴。因此，很多时候公共警告可能并不存在一个我国行政法上的相对人概念。这类公共警告也并不少见，比如我国环保部门也曾发出预警，提醒公民雾霆天气减少出门，做好防护措施等。此时，环保部门的公共警告显然是为了避免公民健康受到严重影响，而不是为了规制某些可能存在的排污超标的企业。
同时，即使在食品安全领域等特定领域中，行政机关的公共警告行为虽可能会对某些相对人即食品的生产厂家等造成一定的影响，但也不能认定行政机关的公共警告行为有着必然的规制目的。正如前述，此时行政机关的目的往往是为了避免公共利益遭受严重的损害，而不是为了制裁或规制相对人。比如德国产品安全法第8条虽明确授权可以采取公共警告，但也作了限制规定，要求只有存在拖延的危险时，方可采用。因此可以看出，公共警告的目的在于通过公共信息这种更为快捷有效的手段，使得绝大多数公民尽早知悉某类信息，从而避免因其他行政手段时效性不足无法迅速排除危险而使公民权利受到损害。因此，公共警告并不具有相应的规制目的，只是一种向公众进行警示的行为，将其定性为具体行政行为并不妥当。
当然，由于我国行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，而不是像德国一样可以为所有非宪法性的公法争议提供救济。因此，学者力图将公共警告纳入具体行政行为的范畴，无非是为了使公民权利得到更好的保护。其意图虽好，在学理上却无法自圆其说。
2.行政强制执行:行政信息披露的一种可能。无可否认，行政信息披露能够弥补传统规制手段威慑力低，时效性差的不足，提升执法绩效。正因如此，行政信息披露除了可以作为公共警告之外，也必然会被赋予特定的规制目的，可以作为具有规制目的的行政强制执行行为而存在。将违法信息披露作为一种行政强制执行的手段在我国也并不少见，比如《产品质量法》第17条规定:依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的，由实施监督抽查的产品质量监督部门责令其生产者、销售者限期改正，逾期不改正的，由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告;公告后复查仍不合格的责令停业、限期整顿;整顿期满后经复查产品质量仍不合格的，吊销营业执照。除了《商品质量法》以外《北京市用人单位重大劳动保障违法行为社会公布暂行规定》以及((f格违法行为行政处罚规定》中也均有类似规定。
分析前述《产品质量法》第17条的规定就可以看出，此种情况下进行行政信息披露的前提是相对人未履行限期改正义务，而进行行政信息披露的目的则是强制相对人在公告后的一定期间内进行改正，使产品质量可以达到合格标准。显然，此时行政信息披露的目的己经不再是向公共进行警告，避免公众利益遭受侵害，而是借由信息披露后社会公众对相对人施加的巨大舆论压力，间接的强制相对人履行特定义务。同时，从行政行为理论目的性与直接性密不可分的关系来看，虽然相应的法律后果并非行政机关直接造成，但是法律后果的发生确是直接根据行政机关的意思表示。因此，这种情况下的行政信息披露己经构成具体行政行为。另外，由于此时行政信息披露的目的是为了强制相对人履行特定的行政义务，也符合我国《行政强制法》所作的其他强制执行方式的兜底规定，将其定性为一种行政强制执行行为应无异议。
虽然可以确定违法信息披露行为可能构成行政强制执行，但是由于从外在形式上，行政信息披露无论作为公共警告还是行政强制执行都会向公众披露相关信息，从事实影响上来看，两者也都会对相关人员造成不小的影响，因此，二者的区分往往会造成相当的困难。笔者认为，对于二者的区分应当借助行政行为的核心特征，即行政信息披露行为是否具有规制目的来作为判断的标准。具体而言，可以结合行政机关是否在行政信息披露前为相对人设置了前置的行政义务，以及行政信息披露的目的是否是为了强制当事人履行此一义务来进行判断。因为行政机关在发现问题后，会对其可能造成的损害进行评估，若危险巨大，行政机关往往会径行向公众进行公共警告。若危险尚属可控范围内，可以通过一般的行政手段进行控制，行政机关则需要依照法定程序赋予相对人确定的行政义务，相对人不履行行政义务导致行政机关对信息进行披露的，行政信息披露则具有规制目的，属于行政强制执行。
3.声誉罚:行政信息披露的另一种可能。依章志远教授的观点，行政信息披露除了可能以公共警告或行政强制执行的形式存在外，还存在另外两种可能，分别是作为声誉罚的行政信息披露及作为行政处罚结果公开的行政信息披露。但正如前述，为何对铂黄打非中违法者姓名的公布属于声誉罚，而对醉驾名单的公布则仅是行政处罚结果的公开?
实际上，无论是对于扫黄打非中违法者姓名的公布，还是对于醉驾名单的公布都会对相对人造成不小的影响，社会公众会对其声誉进行否定性评价，甚至是日常生活也会受到严重打扰。因此，从对于当事人权利侵害的角度来看，两种行为可能只有程度不同而无本质差别。另外，若从某一行为是否属于社会治理重点、难点的角度进行划分，随着社会治理重点、难点的转换，可能今日构成声誉罚的行为，明日仅变为行政处罚结果的公开，或者今日仅为行政处罚结果的公开，明日又构成声誉罚，显然这种分类方式并不具备充分的学理依据。
行政处罚的类型篇3
一、现行住房公积金制度在公开、规范方面存在的问题
现行《住房公积金管理条例》（下称《条例》）于1999年颁布，仅在2002年经过一次修改，至今已经十多年。目前该制度中的许多内容已经严重滞后于住房公积金事业的发展甚至成为了掣肘。
（一）未普遍建立重大决策合法性审查机制
《决定》第9项“推进法治中国建设”第30条中提出：“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。目前，住房公积金管理中尚未普遍建立重大决策制度，未普遍引入公众参与、专家论证的公开透明机制。在管理方面，公众呼声最高的就是公开透明问题。不少公众指出，住房公积金的运营情况、增值收益的构成等信息，均未及时公开。近年来，伴随着住房公积金规模的日益庞大，住房公积金管理领域大案要案频发，无论发案数量还是涉案金额都呈整体上升的趋势。专家称，如果按照现在的速度增长，在不久的将来，住房公积金将会成为中国最大的基金。现行的监管模式和制度能否管好这样一大笔钱令人生疑。
（二）对近年来日益猖獗的套取、骗取、骗贷住房公积金行为的处理手段无相关规定
近年来，各地住房公积金管理中心连续出现多起通过各种手段套取、骗取、骗贷住房公积金的违法行为。而《条例》由于在制定之初并未预见到该种行为的发生，所以对该种行为及其处理方式只字未提，从而导致了住房公积金管理中心在处理此类行为时缺乏专门的法律法规依据，只能从《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国刑法》等法律中寻找相关依据，而且也无统一、规范的处理流程，给打击此类行为造成了相当难度，导致该种行为屡禁不止。
（三）对住房公积金各项业务的行政权力类型界定不清晰
目前《条例》对住房公积金各项业务的行政权力类型界定主要体现在第11条住房公积金管理中心的职责中。而该条并未明确住房公积金各项业务的权力类型，使用的字眼为“编制、执行、负责、承办”，而第4项“审批住房公积金的提取、使用”又类似于行政许可，容易产生歧义。一方面，根据行政法基本原理以及结合行政许可法的相关规定来看，《条例》属于行政法规，有权设定经常性行政许可，住房公积金管理中心属于被行政法规授权的组织，也符合实施行政许可的主体要求；另一方面，对于住房公积金各项业务是否应列入行政许可范畴，有关法律、法规并无明确、规范的要求，目前全国许多城市的住房公积金管理中心的做法也不统一。而住房公积金各项业务性质的界定直接影响到具体的办理要求、办理程序、办结期限以及法律责任等。
二、完善住房公积金制度公开、规范的对策
（一）建议建立住房公积金重大决策合法性审查机制
面对对住房公积金管理的各种质疑行之有效的办法就是使各地住房公积金管理信息全面透明公开，使公众的住房公积金始终置于公众的监督视野之下。在这种背景下，建议制定统一规范的住房公积金管理重大行政决策程序规定，将风险评估、听取意见、合法性审查、集体讨论决定等作为各项住房公积金管理重大行政决策的必经程序，提高住房公积金管理决策的公开性、合法性、民主性、科学性。主要的环节有：1.明确重大行政决策的具体范围、事项和量化标准，并向社会公开；2.重大行政决策作出前，广泛听取各方面意见，意见采纳情况及时反馈或公布；3.实行重大行政决策专家论证制度，特别是涉及重大资金安排的决策事项，按照要求通过专业部门、专业人员充分评估论证；4.涉及公共利益和群众切身利益的重大决策事项，按照规定组织听证，听证结果作为决策的重要依据；5.事关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，决策前进行社会稳定、经济等方面的风险评估，未经风险评估或经评估认定风险不可控的不决策；6.重大行政决策作出前，由法制机构组织合法性审查，未经审查或经审查不合法的，不提交会议讨论、不作决策；7.实施重大决策跟踪反馈和后评价制度，定期对决策的执行情况进行跟踪反馈、评估审查，并根据评价结果判断相关决策是否需要作出调整或者停止执行；8.建立行政决策责任追究制度，对超越法定权限、违反法定程序以及行政决策失误造成严重后果的，依法依纪追究责任。
（二）建议对套取、骗取、骗贷住房公积金等违法行为的处理作出规定
根据《中华人民共和国行政处罚法》第9条至第14条的规定，法律具有最高的行政处罚设定权，可以设定各种行政处罚；国务院制定的行政法规，可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；国务院部、委制定的规章在尚未制定法律、法规的情形下，可以设定警告或一定罚款的处罚，罚款的限额由国务院规定；省级政府和省、自治区政府所在地的市政府以及经国务院批准的较大的市政府制定的规章，在尚未制定法律、法规的情形下，对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市的人大常委会规定。除法律、法规和规章以外的其他规范性文件不得设定行政处罚。可见，行政处罚设定主体级别越高，处罚设定范围越广。故建议尽量通过较高级别的文件对套取、骗取、骗贷住房公积金等违法行为给予行政处罚作出具体规定。如可以通过修改《条例》，在“罚则”中对此类行为的行政处罚种类、幅度、处罚流程等作出相应规定。
对于此类行为的处罚流程，可以具体分为两种类型。一是职工隐瞒有关情况或提供虚假材料申请提取住房公积金或者申请住房公积金贷款；二是以各种不正当手段提取了住房公积金或取得了住房公积金贷款。由于这两种行为的情节轻重以及造成的影响和后果不同，建议在进行处罚时有所区分。具体的处罚流程为：1.业务窗口在办理业务过程中发现以上违法行为后将当事人的相关材料及违法证据报送至相关处室；2.相关处室填写《立案审批表》，交住房公积金管理中心领导签字批准后立案；3.相关处室对当事人进行调查询问，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核并做好《询问笔录》，同时充分听取当事人的陈述和申辩；4.对当事人的违法行为确需进行处罚的，由相关处室填写《案件处理审批表》，连同其他材料由相关处室负责人审查后报住房公积金中心领导批准；5.相关处室制作《行政处罚决定书》，作出较大数额罚款等行政处罚决定前应当告知当事人有申请听证的权利；6.按照法律规定的程序进行送达；7.对于在法定期限内不申请复议，也不向法院，又不履行资金退回义务的被处罚人对象，可以按照《中华人民共和国行政强制法》第五章的相关规定申请人民法院强制执行；8.案件处理结束后，由相关处室填写《结案报告》并按相关要求对案卷进行归档。对于在套取、骗取、骗贷住房公积金过程中出现的伪造、变造相关证件、证明文件、印章，买卖或者使用伪造、变造的相关证件、证明文件等违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第52条的行为，以及伪造印章、居民身份证、涉嫌诈骗等犯罪行为，公积金中心可以移送公安机关进行处理。
（三）建议明确住房公积金各项业务权力类型
目前，根据《条例》，住房公积金管理中涉及的行政权力主要有九项：住房公积金缴存登记、住房公积金缓缴、住房公积金降低缴存比例、住房公积金提取审批、住房公积金个人贷款审批、对不办理住房公积金缴存登记单位的处罚、对不为本单位职工设立住房公积金账户的单位处罚、对少缴住房公积金的单位责令限期缴存、对逾期不缴住房公积金的单位责令限期缴存。除了对不办理住房公积金缴存登记单位的处罚、对不为本单位职工设立住房公积金账户的单位处罚这两项已经明确为行政处罚外，其余七项业务权力类型均不明确，而且对住房公积金提取审批、住房公积金个人贷款审批的类型争议较大。建议将这两项直接明确为非行政许可审批。
行政许可审批要完全按照《行政许可法》规定的申请、受理、审查、决定等流程进行，要求较为严格，如：必须以书面方式申请；无论受理与不受理均应出具加盖和注明日期的书面凭证；材料不符合要求的应当场告知或5日内一次性告知补正的全部内容；需要对实质内容进行核实的，应指派2名以上工作人员；许可决定也应公开；行政许可案卷要按要求制作归档等。从目前住房公积金管理中心履行的职责来看，住房公积金管理中心办理提取、贷款业务主要是按照相关规定审核相关材料，类似于各银行网点按上级规定经办各类业务，根据住房公积金提取、贷款业务涉及面广、业务量大、人员数量有限的实际情况，如果按照行政许可程序操作，将给住房公积金管理中心和职工造成极大的不便，不利于提高办事效率和提升服务满意度，业务审批与效率优先之间的矛盾将会越来越突出。所以从住房公积金管理的实际出发，从方便职工、简化操作角度考虑，建议直接将住房公积金提取、贷款这两项业务权力类型明确为非许可审批。
综上，住房公积金管理应着力于政策公开透明、管理统一规范、各项机制完善、法律法规健全，不断适应新形势的要求，及时研究新情况，科学发展、与时俱进，促使住房公积金制度持续、健康发展。
行政处罚的类型篇4
超市内食品卫生问题关系到广大消费者的身体健康，也是卫生监督的一项重要内容之一。本文通过对泰州市区2003～2005年度超市业食品卫生行政处罚案件进行分析，为今后卫生监督机构加强监督管理，提高超市自身卫生管理水平提供参考。
1资料来源
泰州市区存档的2003～2005年度超市业因违反《食品卫生法》而被行政处罚的案件卷宗。
2结果
2．1基本情况3年来泰州市区卫生监督机构对食品生产经营单位违反《食品卫生法》的行为给予行政处罚的案件共197起，其中超市业的处罚案件达124起，占63%，居因违反《食品卫生法》而被处罚行业之首，且被处罚的现象有逐年呈上升趋势，2003年35起，占28%，2004年40起，占32%，2005年49起，占39%。
2．2行政处罚案由分类124起的行政处罚案件中，因无有效卫生许可证而被行政处罚的8起，占7%；违反定型包装食品标签规定的29起，占23%；违反保健食品管理规定的37起，占30%；因食品抽检不符合卫生标准要求的50起，占40%。
2．3被处罚主体分类124起被处罚的案件，大型超市48起，占40%；中小型超市76起,占60%。
3讨论
近年来，随着市场经济的迅速发展，超市数量急剧增加，而且销售的食品品种也是琳琅满目，超市正成为消费者购买食品的主渠道。但是从以上结果可以看出泰州市区超市业2003～2005年3年间因违反《食品卫生法》而被行政处罚的案件占63%，这与我市组建卫生监督所以来，专门成立了负责流通领域监管的科室而加大了监管力度有关，同时也说明了超市业食品卫生现状不容忽视。分析造成这种现象的原因有:①卫生监督部门一直以来重餐饮业而轻流通领域，使得超市经营者对食品卫生管理思想上不重视;②无超市业专门卫生法规，卫生许可证的发放条件较低，这给超市也遗留下很多隐患;③食品经营者文化素质低，卫生法制意识淡薄，不能严把进货关；尤其是中小型超市，进货渠道广，各种食品鱼龙混杂，索证率低，食品质量无法保证；定型包装食品标识不全及违规宣传是中小型超市被处罚的主要事由;④随着外地大型连锁超市的进入，超市经营项目也在增加，如制售熟食制品，但是这些专柜大多租赁经营，或者生产加工场所在外地，这又给食品卫生管理带来了新问题；大型超市抽检不合格的食品中有80%就是自制熟卤制品;⑤处罚力度低，由于卫生行政处罚过程中会遇到许多实际问题（人情关、软环境建设等），虽然3年来卫生行政处罚案件起数在增加，但是罚款总金额并没有增多，这也弱化了对超市的卫生监督管理。
综上所述，建议卫生监督部门加强对超市的经常性卫生监督力度，加大对负责人和从业人员的食品卫生知识和相关法律、法规的培训，并继续在超市推行食品卫生监督量化分级管理制度，把食品量化分级管理制度与单位诚信体系建设结合起来，促进超市负责人自律，提高超市食品卫生的整体水平。
参考文献
行政处罚的类型篇5
一、涉税案件发生的主要类型
认真分析467件涉税案件，按照税收违法、违章行为当事人主观意识侧重点的不同，将其大致分为法盲型、无知型、故意型、得不偿失型、心怀侥幸型和其他等六种情形。
（一）法盲型46件。表现为当事人对税法一无所知，根本不知道自己的税收违法行为已经达到了触犯刑律的标准，比如达到《刑法》中列举的偷税罪、虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪等情形。
（二）无知型128件。通俗地讲，就是一些小企业只顾经营赚钱，不管税收政策如何规定，会计做账也以服从业主意见为上，表现为：
1、人为调控隐瞒收入。这类企业主要表现为人为控制销售收入，需要开票的就记销售收入，不需要开票且货款已回笼的就让会计挂记往来账，暂不作处理。
2、生产变加工隐瞒收入。这类案件一般会在小规模纳税人中发生，因为该类纳税人如果按照生产性质来申报纳税，其计税依据将远远高于加工费收入，会多缴很多增值税。
3、为迎合地方政府对纳税销售指标的考核需要而相互开票，虚增销售。
4、票货名称不一致抵扣发票。较典型的发生在部分铸造企业，企业购进煤炭，进供货方却提供了货物名称为生铁的发票，企业老板抱着票面总金额不变、抵扣税款没有损失的心态指示会计入账。
5、现金交易陷入假发票陷阱。一些不法分子利用部分中小企业老板贪图省事的特点，采取送货送票上门进行现金交易。企业接受的都是异地开具发票，购货方并不清楚这些票是否合法，开票单位是否都是正规生产经营单位，钱货两清之后就找不到推销人了。一旦对方案发，受票企业就只能坐等接受税务机关处理。
（三）故意型55件。表现为当事人主观上为了少缴税而采取一定方法或手段进行偷税，如：设置账外账隐瞒收入。此类企业隐蔽性和故意性都很强，另设一套账单独核算体外经营的业务，而向税务机关报送的纳税申报资料一般显示为税负基本正常或略偏低。个别企业为达到少缴税的目的甚至非法购买发票虚抵税金。
（四）得不偿失型18件。此类企业依靠耍小聪明，最终“偷鸡不成反蚀一把米”。比如，明明买的是固定资产，偏偏要化整为零开成配件，或者达到固定资产标准，也让会计入账并抵扣税款。
（五）心怀侥幸型51件。这种类型的纳税人，往往心怀侥幸、自欺欺人，有一种“这么多纳税人，什么时候才能查到我头上”的错误想法。近两年，该局通过全面核查比对有疑问的海关完税证，曾先后查处了11户企业利用25份假海关完税凭证妄图侥幸偷税的案件，涉案税金89.6万元。
（六）其它违反日常管理规定类型169件。这类案件一般较上述五种类型在情节上相对轻微，主要是违反税务登记、申报管理等日常税收管理规定，造成相关违法、违章行为。
二、涉税案件产生的主要原因
虽然467件涉税案件的类型、情节和性质不同，但在对这些案件进行深度剖析后，有以下三个方面值得我们深思。
（一）企业负责人税法观念淡漠是造成偷税的根本原因
通过对467件涉税案件的企业负责人调查分析发现，88％的企业负责人表示不懂税法是造成偷税的根本原因。他们普遍认为在当今社会，在税收上搞一点“球”，实属理所当然，在税务机关按规定对其进行偷税行为进行处理时，都会发出“早知现在、何必当初”的感慨，调查仅发现有12％的偷税是企业负责人主观上明知故犯所造成的。对这种现象产生的背后原因进行思考，笔者认为，与税务机关税法宣传培训对象定位不准确有相当关系。税法宣传月活动已经走过了16个年头，各级税务机关都把税法宣传培训当作重要工作来抓，但是，税法宣传培训的对象还局限于企业财会人员和办税人员，每逢新的税收政策出台，都是在第一时间对企业财会人员进行宣讲，而忽略了对企业法定代表人进行税法知识培训。在市场经济快速发展的今天，企业负责人对各项经济活动具有最终决定权，财会人员在企业税收政策执行方面的“话语权、决定权”极为有限，从而形成了一方面企业财务人员税法知识水平在不断提高，另一方面企业偷漏税行为仍大量存在的情况。
（二）涉税案件行政处罚力度偏低降低了涉案企业的“偷税成本”
对467件涉税案件的处罚情况进行统计分析，剔除不涉及税务罚款处罚倍数的169件案件，在其余的298件涉税案件中，罚款0.5倍的122件，0.6倍的6件，0.8倍的1件，1倍的165件，1.5倍的1件，2倍的3件，平均罚款为0.79倍，超过1倍的仅有4件，最高仅为2倍。虽然这仅是一个地区的数据统计，但据了解，税务处罚力度偏低仍是许多地方共同存在的普遍现象。《税收征收管理法》第63条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在市场经济条件下，企业追求利益最大化的今天，一旦上述规定没有发挥法规中应有的威慑和惩戒作用，少数企业的偷税花样便会不断翻新、偷税行为就会屡禁不止，甚至出现屡查屡犯的现象。试想，在明确告知企业负责人偷税后果的基础上，如果在处罚标准上遵循从严原则，加大对偷税行为的打击力度，让偷税企业付出高额的“偷税成本”，那么，税务违法案件的发生率一定会有所降低。
（三）涉税移送案件的监督不到位影响税法的刚性
我国《刑法》第201条规定：偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税数额在一万元以上不满十万元的，或者因偷税被税务机关给予两次行政处罚又偷税的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额在一倍以上五倍以下罚金；偷税数额占应纳税额的百分之三十以上并且偷税额在十万元以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处偷税数额一倍以上五倍以下的罚款。遵循上述规定，467件涉税案件中税务机关应按规定移送51件。但据了解，公安机关立案的有10件左右，最后进入审判程序的仅有6件。显然，涉嫌税收违法犯罪案件在移送公安机关后，立案不到位的情况客观存在，这里固然存在着移送标准偏低和公安部门办案力量不够的情况，另一个重要原因则是涉税违法案件移送后的监督不到位。虽然检察机关对涉嫌税收违法犯罪案件是否进入刑事诉讼程序负有监督职责，但检察机关对税务机关移送的涉嫌税收违法犯罪案件的具体情况不了解，监督难以到位，加之少数办案人员由于地方保护、部门利益等多种原因，最终形成了各地普遍存在的涉税违法移送案件立案率不高的现象，难以形成对涉案企业的严打高压态势，直接削弱了税法的刚性。
三、几点思考和建议
（一）建议将企业负责人接受税法知识培训纳入现行的《征管法》的相关规定之中。制度的重要性不言而喻，笔者认为，开车的前提首先是要接受相关的交通知识学习和教育，取得驾驶证才能驾车上路。同样，企业设立后，企业负责人也必须按规定接受一定的税法基础知识学习和教育，跨过这道“门槛”，才能确保他们在执行税收政策上不出大的问题，这是当前提高税法遵从度的关键点。只有企业负责人能够原则性地把握税收上“什么可为、什么不可为”，大力降低偷税行为的发生才有更有力的保证。姜堰市国税局对此作了有益的探索。该局抽调业务骨干编写了菜单式培训教材，针对不同类型的企业提供相应的培训，主要内容是企业常涉及的税收法律法规、相关税收优惠政策、涉税业务办理流程、违反税收征管法所应承担的法律责任以及涉税警示案例等，通过分批举办为期两天免费培训班的形式，由税务干部对全市3500名企业负责人进行详细的税收政策解读，并采取书面测试的方式对参训人员进行检验，考试合格后发放培训《合格证》，并以此作为企业今后评定纳税信誉等级的一个参考依据。同时与其签订《诚信纳税承诺书》，大力弘扬诚信经营、依法纳税的良好社会风气，为从源头上降低偷税行为的发生提供了有效保证。
行政处罚的类型篇6
为进一步规范行政执法行为，优化我市经济社会发展环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔〕17号）、《市行政执法基本规范（试行）》（市人民政府令第218号）等规定，经市政府第78次常务会议审议同意，现就规范行政处罚裁量权提出如下实施意见。
一、规范行政处罚裁量权的重大意义
行政处罚裁量权是法律、法规、规章赋予行政机关的一项行政权力。规范行政处罚裁量权，就是对行政处罚实施机关在职权范围内决定对当事人的违法行为是否给予处罚、给予何种处罚以及给予多大幅度处罚的权限进行规范，使模糊的规定明确化、宽泛的幅度具体化、执法的标准客观化。在全市各级行政处罚实施机关开展规范行政处罚裁量权工作，对落实“314”总体部署、建设内陆开放高地、保障公民、法人和其他组织的合法权益具有十分重要的意义。各区县（自治县）人民政府、市政府各部门和有关单位要充分认识规范行政处罚裁量权的重要性和必要性，切实抓好各项工作。
（一）规范行政处罚裁量权是学习实践科学发展观的必然要求。行政处罚裁量权的运行，关系经济社会的科学发展，关系人民群众的切身利益，关系党委和政府的形象。当前，我市经济建设正向新一轮高增长期迈进，市委三届七次全委会提出解决十大民生问题的任务十分艰巨，迫切需要营造良好的法治环境。规范行政处罚裁量权，尤其是对减轻、从轻、从重、不予处罚所适用的具体情形进行细化、量化，规范行政机关及其执法人员的裁量行为，有利于维护良好的经济发展秩序，有利于保护人民群众的合法权益，有利于促进社会公平正义。全市各级行政处罚实施机关及其执法人员要从学习实践科学发展观的高度，把规范行政处罚裁量权工作落实到推动发展、维护民生上来。
（二）规范行政处罚裁量权是全面推进依法行政的重要举措。依法行政的基本要求是合法行政、合理行政。行政处罚裁量权的存在，既可以使法律调整具有最大的包容性，给现实的行政管理注入活力以适应社会的不断发展和变化，又容易受人为因素和不良环境的干扰，导致处罚的随意性，使行政处罚畸轻畸重，形成合法而不合理的现象。对行政处罚裁量权进行规范，缩小裁量空间、增加裁量刚性、限制裁量自由，有利于弥补行政处罚的制度缺陷，提高行政处罚水平，真正做到不偏私、不歧视。全市各级行政处罚实施机关及其执法人员要积极开展规范行政处罚裁量权工作，切实做到依法行政。
（三）规范行政处罚裁量权是从源头上防治腐败的现实需要。腐败是公共权力的异化。行政处罚裁量权的行使，主要依靠执法人员的素质，一旦滥用，就会成为谋取私利的工具，滋生腐败。规范行政处罚裁量权，就是规范行政处罚裁量的自由度，让行政处罚操作更规范，裁量定位更准确，权力运行更透明，监督制约更有力，有利于防治行政处罚领域的消极腐败现象。全市各级行政处罚实施机关及其执法人员要以规范行政处罚裁量权为契机，加大源头治腐力度，防患于未然。
二、规范行政处罚裁量权的主要任务
坚持“合法合理、程序正当、过罚相当、处罚与教育相结合”的原则，从实体、程序、监督等方面，对全市各级行政处罚实施机关及其执法人员行使行政处罚裁量权的行为进行规范。
（一）清理执法依据。市级行政处罚实施机关对本部门、本系统执行的行政处罚依据进行全面清理，重点清理带有行政处罚裁量权规定的执法依据，并对没有法定依据或法定依据不充分的行政处罚规定予以废止。
（二）制定裁量基准。市级行政处罚实施机关应当在法律、法规、规章的框架内，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，结合自身执法实际，制定切实可行、操作性强的行政处罚裁量基准。对法律、法规和规章规定可以选择减轻、从轻、从重和不予处罚类型的，明确不同处罚类型的具体情形；对可以选择处罚种类的，明确不同处罚种类的具体情形；对可以选择处罚幅度的，合理划分裁量阶次，明确适用不同阶次的具体情形；对可以选择情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重类别的，明确不同适用类别的具体情形；对行使行政裁量权的原则、程序、监督等需要明确的内容进行细化。
（三）完善处罚程序。规范证据采集程序，保障证据收集全面客观；健全行政处罚内部审核程序，法制机构或案审机构要对处罚的程序、手续、证据、条款、幅度等进行全面审核；完善告知程序，在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及救济渠道，重点说明适用处罚种类和幅度的理由；使用说理性处罚决定书，在处罚决定书中说明事实根据、法律依据、裁量基准适用理由以及是否采纳当事人的陈述申辩等内容；完善行政处罚决定的送达、执行程序，保证处罚决定落到实处。
（四）建立健全制度。完善行政处罚调查与处罚分离、重大或复杂裁量事项集体讨论、行政处罚回避、行政处罚听证、重大行政处罚备案、行政处罚实施机关上下级监督、行政复议监督、社会监督、过错责任追究、评议考核奖惩、执法人员资格准入和淘汰等制度。
（五）加强执法培训。行政处罚实施机关要采取多种形式，加强对执法人员的业务培训，全面熟悉行政处罚规定，全面掌握行政处罚裁量基准，严格执法程序，严守规章制度，提升执法水平。
三、规范行政处罚裁量权的方法步骤
按照自上而下、条块结合、稳步推进的要求，在本届政府任期内，全面实施规范行政处罚裁量权工作。
（一）准备阶段（2010年8—12月）。各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位认真学习贯彻《市规范行政处罚裁量权办法》（市人民政府令第238号），掌握规范的具体要求；对行政处罚依据进行全面清理，该废止的予以废止；深入开展调查研究，有针对性地制订实施方案，明确目标任务、实施步骤、纪律要求等。
（二）实施阶段（2011年1—12月）。市级行政处罚实施机关制定行政处罚裁量基准，经市政府审查备案并向社会公布后实施；依据行政处罚裁量基准，重点对裁量幅度较大、使用频率较高、关系群众切身利益和公共利益的条款进行细化，并向社会公布后实施；进一步完善行政处罚程序，建立健全相关制度；对本系统执法人员进行全面培训，熟练掌握运用裁量规则。市级行政处罚实施机关制定的行政处罚裁量基准等规定，下级行政处罚实施机关要遵照执行。各区县（自治县）人民政府要按照市政府的统一部署，组织领导本行政区域内行政处罚裁量权的规范工作。
（三）验收阶段（2012年1—6月）。各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位全面总结规范行政处罚裁量权工作情况，采取案例剖析、走访行政相对人、发放调查问卷等形式，对规范效果进行评估。市政府对市级行政处罚实施机关和区县（自治县）政府开展规范工作的情况进行验收。
四、规范行政处罚裁量权的工作要求
规范行政处罚裁量权时间紧、任务重、要求高，各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位要高度重视，抓好落实。
（一）统一思想，提高认识。各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位要把思想认识统一到市政府的决策部署上来，从学习实践科学发展观、全面推进依法行政、源头防治腐败的高度，充分认识规范行政处罚裁量权的重大意义，增强政治意识、大局意识、责任意识，认真抓好各项工作。要清醒认识规范行政处罚裁量权的长期性和复杂性，杜绝急功近利、一蹴而就的思想，坚持不懈地推进工作。要充分发挥新闻媒体作用，加强对规范行政处罚裁量权工作的宣传报道，营造良好的舆论氛围。
（二）加强领导，精心组织。市政府成立全市规范行政处罚裁量权工作领导小组，由市政府副市长刘学普任组长，市监察局局长徐海荣、市政府法制办主任唐建华任副组长，市政府有关部门负责人为成员。领导小组办公室设在市监察局，负责日常工作。各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门、有关单位要建立相应的领导机构和办事机构，认真组织实施。
行政处罚的类型篇7
扣驾照属于行政处罚。
【法律依据】
《行政处罚法》第八条，法律规定的行政处罚种类为：(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。
驾驶证是一种由车管所办法的执照，因此暂扣该执照，属于第五种处罚类型。
（来源：文章屋网）
行政处罚的类型篇8
（一）程序和行政程序
行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称，是行政程序的法律化、制度化。要明确行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。
所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。例如，按照《治安管理处罚条例》规定，公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证，询问要有笔录，裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还必须遵循先后次序。如上例，必须先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程，是空间形式和时间形式的统一。
行政程序的最大特点在于，行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的，但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序，而不是相对一方应遵循的程序。
公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为他们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律需要对此规定一些原则，例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。
（二）行政程序法律制度的主要特点
由于行政程序法律制度的发展，程序法律已经冲破司法范畴，扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大，不仅表现在行政领域，还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是：
1．行政程序法律制度调整的对象是行政行为。
2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，从行政程序是否被上升为法律来区分，可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律制度是由国家制定和认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。
3．行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解，在管理过程中要听取公民的意见，这是行政程序的关键。
4．行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。
（三）行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任
1．程序权利与义务，和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利，也就是公民、法人或其他组织的程序义务，一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求，公民如不履行这些程序义务，就可能得不到所申请的许可，或将受到某种处罚。
2．程序与实体是紧密联系的。实体是内容，程序是形式，程序是为实体服务的。人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中，程序的作用特别重要。
第一，在行政法律关系中，公民、法人或其他组织作为相对一方，其程序义务，即行政机关的程序权利，实际上早已独立存在，并严格按照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定，行政机关是将之作为行政权的一部分行使的。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将给予处罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任，人们早也习以为常。
第二，行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其次，实际上程序问题也涉及到实体问题。例如，《治安管理处罚条例》规定，复议决定必须在5日内作出，超过期限是程序违法，这种违法涉及到谁的合法权益？5日作出或8日作出，对相对一方来说，并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以规定复议决定必须在这短短的5日内作出，体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延的意图。否则，受到损害的将是社会治安秩序，即全体人民的利益。再比如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会次序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。
第三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；禁止以任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害的行为。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。
3．凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是，当行政机关程序违法时如何追究责任，却是一件相当复杂，因而存在众多争议的问题。从实践来看，行政机关的程序违法有几种情况：
一种是：程序违法，实体上也直接损害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体也违法。
另一种是：程序违法，实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体正确。
当然还有一种情况是，程序合法，实体违法。对于第一和第三种情况，根据我国《行政诉讼法》的规定：撤销，追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。根据上面的分析，既然存在独立的程序权利义务，行政机关程序违法，也就应该独立承担法律责任，而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体，因此，从理论上说，程序违法应该独立追究法律责任。但是，程序违法的情况还有其复杂之处。就程序本身的重要性，即内在价值而言，在程度上还是有区别的。如前例，行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前，不听取对方的意见，或法定应该听证而不听证，就属于严重程序违法，因为这一程序缺陷违背了社会主义的民主与参与精神；再如，用暴力取得证据，也属于严重程序违法，因为它违反了社会主义社会对人的尊严的尊重，等等。对于这些程序违法，不管实体上是否正确，就应一律予以撤销，不得重新作出行政行为。但有些程序违法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，属于程序上的小的瑕疵，可以重新补正。总之，存在独立的程序权利义务，是程序违法应该追究责任的基础。法律在设定程序违法的法律责任时，则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系，以及程序违法本身的严重程度等具体情况作出规定。转贴于
目前，我国法律对程序违法的法律责任已有两种规定，一是《行政诉讼法》规定的程序违法，判决撤销，同时判决行政机关重新作出具体行政行为。这样做的目的就是使行政机关由于程序违法而承担败诉责任，体现严肃执法的要求。但同时又允许重新作出具体行政行为，也就是允许行政机关改正。这是我国法律第一次就行政程序违法后承担法律责任所作的规定。毫无疑问，这一规定是建立在该行政行为程序违法、实体合法的基础上的。但是该法没有分出在程序严重违法的情况下，是否还能适用本条规定。这是时代的局限。另一种是《行政处罚法》的规定，如果执法者程序违法时主观上有故意，那就应该追究其损害国家、社会利益的责任，除承担败诉责任外，还应由行政机关主动，或经司法建议后，视情节轻重给予执法工作人员以行政处分。这是考虑到我国对行政程序的认识情况所作的特殊规定。
（四）行政程序法律制度的作用
1．提高行政效率。
行政程序在行政行为中是无处不在的，实体法不通过一定程序，就不可能被实施。为批准某一申请，可以通过几个部门，盖几个章就简明迅速地完成，也可以盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。程序法的作用，就在于将合理的、既能提高行政效率，又能保护公民权益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。
2．制约作用。
所谓制约作用是指行政程序法律能够在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面：
第一，行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序合法，不等于运用实体法也正确；但是，如果行政程序严重违法，即使运用实体法正确，也将导致行政行为无效。例如，依照我国专利法规定，专利局批准专利权必须经过三个月的公告期。这是批准专利权行为的行政程序。如果专利局不经过公告程序就给予申请人专利权，那将导致该行为无效，即使申请人的发明实际上已符合专利的条件，还不能获得专利权。
第二，是与腐败行为等行政违法行为作斗争的重要手段。行政违法中的失职和滥用职权等行为，大都与行政程序不健全、不规范有关。例如，在公民申请某项权利的程序中由于没有明确的时效限制，就可以为以权谋私开方便之门。处罚程序中缺少说明理由和听证程序，就便于滥用职权。行政程序强调公开原则、参与原则，都对防止腐败起积极作用。健全和完善行政程序法，将从制度上制止腐败、违法现象，保证为政清廉。
3．保护公民、法人和其他组织的合法权益。
公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要靠程序法予以保障。例如，在行政处罚中设置说明理由、听取意见以至听证、裁决的顺序性程序，就具有避免和减少滥用职权、保障个人和组织合法权益的作用。
在讲解中应松年还介绍了外国行政程序法律制度的发展与现状
（一）外国行政程序法律制度的发展
行政程序法律的兴起与发展，是本世纪行政法，也是整个法律体系发展的重要内容之一。
“行政程序法”这个概念以及专门的行政程序法律，是19世纪末才出现的。1884年德国的巴登邦制定《行政程序法》，这是世界上第一部专门的行政程序法。在这以前，程序法仅指法院审理案件的程序法律制度，也就是诉讼法，而不包括行政机关进行行政管理活动的程序法律制度。
行政程序法律兴起的基本原因，在于社会经济生活的发展。19世纪以后，行政权迅速扩大。行政权的扩大必然带来两个客观后果，一是行政效率问题日益严重，二是侵害个人或组织权益的可能性增多，与此同时，民主政治的发展和法治思想深入人心，科学管理日益渗透到行政管理领域等等，这些都直接影响和促进了行政程序的兴起和发展。
（二）外国行政程序法律制度的法典化趋势转贴于
各国行政程序法律制度发展的一个重要趋势，是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手续法》，与此同时还有德国的《巴登邦行政程序法》，这两部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者属于联邦国家内部一个地方政府的法律。之后，奥地利于1925年制定《普通行政程序法》。以该法为中心，奥地利还制定了《行政处罚程序法》和《行政执行法》等各类行政程序法。捷克、波兰、南斯拉夫等国也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一个高潮。行政程序法典化的第二个高潮始于美国于1946年制定的《联邦行政程序法》，接着奥地利于1950年、西班牙于1958年修订其行政程序法，瑞士于1968年、瑞典于1971年、联邦德国于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制定了行政程序法典，日本于1993年制定《行政程序法》，我国澳门和台湾地区也分别于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势。
（三）外国行政程序法律制度的功能类型
各国的行政程序法律还表现出功能上的差异，形成不同的功能类型。从理论上分析，现代行政程序法律的功能可以有三种：
一是效率型。以提高行政效率为其基本功能。这种类型的行政程序法律讲究以较少的人力、财力来进行行政管理。
二是控制型。以控制行政权力为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力。
三是权利保障型。以保障行政相对人的程序权利为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于保护相对人的各种合法权益，尤其是程序上的权利。
二战后各国的行政程序法律，在功能类型上出现两种情况：一是属于单一型的较少，大多数国家都以一种类型为主兼容其他。二是普遍采用权利保障型，有的以权利保障型为主，兼采控制型，比如美国就是这样的情况；有的以权利保障型和效率型并重，欧洲和亚洲多数国家和地区都是这样的情况。这表明，各国已经普遍认识到，行政程序法律制度的三种功能是不可偏废的，提高行政效率是一切行政法律制度都必须考虑的因素，任何损害行政效率的行为，都会对社会秩序造成损害；控制行政权力也是必要的．它是现代分权制衡体制的必然要求；扩大公民参与行政管理的程序性权利，更是现代民主政治发展的重大趋势，是现代行政程序法发展的主要目标。
对我国行政程序法律制度发展的现状，应松年也作了详细介绍。
（一）我国宪法与行政程序法律制度的基本原则
到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但从建国以来、尤其是党的十一届三中全会以来，已经在不少法律中规定了行政程序规范。这些规定首先体现在宪法上。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是行政程序法律参与原则的宪法依据。宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这一规定是行政程序法律公正原则的宪法依据。宪法第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训的和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定为行政程序法律的效率原则提供了依据。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为建立行政程序法律的听证制度奠定了宪法基础。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定是行政程序法律参与原则和复审原则的宪法依据。
根据我国宪法的有关规定以及世界各国行政程序法律有关基本原则的表述，对我国行政程序法律应该明确和遵循的基本原则，可大致归纳为以下几条。
1．公开原则。
2．公正原则
3．参与原则。
4．复审原则。
5．效率原则。
6．诚实信用、信赖保护原则。
为了贯彻行政程序法的上述原则，需要建立相应的程序制度，通过具体的程序性法律规范来实现这些原则。
（二）我国法律有关行政程序法基本制度的规定
1989年颁布的《行政诉讼法》将符合法定程序作为具体行政行为是否合法的三大条件之一，大大推进了理论与实务界对行政程序法的关注。
我国法律、法规已经建立起一些行政程序法律制度，这里，作一列举说明。
抽象行政行为的程序制度：
1、听取意见制度。2000年3月全国人大通过的《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”
2．起草审查制度。立法法第59条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”
3．公布制度。立法法第61条和第62条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”
具体行政行为的程序制度：
1．表明身份制度。1985年9月6日全国人大常委会通过的《中华人民共和国居民身份证条例》第13条第2款规定：“执行任务的公安人员在查验居民的身份证时，应当出示自己的工作证件。”1995年7月20日国务院的《中华人民共和国公民出入境边防检查条例》第12条规定：“口岸检查、检验单位的人员需要登船执行公务的，应当着制服并出示证件。”
2．告知制度。1996年修订的《中华人民共和国刑法》第64条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，除有碍检查或者无法通知的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在24小时以内，通知被拘留人的家属或者他的所在单位。”第71条规定：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。”
3．说明理由制度。1996年3月全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
4．回避制度。行政处罚法第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”
5．合议制度。行政处罚法第38条第3款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”
6．听证制度。行政处罚法第5章第3节专门规定了“听证程序”，其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”
7．审执分离制度。行政处罚法第46条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”国务院于1997年11月了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》。
8．复议制度。1999年4月全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政复议法》第6条规定对11种行政行为，当事人可以申请行政复议。行政复议法规定了行政机关进行行政复议的程序。
9．司法审查制度。1989年4月全国人大通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。此前，我国已有120多个法律、法规规定，不服行政机关决定或裁决的，可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法规定对具体行政行为，当事人不服的，可以提起诉讼，进一步扩大了人民法院受理行政案件的范围。转贴于
10．顺序制度。1994年5月全国人大常委会修订的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第34条规定，除了公安人员可以当场予以处罚的以外，对违反治安管理的人的其他处罚应适用以下程序：（1）传唤；（2）讯问；（3）取证；（4）裁决。这一规定确定了处罚程序的顺序，颠倒顺序是违法的。
11．时限制度。这是在法律、法规中规定得比较多的一项行政程序制度。例如1994年7月国务院批准修订的《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天内，作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”
对我国法律、法规中关于行政程序法律制度的规定进行分析，可以看出，1990年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱的状态；1990年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制定或修订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序制度的法律、法规。如：1990年10月起施行的《行政诉讼法》；1991年1月起施行的《行政复议条例》（后为1999年10月起施行的《行政复议法》所取代）；1995年1月起施行的《国家赔偿法》中的行政赔偿部分；1996年10月起施行的《行政处罚法》等。除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律制度为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序和行政复议程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步。
这里应当特别提到的是，我国《行政处罚法》关于处罚程序的规定尤其反映了我国行政程序法律制度的一大进步。该法第5章专门规定了作出行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序，其中包含着表明身份制度、统一格式制度、说明理由制度、告知权利制度、听证制度、审执分离制度、回避制度、合议制度等行政程序法律的许多重要制度，体现了行政程序法律的各项基本原则。特别是《行政处罚法》规定的听证程序更是我国行政程序立法的一个重要突破。可以说，《行政处罚法》对我国行政程序法的进一步发展，已经而且还将继续起到有力的推动作用最后，应松年就完善我国行政程序法律制度提出了几点建议。
他说，我国行政程序法律制度的发展和完善，是社会主义市场经济条件下行政法制建设发展的必然结果。但是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。主要表现在以下四个方面：
1．缺乏系统性。我国的行政程序法律规范分散在各类法律、法规中，没有专门的、统一的行政程序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上不一致。除了行政立法、行政处罚、行政复议三类行政行为基本统一以外，其他各类行政行为的程序不统一的状况还严重存在。
2．处于次要地位。许多行政程序法律规范混合规定在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基本上都以规定实体规范为主，兼顾程序规范，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解决。
3．偏重事后程序和过于笼统。即使规定了一定的程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序、轻事先程序的问题，以及程序规范不具体、不具有可操作性的问题。也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地规定相对人可以申请复议、可以提起诉讼，或者只是笼统、粗疏地规定程序事项，对程序性问题在起草时缺乏细致的分析研究，在法律、法规中缺乏具体明确的规定。
4．法律责任不明确。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，却没有规定行政机关违反法定程序的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。
适应依法治国、建设社会主义法治国家和我国加入wto的需要，必须建立和完善我国的行政程序法律制度。应当建立和完善什么样的行政程序法律制度，是一个应当认真探讨的问题。我想就以下几个问题谈谈自己的看法。
1．我国应当早日制定统一的行政程序法。目前，我国行政程序法典的制定已经提上了国家立法的议程。李鹏委员长在全国人大第四次会议上指出：“要制定行政强制措施法、行政许可法、行政收费法，为制定统一的行政程序法创造条件。”我们已经制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等行政程序方面的法律，行政强制法、行政许可法和行政收费法也有了比较成熟的草稿。可以说，我们已经积累了比较丰富的经验，对制定行政程序法的呼声也很高，制定统一行政程序法的条件已经成熟。
2．应当把行政程序法列为市场经济法律体系中的主要部门法。我国目前把建立社会主义市场经济法律体系作为当务之急，尽管这个体系的范围很难划定，但不少学者认为，不管这个体系的范围怎样划分，行政程序法毫无疑问是其中的主要部门法，并不因为它有“行政”二字就与经济无关。其理由是：第一，行政程序法是市场主体的地位和权利的保障。第二，行政程序法是市场经济所追求的效率、效益的保障。第三，行政程序法是建立全国统一市场和进入世界统一市场的保障。
行政处罚的类型篇9
行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称，是行政程序的法律化、制度化。要明确行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。
所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。例如，按照《治安管理处罚条例》规定，公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证，询问要有笔录，裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还必须遵循先后次序。如上例，必须先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程，是空间形式和时间形式的统一。
行政程序的最大特点在于，行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的，但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序，而不是相对一方应遵循的程序。
公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为他们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律需要对此规定一些原则，例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。
（二）行政程序法律制度的主要特点
由于行政程序法律制度的发展，程序法律已经冲破司法范畴，扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大，不仅表现在行政领域，还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是：
1．行政程序法律制度调整的对象是行政行为。
2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，从行政程序是否被上升为法律来区分，可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律制度是由国家制定和认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。
3．行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解，在管理过程中要听取公民的意见，这是行政程序的关键。
4．行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。
（三）行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任
1．程序权利与义务，和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利，也就是公民、法人或其他组织的程序义务，一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求，公民如不履行这些程序义务，就可能得不到所申请的许可，或将受到某种处罚。
2．程序与实体是紧密联系的。实体是内容，程序是形式，程序是为实体服务的。人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中，程序的作用特别重要。
第一，在行政法律关系中，公民、法人或其他组织作为相对一方，其程序义务，即行政机关的程序权利，实际上早已独立存在，并严格按照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定，行政机关是将之作为行政权的一部分行使的。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将给予处罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任，人们早也习以为常。
第二，行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其次，实际上程序问题也涉及到实体问题。例如，《治安管理处罚条例》规定，复议决定必须在5日内作出，超过期限是程序违法，这种违法涉及到谁的合法权益？5日作出或8日作出，对相对一方来说，并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以规定复议决定必须在这短短的5日内作出，体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延的意图。否则，受到损害的将是社会治安秩序，即全体人民的利益。再比如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会次序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。
第三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；禁止以任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害的行为。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。
3．凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是，当行政机关程序违法时如何追究责任，却是一件相当复杂，因而存在众多争议的问题。从实践来看，行政机关的程序违法有几种情况：
一种是：程序违法，实体上也直接损害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体也违法。
另一种是：程序违法，实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体正确。
当然还有一种情况是，程序合法，实体违法。对于第一和第三种情况，根据我国《行政诉讼法》的规定：撤销，追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。根据上面的分析，既然存在独立的程序权利义务，行政机关程序违法，也就应该独立承担法律责任，而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体，因此，从理论上说，程序违法应该独立追究法律责任。但是，程序违法的情况还有其复杂之处。就程序本身的重要性，即内在价值而言，在程度上还是有区别的。如前例，行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前，不听取对方的意见，或法定应该听证而不听证，就属于严重程序违法，因为这一程序缺陷违背了社会主义的民主与参与精神；再如，用暴力取得证据，也属于严重程序违法，因为它违反了社会主义社会对人的尊严的尊重，等等。对于这些程序违法，不管实体上是否正确，就应一律予以撤销，不得重新作出行政行为。但有些程序违法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，属于程序上的小的瑕疵，可以重新补正。总之，存在独立的程序权利义务，是程序违法应该追究责任的基础。法律在设定程序违法的法律责任时，则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系，以及程序违法本身的严重程度等具体情况作出规定。
目前，我国法律对程序违法的法律责任已有两种规定，一是《行政诉讼法》规定的程序违法，判决撤销，同时判决行政机关重新作出具体行政行为。这样做的目的就是使行政机关由于程序违法而承担败诉责任，体现严肃执法的要求。但同时又允许重新作出具体行政行为，也就是允许行政机关改正。这是我国法律第一次就行政程序违法后承担法律责任所作的规定。毫无疑问，这一规定是建立在该行政行为程序违法、实体合法的基础上的。但是该法没有分出在程序严重违法的情况下，是否还能适用本条规定。这是时代的局限。另一种是《行政处罚法》的规定，如果执法者程序违法时主观上有故意，那就应该追究其损害国家、社会利益的责任，除承担败诉责任外，还应由行政机关主动，或经司法建议后，视情节轻重给予执法工作人员以行政处分。这是考虑到我国对行政程序的认识情况所作的特殊规定。
（四）行政程序法律制度的作用
1．提高行政效率。
行政程序在行政行为中是无处不在的，实体法不通过一定程序，就不可能被实施。为批准某一申请，可以通过几个部门，盖几个章就简明迅速地完成，也可以盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。程序法的作用，就在于将合理的、既能提高行政效率，又能保护公民权益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。
2．制约作用。
所谓制约作用是指行政程序法律能够在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面：
第一，行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序合法，不等于运用实体法也正确；但是，如果行政程序严重违法，即使运用实体法正确，也将导致行政行为无效。例如，依照我国专利法规定，专利局批准专利权必须经过三个月的公告期。这是批准专利权行为的行政程序。如果专利局不经过公告程序就给予申请人专利权，那将导致该行为无效，即使申请人的发明实际上已符合专利的条件，还不能获得专利权。
第二，是与腐败行为等行政违法行为作斗争的重要手段。行政违法中的失职和滥用职权等行为，大都与行政程序不健全、不规范有关。例如，在公民申请某项权利的程序中由于没有明确的时效限制，就可以为以权谋私开方便之门。处罚程序中缺少说明理由和听证程序，就便于滥用职权。行政程序强调公开原则、参与原则，都对防止腐败起积极作用。健全和完善行政程序法，将从制度上制止腐败、违法现象，保证为政清廉。
3．保护公民、法人和其他组织的合法权益。
公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要靠程序法予以保障。例如，在行政处罚中设置说明理由、听取意见以至听证、裁决的顺序性程序，就具有避免和减少滥用职权、保障个人和组织合法权益的作用。
在讲解中应松年还介绍了外国行政程序法律制度的发展与现状
（一）外国行政程序法律制度的发展
行政程序法律的兴起与发展，是本世纪行政法，也是整个法律体系发展的重要内容之一。
“行政程序法”这个概念以及专门的行政程序法律，是19世纪末才出现的。1884年德国的巴登邦制定《行政程序法》，这是世界上第一部专门的行政程序法。在这以前，程序法仅指法院审理案件的程序法律制度，也就是诉讼法，而不包括行政机关进行行政管理活动的程序法律制度。
行政程序法律兴起的基本原因，在于社会经济生活的发展。19世纪以后，行政权迅速扩大。行政权的扩大必然带来两个客观后果，一是行政效率问题日益严重，二是侵害个人或组织权益的可能性增多，与此同时，民主政治的发展和法治思想深入人心，科学管理日益渗透到行政管理领域等等，这些都直接影响和促进了行政程序的兴起和发展。
（二）外国行政程序法律制度的法典化趋势
各国行政程序法律制度发展的一个重要趋势，是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手续法》，与此同时还有德国的《巴登邦行政程序法》，这两部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者属于联邦国家内部一个地方政府的法律。之后，奥地利于1925年制定《普通行政程序法》。以该法为中心，奥地利还制定了《行政处罚程序法》和《行政执行法》等各类行政程序法。捷克、波兰、南斯拉夫等国也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一个高潮。行政程序法典化的第二个高潮始于美国于1946年制定的《联邦行政程序法》，接着奥地利于1950年、西班牙于1958年修订其行政程序法，瑞士于1968年、瑞典于1971年、联邦德国于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制定了行政程序法典，日本于1993年制定《行政程序法》，我国澳门和台湾地区也分别于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势。
（三）外国行政程序法律制度的功能类型
各国的行政程序法律还表现出功能上的差异，形成不同的功能类型。从理论上分析，现代行政程序法律的功能可以有三种：
一是效率型。以提高行政效率为其基本功能。这种类型的行政程序法律讲究以较少的人力、财力来进行行政管理。
二是控制型。以控制行政权力为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力。
三是权利保障型。以保障行政相对人的程序权利为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于保护相对人的各种合法权益，尤其是程序上的权利。
二战后各国的行政程序法律，在功能类型上出现两种情况：一是属于单一型的较少，大多数国家都以一种类型为主兼容其他。二是普遍采用权利保障型，有的以权利保障型为主，兼采控制型，比如美国就是这样的情况；有的以权利保障型和效率型并重，欧洲和亚洲多数国家和地区都是这样的情况。这表明，各国已经普遍认识到，行政程序法律制度的三种功能是不可偏废的，提高行政效率是一切行政法律制度都必须考虑的因素，任何损害行政效率的行为，都会对社会秩序造成损害；控制行政权力也是必要的．它是现代分权制衡体制的必然要求；扩大公民参与行政管理的程序性权利，更是现代民主政治发展的重大趋势，是现代行政程序法发展的主要目标。
对我国行政程序法律制度发展的现状，应松年也作了详细介绍。
（一）我国宪法与行政程序法律制度的基本原则
到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但从建国以来、尤其是党的十一届三中全会以来，已经在不少法律中规定了行政程序规范。这些规定首先体现在宪法上。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是行政程序法律参与原则的宪法依据。宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这一规定是行政程序法律公正原则的宪法依据。宪法第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训的和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定为行政程序法律的效率原则提供了依据。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为建立行政程序法律的听证制度奠定了宪法基础。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定是行政程序法律参与原则和复审原则的宪法依据。
根据我国宪法的有关规定以及世界各国行政程序法律有关基本原则的表述，对我国行政程序法律应该明确和遵循的基本原则，可大致归纳为以下几条。
1．公开原则。
2．公正原则
3．参与原则。
4．复审原则。
5．效率原则。
6．诚实信用、信赖保护原则。
为了贯彻行政程序法的上述原则，需要建立相应的程序制度，通过具体的程序性法律规范来实现这些原则。
（二）我国法律有关行政程序法基本制度的规定
1989年颁布的《行政诉讼法》将符合法定程序作为具体行政行为是否合法的三大条件之一，大大推进了理论与实务界对行政程序法的关注。
我国法律、法规已经建立起一些行政程序法律制度，这里，作一列举说明。
抽象行政行为的程序制度：
1、听取意见制度。2000年3月全国人大通过的《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”
2．起草审查制度。立法法第59条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”
3．公布制度。立法法第61条和第62条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”
具体行政行为的程序制度：
1．表明身份制度。1985年9月6日全国人大常委会通过的《中华人民共和国居民身份证条例》第13条第2款规定：“执行任务的公安人员在查验居民的身份证时，应当出示自己的工作证件。”1995年7月20日国务院的《中华人民共和国公民出入境边防检查条例》第12条规定：“口岸检查、检验单位的人员需要登船执行公务的，应当着制服并出示证件。”
2．告知制度。1996年修订的《中华人民共和国刑法》第64条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，除有碍检查或者无法通知的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在24小时以内，通知被拘留人的家属或者他的所在单位。”第71条规定：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。”
3．说明理由制度。1996年3月全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
4．回避制度。行政处罚法第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”
5．合议制度。行政处罚法第38条第3款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”
6．听证制度。行政处罚法第5章第3节专门规定了“听证程序”，其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”
7．审执分离制度。行政处罚法第46条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”国务院于1997年11月了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》。
8．复议制度。1999年4月全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政复议法》第6条规定对11种行政行为，当事人可以申请行政复议。行政复议法规定了行政机关进行行政复议的程序。
9．司法审查制度。1989年4月全国人大通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。此前，我国已有120多个法律、法规规定，不服行政机关决定或裁决的，可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法规定对具体行政行为，当事人不服的，可以提起诉讼，进一步扩大了人民法院受理行政案件的范围。
10．顺序制度。1994年5月全国人大常委会修订的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第34条规定，除了公安人员可以当场予以处罚的以外，对违反治安管理的人的其他处罚应适用以下程序：（1）传唤；（2）讯问；（3）取证；（4）裁决。这一规定确定了处罚程序的顺序，颠倒顺序是违法的。
11．时限制度。这是在法律、法规中规定得比较多的一项行政程序制度。例如1994年7月国务院批准修订的《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天内，作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”
对我国法律、法规中关于行政程序法律制度的规定进行分析，可以看出，1990年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱的状态；1990年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制定或修订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序制度的法律、法规。如：1990年10月起施行的《行政诉讼法》；1991年1月起施行的《行政复议条例》（后为1999年10月起施行的《行政复议法》所取代）；1995年1月起施行的《国家赔偿法》中的行政赔偿部分；1996年10月起施行的《行政处罚法》等。除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律制度为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序和行政复议程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步。
这里应当特别提到的是，我国《行政处罚法》关于处罚程序的规定尤其反映了我国行政程序法律制度的一大进步。该法第5章专门规定了作出行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序，其中包含着表明身份制度、统一格式制度、说明理由制度、告知权利制度、听证制度、审执分离制度、回避制度、合议制度等行政程序法律的许多重要制度，体现了行政程序法律的各项基本原则。特别是《行政处罚法》规定的听证程序更是我国行政程序立法的一个重要突破。可以说，《行政处罚法》对我国行政程序法的进一步发展，已经而且还将继续起到有力的推动作用最后，应松年就完善我国行政程序法律制度提出了几点建议。
他说，我国行政程序法律制度的发展和完善，是社会主义市场经济条件下行政法制建设发展的必然结果。但是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。主要表现在以下四个方面：
1．缺乏系统性。我国的行政程序法律规范分散在各类法律、法规中，没有专门的、统一的行政程序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上不一致。除了行政立法、行政处罚、行政复议三类行政行为基本统一以外，其他各类行政行为的程序不统一的状况还严重存在。
2．处于次要地位。许多行政程序法律规范混合规定在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基本上都以规定实体规范为主，兼顾程序规范，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解决。
3．偏重事后程序和过于笼统。即使规定了一定的程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序、轻事先程序的问题，以及程序规范不具体、不具有可操作性的问题。也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地规定相对人可以申请复议、可以提起诉讼，或者只是笼统、粗疏地规定程序事项，对程序性问题在起草时缺乏细致的分析研究，在法律、法规中缺乏具体明确的规定。
4．法律责任不明确。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，却没有规定行政机关违反法定程序的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。
适应依法治国、建设社会主义法治国家和我国加入wto的需要，必须建立和完善我国的行政程序法律制度。应当建立和完善什么样的行政程序法律制度，是一个应当认真探讨的问题。我想就以下几个问题谈谈自己的看法。
1．我国应当早日制定统一的行政程序法。目前，我国行政程序法典的制定已经提上了国家立法的议程。李鹏委员长在全国人大第四次会议上指出：“要制定行政强制措施法、行政许可法、行政收费法，为制定统一的行政程序法创造条件。”我们已经制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等行政程序方面的法律，行政强制法、行政许可法和行政收费法也有了比较成熟的草稿。可以说，我们已经积累了比较丰富的经验，对制定行政程序法的呼声也很高，制定统一行政程序法的条件已经成熟。
2．应当把行政程序法列为市场经济法律体系中的主要部门法。我国目前把建立社会主义市场经济法律体系作为当务之急，尽管这个体系的范围很难划定，但不少学者认为，不管这个体系的范围怎样划分，行政程序法毫无疑问是其中的主要部门法，并不因为它有“行政”二字就与经济无关。其理由是：第一，行政程序法是市场主体的地位和权利的保障。第二，行政程序法是市场经济所追求的效率、效益的保障。第三，行政程序法是建立全国统一市场和进入世界统一市场的保障。
行政处罚的类型篇10
城市规划法调整的违法建设，顾名思义就是在城市规划区的范围内，违反了《中华人民共和国城市规划法》（下简称《城市规划法》）及相关配套的法规规章等的规定，所建设的各类建筑物、构筑物和其他工程的总称。从其定义可以看出，城市规划法调整的违法建设范围有以下两个特征：
（一）必须在城市规划区范围内。我们都知道，根据《城市规划法》第三条的规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。这是城市规划法调整的违法建设范围的空间效力。
（二）必须违反《城市规划法》及其相关配套的法规规章等的规定，《城市规划法》及其相关配套的法规规章等均对在城市规划区内进行建设需办理的审批手续作出了强制性规定，无论违反那一项规定，均应作为违法建设处理。
二、城市规划法调整的违法建设的种类
根据现行法律、法规的规定，违法建设的种类有以下几种：
（1）在未取得建设用地规划许可证和未经批准的临时用地上进行的建设；（2）未取得建设工程规划许可证的建设工程；（3）未经批准的临时建设工程；（4）违反建设工程规划许可证的规定或擅自变更批准的规划设计图纸的建设工程；（5）违反批准文件规定的临时建设工程；（6）超过规定期限拒不拆除的临时建设工程；（7）城市规划行政主管部门不按照法律规定批准建设的项目。
对以上七类违法建设中可以进行概括归纳为以下四种：第一类是应办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的，而当事人两证均未办理或两证只办理一证就进行建设的；第二类是取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，却违反了两证进行建设的；第三类是应办理临时用地或临时建设工程规划许可证而未办理就进行建设的；第四类是办理了临时用地或临时建设工程规划许可证，却违反了审批许可的事项进行建设或逾期未拆除的。
三、对城市规划法调整的违法建设查处的法律依据
（一）《城市规划法》的相关规定。《城市规划法》对违法建设的查处主要有三方面的内容：一是必须取得“两证一书”。1、选址意见书：建设工程的选址布局必须符合城市规划管理，必须有城市规划行政主管部门的选址意见书。（参看《城市规划法》第三十条）2、建设用地规划许可证：在城市规划区内建设需要申请用地。土地部门划拨土地前建设单位和个人必须取得建设用地规划许可证。（参看《城市规划法》第二十九条、第三十一条）3、建设工程规划许可证：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线等其他工程必须取得建设工程规划许可证。（参看《城市规划法》第三十二条）二是临时建设必须在使用期限内拆除，禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。（参看《城市规划法》第三十三条）三是不得占用城市道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线建设。（参看《城市规划法》第三十五条）
（二）《山东省实施<城市规划法>办法》的相关规定。《山东省实施<城市规划法>办法》是一部地方性法规，其中第三十七条第一款、第二款，第三十八条，第四十条第一款、第二款，第四十二条，第四十三条，第四十四条，第四十八条，第四十九条，第五十一条，第五十二条对规划法中的上述条款做了补充与解释，其它规定与《城市规划法》的规定大多相近，在此，不再详述。尤其值得注意的是第四十二条的规定：“城市规划区内的各项建设工程，必须符合城市建设用地布局和功能分区，保护和改善城市环境；不得占用风景名胜区、绿地、道路、广场、河道沟渠、市政管线等城市基础设施用地及大型公共设施的预留地。”这是对《城市规划法》第三十五条的完善，为界定严重影响城市规划的违法建设提供了有力的法律依据。第四十四条、第四十五条是对《规划法》的有关补充，它为在城市规划区内设置雕塑、建筑小品和大型广告牌等提供了强制性的规范即必须经规划行政主管部门批准，同时有为拆除非法设置的城市雕塑、建筑小品和大型广告牌等提供了执法依据。
（三）《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》的相关规定。《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》第二条、第五条、第六条、第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十九条对临时建设、临时用地审查、核发许可证及违反上述规定的法律责任作出了明确规定。
四、各行政机关查处违反城市规划法的违法建设的分工
相对集中行政处罚权实施后，有不少人认为只要是违法建设，查处权就是城管执法机关的职权范围，与其他行政机关无关，这种观点是错误的，理由是：一是相对集中行政处罚权只是集中了部分权限，另有部分如垂直管理部门的处罚权（土地等的处罚权）尚未集中；二是规划法中的处罚权在部分县市区也只是把严重影响城市规划的和临时建设逾期未拆除的建设处罚权集中到城管执法机关，而其它的处罚权仍在原主管机关，这就有必要对各行政机关的分工作一探讨：
（一）土地部门查处的范围。根据《城市规划法》，结合《土地管理法》，土地管理部门对违法建设的查处范围有：
1、建设用地。在城市规划区内，对未取得建设用地规划许可证或违反建设用地规划许可证的规定占用土地进行建设的行为进行查处；其中违反建设用地规划许可证的具体表现主要有以下几种形式：超过批准的数量占用土地；不按照批准的用途使用土地的；不按照批准的用地位置和范围占用土地的等。
2、非建设用地。
（1）非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的；
（2）在城市规划区内，占用耕地建窑、建坟；或未经批准，擅自在耕地上建设房屋、挖沙、采石、取土等。
（二）规划部门查处的范围。未实行相对集中行政处罚权前，根据《城市规划法》、《山东省实施<城市规划法>办法》、《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》的规定，由城市规划行政执法部门行使查处权；实行后则由相对集中行政处罚权部门查处，未集中的职权，仍由规划部门查处。
（三）相对集中行政处罚权机关查处的范围。相对集中的行政处罚权不同，城管执法机关查处的范围不同，各县市区根据本市的具体集权情况进行处罚。
当然对第一种情形，也就是当事人未取得建设用地规划许可证，也未取得建设工程规划许可证的，土地部门处罚后，其它部门到底有没有权处罚？一种观点认为不能处罚：因为这违背了一事不再罚的原则；一种观点认为可以处罚只是应给予不同种类的处罚，特别是不能给予两次罚款的处罚。理由是一事不再罚原则在《行政处罚法》中只规定了对同一违法行为不能给与两次或两次以上罚款的行政处罚。而给予不同的行政处罚如限期拆除等仍然是可以的。还有一种观点认为，这是一个法条竞合问题，不应给予两次处罚，最多作为一个从重情节。
我们认为上述三种观点均是值得商榷的，理由如下：
1、一事不再罚是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。在行政处罚法中是指同一个违法行为不能给予两次罚款。一事就是违法行为只实施了一个违法行为，而未取得《建设工程规划许可证》和《建设工程规划许可证》即开工建设却是两个违法行为即一个违法行为是非法占地，另一个违法行为是违法建设，显然这种情况不是一事不再罚的调整范围。
2、法条竞合是指一行为人实施了一个事实上的行为，分别违反了不同的行政法律规范，从而在逻辑上构成数个处罚的违法行为。从法条竞合的定义可以看出它强调的仍是一个违法行为，显然不适用于上述问题。
3、关于给予两个不同行政处罚的观点。这种观点仍然是基于一个违法行为而得出的结论，而我们在前面已做过论述，未取得两证而进行建设是两个违法行为而不是一个违法行为，虽然在处理结果上城管执法部门、土地部门可能给予两个不同的行政处罚，如罚款或拆除，而只是一种巧合，其法理依据却是截然不同的。
（四）、其它机关查处范围。除上述机关外，还有县级以上人民政府、河道主管部门、电力主管部门、公路主管部门，分别在其划定的控制区管理范围内依据有关法律法规规定对违法建设进行查处管理。
五、其它问题
主要是对《城市规划法》第四十条影响城市规划，尚可采取改正措施的违法建设的认识。
影响城市规划尚可采取改正措施的违法建设指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反许可证的要求建设的、没有违反法律法规强制性规定的、后果不严重的一类违法建筑。在日常执法实践中主要存在以下几种情况：
（1）未取得建设工程规划许可证进行建设
此类建设虽未取得建设工程规划许可证，但整体建设符合城市规划，城市管理行政执法部门或规划部门可以责令其限期补办规划审批手续并视情况给予一定罚款。