行政机构的概念篇1
关键词行政裁量统一裁量论法律概念
作者简介：陈晓玉，郑州大学法学院。
在建设法治政府的过程中，行政机关不仅担任执行机关的职责，同时也是法律适用机关。在法律适用的过程中，正确区分行政裁量和不确定法律概念直接影响到作为行政法“重镇”的行政裁量概念的建构与导控。为此，学界关于行政裁量与不确定法律概念的分合之争从未停止，如何科学界定两者关系，值得认真研究和探讨。
一、行政裁量权和不确定法律概念的涵义
行政裁量学说由德国学者梅耶(f.f.mayer)在其1862年出版的《行政法之原则》一书中最早表述。在这本书中，梅耶以行政裁量和法律的关系为划分依据，将行政裁量分为纯行政裁量与法律适用裁量两种类型。纯行政裁量权的行使属于“纯行政事件”的范畴,人民对其不得抗告，而法律适用裁量属于羁束行政的范畴，行政机关对于具体案件可以有较大的斟酌权限，在这个范围内，行政裁量属于一种弹性法条的适用。这种分类方式对于当时的学术研究具有重要意义，但是由于实务经验限制，梅耶并没有从本质上阐述这种分类的必要性和科学依据，对后世学者的研究也造成了一定的不利影响。而且，由于客观原因，当时并没有建立行政诉讼制度，而是用上级行政机关的审查代替。但是，梅耶提出的具体审查标准也为后世提供了研究途径。??奥国学者特茨纳(f·tezner)最先提出了不确定法律概念学说，他将将“公益”、“合目的性”、“必要性”、“公共安宁与秩序”等不确定概念从行政裁量中分立出来，称为不确定法律概念。这些法律概念可以由法院进行审查。特茨纳提出的不确定法律概念学说对后来法学界，特别是德国法学界的法学研究具有深远影响，并为德国行政法院所采纳。行政裁量，简单说来就是行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式。??关于不确定法律概念的涵义界定，学界比较权威的观点是台湾学者翁岳生提出的：不确定法律概念是指未明确表示而具有流动的特征之法律概念,其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念。??
二、行政裁量权和不确定法律概念的关系
（一）理论界的分类
对于行政裁量和不确定法律概念是否应予以区别，理论界有三种学说:
1．质的区别说
此为德国通说，该学说认为行政裁量与不确定法律概念存在本质的不同。行政裁量是主观的意识行为，是“决定”与“选择”的问题，需要与要决定的事物相联系，后者是“解释”与“适用”的问题，是客观的认识行为，不需与所决定的事物相联系；前者作用的客体是法律效果，后者作用的客体是法律要件；前者是对数个法律效果的选择，每一个选择皆正确且合法，后者是对数个法律效果的解释和适用虽然有多种可能选择，但是原则上只有一种选择正确且合法；前者存在“裁量空间”，后者存在“判断余地”；前者原则上不受法院审查，只有存在裁量瑕疵时才受法院的审查，后者原则上受法院的全面审查，只有在极为例外的情况下才受法院的有限审查。
2．量的区别说
此种学说认为，两者都属于立法机关授权行政机关在适用法律时，有一定的判断余地。同时，在依法行政原则的指导下，行政机关所作出的判断都不可以任意为之，否则将会收到法院的严格审查。因此，持该学说的学者认为，行政裁量与不确定法律概念并无本质上的区别，仅仅是受法律制约的程度和受司法审查的强度有所不同而已，两者仅存在量的不同而没有质的差异。
3．无区别说
持这种观点的学者认为，对法律概念的划分不应该以构成要件为区分标准，那些认为裁量和不确定法律概念分别存在于构成要件和法律效果的区分方法，根本不符合逻辑。立法机关授权行政机关做出不确定法律概念和裁量的决定，都是基于立法机关自身的意志，行政机关不管是做出不确定法律概念还是裁量都必须符合法律的规定，基于此，没有区别两者的必要。
（二）“质的区别说”还是“统一裁量论”之争
有些学者认为，行政裁量权和不确定法律概念有着质的区别，概括起来，两者主要有以下几点不同:??第一，两者的对象不同。自由裁量是法律提供了多种可以选择的处罚，行政机关结合实际做出一种合适的处罚。而不确定法律概念主要存在于法律行为的构成要件中，而且只有事实要件才可能存在不确定法律概念的问题。第二，两者行为的内容不同。对于自由裁量，只要行政机关结合实际做出的裁量行为内容符合法律的规定，就视为合法的裁量。而不确定法律概念虽然可能由于社会价值取向或者实践经验的不同而存在多种情况，但是正确的结果只有一个。第三，两者行为的方式不同。自由裁量主要是在法律确定的范围内，对于出现的法律后果的类别、程度等进行筛选，做出合理的裁量。而不确定法律概念实则是一种主观的判断，是司法机关和行政机关基于实际情况做出的主观选择。第四，两者的行为后果不同。行政裁量是行政机关酌情处置的权力。针对行政自由裁量权的审查，目前世界大多数国家的都倾向于合法性审查，一般不对行政机关据以做出的行政行为进行司法审查。相反，由于不确定法律概念的适用是一种主观判断的过程，而且只存在一种正确情况，所以，法院可以对其进行审查。
也有学者认为，行政裁量权和不确定法律概念应该统一于行政裁量范畴中。我国行政法学界关于行政裁量的界定，从一开始就包括了不确定法律概念下的裁量，之所以现在国内“质的区别说”观点泛滥主要是受德国行政裁量学说和“判断余地”理论的影响。虽然在法律适用阶段，不确定法律概念与行政裁量可以视为一个行政行为的两个阶段，但是在具体案件中，行政机关对两者往往不加以区分，将两者包含于一个逻辑推论中，所以，虽然有些学者能在学理上区分二者不同，但在实务中，一般并不对两者进行区分。只有存在多种可供选择的法律效果或者面临重大复杂的案件时，才有区分两者的必要。
（三）争议存在的原因和解决方法
1．原因分析
“不确定法律概念”与“行政裁量”关系之所以争议不断，主要是由于“不确定法律概念”与“行政裁量”的交错。这种交错主要表现为以下几个方面：
第一，裁量缩减。一般将此种情形称为“裁量收缩”或“裁量收缩到零”。行政自由裁量权的存在原本可以让行政机关在做出行政行为时有不同的处理方式可供选择，但是在一些具体的案件中，行政机关往往无法切实行使这一特权，这种选择很有可能被缩减为一种处理方式，即只存在一种没有瑕疵的裁量。第二，不确定法律概念和裁量的混合。在法律规范中，一些条文可能使用了不确定法律概念，特别是在事实要件中，但这种不确定的法律概念不论是范围还是内容都属于裁量的范畴。第三，两者的可替换性。不确定法律概念和行政裁量在某些情况下可以替换，如一个立法目的既可以通过适用不确定法律概念，设定事实要件来实现，也可以通过过行政裁量授权，即设定法律后果来实现。第四，两者存在对流趋势。这主要是因为判断余地理论与自由裁量在空间和结构上的一致性。判断余地往往将具有不同含义的事实要件界定为不确定法律概念，从而授予行政机关判断余地，同时，由于判断余地和裁量的广泛一致性，这种对不确定法律概念的理解往往回到了裁量理论。
2．解决方法
针对“不确定法律概念”与“行政裁量”的交错，实践中有以下三种解决办法：
一是，分别处理。行政法中的结合型规定虽多，但这样的规定并没有特殊之处，可以依“不确定法律概念”与“行政裁量”各自法理分别适用。二是，裁量消失。“法律构成要件中的不确定法律概念如内涵极为宽泛，包含所有作成决定时应该考量的事项，即已考量所有于行使裁量权时应考虑的要点。在这样的法律条文规范下，如果行政机关认定案件事实可以涵摄与法律之构成要件，那么就必须作出法律所授权的决定，任意规定实质上变为强制规定。”??三是，裁量吸收不确定法律概念。这种观点曾被德国两联邦行政法院所确定，即如果法律构成要件中的不确定法律概念包含的意思可被认定是裁量的范畴，那就适用裁量，而不用不确定法律概念，此时不确定法律概念即被裁量所吸收。
三、我国行政裁量权的范围界定
笔者赞成对不确定法律概念与行政裁量进行区分，原因如下：首先，对两者进行区分，有利于厘清行政权和司法权的边界。行政法学者普遍认为，对于行政裁量行为，法院以不审查为原则，以有限审查为例外；而对不确定法律概念的解释与适用，则以审查为原则，以存在“判断余地”为例外。明确二者的区别，承认不确定法律概念和行政裁量差异的存在，能够使我们更加明确司法权对行政行为进行审查的范围和强度，在对行政权进行合法审查的同时，承认判断余地的存在，从而使行政权的运行更加科学合理，使司法权和行政权达到相互制约与平衡。其次，对两者进行区分，有利于人民权利的保障。显然，明确区分不确定法律概念与行政裁量，将显著扩大司法审查的范围，使更多的行政行为可以接受司法的制约和监督，从而促进行政机关依法行政，更好的保障行政相对人的合法权益。再次，对二者进行区分，有助于凸显两者独立的价值。行政裁量不等于不确定法律概念，二者在内涵和外延都存在差异，如不确定法律概念往往以法律解释为中心，而行政裁量则很少涉及这一领域。最后，对两者进行区分，有利于学术研究。区分不确定法律概念和行政裁量，有助于学界对两者进行分别研究，从而为立法和执法工作提供理论支撑。同时，对两者的研究也有助于我们明确两者的概念，博登海默曾称:“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”??从这句话可以看到法律概念对于学术研究的重要价值可见一斑，对不确定法律概念和行政裁量进行区分意义重大。
行政自由裁量权是现代行政法的一个核心内容。现代行政法正是在行政自由裁量权不断扩大与对行政自由裁量权的控制不断加强这样的一个过程中得到发展的。行政裁量权作为行政法的基本的概念，也是最难以把握的问题。不确定法律概念是一个与裁量权密切相关的概念，两者共同构成了行政机关对法律规范适用的全过程，行政机关在根据两者作出决定的时候都体现出一种个案的选择。虽然对于不确定法律概念的研究在大陆法学界尚处于起步阶段，很多问题尚未研究透彻，但关于两者关系纷争的出现，也体现了学界对这一问题的重视，毕竟两者在我国都属于“舶来品”，如何合理移植，将是我国行政法学界面临的重要课题。
注释：
??周佑勇，邓小兵．行政裁量概念的比较观察．环球法律评论．2006（4）．第431-432页．
行政机构的概念篇2
[关键词]领域本体 数字档案 电子政务 本体构建
[分类号]G252
领域本体是用于描述指定领域知识的一种专门本体。它给出了领域实体概念及相互关系领域活动以及该领域所具有的特性和规律的一种形式化描述。目前，本体模型的研究已经进入实际应用阶段，许多研究领域都建立了适用于本领域标准的本体。web上有许多可利用的本体资源库，这使得诸多领域专家能够使用它们来共享领域中的信息。
目前，国内图书情报领域关于本体的研究尚处于起步阶段，领域本体的构建是一项需要投入巨大人力物力的科研活动，要构建某一领域内的本体，决非某个人或某几个人所能完成的。本文以电子政务领域数字档案为例，通过对构建本体具体过程的介绍，建立了一个有关数字档案知识本体，希望本文能对未来电子政务领域本体的进一步研究和构建提供有益的借鉴。
1 电子政务领域本体构建问题的题出
电子政务是指公共管理组织在中，全面应用现代化信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供各种公共服务的一种治理方式。在电子政务的初级阶段，需要完成政务数字化、信息化任务：包括电子政务公文数字化、公文流转自动化、数字档案归档、政务信息上网等政务信息化基础工作。
湖北省档局已将2000年以来的11662篇政务公文进行了数字化归档。这些公文涵盖社会经济政治生活的各个领域中的各种事项：有政府专项工作的部署、总结，也有职能部门对相关领域的工作汇报；有会议精神的传达，也有对社会突发事件的报道。内容包括省委、省人大、省政府、省政协以及省委各部委、省级国家机关各委办厅局、各人民团体、各事业单位等形成的法规性、政策性、服务性、公益性文件的目录。这些公文内容广泛，时间跨度长，信息量大，总共的文字统计近2000万。湖北省档案局不仅将这些政务公文进行扫描，数字化归档为tif格式的图片，还提供这些电子政务公文网上查询服务。但是这种仅仅基于元数据或主题词的查询服务，很难满足知识共享、辅助决策等电子政务需求。
在这样的背景下，湖北省档案局和武汉大学信息资源研究中心联合申请了“知识管理技术方法在数字档案馆建设中的应用研究”项目。在这个项目中，采取本体作为数字档案馆知识管理的核心技术，并以湖北省档案局提供的政务公文作为原始资料，设计并实现基于本体的数字档案馆知识管理模型。基于本体的知识管理模型基础是领域本体库的构建。
2 构建领域本体的必备条件
本体构建是一项十分复杂的系统工程，需要选择合适的开发工具辅助并需要领域专家的参与。笔者认为构建电子政务领域数字档案本体至少需要以下3个方面的准备。
2.1本体形式化描述语言的选择
本体形式化描述语言直接影响本体模型的表达能力和可扩展能力。目前的形式化的本体描述语言非常多，经过比较，选用了owL。owL的优点是以web资源为描述对象，而且是w3C的推荐标准，所以具有良好的应用前景。另外，owL是基于描述逻辑的。这就意味着基于描述逻辑的owL的类构造算子和公理都有相应的逻辑描述表示，这样利用owL构建的本体库在具备良好的表现能力的同时还具有强大的推理能力。这对于web资源的逻辑检测、本体集成、知识整合是非常重要的。
2.2本体开发工具的选择
目前，国内外已经有许多成熟的本体开发平台软件可供选择。经过我们对部分常见工具的试用与比较，最终选择的是protégé3.3。protégé是由斯坦福大学医学信息化研究小组开发的，一个基于Java环境的开放式架构的开源知识建模工具。其扩展的owL插件是目前最为强大的owL本体构建工具。protégé不仅具有良好的可扩展性和简单灵活的用户定制界面，还具有如下一些特性：支持图形化本体编辑模式、支持数据库存储模式、基于owL数据库的多人开发模式和支持逻辑检测功能等。
2.3领域专家的参与
领域本体构建是本体开发人员与领域专家共同努力的结果。开发人员虽然具有丰富的本体知识和较强的开发能力，但是对特定领域知识却知之甚少，很难建立起面向特定领域的本体模型。所以本体构建非常需要领域专家的参与。在电子政务领域数字档案本体构建过程中，湖北省档案局的3位专家参与了本体库构建。在整个过程中，他们细致而专业的理论支持协助了本体库的成功建立。
3 电子政务领域数字档案的特征
3.1电子政务档案的类型分布
现行《国家行政机关公文处理办法》规定国家行政公文有13类：命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、指示、批复、意见、函、会议纪要等。可以按照上行文、下行文和平行文将公文分为三类。其分类情况见表1。其中议案兼有上行文和平行文的双重特征，通知同时属于平时文和下行文之列，会议纪要可以是下行文，也可以是平行文。
用上述13类公文的类型名在湖北省档案局数据库中进行检索，发现其文件类型分布见表2(数据来自检索结果，可能存在较小的偏差)，其中上先行文请示、报告和议案不出现在档案局的数据库中。
3.2电子政务档案的结构特点
档案局电子政务文件以扫描的图片方式进行存放。由于国家对红头文件的格式有着一定的显性限制，并且长期以来，红头文件的书写也存在一定的潜在规律。这些限制和规律为档案领域本体构建提供了一定的便利。电子政务档案一般由文件头，正文和文件尾组成，某些文件可能有附件。正文一般由以下几部分组成：标题、主送机关、原由和事项组成。原由有依据和目的两种。其具体结构见图1所示：
3.3电子政务档案内容的相对确定性
本体在人文社科领域的应用相对较少，其中一个重要原因是人文社科领域的不确实性，不同于数理公式推理演绎过程，人文社科领域的结论多带有主观性。人文社科领域的发展为人类社会带来了多样性，但同时也增加信息管理的难度。
档案公文不同于一般的人文社科文献，它具有一定的确实性。国家或某一部委在某一时间段的政策方针往往是明确的。档案文件的相对确定性有利于档案本体的构建。
3.4电子政务档案内容的相互关联性
政府公文虽然涉及到生活中的方方面面，但从系统学上讲，政府公文所联系的各个团体和个人组成了一个闭合的系统。在这样一个聚集里面，成员是相对稳定的，并且成员级别划分明确。各级职权明确，如公文的接收单位一般是政府、政府职能部门、企业、机关团体、学校和军区等，并且接收对象往往只能是一个团体，而不是团体的某个下属部门或机构。这样在档案
领域本体的构建中所确定的部门本体是有限的。在这样一个闭合的聚集里面，成员节点数量少，而相互联系较多，这决定了各个成员之间的关系是比较复杂的，某一个成员可能成为许多联系的成员节点。正如政府的某一项工作通常要求各个部门的合作，发挥各自的业务专长来完成。
并且在从时间线来看，也存在着多种联系。如一旦上级召开某些会议，作为会议成果，一般会产生一些新的思想和会议精神。一段时间后相关部门便会公文组织下属各级政府进行学习。政府会承办一些活动，政府会组织各方面的人力物力来完成这些任务，在活动结束之后，政府可能会有一些通报和表扬。
4 电子政务领域数字档案本体构建过程
电子政务中的档案领域本体构建用户需求明确而且相对稳定，根据本体构建常用方法：Skeletalmethod―ology(骨架法)、toVe、metHontoLoGY、Cyclicac―quisitionprocess和iDeF-5等方法的特点及适用环境，结合电子政务中档案馆的业务特点和公文的结构和内容特性，提出了档案领域本体构建的方法。借鉴Skeletalmethodology设计，其流程见图2。
4.1识别系统功能需求
湖北省档案馆已经实现了相关公文的数字化，并提供按检索号、组织机构、关键词、人物、文件编号、责任者和时间等多种检索方式，可以说其功能是比较完备的。笔者利用本体对这些公文进行组织，其目的是提供给用户更高效地信息检索途径。相比于此前系统，基于本体的检索系统细化了用户群体，提供更具有专指性的检索服务。笔者将用户分为以下几类：
・公文书写者。政府机构或部门在书写公文时需要关心以下两方面问题：一方面是公文内容与部门已有的思想和政策是否相抵触，若抵触，如何协调和处理；另一方面是拟公文与上级机构的思想是否冲突，这种冲突是不被允许的。公文书写者需要查看上级政府的相关政令以及部门以往的思想和政策。本体通过建立部门已有公文之间的关联，并用可视化的方式将不同时间段的相关主题之间的关系展现给用户。
・事件关注和情报了解者。这类用户关注与事件相关的全部公文，本体分子所具有的专题功能可以将同主题的知识聚合起来，并消除冗余。这种呈现方式比以往基于关键字匹配的结果列表更为高效。也存在关注目标不明确的用户，本体分子提供的多粒度知识管理实现了知识组织方式与用户逻辑的统一。用户可以在不同层次的概念之间轻松的实现跳转。
・学习者。此类用户更关注公文中的指导思想，而不是具体的实施方案。这种新的思想是国务院组织相关专家进行多轮讨论，最终以公文的形式发放给各地方政府，并由地方政府结合自身情况来具体实施。
・寻求依据和了解责任者。有些公文是对个人或部门的约束。用户需要查询潜在的行为是否合乎规定。上级部门已有的领导方针和工作指导是部门开展工作的凭据和规范。
・人事、机构关注者。用户想要了解关于某个人的生平，最近的职务情况或者是他受到的所有奖惩。基于本体的政务数字档案馆系统将人物这一概念从源文件中抽取出来，并且赋予一定的语义。对人物的检索不再仅仅是表态字符的匹配，而是语义的筛选。职务作为一个概念与某个特定的人物实例关联起来，本体分子可以处理这种关联随时问的动态变化。
・政策变化探究者。新的政策出台、政策的改变多数是由于一些新现象、新事物的出现而引发的。只有了解政府的指导思想法和意图才可能对新政策有更深刻地理解。
现实事件概念的复杂性决定了本体系统应提供给用户更多的本体库观察视角，更具有针对性。总的来说，基于本体的电子政务数字档案馆系统功能就具有以下特征：语义性、专指性、强推理性和逻辑一致性。
4.2确定核心概念
根据t.R。Gruber的清晰、一致、可扩展性、编码偏好程度最小和本体约定最小的原则，笔者采用核心扩展(middle―out)方法建立领域知识概念模型。其表现形式为：由具有本体雏形的一组核心概念人手，不断扩展本体。
按照核心扩展法，首先需要确定核心概念集。在充分分析了档案公文的结构形式和内容特征之后，确定了“人物”、“组织机构”、“文件对象”、和“事件”4个核心概念。核心概念作为概念模型的顶级概念，须满足没有二义性、互不相交和并集覆盖电子政务数字档案知识的要求。
4.3建立概念层次结构图
确立核心概念后，对由这组具有本体雏形的核心概念进行扩展，建立整个本体概念模型。这是一个自顶向下的过程，即根据事先定义好的上一层父类，分别逐步细化说明其下一级子类。
在建立概念体系过程中，需要考虑和解决概念之间关系的选择和层次结构的组织。领域本体的概念间存在着许多关系，仅仅“部分一整体”关系就达6种之多。“部分一整体”关系是本体构建中常用的层次结构划分标准，其中“Kindof”和“partof”是两个最常用的。一个结构良好的、可扩展的概念模型要求其层次结构中的概念关系必须是同质的、直接父子概念之间具有相同的泛化程度。“Kindof”关系能够很好的满足这些要求。
经过对概念模型中的概念进行消除二义性、同层次概念间互不相交以及并集覆盖整个父类概念范围的处理，最后得到了电子政务领域数字档案本体概念模型，如图3所示：
根据本体工程的要求，人物划分为公职人员、商界人物、公众人士和国际人士。这一划分符合本体无交叉，覆盖完全的原则。结合公文领域所涉及的组织机构特点和用户需求，对组织机构做如下细划：政府机构、职能部门、国有企业、私营企业、团体学校和军区六种。之所以将政府机构和政府职能部门划分开来，是因为虽然职能部门在自己相关领域表现了扮演的角色，但是其在公文领域所扮演的角色与政府机构的极大的差别，他们的决定与建议只能通过政府来进行转发。这里定义的职能部门包括省级的财政厅、教育厅、交通厅、人事厅、信息产业厅、农林厅、地矿厅和水利厅等。市级的有发展计划委员会、经济委员会、建设委员会、教育局、科学技术局、监察局、民政局和司法局等。国有企业和私营企业因出现在公文中的概率不一样而被划归为两种，其经济成份性质也让人有理由将其划分开来。
按照公文类型对公文进行划分，因为不同类型的公文一般具有不同的内容和结构。按照通知的适用范围将通知分为以下4种：①批转下级机关的公文；②转发上级机关和不相隶属机关的公文；③传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的事项；④人事任免。通报分为：表彰先进、批评错误、传达重要指示精神或者情况。请示、批复、意见、函和会议纪要因其内容单一而不进行划分。其主要内容与字面意思保持一致。
4.4定义概念、术语和属性
概念层次结构还只是本体的骨架，其血肉就要通过概念间的关系，即属性来充实。根据项目的特点，概
念需要定义两种属性，一种用于描述概念的自身信息和结构；另一种用于描述概念之间的关系，即数值属性与对象属性。同时，还需要进行概念和关系明确定义的工作，即对属性自身的性质，如取值类型、允许取值以及属性的基数进行说明。
4.5本体编码
在这个阶段，笔者利用owL描述语言显式地形式化上个阶段完成的概念模型，这部分工作主要是通过protégé+owL插件的本体开发工具来完成的。出于本体资源可重用性和开发协同性的考虑，没有像大多数本体构建项目一样，将4个核心概念和角色属性类本体定义在一个owL文件里。而是将4个核心概念分开定义到4个owL文件，角色属性类根据其语义增强的对象的不同定义到不同的本体文件中，这样就得到4个本体文件。
同时，通过owL中的注释属性来对本体资源(类、属性、实例等)进行标注。利用这些属性可以标注本体资源的版本信息、领域信息、分类信息以及开发者、备注等。这有助于开发人员分享、交流以及其他web服务和本体获取工具对该领域本体资源的识别和使用。protégé中还提供了逻辑检测的功能。笔者利用Racer推理机对本体库概念和属性进行逻辑检测，保证了所建立的本体库结构的正确性。
4.6实例化
实例化工作包括实例声明、实例描述和关系关联三个部分。因为此本体构建项目的特点是侧重信息描述(实例表现)，所以实例化是整个开发工程过程中工作量最大，最为烦琐的部分。虽然protégé可以帮助我们自动生成符合owL语法的库文件，但是手工在protégé中进行大量的实例声明、实例描述和关系关联仍然是非常烦琐的。所以为了减轻本体构建的工作量，项目组开发了一个基于XmL模式匹配的中文半自动构建系统――ontoLtCn。ontoLtCn是在ontoLt基础上进行二次开发的成果。ontoLtCn总体上按照protégé插件框架开发，运用了中文词法分析技术，将原本面向德语文本的ontoLt框架应用于中文本体建库。
4.7工作成果
从档案局11662篇电子公文档案中，总共建立本体类76个，关系属性47个，本体实例数量5427个。其中核心本体类有4个：“人物”、“组织机构”、“文件”和“事件”。这4类核心本体是湖北省档案局相关领导和公务员共同讨论确定的电子政务领域最核心的基本概念。在此基础上，进行了本体实例抽取，并进一步建成本体库。
行政机构的概念篇3
摘要：财政立宪是现代国家宪政建设的重要内容。财政立宪离不开宪法文本，宪法文本立足于宪法规范。宪法概念就是宪法规范。“财政”概念群作为宪法文本中的规范群之一，不仅具有规范性的特征，而且具有整合性的优势。它包括规范整合、价值整合、秩序整合与社会整合等四个方面，其中社会整合是基础和核心。中国宪法文本上的“财政”概念群(1)对现实社会的整合，主要包括两个方面，一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。论文关键词：宪法文本；财政；概念群；整合在法学领域，概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的法律概念，我们便不能清楚地理性地思考法律问题。规范性是法律概念的重要特征，或者说，法律概念就是法律规范。但是，任何法律概念或法律规范都不是孤立存在的。任何具体规范都是整个法律秩序之一部分。“通常只有了解法律规范在规范群（normengruppe）法典、部分领域（teilgebiet、劳动法、社会法、税法）或者整个法律秩序中的地位，才能对规范内容进行切合实际的理解。”（魏德士，2003）329中国宪法文本上的“财政”概念群(1)，就是这样的法律“规范群”或法律概念群。从概念群的角度探讨财政问题与中国宪法问题的内在联系及其实践价值，具有重要意义。一、宪法文本上的“财政”概念群1．宪法文本上的“财政”概念目前学术界有关财政的定义大体一致，一般认为，财政系指国家、地方公共团体这种经济团体，为维持其存立、达成其目的，取得、使用、管理必要的财货之各种活动的总称。广义上，财政被用以指国家财政、地方财政二者，但作为国家根本法的宪法，主要是就前者加以规定（阿部照哉等2006）。或者说，财政是凭借国家的权力为满足国家职能的需要而进行的筹措、分配、使用和管理财政资金的活动。包括财政收入和财政支出两部分。其职能是组织财税收入，拨付财政支出，进行财政监督（刘隆亨，2004）。各国宪法文本上对“财政”的规定并不是范围一致，用语一致，有的国家的宪法是用专章规定“财政”并直接用“财政”作章标题，如属英美法系的东南亚国家联盟，对财政活动的法律规定都列入了宪法的范围并确定下来：1959年的印度尼西亚宪法的第八章、1957年马来西亚联邦宪法中的第七章、1966年新加坡宪法第五篇；有的国家的宪法是在具体条款中规定财政的收入和支出内容，采用预算、决算、税收、国库、拨款等用语。而在独联体12个国家中，将“财政”用专章写进宪法文本的有4个国家，即乌兹别克斯坦共和国宪法（第二十五章：财政与信贷）、白俄罗斯共和国宪法（第七篇：白俄罗斯共和国的财政信贷体制）、摩尔多瓦共和国宪法（第五篇：国家经济与公共财政）、格鲁吉亚共和国宪法（第六章：国家财政与监督）。其余8个国家的宪法文本虽未专章规定“财政”，但大都将“财政”、“预算”、“税收”等概念放到各相关条款中加以具体规定(注：只有土库曼斯坦和塔吉克斯坦两国的宪法文本中没有“财政”一词。)（任允正等，2001）。2.宪法文本上的“财政”概念群法律文本上的概念是法律规范，宪法文本上的概念就是宪法规范。同理，宪法文本上的“财政”概念是宪法规范，宪法文本上的“财政”概念群就是宪法规范群，具体地说，就是“财政”规范群。宪法文本上的“财政”概念群一般由三个层面构成，一是基础概念（财政），二是基本概念（预算、税收），三是非基本概念（决算、国库、国债、转移支付、政府采购等）。其中，基础概念（财政）在宪法文本上出现的次数不多，但并不能改变它在“财政”概念群中的基础地位。基本概念（预算、税收）在宪法文本上出现的次数一般比基础概念要多，但并不能改变它对于基础概念（财政）的从属地位和次级地位。至于非基本概念（决算、国库、国债等），在宪法文本上可能出现，也可能不出现，可能这个出现另一个不出现，即使出现，次数也很少。这就使得非基本概念在宪法文本中，相对于基础概念（财政）和基本概念（预算、税收），处于更加从属和次级的地位。据此，笔者认为，宪法文本上的“财政”概念群，主要应由基础概念和基本概念构成，即一般由财政、预算和税收这三个概念构成宪法文本上“财政”概念群的主体。古今中外，概莫能外。3.财政概念群的特征（1）群体性。如果说，宪法文本上的概念是一个有机的统一体，那么，宪法文本上的所有概念和规范就是一个系统，具有系统性。而宪法文本上的“财政”、“预算”和“税收”等若干紧密相关的概念和规范，相对于宪法文本上所有概念和规范的系统，就只带有群体性的特征，具有群体性。（2）相似性。“财政”概念群既然称为“群”，那么“群”又有什么特征呢？在《辞源》（下册，第2499页）里，“群”有禽兽聚合；人群，朋辈；种类；合群；犹诸、众等5种涵义。其中一个涵义就是种类。而“类”在《辞源》（下册，第3999页）里则有种类；相似；善；法式，榜样等8种涵义。而相似就是其中的一个涵义。从这个意义上说，“财政”概念群里的“财政”、“预算”和“税收”等概念都具有相似性，如：“财政支出”与“财政预算支出”、“财政收入”与“财税收入”等。（3）层次性。“财政”概念群的若干概念既有群体性、相似性，又具有层次性。如“财政”概念是概念群的基础概念，是最高的层次，“预算”和“税收”概念则为第二层次的基本概念，而“国债、货币、赤字、国库”等就属于非基本概念的第三层次。“财政”概念可以涵盖基础概念、基本概念和非基本概念三个层面。低一层次的概念则不能涵盖高一层次的概念。如“税收”这一基本概念只是“财政”这一基础概念的其中一个方面（财政收入），而不能包括另一个方面（财政支出）。更不能将“税收”概念与“财政”概念相提并论。（4）互补性。在“财政”概念群中，互补性也是它们的特征之一。如“财政收入”与“财政支出”、“财政预算”与“财政决算”、“财政收入预算”和“财政支出预算”等。（5）整合性。整合性是“财政”概念群最基本的特征。所谓整合，就是“通过整顿、协调重新组合”（见《现代汉语词典》第5版，第1737页）。而作为财政概念群的整合，就是将具有相似性、层次性、互补性的“财政”、“预算”和“税收”等宪法文本上的规范加以整顿协调，重新组合为“概念群”之后，其价值功能将比整合前它们中的任何一个概念更能反映宪法文本对财政问题的整体把握，更有助于人们对宪法文本上财政问题的全面的深刻的认识。因为，“在适用某个具体规范时，应当承认该规范在表达上的局限性和非完整性”。“只有对相关法律规范进行和谐的解释后，法律适用才是有意义的。”（魏德士，2003）714.财政概念群的优势：整合整合，既是财政概念群的特征之一，更是财政概念群的优势所在。因为与群体性、相似性、互补性和层次性相比，整合性更能聚焦、放大和升华概念群在经过整顿、协调与重新组合之后的规范、价值、秩序、效力和功能。（1）规范整合。概念群就是规范群。概念群的整合性，就是规范群的整合性。因此，概念群的整合首先就是规范的整合。“具体规范建立在规范整体”的“统一调整方案的基础之上”(魏德士，2003)329。（2）价值整合。“法律规范包含了实现法律秩序应当实现的价值导向”（魏德士，2003）68。因此，规范整合已经蕴涵了价值整合。但规范整合并不等于价值整合。“规范和价值的区别首先在于它们所指向的行动一个是义务性的，一个是目的性的；其次在于它们的有效性主张的编码一个是二元的，一个是逐级的；第三在于它们的约束力一个是绝对的，一个是相对的；第四在于它们各自内部的连贯性所必须满足的标准是各不相同的。”（哈贝马斯，2003）316“在论证性语境中，规范和价值起着不同的论辩逻辑作用。”（哈贝马斯，2003）317（3）秩序整合。规范整合与价值整合表现为秩序整合或法律秩序整合。“法律秩序应该是由协调的并且规范的价值标准所组成的有序的规范结构。”（魏德士，2003）329但这一“有序的规范结构”并不是静态的、孤立的个别规范的堆积，而是“由协调的并且规范的价值标准”整合而成。正因为如此，“联邦宪法法院将整个法律秩序理解为一个层次分明的价值判断的内部体系、一个受到各方面约束的法律价值标准的层级秩序。位于该层级顶点的是宪法基本判断。”（魏德士，2003）31（4）社会整合。如果说规范整合、价值整合与秩序整合还是停留于文本体系或制度层面，那么，社会整合则是上述三种整合与现实社会的结合，是将上述三种整合运用于社会现实生活，是宪法文本概念群在现实中的行动表现，是宪法文本的实施，是宪法文本上的概念群由逻辑向现实的转化。如果说，上述整合只是一种可能性，社会整合就是一种现实性。可能不等于现实，现实是已经实现的可能。值得注意的是，“社会整合，只有在具有规范有效性的规则基础之上才是可能的。”（哈贝马斯，2003）35“现代社会不仅通过价值、规范和理解过程进行社会性整合，而且通过市场和以行政方式运用的力量进行系统性整合。”（哈贝马斯，2003）48“通过价值、规范和理解而实现的社会整合要完全取决于交往行动自身。”（哈贝马斯，2003）44二、中国宪法文本上的“财政”概念群(第3页)1.中国宪法文本上的“财政”概念“财政”概念是中国现行宪法文本中“财政”概念群的基础概念。在中国现行宪法文本即1982年宪法文本中，“财政”一词8次出现，其分布大致在5个方面：一是在全国人大专门委员会的名称中使用了“财政”概念1次（第七十条第一款）；二是在规定国务院审计监督权时2次出现“财政”一词（第九十一条第一款）；三是在规定县级以上地方政府权限时使用了“财政”概念1次（第一百零七条第一款）；四是在赋予民族自治地方自治权时3次使用了“财政”一词（第一百一十七条）；五是在强调国家对少数民族在经济文化建设事业的发展权方面要有所帮助中使用了“财政”概念1次（第一百二十二条第一款）。对“财政”一词在1982年宪法文本5个条款中的8次出现加以分析，我们不难发现，这5处可概括为5种权力，即人大的监督权（监督政府）、国务院的审计监督权（审计监督地方各级政府和金融机构）、地方政府的管理权（审查批准管理本行政区域的发展计划和执行情况）、民族自治地方的自治权和民族自治地方的发展权。这5种权力再加以分类，就是中央国家机关内部的横向财政分权和中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。其中，人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权属于中央国家机关内部的横向财政分权；人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权与地方政府、民族自治地方的财政权之间，则属于中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。可见，在1982年宪法文本中，“财政”的基本涵义是分权，既包括中央国家机关内部的横向财政分权，也包括中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。2．中国宪法文本上的“预算”概念在宪法文本的“财政”概念群中，如果说“财政”一词是概念群的基础概念，那么“预算”一词就是概念群的核心概念。这是因为，财政活动的主要内容就是进行预算资金的筹集、分配、使用和管理。财政工作的主要任务就是组织和实现权力机关批准的财政收支计划。换句话说，预算就是财政预算，财政预算包括财政收入的预算和财政支出的预算。财政收入与财政支出都离不开预算。因此，就某种意义上说，没有预算就没有财政。在中国现行宪法文本中，“预算”概念共出现4处5次：一是在全国人民代表大会职权中使用了“预算”2次（第六十二条第十款）；二是在全国人民代表大会常务委员会职权中出现1次（第六十七条第五款）；三是在国务院职权中出现1次（第八十九条第五款）；四是在地方各级人民代表大会和地方人们政府职权中出现1次（第九十九条第二款）。从宪政国家的视角而言，审议与通过预算法案曾经是代议机关的唯一职能。而在代议制民主发展日趋完善的今天，审查和通过政府预算法案仍然是代议机关监督、控制政府的主要途径，是建立与巩固责任制政府，实施宪政的关键。但是，这并不是“预算”一词在中国宪法文本中的全部涵义。实际上，从现代国家的宪政功能、宪政机制和宪政改革趋势来看，“预算”一词在中国宪法文本上的涵义应该包括以下三个方面：第一，作为现代国家的宪政功能，财政预算是保证国家权力正常运行的经济前提（保权宪政功能）。财政预算的“保权”宪政功能主要有两个方面：其一是满足国家权力正常运行的需要。因为财政预算是政府向社会征取资财的合法依据，当然也就是其全部权力活动的经济前提。其二，财政预算也确保了政府在政治领域内的合法性权威地位。因为代议机关审议与通过财政预算的行为本质上是一个由代议机关代表民意行使的立法行为，它向社会表明了民选代表与人民政府的信任与政治支持，是政府取得社会民众的合法性认同的宪政功能。第二，作为现代国家的宪政机制，财政预算是控制国家权力的重要途径（控权宪政机制）。财政预算的“控权”宪政机制主要体现在两个方面：其一，财政预算可以通过控制政府的财政支出节制公共财政资金的使用，从而截断了政府滥用权力的物质来源。其二，审议与通过财政预算法案是代议机关威慑政府的一种有力手段。代议机关一旦全面控制了政府的财政预算，就牢牢扼住了政府的“经济命脉”，进而取得对于政府的全面支配地位。第三，作为现代国家的宪政宗旨，财政预算是保障公民（纳税人）应有权利的重要内容（维权宪政宗旨）。其一，国家在预算财政收入时，不应该单方面决定税收政策，而应该实行预算民主，让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权。其二，国家在预算财政支出时，不应该单方面决定支出政策，要在支出政策的形成过程中实现预算民主，确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”，保障纳税人应有的权利。3.中国宪法文本上的“纳税”概念“纳税”（“税收”、“租税”或“赋税”等）概念则是宪法文本上“财政”概念群中的重要概念之一。在日本宪法学家卢部信喜看来，“立宪政治乃以国王的课税须得到国民承认这一财政问题为契机而发展起来的历史，即显示了其重要性。”或者说，“新课租税、或变更现行租税，必须依照法律或法律所规定的条件（日本宪法第84条）”。“这是基于租税乃是要求国民直接负担，因此必须征得国民之同意的原则，源自于在英国自古便常被论及的‘无代表则无课税’的政治原理。”“这里所说的‘租税’，是指国家或地方公共团体，基于其课税权，为了充作其使用经费，强制征收的金钱给付之行为。”（卢部信喜等，2006）其核心是：国家的征税权必须受到全体公民的约束，其民意代表的机构是议会即代议机关。这就是税收问题上国家权力与公民权利的关系问题（限制国家权力，保障公民权利）。这是所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义。这就是“立宪视角下的税收”、“财税宪法”、“财税立宪”或“税收法治”。中国宪法文本中的“纳税”概念与上述涵义相比较，有所区别。在整个1982年宪法文本中，仅出现“纳税”概念1处1次，即第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”按照蔡定剑（2004）对此条的解说，“税收是国家之基本，公民出于自身利益的需要，创建自己的政府为了公共福利。而公民为此承担的代价和第一义务就是要向国家交税。所以宪法规定公民有纳税的义务是可以理解的。”关于“纳税的义务”，蔡认为，“纳税是指纳税义务人按照法律规定，向税收部门缴纳税款。纳税作为公民的一项义务，它有如下特点：第一，具有强制性，即纳税人须履行纳税义务，否则，要受到法律制裁。第二，具有无偿性，即税收是国家单方面向纳税人征收的，是国家财政收入的重要来源。不需返还，纳税人也无权要求返还。第三，具有固定性，即纳税人和税率都是由法律明文规定的。我国刑法和有关税收法律对公民偷税抗税逃避税收义务的行为作了处罚的规定，严重的偷税犯罪行为将受到3年以下有期徒刑的制裁，情节特别严重的要处以3年到7年有期徒刑的制裁。”然而，通观条款全文和蔡定剑对此条款的精解，在“纳税”一词的相关文字中，我们看到的只是公民的义务，而看不到公民的权利，更看不到对公民权利的保护。看到的只是国家的权力，而看不到对国家权力的限制。既然没有对国家权力的限制，又没有对公民权利的保护，那么，这样的条款，实际上与“国家的税收必须受到全体公民的约束”这一所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义或普世性价值是格格不入的。它也同样背离了“限制国家权力，保障公民权利”这一宪法宗旨。也说明我国宪法文本中有关税收的条款亟需改革完善，与世界接轨，尽快融入世界宪法国际性的潮流。这是大势所趋。三、中国宪法文本上“财政”概念群的意义如前所述，作为规范和价值的宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的意义，也就是宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的整合，它包括两个方面，一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。在本文中，笔者仅以“财政”概念群对乡村债务(注：所谓乡村债务，严格说来，应该是指20世纪90年代以来，尤其是1994年分税制以来，中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体，以及政府之间发生的债务（朱钢等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第184页）。据农业部调查统计，1998年全国乡村债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元（宋洪远等，2004）；另据财政部财科所研究推算，2011年全国乡村债务总额在6000亿元（财政部财科所，2004）。沉重的乡村债务，不仅瓦解着中国的乡村经济，恶化着政府和村级组织与农民之间的关系，而且威胁着乡村社会的稳定，影响着中国农村政治的变化，也严重地干扰着农村和谐社会的构建，成为新农村建设中一道绕不过去的坎。如何从理论与实践的结合上化解乡村债务，成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题。近年来，尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论，但是，“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议，仍然是局部和针对个案的政策建议，缺少一个更加宏观，即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案。”因为“乡村债务不是一个孤立的现象”，“单一的政策和方案不能根本解决负债问题。”而必须“要以更高的视角，以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药。”（朱钢等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第207页）)这一现实问题的整合为例。它表现为：一是从“财政”概念群看乡村债务的成因；二是“财政”概念群在乡村债务化解中的意义。1.从“财政”概念群看乡村债务的成因笔者认为，从宪政的视角去看待乡村债务，是解决乡村债务的根本出路。但宪政离不开宪法，宪法又立足于文本。因此，用宪政的视角去看待乡村债务，首先必须用宪法文本上的财政概念群来解读乡村债务的形成原因。这个形成原因，从中央与地方关系的角度来说，就是中央与地方的财政分权失衡；从人大与政府关系的角度来说，就是人大对政府预算的监督失效；从乡村政府和组织与农民关系的角度来说，就是乡村政府和组织对农民的“税”“费”征缴失范。（1）财政分权失衡。宪政的核心在于分权与制衡，其对财政的要求主要表现在：纵向财政分权和横向财政分权。纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。1984至1994年间，我国大部分地区主要实行财政分级包干制度。而从1994年开始，我国实行了分税制。分税就是分权。就目前的情况看，这种分权模式存在两方面的问题：首先，从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方的财力剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支，尤其是广大乡村政府和组织更是举步维艰。乡镇财政极度危机，乡村债务极为沉重。其次，从财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈。财政分权的内容没有通过立法程序，而是由中央政府的规范性文件加以规定。财政分权失衡应该是乡村债务沉重的首要原因。（2）预算监督失效。乡村债务形成的原因，从纵向来说，是中央与地方的财政分权失衡。但从横向来看，却是人大对政府的财政预算监督的失效。财政预算监督就是横向财政分权。横向财政分权的核心，是财政决策权、执行权和监督权的分配，具体到目前的中国而言，主要是预算监督的落实问题，即立法机关对行政机关财政权的监督和制约。在我国，从1954年至今的4部宪法都规定了人民代表大会的预算审批权。1994年全国人民代表大会通过了《预算法》，1999年全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。然而在实践中，往往面临的是人大预算审查监督制度的失效甚至缺失。其原因有5个方面：一是政府预算过程中存在预算内容不全，预算编制时间短且编制粗放，预算无详尽的分类分项计划，预算对政府的行为缺乏约束力，预算内容和预算过程缺乏透明度等问题；二是预算年度起讫时间的断档影响了预算案的严肃性(注：根据《预算法》，我国预算年度从公历1月1日起至12月31日止，它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接。全国人大全体会议一般在每年的3月召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的4－5月份才召开，因此在预算年度开始的3～5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。)；三是人大的预算权内容不详；四是人大缺乏审议年度预算报告的能力（主要是代表专业能力不足，审议流于形式；专门机构的工作不力）；五是决算制度不健全（朱孔武，2006）。由于上述原因，加上我国政治体制改革的相对滞后，横向财政分权没有受到足够的重视（刘文华，2002），立法机关对财政预算监督实际上长期处于监督无力，监督失效，甚至监督缺失的状态，各级行政机关（政府）的财政权力得不到有力的制约，现实中的财政秩序极为混乱，财政危机不可避免，大量乡村债务的出现也就不足为怪。与财政分权相联系的预算监督失效应该是乡村债务沉重的根本原因。（3）“税”“费”征缴失范。如果说财政分权（包括中央与地方的纵向财政分权和人大与政府的横向财政分权）失衡、失效是导致乡村债务的根本原因，那么，在财政分权失衡、失效的既定前提下，乡村政府和组织对农民税费的征缴失范，则是乡村债务形成的直接原因。自古道，上有政策，下有对策。既然在与中央政府的纵向分配博弈中处于劣势，为了生存，地方政府就只能另想办法。有限的制度内税收对于人员不断膨胀的地方政府财政支出来说，无异于杯水车薪。地方政府（这里说的地方政府是县乡政府，主要是乡镇政府及村级组织）在制度内财政危机、入不敷出的情况下，一般会充分利用手中的自由裁量权。因而，在制度外寻求财力支持就成为地方政府的理性选择。这就是税外收费。农村社会乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象即由此开始泛滥。当税外收费仍然不能满足乡村财政支出的需求而乡村财政危机本身又长期得不到解决时，乡村举债现象便开始大规模、长时期、不可遏制地持续蔓延开来。2．从“财政”概念群看乡村债务的化解“财政”概念群对乡村债务的解读是“财政”概念群整合乡村债务这一社会现实的重要意义之一，但绝非根本意义，其根本意义则是对乡村债务的化解，这也是宪法文本中的“财政”概念群对乡村债务这一现实问题最重要的整合。（1）财政立宪：治理乡村债务的根本出路。财政监督是财政民主的表现形式。财政监督或财政民主的缺失是导致巨额乡村债务的重要原因，弥补或克服财政民主的缺失应该是治理乡村债务的一剂良药。但财政民主的缺失却并非财政民主本身所能解决。因为财政民主、财政立法等都是由财政立宪产生，要真正解决因财政民主缺失造成的乡村债务问题，只能求助于财政民主的宪法依据——财政立宪。何为财政立宪？在美国著名财政宪法学家布坎南看来，第一，要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的；第二，税制是国家财政制度的核心问题；第三，以宪法的形式坚持预算平衡的原则；第四，对税收的支出要给予限制；第五，货币供给要在有法律保障的前提下按规则确定而不是随意决定（忻林，2000）。财政立宪主义产生于和我国社会制度不同的西方发达国家，当然不能照搬到中国来。但这一思想可以为我们提供有益的启示。“他山之石，可以攻玉”，我们可以根据国情借鉴这一有益思想，构建以宪政为基础的公共财政体制，坚持财政立宪，以从根本上治理乡村财政危机和乡村债务。一是坚持财政民主和财政法定，充分发挥人民代表大会这一代议制机构的作用，加强对国家财政权主要是财政预算权的控制和监督。二是坚持“有限政府”，要求政府转化职能。“有限政府”是宪政制度的基本原则。在财政领域，“有限政府”是指：政府的财政职能有限（主要是公共服务）、政府的财政权能有限（以人民即纳税人的授权为条件）、政府的财政行为有限（征税等财政行为应该受法律的限制）。三是坚持“分权与制衡”的宪政原则，实现中央与地方之间以及地方政府相互之间在规范性博弈的基础上合理的财权划分。（2）预算民主：破解乡村债务的深层成因。预算民主也是财政民主的一种表述方式，但它比财政民主的表述更具体，更有针对性。何为预算民主？“预算民主就是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的。这种预算制度将从外部对政府预算进行政治控制，使得政府预算能够实现公共责任。”（马骏，2005）55如果中央政府与地方政府，尤其是县乡（镇）政府的财政权力（村级组织为财务权）能够切实地得到本级人大（村级组织则由村民大会进行财务监督）严格的财政预算监督，就可能避免1994年分税制以来全国农村巨额乡村债务现象的普遍产生，还可以防止往后类似乡村债务的财政危机现象以各种不同的形式变相出现。（3）税收法定：走出乡村债务的价值理念。税收是国家财政的命脉。税收法定是财政法定的另一种表述，只是税收法定比财政法定更具体，是财政法定的一个方面。税费问题曾经是中国“三农”问题的中心，沉重的税费问题曾经是压在农民头上的大山。形成乡村债务的直接原因就是农民税费负担太重。而农民税费负担沉重，其根本原因就是缺乏对政府财政权力的审查和监督。政府的财政权力中，其核心权力之一就是征税权。在人大对政府财政权的监督中，首要的就是对作为核心权力之一的征税权的监督。“在中国现有的制度框架下，在收入方面实现预算民主的最佳途径是由人民代表大会审查、批准政府的税收、收费与债务政策。同时要约束国家在收入汲取方面的权力。”而“一种能够有效地约束国家征税权力的制度就是宪政制度。”（马骏，2005）46正如布伦南等（2000）所指出的，“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的。”对征税权的约束，关键是制度约束，而制度约束的核心是法律制度的约束，即税收法定（包括宪法、法律、法规等）。只要人大对政府财政权的审查监督严格坚持税收法定的价值理念，各级政府机关与政府官员也自觉地用税收法定的价值观念来转变政府职能，用好财政权，广大农民群众也坚持运用税收法定作为自己的价值观念，那么，我国目前正在开展的社会主义新农村建设就一定能够从乡村债务的巨大困难和障碍中走出来。参考文献：阿部照哉，池田政章，初宿正典等.2006.宪法：总统篇、统治机构篇（上册）［m］.周宗宪译.北京：中国政法大学出版社：421.布伦南，布坎南.2004.宪政经济学［m］.冯克利，王代，魏志梅译.北京：中国社会科学出版社：10.蔡定剑.2004.宪法精解［m］.北京：法律出版社：259－260.哈贝马斯.2003.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论［m］.童世骏译.北京：三联书店：35，44，48，316，317.刘隆亨.2004.中国财税法学［m］.北京：法律出版社：1－2.刘文华.2002.宏观调控法制文集［m］.北京：法律出版社：280－290.卢部信喜，高桥和之.2006.宪法［m］.3版.林来梵，凌维慈，龙绚丽译.北京：北京大学出版社：314－315.马骏.2005.中国公共预算改革：理性化与民主化［m］.北京：中央编译出版社：46，55.任允正，于洪君.2001.独联体国家宪法比较研究［m］.北京：中国社会科学出版.魏德士.2003.法理学［m］.丁小春，吴越译.北京：法律出版社：68，71，329，331.忻林.2006.布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示［J］.政治学研究(3).朱孔武.2006.财政立宪主义研究［m］.北京：法律出版社：257－262.
行政机构的概念篇4
在人们的观念中，往往认为行政学就是研究政府管理的。但“政府”这个概念实际上是一个政治学的概念。所谓政府是指“政议之府”。一般说来，总是在探讨政府与社会以及其它国家机构的关系时，才会使用政府的概念，特别是当一个问题属于政治学的范畴时，肯定会涉及到政府这个概念，但如果在这个层面上来探讨行政学，就显得有所牵强，以致于在行政学的研究和叙述中，何时使用政府和行政这两个概念都表现出了很大的随意性。
政府与行政的关系可以这样来理解：行政行为产生于政府和由政府中的组织机构或人员来承担。行政学在政府中所看到的是一个行政体系，而不是政府本身。如果说行政学是以政府为研究对象的话，那是不准确的。因为，站在行政学的视角上，政府是以行政体系而存在的，行政体系是经过行政学的抽象而确立起来的研究对象。或者说，行政学并不研究政府的全部，它只研究政府的行政行为以及与行政行为相关的各个方面的内容。对于政府的政治归属问题，行政学可以不去涉猎，它的研究更多地倾向于技术性的方面，是属于技术抽象意义上的行政。所以，在行政学的研究中，受过专业训练或有着专业素养的人，一般来说不习惯于使用政府这样的概念，他们总是努力地使用行政的概念。比如，用行政主体、行政组织、行政机构、行政部门等一系列概念来取代作为政治学概念的政府。即使在使用政府这个概念时，他们的真实所指也是政府的行政体系以及行政行为。可见，我们虽然把行政学定义为专门研究现代政府管理国家和社会公共事务的科学，但是，这里所讲的政府，只是指与行政活动相关联的方面，并不包含对政府的一切方面的研究。
在较长时期内，行政学是作为政治学的分支学科而存在的，所以，它需要接受政治学的政府概念。作为政治学的一个分支学科，行政学的研究内容必然很具体。因其自身不需要有什么理论，它作为一个学科而能够成立的理论是由政治学赋予的。虽然19世纪末20世纪初行政学被作为一门独立学科提了出来[2]，但它只是更多地引进了管理学方面的内容，而在学科的理论归属上，还是没有走出政治学为它划定的界限。行政学没有自己独立的理论建树，政府的概念成了行政学分析自己的研究对象的障碍。使得对于“行政学是否是一门独立的学科”的问题一直有人表示疑义。科学界有着不成文的默契：一个没有自己独立理论的学科决不被看作是一个独立的学科。行政学要想成为一门独立的学科，就不能现成地接受政治学为他提供的政府理论，它需要把政府抽象为行政体系，并加以分析，才有可能从根本上解决行政学作为一门独立学科存在的问题。我们相信，随着一批有着行政学专业素养的学人的出现，它的研究会从对行政体系的分析入手，来建构行政学的学科体系和确定研究的基本内容。
二、行政学是不是管理学
在我国的行政学研究中，行政学这个学科也被表述为行政管理学，这就造成了行政学与管理学之间划界不清，在教学和研究实际中，这已经成了行政学的学科尴尬。从行政管理学的概念可以看出，在一定程度上，人们是把行政学作为管理学的一个分支学科来看待的，是一门特殊的具体的管理学科，即关于行政的管理学。根据这个思路，有的学者提出，既然行政的概念本身就包含着管理的含义，那就不应当同义反复地称行政管理学，而应当称作为政府管理学，即政府既是管理主体又是管理对象。这在表面上看来是合理的。但是，深入一步就会看到，政府是一个政治学的概念，在这个概念下进行行政学的学科建设和研究内容的延展，就会遇到一些无法回答的问题。比如，根据政治学的思路所建构的管理学究竟应当是一门管理学还是一门政治学。事实上，行政学时常为了自己是管理学还是政治学而发生争论，因为这是关系到行政学的研究内容和方法的问题，如果说行政学是政治学或作为政治学的一个分支学科而存在的话，那么在行政学研究中就需要更多地引入政治的观念和原则，而且，如果把行政学定位在政府管理和管理政府的学科位置上，它也就势必会遇到必须回答的政治问题。但是，称之为政府管理学实际上又是把它作为一门管理学来看待的。管理学在20世纪的发展中，一个最为典型的特征就是根据科学的原则来进行管理学的学科建构，排斥价值因素的干扰。
在某种意义上，政治学与管理学是两门相距甚远的科学，各自有着自己独立的学科标准和方法论原则，而且这些标准和原则冲突极大。虽然在20世纪的后半期政治学出现过科学化的努力，有的学者试图建立所谓政治科学，但这种努力并没得到广泛认同，事实也证明这种努力不可能取得真正有实质意义的结果。管理学的发展中也有着管理文化学派的理论出现，可也至多只是提出了在管理中要重视文化因素，注重人的价值观念对管理过程的影响，提出了不同文化类型中的管理问题，但管理学家们从来也未准备建立不同文化类型的管理学，至今我们也无法设想所谓美国的管理学或日本的管理学，更不可能设想有所谓社会主义的管理学或资本主义的管理学。总之，政治学管理学化和管理学政治学化都是不可能的。
在这种情况下，如果让行政学在政治学和管理学这样两个学科之间做出妥协是不可能的，至多只能是以行政学家的个人取向来确定行政学的学科位置。行政学家在研究行政学时若是服务于统治目的的，为了强化统治行为的合法性而谋求技术支持，或者为了统治的行政模式进行辩护的话，会更多地运用政治的思想方法来解决行政学问题。当行政学家站在管理的视角上来研究行政学时，他会根据管理学的学科标准和方法论原则去建构行政学。但是，在人类历史上，一个相当长的历史阶段中，产生于政府之中的行政行为都是服务于统治的目的的，政府中的行政体制结构也从属于统治的需要，这种服务于统治的和主要执行着统治职能的行政是一切传统社会中的行政模式。在近代社会，随着市场经济的发展，公共领域与私人领域的分离，政府的统治职能和管理职能形成了一个以服务于管理为目的和主要担负着管理职能的政府行政模式。我们把前者称作为统治行政，把后者称为管理行政。
统治行政和管理行政作为人类行政发展史上的两个阶段或两种行政模式都有着历史性，它们都不是人类行政的终极模式，未来还必将有一种新型的行政模式取代它们。所以，无论从政治学还是从管理学的角度去建构行政学，都是不可取的。行政学在历史上的不同阶段与政治学和管理学的渊源关系，只是证明了行政学曾在一个时期是作为政治学的分支学科而存在的，而在另一个时期是作为管理学的一个分支学科存在的，但在其发展过程中，有着独立化的进程，今天已经表现出作为一个独立学科存在的可能性了。认识行政学发展的这个特征，对于行政学的研究来说，就找到了一个努力的方向。即在今后一个相当长的时期内，行政学研究工作的重心是把行政学作为一门独立学科来建设。
三、行政学是不是一门交叉学科
有人认为行政学是一门“边缘学科”或“交叉学科”。这种观点其实是很不负责任的，是那种不愿对新兴学科作深入研究而又要对学科进行定位的托词。任何一门学科在其刚刚出现的时候，都具有边缘性和交叉性，但是它的边缘性和交叉性都是它初生时期的“胎毛”，一俟它走向成熟，就会蜕掉这些“胎毛”。或者说，我们无法把任何一门成熟的学科称作边缘学科或交叉学科，只是当这门学科还不成熟的时候，才这样临时性地描述它。行政学的发展迄今为止还具有边缘性和交叉性的特点，但这个特点不应当加以强化，而应当在学科发展中逐渐通过学科自身的研究对象和研究范围的确定，通过自己独立的理论建构来加以消除。
行政学是否是一门独立的学科，首先取决于它是否有着自己独立的研究对象，我们不同意把行政学仅仅看作是研究政府管理的，这往往会把行政学的研究对象与政治学的研究对象相混同。同样，我们提出“统治行政”与“管理行政”概念时，也要强调人类的行政历史有过统治行政的历史时期和管理行政的历史时期，但在人类的未来，可能会是一种既不同于统治行政也不同于管理行政的服务行政。所以，不能因为我们正处于一个管理行政的时代，就把行政学简单地看作是管理学，或管理学的一个分支学科。这就决定了行政学既不应像政治学那样把政府作为一个完整的对象来加以考察，也不应像管理学那样主要通过对管理过程和管理行为的分析来进行自己的学科建构。行政学需要从政府这个实体中抽象出行政体系的概念，通过对它的分析来确定行政体系的合理性结构，把握行政体系运行起来的内部的和外部的机制。当然，处在管理主义泛滥于社会科学的一切领域的时代，在行政学的研究中更多地接受管理主义的洗礼也是难以避免的，我们的愿望是，依然把行政学作为一门独立的学科来加以建构。
鉴于行政学与政治学和管理学的渊源关系，在它形成和发展的早期阶段曾经从政治学和管理学中汲取了丰富的营养，这对于行政学的成长是至关重要的，在行政学今后的发展过程中，还会不断地从政治学和管理学那里学习和借鉴理论和方法。同样，它也不断地从法学、经济学、社会学、心理学等各门学科中汲取有益的因素。而且，我们发现，各国都有一大批原先学习和研究其它学科的学者们不断地加盟到行政学的研究中来，为行政学带来其它学科的理论和方法，这对于推动行政学的发展是极其有益的，也正是由于这个原因才使行政学成为一门当代的显学。但是，行政学从其它学科中学习和借鉴所有有价值因素的行为，并没有推动行政学朝着边缘化交叉化的方向前进，反而更加促进了行政学的成熟，使它作为一门独立学科的特征更加突出了出来。
四、行政学的研究内容
认为行政学是专门研究政府管理国家与社会公共事务的科学，这是对行政学的一般性定义，这在很大程度上属于描述性的。具体地考察，行政学其实是以行政体系及其运行为研究对象的，是在研究行政体系及其运行机制的过程中寻找优化国家与社会公共事务管理途径的科学。也就是说，行政体系及其运行机制就是行政学的研究内容。
行政有着自己的历史，每个时期的行政体系都是建立在一定的社会政治、经济、文化的基础上的，反映着它们的要求并为它们提供整体支持。从行政体系的结构来看，它主要包括3个方面：(1)由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；(2)由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；(3)由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这3个系统在总体上的动态平衡是行政体系健全的标志，而它们的协调运行则表现为行政体系的功能。
行政体系的客观结构是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义地讲，客观物质环境因素也是其客观结构的要素。因为，客观物质环境影响或制约着行政体系的客观结构，行政体制的选择、组织的建立、机构的设置、人事的状况都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。行政学在研究行政体系的客观结构系统中，形成了关于行政人员、行政组织、行政机构设置以及公务员制度的理论，并且包含着相应的行政体系得以运行的物质的和财政的保障条件和方式。
行政体系的主观结构是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等属于精神形态的主观要素构成的各种关系的总和，它是行政体系的主观形式。在广义上，也应包括占统治地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。当然，行政权力是一种客观力量，但在本质上是行政客体的主观认同。所以，它是以组织权威的形式出现的。行政法律和政策，是客观的社会关系的反映，是统治意志及其观念的形式化。行政管理方法是对行政管理客观规律的认识，是前人经验的凝结。与客观结构系统相比，行政体系的主观结构系统具有系统整体的相对灵活性和变动性。由于与具体的行政关系、行政行为之间的联系更为密切，因而，行政关系、行政行为的状况会不断地反映到行政主观结构系统上来。一般情况下，行政主观结构系统是在保持自身基本不变的前提下对行政关系、行政行为加以调整。但是，现实社会生活的千变万化总是不断地向既定的行政关系、行政行为提出挑战，要求它们不断地通过变更而适应现实社会生活的需要。这种变化达到一定程度时，就会提出改变行政体系主观结构方式的要求。因而，行政主观结构系统拥有积极的、活跃的不稳定结构，行政体系的变化、发展总是首先表现为其主观结构系统的变动。当然，行政体系的变化往往直接地表现为国家统治阶层顺应社会生活经济结构的要求而采取的自觉行动。所以，通过对行政体系主观结构系统的研究，可以准确地把握行政体系的内部职能和外部职能的实现状况，可以较好地认识和处理行政与其政治和文化生态之间的关系，可以理解行政改革和发展的动力所在，并为行政改革作出切合实际的方案设计。
行政体系的价值结构主要是指行政组织、行政人员或公务员的行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素所构成的深藏于行政体系的客观结构系统和主观结构系统之中的调节系统。因为这些因素是隐藏在各种行政关系和行政行为之中的，并每时每刻地发挥着重要的调节作用。发现行政体系的价值结构系统并加以深入的研究，可以为行政道德的建设和充分调动行政系统中人的积极性找到现实的出路。
既然行政学是研究政府管理国家与社会公共事务的科学，那么，在这个前提下，行政学对行政体系的研究是从属于效率和公平的目标的。如果行政学仅仅停留在对行政体系的客观结构和主观结构的把握上，那么这种行政学必然是属于效率中心主义的范畴的。但是，一旦行政学努力在行政体系的客观结构和主观结构的背后去发现其价值结构，那么，行政学就会把它的效率目标与公平目标有机地结合起来。所以，对行政体系的价值结构的研究，并把研究成果运用于行政体系的设计上，就会较好地解决公平与效率的矛盾，从而把人类行政的发展推进到一个新的历史阶段。
参考文献
行政机构的概念篇5
【关键词】行政主体理论；行政主体理论缺陷；行政主体理论重构
一、行政主体的发展
新中国成立后的30多年间，前苏联的行政法学提领着我国的行政组织研究，其中对前苏联国家管理组织的白描式论述，强烈影响了我国的同类研究。此后十几年间，此类观点成了主流的“国家行政机关”说。例如，1983年出版的《行政法概要》只简单提及国家行政机关的概念，并把其界定为宪法和法律规定的中央行政机关和地方各级行政机关。这种学说就行政机关论行政机关，无法解释以下三个问题：一是在行政法上具有管理者地位的并不限于行政机关；二是笼统地提及行政机关而难以区分其行政主体与民事主体的双重地位；三是即使行政机关也并非全都具有法律意义。尽管如此，行政机关或行政组织的提法还是被延续下来。
自从行政主体理论在上世纪80年代末提出以来，经过不断发展和完善，形成了现在比较完整的理论体系，对促进和推动行政法治的发展起到了重要作用。行政主体理论的引入，有助于解决用“行政机关”来表述行政法律关系中的管理主体所造成的外延范围狭窄，以及行政机关法律身份不确定的问题。但是，随着我国社会结构的变迁，社会主体多元化，行政主体理论中主体范围过窄、不利于相对人诉讼等弊端不断显现，已经落后于甚至阻碍了司法实践的发展。
二、行政主体理论的概念与特征
关于行政主体的概念，学者们的表述虽然各不相同，但是大同小异，基本一致。有的学者认为行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织。有的学者认为行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生责任的组织。由以上定义，可以看出我国行政主体具有以下特征：
第一，行政主体只能是组织，而不是个人。尽管行政主体的各种行政管理活动都是由公务员做出的，但公务员是以行政主体的名义行使职权，公务员本身并不是行政主体。第二，行政主体是实施国家行政权的组织。不是社会中的所有组织都可以成为行政主体，只有那些享有行政职权的组织才能成为行政主体。第三，行政主体是能够以自己的名义行使行政职权的组织。“以自己的名义”的外在表现形式就是能够在做出行政决定的法律文书上署名。行政机关的某些内设机构、派出机构和临时机构以及受委托的组织虽然也能做出具体行政行为，但他们不能以自己的名义进行，不是行政主体。第四，行政主体必须是能独立承担责任的组织。因此，行政主体必须是能够独立承担自己所作行政行为的组织。
三、现行行政主体理论的缺陷
也许是一种宿命的原因吧，当初行政主体理论为确认行政诉讼的被告资格产生，如今行政诉讼实践中有关被告资格的各种新问题对现行的行政主体理论提出了强大的挑战。改革背景下，随着社会结构的不断变迁和主体多元化的趋势，行政主体理论这个缺少深厚理论基础的学说的弊端不断显现。总体说来，行政主体理论的缺陷主要有以下几个方面：
（一）行政主体的概念与我国实际的行政主体制度不一致
正如前面所述，行政主体理论不是我国自创的，而是从西方移植过来的理论。但是由于我们仅引进了行政主体的概念，而对于作为行政主体理论赖以建立的和与之相对应的行政主体制度则没有移植过来，所以造成了现在行政主体概念与行政主体制度的脱节和背离。理论上行政主体概念是一回事，而现实中的行政主体制度又是另一回事，这一缺陷所造成的一个直接后果就是，我们无法依据或者说完全依据行政主体的概念对现实中的各种组织是否具有行政主体资格做出准确地判断。
（二）行政主体的范围失之过窄
根据现在行政主体的定义，我国的行政主体主要是指行政机关和法律法规授权的组织。然而现实生活中，除了行政机关和法律法规授权的组织外，还存在大量的机构或组织行使一定行政权，进行特定范围内的行政管理活动。另外，“法律法规授权的组织”这一表述不科学。首先，“法律法规授权的组织”这一术语长达九个字，显然过于冗繁。其次，“法律法规授权的组织”容易造成歧义。我们可能明白它的意思是“得到法律法规授权的组织”，但对于法律素质普遍较低的我国广大公众则很可能就理解成“从事或实施法律法规授权的组织”。
（三）行政主体资格与行政诉讼被告资格联系过于紧密
前面已经说过，我国行政主体理论的主要功能之一就是确认行政诉讼被告，二者联系的纽带就是责任承担。因为根据现在的行政主体理论，必须是能够对自己的行政行为独立承担责任的组织才能成为行政主体，而“独立承担责任”的表现就是可以成为行政诉讼的被告，也就是说行政主体承担的形式上的责任。二者联系太过紧密又直接造成弊病：不便于相对人诉讼。我国的行政组织系统庞杂甚至连专业人士也往往理不清头绪，普通的相对人很难或者根本不可能辨清谁具有行政主体资格，因此当自身合法权益受到侵害时，连应当谁都无从知道。
四、行政主体理论的重构
为解决现行行政主体理论的种种缺陷，笔者认为，行政主体理论重构的关键在于剥离行政主体资格和行政诉讼被告之间的关系，行政主体可以成为行政诉讼被告，但行政诉讼的被告则不一定是行政主体。由于篇幅所限，行政诉讼也不是本文研究的主要内容，因此在这对其就不详加论述。但总的思路应该是：只要行为具有可诉性，没有超过诉讼期限，行政行为的相对人就可以直接行为主体为被告提起行政诉讼，至于其是否具有行政主体资格则在所不问。笔者认为，一直以来，我们对行政主体理论应有的功能价值定位存在偏差，认为它的主要功能仅在于确认行政诉讼被告实是舍本逐末。因为“行政法的任务，旨在对行政权之行使从法治国的角度加以规制、指引。”所以行政主体制度作为一项重要的行政法制度，它的主要价值亦在规制、指引行政主体行使行政权。“行政主体概念的关键在于权利能力。要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为‘行政’设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体。”因此，行政主体理论的价值精髓并不在于确定或者说是限制哪些主体可以成为行政诉讼被告，而是为了确定哪些主体实际上享有并实施行政权，以便对其进行控制。行政主体理论要围绕这个核心来构建和理解。
【参考文献】
[1]张树义.变革与重构-改革背景下的中国行政法理念[m].中国政法大学出版社，2008：28.
行政机构的概念篇6
aboutConceptexterminationofnetworkpoliticalparticipation
YanGping
（Schoolofmarxism，UniversityofJi’nan，Ji’nan250022，China）
abstract：intheeraofglobalization，networkanddemocratization，withthefastdevelopmentofinternetandpoliticaldemand，networkpoliticalparticipationisincreasinglybecominganewway.Deepunderstandingthenetworkpoliticalparticipationshouldaccuratelygraspitsconcept.thenetworkpoliticalparticipationisthenewdevelopmentofthetraditionalpoliticalparticipation.exterminatingtheconceptofthenetworkpoliticalparticipationisonthebasisoftheanglicizingthelatterconcept.
Keywords：networkpoliticalparticipation；concept；extermination
近年来，互联网得到迅速发展和普及，正日益改变着人们的生活方式和工作方式。伴随着人们政治参与需求的逐渐增多，政治参与意识的不断提升，通过网络参与政治成为了新时期普通公民行使民主权利的新型渠道和重要方式，网络政治参与问题日益受到高度重视和普遍关注。要深刻认识网络政治参与问题应该首先准确把握网络政治参与的概念。网络政治参与是政治参与理论在现阶段的新发展。笔者旨在对政治参与相关思想与概念形成基本认识的基础上，把握网络政治参与的两个基本特点，形成对网络政治参与概念新的认识。
一、三位早期思想家关于政治参与的观点
政治参与是西方政治学理论中的一个重要术语。很多西方早期的思想家虽然没有明确提出其概念，但仍从不同维度对政治参与思想做出了论述。亚里士多德是古希腊政治思想的集大成者。他在其代表作《政治学》中就提到了“人类自然是趋向于城邦生活的动物（人类在本性上，也正是一个政治动物）”。[1]因为城邦是至高而广涵的团体，人类必须参与城邦的生活，人本性中所趋向过优良生活的自然需求才能实现。亚氏还认为“人类所不同于其他动物的特性就在他对善恶和是否合乎正义以及其他类似观念的辨认”，[1]而“城邦以正义为原则，可凭以判断人间的是非曲直……人类由于志趋善良而有所成就，成为最优良的动物”。[1]也就是说，人类与其他动物相比，具有对城邦中基本政治问题进行认知的能力，并能据此付之行动，有所成就。从中可以看出，亚氏认为人类参与政治是一种必然和可能的行为。18世纪“自由的奠基人”、法国伟大启蒙思想家卢梭在《社会契约论》中提出，人民订立契约后结成的政治共同体拥有国家主权，政治共同体以合法集会的方式来批准法律或决定政府去存，这是人民行使主权的主要方式。虽然在近代大国中卢梭的人民直接主权思想缺乏现实基础，但是卢梭认为人民是权力的拥有者，人民有权利参与政治的呐喊却已深入人心。事实上，几乎所有现代民主国家的宪法都体现了人民主权原则。因而，卢梭的人民主权思想为人民有权利通过多种方式参与政治奠定了坚实的法理基础。19世纪30年代法国贵族托克维尔赴美国考察后写下《论美国的民主》。在这本经典著作中，托克维尔尽管表达了对多数的无限权威易于导致多数暴政深深的担忧，但是他也客观地认识到，公民参与政府管理能够实现人人平等和国家的有机融合。因为在民主国家里，由于所有的公民都能参与政府的管理，人人都有平等的权利，彼此之间失去了差别，谁也不能要求享有压制他人的专权，便实现了人人平等，并且“当使公民们全都参加国家的治理工作时，他们必然走出个人利益的小圈子，有时还会放弃自己的观点……当国家由公众治理时，没有人不会感到公众相互照顾的好处，谁都要致力于相互照顾，以博得也要同自己一起去治理国家的人们的尊敬和好评”。[2]
在西方政治思想发展的历史长河中，尽管三位政治思想家没有明确提出政治参与的概念，只是提出了人类必然参与政治、人民有权利参与政治、参与政治有利于实现人人平等和国家有机融合的观点，但是这些宝贵思想为二战后政治参与概念的明确提出奠定了坚实的基础。
二、对政治参与概念的把握
（一）二战后著名学者对政治参与概念的认识
二战后，随着人民参与政治的力量不断壮大，代议制民主很难满足人们强烈的参政要求。在现代政治学体系中，政治参与也日益受到研究者们的广泛关注，政治参与的概念被明确提出并成为当代政治学理论研究的核心内容之一。由于研究角度、方法和领域的差异等原因，学者们对政治参与概念的理解也有所不同。其中，有些学者对政治参与做出了比较宽泛的定义，如学者威廉斯通把人们与一切政治相关的活动都视为政治参与。有些学者就对政治参与做出了比较具体的规范，如尼和伏巴认为，就政治参与这个术语来说，我们指的是“平民或多或少以影响政府人员的选择及政府人员采取的行动为直接目的而从事的合法活动”；[3]亨廷顿也提出，政治参与是“平民试图影响政府决策的活动”；[4]中国学者陈振明认为“政治参与是平民试图影响政府决策的非职业行为”；[5]王浦劬认为“政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”；[6]大部分学者都将政治参与界定为一种行为，但也有学者提出了不同的观点。如学者巴恩斯就将公民阅读政治文章、了解政治知识视为政治参与。另外，还有部分学者在政治参与的概念中对参与的性质、结果和方式等进行了界定，如制度内参与和非制度内参与，建设性参与和非建设性参与，直接性参与或间接性参与等。
（二）笔者对政治参与概念的诠释
在总结借鉴各位学者观点的基础上，笔者认为要把握对政治参与概念的基本认识，需要从参与主体、参与动机、参与客体、参与内容、参与形式五个基本要素来阐释。
1.参与主体
参与主体是政治参与概念的第一个基本要素。政治参与的主体应是普通公民，因为在国家的政治体系中，政治家或政党骨干等各种政治组织的公职人员可以根据其职责并行使其权力直接对政治进行管理。普通公民虽不能直接掌握公权力却具有行使权力影响政治的需求和力量，所以普通公民可以通过参与的方式对政治实施影响。当然，普通公民一般指非公职人员，但是也包括以普通公民身份参与政治的公职人员。例如公职人员以所住区域居民身份参与投票或以普通公民身份进行的监督投诉就属于政治参与。
2.参与动机
参与动机是政治参与概念的第二个基本要素。参与动机一般包括以下四类：（1）为了维护自身的各种权利和利益参与政治，这是普通公民最普遍最直接的一种参与动机；（2）为了获得荣誉参与政治，这是普通公民为实现和体现自身价值以便获得社会认可和尊重而具有的一种参与动机；（3）为了兴趣参与政治，这是普通公民辅助性的一种参与动机；（4）为了完成某项任务而被动地参与政治，这也是在政治实践中普通公民具有的一种重要参与动机。另外，无参与动机也是一种特殊的参与动机。普通公民因为对政治参与失去信心或是某项政策与己无关等原因而没有参与政治的动机，但是这一动机也能形成一种特殊的政治参与。例如，在对某项政策的投票中，因无参与动机的普通公民没有参与投票，导致该政策的投票率没有超过法定票数，从而致使政策未被通过，这也形成了一种政治参与。
3.参与客体
参与客体是政治参与概念的第三个基本要素。政治参与的客体是各种类型和层级的政治组织，因为国家的政治框架就是由各种类型和层级的政治组织构成的。普通公民参与政治所形成的影响主要体现为对政治组织的影响。各种类型和层级的政治组织包括中央和各级地方的政府、政党和政治社团等组织。除政府外，政党和政治社团等政治组织也是国家政治框架的基本要素，所以政党等政治组织也成为普通公民施加影响的重要载体。因此，将政治参与的客体界定为政府或是政治生活都是不够全面和准确的。另外，众所周知，在近代大国中，普通公民直接接触和影响政治组织中央机构的机会和可能性比较少，在现实中能够经常接触和影响到的是与其联系较为直接和密切的各级地方组织。因此，政治组织应该是各种类型和层级的政治组织。
4.参与内容
参与内容是政治参与概念的第四个基本要素。影响的内容主要包括影响政治组织的构成、运行及决策。影响政治组织的构成，即影响各类成员在政治组织中的比例和政治组织内部各机构的划分、相应的权力和职责以及之间的关系。影响政治组织的运行，即影响实现政治组织目标所需程序的制定与实施。影响政治组织的决策，即影响政治组织如何做出符合普通公民意愿的决定和政策。
5.参与形式
参与形式是政治参与概念的第五个基本要素。政治参与是一种实际的行为或活动而非知识或心理等主观形式。因为知识或心理只是客观现实在人们头脑中的一种反映。头脑中的主观认知或心理只有转化为行为才能对政治组织产生直接的影响，而其本身并不能对政治组织产生直接的影响。另外，从实际操作的角度看，这些头脑中的主观因素也很难进行考量。绝大多数学者也认为政治参与应是一种行为，而不包括政治认知和政治心理等主观因素，例如亨廷顿就认为“客观的政治活动和主观的政治态度是两个分离的变量，对二者的研究也需用十分不同的方法”。[4]陈振明认为，“若不排除一系列主观因素，会导致研究的无限扩大，将妨害定义的精确性和研究的相对集中性”。[5]结合以上认识，笔者也将政治参与的形式界定成一种政治行为。
因此，在综合以上五个基本要素的基础上，得出对政治参与概念的基本认识：政治参与是具有不同参与动机的普通公民通过一定方式试图影响各种类型和层级的政治组织构成、运行及决策的行为。
三、对网络政治参与概念的重新认识
近年来，人们的政治参与需求逐渐增多，政治参与意识也在不断增强。伴随着现代信息技术、通信技术、计算机技术的发展和互联网的快速普及，网络为人们提供了广泛平等的政治参与机会，成为普通公民进行政治参与的重要平台。网络政治参与也日益成为政治学领域研究的新课题。
许多学者从不同角度阐释了对网络政治参与概念的理解。代表性的观点如，李斌认为网络政治参与主要是指“在网络时代，发生在网络空间，目标指向显示社会政治体系，并以网络为载体和途径参与社会政治生活的一切行为”。[7]房正宏认为网络政治参与是“参与主体以网络为参与平台，通过现实世界和虚拟空间两个向度实现政治参与，并试图影响政府、集体和社会公共机构的决定及其活动的政治行为”。[8]郭小安认为网络政治参与是指“公民借助于网络作为媒介直接或间接影响政治生活的行为”。[9]笔者在对政治参与概念形成基本认识的基础上，借鉴学者们对网络政治参与概念的理解，拟从两个维度对网络政治参与特点进行分析，然后对其概念进行厘定。
1.网络政治参与与传统政治参与相比较最大不同点是在参与方式上借助了网络这一媒介
在臣民时代，民众几乎没有参与政治的权利和渠道。即使在以代议制为制度框架的国家中，普通公民真正能够直接接触并影响政治组织构成、运行及决策的机会和渠道也很少，一般是通过代表来替自己行使政治权利。即使普通公民有投票、结社、抗议、游行示威等参与权利和方式，一般也因为影响面较小而难以形成有效的实际影响。另外，在传统政治参与方式中，普通公民一般通过政府主导的报纸、广播和电视这三大传统媒介参与政治。因此，与传统政治参与相比较，网络政治参与最大的不同点就是在参与方式上运用了网络这一媒介，很多学者在界定概念时也提到了要运用网络这一平台。
2.网络自身具有的诸多特性，是网络政治参与区别于传统政治参与的关键所在
行政机构的概念篇7
湖南公务员历年真题
湖南省2014年国家公务员和机关工作人员录用考试大纲
时间：2014-10-24
一、考试的指导思想
国家公务员和机关工作人员录用考试主要是测试应试者对从事党政机关工作所必备的基本理论和基础知识，特别是运用理论知识分析和解决实际问题的能力。
二、考试科目设置
本次招考分a、B两类进行考试。
（一）报考a类职位的笔试科目为公共知识、英语和申论三科。
（二）报考B类职位的笔试科目为公共知识、英语和专业知识三科。专业知识是否考试由招考单位商省、市（州）组织、人事部门确定，其考试范围、时间由用人单位在报名时告知。
（三）公共知识考试内容包括公共基础知识和行政职业能力倾向测验两部分。
本次考试不指定考试复习用书。
三、公共知识科目考试
（一）本科主要测试应试者对从事党政机关工作所必备的基本理论的掌握情况，特别是运用理论知识分析和解决问题的潜能。
（二）本科考试的试卷结构为基础知识、数量关系、判断推理、言语理解与表达、资料分析五个部分。
（三）本科考试的大体范围和内容为：
第一部分：公共基础知识
1、马克思主义理论
（1）马克思主义哲学
哲学和哲学的基本问题。唯物辩证法。辩证唯物主义认识论。唯物主义的社会历史观。
（2）思想
思想的科学体系及主要内容。思想的历史地位。思想的活的灵魂。
（3）邓小平理论
邓小平理论的科学体系及主要内容。社会主义初级阶段的基本路线和基本纲领。社会主义的本质和根本任务。社会主义市场经济与经济体制改革。社会主义初级阶段的所有制结构和分配制度。社会主义民主法制建设。社会主义精神文明建设。社会主义中国的对外开放和外交战略。"一国两制"的科学构想。
（4）“三个代表”重要思想
“三个代表”重要思想的时代背景、实践基础、科学内涵、精神实质和历史地位。
2、法律
（1）法学基础理论
法的概念和特征。法律体系。我国的立法体制。法的适用范围、适用原则。法律解释的概念和种类。法的效力。法治的概念。社会主义法治国家。
（2）宪法
宪法的概念、特征与基本原则。国体的概念，我国的国体。政体的概念，我国的政体。公民的概念、我国公民基本权利和义务的内容与主要特征。国家机构的概念。我国的国家机关体系、性质及主要职权。
（3）行政法
行政法的概念、内容、特征和作用。行政法的基本原则。行政主体的概念。行政机关的概念和特征。行政行为的概念。行政行为成立与合法要件。行政许可的概念、分类及作用。行政处罚的概念、特征、基本原则和种类。行政处罚的适用及决定程序和执行程序。行政违法的概念和构成要件。行政赔偿的概念、构成要件和赔偿范围。行政复议的概念、基本原则与范围。
（4）行政诉讼法
行政诉讼的概念与特征、受案范围、管辖原则。行政诉讼原告、被告的概念、资格及其确定。行政诉讼的判决、裁定、决定。
3、行政管理
行政的主体、客体。行政的范围。行政组织的特点及设立的原则。行政组织的结构。国家公务员制度。行政公文的格式与撰写。电子政务的概念及电子政务的应用。
4、时事政治
（1）2014年1月至2014年3月所发生的国际国内重大事件。
（2）《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。
第二部分：行政职业能力倾向测验
1、数量关系
主要考察应试者的数量关系理解和计算能力。其测验题型主要有数字推理和数学运算两种。（1）数字推理，每道题会给出一个其中缺少一项的数列，要求应试者从四个供选择的答案中选出一个填补空缺项，使之符合原数列的排列规律。（2）数字运算，每道题会给出一道运算式子，或者是一段表达数字关系的文字，要求应试者迅速、准确地计算出答案。
2、判断推理
主要考察应试者逻辑推理判断能力。其测验题型主要有图形推理、演绎推理、事件排列、机械推理、定义判断、常识判断等。（1）图形推理，每道题会给出一组图形，要求应试者从四个备选答案中选择最符合规律的一个，替代题干中的问号，使图形呈现出一定的规律性。（2）演绎推理，每道题会给出一段被假定是正确的、不容置疑的陈述，要求应试者根据这段陈述，选择一个备选答案。正确的答案应与所给的陈述相符合，应不需要任何附加说明即可以从陈述中直接推出。（3）事件排列，每道题会给出五个具有内在逻辑联系的事件；每个事件是以简短的词语或一句话表述的，同时按事件顺序给出了四个数字序列，要求应试者选择一种最合乎逻辑的事件顺序。（4）机械推理，每道题会围绕日常生活中的一些问题给出若干答案，要求应试者运用对物体的空间关系、物体的基本运动规律等物理现象和机械运动的理解与判断能力，选择一个正确答案。（5）定义判断，每道题会先给出一个概念的正确的、不容置疑的定义，然后再给出一组事物或行为的例子，要求应试者从中选出最为符合或最不符合该定义的典型事物或行为。（6）常识判断，涵盖政治、经济、法律、管理、人文、科技等方面的内容，每道题会围绕常识性问题列出若干项答案，要求应试者选出正确答案。正确答案有单选和不定项选择，错选、多选、少选均不得分。
3、言语理解与表达
主要考察应试者对言语的理解和运用能力。这种题所给的文字材料较长，主要是对词和句子一般意思和特定意义的理解；对比较复杂的概念和观点的准确理解；对语句隐含信息的合理推断；在干扰因素较多的情况下，能比较准确地辨明句义，筛选信息。其测验题型主要有词语替换、选词填空、语言表达、阅读理解等。
4、资料分析
主要考察应试者对文字、图形、表格三种形式的数据性、统计性资料进行综合分析推理与加工的能力。每道题会给出一段资料，提出1～5个问题，要求应试者从问题后面的四个备选答案中选出符合题意的答案。
公共知识考试全部为客观性试题，用2B铅笔填涂作答，考试时限为120分钟，满分100分。
四、申论科目考试
（一）本科主要是通过应试者对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查其解决实际问题的能力，以及阅读理解能力、综合分析能力、提出问题能力和文字表达能力。
（二）本科考试的试卷结构主要包括三个部分：（1）提出注意事项，给考生答卷提出指导性意见；（2）给定一组3000字左右的资料；（3）提出申论要求，即要求应试者在阅读给定资料的基础上完成若干题目。
（三）本科考试的基本要求。（1）用大约150-200个字的篇幅，概括资料反映的主要内容（20分）；（2）用大约300-400字的篇幅，针对问题，提出对策建议（20分）；（3）针对所提出的对策建议，自拟题目，用1000-1200字的篇幅写篇议论文（60分）。
申论考试全部为主观性试题，用签字笔或钢笔作答，考试时限为150分钟，满分100分。
五、英语科目考试
（一）本科主要测试应试者的阅读理解能力以及对语法结构和词语用法的掌握程度。
（二）本科考试的试卷结构主要包括五个部分：
1、词汇选项。主要测试应试者理解在一定语境中单词和短语意义的能力。
2、完型填空。主要测试应试者正确把握文章内容，以及在一定语境中准确使用词语的能力。
3、阅读理解。主要测试应试者对文章主旨和细节理解的能力。
4、补全短文。主要测试应试者在把握文章结构、掌握作者思路的基础上，通过从若干可供选择的语句中选择最合适的语句表述思想的能力。
5、完成句子。主要测试应试者在阅读理解基础上，通过正确选项，使句子完整的能力。
（三）测试难度按掌握常用词汇5000个左右以及与这些词汇相关的常用词组确定。
英语考试全部为客观性试题，用2B铅笔填涂作答，考试时限为90分钟，满分100分。
六、笔试总成绩的合成
（一）报考市（州）以上机关a类职位的按公共知识、申论、英语分别占40%、40%、20%的比例合成笔试总成绩；报考县以下机关a类职位的按公共知识、申论、英语分别占45%、45%、10%的比例合成笔试总成绩。
行政机构的概念篇8
关键词:体制;体育体制;中国体育体制
中图分类号:G812.0文献标识码:a文章编号:1007-3612(2010)01-0010-06
analysisonChina'sSportSystem
DaiJingdong
(Dept.ofphysicaleducation,Schoolofeducation,ZhejiangUniversity,Hangzhou310028,ZhejiangChina)
abstract:toputforwardanddefinetheconceptofChina’ssportsystemisimportantinthestudyofsportsystemwithChinesecharacteristics.Uptonow,however,fewpeopletriedtodothisjob.thestudy,whichisbasedonChinesesportsystemcharacters,theconceptofsportsystemanditskindswhichareputforward,definedaswellastheirdevelopmentandconnections,raisesanddefineChinesesportsystemclearly.
Keywords:system;sportsystem;Chinesesportsystem
改革开放以来,人们虽然提出了大量体育体制相关概念,但没有提出中国体育体制概念,而提出并明确界定中国体育体制却是研究具有中国(中国是指中华人民共和国,本研究中的中国没有涉及港澳台三个地区)特色的中国体育体制的前提。本研究试图通过体育体制相关概念在中国的起源、发展、基本内涵和内在联系,以及我国体育体制特点方面的解读,将体育体制相关概念拼接成一个整体,并明确提出和界定中国体育体制。
1体育体制相关概念起源与发展
八十年代后,“体制”成为时髦用语,各种各样的“体制”组合概念大量涌现。当体育相关概念与体制概念相结合时,也必然产生大量的体育体制相关概念。1980年,孙宝才在当年第二期《体育与科学》杂志撰文《用系统工程学的思想和方法来改革我国的训练体制》,提出了“训练体制”的概念;1983年,包昌明在《中国学校体育》杂志第6期著文,提出了“学校体卫工作管理体制”的概念;1984年,李毓文在《成都体育学院学报》第4期著文,提出了“学校体育管理体制”的概念;1985年,周行谦在《哈尔滨体育学院学报》撰文《改革体育体制,发展体育经济》,提出了“体育体制”概念;1986年,国家体委颁行了《关于体育体制改革的决定》,更加明确了“体育体制”概念;同年,张争鸣在《上海体育学院学报》第2期撰文,提出了“体育运动管理体制”的概念;同年,熊斗寅在《体育科学》第3期撰文,提出了“体育科研体制”的概念;刘瑞武在《中国学校体育》第3期,提出了“体育训练管理体制”的概念;1987年,丰实在《山东体育科技》第4期撰文,提出了“体育行政领导体制”的概念;1988年,敏政在《山东体育学院学报》第2期著文,提出了“竞技体育体制”的概念;张行德在《武汉体育学院学报》第3期撰文,提出了“体育竞赛体制”的概念;张争鸣在《武汉体育学院学报》第5期中,提出了“竞技运动管理体制”的概念;武福全在《上海体育学院学报》第4期提出了“体育科技体制”的概念;熊斗寅在《体育科学》第4期提出了“竞技体育训练体制”的概念;1989年,管生明在《上海体育学院学报》第3期著文提出了“体育竞争体制”的概念;周旭在《体育科学》第4期著文,提出了“业余学校体制”的概念;
九十年代后,与体育有关的体制相关概念继续衍生,并随着体育改革的深入,新生事物的涌现,又出现了许多新概念。1990年,张彩珍在《体育科学》第2期著文,提出了“体育科技体制”的概念;1992年,陈京生在《安徽体育科技》第4期著文,提出了“少体校体制”的概念;1993年,阎玉林在《山西财经大学学报》第1期撰文,提出了“体育市场经济体制”概念;1994年,凌平在《上海体育学院学报》第1期撰文,提出了“竞技体制”的概念;张立在《中国体育科技》第8期撰文,提出了“体育政策研究体制”的概念;程嘉炎在《乒乓世界》第2期撰文,提出了“比赛体制”的概念;彭则鹏在《乒乓世界》第2期撰文,提出了“乒乓球体制”的概念;1995年,潘建林在《体育文史》第3期撰文,提出了“单项运动协会管理体制”的概念;秦笃训在《体育文史》第2期撰文,提出了“体育单项协会体制”的概念;范文明在《安徽体育科技》第3期撰文,提出了“体育组织管理体制”的概念;1996年,颜雅珍在《体育文史》第2期撰文,提出了“俱乐部体制”的概念;靳小雨在《中国排球》第2期撰文,提出了“排球体制”的概念;饶远在《云南高教研究》第2期撰文,提出了“竞技运动训练管理体制”的概念。
九十年代末,体育体制相关概念衍生速度突然大幅下降,原因可能是人们越来越难以找到体育相关概念与体制的新的结合物了。二十世纪初,但其他体育体制相关概念渐趋销声匿迹之后,“举国体制”概念兀然而立,兴盛至今,学界对其进行了多角度和全方位的研究。据郝勤考证,我国“官方在正式场合公开提到‘举国体制’,并对其进行诠释是在2000年悉尼奥运会之后。”“悉尼奥运会后,总书记在接见中国体育代表团时概括了三句话:美国体育靠他的经济实力,俄罗斯体育靠他原来的基础,中国体育的成功靠的是举国体制。”[4]
此后,举国体制概念得到广泛传播,如,2001年,谈皖宁在《成都体育学院学报》第6期发表文章,提出“举国体制”的概念。
80～90年代中期,体育体制相关概念的衍生经历了一次快速成长和相对停滞的历史阶段。九十年代中期以后,体育体制相关概念由相对停滞到趋于停滞。新世纪开元以后,当其他体育体制相关概念渐趋沉寂,体育体制和举国体制等极少数开始活跃起来。整个改革开放时期,体育体制相关概念的提出有两个主要特征,一是“多”,即人们提出了大多的体育体制相关概念;二是“乱”,即很多被提出的概念大同小异,似是而非,使人大有雾里看花之感。
2体育体制相关概念解读
改革开放30余年内,国人创造了大量新词汇表示体育体制相关概念,但却只有很少一部分概念得到明确界定。在被界定的概念中,体育体制和举国体制得到更多的青睐。
在各种体育体制的内涵界定中,杨桦的界定比较典型。他认为:“体育体制是体育管理的机构设置、权限划分、运行机制(即责任、权力、利益划分)等方面的体系和制度的总称,是实现体育总目标的组织保证”[9]。杨桦的体育体制内涵界定,比较清晰和完整,并内涵了体育体制刚性的组织管理结构和促使这些组织管理系统运行的柔性的制度结构两部分,其中,柔性的制度结构在杨桦的界定中被称为“运行机制”。但杨桦的界定较为抽象和宏观,层次较高,反映了中西方不同类型体育体制的共同特征,以及不同的体育体制性质的共同特征,但却不足以反映各种体育体制的个性特征,尤其不能反映中国体育体制的个性特征。其实,从更抽象和宏观的角度,体育体制还可以这样界定:体育体制就是体育活动的组织管理系统。
关于“举国体制”,李志坚和郝勤的界定较为清晰和完整,基本勾勒了该概念的大致框架。李志坚认为:“我国的举国体制有环节,它们分别是:国家、省(区、直辖市)、市(地)、县的政府设立主管本行政区域内体育业务的部门,并自上而下地建立业务管理指导关系,政府部门决定并推动发展战略;国家、省(区、直辖市)设置专业运动队;市(地)、县两级业余体校配套形成“一条龙”的人才训练选拔模式;政府拨给财政经费;运动员、教练员的进入输出由行政部门实施;全国综合运动会的赛制;“为国争光”与“国内练兵,一致对外”的思想政治纲领;各级党团组织,党团员围绕中心任务发挥作用。李志坚同志指出,自50年代初以来,举国体制发生了很大变化,许多改革也已相当深入,但基本格局大体上依然如上。”[10]
郝勤根据李志坚的上述讲话,将举国体制概括为三大组成部分,即:“一个三角形的体制结构,一是以各级政府下属体育部门为架构的垂直型管理体制;二是以国家与省级两级专业队为中心,以市、县两级业余体校为基础的“一条龙”训练体制;三是以全运会为最高层次的竞赛体制。管理体制、训练体制和竞赛体制三足鼎立,构成是我国体育“举国体制”的三大支柱和内在结构。”[7]
李志坚和郝勤所定义的举国体制较为清晰和完善,明确界定了中国体育体制的主要组成部分之一――竞技体育体制。但是,举国体制界定还可以从更宏观层面进行内涵再浓缩。本研究认为,所谓举国体制,就是新中国竞技体育活动的组织管理系统。该体制借助行政手段将国家和社会可提供的体育资源倾斜性投入到竞技体育的发展领域,通过对有运动天赋的体育精英人员进行层层选拔和培养,促使高水平运动员脱颖而出,在国际赛场上的争金夺银,达到为国争光的目的。
3中国体育体制概念解读
改革开放以来,体育体制相关概念的提出出现了“多”和“乱”两大问题,这两大问题的产生可能归结于三点原因:一是只提出概念而不明确界定概念,这是体育体制相关概念迅速衍生和膨胀的主要根源。那么,为什么会出现随意提出概念而不界定概念的情况呢?原因可能是概念的提出者并不真正了解他们所提出概念的确切涵义。如果这些概念得到明确界定,人们就可以发现许多似是而非的概念,其内涵实际上是一致的,这些概念是可以得到简化并统一成某单一的概念;二是相关概念的关系没有得到明确探讨,这些概念只能成为散乱的一堆,而不能构成有机的整体。其实,如果将这些概念间的关系梳理清楚,则可以发现不同概念间其实组成了一个条理清晰的系统;三是具有中国特色的中国体育体制本身复杂性所致。人们提出的所有体育体制相关概念,其实目的都是想描述中国体育体制的某种特征,但由于中国体育体制的构造太复杂,那些构成中国体育体制这台大机器的各个“零件”――体育体制相关概念也就成了散乱的一堆。本研究的主要目的就是试图理解和认识这些零件,并将其拼接成一个完整的整体――中国体育体制。
依据前述体育体制的界定,本研究认为中国体育体制就是新中国体育活动的组织管理系统。那么,为什么说中国体育体制具有中国特色呢?这个主要看中西方体育体制的诸多不同点。
如果将英语单词“system”看作中文词汇“体制”的对应物,那么本研究通过查阅大量的英文资料,发现一个明确的事实:国外很少使用“system”或“sportssystem”描述其体育体制,而是更多地使用各类体育俱乐部(sportsclub)、各级单项体育协会(sportsassociation)或各级奥委会(olympicCommittee)等概念描述其体育体制。为什么国人惯于使用“体育体制”概念,而西方学者却尽力避免使用“体育体制”概念呢?原因可能在于中西方体育活动的组织管理系统存在根本区别。西方的体育组织管理系统自体育俱乐部(sportsclub)始,同类的若干体育俱乐部组成某类体育协会,低级的体育协会再组成高级的体育协会,较小区域性的体育协会再组成较大区域的体育协会,直至部级,乃至国际单项体育协会。在西方体育活动的组织管理体系中,体育俱乐部是一个个网点,体育协会是连结一个个网点的网纲,较大的或较高级的体育协会又由许多较小的或较低级的体育协会构成,较达区域的体育协会又有较小区域的体育协会组成。在体育俱乐部和体育协会的共同作用下,整个西方国家的体育体制就象一张铺天盖地的大网覆盖了其所有的国民。这些体育协会虽然管理着某个区域的职业性、半职业性或业余体育运动,但其性质基本上都是社会性的,是自下而上在社会中自然或自发生长的,其成员无论主要参与管理或是参与运动,多数是自愿者,是成员间的共同的体育兴趣将他们自然联结在一起。体育俱乐部或体育协会运行所需的经费往往是他们自己筹集的,他们可以申请并得到国家或政府资助,但国家往往不干预他们具体的组织管理方式或行为,他们的组织管理方式和行为基本上是独立自主的。此外,各个国家数量不等的单项协会也可组成国家奥委会,但一般而言,各级别单项运动协会和奥委会之间不是隶属关系,而是协作关系。因而,西方国家的体育活动组织管理体系在体育俱乐部、体育协会和奥委会之间存在一条清晰的链条,而这种清晰的链条是不需要其他词汇或概念(如体育体制相关概念)就能清楚表达和描述的。
相对于西方体育活动的组织管理系统而言,中国体育组织管理系统具有许多不同点和特殊性,这些不同点和特殊性是:中国不能单纯使用体育俱乐部、体育协会或国家奥委会等西方体育组织管理系统描述中国体育活动的组织管理系统。这也许是国人乐于使用体育体制这个内涵广阔,指向模糊的概念描述中国体育活动的组织管理系统的主要原因。那么,中国体育体制到底有哪些内涵?又该如何界定才能反映其特殊性呢?途径之一是简要回顾新中国以来国家体育活动的组织管理系统的历史变迁。
1949年10月1日新中国成立后,党和国家就对人民的体育活动和权利非常重视,并且尖锐地批判了旧中国体育,指出旧中国体育是少数剥削阶级的专利,是少数人的体育,新中国体育要面向全体人民。建国后仅25天,党和政府便召开了中华全国体育总会筹备会议,开始酝酿和建立新的体育组织――中华全国体育总会,用以改造和取代旧中国管理体育的组织中华全国体育协进会,以更好地领导全国范围的国家体育发展。1949年10月26日,在体育总会筹备会议上,时任中国人大常委会委员长明确地提出了“新民主主义体育”的理念,他是这样表达新中国体育发展价值理想的:“过去,反动政府所搞的体育,是为反动阶级服务的,是和广大人民群众脱离的。现在我们的体育事业,一定要为人民服务,要为祖国的建设与国防事业服务,是新民主主义的体育。我们的体育,在学校里搞,那就要全体学生都参加。不但要学生搞体育,并且要把体育普及到工人、农民、军队、市民等中去。”[11]讲话意义重大,直接提出了新中国体育发展的目的、意义、方向和手段,其中所蕴涵的国家体育价值观更是影响深远。
由于国家新的体育组织还在筹建之中,未及确立和运行,中国新民主义共青团(简称“共青团”)中央委员会受中共中央和中央人民政府的委托,负责组织和管理全国的体育工作。共青团的性质准行政性的,共青团负责组织和管理的全国体育工作主要是大众体育工作。
1952年,出于国际政治需要,新中国决定组队参加赫尔辛基奥运会――成为中国精英体育(即“竞技体育”)发展的契机,此后,中国开始了初步的体育精英(某些有高超体育天赋或技能的人员)的选拔和训练,并参照前苏联体育精英培养和训练模式,以及结合抗战时期根据地内体育发展经验,成立了完全行政性的、正部级中央体育运动委员会(“国家体委”和“国家体育总局”前身),用以取代不久前正式成立,但还没有来得及正式运行的“中华全国体育总会”(“中国奥委会”前身)职能,统领国家体育发展事业,尤其是竞技体育发展。但值得一提的是,“中华全国体育总会”在国家体育行政系统确立后并没有被取消,这是因为国际体育交往,尤其是与西方国家的体育交往需要,中国需要一个专门用于国际交往的、和西方国家相关组织对应的非政府性的社会体育组织名称,这是具有明显的政治目的的。同样,出于国际政治考虑的还有新中国初期我国建立的各种单项体育协会,这些协会的基本职能实际上也被国家体育行政机构的相应职能部门所取代,但其基本名称也象“中华全国体育总会”那样被保留。中央体委建立后,国家自上而下完善了体育行政系统,分别在各级地方政府机构内建立了体育行政管理机构,最低延伸到县级政府机构,从而构建了一个从中央到地方的各级体育行政管理系统。这个系统构成了一个庞大的网络,从理论上说覆盖了全体国民,为国家体育政策的执行和贯彻打下了良好的体制基础。这个时期的国家体育行政系统既负责精英体育发展,也负责大众体育发展。此后,国家体育活动的组织管理系统开始分化,国家体育行政系统主要负责精英体育发展,而发展精英体育的目的是“为国争光”;其他行政或准行政的体育活动组织管理系统主要负责大众体育发展,发展目的是“全民健身”。这种职能分工起于1953年末。
1953年11月,中央体委在递交中共中央审阅的《报告》中建议全国总工会及各市总工会和产业工会设立体育工作机构或专职干部,厂矿企业单位可在工会基层工作委员会下设体育运动委员会,以加强对单位体育运动的领导。建议青年团积极倡导体育运动,加强各级军事体育部工作。此外,省市以上教育部门应健全体育处(科),以加强学校体育的管理。“报告”得到中央认可。此后,国家体育组织管理系统出现了不同的行政或准行政系统(计划经济或计划经济过渡期,政企不分、政事不分、政社(政府或社团)不分,所有事业组织和“群众性组织”均可视为准行政组织)的分工格局:体育行政系统主要负责精英体育工作,各级工会主要负责职工体育工作,各级教育部门主要负责学生体育工作,各级军事部门主要负责军人体育工作。这些体育组织管理系统是平行关系,而不是隶属关系,体育行政系统对其他系统的体育工作有业务指导和建议权,但没有直接管辖权。各负责国家体育工作的行政或准行政的平行系统,共同接受和响应党中央和国务院指示,在国家体委的统一协调下,有组织、有计划、有分工地开展体育运动。
此后,国家体育行政系统建立和完善了三线四级精英体育训练系统和体育竞赛系统,于六十年代中叶确立了比较完善的精英体育体制(也称“举国体制”或“竞技体育体制”);工会系统建立了完善了职工体育活动和竞赛组织管理系统,于五十年代末确立了较为完善的职工体育(称为“单位体育”)体制(也常被笼统称为“职工体育”或“单位体育”);教育系统和军事系统也依靠完善的组织结构,针对学生和军人的特点和要求,广泛开展了学生和军人体育活动,迅速建立了较为完善的学生体育(也称为“学校体育”)体制和军人体育(也称为“军队体育”)体制(也常被笼统称为“学校体育”或“军队体育”)。相比而言,农村体育发展滞后,农民体育体制确立稍晚。1956年,随着三大改造的完成,广大农村地区确立了集体经济制度,农村经济成为国有经济的组成部分,农民通过生产队――农业生产合作社(大队)――的组织形式被集体化,农村体育活动有了基层集体经济和组织系统的依托。1956年,国家体委组织召开了两次全国农村体育工作经验交流会,开始推进农村体育工作的开展。此后,普遍建立了由县体委和县团委领导的,县以下各级团委负责的农村体育活动开展的组织管理系统,结合农村民兵训练,吸引大批青壮年农民参与体育活动,有力促进了农村体育的开展,确立了农民体育(也称为“农村体育”)体制。
上述各类体育体制随着时代的变化而出现了不同的变化,除军人体育体制和学生体育体制比较稳定外,其他都经历了生死轮回。
时期,中国精英体育被认为是“少数人的体育”,是脱离人民大众的资本主义体育而受到批判,各级体育行政机构受到冲击,体育组织遭到破坏。“乒乓外交”后,精英体育的价值重新得到确认,精英体育体制死而复生,逐渐恢复。上世纪七十年代末,中国重新进入国际奥委会的大家庭,面对即将举行的1980年莫斯科奥运会,也因为改革开放后,中国急于向世界展示自己的良好形象,精英体育发展的紧迫性急剧上升,国家体育资源由于国家体育行政系统的推动开始倾斜性投入精英体育,原有的精英体育体制不断得到强化。起于1986年的体育“社会化”改革,以及起于1992年的体育“市场化”改革,精英体育体制不但没有受到削弱,反而因为社会力量的导入,得到了强化(吸纳大量社会资金),但与其形成鲜明对照的是,农民体育体制和职工体育体制不可避免地经历了从危机到生死存亡的考验。
十一届三中全会后,农村改革先行,农民体育体制面临危机。1984年农村改革完成,农村家庭联产承包责任制得以确立,生产队――大队――这种集体的、微观的农村政治经济组织系统解体,原有的由农村集体经济提供经济支持,以及由农村基层组织提供组织动员的农民体育体制因失去其制度基础而趋于崩溃。八十年代中期,在国家体委的协调下,国家农业部自上而下,在各级农业行政部门内部建立了“农民体育协会”,由各级“农民体育协会”开展农村体育活动,但由于这些“协会”地位不高、权力不大、组织松散且没有可靠稳定的资金保障,其在推动农民体育发展方面所起的作用十分有限。
1984年前,职工体育体制逐渐向前的状况恢复。1984年的十二届三中全会后后,中国城市改革启动,职工体育体制存在与运行受到挑战,面临危机。1992年邓小平南巡讲话后,中国城市改革深化,职工体育体制面临崩溃的境地。城市改革的结果是城市经济多元化和复杂化,除国有经济外,还出现了个体、私营、民营、外资、合资等不同的经济体,而这些经济体的逐利本性使得它们难以关心利润以外的其他效益,对于经济体内的大众体育开展多持冷漠态度。随着这些经济成分不断壮大,国有经济成分呈降低趋势,国有经济一统天下的时代和格局已成为历史,且国有经济经过各种改造(无论“承包制”的推行,还是“股份制改造”),其产权已经模糊。虽然国有经济形式在法律层面上依然存在,但其组织形式和营运方式发生了根本性的变化。但万变不离其宗,这些“国有经济”体在与其他经济体争夺市场、争取利润,争取经济利益而忽视社会利益的动机也一样强烈。在经济利益的驱动下,福利性的、直接增加企业运行成本的职工体育面临生存考验。深化改革后,职工体育体制生存环境更加险恶,并趋于崩溃,职工体育活动的开展或主要取决于各经济体主要领导的兴趣和爱好,而不是职工体育体制导向和支持,或相应党和政府号召,在某些节日举行仪式化和象征性的职工体育活动,而不是由于职工体育体制运行而带来的经常性的体育活动。这些都说明职工体育开展的长效机制出现了严重问题,导致职工体育的开展出现了极大的不确定性,职工体育体制已经名存实亡。
随着职工体育活动的逐渐萎缩,职工体育体制的渐趋崩溃,自八十年代中期以来,一种新型的大众性体育活动在城区产生,城市居民开始自发进行各种身体锻炼,这种锻炼多出现在人们的业余时间,锻炼地点多集中于人们居住地附近,这种现象被称为社区体育活动。后来,国家体育行政部门意识到社区体育的开展在全民健身方面的价值,利用体育的部分收益,并争取地方政府支持,在全国城区范围建设全民健身路径,在一定程度上促进了社区体育活动的开展。另外,各级地方体委也在国家体委的统一领导下,开始培训社会体育指导员,并协调居委会和街道建立社区体育组织,将一部分社区成员的体育活动纳入组织管理系统。这部分社区成员的体育活动以各类社区体育锻炼小组(简称“小组”)的形式存在。这些小组以业余、自愿、自发、自助为基础,无固定人员、场地和锻炼时间,组织较为松散,部分成员在外出比赛时可享受社区提供适当资助(如服装费等少量开支)。据调查,目前各社区内的小组数量还较少,有效覆盖人员只占社区成员的极少部分,且多数为离退休的老年人,所以也不妨将这种社区体育活动活动的组织管理系统称之为“离退休人员体育体制”。
纵观我国体育体制的发展和演变,可以发现中国体育体制与西方社会性和社团化组织的体育体制大致有4个方面的显著差别:1)行政性;2)身份特征;3)构造的复杂性;4)可变性。
第一:行政性。行政性的表现之一是竞技体育活动组织管理的行政性。十一届三中全会前,中国也存在类似于西方国家的群众性的,或社会性的体育社团组织:各单项体育协会和国家奥委会,但这些组织多为名义上的群众性组织,其基本职能早在1952年已被国家体育行政系统所取代,而这些组织之所以得以名义上的保留,主要是为了满足国家外交需要。十一届三中全会后,中国体育行政系统分别于1986年进行了体育“社会化”改革,1992年进行了体育“市场化”改革,两次改革在某种程度上推进了“体育协会实体化”和“职业体育俱乐部”建设,但总体而言,中国体育协会至今还没有真正实现“实体化”,“职业体育俱乐部”也是有名无实。在“体育协会”实体化的过程中出现了各运动项目管理中心这种过渡性机构,但这些过渡机构却始终不能完成过渡性任务,各管理中心实际上一直是国家体育行政机关的派出机构,行使部分国家体育行政权力,其基本职能是行政性的,而非社会性或市场性的,因而不能照搬西方国家的体育组织管理系统描述中国体育组织组织管理系统,因为中国体育俱乐部或体育协会通常名实不符,并在性质上与西方国家的体育俱乐部或体育协会有根本区别,这可能是中国舍弃“体育俱乐部”、“体育协会”等概念来描述中国体育活动组织管理模式的主要原因。那么,如何描述具有中国特色的体育活动组织管理模式呢?人们找到了抽象而模糊的体育体制概念或体育体制相关概念,但却忽略了对中国体育体制的详细追问,这是至今无人提出中国体育体制的概念,并对该概念进行详细解读的主要原因。行政性的表现之二是大众体育的行政性。十一届三中全会前,我国大众体育的开展主要是依靠各类各级行政系统的人力、物力和财力等资源。比如,职工体育主要依靠国家企事业和行政单位各级工会,以及“行业体育协会”进行体育活动组织和管理,这些活动的组织和管理必须得到单位的认可和支持,动用单位的资源才能完成――这在计划经济时期是完全可能的。由于计划经济时期,政企或政事不分,职工体育的开展也具有强烈的行政色彩,行政指令通行天下,国家主要领导人和领导群体一旦达成某种发展体育运动的共识,则这种共识很快能够转化为行政指令,并得到迅速的贯彻实施,其他如农民体育、学校体育和军人体育的开展也大抵如此。十一届三中全会后,国家经济体制由计划经济向市场经济体制转型,国家经济结构复杂化。除非国有经济体外,国有经济体也在“政企分开、政事分开”的改革大背景下,通过“转型、承包或股份制改造”等手段逐渐“去行政化”,明确建立现代企业制度的目标,这些国有经济体按照市场规律和价值规律进行独立自主的经营管理活动,行政指令逐渐退出各种干预活动,这是传统的、行政性的职工体育体制出现问题并趋于崩溃的根本原因。由于事关国家长远发展和国家安全的学生体育和军人体育还具有强烈的行政特征,行政指令在这些领域还起着很大作用,这使得学生体育和军人体育体制在一定程度上规避了职工体育和农民体育体制所面临的危机或灭亡的尴尬境地。九十年代后,社区体育异军突起,国家体育行政机关试图利用地方基层行政系统构建社区体育管理网络,目前这种努力已初见成效,行政性的社区体育组织管理系统正在逐渐壮大其影响范围。
第二:身份特征。所谓身份特征是指国家体育活动管理基本上是以不同身份人群划分的,十一届三中全会前,这种特征尤其明显。这是因为计划经济是政经合一的体制,自然形成了不同地区、不同行业间的条块分割格局,从而造成人与人间显著的身份差异,这种差异可以是城乡户籍差异,也可以是工人农民的差异,还可以是学生、军人、职工、农民等身份的差异。行政性的中国大众体育体制分化为:各级工会或行业体育协会管理职工体育,县体委和团委管理农民体育,教育行政系统管理学生体育,军事部门管理军人体育这样一种分工格局。还有一些体育精英分子从小就被选拔进行系统的和专业化体育训练,目的只有一个:在国际赛场上“为国争光”――这些体育精英也构成一个具有特殊身份的群体。十一届三中全会后,国家体育行政系统试图维持改革开放前大众体育发展格局――即组织和协调各行政部门,以体育活动参与者“身份”为特征组织群体性的体育活动,但很快发现,在计划经济时期行之有效的大众体育体制,在市场经济时期遭遇了严重困难,主要体现职工体育和农民体育体制方面,改革开放后逐渐陷入越来越严重的体制性危机。社区体育的参与者虽然众多,并来自各种年龄和职业背景,但组织化的社区体育参与者并不多,目前社区体育体制所覆盖的群体主要以离退休老人为主,这些人员失去了职业特征,但构成了一个离退休群体。
第三:构造的复杂性。中国体育活动的特点是利用行政网络,按照不同人群的身份组织进行的,由于人群身份的复杂性,也由于行政网络在计划经济向市场经济转型中的变化性,形成了中国体育体制的结构复杂性,具体可分为精英体育体制、学生体育体制、军人体育体制、职工体育体制、农民体育体制、离退休人员体育体制等。
第四:可变性。中国体育体制的构造是复杂的,各构成因素也是可变的,相比而言,学生体育、军人体育体制相对稳定,而其他形式的体育体制却出现明显的发生、发展、兴盛、衰亡等过程。如,改革开放前,农民体育和职工体育体制由发生、发展到兴盛,改革开放后,农民体育和职工体育体制逐渐衰亡,而离退休人员体育体制得以诞生。还比如,早期,精英体育体制受到沉重打击等。
因而,通过上述体制、体育体制概念在中国的缘起和内涵的全面考察,结合中国体育体制的发生、发展和实际特点,将中国体育体制的内涵界定如下:
所谓中国体育体制是指:具有中国特色的,由国家不同的行政或准行政部门主要负责的、以不同身份群体的体育活动为组织管理对象的体育组织管理系统。
中国体育体制的构成主要分为两部分:一是专门培养和训练体育精英分子,使其提高体育竞技水平的组织管理系统,即精英体育体制;二是促进大众体育活动广泛开展的组织管理系统――大众体育体制(也称“群众体育体制”)。其中,大众体育体制按照不同群体划分,又可分为学生体育体制和非学生体育体制,非学生体育体制可分为军人体育体制、职工体育体制、农民体育体制和离退休人员体育体制等,这些体制共同构成中国体育体制,但这些构成因素不是一成不变的,而是可变的,不同时期有不同的命运。
上述中国体育体制概念的基本结构其实还是宏观性的,这种结构的产生是基于其各组成部分的详细考量。进一步考量这些主要组成部分(组成中国体育体制的各相关体育体制),发现以下事实:一是各相关体育体制存在复杂的内部结构;二是业已存在的各体育体制相关概念存在一定的内部联系。
首先,看似纷繁复杂的概念,其实可以被统一和简化的。如,根据“体制”界定,“体育体制”与“体育管理体制”、“体育组织体制”、“体育组织管理体制”的内涵是一致的,因为“组织”、“管理”或“组织管理”是“体制”的基本构成要素,四种看似不同的“体育体制”概念其实就是“体育体制”概念,可用“体育体制”进行统一。再如,“举国体制”常被称为“竞技体育体制”、“竞技体育举国体制”、“中国竞技体育举国体制”或“精英体育体制”,这五个概念所包括的内涵也是基本一致的,就是具有中国特色的竞技体育体制,可用“精英体育体制”概念来统一。上述情况还有很多,不胜枚举,但可以确认的是:迄今为止业已出现的各纷繁复杂的体育体制相关概念可以通过统一而达到简化的目的。
另外,看似混乱和多元的体育体制相关概念其实也可以归类汇总共同构成一个有机整体,有的可组合为相对更宏观的概念。例如,人们常提出的训练体制、竞赛体制和管理体制其实可以看作精英体育体制(或精英体育体制)的三个子系统,而精英体育体制是中国体育体制的子系统。还有,训练体制、竞赛体制和管理体制等同样可以进行再细分。需要指出的是,上述分类不是唯一的,每个人可以根据自己不同的研究偏好进行再分类。如,梁晓龙等将竞技(精英)体育体制分为“组织领导体系、运动训练体系、后备人才培养体系、文化知识教育体系、运动训练基地体系、运动竞赛体系、科技和信息服务体系、反兴奋剂体系、对外联络体系、激励奖励体系、经费保障体系、运动员保障体系”等。[12]如果将上述界定中的“体系”理解为“体制”,则出现了各种竞技体育体制相关体制的概念。如果将运动训练体制再细分(依据培养和训练层次),可分为传统体育运动学校体系和业余体校体系、少体校体系、省级体工大队体系、国家集训队体系,也可以按照不同的运动项目进行分类,如篮球、排球、足球、乒乓球等运行训练的体系划分。可见,体育体制相关概念的多样性是由中国体育体制结构本身的复杂性决定的,多种多样的体育体制相关概念可以归类汇总,并统一在中国体育体制概念的旗帜下,是“中国体育体制”这棵大树上的各个不同大小的分枝。
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行政机构的概念篇9
【关键词】财务会计概念框架准则制定权博弈制度变迁混合变迁性
财务会计概念框架（简称cf）作为会计准则制定的理论基础，越来越受到人们的重视。历史的看，财务会计概念框架是为了提高会计准则体系的质量而自然产生的。但如果以更为广阔的视野来分析，财务会计概念框架的产生又有一定的人为因素，它是各方利益主体博弈的结果，其本身也是一种制度创新。本文将从博弈和制度变迁两个方面来分析财务会计概念框架的产生，以提供一个新颖的分析视角。
一、美国cf的产生
财务会计概念框架首先出现在美国，因此本文以美国cf为出发点和主要论述依据。
在经历了会计程序委员会（cap）和会计原则委员会（apb）两个准则制定时代之后，1973年美国财务会计准则委员会（fasb）取代apb宣告成立。对cap和apb的批评从而导致fasb成立的原因有很多，比如准则制定机构人员的独立性和公正性不够、“救火式”的准则制定缺乏应变能力等等。其中一个很重要的方面是，cap和apb制定的若干会计准则存在前后不一致的问题，这样整个会计准则体系质量不高，无法满足人们对会计准则的要求。fasb全面总结了以前会计准则制定机构的经验教训，在各个方面做出了完善，比如fasb本身脱离了美国注册会计师协会（aicpa）的直接领导，成员更具独立性和代表性，准则制定程序更加科学等等。其中重要的一部分就是投入很大精力对财务会计概念进行了系统研究，希望在深入研究会计基本理论的基础上，能为制定会计准则提供一致的基础，从而提高整个会计准则体系的质量。
fasb对财务会计概念框架的研究体现为其的一系列（至今共7份）“财务会计概念公告”（statementoffinancialaccountingconcept,sfac），内容包括企业财务报告的目标、会计信息的质量特征、企业财务报表的要素、企业财务报表项目的确认和计量等。自此，财务会计中出现了“财务会计概念框架”（conceptualframeworkforfinancialaccountingandreporting，简称cf）这一概念。“cf是一部章程(constitution)。是由目标(objectives)和与之相互联系的基本概念(fundamentals)组成的一个连贯的理论体系。它能导致相互一致的准则,并对财务会计的性质、作用和局限性做出规定。目标用于识别财务会计的目的和宗旨(goalsandpurposes),基本概念是会计的基础概念(underlyingconceptsofaccounting)如指引应予入账事项的选择(即确认),对这些事项的计量和将它们总结再传递给各利害集团(即报表)等方面的概念,之所以说它们是基本概念,是因为其他的会计概念产生于这些概念,在制定、解释和应用准则时需要反复地参考这些概念。”[i]
二、准则制定权博弈
历史的看，财务会计概念框架“能导致相互一致的准则”，提高会计准则的总体质量，它的产生有其必然性。然而从另一方面看，人为因素在cf产生过程中也起着重要作用。“作为准则制定机构的fasb为自己制定准则,民间会计职业组织为了保留准则的制定权而不被政府夺走,借助于理论的支持是十分必要。……。美国在20世纪70年代开始制定一系列财务会计概念公告，主要是为了保持准则的制定权而需要‘借口’,寻求理论的支持。这可能是cf在西方国家的主要作用。”（葛家澍，2005）可见，会计职业界在cf产生过程中发挥着重要作用，下面构造一个简单的“准则制定权博弈”，来证明这种“寻求借口”的观点。
美国会计准则从一开始就由民间机构制定，而政府作为市场的监管者拥有准则的否决权，而且政府有权力收回（剥夺）民间机构的准则制定权。因此，博弈的参与者（players）即为民间准则制定机构（具体到cf上即fasb）和政府监管部门（即sec）。
当fasb制定的会计准则备受责难时，sec有两种可选择的行动（actions）：剥夺fasb的准则制定权和不剥夺，fasb也有两种可选择的行动：寻求保持自己制定权的理由（现实中就表现为制定cf）和不寻求理由（不制定cf）。
表1描述了这一“准则制定权博弈”：（前一个数字表示fasb的支付，后一个表示sec的支付。）
表1：sec
不剥夺剥夺
fasb制定cf（100，100）（－50，0）
不制定cf（50，50）（0，0）
如果sec不剥夺fasb的准则制定权，而fasb主动提高其准则的质量（制定cf），那么fasb继续享有准则制定权，同时也会因为自己的努力工作和创新得到较高的声誉，sec也会得到一个高质量的会计准则体系，此时二者的支付（payoff）为（100，100），其中前一个数字表示fasb的效用，后一个表示sec的效用。如果sec没有剥夺fasb的准则制定权，但fasb没有主动制定cf来提高准则质量，那么fasb将继续遭受责难，其效用水平将下降，而sec将继续保留一个低质量的会计准则体系。此时二者的支付为（50，50），效用水平均下降。如果fasb意识到应该制定cf来提高会计准则的质量，并且付诸实施，而sec由于强硬的态度执意剥夺了fasb的准则制定权。那么fasb付出了辛劳制定了cf，但是这些成本并没有得到继续保留准则制定权的回报，它的效用将变为负数。同时，sec剥夺了fasb的准则制定权，树立了维护市场秩序和锐意改革的良好形象，但为了寻找和建立新的准则制定机构，它将花费成本，这一成本可能十分巨大，这样sec的效用也将有很大下降。此时二者的支付为（-50，0）。最后，如果sec选择剥夺，fasb选择不制定cf，二者都将一无所有，支付为（0，0）。
这个博弈有两个纳什均衡：（制定cf，不剥夺）和（不制定cf，剥夺）。但是，动态的看，如果fasb先制定了cf，那么sec的最优选择当然是不剥夺，因此这个博弈只有一个最终结果，即（制定cf，不剥夺），这也正是我们在现实中看到的情况。
三、财务会计概念框架制度变迁过程
通过上面的分析可以隐约看到，cf的出现在一系列必然和偶然的因素之外，有一个重要的推动力量，那就是fasb。在更为广泛的意义上，美国会计准则一开始直接由会计职业界制定（cap和apb都受aicpa直接领导），后来为了加强准则制定的独立性和公证性，新的准则制定机构fasb归属于由六个职业团体代表所组成的“财务会计基金会”（financialaccountingfoundation,faf），相对于政府机构来说，fasb依然属于会计职业界。所以，实质上起着cf重要推动作用的是美国会计职业界，具体在cf的制定上，是会计职业界中分化出来的研究和制定会计准则和cf的利益群体。（这一利益群体有两个特点：一是虽然其所制定的会计准则被政府赋予权威性，但其本身不是政府机构，而属于会计职业界；二是fasb的7位成员都是专职的，进入委员会之前，他们必须中断以前的全部业务或职业联系，制定会计准则成为他们现时的利益来源，这更使其形成一个利益群体成为可能。）
如果fasb是促使cf形成的一个行动集团，那么我们自然可以把cf看作一种制度安排[ii]，作为一种原来没有的新的制度，cf的出现也是一个制度变迁过程。下面利用新制度经济学中制度变迁理论来分析cf的制度变迁过程。
戴维斯和诺思提出的制度变迁理论中，一项制度变迁的一般过程可以分为以下五个步骤：第一，形成推动制度变迁的初级行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；第二，提出有关制度变迁的主要方案；第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；第四，形成推动制度变迁的次级行动集团，即起次要作用的集团；第五，两个集团共同努力去实现制度变迁。
对照cf的制度变迁过程，第一步，会计职业界中的利益群体fasb是这一制度变迁的初级行动集团。fasb发现制度变迁的“潜在利润”，即如果不进行制度变迁，由于其原来制定的会计准则质量不高，fasb面临被剥夺准则制定权的风险，而通过制定cf可以保留其准则制定权，这样制定cf这一制度变迁可以为fasb获得收益。第二步，fasb提出制度变迁的方案。fasb面临被剥夺准则制定权的风险，为了保留准则制定权它有多种方法。在内部它可以改革准则制定程序、改组成员结构、甚至重新制定会计准则；在外部它可以对政府展开游说、广泛寻求社会各界支持等等。但是，经过第三步对所有这些方案进行分析评估之后可以发现，fasb制定的准则质量不高而备受责难的一个症结在于缺乏理论基础导致的前后不一致。因此在这一方面进行制度变迁收益是最高的，其他如改革准则制定程序或者游说政府，在相同的成本下获得的收益可能寥寥无几。至此，初级行动集团fasb选择了制度变迁的方案——制定cf（当然，为了保持准则制定权，它可能多种方法都使用，而制定cf无疑是至关重要和引人注目的）。第四步，当fasb推出cf之后，一些利益相关者可能因此获益。最主要的是政府部门（主要是sec），sec既可以在一定程度上得到它所企盼的高质量的会计准则，又免去剥夺fasb准则制定权之后的搜寻组建新的准则制定机构的成本。因此，sec就成为一个次级行动集团，从fasb制定cf中获益，并协助推行cf。[iii]第五步，fasb和sec一起实现制度变迁，前者制定cf和在此基础上的会计准则，后者继续赋予其权威性，也正是现实中所看到的情况。
经过上述制度变迁，一项新制度——cf被创新出来。就目前的情况来看，除美国外，英国、加拿大、澳大利亚等国都制定了cf。国际会计准则委员会也制定了概念框架，这意味着这一新制度——在概念框架基础上的会计准则制定模式——将被广泛推广。我国研究和制定cf的进程也逐步加快，财政部于2006年2月15日的《企业会计准则——基本准则》就具有cf的性质和特点。我国cf以及会计准则体系的建立有其不同于美国和其他国家的地方，以下将进行简要分析。
四、我国cf的“混合变迁性”
前文的博弈和制度变迁分析传递了这样一种看法，美国cf的建立具有“诱致性制度变迁”特点，即“制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”[iv]。在美国cf产生过程中，会计职业界特别是其中一部分以研究和制定会计准则为职业的利益群体（fasb），起着重要的推动和实施作用。与美国对比，我国会计准则是政府而不是民间制定的，会计准则从一开始就具有明显的政府主导特点，那么是不是说我国cf的制定就是“强制性制度变迁”（由政府命令和法律引入和实施的）呢？
首先应该从制度变迁的角度区分“会计准则”和“财务会计概念框架”这两个制度安排。会计准则是对会计实务进行规范的一种制度安排，它意味着会计实务将不再处于一种随意而为的状态，而必须按照一致的规范进行。财务会计概念框架是对会计准则制订（主要在准则内容上）进行规范的一种制度安排，它意味着会计准则的内容将尽量避免前后矛盾，而应该建立在一致的理论基础上。如果把一种制度定义为一种行为规则（舒尔茨，1968）的话，会计准则是人们进行会计处理的行为规则，财务会计概念框架是人们制订会计准则内容的行为规则。
区分了会计准则和cf，就可以分别对我国这两种制度安排的变迁进行分析。在我国这种转型经济当中，会计准则的建立不是像在美国的市场经济中那样，从市场需求到政府供给（自下而上）自然的过程，而是为了转型和建立市场经济体制由政府自上而下强制建立的。如果美国会计准则的建立是“需求创造它的供给”，我国会计准则的建立就是“供给创造它的需求”，因为在我国那样一种没有建立市场经济这一会计准则产生的土壤的情况下，先强制建立会计准则将会反过来促进市场经济的建立。所以，我国会计准则的建立是经济转型过程中的“强制性制度变迁”。当会计准则和市场经济在我国同步建立之后，一方面市场经济将产生出对会计准则的需求，制度变迁的秩序恢复正常，另一方面为了进一步完善市场经济，会计准则发展也还需要某种程度的强制力。财务会计概念框架是会计准则体系自身完善的需求，这一需求既是由于市场经济建立而自发产生的（表现在市场经济越发展，对会计准则的质量要求越高，从而产生了对cf的需求），又在某种程度上具有和会计准则建立一样的强制力因素。因此，和会计准则的“强制性制度变迁”不同，财务会计概念框架的建立不是完全的“强制性制度变迁”，它还具有“诱致性制度变迁”的因素，即我国cf的建立具有“混合变迁性”。
如果说我国cf的建立具有一定程度的“诱致性制度变迁”特点，那么谁又是“响应获利机会的一群（个）人”呢？这里需要注意的是，美国fasb之所以成为cf制度变迁的初级行动集团（即响应获利机会的群体），是因为美国的会计准则是由民间机构（会计职业界）制定的，在美国广泛分工和充分竞争的经济体制中，拥有准则制定权可以获得“租金”（rent）。我国会计准则不是民间会计职业界制定的，而是由政府制定的，政府并不能成为一个初级行动集团。但是，如果仔细分析我国的cf制定，就可以发现，会计理论界在我国cf制定过程中发挥着重要作用，比如引进国际上cf的经验、向政府传输cf的知识，协助政府构建cf等等，并因此提高了社会地位和获得了更为广阔的发展空间。然而和美国fasb比较，我国会计理论界尚不是一个利益群体，而仅仅是在制定cf中起到重要推动作用并获得一定的利益。
五、小结
行政机构的概念篇10
一、问题意识与研究方法
（一）问题意识
在当代中国，一系列重大突发事件的频繁发生呼唤着我国动员机制的构建。时下，学界和政界正如火如荼地探讨国防动员立法，而与此同时，“社会动员”也日益成为人们关注的焦点概念。这一概念不仅为法学、管理学、社会学、政治学等领域的学者专家所探究，也已经进入了党和政府应对突发事件的战略视域。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》就提出：“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力。”
在理论上，不同学科对“社会动员”提出了不同的界定。例如，有学者将“社会动员”作为一个政治学概念，提出：“政治动员是指特定政治领导者或领导群以某种系统的价值观或信仰，说服、诱导或强制本政治团体成员或其他社会成员，获得他们的认同和支持，引导他们自愿服从和主动配合，以实现特定目标、任务的行为过程。”[1]（p.740）但就目前而言，法学界特别是公法学界对于该语词的含义并没有形成统一的共识，尤其是对于社会动员的动员主体存在明显的分歧。
不少有识之士一直呼吁从制度层面构建我国的社会动员机制，以应对重大而频繁的突发事件。遗憾的是，“社会动员”在法治实践层面至今还处于颇为尴尬的境地：由于其规范意义未能得到明晰，人们对于“社会动员”是否曾经发生尚且存在疑问，更遑论社会动员机制的构建和完善。
论及至此，一系列问题接踵而至：“社会动员”一词在我国是不是法律概念？如果是，该语词在宪法、法律、行政法规等实定法中是频繁出现还是零星点缀，该语词的规范意义是否足够明确？在实定法中，“社会动员”是不是“动员”的下位概念，其与“国防动员”的关系又如何？本文将对规范语境下的“社会动员”展开探讨，以尝试解答上述问题。
（二）研究方法
本文旨在探析“社会动员”这一概念的规范意义，因此，基于实定法的规范分析方法是本文主要的分析方法。众所周知，狭义公法学即公法教义学强调内部视角和规范指向，强调将实定法文本作为分析研究的起点和基础。诚然，就当代中国而言，动员法律制度并不健全，从规范维度进行审视，社会动员机制的设置还存在许多空白。从这个意义上说，对我国和域外的相关立法进行制度比较和功能比较不仅是可行的，而且也是必要的。但是，比较研究必须首先建立在一定的基础性工作之上：通过系统梳理现行的实定法规范厘定“社会动员”概念的规范意义。基于此，规范分析方法对于探究“社会动员”概念的规范意义从而在理论上构建社会动员机制确实不可或缺。
二、“社会动员”概念之词源解读
在梳理有关“社会动员”的现行法规范之前，有必要从词源学的角度探究“社会动员”的含义，原因如下：
第一，对“社会动员”进行词源解读有助于打破学科本身相对封闭的语意场，有助于了解这一概念的一般语义，从而更好地理解该概念在法规范中的具体含义。众所周知，社会科学的各个学科都存在相对的封闭性，具有各自的概念体系，对同一概念的界定可能会大相径庭。但不能否认的是，在日常社会生活中频繁出现的概念往往具有一种或者几种较为稳定的、普适的含义。这些含义与该概念在不同学科中的含义势必存在一定的关联。正如汉斯?凯尔森所言：“对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点。”[2]（p.4）作为一门实践导向的学科，法学对于某一概念的界定和适用必然要考虑到该语词的规范意义。由此推论，“社会动员”的一般语义与其规范意义也存在勾连。
第二，对“社会动员”概念进行词源解读也是文义解释的前提条件。法规范分析离不开实定法的规范文本。但文本本身很少直接定义某一具体概念①。不仅如此，同一法规范和不同法规范中“社会动员”概念在含义上可能是模糊的甚至是互相抵牾的。在这种情况下，对“社会动员”这一概念进行学理解释确有必要。而就解释方法的适用顺序而言，文义解释通常优先使用。该种解释方法要求借助词源学视角考察“社会动员”一词的通常用法和一般语义。
第三，“社会动员”中的“动员”概念发端于西方，并非我国自生的概念装置。所以，从法规范层面来探析“社会动员”一词的含义，有必要追根溯源，回顾“动员”概念产生和演变的基本脉络。
“社会动员”属于偏正结构，由中心词“动员”和修饰词“社会”组成，不同于社会学科中的相关学科，词源学并未将“社会动员”这一概念作为一个整体加以定义，在笔者所查证的汉语辞书中，也并不存在“社会动员”的词条及其释义。因此，可行的做法是将“社会动员”拆解为“动员”和“社会”，而后分别对二者进行探究。
（一）“社会动员”之“动员”
经学者们的考证，“动员”是西方的舶来概念，最早使用于军事战争领域。从渊源上看，“动员”这一概念最早诞生于法国，mobiliser是首个被赋予动员含义的单词。根据1975年版的《法语词源字典》，法文动词mobiliser于1834年被首次赋予“动员”之意。其后，法文动词mobiliser于19世纪50年代演化为德文动词mobilmachung。19世纪80年代，日本正式将德文动词mobilmachung译为“??”，这一概念于1903年传至中国[3]。从原始意义来看，“动员”最初是作为军语来使用的，具有军事和战争意义。
在传入中国以后，“动员”概念经历了长时间的演化，已不完全局限于军事和战争的语意场。中华人民共和国成立以后，中国共产党在不同时期开展了规模不等的政治动员，这个意义上的“动员”与军事和战争就不存在直接联系，其政治色彩较浓。有学者对“动员”的字面含义进行了拆分式的解读：“‘动’就是发动、控制、支配与运用；‘员’就是人力、物力以及一切能量代表之单元。”[4]（p.52）若将二者合起来理解，“动员”就是发动、控制、支配和运用人力、物力以及一切能量代表之单元。
《现代汉语大词典》将“动员”一词界定如下：“（1）军事术语，把国家的武装力量由和平状态转入战时状态，以及把所有的经济部门（工业、农业、运输业等）转入供应战争需要的工作。（2）发动人参加某项活动。（3）泛指发动；运用。”[5]（p.639）而综观目前我国大陆其他权威的汉语词典，关于“动员”的界定相差无几。不难看出，在汉语中，“动员”既可以用作动词，也可以用作名词。当用作动词时，“动员”意指发动某一群体加入某种活动；当用作名词时，“动员”意指平战转换过程，即从和平状态到战争状态的变化过程。
（二）“社会动员”之“社会”
与“动员”相同，“社会”也是一个舶来概念，该概念在近代于日本传至中国。但较之于“动员”，“社会”在日常生活中的使用率更为频繁。该语词在我国大陆权威汉语词典中的释义主要有如下三种：其一是“指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体”；其二“泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群”[6]（p.1115）；其三“是指由志趣相同者结合而成的组织或团体”[7]（p.2522）。以上三类释义的外延均较为宽泛。然而，若将“社会”置于“社会动员”这一偏正结构中进行理解，“动员”本身的外延可以进一步缩小。如上文所述，“动员”一词最初用于军事和战争领域，具有平战转换的意味。那么从这个意义讲，“动员”自然离不开国家权力的运用，换句话说，在动员过程中，各种国家机关必定会作为动员的主体或者对象出现。而一旦在“动员”之前加上“社会”这一修饰词，则在一定程度上改变了“动员”一词的原初含义，表明国家机构之外的组织和个人也可以作为动员的主体或者对象。由此观之，“社会动员”中的“社会”系指与国家相对应的私主体。
三、“社会动员”概念之规范梳理
正如前文所提到的，对于“社会动员”的规范分析必须考察现行的实定法文本。若我国现行的实定法并没有使用“社会动员”这一概念，那么这一概念就不能被称为法律概念，而对它的法规范分析就失去了规范基础。反之，如果我国现行的实定法确实使用了“社会动员”这一概念，那么上文所提出的一系列问题也就具备了回答的可能性和必要性。
（一）实定法中“动员”之使用情况简析
在分析实定法中“社会动员”的使用情况以前，有必要对实定法中“动员”的使用频率进行简要的分析。原因有二：其一，不同于“社会动员”，“动员”是我国的宪法概念。就我国实定法而言，无论“社会动员”和“动员”是处于从属、交叉还是并列关系，二者的关系都殊为密切。因此，确定法律及其下位法中“社会动员”的规范意义，就不得不考虑宪法这一最高法规范中“动员”一词的使用。其二，较之于“社会动员”，“动员”在法律中的使用更为频繁。“社会动员”在字面上包括了“动员”，后者在法律中的出现频率必定不会少于前者。但是，“动员”一词除了在“社会动员”这一偏正结构中出现以外还可能单独使用或者在“国防动员”、“国民经济动员”等语词中出现。通过比较“动员”和“社会动员”在现行法律中的出现频率，有助于我们进一步廓清二者的逻辑关系。
1.我国宪法中“动员”概念的使用情况。我国的四部宪法中，1954年宪法和现行宪法使用了“动员”一词。
表1我国1954年宪法和1982年宪法文本中“动员”一词的使用情况
宪法文本使用频率具体条款
1982年宪法（经四次修正后）3第六十七条第（十九）项决定全国总动员或者局部动员
第八十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定……动员令
1954年宪法4序言第四自然段今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用
第三十一条第（十七）项决定全国总动员或者局部动员
第四十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定……动员令
如表1所示，两部宪法均在有关全国人大常委会职权以及国家主席对内事务职权的条款中三次使用了“动员”一词。这里的“动员”是一种典型的法律行为，具有较强的规范意味。但从字面上看，两部宪法侧重于对动员启动程序的规定，至于全国人大常委会决定动员的目的或者条件，两部宪法没有明示。对此，学界存在如下不同的观点：有学者认为应对战争和武装冲突是动员的唯一目的，只有当国家遭遇或即将遭遇战争和武装冲突，全国人大常委会方才可以决定动员；有学者则认为动员的目的不限于应对战争和武装冲突，还包括应对各种形式的突发事件②；还有少数学者认为国家在日常状态下也能进行动员，动员的目的并不以应对非常状态为限。显然，除第一种观点以外，后二者的见解在不同程度上使得“动员”突破了平战转换的一般语义。
从现已掌握的有关制宪和修宪的文献资料可以推断，“动员”一词写入宪法在1954年制宪前后以及1982年修宪前后并未引起大的争论。遗憾的是，我们无从进一步了解制宪者和修宪者对“动员”一词的具体理解③。或许可以推断，1954年宪法对“动员”的规定在很大程度上受到了1936年苏联宪法的影响。根据1936年苏联宪法第四十九条第（十四）款的规定，苏联最高苏维埃主席团有权宣布全国总动员或者局部动员令。不同于现行宪法，1954年宪法在序言中也使用了“动员”一词，显然这里的“动员”是作为动词使用的，规范意义弱，可以替换为动词“发动”，与正文中“动员”的规范意义存在明显区别。而在现行法律中，也有多处“动员”在这一意义上使用。囿于本文的主旨，对于这种意义上的“动员”不再做进一步的探析④。
2.我国法律中“动员”概念的使用频率。在我国现行的实定法中，共有16部法律使用了“动员”一词，其中《国防法》、《工会法》和《兵役法》属于基本法律。
由表2可知，从整体上看，“动员”一词在我国现行法律中并不是零星点缀，其在《国防动员法》和《国防法》中的出现频率分别高达97次和25次。因此可以说，“动员”一词在我国是名副其实的法律概念。“社会动员”在实定法中的使用情况又将如何？下文将予以专门阐述。
（二）实定法中“社会动员”之使用情况分析
检索我国现行的宪法、法律以及行政法规，可知“社会动员”在目前我国实定法中的使用情况主要呈现出如下特点：
1.“社会动员”在宪法中没有使用，而且在法律中出现极少。包括现行宪法在内的四部宪法均没有使用“社会动员”这一概念，而且在现已掌握的制宪和修宪史资料中，也没有关于社会动员问题的讨论记录。
另外，尽管“社会动员”近年来逐渐成为法学界特别是公法学界的理论增长极，但现行法律中几乎难以寻觅“社会动员”一词的踪迹，更遑论对社会动员机制的具体规定了。综观目前我国现行的所有法律，仅有《突发事件应对法》第六条提到了“社会动员”：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”
将“社会动员”与“国防动员”、“国民经济动员”、“兵员动员”在现行法律中的使用频率进行对比，不难发现：在我国现行法律中，“社会动员”较之于后三者特别是“国防动员”仅仅是零星点缀。
2.“社会动员”在行政法规中没有使用，但在国务院的国家应急预案中出现较多。如上所述，“社会动员”在法律中极为少见，其在行政法规中的使用情况更是令人诧异：我国现有的行政法规完全没有使用“社会动员”一词。毋庸置疑，不管如何界定“社会动员”这一概念本身，它与行政管理都存在殊为密切的联系。在现行法律几乎“失语”的情况下，基于社会动员法制化的理念，国务院理应通过行政法规对“社会动员”进行较为详细的规定，但现实与之相悖。
当然，尽管行政法规对于“社会动员”未置一词，但在国务院的其他文件中，这一语词并不少见。国务院于2005年和2009年的两部政府白皮书――《中国性别平等与妇女发展状况》和《中国的减灾行动》――都使用了“社会动员”一词。而在国务院的各类文件中，普遍使用“社会动员”一词的文件类型是国家应急预案。
表4中所示的8部应急预案均涉及了应对不同灾难和事故的社会动员机制。其中，《国家海上搜救应急预案》对于“社会动员”启动程序的规定最为详尽：“各级人民政府可根据海上突发事件的等级、发展趋势、影响程度等在本行政区域内依法社会动员令。”显然，这一规定明确了社会动员令的主体和社会动员的对象，前者为各级人民政府，后者为包括本地区机关、企事业单位、各类民间组织和志愿人员等在内的社会力量。显然，在该应急预案中，“社会动员”和宪法中的“动员”以及《国防动员法》中的“国防动员”一样，是一种由国家机关所作出的法律行为。
3.“社会动员”的规范意义不甚明确。综上可以看出，我国现行宪法、法律和行政法规对于“社会动员”的规定语焉不详，没有直接界定这一概念。而表4所列举的8部应急预案，除《国家海上搜救应急预案》以外，其余7部应急预案对“社会动员”的规定也不甚明确。从整体上看，无论是社会动员的主体和对象，还是社会动员启动的实体要件和程序要件以及社会动员中的权利和义务，我国实定法都缺乏明确的规定。
一言以蔽之，尽管《突发事件应对法》第六条使用了“社会动员”一词，而且该概念也在8部国家应急预案中出现，但“社会动员”在我国并不是严格的法律概念。这种情状在一定程度上也反映了：全国人大及其常委会甚至国务院尚未对“社会动员”的立法形成共识。诚然，社会动员立法势必会涉及社会动员机制构建中的一系列问题，然而，当务之急还在于厘定“社会动员”这一概念本身，在理论界和实务界达成较为统一的共识。因此，我们必须重新审视当下对“社会动员”概念的两种解读。
四、“社会动员”概念之解读路径
正如前文所述，在实定法规范中，“社会动员”中的“社会”意指国家机构以外的一切组织和个人。学界对于这一点并不存在太大的疑义，而主要分歧之处在于：“社会”在“社会动员”中所处的地位或者所扮演的角色。若这一分歧不复存在，社会动员立法中的诸多问题也将迎刃而解。
有学者主张：所谓“社会动员”是指以社会为动员对象的“社会动员”。本文权且称这一观点为“对象界定说”。而更多的学者则主张：所谓“社会动员”是指以社会为动员主体的“社会动员”。本文权且称这一观点为“主体界定说”。显然，沿着以上两种解读路径所得出“社会动员”在具体内涵和外延上迥然有别。下文将分而述之。
（一）解读路径之一――以“社会”为动员对象的“社会动员”
根据这一解读路径，“社会动员”是“动员”的下位概念，换句话说，现行宪法第六十七条第（十九）项和第八十条中使用的“动员”概念在外延上可以囊括“社会动员”概念。因此，“动员”的实体要件和程序要件也当然适用于“社会动员”。
如果采用“小国防观”，对“国防动员”作狭义理解，认为“国防动员”仅仅应对战争和内乱，那么“社会动员”和“国防动员”属于并列关系，二者都是“动员”的下位概念。由于现行宪法中的“动员”意指自上而下的国家动员，因此“社会动员”和“国防动员”在动员主体上基本相同。而在动员对象上，“社会动员”仅针对国家机构以外的组织和个人，“国防动员”则更为宽泛，其动员对象还包括了各级行政机关和军事机关及其公职人员。二者最大的区别在于动员目的的不同，前者所应对的是突发事件，后者所应对的是战争和内乱。
如果采用“大国防观”，对“国防动员”作广义理解，认为“国防动员”不限于应对战争和内乱，还旨在应对各种突发事件⑥，那么“国防动员”和“动员”的外延便基本相同。因而，“社会动员”不仅仅是“动员”的下位概念而且还是“国防动员”的下位概念。进一步讲，为应对突发事件而对国家机构以外的组织和个人所进行的“动员”或“国防动员”即为“社会动员”。
综上所述，无论对“国防动员”作狭义还是广义的理解，“对象界定说”所主张的“社会动员”均为“动员”的下位概念。应该说，这一解读路径确实具有一定的规范依据。如表4所示，根据《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》，“事发地人民政府根据需要动员和组织社会力量参与地铁事故灾难的应急”。根据《国家海搜救应急预案》，“各级人民政府可根据海上突发事件的等级、发展趋势、影响程度等在本行政区域内依法社会动员令”。显然，从两部国家应急预案的文字表述上看，人民政府是“社会动员”的动员主体。由此观之，“社会动员”依然属于“国家动员”的范畴，其主体依然是国家机构。
（二）解读路径之二――以社会为动员主体的“社会动员”
根据这一解读路径，“社会动员”不是“动员”的下位概念而是其并列概念。因此，作为宪法概念的“动员”一词在外延上就不能涵盖“社会动员”。根据词源学的一般原理，由修饰词“社会”和中心词“动员”构成的“社会动员”应为“动员”的一个子概念。但若作为一个法律概念，“社会动员”并不必然从属于“动员”。
这时，无论是从广义还是狭义角度来理解“国防动员”这一概念，“社会动员”与“动员”或“国防动员”都是并列关系。由此观之，宪法中“动员”以及《国防动员法》中“国防动员”的实体和程序要件均不适用于“社会动员”。这个意义上的“社会动员”只能由国家机构以外的组织和个人来启动。窃以为，以“源自于社会的动员”或者“民间动员”来指称这一概念或许更为恰切。至于这一解读路径的合理性，鉴于下文还要详细阐述，这里不予赘述。
（三）“社会动员”解读路径之选择
由于解读路径的不同，“社会动员”出现了以上两种不同的理解方式。就社会动员机制的法治化而言，何种理解更为适宜？笔者更倾向于“主体界定说”，主张“社会动员”应以“社会”为动员主体，理由如下：
从价值层面考量，较之于“对象界定说”，“主体界定说”更能体现动员立法的时代价值。以“社会”作为动员主体的“社会动员”彰显了参与型行政理念，是民主原则在非常法治中的体现。就当代中国而言，“大政府――小社会”、“强国家――弱社会”的格局亟待转变，而社会动员的法治化为这一转变提供了契机。不少有识之士主张：我国未来的动员立法需要实现“从国家动员的单一体制向以国家和社会动员相结合的双重体制之转变”[8]。毋庸置疑，作为传统的动员模式，国家动员在面对战争、内乱以及重大突发事件时具有无可取代的优势，在突发事件频繁发生的我国须臾不可或缺。但是，源自于民间的“社会动员”对于当代中国的重大意义也不容小觑。这种动员是一种自下而下、自下而上的动员，具有自愿性和分散性的特点，既可以充分发挥民众的主动性和自觉性，又能够灵活应对不同地域的不同情况，能有效弥补政府动员之欠缺，同时有助于防止过度膨胀的国家权力对公民权利的侵犯，增进官方和民间的合作意识。
从规范层面考量，较之于“对象界定说”，“主体界定说”既能充分有效地利用立法资源，也能兼顾法的协调性和稳定性。
其一，依据“对象界定说”的解读，“社会动员”属于“动员”的下位概念，这在逻辑上固然无可厚非。然而，一旦将“社会动员”如此定位，那么这一概念就无法承载“民间动员”的含义。在这种情形下，是否有必要在法律和行政法规中就“社会动员”进行专门规定也就值得进一步商榷。
其二，从《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》中有关“社会动员令”主体员的相关表述来看，“对象界定说”或许具备更为充分的规范依据。但既然将“社会动员”作为“动员”的下位概念，那么“社会动员”的启动主体和程序也就应当符合宪法中有关“动员”的规定。而显然，二者存在明显的背离：动员令的主体是国家主席；社会动员令的主体却是各级人民政府。另外，该应急预案中“社会动员”的对象是包括本地区机关在内的“社会力量”，并不仅限于与国家相对的私主体，这也与“对象界定说”语义下的“社会动员”对象存在出入。
其三，即使抛开国家应急预案中的规定，根据“主体界定说”来建构“社会动员”的规范意义，也不会过度影响现行法的稳定性。诚如前文所述，“社会动员”目前并非严格的法律概念，它在现行法律中仅出现了一次，宪法和行政法规均没有使用这一概念。因此，需要加以改变的只是国务院的若干规范性文件而已。
五、结语：以“社会动员”概念的规范化为起点
目前，关于“社会动员”的探讨还在延续和深入，不少学者期待通过立法来构建我国的社会动员机制。但应该看到，实现社会动员的法制化必须以实现“社会动员”概念的规范化为前提。因此，当法学者特别是公法学者为我国的社会动员法治化建言献策时，应首先基于实定法规范来审视“社会动员”这一概念。游离于实定法之外漫谈有关社会动员的相关理论，往往会导致“社会动员”这一概念被滥用、混用和误用，最终不利于社会动员机制的构建。当然，对“社会动员”的概念本身进行规范分析还只是第一步，当这一概念的规范含义得以厘定之后，还需要在理论上和规范中构建起“社会动员”的相关机制。
注释：
①一般来说，法规范只需要借助概念明确特定的权利义务关系即可，并不需要对这一概念本身进行界定。但法规范对某一法律概念径行解释的做法也是存在的。如《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款就对“突发事件”这一概念进行了明确界定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”
②这一观点是学界的通说。已故宪法学者蔡定剑教授也作如是观，在他看来，“总动员是国家在紧急状态时期（如发生战争）采取的一种紧急措施，是把全部武装力量从平时状态转入战备状态，并统一调度、指挥、管理一切可以利用的人力、物力、财力为紧急状态时期的任务服务。”参见蔡定剑：《宪法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第342页。当然，蔡教授的这一解释只能代表他本人的理解，不宜理解为现行宪法的原初意图。
③笔者据以查证的文献资料主要包括：肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版；许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版；韩大元编著：《1954年宪法与中国宪政》（第2版），武汉大学出版社2008年版。
④在我国现行法律中，作为动词使用的“动员”规范意义弱，而作为名词使用的“动员”规范意义强，二者同时存在，有碍于学者对于这一概念规范意义的理解。正因为如此，有学者早在十几年前就曾指出：“从目前我国法律、法规对动员体制的规定来看”，“动员作为一项法律制度在法律、法规中含义比较模糊，一些非紧急性的行政管理事务也采用了动员体制，使得动员在法律上的含义失去精确性”。参见莫纪宏：《论完善我国动员法律制度》，《法学杂志》2001年第2期。