公共管理与私人管理的区别篇1
关键词：公共管理；工商管理；区别与联系
中图分类号：F203.9文献识别码：a文章编号：1001-828X（2015）024-000-01
公共管理与工商管理都属于管理学学科范围内，具有管理学的共同特征，能够通过计划、组织、协调等手段实现资源的合理配置。但是，公共管理与工商管理又存在本质性的区别，了解公共管理与工商管理间的区别与联系，能够有效防治二者管理主体与客体错位问题。
一、公共管理概念分析
公共管理概念是20世纪70年代被提出的，也是公共行政发展过程的必然结果，也是传统公共行政面临的困境与挑战。公共管理即公共行政的延伸与转变，二者没有实质性的区别，但是公共管理更加注重社会公平与平等。公共管理的产生是公共组织的一种职能，主要目的是实现公共利益。公共管理包括很多内容，主要有行政管理、城市管理、发展管理等，是现代管理学科的重要分支，具有较为广阔的发展前景。公共管理的核心是政府，通过对政策、经济、法律等方法增强政府的管理能力，提高政府的管理成绩和服务品质，促进公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主体，能够推进社会公共事物的进一步发展和促进社会公共利益的最大化。通过调节和控制公共资源来实现公共管理的职责，建立公共管理体制和有效方式是其面临创新的迫切任务。[1]
二、工商管理概念分析
工商管理研究工商企业经济管理基本理论和一般方法的学科，主要包括两方面内容，分别是制定企业发展战略，管理企业内部行为。工商管理具有很强的应用性，是企业必不可少的行政部门。工商管理的专业性要求较高，通过对管理学、经济学等知识的运用，通过现代管理手段实行企业管理和经营战略制定，保证企业的生存和顺利发展。作为管理学方向下的重要分支，稳定企业生存，促进企业发展是工商管理的重要目标。工商管理涉及内容较广，专业性较强，对理论知识和综合能力要求较高，做好工商管理工作是企业顺利发展的重要基础。[2]
三、公共管理与工商管理的区别
1.公共管理与工商管理涉及领域不同
公共管理与工商管理涉及的领域有很大不同，首先，公共管理主要对公共领域负责，涉及的内容是公共问题。而工商管理涉及的是私人领域，是以企业为基础，具有竞争性的工商企业。公共领域主要指政府机关和事业单位等，其中公共问题就是指社会成员在工作中广泛受到公共性影响，且具有不可分性，又与公共利益直接相关的社会问题。公共问题一般涉及面广，问题复杂，包括环境问题、交通安全、食品卫生等，公共问题造成的影响较大，不仅仅是影响单一个体，更多是对团队或大多数人的影响。其次，工商管理涉及的私人领域则与公共领域截然相反，工商管理是对盈利性组织的管理，也就是企业管理，其基本性质存在差别。工商管理更注重的是企资源配置和生产要素优化处理，目的是获得最大效益。
2.公共管理与工商管理资源配置不同
公共管理的主体是政府部门，要想实现公共管理的有效实施，需要以公共资源控制为基础，其中包括以下三方面：首先，公共权力。公共权力是政府实现公共管理的约束力和强制力，能够实现对社会公共事务享有资源的合法资格进行管理。公共权力归属于全体社会成员，不归私人所有。其功能是实现公共利益，具有权威性强、强直性强，不受任何约束等特征。其次，政府资源。政府资源包括其所掌握的人力、物力和财力，最重要的是财力的控制。政府财力是公共财产，是政府从事公共事务的基础。最后，自然资源。各种自然资源也属于政府资源，包括国土、矿山等。工商管理的主体是非公共资源，其具有的权力是私权利，也是企业组织的一种力量。企业是一个能够从事商品生产、流通等经济活动的基本单位，通过对企业经营管理实现组织目标，其私权利包括约束力和产权。企业的私权由私人享有，是一种非公共资源。工商管理的物质资源与人力资源的来源与公共管理不同，并非政府扶持，而是由投资汇报所得，因此，工商管理面临市场竞争，更注重企业生存和发展。
3.公共管理与工商管理目标不同
以政府为主体的公共管理主要代表社会的公共利益，其本质是公共利益的好坏，其评价标准也以大多数人的利益需求为指标。公共管理更看重社会公平和社会公正，其目标是最大程度的维护公共利益，然后公平、公正的实现公共利益个体化分配，促进社会福利。工商管理代表的是盈利组织的管理，其目标是追求私人领域的利益最大化，其主体是经纪人，以市场规则为基本准则，被市场规范所操控。工商管理以效率为基础，实现私人利益的扩大化。虽然工商企业也为国家财政作出贡献，但其最终目的还是实现自身利益。
4.公共管理与工商管理运行机制和方式不同
公共管理通过运用公共权力进行公众事务的管理，其运行机制的本质就是公共权力的运行机制，其基本依据是法律法规，所以，公共管理是一种法制化的管理，包括两方面内容：第一，依法行政，依据法律的权力和条款进行公共事务管理，划分责任，力求管理过程中的每个环节遵循法律法规。第二，法制监督。公共管理的全过程需要在法律法规的内部和外部监督下进行。工商管理是按照市场规律运行的，虽然市场经济也需要遵循法律要求，但是这种规范只是外在的，市场经济规律还存在隐性约束，维持市场的正常运作。
四、公共管理与工商管理间联系
公共管理与工商管理同属于管理学的重要分支，具有区别，又存在一定的联系，二者是辩证统一的关系。公共管理与工商管理都以管理学基本理论、方法、知识为基础，通过组织、控制、领导、决策、执行、监督等手段实现管理。在管理过程中，虽然管理对象不同、运行机制不同，但遇到的问题基本相同，例如组织问题、监督问题、执行问题等，对这些问题的关注和探究，构成了工商管理和公共管理间的共性问题，是二者最大的共通性。
五、结束语
综上所述，公共管理与工商管理同属于管理学范畴内，二者在管理本质、管理领域、资源配置、管理目标和运行机制方面都存在区别，但是二者在管理方式和管理手段以及管理问题方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的区别与联系，有利于公共利益和私人利益的长远发展。
参考文献：
公共管理与私人管理的区别篇2
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
二、关于第三部门及其与公共部门的关系
第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·a萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。
人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。
三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异
什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。
从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的publicadministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。
据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。
但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：
第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。
第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。
第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。
【参考文献】
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[5]张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录[J].中国行政管理，2000,(8).
公共管理与私人管理的区别篇3
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也?赡芟硎芄参锲罚此降摹搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实?/p>
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
二、关于第三部门及其与公共部门的关系
第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·a萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由?谡馊嘧橹哂械摹肮残浴背潭鹊牟煌撬哂械摹胺怯浴背潭纫膊煌R话闼道矗谝焕嘧橹咕哂幸欢ǖ摹坝保础胺怯浴背潭冉系停坏诙嘧橹疚蕖坝被蛑挥猩倭俊拔⒗保胺怯浴背潭冉细撸坏谌嘧橹推涫抵识允粲谕耆蕖坝弊橹蚨钦嬲胺怯浴钡摹？杉印坝浴闭庖惶卣骼纯矗谌棵庞纱印吧倭坑弊橹健拔⒗弊橹俚健拔抻弊橹庖幌盗凶橹虿棵殴钩伞?/p>
人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。
三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异
什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。
从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的publicadministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。
据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。
但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：
第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。
第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。
第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。
【参考文献】
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公共管理与私人管理的区别篇4
一、西班牙教育筹资体制的主要特征
（一）不同层级政府在教育投资与管理方面分工明确
西班牙中央政府的教育文化与体育部负责正规教育及早期业余教育；劳动与社会事务部负责失业者培训与职工再教育；职工再教育所需资金来源于雇主与雇员所缴纳的社会保障资金，由劳动与社会事务部下辖的由资方协会、劳工组织和政府三方代表组成的“三方协调基金”负责管理。自治区政府主要负责本地区（除中央政府负责外）非基础教育的管理。市一级政府负责提供公共教育设施的用地、本地学前教育及初级教育设施的维修与运营，并负责本地义务教育的提供与监督管理。
（二）大部分教育资金来源于各级政府财政
西班牙公立学校经费主要来自中央政府教育文化与体育部和各自治区政府的预算，自治区以下政府也承担一部分。而失业人员培训与职工再教育的经费主要来自劳动与社会事务部的预算与欧盟结构调整基金的资助。虽然近年来西班牙中央政府不断向各自治区政府分税，但目前国家税依然占主导地位。
（三）非政府组织在特殊教育中发挥着重要作用
西班牙各类非政府组织在兴办教育特别是具有扶贫、残疾人救质的教育方面，发挥着重要作用。一般而言，这些非政府组织的经费来自多种渠道，既有来自政府部门的经费，也有其他私人提供的资金，还有非政府组织的自有资金。
（四）部分教育培训服务采用公私合作（ppp）方式
在某些教育服务领域（如失业人员的培训），西班牙政府部门往往采用ppp的方式来选择最有竞争力的私立机构，由其负责整个培训项目的管理、运营，即通过合同招标方式向私立机构购买相关服务，可以降低公共服务成本并提高公共服务质量。
二、西班牙卫生服务体制的变革及筹资体制特征
（一）上世纪80年代中期开始，对卫生服务体系进行转型与分权化改革
上世纪80年代中期开始，西班牙对卫生体制进行改革。其中一项重要改革是卫生服务体系从原先的以社会保险为基础的体制（以德国为代表）转向国家卫生服务体系（以英国为代表）。到1999年，社会保险体系完全被国家卫生体系所替代，公共卫生经费中政府财政负担比例达98%。另一项改革则是将卫生服务管理职责从中央下放到17个自治区。
（二）不同层级政府管理职责分工明晰，政府主导型卫生服务体系完备
中央政府的卫生部负责卫生政策及相关法规的制定，以及医疗专业研究生学位以上人员的教育培训、医药政策的监管和医药卫生产品的标准制定；劳动与社会事务部负责设计卫生服务体系的服务范围，监督国家卫生服务体系的有关费用支付，并与卫生部一起协调卫生与其他社会服务之间的关系。7个特别自治区在卫生政策方面享有相当大的立法权与行政管理权，在社会保障领域则享有中央政府所下放的一定管理权；而10个自治区在卫生领域只享有有限的自，在社会保障领域没有特别自治区政府享有的中央下放的管理权。省政府及大城市政府目前拥有大多数精神病医院、心理诊治中心、护理中心的所有权和管理与监督权，但未来这些卫生机构的管理权将逐步上交给自治区政府。市一级政府则负责城市卫生环境及当地公共卫生事务的管理。
（三）按人口数设立卫生区和基层卫生片，促进服务提供及设施配置的均等化
在基本医疗服务提供方面，各自治区分设若干卫生区，每个卫生区包含若干基层卫生片。卫生区的设置范围并不一定与市一级政府的行政区划相一致，其管理职权也掌握在由自治区政府直接委派的管理机构手中。卫生区负责提供的卫生服务包括初级医疗、急救中心与医院服务，通常每个卫生区至少建有一所综合性医院。而基层卫生片是最基层的卫生组织，主要向一定规模的居民提供最基本的健康、卫生防预与社区医疗服务。
（四）卫生经费以中央财政为主、地方财政为辅，私人资金发挥补充作用
西班牙地方政府缺乏税收自，政府的大部分卫生经费由中央政府筹集。目前仅约有10%左右的公共卫生经费来源于各自治区政府的税收，而省、市一级的税收对卫生经费的贡献更是微乎其微。同时，私人资金在西班牙卫生经费筹资方面也起着一定的补充作用。
（五）改革财税体制提高地方政府的投资自主性，下放事权和部分财权
按2001年西班牙中央政府财政政策委员会出台的地区间财政分配体制改革方案，中央对各地方的卫生经费划拨将一并归入中央对地方的整体转移支付资金中，这意味着各地方的卫生支出第一次由地方财政来统筹安排。但在地方政府的支出预算中，卫生支出与其它类支出仍有一个明显的不同之处，这就是卫生支出水平不能低于一个预先设定的下限。新的财税体制改革在下放更多事权的同时，也赋予地方政府更多的财权。地方可支配的所得税比例从30%上升到33%。
（六）卫生经费分配不仅考虑地区人口数，还考虑人口结构等其他因素
根据2001年开始实施的新的卫生经费分配方法，各自治区政府从中央获得的卫生经费主要包含两部分：一是按一个固定公式计算的一般性资金，其总数的75%依据每个地区人口数计算，另外24.5%依据各地区65岁以上老龄人口比例计算，余下0.5%的资金主要考虑各地的偏僻地区的情况。二是根据残疾人口特别需要及对区外病人转诊进行补偿而建立的特别资金。这种方法有助于促进经费的公平分配。
（七）鼓励私营部门参与，加强私立机构在卫生服务体系中的作用
近年来，西班牙中央及一些自治区政府还采取了一系列有力措施，加强私营部门在筹资与服务提供方面的作用，这些措施主要包括：在一些特定的服务领域，鼓励私营卫生机构的参与；通过制定一定的税收激励机制，鼓励私人筹资渠道的发展；通过公私合作实现公共部门与私营部门的优势互补。
三、巴西教育筹资方面的改革措施
（一）通过立法确立国家教育发展的大政方针
1988年巴西颁布新宪法，明确了普及和发展义务教育的重要性。此后，巴西公共教育支出呈明显增长势头，公共教育费占GDp的比重1989年达4.6%，1995年达5.2%，在发展中国家位居前列。1996年，巴西还颁布了新的《国家教育方针和基础法》，作为指导教育事业发展的基本依据。
（二）明确规定各级政府用于教育投资的经费分担比例与支出结构
根据新宪法及有关法规的规定，巴西联邦政府主要负责高等教育的出资与管理；中等教育一般由州一级政府负责管理，联邦与州政府共同出资；而初等、义务教育则主要由市一级政府负责提供，由三级财政分担相应的资金。新宪法还规定联邦政府应将联邦预算的18%用于教育支出，州政府与市政府应分别将其净财政收入的20%和25%用于教育支出，并规定了三级政府教育支出中用于初等义务教育支出的最低比例。
（三）采取各种措施广泛筹集教育发展资金
巴西教育经费来源于公共部门和私人部门。公共教育经费主要来自各级政府税收，除一般性税收外，还有教育专项税；私人教育经费主要由个人、家庭和私立教育机构提供。为保证政府教育经费有稳定的财源，巴西建立了“教育工资税”制度，从各单位按工资额的一定比例征收，专门用于教育支出（特别是基础教育的公共支出）。此外，巴西还建立了全国教育基金会，并且从体育、欠税罚款等中提取一定份额用作教育资金等。
四、巴西在保障公共医疗投入和促进卫生资源配置公平性方面的主要经验
（一）公共医疗卫生事业的资金来源以政府财政为主
1988年新宪法颁布后，巴西开始建立国家卫生服务体系，将全部人口纳入公共医疗卫生服务的保障范围。国家卫生服务体系所建立的医疗机构网络既包括公立医院和诊所，也包括公私合作型的私立医院，其经费主要依靠中央政府的一般性资金与专项资金转移，由当地政府具体负责管理。大多数人（特别是贫困人口和农村人口）所需医疗卫生服务，几乎完全依靠政府出资兴办的公共医疗服务体系。
（二）公共医疗卫生支出及其管理更多依赖于高层级政府
在卫生服务的职责划分方面，巴西各级政府之间形成了较为明确的分工：中央政府主要负责公共医疗服务的大部分出资与全国性卫生政策的制定，州政府承担卫生经费的剩余部分并负责本地区卫生服务的规划、管理与监管，市政府主要负责卫生医疗服务的具体提供，而各级卫生理事会作为独立监管组织负责监督政府卫生支出的使用与分配。
（三）通过改革财政转移支付方式增强地区间卫生经费分配的公平性
上世纪90年代末开始，巴西政府开始改革中央对地方的卫生经费转移方式，将相当大一部分卫生经费按照各地初级医疗与防预性医疗的实际需求来分配，从而通过调整卫生支出的增量结构，对现有不平等的服务供给结构进行一定的调节，有助于提高地区间卫生资源配置的公平性。
（四）通过配置初级医疗队提高公共医疗在农村和贫困地区的可及性
1994年开始，巴西实施了向每千户家庭人口派遣一个由一名医师、一名护士、一到两名护士助理和六名社区管理员组成的医疗队的计划。此外，巴西政府还启动在广大基层社区推广母婴护理等社区医疗服务的计划。
（五）采取有效措施提高土著民居住区的医疗卫生条件
上世纪80年代开始，巴西开始采取一系列措施加强对边远少数民族地区的医疗卫生投入。这些措施主要包括由国家卫生部直接负责全国少数民族地区的卫生防预、传染病控制及公共卫生设施建设；在某些土著民人口密度大的地区成立专门的卫生区，统筹管理对当地土著人口的医疗服务；1996年实施的土著居民环卫设施工程，帮助39000土著人口改善了居住地的环境卫生条件；培养面向少数民族的特殊医疗服务人员。
五、几点启示
（一）伴随经济的高增长，教育、卫生等社会事业支出应保持相应的增长速度
在从中低收入国家向中高收入国家转变的经济高增长期，教育、卫生等社会事业支出应保持适当的增长速度。提高义务教育普及率、国民受教育年限和公共医疗人口覆盖率等社会事业发展水平，对于经济可持续性发展与社会和谐起着重要的保障作用。政府支出占主导地位的经费分担模式，对保障公共服务的公平性十分重要。
（二）建立合理的财权事权分配格局和财政转移支付制度，促进公共服务地区公平
西班牙、巴西在中央政府与地方政府公共服务责权划分方面，主要有以下经验值得借鉴：一是各层级政府在事权上分工明晰，发挥各自优势；在财权上建立合理的财政转移支付制度，保证地方政府、基层政府拥有与事权相对等的财权。二是在财政经费的地区间分配上，应基于合理、规范的分配依据，综合考虑各地区人口总量、结构、经济发展水平、弱势群体的特殊需要等因素，通过中央财政转移的再分配，调节地区间经费增长的差距，减少地区之间的不平衡。
（三）基础教育和基本医疗等基本公共服务，是政府责无旁贷并应优先投入的领域
政府在教育、卫生等社会事业方面的支出往往受到社会事业的存量约束，社会事业规模越大的地区，所得到的经费分配比例往往也会越高；发达地区和城市高等教育和高端医疗占用过多的资金，必然减弱政府向基础教育、初级医疗、农村卫生医疗等领域的投入，加剧地区间、城乡间、阶层间在基本公共服务上的不公平。巴西政府近年来采取的以立法形式规定各级政府教育经费中用于基础教育投入的最低比例、改革中央对地方的卫生经费转移模式等措施，确保公众基本公共服务需求的做法，值得借鉴。
（四）积极利用民间资金，充分发挥社会力量在公共服务中的作用
鼓励民间力量参与教育、医疗等公共服务，可以弥补政府资金的不足。在鼓励民间参与方面，两国政府主要采取了充分发挥非赢利机构和慈善组织等非政府组织的作用、向私营部门开放某些特定的服务领域，为企业和个人的投资与捐助提供税收优惠，在具体项目运作上采取“公私合作”形式，分离服务购买与服务提供等政策措施。
（五）制定和实施配置标准，提高基本公共服务在农村和边远落后地区的可及性
我国城乡间和地区间公共服务差距大，可考虑对义务教育、基本医疗等基本公共服务制定和实施全国统一的设施配置标准，逐步缩小城乡间和地区间基本公共服务设施配置的差距，提高义务教育、基本医疗服务在农村地区特别是边远落后地区的可及性。
（六）合理定位政府与市场在公共服务领域的作用，兼顾公平与效率
公共管理与私人管理的区别篇5
（一）客体要件本罪侵犯的客体是公共安全和国家对枪支、弹药的管理制度。国家禁止任何个人非法持有、私藏枪支、弹药。1996年颁行的《中华人民共和国枪支管理法》明确规定，任何单位或个人非法持有、私藏枪支，都是违法犯罪行为。由于枪支、弹药一旦失控，就可能成为犯罪分子的作案工具，被一些犯罪分子用来实施杀人、抢劫、绑架等违法犯罪活动，扰乱社会治安，危害公共安全。因此，非法持有、私藏枪支、弹药的行为，不仅严重破坏国家对枪支、弹药的管理制度，而且危害公共安全。本罪的犯罪对象是枪支、弹药，不包括爆炸物。
（二）客观要件本罪在客观方面表现为行为人违反枪支管理规定，非法持有、私藏枪支的行为。所谓私藏，是指持有和隐藏枪支、弹药的非法性。即违反枪支管理规定，未依法取得持枪证件而持有、携带枪支、弹药，或者虽有证件但将枪支、弹药携带出依法规定场所，或者在禁止携带枪支、弹药的区域、场所携带枪支的行为。枪支、弹药无论是他人赠予的，还是拾来的，或者是自己曾经合法配带、以后应交未交的，只要是未经合法批准而私自持有、隐藏，都属于本罪所要求的私藏枪支、弹药的行为。但是，如果非法持有、藏匿的枪支、弹药是自己非法制造、买卖或者盗窃、抢夺的，应以非法制造、买卖枪支、弹药罪或者盗窃、抢夺枪支、弹药罪论处，不再另定私藏枪支、弹药罪。所谓拒不交出，既包括私藏枪支、弹药已被发觉，限令其交出仍抗拒交出；也包括私藏者未被发觉，但其明知应当交出而仍藏匿不交出。本罪属于选择性罪名，即具备持有、私藏行为之一，即构成犯罪。
（三）主体要件本罪的主体为一般主体。即凡年满16周岁、具备刑事责任能力的人均可成为本罪主体。单位也可成为本罪主体。
（四）主观要件本罪在主观方面表现为故意，即明知是禁止私人持有的枪支、弹药，而故意隐藏不交。如果不知道自己收藏的物品中有枪支、弹药，因而没有交出的，不构成犯罪。
二、认定（一）罪与非罪的区分非法持有、私藏枪支、弹药罪是危害公共安全的犯罪，故立法上没有规定数额、情节的限制。但是，根据本法第13条的但书规定，情节显著轻微危害不大的，则不应认为是犯罪，可以依照其他有关规定处理。同时，在区分罪与非罪时，要注意以下两种情况：
（1）要把非法持有枪支、弹药罪与未携带持枪证件而携带依法配备、配置枪支、弹药的行为区别开来。后者显然也违反了枪支管理规定，根据《中华人民共和国枪支管理法》第25条的规定，对未携带持枪证件的行为，由公安机关扣留其枪支、弹药，而不能认定为本罪。
（2）要把本罪与在禁止携带枪支、弹药的区域、场所携带依法配备、配置的枪支、弹药的行为区别开来。后者根据《中华人民共和国枪支管理法》第44条的规定，应由公安机关对个人或者单位负有直接责任的主管人员或其他责任人员处以警告或者15日以下拘留，并没收其枪支、弹药，可以并处5000元以下罚款；但不构成犯罪。
（二）本罪与盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物罪的界限两者的主要区别在于 （1）犯罪对象不尽相同。本罪的犯罪对象是枪支、弹药，不包括爆炸物；盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物罪的犯罪对象包括枪支、弹药、爆炸物在内。（2）客观方面的行为方式不同。本罪表现为非法持有、私藏枪支、弹药的行为；盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物罪表现为盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物的行为。
（三）非法持有枪支、弹药罪与私藏枪支、弹药罪的界限其主要区别在于客观方面的表现不同。前者表现为拥有、携带、佩带或者以其他方式公然拥有、持有枪支、弹药的行为；后者表现为私自藏匿枪支、弹药的行为。前者行为是公开的方式，后者行为则是秘密的方式。
公共管理与私人管理的区别篇6
「关键词公有/国有资产/公共所有/物权法
我国是一个社会主义国家，公有制是我国不可动摇的经济基础，这就决定了我国的所有权体系要包含公有制下的两个基本形式，即全民所有和集体所有；这也是建立有中国特色的物权法或财产法律制度不可回避的制度约束。如何将庞大的国有资产纳入到民事法律规范体系中则是困扰我国物权法体系建立的主要因素，也是令法学家和立法者烦难的问题。
一 国家财产纳入民事法律规范：大陆法传统和经验
在民法中，财产反映主体对特定客体的支配关系。财产之上总是存在特定主体之权利；所有权即是所有权人（主体）对特定客体物全面持久的支配权。民法上的财产另一特征是可交易性。而财产的可交易实质上即是说所有权人对客体物有完全的自主处分权，所有权人在认为必要时或想处分时，即可自由地处分客体物。正是这种自主处分权使客体物使用价值或价值在不同的人之间流转。因此，财产的可交易即意味着存在可自主处分的所有权。
由于法律上所讲的财产是客体与权利的统一体，客体物的不可交易往往决定其上的所有权不可交易。民法上也多是从客体物的不可交易性上讨论财产的可交易性问题，而不是从权利或从所有权角度。例如，自罗马法开始的交易物和非交易物的划分即在于决定只有交易物才可称为财产，而非交易物则被排斥在民法财产之外。这一点就决定了罗马法所讲的财产所有权仅指针对可交易物的所有权。那么，罗马法对于公有物如何规范的呢？
罗马人根据物可否为个人所有将物区分为公有物和私有物。古罗马法学家盖尤斯在他的《法学阶梯》中有过经典的表述：“那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的。”“公有物被认为不归任何人享有，实际上它们被认为是全体的或共同体的（拉universitatis）。私有物是归个人所有的物品。”（注：盖尤斯：《法学阶梯》黄风译，中国政法大学出版社1996年版，第82页。原译文为：“……被认为是集体的……”，鉴于universitatis一词在罗马法指自治城市共同体， 并在之后视为具有法人资格的团体，作者在此稍作了改动。）据此，公有物即不为任何个人所有、而为某个社会共同体的全体成员所共有的物；而为全体人所有的物，实际上不归任何人所有，对任何一部分公有物任何人均不享有处分权。这样，公有物就存在一个管理、维护利用秩序建立的问题。这一职责自然落到了公共管理机关身上。在古罗马，这种公共管理机关即为国家。但国家是公有物的管理者而不是所有者。对于公有物，国家只有管护的权利和职责，没有进行私法上处分的权能。因此，即使称国家对公物拥有所有权，也只是徒有虚名。
但是，除了公有物外，古罗马国家还拥有大量的自有财产。这部分财产被纳入到私法调整范畴。这一点可以从国家和市两个层次得到证明。在国家这一层次上，罗马很早即确立了属于全体市民的公共金库（拉aerarium）和属于皇帝（恺撒）国库（拉 fiscus）的区别。最初， 国库属私法调整；金库属公法。到了后期，国库开始脱离私法，纳入行政管理程序。国王可以独立处置国库财产，但他不是以私人身份，而且死后子女不得继承。随着帝国的发展，国库吸收了金库。但同时，它同君主的人身分离，并被视为一笔财产和一个独立的实体。国库被赋予许多特权，其中便是经常地代表国家参与民事关系。
在市层次上，也存在“市有物”概念。《法学阶梯》第3 卷有这样的论述：“城市的剧院、体育场和类似之物以及城市的其它共用物，为市所有，而非为私人所有。所以城市的公奴不被视为按份为私人所有，而是为市所有。”同样乌耳比安的《论告示》第10卷也曾对将市有财产等同于公有财产加以批驳：“市府的财产（拉 bona civitatis ）曾被误为公有财产（拉 bona publica ）：因为只有属于全体罗马人的财产才是公有财产。”（注：《物与物权》（民法大全选译），范怀俊译，中国政法大学出版社1993年版，第22页。）
由此可见，古罗马社会的国家也掌握着可以参与商事流转的“自有财产”，这一类物或财产即是属于交易物范畴。罗马社会在人类历史上较早地确立公共机关这种公、私分立的财产体制；这些小到市镇，大到国家的公共机关除执行公共事务管理和公共秩序维护（包括维护公有物利用秩序）外，还拥有可交易的私产，以使国家能够参与市民生活。这种国家掌管公有物的同时，还拥有可交易的私产，以使国家能够参与市民生活。这种国家掌管公有物的同时，还拥有独立可交易财产的做法，为以后公共财产与国家财产的分离奠定了基础。因此，我国学者周枏指出，公有物有广狭两义，狭义的公有物不包括属于国家的财产。（注：周枏：《罗马法原论》（上）商务印书馆1994年，第280页。）总之， 罗马法是通过公有物和私有物的划分来解决国家所有的财产纳入到私法体系规范的。
近代资产阶级第一部民法典《法国民法典》是一部完全规范个人民事权利的民法典，它全面确认和规范了个人的所有权，但与此同时，也确立了公共所有权。（注：《法国民法典》中译本将第538 条国家管理的财产译为“国有财产”，实际上这里的法文词语为domaine public，其真正含义应为“公共所有”之义，作者查《法国民法典》的英译本，该词被译为public domain.由此可见，将此条中译本不甚准确。 所以，作者这里只提法国民法典确立公共所有和私人所有体制，而不是国家所有与私人所有。）
1804年《法国民法典》在财产分类一章中“财产与其占有人的关系”一节，基本上区分出属于私人的财产和不属于私人的财产。不属于私人所有的财产分为公共所有财产和区、乡公有财产。法典第538至541条确定了公共所有的财产范围。其公共财产的范围除了罗马法归入共用物中的个别物（如空气）外，基本上与罗马法中人法中的非交易物相吻合。但法国民法典没有明确公共所有的财产是否可以转让交易或除了公共财产外国家是否存在私产，而只是规定：“不属于私人所有财产，依关于该项财产的特别规定与方式处分并管理之。”（第537条第2款）这意味着公共财产被纳入到与民法典（私法）规范不同的法律规范中。这便是行政法或公法规范。也许，公共权力机关可通过一定程序“处分”公共财产，使其加入到自由流转的行列。但这也就意味着公共财产失去公有的性质，成为可私有的财产。因此，可以说《法国民法典》仅仅是一部规范个人财产所有权和取得方法的法典，而将公共财产所有权纳入到与私法财产制度不同的体系。
但是，罗马法中“公有物”和社会自治体自有财产（如国库财产）相分离的做法在现代社会得到继承和发展。许多国家民法典明确地将全民财产（西文 bienes nacional）划分为两部分，一部分为公共或全民使用的财产，另一部分国家私有财产或国库财产。民法对前一种财产虽然规范，但只是从财产种类划分的角度进行。这些国家有西班牙、意大利、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利、危地马拉、多米尼加等绝大多数拉美国家。这些国家的民法典都有一章（或节
）称为“按照物与主体关系或物之归属对物进行分类”，尽管他们的分类不尽一样，但基本上都可区分出公共所有（财产）和国家私有（财产）。例如西班牙民法典第338条规定：“财产要私为公共所有，要么为私所有（私产）。 ”第339条， 明确了公共所有的范围（分为公共使用的物和国家所有但用于公共服务或属于全民所有的财富，如自然资源、 国防设施等）， 而第340 条规定前条规定以外的国家所有的财产具有私产性质或私人所有（西 propiedad privada）。第343 条同样将省和村镇的财产划分为公共使用的和私产性质的两种财产。在大陆法中较有影响的《智利民法典》同样将国家划分为“公用全民财产或公共财产（西文bienes delestadoo bienes fiscales）”。 《墨西哥联邦地区民法典》将财产区分为公共权力所有和个人所有，公共权力所有的财产又分为公共使用的财产，用于公共服务的财产和公共权力（国家、州和自治市三级）私有财产。前面列举其他国家的民法典也有类似的规定。（注：详细资料请参见作者博士毕业论文《拉美所有权制度的形成与演变——大陆法系所有权变迁之透视》（中国政法大学图书馆1998年），在该论文中，作者对以上列举民法典相关章节内容作了一一介绍。）
所有这些规定有两个基本特征：一是在全民财产与国家财产作出区分或将国有财产区分为公共使用财产和国家私产；二是明确国家或公共机构对前一种财产的权利不是民法上的财产所有权，不能自主处分，不适用民法规范；而对于后一种财产，国家享有民法上的财产所有权，国家对于这部分财产（私产）可以自主处分，使这些财产分配到社会或通过平等的交换实现财物的流动。
但也有些国家的民法典没有对国有和公有作出区分。如法国，德国、瑞士等。尽管在理论上说，在这些国家，国家所有权原则上可以适用民法规范，但是，在这些国家中，国有的财产也不是都为国家任意支配的财产。例如在德国，是通过物的流通能力来解决这一问题。认为为公共目的的物，其流通受公法限制；它可以成为所有权客体，但转让却被禁止。（注：孙宪忠：《德国当代物权法》，法律出版社1998年版，第6页。）在日本，虽然民法典没有提及公共财产问题， 但制定有具有公法性质的《国有财产法》。该法将国有财产分为行政财产和普通财产。行政财产又分为公用财产、公众用财产、皇室用财产及企业用财产；行政财产直接用于公用目的，最根本的特征是不可交易，尽量排除私法干扰。而普通财产是可以处分和交易的财产，除适用《国有财产法》特别规定外，可适用私法（注：关于日本《国有财产法》的基本内容，可参阅黄仲阳编译《日本国有财产之法律、制度与现状》，经济科学出版社1991年版。）。德国用限制交易的做法、日本特别法的规定同样达到了前面区分种类的效果或目的。
实际上，在当今世界各国都可以在国有财产中区分出允许交易的财产和不允许交易的财产。上述民法典中将全民所有的财产区分为两类只是达到这一目标的一种方式。作者认为，可以借鉴上述民法典中的分类，对我国全民所有财产进行合理分类。
二 我国国有资产纳入民法规范的前提：分类规范
从前面对其他大陆法国家财产立法的渊源和现状的回顾来看，民法（典）对非个人财产的规范大致有两种模式：一种是对国家所控制的财产没有加以区分，而笼统地认为国家财产（所有权）适用民事规范，而通过公共目的或立法限制某些财产的处分，或者像法国那样，将公共财产排斥在民法之外，甚至像日本制定专门的立法来规范共财产。另一种是像西班牙等国那样，将国家控制的财产分为两部分，一部分是公共财产，是供全民利用或用于公共利用的财产，而只有这部分财产所有权才可以纳入到民法规范中，适用民法中关于财产买卖等交易规则。
作者认为，我国可以借鉴日本的做法制定专门的国有资产法，对国有资产分类和利用方式作出规范，但是，在专门立法作出之前或作为调整物权的上位法——物权法应当对于可交易的私有财产和不可交易的公共财产作为划分，以确定物权法调整的范围。也就是说，重要的不是采取立法例，而是对国有财产作出分类规范。
这是因为我国国有资产庞大，从土地到经营性动产几乎无所不包、无所不有，面对这样庞大的资产，笼统地将国有资产纳入民法规范，而仅靠公法上的限制，是不足以保护公共利益的实现和公众对公共财产的需要的；同时也不能形成国家可自主处分的国有财产范围，不利于国有财产与整个社会资源在同一规则下自由流转和配置，建立统一、平等、有序的社会主义市场经济新秩序。另外，即使在物权法中对国有财产分类作出规范，物权法仍然也解决不了国有财产一切问题，仍然要有专门的立法加以规范。因此，物权立法中应对国有财产分类作出原则规定，再依据物权法和宪法，制定《国有财产法》。
借鉴其他国家的经验，国家所控制的财产可以分成两类，一类是为公共利用和为了公共利益而存在的财产，国家在任何情况下都不能处分它们，任何处分都必须经过特定的程序，使其“私化”，才能加入到整个社会财产的流转之中。第二类是国家所专有的财产，对于这类财产国家可以以所有主的身份自主处分，不管是用于社会公益事业，还是用于商业投资，或是出卖于个人等都是所有权权限范围之内的事情，在这里，只要符合民法的平等自愿、等价有偿原则，即不存在国有资产的流失问题。这里是以财产价值总量不变作为标准，而不是物的移转或丧失占有作为标准。
因此，实现国有资源的社会化配置和流转，并不是要使整个国有财产都可交易，并不是赋予国家对所有财产的自主处分权，也并不是所有的国家财产都可以纳入到民事法律规范中，而是只有可以由国家自主处分或可交易的财产才可以纳入民法或物权法规范之中。而如此做的前提条件便是分类规范。
三 分类规范规则和意义
对国家所有权分类，实质上是对国有财产分类，而这种分类的规则便是可否交易。国家对可自主处分财产的所有权即属于民法上所有权概念，可适用民事交易规范，对不可交易财产的所有权，则国家仅有按其用途或目的管理的权能，与民法上的财产意义上的所有权概念相区别，因而即被排斥适用民事交易规范。
在国家控制的财产中，属于不可交易的财产主要包括以下：1 ）归全民直接利用（但对物的占有利用不具有排他性），如公共道路、广场、公共设施等等；2）不具有经济价值或暂时难以利用的财产， 如沙漠、荒山、海洋等；3）只能由国家占有利用财产， 如国家机关占用土地、为发展公益事业占用土地、国防军事用地、边境地带、自然保护区等。这些财产上特定目的和用途决定了只能由国家进行永久性管理维护，而不能交易处分。
除了上述财产，其余国家财产原则上是可交易、可商业化利用的。但是，由于在过去计划经济体制下已经积累了大量的国有资产，而且，我国特殊国情和社会主义制度国家要掌握经济命脉，要继续投资于经济建设，这决定国家仍然是大量财产的所有权人。这些财产包括：1 ）国有土地、水源、矿产等不动产；2）重要生产资料、经营性资产、 商业投资等动产。对于这两类财产，国家拥有民法上的所有权，国家可以直接开发经营、使用、管理这些财产，也可以通过商业化的方式，将对这些财产的开发利用权、使用权或经营权转让给个人，也可以将部分财产转让给个人（即出卖实物，而取得货币）。由于这两类财产属于可交易财产范畴，国家对这两类财产的所有权均属于民法上的财产所有权概念。但是，由于土地、矿产等财产的特殊性，决定国家只能转让开发利用或使用权，而不是所有权，因此，国家对这类财产只享有有限的处
分权，这意味着国家对土地等所有权与民法上所有权仍有区别，至少是处分权受限制的所有权。面对不动产或经营性资产，国家所有权从性质和权能上讲，与普通个人所有权没有什么本质区别，只是国家所有权行使是通过人（政府或特别授权国有资产代表机构）行使的，它对人有特别的要求，即必须按照国家利益最大化的原则行使所有权权能。
这实质上是将可纳入到民事法律规范之中的国家财产所有权分为两类，一类是处分权受到限制的所有权，国家不能将这类财产转让给个人或私人社团；一类是国家可以作任何处分的所有权，这种区分不在于客体物的可否交易的性质而在于客体物本身的特殊重要性，受到公法的限制。国家为确保土地、矿产等资源能够为社会公平、有效和有序利用，而由国家永久性地所有；只是为了土地等资源的分散利用、为了使不动产也能够成为可流转的财产，允许国家对此作有限的处分，以使这些财产得到利用和流转。动产等经营性资产的价值在于，要靠商业性经营活动，加入到整个社会的财产流转的“洪流”中才能实现其价值。所有权的转移、物本身的消耗或消灭是很自然的事情，如果对这类财产所有权进行限制，则将妨碍整个资源的社会化配置，妨碍统一市场交易和竞争机制的形成。因此，对于经营性资产，国家应当拥有完全的自主权—完全的所有权。
这样，原来意义上的全民财产或国有财产，实际上作了两个层次分类。从客体物可否交易的角度区分为公共财产和国有财产是第一个层次的分类，而国有财产中区分为国家可有限处分的不动产和可自主处分的动产，则又是第二个层次上的分类。
以上两个层次的分类，对应三种所有权：公共财产所有权、处分权受限制的所有权和完全所有权。公共财产所有权，仅是国家以社会公共管理机构的身份行使管理权的一种称谓，不是民法上的所有权。处分权受限制的所有权和完全所有权，属于民法上所有权，只是前一种所有权的权能受到限制。处分权受限制所有权主要针对土地和自然资源的；处分权受限制实质上导致国家不能转让土地所有权，而只能出让使用权。完全所有权，主要针对经营性动产而言的，这种所有权完全符合民法的所有权规范。
如果像大陆法国家传统那样，凡是可纳入民法规范的财产权利，即属于私权利的话，那么，国有财产可视为国家的私产，国家对国有财产的所有权即属于私所有权范畴。与此对应，国家所管理的公共财产才应是法律上公有财产概念。（注：关于法律上的公有和私有概念参见拙作：《公有和私有的法律含义——一种新的公有和私有观念》，载《清华大学法律评论》（第三辑）2000年4月版。 ）当然这里称它为私所有权完全是从民法上或法律上界定的。承认国有财产为“私产”的功能或目的只是划分全民或公共财产与国家财产的界线，只是赋予国家独立行使这部分财产所有权的权利，使它成为一种可处分的“私权”，象普通所有权人那样行使权利。实际上国家作为社会共同体的最大范围，并不存在私有利益，国家是生产公共产品——公共服务的机构，对所属财产的享用和处分除了满足自身运转需要外，基本上是为了全社会的整体利益。或者说国家财产的最终受益人还是全体公民。
公共管理与私人管理的区别篇7
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
公共管理与私人管理的区别篇8
论文关键词公产行政公产制度公物制度
行政公产制度是行政法学上的重要内容，与行政主体、行政行为一起构成行政手段系统。在法治现代化的今天对行政公产制度进行深入研究，具有重大的理论意义与实践意义。
一、法国行政公产概念的历史发展概况
法国的行政公产制度的产生和发展是一个从无到有、从简单到复杂的历史发展过程，总体上可以概括为五大发展阶段：
（一）旧制时期
在法国大革命爆发前的旧制时期，当时的法国法律制度没有把国王的财产区分为公产和私产，国王的一切财产受到特别的保护。用现代的眼光来看，可以认为国王的全部财产都是公产。
（二）法国大革命时期
法国大革命时期，根据1790年11月22日和12月1日的两个命令，使得封建帝国时期属于国王所有的财产，最终属于法国全体民众享有。包括不动产和其他的物权，但不包括税收权利在内。国民财产可以作为取得时效的标的，但没有把国有财产区分为公产和私产。因此，我们可以理解为在法国大革命时期的全部国有财产属于私产范畴。
（三）拿破仑民法典时期
在拿破仑执政时期颁布的民法典，即拿破仑民法典对国有财产的规定很简单，尽管它使用了公产一词，但是却仍然没有把国有财产区分为公产和私产。因此在拿破仑时期，法国也没有产生真正意义上的行政公产制度。
（四）19世纪后期
在19世纪，首先由民法学者在理论上提出了公产与私产的区别。第戎法院院长V.普鲁东在1833年所著《公产论》一书中认为，在政治共同体的财产中有一些是公共的财产，供一般公众使用。他理解为非生产性财产为公产；是生产性的可以用以谋取利益的财产为私产。该种理论认为公产是根据自然性质属于公众使用的财产，例如道路、河川等。由此法国公产制度开始确立，但是出其在当时还具有民法学和政治学上的烙印。
（五）20世纪的发展
在该时期，法国行政法理论界认为，公产的范围不仅限于自然性质属于公众使用的财产，也包括行政主体为了公共利益指定作为公用的财产在内，根据某项财产所履行的功能决定它是否是公产。此外，以往认为公产是非生产性财产，不能产生收益的观点也发生了改变，认为公产制度不完全排除政府可以取得收益。伴随着公产理论的不断发展，法国的公产制度由此变得复杂化。在法国现实法上，公产受公法的支配，由行政法院管辖。私产受私法的支配，由普通法院管辖。
二、法国行政公产的概念
公产一词虽然最早出现于法国的行政法学中，但是如何区别公产与私产，如何给公产下定义，在法国行政法学界长期以来无明确的概念。虽然法国有将公产做列举式阐释的传统，例如，19十九世纪四十年末，法国民法改革起草委员会以建议的方式提出关于公产的规范性法律文件，之后被理论界广泛认可和采用，普遍认为政府的下列财产比如：为公众直接使用的财物、作为公物使用的财物属于公产。然而，以列举方式来区分公产和私产仍有其明显不足之处，在实践中，法国行政法院通过在具体判例中，根据财物的作用不同来定义一物是公产还是私产。如果政府为了自己类似于私人的需求而享有支配权的财物，那么该财物被认为是私产，该财物服受私法的规范，可以被依法转让、设定抵押，可以依据法律关于时效取得的规定，获得该财物所有权；如果是政府直接管理并用于维护与促进社会公共利益的财物，那么该财物被认为是公产，因此，可以将公物概念界定为：“由行政主体所直接管理的、用于维护与促进社会公共利益的行政财产或公共设施”，其包括公用物与共用物，前者是使用于各行政机关及其工作人员履行公务时的财物，后者是使用在社会民众生产或生活上的财物。在大陆法系国家中，只有法国学者将行政公产认为是一种财产。
三、法国行政公产的分类
关于法国行政公产的分类，法国行政法称公共公产为公众直接使用公产，是指公众直接利用公产本身而言，通常与公务用公产相区别。而且与公产发生接触的物体亦被看做是公产。公共公产直接以提供社会公共福利为目的并供一般公众共同使用的公产其无须特别的许可。公共公产涉及公路、广场、海滩、水道等广泛领域。公共公产只在使用内容上有明确的规定，不需要特别的许可，如果公众遵守相应的规则，则该有权使用该公共公产。反之异言，需有政府的特别许可才能使用。此外，公共公产的附属物均适用有关法律关于公共公产本身的规定。
公务公产是指政府本身履行其行政职务过程中，由行政公务人员自行使用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备均属于该类财物。公务公产具有使用上的限制性，只提供给行政公务人员履行职务时使用，私人无该类财物的使用权。公务公产大致两类分为：一是履行特定职务时使用的公务公产，如警察履行职务时使用的警械、警服，军队使用的军事基地、军事用品；二是政府公务人员办公时使用的公务公产，如办公室、办公用品。此外，办公大楼等构成行政公务公产的基本建筑物，根据主流观点也属于公务公产范畴。
四、我国的行政公物制度的概念和范围
（一）我国行政公物制度的概念
到目前为止，在我国司法实践中，行政公物仍是一个学术上的概念，还没有作为一个专门的法律用语出现在具体的法律法规里进行使用，但是仔细研究我国现行的一些法律、法规，可以发现有不少体现学术理论意义上的行政公产概念的相关法律规定。在我国的现行宪法以及预算法国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等相关法律法规中，我们不难发现具有数量不少的类似于法国公产制度内涵的规范性条文。以上现行法律为构建我国的行政公产制度提供了丰富的法律基础。有观点认为，我国以上这些现行法律关于行政主体对公物权利属性问题，可以直接以现行宪法相关条款为依据，将行政主体享有的这种权利界定为“公法上的所有权”，其为各级政府部门和公共团体所享有。在我国行政法理论学术界，主流观点普遍认为，行政公产是指由政府以及政府委托授权某些具有履行行政职务的社会组织，为了履行职务为社会提供公共服务而享有所有权或进行实际管理的财产。这一观点主要以下几点含义，一是行政公产的存在必须是为了公用的目的；二是行政公产必须由行政主体所有或者实际管理控制；三是行政公产是一种可被政府自主支配的财产。
此外，行政主体在其所有权以外而享有的其他权利，例如地役权、用益物权等则不属于公产范畴。由于行政主体行使所有权的公物，其根本目的就在于为行政等权力机关在履行实施职务行为时提供必要的物质设施条件，或者是在为社会民众的生活、生产履行职务过程中提供便利，并非基于牟取某种经济利益的目的。因此，我国的行政公物不应包括基于国有资产而产生其他衍生物。
（二）我国行政公物制度的范围
由于我国尚未建立类似法国公产制度的行政公物制度，因此，关于我国行政公物的范围，只能从一些现行的具体法律中寻找相关的法律条文，《行政单位国有资产管理暂行办法》第二条规定：“本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的国有资产管理行为”。另外，在我国大量存在的事业单位中，其依法享有所有权和事件管理控制的大量财物，依照《事业单位国有资产管理暂行办法》第二条规定：“本办法适用于各级各类事业单位的国有资产管理活动”，其参与管理了很大一部分国有资产管理活动，从以上我国对国有资产范围的相关法律规定中，我们可以看到，两个关于国有资产管理的《暂行办法》都明确规定，国有资产类似于法国公产制度所称的公产，包括国家调拨的资产、按照国家规定组织收入形成的资产、各级政府接受的捐赠和其他法律确认为国家所有的资产，其表现形式为一切归为国家所有和管理支配的固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。以及我国的公物甚至还包括从国有企业等以牟利为目的的经济主体所产生的财产。
正如某学者所指出，在法国行政法中，行政公产制度将行政主体所享有和管理的财产分为公产与私产，行政主体的私产在原则上受私法支配，但是其取得、转让与使用却都在不同程度上受到议会、审计机关与上级机关的监督，并不是完全适用私法规则。由此可见，即使同是政府所享有的财产，并不能全部归于公产，法国行政主体的私产或私人所有物所适用的法律规范与公物是不同，不应当属于“公物”范畴。而我国台湾有的行政法学者则认为：“所谓广义之公物，乃指国家或自治团体，直接或间接为达成行政目的，所必需之一切财产而言。”该种观点将各种被政府为了公共目的而所有或管理的财产归为行政公物的范畴。
但是，我们主流观点以及从行政公物法的一般原理来看，结合我国现行的关于国有资产的各种规范性文件，我们认为并非规范性文件中规定的所有属于国有资产的财物都属于行政公物的范围，行政公物的范围应当主要限定在国有资产中的固定资产部分，这样才是相对比较合理。
公共管理与私人管理的区别篇9
论文摘要:目前,我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互协调关系,才求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题,实现共同利益,运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题,然而理论的发展始终落后于实践的步伐,区域公共管理理论还处于起步的阶段,基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践,对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样,区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代,区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出,此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究,最终主要发展成为两大不同的学科群:一是区域经济学;一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因,政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”,但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题,这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径,主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展,政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径:一是区域政治研究;一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的,对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上,通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念,并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实,而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界,使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授,两位学者从不同的角度,本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表,也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评,认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物,区域公共管理研究也不例外,我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起;而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时,她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释,仅从理论创新角度看,一方面是推动区域科学研究的创新,另一方面,区域公共管理研究的全面展开,也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的,然而,这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问,有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?要解决以上的问题,有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域,是一个客观存在的,又是抽象的观念上的空间概念,但不纯粹是一个空洞的概念,它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位,地球表面上的任何一部分,一个地区,一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解:地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的;政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识,有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的,可以概括出其所包含的基本的内涵:首先,区域是一个有限的空间概念;其次,经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务;第三,区域在经济上尽可能是一个完整的地区;第四,任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分,常采取两种基本的方法,由此可以把区域分成不同的两种类型,一是同质区域,二是极化区域(也叫集聚区域、结节区域、功能区域)。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容,对区域的界定应该借鉴其它学科的研究,但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向,因而我们
在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的,它更多的是一种载体,体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中,中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发,认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围,是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定,但笔者以为,既然区域是按照一定的标准划分的,而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面,那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度,从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话,可以发现,区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念,它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系,这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识,中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互间协调关系,寻求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。根据这一理解,区域行政的行为主体应该是政府,强调的是政府间(同级政府之间与上下级政府之间)的相互关系,并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵,那么区域行政与区域公共管理是否有差别?如果有,什么是区域公共管理?区域行政为什么向区域公共管理发展?
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理,首先必须弄清楚什么是公共管理,公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来,各种冠以公共管理的研究着述层出不穷,但什么是公共管理,众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据,但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中,公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量,是以政府为核心的多元行政主体;在公共管理的性质方面,公共管理要体现公共性,即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;在行为方式上,公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。#$%不可否认,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的,除了现代公共管理理论的发展,还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为,“要摆脱中国现代化进程中的两难境地,首先必须从认识上实现一种思维的转向,不能像以往的学者那样,把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上,因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害,在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构,确切地说,在于社会一直没有形成独立的,自治的结构性领域”,为此,他们引进了西方的市民社会理论,并依据中国现代化的现实进行改造,“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则,以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动,社会活动的私域,以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看,市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面:(1)私人领域;(2)志愿性社团;(3)公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域,是一种非官方的公共领域,它是各种公众聚会场所的总称,公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判,自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征;(4)社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起,与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系,面对现实,理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。什么是治理?在关于治理的各种定义中,全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,认为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套的规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威,而是合作网络的权威,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学,毫无疑问也会存在失效的问题,为了完善治理理论,理论家们提出了善治的概念。概括地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论,我们可以发现它们有几个基本的共同点:一是它们都强调管理主体的多元性,不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域;二是在管理的目标上,更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳;三是在管理的方式和手段上,注重合作,通过协商和调整,在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识,本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念,可以将其界定为:区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题,实现共同利益,运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵:(1)区域公共管理的主体是多元主体,包括政府组织、私域组织和第三部门;(2)目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题,实现最优的共同利益;(3)区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同,不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解;(4)对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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公共管理与私人管理的区别篇10
最近一段时间以来，有关公共管理学的问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本问题是：公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差别何在？后者没有做出有说服力的解释。笔者认为，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的研究范围，然后在此基础上探究公共管理学与行政管理学的关系。
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。