公共事务治理理论篇1
【关键词】自组织理论；社区公共事务
一、问题提出
20世纪80年代中期社区建设活动在全国广泛开展，社区建设活动的开展一方面强化了居民的社区参与意识和自我发展意识，促进了社区各类社会化自组织的逐渐发育。但是另一方面，社区公共事务治理研究和社区自组织构建机制中还存在一些问题。而这些问题是我们要实现将社会治理概念恰当地引入社区管理从而使社区公共事务管理由完全依赖政府逐步向社区依法自治、自主进行民主管理为主的模式转变的，使社区资源由部门单位所有制，逐步向社区资源共享以及合理配置、整合社区资源转变这一目标所必须要解决的问题。因此，研究这一问题对于更好的完成社区公共事务治理方式的转变以及培育社区自组织机构显得尤为重要。本着这种目的和思考，通过深入到社区进行实地调研，希望能够了解拟调查社区目前在社区公共事务治理基于自组织构建过程中存在的问题和困境并且在此基础上提出合理化建议，着力探讨社区公共事务治理的有效机制。
二、百步亭社区公共事务治理现状
（一）所调查的社区居民参与社区公共事务的意愿程度比较低，居住时间影响居民参与社区管理的积极性
综合此次调查情况来看，笔者认为武汉百步亭社区居民对于参与社区公共事务治理的意愿普遍偏低，通过SpSS软件进行数据处理，问卷中选择C项不太愿意的多于其他选项，这反映了居民参与社区公共事务治理的意愿较低，同时通过与被调查对象的访谈我们发现不愿意参与社区公共事务治理的原因主要有以下几种：一是居住时间，居住时间长的居民对于所在社区的认同度高，愿意以自己切身的行动来促进社区更好的发展，而居住时间较短的居民由于对社区公共事务的治理方面并不是很熟悉，因而积极性大受影响。另外一种则是居民认为参与社区公共事务治理的途径缺乏。在实际调查过程中，笔者发现居民认为没有参与社区治理的重要原因是缺乏参与途径和没有空闲时间，笔者认为这与我国长期以来社区治理过程中所普遍存在的参与主体单一、途径单一、形式僵硬现象是分不开的，由于大部分劳动群体平时需要参与社会劳动，加之社区居民可参与社区治理的途径和形式没有得到及时的拓宽和发展，因而造成了许多居民放弃参与社区治理。
（二）所调查社区志愿者在社区治理过程中发挥重要作用，但是志愿者协会的自组织能力需要进一步的培养和建设
在访谈有关社区居民和相关部门负责人的过程中，笔者了解到武汉百步亭社区“有困难找志愿者，有时间做志愿者”的志愿者精神深深的影响着社区的居民，同时在社区治理过程中发挥重要的作用，这是值得全国其他社区学习和借鉴的地方，但是，另外一方面，笔者通过了解到的情况来看，志愿者协会的管理和运作机制却也同时存在着诸多不完善的地方，志愿者协会在有关社区重大问题的决策、志愿者协会领导者的产生、协会志愿活动项目等方面的自组织能力需要进一步的培养和建设。
（三）所调查社区由于实行特殊的“三位一体”的管理模式，有效的避免了“社区失灵”现象
通过在调查过程中对于调查对象的访谈过程以及参阅有关的资料，对百步亭社区的“三位一体”的管理模式有了较为深入的了解：主要是由物业公司、居委会、管委会等三方形成一个体系，并且相互之间任职，即物业公司的物业经理是居委会的副书记，居委会的书记也兼任物业公司的副经理，管委会领导班子里又有居委会书记和物业公司的经理来参与，这样组成三位一体，这种管理模式不仅可以解决多元社区主体（居委会、业主委员会、物业）博奕在一定程度上影响了社区治理的效率的问题；另一方面也能够使得社区居民的困难得到及时迅速的解决，有利于更好的服务社区居民，做好社区的治理工作，解决一般社区存在“社区失灵”现象的困扰。因此，笔者认为百步亭社区的这一独特模式有效地解决了社区治理中的难题，值得在全国社区中推广。
（四）所调查社区目前社区治理体制不健全，受到许多因素的干扰
目前社区日常管理事务管理人员的组成主要是由物业公司、居民委员会成员、业主代表构成，业主代表所占份额较少，相当部分居民不了解社区管理人员构成。从调查结果来看，关于社区民间组织领导人产生的方式，大部分认为是由组织任命，也有一小部分是由公推产生，这一部分仅限于某些居民有突出事迹为社区广大居民所熟知。关于小区日常重大事务的决策方式，居民普遍认为目前所在社区有关重大事务的决策方式最为主要的是领导决策和居民代表决策，但是通过访谈作者也了解到由居民代表参与决策的这一看似民主的政策却普遍受到质疑，主要是居民代表的产生方式以及是否能够真正代表居民的利益等方面。
（五）社区治理工作人员素质较高，得到小区居民的普遍认同
笔者在对被调查对象的深入访谈过程中了解到武汉百步亭社区有关社区治理工作的人员绝大部分都能够在工作任务繁重的情况下仍旧能够保质保量的完成自己份内的工作，工作人员整体素质较高，普遍接受过良好的教育，在群众中较有威信，笔者认为这也是武汉百步亭社区之所以能够被评为全国文明社区以及取得成功的重要原因之一。
（六）民众对于社区治理工作缺乏必要的了解
关于小区居民对所在社区日常管理事务公开程度的意愿的反应，相当部分的小区居民认为社区治理的相关工作人员在客观情况允许下应该最大程度的及时的向小区居民公布日常管理事务的相关情况，这一方面反应了小区居民对社区治理工作的不熟悉；另一方面也反映有关社区治理宣传工作应该做到位。同时也应该着力提高小区居民的参与程度，提高民众对于社区治理工作的了解。此外，在分析数据过程中我们也发现了小区居民对于社区治理工作不了解的有一个佐证。绝大部分的小区居民对于所在小区日常事务工作的监督权归属于哪个主体并不清楚，这同时也反应了民众对于社区治理工作缺乏必要的了解。
（七）所调查社区的公共事务治理缺乏足够的资金支持
通过对数据进行SpSS的处理，我们在通过对社区管理人员的访谈我们了解到百步亭社区的工作人员在开展社区治理工作的过程中会遇到一些由于资金不足而使得一些工作得不到开展或者难以得到开展局面。笔者分析这主要是由于我国社区治理资金筹集机制上不健全，呈现出单一化不稳定的趋势，主要表现在资金的筹集主要是来源于政府部门的经费或者是来源于社区的支持。武汉百步亭社区作为一个文明社区，每年社区的工作都会得到百步亭集团的大力支持，对于缓解资金紧张具有一定的作用，但是笔者认为资金的筹集仅仅依赖于小区是行不通的，其作用也是十分有限的，关键是要建立一个有效地长久的资金筹集机制，这才是解决现实问题的根本之路。
三、百步亭社区公共事务治理现状原因剖析
（一）社区公共事务体制不健全，政府与社区角色扮演模糊
社区公共事务的治理体制是一个逐步演变的过程，伴随着计划经济向市场经济的转变，政府职能的转变，政府在社区治理中的角色也应当随之发生变化：政府不应该是社区治理单一的主体，社区治理的主体应该是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民。正是由于目前社区治理的体制并不健全，导致目前的社区治理体制中仍旧较多的是政府和社区组织参与社区治理的过程，在一方面忽视社区居民重要作用的同时政府的力量过大，对于其他社区治理的主体可施加影响大，因此，要有效的实现对于社区公共事务的治理就应当明确各个主体的作用和角色，拓展社区自组织治理的体制空间。
（二）居民自发参与社区治理工作的意愿有限，人力资源未得到有效利用
社区治理要实现对公共事务的有效管理，实现公共利益的最大化，关键性因素就是建立利益相关者之间的协调参与网络，使政府、社区组织和居民等多方利益主体在持续的互动过程中经过重复的博弈而建立的合作与互惠关系，为社区公共事务的共同治理奠定良好的基础。如前所述，通过对武汉百步亭社区居民进行问卷调查和访谈，我们发现社区居民参与社区治理的工作意愿十分有限，人力资源未得到有效利用。武汉百步亭社区“有事找志愿者，有时间做志愿者”的理念在积极动员社区居民参与志愿者队伍，积极参与社区公共事务治理方面起到重要作用，这是值得其他社区学习的，但是笔者通过对社区民警的访谈了解到，社区治理的工作人员经常是疲于奔命，事务繁忙，作为一个入住12万多人的大社区，其志愿者人数为2万多人，笔者认为如果做好人力资源动员机制方面的工作，这一数字能够得到很大的提升，社区居民只有更加广泛的参与到好社区治理的工作中才能够保证社区公共事务得到良好的治理。
（三）社区治理的参与系统不健全，在一定程度上限制了居民的参与
如前所述，笔者认为在武汉百步亭社区治理过程中居民参与度的问题除了因为居民本身参与社区治理的意愿有限外，还有一个重要的原因是目前现有的社区治理的参与系统不健全，居民普遍反映参与社区治理的途径单一、形式呆板。在访谈中笔者了解到正是由于途径和形式方法的单一化使得许多居民由于时间、精力、自身能力的限制而不得不放弃参与社区治理的良好想法，并且笔者观察到在百步亭社区的志愿者队伍中以退休老人居多，这样的社区治理的参与途径就仅仅适合某一个群体的参与，无形之中就排斥了其他群体通过这样一个组织来参与社区治理的可能性。
（四）百步亭社区特殊的管理模式在社区治理中发挥重要作用
武汉百步亭社区作为全国文明社区在社区管理方面具有许多先进之处，而这些先进的管理制度和方法包括管理体制、对于社区工作人员的管理以及对于社区治理工作提供资金等在促进社区自组织发展，保证社区公共事务的治理方面发挥重要作用。无论是对社区志愿者组织、社区工作人员社区居民都给予了较好评价。
四、百步亭社区公共事务治理现状建议探讨
（一）以理顺政府与社区的关系为关键，拓展社区自组织治理的体制空间
社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区治理需要政府和社区组织、社区居民的共同参与，但是在新的时代背景下，随着政府职能的转变，社区自组织的发展不仅加速了政府与社区职能的进一步分化，政府逐步淡出对社会领域的微观管理，转向宏观的社区管理和公共服务而且社区自组织机制的发育和发展还促进了社区资源的有效整合，激发了社区共同体自力更生解决自身问题的潜能；而且有利于社区成员养成自助-互助精神，也有利于社区意识和社区伦理的形成。对于构建和谐社区具有重大意义。因此，笔者认为应当对于政府在社区治理中应当扮演的角色进行深入的思考，理顺政府和社区的关系，在公共政策上保证社区自组织治理的体制空间。
（二）以居民自治为着力点，拓展社区自组织治理的政策和法律空间
社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。因此，基于前面所叙述的目前社区治理和社区自组织构建过程中所存在的问题和原因分析，笔者认为应当以居民自治为着力点，减少其他被组织的干扰，拓展社区自组织治理的政策和法律空间，包括给予社区自组织发展所需要的政策和法律环境、为居民自治提供一定的后勤和资金保障等方面。
（三）以构建社区参与系统为抓手，拓展社区自组织治理的动力机制
社区治理中最为重要的一个方面就是需要调动社区居民参与社区治理和自组织构建和运作，而社区居民作为社区自组织的主要参与主体，在社区自组织治理方面具有重要作用，如前所述，目前在社区治理中普遍存在的一个问题就是居民的参与程度不够，这是目前社区治理的一个困境同时也是制约社区自组织发展的一个重要的方面，因此，笔者认为应该以构建社区参与系统为抓手，包括拓展社区居民参与的途径与方法，以期为社区自组织治理提供足够的动力。
参考文献
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公共事务治理理论篇2
一、公共事务——公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。
公共事务治理理论篇3
一、公共事务――公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：
首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性――自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。
在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。
明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。“”版权所有
公共事务治理理论篇4
公共治理与经济法的内在契合性
1．相同的产生背景
公共治理与经济法产生的背景均为利益失衡和制度失范。从利益观的视角对经济法的产生进行审视，我们不难发现，经济法的产生源于双重失灵而导致的个体利益与社会整体利益的失衡，其实也可视为是社会强势群体和弱势群体之间的利益失衡。从表面形式来看，这种失衡体现为市场与政府之间的失衡，但从理论根源上讲，则是一个制度失范问题，即可归结为权力和权利之间的配置失范问题。民法以个人为本位，追求个体利益最大化，行政法以国家为本位，追求国家利益最大化，而作为具有客观存在性和合理性的社会整体利益则处于制度规范的真空。所以，经济法的一个基本命题就是从制度规范的视角对权力和权利进行合理配置，使二者能相互渗透、有机融合。这其中至关重要的一点就是要对权力和权利进行社会化的洗礼，使其深深打上社会化的烙印，赋予权力和权利一定的社会化内涵，使得权力和权利行使必须承担一定的社会责任和义务。而公共治理理论从宏观视域进行分析，我们同样不难发现，其产生背景也为利益失衡和制度失范。公共治理理论的产生源于政府是社会公共事务管理的唯一权力中心，政府在社会事务管理过程中，承担着裁判员和运动员的双重角色，因此，政府在没有制度约束的情况下，堂而皇之地披上维护社会整体利益的外衣，侵犯个人利益，使原本属于社会公众的、为公众所共享的公共利益同公众本身产生了对立。公共利益的工具异化造成了对个人利益的侵害，进而导致个人利益与公共利益之间的失衡，这种失衡的深层次原因在于约束和监督政府行为的法律制度失范。公共治理制度就是在这种情形下由政府一元治理转型而来，其本质在于政府在社会公共事务方面让渡一部分权力给公民社会，让公民社会和政府一起共同治理社会公共事务，通过“共治”来遏制公共权力的扩张和违规运行，避免双重失灵（市场失灵和政府失灵），进而促进社会整体利益最大化。
2．耦合的历史使命
公共治理和经济法都致力于在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。作为民法和行政法之补充和必然结果的经济法从产生之日起就承担起民法和行政法无法承担的克服和弥补双重失灵（市场失灵和政府失灵）进而采取双重干预（干预市场和干预政府）的双重历史使命，与强调单向权利维护的民法和行政法不同，经济法以社会整体利益为本位，既侧重于社会整体利益的保护，又要兼顾市场个体权利的保护，实现社会利益和个体利益的最大协调和平衡。而作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的公共治理理论，产生的直接动因同样是为了应对市场和国家协调的失败，通过作为元治理作用的政府与非政府组织、企业、公民等多元主体形成互动性的治理网络，建构一种新的政府———社会———市场三位框架下的多元治理模式，克服市场功能性缺陷与政府的机制性缺陷以及功能性缺陷，调和不同利益，实现社会公共利益最大化。
3．相近的作用领域和作用方式
市场与国家是近代社会经济发展的两大动力机制，如何配置好两者之间的关系亦是制度经济学永恒的讨论主题。市场是经济发展的自然状态，市场的出现有效调解和促进了经济的发展。但当经济发展到一定阶段，政府监管应运而生。市场自身难以避免的缺陷使得市场在调节经济的过程中出现失灵，需要政府对市场进行监管，而此种监管就是经济法的核心功能。正如金泽良雄所云：经济法像一位和平的天使，一只手握着崇尚自由却柔弱哀怨的市民社会，另一只手握着强悍却孤立的政治国家，让它们和平共处，携手走向美好的未来［7］。在全球化和信息化冲击下的现代社会事务，无论单纯地依赖个人自治和市场自治，还是依靠单一的政府治理，对实现社会公共利益都有其不足之处，因而体现多元利益需求的互动性的治理网络的产生便成为必然，而且客观上也要求这些体现多元利益需求的互动性的治理网络在治理公共事务、实现社会公共利益的过程中各得其所、各尽所能、民主协商、共同合作，因而，公共治理便成为克服和弥补双重失灵的一种新型的社会公共事务管理模式，深受人们的热捧。愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败，主张用治理替代统治［8］来处理社会公共事务，最终促成社会和谐发展和社会公共利益的最大化。可见公共治理理论与经济法在处理社会公共事务、实现社会公共利益目标的内在精神追求上采取的作用方式与作用领域有着不谋而合、异曲同工之妙。
公共治理理论引入经济法的积极意义和理论边界
（一）积极意义
公共治理与社会整体利益存在的勾连关系表现为：公共治理实质上是政府让渡部分权力给公民社会，联合政府———市场———公民社会等具有多元利益需求的互动性的治理网络，通过“共治”的网络合作管理模式，促成社会整体利益的实现，其提供了两种层面上的思维性资源，一是实现主体上的多元化，二是干预手段上的柔化。首先，在传统的公共管理中，政府是唯一的管理主体，公民只能被动地接受来自于政府单向度的管理和服务。但是在后现代主义的视野中，现代社会存在着“权力去中心化”的趋势［9］。这种后现代视点提示我们，在一种后现代结构的社会中，单一权力核心主体已经不再适用于整个社会的管理模式。按照福柯的话语，即应当将社会管制模式从“圆形监狱”［10］转换为“环形监狱”，使社会上的多种主体都能纳入公共治理之中，实现权力多中心化和权力来源的多元化，使得各种力量都能够参与社会管理活动。在多权力中心的总体框架下，其着重强调的是包括公民以及社会中间层在内的各种中心都被纳入社会事务中，使社会事务真正变成个人事务，实现两者的统一。其次，公共治理强调公民的民主参与，使其在公共服务的种类、规模和生产上具有发言权，同时要求政府在提供公共服务的整个过程（从服务需求的收集到服务结果的反馈）中与公民充分互动，也就是说，实现公共服务与公共治理决策民主化的内在一致性［11］。在提供公共服务的过程中运行公共治理过程互动化将有利于提高公共服务效率，及时反馈公共服务分配结果，进而促进公共服务分配实现最大程度的公平。由此可见，无论是决策民主化，还是治理过程参与性都是干预手段上柔化的体现。原来包括经济法在内的法律部门一般遵循的“命令－服从”模式，并不能在人们心中产生足够的信赖力量，使人们信服法律的规定。而将公共治理引入经济法价值目标，就是利用干预方法上的柔化吸引更多主体参与公共事务，通过协商一致的方法使主体行为更趋理性，使政府干预获得更大的正当性以及更坚实的民意基础，为实现社会整体利益提供一条可供理解的进路。公共治理理论能够弥补传统国家———市场分析框架的不足，对我国经济法治理现象的变迁具有强大的解释力和指导性。它正推动经济法主体的多元化和合作治理体系的形成，推动经济法调整规范的软硬兼施，推动经济法治变革的民主化，推动经济法在实现社会公共利益的过程中建立社会主义和谐社会［12］。
（二）理论边界
作为一种并非本土产生的新型社会治理范式，我们不能直接照搬套用于经济法，应明确认识到在理论引介与现实观照的过程中，无疑存在一个适用范围和理论边界的问题，否则，会造成水土不服，并产生适得其反的效果。
首先，从中西方文化渊源的比较来看，西方资本主义国家的文化传统是建立在个人本位的基础上，重视个人的自由权利，而对国家则抱有根深蒂固的不信任，认为政府是必要的恶，因而奉行对国家权力严格限制的观念，把自由、机会均等、参与合作、个人独创精神奉为立国之本。在这样一种文化传统下发展起来的公共治理理论，其精髓和灵魂体现为以个人主义为基础的契约合作。而我国的文化传统则是建立在“官本位”基础之上，奉行国家利益至上，因而，没有限制国家权力的习惯和观念，国家对社会经济进行干预是理所当然的事情。通过中西方文化渊源的比较，我们不难发现，我国传统文化渊源与产生于西方文化传统基础之上的公共治理理论所要求的文化土壤相差甚远。虽然我国经历了30余年改革开放的洗礼，但臣民意识在一定程度上仍然影响着人们对公共事务的参与，营造平等参与、民主协商、共同合作的环境氛围还尚需时日。因此，把公共治理理论移植于我国经济法，应谨慎选择和有鉴别地吸取其合理之处。
公共事务治理理论篇5
[关键词]元治理；治理现代化；国家治理体系
[中图分类号]D035[文献标识码]a[文章编号]1008―1763（2015）02―0105―05
abstract：originatedfromthewesterncountries，Governancetheory，ahottopicinChinesepublicmanagementfield，isalwaysusedtosupervisethemodernizationofgovemancesystemsinChina.However，Governancetheoryignoresthe“governancefailure”andChina'sactualconditions.metagovernancetheoryisthecriticaltheoryofGovernancetheory，whichisinlinewiththeChinese“stronggovernment”conditionsandthehistoricalpreferencesofbureaucraticgovernance.therefore，inthepromotionofnationalgovernancesystemandtheabilityintheprocessofmodernization，themetagovernancetheorycanbeatheoreticalreference.
Keywords：metagovernance；governancemodernization；nationalgovernancesystem
治理理论（Governancetheory）在西方公共管理领域是一个时髦的学术话题。我国学界也普遍认为，治理理论是化解中国治理失序的“终结者”，似乎只要将治理权限分散到市场、公民社会，即将政府、市场、社会视作是平行的独立主体后，治理失序的问题即可迎刃而解。但是这些研究忽略了“治理失灵”和我国的基本国情。事实上，注重国家在治理中的重要作用的元治理理论更符合中国“强政府”的基本国情和偏好科层治理的历史惯性。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，元治理理论应当成为一个值得考量和认真关注的问题。
一元治理的出场
元治理（metagovernance）又被称作是“治理的治理”，是对治理理论的批判、超越，由英国学者鲍伯・杰索普（BobJessop）于1997年提出。
1.治理理论及其缺陷
20世纪80年代开始，学界基于对“科层治理失灵”、“市场治理失灵”的反思提出了治理理论。治理理论与科层治理、市场治理最大的区别在于“治理强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判和反思，而谈判和反思意味着参与治理力量的多元化和分散化”[1]。治理理论由于可以“对付市场或国家协调的失败”[2]，在理论界和实务界产生了很大的影响，成为20世纪末至今公共管理领域最具影响的理论之一。但是，无论是国家还是市场、社会都无法完全独立地进行社会控制，加上对市场治理和社会治理的界限模糊，使得治理理论在实践中远没有像它问世时那么完美。据此，学界开始对治理理论中“去国家化”的问题进行反思，指出在公共领域中国家也许比社会治理和市场治理更有效，尤其对于广大的第三世界国家而言[3]。杰索普在此背景下对治理理论进行了修正，提出了元治理理论。
2.元治理理论的核心内涵
元治理理论与治理理论的区别在于强调国家在治理中的重要作用。虽然在治理理论中国家也具有某些特定的经济、政治和意识形态等职能，但国家的作用就像董事会中的一个非控股股东，作用极为有限。但在元治理中，国家却拥有对公共治理机制的开启、关闭、调整和另行建制的权力，是市场治理和社会治理的管理者。在元治理中，国家是公共事务的主导力量，它的作用大致有四个方面：（1）政府在社会治理体系中发挥主导作用，是治理规则的制定者；（2）政府与其他社会力量合作，是对话、协作的主导方；（3）政府掌控和信息；（4）政府是社会利益博弈的“平衡器”，能有效避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作[4]。
3.元治理的优势
元治理既能契合公共事务管理的本质属性，也与其发展趋势相一致，更可满足后发国家社会管理跨越式发展的基本诉求。
公共事务管理催生了国家，国家存续的合法性基础在于积极履行社会管理职能。在应对公共生活中出现的各种危机中，国家具有个人或社会组织难以拥有的强大力量。在一般情况下，社会的公共事物大多由国家承担，只是随着市场经济的发展，国家在公共事务管理的一些领域、部分区域“看得见”地退出，由市场主体、社会组织补入。但是国家依然通过法律、政策等方式影响着相关治理主体的运作。因此，就宏观而言，国家依然是公共事务管理的核心主体。社会治理与市场治理的发展与完善必然要依赖于国家在制度上提供各种机制。唯有一个现代、理性的国家，市场和社会才能在公共事务中发挥积极作用。因此，注重国家治理的元治理与公共事务管理的本质属性是一致的。
后发国家要实现跨越式发展，赶超先发国家就要充分发挥“后发优势”。后发国家不具备发达国家丰厚的物资积累与公民社会的成长，后发优势的实现必须依赖国家的强力推动与保障。因此，元治理可以与后发国家的社会管理创新相结合，并发挥积极的建构作用。
二治理理论不适合中国国情
西方之所以提出治理理论，试图在公共领域实现“由统治到共治”的转换，是缘于这些国家社会资源的配置中同时出现了国家失灵（科层治理失效）和市场失灵（市场治理失效）的现象。因此，治理理论侧重公民社会在治理中的作用，强调公民社会与国家、市场通过协商合作共同配置社会资源，实现公共事务的多中心治理。可见，西方国家的政治架构和社会发展矛盾是治理理论产生的现实基础，而这显然与我国基本国情所不符。
1.经济结构的差异
成熟的市场经济一方面可以为公共事务治理提供政府以外的途径，另一方面市场经济的发展也有利于培育健康的公民社会、优化法治环境。我国经过近三十年的经济体制改革，中国特色社会主义市场经济体制基本确立并日臻完善。但是我国的市场经济与西方国家的市场经济制度有本质的区别。其一，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济是社会主义初级阶段的基本经济制度，而西方国家属于资本主义市场经济，其制度基础是资本主义私有制；其二，宏观调控均存在于社会主义市场经济和资本主义市场经济中，但是区别在于我国社会主义市场经济中国家计划在宏观调控中具有导向作用，通过国家计划集中必要的财力、物力、人力办大事，促进社会公正，这是西方国家所不具有的。由此可见，我国经济社会环境与治理理论产生、发展所依赖的西方社会经济有很大不同，更何况中国更没有出现西方国家“市场治理的失灵”的现象。
2.政治文明的差异
治理理论提出的政治基础是西方的政治文明架构：“政治―行政二分制”与法治体制。
“政治―行政二分制”是指政治与行政的分离，将政党因素和政治因素排斥在行政之外。其核心内容包括：政务与业务官员分离，业务官恪守政治中立；官员选用以专业能力为基准；行政超脱于政党意志与政治理念等。以相对专业化的官僚为主体所组成的政府是“政治―行政二分制”的逻辑延伸和有益补充，政治―行政二分制是西方国家公共行政的基本架构。我国的国情与西方的公共行政体制差异很大，由于社会历史发展不同，中国“国家―社会、政治―行政、政治―经济―社会生活”的一体化，而且完全的政治―行政的分离不符合宪制的规定，即必须坚持“四项基本原则”。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调[5]。显然，我国基本的政治制度与西方国家“政治―行政二分制”有较大差异。
法治是治理理论实现的制度保障，没有健全的法治体系，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有良好治理局面的出现[6]。西方国家无论是市场治理、科层治理还是社会治理的出现与实现，均是以此为依托而展开。在我国经过改革开放三十多年，中国特色社会主义法律体系已经基本建成，但我国法治建设仍面临许多问题，法治国家建设还有相当长的路要走。
3.社会结构的差异
治理理论认为政府并不是国家惟一的权力中心，强调“去权威化”，要将公共治理的权力向市场和公民拓展，以实现国家、市场与社会的协同治理。因此，在西方公共治理中政府之外的力量被更多地关注，国家在公共治理的中心地位被“政府―市场――社会之间的组合体”所取代，具有明显的“社会中心”取向，即公民社会组织是公共治理实践的重要力量。
在我国，改革开放以来，随着社会主义市场经济、民主政治的不断发展，社会组织有了长足的发展。但由于社会发展历史的不同，我国与西方国家在公民社会的参与程度、社会组织的资源整合能力以及社会组织的管理机制方面与西方国家都有较大的差距。西方国家的社会组织几乎遍布于公共社会生活的各个领域，而且在长期的发展过程中形成了一套规范、高效的运行机制，以保障市场和公民在公共政策的参与。我国社会组织发展总体上处于初级阶段，无论是参与公共决策的领域，还是活动能力等方面都亟待提高。总之，中国公民社会自身的发展尚不完善，也难以承担较多的公共治理任务，自然也就不能担当公共治理的核心主体。
虽然治理理论承载着我国民众在社会转型期对获取优质公共服务的希望、实现政治体制改革的期许，但是基于历史和现实的考量，对于后发国家而言，国家建构也许比一味强调公民社会的治理更重要，一个强有力的国家也许比社会组织治理更重要。
三元治理实现的现实依托
元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府。政府不仅促进各个治理主体的自我实现，而且还能为各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调[7]。由此可见，元治理需要一个强大的政府，但不是万能的政府，而是一个理性的政府。元治理强调政府是多元治理主体“同辈中的长者”，但并不是“长辈”，元治理同样需要市场和公民社会力量的壮大。简言之，元治理所依赖的是“强政府、强市场、强社会”。当下中国的虽尚未达到这一局面，但是现实社会发展中出现了诸多可供元治理体系形成的现实依托。
1.元治理组织构架形成
党和国家始终高度重视社会管理，经过长期探索和实践，在充分发挥社会主义制度的优越性和政治优势的基础上，积极借鉴国外先进经验和做法，根据国内外形势勇于变革，推进社会管理改革创新，建立和发展了适应我国国情的社会管理制度，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，积极稳妥地推动社团、行业组织和社会中介组织发展与参与公共决策，引导公民依法理性有序参与社会管理，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。
“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局与元治理的指向是一致的。党委领导与政府负责体现了国家或政府在公共治理中的核心主体地位，它承担了制度设计、提出远景规划的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中运行，社会组织亦可与政府实现对话协商，参与公共决策，影响政府行为。可见，这一公共治理组织架构符合元治理的基本要求。
2.法治建设加速推进
法治是元治理的基本制度保障，没有健全的法治体系就难以维系“政府主导、市场与社会参与”的多元共治主体的良性、均衡地发展，不能实现政府与市场、社会之间的有效互动，也难以确保公共治理秩序的和谐稳定。社会主义法律体系已经基本形成，可以基本确保公共治理所需的制度供给。党的十强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法[8]。未来党和国家将会全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，社会主义法治国家建设步伐会更加有力、快捷，能够为实现良好的公共事务元治理提供充足的制度供给。
3.服务型政府有序构建
政府是元治理的核心主体，事关元治理的实现与成效，必须能够有效承担“制度设计、远景规划，不同治理手段的开合、社会组织的有序发展”等治理责任。政府是元治理的主导，但不是发号施令者。党的十七大以来，中央及地方政府深化行政体制改革，创新行政管理方式，依照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的原则正在建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府是“有限政府”，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，即推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。2013年3月14日，全国人大审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，完成了新一轮的政府机构改革，可见，推进政府职能转变，优化权力配置，进一步理顺政府与市场、与社会之间的关系，全面推进公共管理改革，一个新型的高效的服务型政府正在有序构建。
4.公民社会逐渐兴起
随着市场经济的深化，个人受组织、等级、身份等的限制趋于减弱，自由程度不断提高，公民的权利意识、参与意识日渐觉醒，公共领域特别是网络媒体日趋活跃，公民社会活动大量增加，开始在诸多公共治理领域中发挥重要作用[9]。党和政府也对社会组织的功能作用积极肯定并从多个方面保障公民有序参与国家事务管理和社会组织的健康发展，十报告指出加强和创新社会管理中要“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”[10]。
四元治理对国家治理体系和
能力现代化的启示
十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”元治理作为国家治理的理论架构，可以为推进国家治理体系和能力现代化这个总目标的实现提供相应的理论参照。
1.构建以党的领导为核心的治理主体结构
国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。
元治理是“国家主导、市场与社会参与”的治理架构，是基于西方公共领域的三种不同的权力性质分析而产生的：公权力政府、私权利市场、社会权社会。因此西方国家的元治理是“三元一主”。中国具有与西方不同的社会发展情形，差别主要体现在公权力领域政府与执政党既是宪制层面的权力实体，也是实然层面的权力实体，宪制层面如“坚持党的领导”作为四项基本原则之一被载入了《宪法》，《公务员法》中政党机关的工作人员也是国家公务员，而在实际中执政党更是在公共生活领域发挥着领导作用。就公共治理格局而言，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局是我国开展公共治理的现实基础也是基本的政治原则，良好的公共事务元治理的实现必须以此为依托，因此中国的元治理架构是“三元四维一主”的情形。
中国共产党是社会主义建设的核心力量，具有全国范围内的组织结构体系，是当代中国政体中一个重要的组成部分。将国家治理体系和能力现代化的提出本身就是党领导人民科学、民主、依法和有效治理国家的重要举措。作为中国特色社会主义事业的领导核心力量，执政党既是这一目标的制定主体，更是实施主体。因而，我国公共治理的核心所在应当是在公共治理中要强调发挥执政党领导作用。这既与西方国家的元治理理论所不同，更是中国公共治理展开的前提和背景。因此，元治理必须实现中国化，关键就是将执政党作为公共治理的领导力量。积极有效地发挥执政党在社会公共事务治理中的作用是中国公共治理的必由之路，也是在推进国家治理体系和治理能力现代化中坚持马克思主义思想指导和社会主义政治立场、坚持社会管理创新的正确政治方向的应然之义。[11]
2.强化法治国家建设
国家治理体系和能力的现代化就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能[12]。
元治理的实践指向依然是通过制度的治理，通过制度之治确保一个由“理性政府主导、成熟市场和发达社会组织有效参与”的公共事务治理局面的形成：既使得科层治理、市场治理和公民治理能健康发展并在各自的领域发挥积极作用，三种治理方式混合融通，也能够确保政府能够理性处理好具体公共事务治理中不同治理模式的“开合”，避免陷入无休止的商谈和选择性的介入。元治理注重在治理中国家建构的作用，但不是建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的超级政府，而是政府要承担治理主导者的角色。
元治理的有序运行必然需要制度化的保障，理性的制度设计是元治理展开的前提和基础。制度建设主要就是法治国家的建设，通过制度促进“理性的政府、成熟的市场、发达的社会”的形成，在法治国家的范围内积极发挥执政党的作用，通过制度推动现有公共治理改革和新型公共治理机制、文化的成长与繁荣，通过制度保障在政府主导的治理中市场和社会主体能够充分表达意见、平等参与决策、有效地监督落实。
综上，强调国家在公共治理中的重要作用的元治理理论较之于治理理论更符合中国“强政府”的现状和对科层治理偏好的传统，可以充分发挥中国特色社会主义的制度优势。以元治理为参照的中国现代国家治理体系构建首先要立足于“党领导人民有效治理国家”的根本要求，将执政党作为现代国家治理体系中的领导和核心力量，党与人民、国家与社会、政府与市场多元互动，实现党领导下的政府、市场、社会的协同治理。其次，现代国家治理体系构建是以完善的法治体系为基础，改革创新必须要于法有据。制度建设是现代国家治理体系建设的主要实现路径，要积极推进法治国家建设。
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公共事务治理理论篇6
关键词：多中心治理理论适用性服务型政府社会资本
一、多中心治理理论简介
奥斯特罗姆提出的多中心治理理论，其核心观点就是在政府的指令管制与完全市场化之间，存在许多其他有效的治理方式。
（一）多中心要求主体的多元化。
多中心通过公共产品和服务的生产与提供主体的多元化，在公共治理过程中形成一种竞争机制，使得各主体之间相互竞争，降低公共产品和服务的生产成本与提供成本，提高公共产品与服务的质量，以确保公众能够在不同主体之间进行选择，使得政府提高对公众的回应性，以及公共意愿得以表达。
（二）多中心要求政府与市场通力合作的共治。
多中心理论指出，单纯的政府管制与市场化不能够满足公共治理的要求。政府的权力扩张会导致垄断与腐败，再加上政府提供公共产品缺乏动力，使得公共产品供给不足。而一味地市场化只会追求效率，而不能满足公平的要求。因此，多中心理论提倡二者共治，而不是政府与市场非此即彼。
（三）多中心要求政府转变角色和职能。
奥斯特罗姆认为，公共事务的治理过程中存在“生产者、消费者和中介者”三种，政府应该转变角色，由直接管理转变为间接管理，作为市场与社会之间的中介，在公共产品的生产与提供过程中制定法律和规则来保证正常的秩序，而不是进行垄断。
二、多中心治理在中国的适用性
（一）多中心治理理论对于我国服务型政府建设的作用。
我国建设服务型政府由来已久，取得了许多成绩，如政府信息公开、政府问责制等。但随着公民参与度的提高，公共产品需求的增加，公众期望的升高，政府服务质量有待提高、“服务型政府”口号流于形式等问题出现，我国公共治理模式需要进行进一步的改革。这就要求我国吸取多中心治理理论的诸多有益观点，减少直接的、命令的、强制的方式，而采取间接的、服务的方式，能够交给地方做的就大胆放权，决策层与执行层分离，坚持为人民服务的宗旨。多中心理论在我国的实际运用有以下几种。
1.社会组织壮大
要想实现公共产品与服务的生产主体和供给主体的多元化就必须壮大社会组织。在国外，许多社会问题的解决和公共产品的供给主要依靠社会组织，如各种行业协会、学会等。多中心理论要求壮大社会组织以实现社会自治。
2.外包
自我国建设服务型政府以来，许多公共产品政府外包给私营企业去生产，这样既有利于提高公共产品生产的效率，又有利于政府减少直接干预，是民营化的主要形式。
（二）多中心治理理论能够提高社会资本存量，加强公众参与程度。
多中心理论已经演变为一种思维方式，要求建立强大的公民社会，政府仅仅作为中介参与公共产品的生产与供给过程，提出在各个领域建立自组织，对公共事务进行自我管理，这能够加强公众和组织内部的互相沟通，建立起一个全社会范围内的社会网络，以促进社会资本的提高，提高公民的社会参与度，真正实现人民当家做主的目标，打破以政府为核心的单中心治理模式，建立政府、市场和公民社会的多中心治理模式。
（三）审慎对待多中心治理理论在我国的运用。
公共事务治理理论篇7
关键词:三农问题;社会治安公共服务;新公共服务理论
1三农问题的本质及影响
1.1三农问题的由来和内容
1996年以来,农业步入一个困难时期,农民收入和城镇居民收入差距越拉越大,“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于该年正式提出。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给上总理书中列举了农村中触目惊心的危机:盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。李昌平的上书通过媒体震动了全国,“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年三农问题的提法写入文件,正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语;中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。此时,三农问题正式成为中央关注国计民生的头条大事。2009年的中央一号文件再次关注“三农”,这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域,也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。
而解决三农问题的实质就是要促进农民增收、农业增长和农村稳定,农村稳定就包括了在农村地区完善社会治安防控体系,加强农村社区警务建设和农民治安意识,全面提升面向三农问题的社会治安公共服务。
1.2三农问题及其衍生问题对社会治安的影响
三农问题的最主要表现就在于尽管农民收入增加,但城乡差距进一步扩大,创收越来越难。由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中,亦同时加剧了土地兼并问题,一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生,从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下,三农问题不断扩大成为全国性的社会现象,对社会稳定造成不利影响。
在三农问题不断扩大成为全国性的社会现象的过程中,农村劳动力人口大量流向城市,导致农村人丁稀少,农村和城镇逐步产生新的社会治安问题。公安部党委委员、副部长刘金国在2006年11月6日召开的中央综治委2006年第二次全体会议上指出,当前我国农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、侵财犯罪多发、部分地区社会丑恶现象蔓延、制贩危险物品严重四大特点。在我国农村地区由于不稳定因素的增加,农民治安意识薄弱,使得农村治安环境复杂化,也反映出在农场地区社会治安公共服务能力不高、不强,也侧面反映出农村地区的社区警务落实不到位,农村警务室没有发挥出其应有的效能。
在此,由三农问题及其衍生问题对社会治安的影响可以简要概括为以下几点:
(1)农村地区与城镇郊区的犯罪现象相互影响,促使治安案件在农村地区的发生率大大增加,犯罪区域性特征突出,案件性质由治安案件向刑事案件转化的趋势明显。
(2)流动人口量增加使得对农村治安控制难度加大,农村人口年龄结构的特殊性及农民治安防范意识薄弱使得农村地区成为易被侵害的对象选择点。
(3)黑恶势力在农村地区滋生蔓延,未成年人暴力犯罪突出,并向财产型犯罪、性犯罪和暴力犯罪集中。
(4)农村犯罪主体发生较大变化,留守妇女、儿童和老人逐渐占据犯罪主体的大多数。
(5)农村地区社会治安防控体系建设不完善,主体控制力不强,制约因素与农村地区的经济和开放程度成比例。
(6)部分农村存在“自生秩序”社会基础与公安机关的治安管理不相融合,客观阻碍农村警务的开展实施。
2新公共服务理论及在其社会治安公共服务中的适用
2.1新公共服务理论的内涵
在新公共管理的理论和实践之后,美国公共服务的提供机制也发生了巨大的变化,各种不同的理论体系如雨后春笋般涌现,新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上,并形成了构成新公共服务的若干纲领性原则。新公共服务的理论蕴涵值得给予学术探讨,对当前中国服务型政府改革有深刻的启示作用。由登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”,在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点,新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。但是对于到底什么是“新公共服务”仍然众说不一。登哈特夫妇认为,新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念有所区别,包括:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。当然,这其中也存在着一些普遍的观点,并将此作为标准化的模式与其他的理论、观点相区别。尽管如此,新公共服务的提倡者认为:不论是作为理论创新、还是为许多值得效仿的公共管理者所实施的先进的实践,新公共服务都已呈现出其固有的特征。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧,但这些观点也有诸多相似之处,它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来,具体表现如下:(1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。
(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程,能够最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5)政府不应当仅仅关注市场,还应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。
(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。
2.2新公共服务理论在面向三农问题的社会治安公共服务中的适用
社会治安,等同于社会治安问题和社会治安状况,指以犯罪、违法乱纪、无责任或责任不清的不安情形、事故事件等范畴为形式出现的破坏社会政策生活秩序的社会现象和人的行为。社会治安公共服务,就是在现有的各种条件下运用多种治安手段,调动多方力量,以公安机关的治安部门和警察为主,引导社会公众开展维护社会治安的活动,在上级部门的领导和公众的配合下,清除不良治安因素、改善治安环境的一项公益服务。
把新公共服务理论的具体特征运用到目前的农村治安建设中,根据三农问题及其衍生问题适用不同的理论,将理论在实践中得以充分的利用,改善农村治安状况,加强农村警务建设,增强农民治安意识,发挥农村群防群治作用,完善浓缩的确社会治安防控体系,有助于提高农村地区的社会治安公共服务能力,对奠定农村未来的治安稳定基础,增加农民生产生活安全感有着重要意义。
(1)加大农村地区社区警务建设,转变传统思维中占统治地位的“警察”治安观念,将“社会”治安与“警察”治安的思想相结合,从农村生活中了解农民思想,了解与农民利益相关的事项和普遍存在且亟需解决的矛盾,以农民和警察的双重身份开展工作。即从新角度帮助农民表达意见,实现其共同利益,更好的为农民服务,而非以单一的“警察”治安观念驾驭和控制农村治安。2006年时,我国已有农村警务室8万多个,驻村民警9万多名。尽管警力明显不足,但农村警务室和驻村民警成为了反映农民治安需要的一个重要平台,是增强农民安全感的有力保障。农村警务室设立的目的就在于“近距离”的防范犯罪、“零距离”的服务群众,第一时间化解各种矛盾,让民警融入广大农村,最大限度方便农民群众报警求助和办事。
(2)通过建立健全治保会等基层组织,组织治安积极分子开展治安巡逻,采取联户联防、村际联防,发挥农村群防群治作用。同时,要提高单兵民警综合素质,在做好民警的业务、法律、等知识的培训的同时,加强社区民警有关群众路线、公共关系、警民关系、群众工作方法等专业内容的学习。尽可能通过集体努力和协作,制定和实施符合公共需要的政策和计划,使之最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(3)制定责任体系,逐步完善社区警务运行机制,构建合理有效的农村社会治安防控体系。行之有效的公共组织是公众与政府相互交流的网络,完善的农村社会治安防控体系可以优化整合农村治安防控力量,及时传达公安治安信息,反馈农村治安状况,把“发案少,秩序好、社会稳定、群众满意”的社区警务目标在农村得以实现,促进农村治安环境改善,在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作一系列体系组织,最终获得治安环境建设和改善成功,从根本提升治安服务能力。
(4)警察要关注市场,关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和农民利益。农村是教育相对落后的地区,大部分农民虽已不是文盲,但绝对是法盲。警察在执行公务的同时,要替农民关注社会变化,从农民的视角对公安队伍进行监督,提高单兵民警综合素质。在执法教育过程中,分年龄层次区分教育对象,宣传法治,转变农民薄弱的治安意识,增强其自保能力,增强其与公安部门合作的意识和能力。警察还要回应农民的需求,对警察、政府与农民之间的共同价值准则进行对话协商,保障所有人的公共利益,关注建设政府与农民之间、农民与农民之间的信任与合作关系。
(5)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,在农村社区警务中建立合理的绩效考评制度,联合农村基层组织考核警察和农村领导干部的领导能力,检验农民的治安防控能力,促使警察和农民都致力于为农村社会治安服务建设,做出有意义的贡献。
参考文献
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公共事务治理理论篇8
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
公共事务治理理论篇9
一、公共事业管理的内涵
社会生活不可能是单个人的孤立的生活,人们必须成为“社会人”,依靠以生产关系为基础和核心的社会关系的联结,组成一定的社会共同体才能生存和发展。公共事业,从本质上说,它是为社会公众实现和维护公共利益的活动,它应该属于社会自身的事业,因此,社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天经地义的事情,也是社会自组织得以发展的必然要求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行政组织承担起来,应该由社会承担的公共事业管理职能由社会自组织承担起来,这也是重构国家与社会合理关系模式的重要内容。根据以上分析,我们可以完整地揭示出公共事业管理的明确内涵,即公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。
二、公共事业管理主体的界定
从以上对公共事业管理内涵的分析中,我们对公共事业管理的主体已经有了清晰的认识,我们认为,所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的,依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体:
1.公共事业管理的主体有两种类型,一种是行政性组织,它们是掌握行政权力,承担着公共事业管理的行政职能,如承担教育事业管理的教育行政部门,文化事业管理的文化行政部门,医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等;另一类是社会性的组织,我们通常也把它们称为类行政组织,它们承担部分公共事业管理的职能,但它们不是政府的构成部门,不掌握行政权力,如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市(镇)公用事业部门(自来水、电力、煤气、公交)等等。
2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序,是公共事业管理组织存在和发展的依据,是其存在和发展的合法性基础。另外,需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体,那些起间接作用的组织(如政府办公厅等行政辅助机构),从严格意义上讲,不属于公共事业管理的主体。
3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中,绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的“公共性”决定了公共事业管理主体,其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务,而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的,但这种管理活动也需要付出管理成本,那么这个成本费用由谁来支付?我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面:一是政府财政拨付;二是有偿服务收入(按产品和劳务的成本收取的费用);三是通过社会的赞助、资助、捐赠、收入等筹措的资金。
4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的,工商组织是绝对的社会性组织,它主要从事社会商品的生产、销售和服务,以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的,其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能,而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是,有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供,但它们属于公共事业的作业层,而不是管理层,它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系,自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性,它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志,优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体,无论作为行政性组织,还是社会性组织,其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益,而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务,它的政治色彩已经大大降低了,比如行政性公共事业管理组织,尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向,贯彻统治阶级的政治意图,但它所涉及的具体事务,大量的是管理的技术层面的问题,而不是政治层面的问题。根据以上分析,我们认为公共事业管理主体应该具有服务性、公益性、社会性、职能性、法制性的特征,这里不一一解说。
三、公共事业管理的学科属性和社会背景
1.公共事业管理的学科性质。公共事业管理属于公共管理的分支学科,因此公共事业管理的学科性质是由公共管理的学科性质决定的。那公共管理的学科性质是什么呢?目前,在教育部的学科分类中,将公共管理列为管理学的二级学科;在我国哲学与社会科学规划基金项目的申报中,则将公共管理归属为政治学,属于政治学其他学科。讨论其学科性质,是讨论公共事业管理的基本概念,特别是公共管理主体与客体的理论基础。
2.公共事业管理的社会背景。从公共管理的政治学属性看出,研究公共事业管理的主体必须依据特定的社会背景,因为不同社会背景中政治活动的主体与客体是不同的。从上述讨论中已经看到,目前,学术界对公共事业管理的社会背景存在两种选择:一是中国现阶段公共事业管理的实际状况,二是中国公共事业管理改革(主要是指“政事分开”)的预期前景。从公共事业管理理论体系的包容性分析,上述两种选择都有一定的内在合理性:前者是基于公共事业管理理论解决社会问题的现实针对性,体现了公共事业管理理论现实意义上的应用性学科性质,也使公共事业管理理论具有“实践是检验真理唯一标准”意义上的科学性;后者是基于公共事业管理理论解决社会问题的未来预测性,体现了理论研究相对社会实践的超前性与指导性。同样,从公共事业管理理论体系的包容性分析,上述两种选择也都有一定的局限性:仅以中国现阶段公共管理的实际状况为研究背景,会使公共事业管理理论研究缺乏系统的理论体系和“前瞻性”的学术视角与方向;仅以中国公共事业管理改革前景为研究背景,会使公共事业管理理论既脱离中国国情现实、又由于预测不可避免的误差而无法完全符合中国公共事业管理改革的前景。因此,公共事业管理的社会背景应该是上述两种选择的有机结合且以中国现阶段国情实际为主。
四、公共事业管理主体的本土化分析
从公共事业管理的学科性质与社会背景出发,可以得出对公共事业管理主体的认识:公共事业管理主体是由政府、执政党、民众与非政府公共组织构成的系统。
1.政府是公共事业管理的主要主体。政府作为公共事业管理的主要主体,是由政府代表国家行使的公共权力决定的。公共事业管理的目标是有效地提供公共物品与使用公共资源。为了避免个体理性所导致的集体非理性,必须建立与使用公共权力。所以,公共事业管理的核心问题是如何建立与运用公共权力来满足社会公共需要、实现社会公共利益。不同等级的公共事业管理,需要不同等级的公共权力,但就全社会而言,只有政府才具有管理社会的公共权力。因此,政府必然要管理公共事业并成为公共事业管理的主要主体,这不仅是为了履行政府职能的需要,也是公共事业管理的必然要求,更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。
2.中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。对于政党组织,按照学术界的一般划分,它不包含在公共管理主体之内,自然也就不包含在公共事业管理主体之内,只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。中国共产党作为执政党,掌握着管理国家与社会的基本权力,这是由我国的政党制度决定的,按照我国的国情实际,公共事业管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。众所周知,我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制,中国共产党通过领导全国人民代表大会制定法律并向国家机关输送干部来实现对国家与社会的管理。从这一意义上说,中国共产党是具有公共权力并管理公共事务的公共权力组织,应该是公共事业管理的主体。与政府不同的是,中国共产党对公共事业的管理主要是通过政治领导来实现的。因此,中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。同样理由,我国的各民主党派不具备中国共产党所具有的公共权力不能纳入公共事业管理的主体范畴。
公共事务治理理论篇10
2006年12月9-11日，来自北美和海峡两岸的近60位学者和官员在厦门大学参加“地方政府治理与公共服务提供国际学术研讨会”，并就地方政府改革、公共服务提供、地方政府治理等议题及相关热点问题进行了广泛而深入的探讨。一、深化地方政府改革(一)深化地方政府改革的背景与意义从上世纪70年代公共管理运动开始，“盎格鲁-撒克逊”国家的政府改革不仅关注中央政府层面的治理与变革，而且注重地方政府的治理与发展。虽然我国地方政府经过多次改革已取得一定成就，但这些成就主要集中在中央政府，地方政府改革历经坎坷，仍然任重道远论文。学者们普遍认为，加强地方政府改革相关问题研究，有助于处理好改革的各个层面的关系；有助于在地方政府改革的具体实践中引入新的政府工具或管理方式；有助于更好地认识新形势下地方政府改革的动力因素和约束条件，客观认识和解决当前地方政府改革与深化行政体制改革中遇到的突出问题。加强地方政府改革相关问题研究，发展地方政府治理理论，提出具有实践指导意义的新思路，是推进地方政府改革进程，完善行政管理体制的重要前提，也是满足广大人民群众不断增长的公共服务需求的迫切要求。(二)地方政府改革进程中存在的问题与会者分别从各自不同角度阐述了地方政府改革过程中存在的问题。有学者指出，在理论上，有关地方政府改革的理论创新研究不足，至今还没有形成一整套用于指导地方政府改革的系统理论；而在理念上，“无限政府”、“官本位”、“管制型”、“允许型”等传统政府理念还有相当的影响力，制约着改革的进程。而在管理方式上，新的政府工具和管理方式还比较缺乏。来自政府部门的发言者从落实科学发展观的角度论述了当前地方政府改革存在的问题与原因，认为主要问题表现在政策连续性、稳定性不够；决策的科学性有待加强，拍脑袋决策的现象仍然大量存在；经济运行的质量和水平极待提高，粗放型、资源浪费型的经济增长方式仍大量存在。而出现这些问题的原因则主要在于政府职能定位不够明确，科学的决策制度不尽完善，缺乏有效的监督机制，政绩考核机制不尽合理，干部任用制度有待改革。一些学者还考察了农村基层政权改革情况。有学者从农民上访角度考察了农村基层政权内卷化问题：在增强国家能力的旗号下，各级政府增强了对农业经济资源的汲取能力；但在资源提取增加的同时，中央政府却不能对地方政府特别是基层政权进行有效的政治管理。出现这些问题的根源则在于片面追求经济高速增长，同时地方政府成了独立利益的政治经济主体。目前的乡镇政府改革也存在着“跑借贷、跑项目、跑变卖”政府、悬浮型政府等问题。(三)深化地方政府改革的路径选择针对理论研究不足的问题，有学者系统地提出了地方政府改革的“研究纲领”，从研究意义和价值、研究现状、研究内容、研究思路和研究方法等角度全面勾画了地方政府改革研究的基本方向。特别是提出了地方政府改革研究的如下基本主题：地方政府改革与治理的理论基础及其创新的研究；地方政府改革的动因与约束条件研究；地方政府体制创新与机构重组研究；地方政府的角色定位与职能体系研究；地方政府工作流程再造与管理方式改进研究；地方政府公共服务绩效评估研究；政府间关系研究；地方政府改革与中央政府改革间的互动关系研究。有学者提出，我国地方政府改革方案可以从宏观、中观和微观三个层面上进行系统设计。在宏观层面上，提供地方政府改革系统战略，为地方层面上的政府改革与体制改革提供总体框架；在中观层面上，阐明地方政府改革的重点层面(省、地区、县和乡镇)，并明确地方政府体制改革和机构改革、职能转变、管理方式更新以及绩效评估上的重点内容和优先顺序；在微观层面上，分析地方政府改革的突破口和推进方式，选择当前地方政府改革的切入角度和推进途径，为地方政府改革提供具有较强操作性的改革建议。有学者从构建“惠农型政府”角度提出了乡镇政府转型的目标与思路，即要着眼于政治体制改革的全局，处理好乡镇与上级政府的事权关系、乡镇与基层村的关系，合理界定乡镇政府职能，创新乡镇的税费管理体制，约束政府的增税行为。还有学者从行政效能成效机制的建设角度论述了地方政府改革的途径。政府机构应具有持续创新潜能，深化行政审批制度改革，推动政府职能转变；使制度推动成为实现科学规范运作，保证政令畅通，防止和克服及各种不良行政行为的坚实保证。(四)地方政府改革的实践经验厦门市思明区区长(现任区委书记)作为特邀嘉宾介绍了思明区政府近年来的政府创新的实践：包括在管理理念上，强调“经营与治理并重”、注重治理，引入多方参与；在管理模式上，推行透明、科学、民主的行政决策；简政放权的街区管理以及通过多种途径提高行政能力，如成立民间政策研究机构(思明发展研究院)，引进了iSo9100、iSo1400质量认证体系等；在政府成本管理上，规范预算管理，延伸招标内容，推进行政资源和社会公共资源的市场改革；在政府政绩评价创新上，结合电子政务建设，开发绩效评估软件等。有学者介绍了台湾地区地方政府改革的情况。由于当前台湾在政府再造的影响下，地方政府官员的权限发生了变化；小区意识、民间参与等意识使得台湾地方政府间关系向“共享管制”方向发展。在共享管制的制度模式下，地方政府在人事权增加、专业性政策建议发言权增加的情况下，逐渐可以与高层共同进行政策制定；也可以基于地区的差异性，进行地方政治发展的规划。来自加拿大的学者还介绍了加拿大地方政府绩效评估系统，详细论述了公民、民选官员和市政雇员在地方政府绩效评估系统中所扮演的角色，从而重点论述加拿大地方政府在绩效评估中的改革经验。二、加强公共服务提供机制与方式创新(一)加强公共服务提供研究的背景和意义国内对公共服务的研究仍处于起步阶段，没有形成系统的理论框架，特别是基于公共管理和公共政策理论视角的研究较弱，未能对不同约束条件下动态的可抉择机制与部门合作模式做深入分析，过于强调理论推演而缺少可行性的考虑，理论成果的政策指导意义不强。在这种背景下，加强对公共服务提供的研究，对于建设服务型政府、构建和谐社会都有着重要的意义。有学者指出，重视公共服务提供机制和方式的研究来探讨加强公共服务提供的理论研究，首先在学术上，可以形成一个较为系统的公共服务及其提供机制和方式的理论；可以对公共服务的内在特质、价值理念和变化轨迹进行深入挖掘和整体勾勒并系统梳理公共服务的分类结构；可以分析公共服务的技术变革与社会需求弹性的联动关系；可以拓展公共服务提供过程中的权威机制、市场机制和志愿机制之间合作的逻辑模式，深化对现代政府职能的理解；其次在实践上则可以根据理论研究成果，设计一个适应转型期中国公共服务实践需要的提供机制和方式创新方案，推动我国公共服务提供机制和方式的变革。(二)当前公共服务提供实践中存在的问题我国社会和人民群众对公共服务的需求已经进入高速增长时期，而公共服务的制度改革仍明显滞后于社会经济发展进程。一方面，由于缺乏合适的生产机制和制度安排，使得国家对公共服务的资金投入和产出不足及总量不对称，且效率较低，既无法满足社会需求，又加剧了资源的浪费；另一方面，由于缺乏弹性的分配和输送途径，政府与其他社会部门的分工与协作关系较弱，这就加重了政府的成本压力，激化了公共服务均等化的问题。如果以转型期中国财政支出的实证数据为依据，则可以窥见财政支出公共性取向与公共服务的成效与不足。公共服务不仅总量不足，而且分配也存在失衡问题；弱势群体不能充分享受基本的公共服务，尤其是农村公共服务的短缺和城乡分配的失衡问题更值得关注。有学者分析了农村公共物品供给实践中存在的问题，主要是：基层政府财权与事权不对称，公共品供给主体缺位；农村税费改革和村集体经济的萎缩，公共品供给财力不足；转移支持明显不足，制度不规范，农村公共品供给地区不平等；供给决策机制不合理，农村公共物品提供结构失衡。台湾学者指出，台湾目前地方政府在提供基层公共服务时遭遇的关键问题，就是资源过于稀少。面对功能扩张及服务项目增加，经常将公共服务以外包方式委托由民间提供，但易发生民主程序无法就民间提供服务状况进行监督的问题。(三)加强公共服务提供的路径选择与会学者从不同的研究视角探讨了有效公共服务提供的对策问题。在理论层面上，针对理论研究不足的问题，有学者从研究意义、研究现状、研究主题、研究内容、研究思路、对策建议等方面系统地提出了加强公共服务提供机制与方式研究的方案。主要包括：公共服务提供机制与方式的基础理论研究；多重约束条件下公共服务提供机制与方式的选择；我国公共服务提供的现状、成效和存在问题；国内外公共服务提供机制及方式创新的主要举措、推进路径和经验教训；可供选择的公共服务提供机制及方式的评价与应用；公共服务提供机制及方式创新；我国公共服务提供机制与方式创新的对策建议。在具体对策层面上，有学者提出，地方政府在提供公共服务的过程中应坚持的正确的价值取向，应坚持合规律与合目的性的统一、社会选择与个人选择的统一、兼顾与急需的统一、择优与代价的统一、合本地历史文化传统与合全球化趋势的统一等基本原则。有几位学者从公共财政的角度分析问题，认为要加强公共服务的提供，就必须加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系，明确划分和严格规范各级政府在公共服务中责任与权利；按照公共责任和公共服务的要求，构建和完善公共财政框架，优化财政支出结构，推进公共财政职能转变；寻求有效的公共服务提供方式，提高财政支出的效率。还有学者提出，如果以一种竞争型政府的视角来检视地方政府，则可以发现由于不同的地方政府供给的公共服务不尽相同，因而有能力供给数量更多和质量更高公共服务的地方政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，从而可能在下一轮竞争中居于优势地位。一位台湾学者指出，在民间参与等意识增强的共享管制的制度模式下，台湾地方政府增加了人事权、专业性政策建议发言权；台湾地方政府官员群体中，已经出现了公共经理人趋向的问题。在管理方面，正视资源不足问题，基于地区差异与优劣进行Swot分析，认定出关键性公共服务，同时重组并配置资源，提高资源利用效率，则是台湾区域治理的应有之道。(四)公共服务提供的实践经验有学者通过比较国外城市增长管理的政策和实践的经验，总结了一个城市提供公共服务的基本经验。城市增长管理政策，是借助于大都市区的土地使用规划，以生态环境保护和社会平等为主要目标，促进对土地等自然资源的永续利用，提高城市居民的生活质量，实现区域的可持续发展。有效的政策可以保障大型公共服务项目的经济和高效，促进城市公共服务的提供。有台湾学者通过对台北都会区大众捷运系统的个案的分析，认为众多地方政府在提供公共服务的过程中存在分割权力的现象，使得缺乏整体规划的发展、充足的资源基础和缺乏解决共同问题的具体行动。在此基础上多数的公共服务出现不规模经济现象，公民偏好对于地方公共服务的较多控制。因此，多层级公共财政成为一个可供选择的模式。三、探索地方政府治理新机制过去15年来，“治理”在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指称任何事务或者毫无意义的“时髦”词语，因而揭示治理的内涵与外延，探索地方治理的主体建构就成为学界需要研究的问题。与会学者在地方政府治理这一核心议题上可谓仁者见仁，智者见智，大体包括治理的概念辨析、政府治理的理论沿革、地方政府治理的研究途径、治理的公共性与合法性、地方治理与政府间关系、西方政府的治理和公民模式、地方治理的公民参与官员角色、地方政府治理与地方政府创新等七大主题。(一)治理概念辨析与地方治理的理论沿革就治理的概念而言，多数国外学者认可罗西瑙、格里斯托克、全球治理委员会等关于治理的理论界定并提出了自己的补充。他们认为治理指涉一系列活动领域里的管理机制，它们虽然未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力实施。国内学者多认可以俞可平、杨雪冬等学者为代表的“治理理论”、“善治理论”和“多层治理结构”。孙柏瑛的《当代地方治理——面向21世纪的挑战》是对地方政府治理的较全面研究的一本书。就治理与地方政府治理而言，学者们普遍认为，二者角度、范围不一样，地方治理的范畴似乎更大，主体包括除地方政府外的第三部门、私人组织等，强调多主体的合作对地方事务的治理。因而地方治理(或者说地方政府治理)，主要指在治理理论的指导下地方政府如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战，如何促进公民参与，如何促进多中心网络的建立、发展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好处理地方公共事务。(二)治理的基本研究方法与范式就治理的研究途径而言，众多学者的表述可概括为：以国家与“公民社会”关系理论为代表的宏观层面的基础性理论研究途径；以各种形式研究民间组织与治理、村民自治和村庄基础、社区自主治理为代表的微观基础领域的实证性研究途径；以地方政府善治、公共部门民主治理为视角与案例，并从案例中丰富与发展治理理论的案例分析研究途径。这些研究途径具有一个总的线索，即培育社会中介，发展公民社会。就学者们能够取得交叠共识的治理范式而言，顾客导向是治理理论的目标取向；确定政府主要职责是治理理论的基本出发点；主体多元是治理理论的基本内容；治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；竞争机制是治理理论的基本方式。(三)治理的公共性、地方性与合法性有学者从政府治理的公共性、地方性与合法性角度出发，论证了公共性、地方性和合法性可作为当代政府治理变革的微观立体分析框架。公共性从横向层面体现为代表性与回应性，地方性从纵向层面体现为参与和多中心治理，合法性从垂直层面体现为治理绩效、价值认同和公民一致服从。以公共性为轴心，将公共治理的地方性与合法性有机整合起来采取行动，是政府明智的政治策略选择。政府治理公共性与地方性的一般理论分析框架可以公共治理的合法性为基础，进而以公共性为轴心，实现地方性与合法性的有机整合。从横向层面看，公共性是政府治理的核心概念和根本价值定位；从地方层面看，它表现为公民社团的参与和多中心治理；而从合法性的角度出发，它又表现为治理绩效评估、价值认同和公民一致服从。先界定公共治理主体与职责，然后确认治理的范围与边界；进而选择公共治理的策略与价值定位，最终均衡利益并优化则是这一分析框架的较完善过程。(四)地方治理与政府间关系一些学者对于国内目前政府间关系治理的症结表达了自己的看法。政府间关系的治理，包括以纵向间的分权与横向间的联合、权力结构与组织、财政与人事权的分配与运行的研究途径。一位学者通过对广东某市一个街区中的社区垃圾站治理的多年跟踪，得出有启发意义的结论。不同的主体在街区权力结构中所占据的位置是非均衡的，政府依然处于强势，但是商业公司正在以各种策略影响政府，并在利益冲突之前与政府结成同盟关系。有质量的集体对话对于目前的中国来说仍然是稀缺的，但是构成有质量集体对话与抗争的元素与技艺正在生长；而在内生与外延的力量逐渐生长的居民面前，传统的政府强制性权力运行方式已不合时宜；而越到基层，权力就越具有协商性。如果政府缺乏制度层面的反思能力，那么这一政府就还不具备真正“治理”的内核。通过案例分析可以看到，政府治理技术的关键是充分法治、公开信息并促进均衡；就地方政府间关系，特别街区关系而言，一个开放的政府或许才是治理发育的良好雏形。(五)西方国家政府治理的公民模式加拿大有学者从加国国情出发，分析了加拿大地方政府公共管理的三种模式——市场模式、顾客模式或公民模式。由于传统公共行政的官僚制模式已经陷入僵化地抗拒改变和学习，将公众简单地当作委托人，存在缺乏透明性和问责性等一系列问题，新的组织结构和地方政府管理的补充性途径，建立地方政府组织的新兴结构便应运而生。目前后官僚制地方政府组织管理的多种模式在加拿大主要包括地方政府的市场化模式和地方政府的公民模式。就市场化模式而言，政府作为一个产业，不仅关注市场关系与顾客、商业价值中的效率收入与竞争；还引入诸如合同外包、民营化、伙伴关系等一系列的政府工具，以及绩效评估、公司战略规划、顾客调查、电子政府、服务中心等商业化管理手段。而就公民模式而言，其基本出发点则是重新重视公共部门与私营部门的差异，通过回顾治理与民主过程来重现对公民的尊重，通过解析价值来获得可及的、透明的、多元的公民参与，平等协商、社区发展。一言以蔽之，地方政府的首要任务就是用民主过程而不是提供服务来推进和实施政治决定；公共管理的任务并不只是技术性的和管理式的；地方政府的目标是为社会塑造能够提供高品质生活的空间。(六)地方治理中的公众参与官员角色部分学者对城市治理中的公众参与进行了深入的研究。在新公共服务模式中，公众参与具有帮助公众说出并实现其共同利益、构建关于公共利益的共同认知、在民众之间建立起互信合作关系并最终建立对全体人民的充分尊重的重要性。完善并强化公众参与的制度显得尤为重要。这些制度包括：通过互信与合作，建立起民主的公民权力，通过鼓励在共同利益和对公共利益共同认知基础上的对话，进而鼓励一个包容与尊重的过程，制定良好的公共政策并有效地推行等。良好的制度设计是提高公民参与的基石。就城市治理的公众参与过程而言，有学者指出，透明和开放的遴选过程是开山之斧，它产生代表和高效的团体；规范公众参与是车之轮轴，它关系到能够构建起探讨何谓公共利益的对话空间；能否培养起民众的民族参与能力进而聪明地处理好与地方政府的关系；而公众参与的结果则是果实并蒂，它改善了公众参与过程与公共政策，并使之相得益彰。另外，一些学者对地方政府治理中的政府官员的角色分析可谓细致入微。认为：官员的绩效评估在“新公共管理运动”国家已历时多年，然而公民和民选官员在地方政府的绩效评估实践中并没有起着重要作用；实际上技术官僚和科层官僚仍然控制着高层政府部门；地方官员不能成为商人或者经纪人，他们必须是敏感的、一心一意的保管人；没有民选的保管人与看护者，缺少了民选官员和公民的参与，政府治理肯定是一个不可避免的败局。(七)地方政府治理与地方政府创新在研讨会上，众多学者阐述了地方政府治理与地方政府创新在当前的时代背景下具有深远的意义。强调治理理论在地方政府的适用，具备治理的相关特征，核心目的是与其它主体携手合作以应对不确定的环境的挑战，以应对地方公共问题，共同处理地方公共事务。创新和改革是各有侧重的过程；创新是有意义、有价值的探索，而改革则是革故鼎新。在这个过程中，地方政府要提高能力，向其他主体让渡一些公共权力，就必然要进行相应内部重组、横行和纵向分权等方面的改革，进而需要进行创新，开发新的治理工具，创建合适的合作网络。另一方面，治理理论本来有不同的研究途径，包括“新公共管理”、“善治”等用语，意味着用企业精神改造政府，这也涉及到地方政府改革与创新。从整体上说，地方政府改革、地方政府创新是地方政府治理的重要途径，而地方政府治理又是地方政府改革及地方政府创新的主要目标之一，这几个发展的体系之间存在着内在的联系和互动的作用。