金融监管解决方案篇1
[关键词]金融申诉专员；角色定位；启示
[中图分类号] [文献标识码]a [文章编号]1672－2728(2012)01－0064－04
世界范围内，根据法律规定设立的，将调解、仲裁等纠纷解决方式融为统一整体，便于金融消费者获得，能够独立、高效、公平合理处理金融消费者与金融机构之间金融纠纷的机构，在很多国家都已经建立。这种机构在不同国家有不同的称谓，其中以英国的金融申诉专员制度最为典型，影响也最为广泛。由于我国未建立相关的机构，笔者借鉴英国的金融申诉专员服务公司(FinancialombudsmanServiceLimited，FoS)，将此种金融领域内，具有该种特殊程序设计的替代性解决纠纷机构称为金融申诉专员机构。笔者认为，金融申诉专员机构能够在许多国家设立的驱动力，一方面来自金融消费者对于快捷、易进入、低成本、公平合理解决纠纷方式的需求；另一方面来源于金融机构本身需要一种机构能够独立、高效、专业、公平合理解决纠纷的方式，来处理自身与金融消费者之间的金融纠纷，从而提高金融消费者对自身的满意度，维护自身声誉，提高在金融市场中的竞争力。
一、金融申诉专员机构的法律角色定位
金融申诉专员机构将独立性(independence)、易获得性(accessibihty)、高效性(efficiency)、公平合理性(fairandreasonable)作为其机构设立以及程序设计的指导原则，整个机构的程序设计和实际运行都是为了实现这些指导原则，以期使金融消费纠纷能够以替代性金融纠纷解决机制得到圆满解决。
1 独立性。金融申诉专员机构本身不是政府部门，不是金融消费者保护部门，也不是金融机构的自律组织。在法律地位上，区别于金融监管机构和消费者保护机构；在处理金融纠纷的程序上，不受金融监管机构和消费者保护机构的干扰。由于金融监管机构“监管俘获”等问题的存在，金融申诉专员机构与金融监管者相独立有利于树立其中立、公正的形象，从而吸引金融消费者将金融纠纷交由该机构解决。对于金融机构来说，由于金融申诉专员机构与金融监管机构相独立，既不制定监管标准，也不监管金融机构的行为是否符合监管要求，即使金融机构有违反监管要求的行为，金融申诉专员机构也没有进行处罚的权力，也不会将金融机构违反法律法规的行为报告给金融监管机构，仅仅是对金融纠纷进行处理。从而减少金融机构对因金融纠纷的解决引起金融监管行为的顾虑，有利于促进金融机构进行合作的意愿。
金融申诉专员机构独立性意味着其中立性。为了保证独立于政府部门，金融申诉专员机构的法律形式一般是受保证的有限责任公司(Companylimitedbyguarantee)，如英国的FoS，新加坡以及澳大利亚等国的金融申诉专员机构都采取类似的法人形式；在经费来源上，出于机构是公司而非政府部门、公司的工作人员亦非政府雇员的考虑，政府并不对金融申诉专员服务公司拨款资助，而是来自所管辖的金融机构所上缴的年费以及机构在审理案件时金融机构缴纳的个案审理费。同时，金融申诉专员机构中受理、调解以及裁决金融纠纷的工作人员具有自身的独立性，从而保证整个金融纠纷的处理在独立、不受其他因素干扰的环境中进行。
虽然金融申诉专员机构与金融监管机构相独立，但是两者之间还存在联系与互动。金融申诉专员机构能够提供金融监管机构进行监管措施的数据，以便金融监管机构进行分析与调整，并更加有效地监管金融市场。当金融监管机构接受的案件既涉及监管问题又有金钱纠纷时，其只对有关监管方面的问题进行调查与处罚，同时告知当事人将金钱方面的纠纷提交金融申诉专员机构。如果上述案件先提交金融申诉专员机构，其只处理金钱纠纷。除非案件表明金融机构的行为可能产生重大影响，金融申诉专员才会告知金融监管机构。金融监管机构会着手进行相关调查，当其认为会产生系统性问题时，金融申诉专员机构应将相关纠纷的资料交由监管者，同时暂停对纠纷的处理，待金融监管机构作进一步的调查与处理。比如英国的“广泛影响”(widerimplications，wi)程序，就是为了解决金融监管者与金融申诉专员机构之间对重大影响问题上的配合问题。在2009年5月雷曼兄弟结构性产品问题上，金融监管局与FoS就根据wi程序，由金融监管局先行调查相关监管问题。
2 易获得性。易获得性要求金融申诉专员机构对金融消费者是开放的、友好的，金融申诉专员机构需要对自身信息通过通俗、适当的方式向广大金融消费者进行宣传，使金融消费者了解机构的职责、处理案件程序等内容。
首先，使金融消费者可以对范围广泛的纠纷通过多样化的渠道进行咨询和投诉。一般受金融监管机构监管的金融机构，根据法律规定强制性地受到金融申诉专员机构的管辖，金融消费者向金融申诉专员机构投诉，不需要事先的协议，只需要被投诉机构事先在金融申诉专员机构管辖之下即可。投诉、咨询方式的多样化，如电话、信件、网络等其他贴近金融消费者日常生活的方式都可以进行咨询或者投诉，大大提高了将金融纠纷提交金融申诉专员机构的可能性。其次，由于金融申诉专员机构提供的金融纠纷处理服务对金融消费者是免费或者收取很少一部分费用，同时在处理纠纷的程序上根据案情采取简便灵活的程序，使得金融消费者以低成本获得纠纷公平合理的解决。
易获得性表现在金融申诉专员的裁决对金融机构有单方面的约束性。由于法律要求金融机构需为金融申诉专员的会员，而金融申诉专员的章程规定其裁决对于金融机构有单方面的约束性，可以认为金融机构成为会员时已经自愿遵守单方面约束性的规定。如果裁决对金融机构不具有单方面约束性，就意味着裁决对金融消费者的不确定性，这会影响金融申诉专员机构解决纠纷的效果，影响金融消费者对金融申诉专员机构的信心。
3 金融纠纷能否高效地解决影响着金融消费者对金融纠纷处理结果的满意程度。对金融机构来说，高效解决金融纠纷也同样重要，因为存在于金融行业的时间成本、资金成本和机会成本要大大高于其他行业，一场悬而未决的纠纷有时候对金融机构的影响甚至比一场失利的纠纷还要大。高效性意味着纠纷的快速处理。金融申诉专员机构通过对人员进行常规性、专业性的培训提高人员处理案件的效率，通过相对简便灵活的案件受理及处理程序，以及非正式程序与正式程序相结合等方式
来提高案件处理的效率。
在程序上，保持金融申诉专员机构通过适当的结构设立与程序安排，将金融机构内部纠纷解决、协调、调解、仲裁等多种纠纷解决方式融合，使诸多纠纷解决方式相互联系与影响，共同构成整体的系统性的结构体系，从而发挥各种纠纷解决方式的优势，提高效率，降低成本。以英国FoS为例，其处理纠纷程序可以分为四个阶段，分别为金融机构内部处理阶段、纠纷受理阶段、调解阶段和裁决阶段。各程序之间具有连续性，调解阶段、纠纷受理阶段、金融机构内部处理阶段都受到裁决阶段的影响，是FoS能够有效、快捷解决纠纷原因所在，具体体现在：(1)95％的案件都是在调节之下双方自愿解决。调解解决之所以有那么高的成功率，很大一部分是因为其与之后的裁决阶段相联系。首先，调解员作出的决定与申诉员作出的决定相似，因为调解员是由申诉员训练、在个案上调解员会向申诉员征求意见、不时地向申诉员学习以及使用申诉员的决定来进行调解案件。对于金融机构和金融消费者来说，即使将案件提交到申诉员阶段，其结果与调解员的调解意见也相似，而且会增加双方的成本。其次，在调解阶段的文件也会进入申诉阶段，同时如果是金融机构不同意调解而要求将案件进入申诉阶段时，要求其书面解释原因，以便申诉员判断其这样做是因为合理的原因还是仅仅是程序上的考虑。如果是在大量相似案件中滥用程序的话，FoS会将信息提交给FSa。因此，对于金融机构来说，除非是因为合理的理由将案件提交到申诉阶段，否则一般都会接受调解决定的。(2)在案件受理阶段阶段与调解、裁决阶段阶段的联系。一旦案件由该阶段进入下一阶段，金融机构将支付案件费用。这种设计不仅给FoS提供经费，而且激励金融机构在该阶段解决纠纷。(3)在金融机构内部处理阶段阶段。FoS章程规定，在由FoS解决纠纷之前，金融消费者必须先将案件交由金融机构的内部纠纷解决机制进行解决。同时，金融机构内部纠纷解决机制解决案件的相关文件将会是FoS评价案件的根据，因此金融机构需要认真对待内部机制的纠纷解决。首先，不适当的内部纠纷解决将会在FoS解决案件时对金融机构产生不利影响。其次，如果金融机构在内部纠纷解决方面有长时间的不当行为，FoS会将相关信息转告金融监管局，由金融监管对金融机构采取监管行为。其中，金融监管局将金融机构建立良好的内部纠纷解决机制作为一项监管要求。
4 公平合理处理纠纷是金融申诉专员机构公信力的支柱。为了保证其能够公正合理处理案件，通过保证机构的独立性，确保机构不受其他机构制约；通过保证裁决人员的独立性，确保其在裁决纠纷时不受其他的干涉；给予机构充分的经费保障，维持机构良好运行，确保其与其他机构无利益牵连。同时，为了能够高效处理案件，在效率与公平方面有一定的权衡，即其在调解或者裁定纠纷时适用的标准有一定的特殊性。法律上没有要求金融申诉专员机构处理纠纷完全的一致性，也没有遵循先例的要求。因此，在全盘考虑案情之后，根据处理案件当时的法律法规、政策、监管和市场状况，以及纠纷的实际情况等因素作出其认为较为公平合理的裁定。但是其作出裁决需要考虑相关法律、监管规则、指引与标准、行业惯例的规定。同时如果裁决与现行法律规定相违背，需要对该问题进行解释。
二、对我国建立金融申诉专员制度的启示
2005年起，在上海、安徽、山东等地开始试点保险合同纠纷快速处理机制。2007年4月，中国保监会了《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》，在原来的基础上将保险合同纠纷快速处理机制试点推广到全国。可见，我国已经开始对新形式的金融纠纷解决方式特别是在保险合同方面进行了有益的探索。虽然保险合同纠纷快速处理机制，将其定位于为投保人、被保险人或者受益人提供便捷的纠纷解决渠道，及时有效地化解矛盾，既可维护被保险人的合法权益，又能降低其索赔或投诉成本；但是实际上，由于该处理机构是由保险协会设立，行业协会作为行业性的自治组织，必然对机构的中立性产生影响。保险公司自愿加入保险合同纠纷快速处理机制，即使加入该机制，由于缺乏强制性，保险公司也可以对纠纷的处理不予理睬。由于对该程序具体内容未有规范性的规定予以规范和引导，地区间相关机构缺乏交流，导致有些地区没有规范的受理和处理程序严重影响高效、公平合理地解决纠纷。
我国《银行业监督管理法》已将“维护公众对银行业的信心”写入了银行业监管的目标中。为了维护金融消费者的合法权益，维护金融消费者对金融业的信心，建立类似金融申诉专员机构也许是一种选择。通过国外金融申诉专员机构角色定位问题的考察，对我国金融申诉专员机构的角色定位，以及整个制度的设立具有以下启示：
1 金融服务法作为处理金融纠纷的基本法应加紧订立。对金融服务中双方的权利义务、金融机构的监管义务、金融机构的责任等在金融服务法中应予以详细的规定。金融申诉专员机构作为处理金融纠纷的场所，其要具体适用、考虑相关法律法规的规定，因此金融服务法等相关法律法规是金融申诉专员机构处理金融纠纷的基础与前提。
2 从宏观角度上，应将金融申诉专员机构视为维护我国金融消费者对于金融业信心的法定机构之一。在相关法律法规中，如在金融服务法当中，明确规定金融申诉专员机构的法定地位，赋予管辖金融纠纷的权力，使其设立具有合法性；赋予金融申诉专员机构裁决的强制力，从而保证其有效解决金融纠纷。
金融监管解决方案篇2
关键词：美国经济 次贷危机 金融监管 监管哲学 比较制度分析
美国爆发次贷危机以来，金融监管不力一直被认为是重要的原因之一，有必要改革金融监管已经成为全社会的共识。奥巴马政府在2009年6月17日正式提出了一项全面的金融监管改革方案，旨在重建美国金融监管的新基础，这被认为具有里程碑式的重要意义，它标志着美国金融监管的理念和指导思想，或者说金融监管的哲学发生了重要转向。本文拟对这一转向的表现与内涵、发生的主要因素及其对于美国金融监管实践的潜在影响等问题进行探讨。
一 美国金融监管哲学转向的表现与内涵
即便是粗看奥巴马政府的金融监管改革方案，也不难看出其中强化金融监管的倾向，其主旨在于改变此前美国金融监管制度所存在的种种缺陷，保证美国未来能够更好地避免陷入金融危机。因此，监管哲学发生转向似乎毋庸赘言。但是，了解次贷危机前后美国监管哲学的内在特点，更准确地把握监管哲学的转向的内涵，还需要对奥巴马政府的金融监管方案做进一步的观察。
(一)简单的观察
顾名思义，“金融监管”应该是一种政府行为，人们因认识到金融市场有可能发生种种失灵而要求政府实施金融监管。这一监管哲学隐含着对于政府部门能够充分矫正市场失灵的信念，金融监管的基本特点是从外部强制性地施加给被监管者。有学者称这种安排为“硬性联系”(hardlink)的方法：从市场准入到市场退出，从业务活动范围到相关财务指标，从审慎经营到机会主义行为，都要受到外部监管机构的督导和控制。
但是，自20世纪80年代以来，解除管制或放松管制(deregulation)的理念开始盛行，使这一监管哲学逐渐发生了改变。次贷危机爆发以前流行的监管哲学的主要特点是，倾向于认为政府虽有必要进行管制，但往往也会发生种种政府失灵，从而付出过高的社会成本，降低金融市场和银行业的效率。这种监管哲学进而强调，应该更多地借助市场约束或市场纪律(marketdiscipline)来克服监管者与被监管者的道德风险，相信在理想的监管制度下，被监管者由于担心过分冒险将咎由自取，会从它自身利益最大化的考虑出发采取恰好符合社会利益的策略，因此，监管当局的责任和管制成本都可以下降。
在陆续废除了一系列被认为是不合时宜的监管法规和条例之后，1999年底，美国国会以“金融服务现代化法”(theFinancialServicesmodernizationact)取代了在大萧条期间确立的将商业银行业务与投资银行业务严格分离的格拉斯一斯蒂格尔法(theGlass-Steagallact)，标志着这种监管哲学开始大行其道。负责这一法案的参议员菲尔・格拉姆(philGramm)明确地将该法案的通过看作是自由市场的胜利。在这一监管哲学下确立的金融监管制度，注重为金融工具、金融市场和金融机构的创新提供尽可能宽松的监管环境，旨在通过鼓励竞争来达到提高效率的目的。
十年后，奥巴马政府提交国会讨论的金融监管改革方案所传达出的监管哲学与此形成了鲜明的对照，人们普遍认为这次提交的方案具有浓厚的强化监管的意味。此方案在分析了美国监管制度存在的缺陷的基础上，提出了对金融机构和金融市场的全面和细致的监管改革建议，从而旨在恢复人们对金融体系的信心，保证金融稳定并保护消费者和投资者。
具体来讲，方案提出的重要措施包括：加强美联储作为系统风险监管者的地位，授权它对所有可能影响金融稳定的金融机构进行监管；建立由财政部领导的、各家金融监管机构领导作为成员的金融服务监察委员会(FinancialServicesoversightCouncil)；建立统一的全国性银行的监管机构(nationalBankSupervisor)、消费者金融保护机构(ConsumerFinancialprotectionagency)、全国性的保险监管机构(theofficeofnationalinsurance)，对所有银行和银行持股公司强化资本和审慎要求；全面实施对场外衍生产品，包括信用违约互换(CDS)交易的监管；加强对私募基金和货币市场基金的监管等等。
前后对比，“转向”不言而喻。此次次贷危机之后金融监管哲学的转向，恰好与大萧条后确立的严格的金融监管理念相对照，是对“放松管制”的潮流的反动，必将对未来美国金融监管制度产生至关重要的影响。
(二)进一步的分析
上述简单的观察容易给人留下一种印象，即既然此次监管哲学转向了主张加强金融监管，那么此前对加强监管就是不重视的。类似的印象还可能包括想当然地以为此次转向意味着要与以前的主张划清界限。但事实并非如此简单。
先看“转向”发生前的情形。可以从两方面说明，以前那种强调管制失灵、主张加强市场约束的金融监管哲学，并不是对金融监管不重视。
首先，早有研究指出，1980年代以后监管哲学偏重自由化，并出现解除管制(de-regulation)的倾向，并不是不要政府管制。其所解除管制的只是那些因金融创新而实际上已被规避了的、过时的和无效的管制条例，取而代之的不是管制的空白，而是一套新的管制条例，因此称之为重新管制(reregulation)更加合适。易言之，每一个被人们看作是解除管制的新法案实际上都包含着新的一系列管制规定。如“1980年取消存款机构管制和货币控制法"(DepositoryinstitutionsDeregulationandmone-taryControlact)在爱德华・凯恩(edwardKane)1982年的文章中就被称作是“1980年再管制法”。此后美国的一系列被认为是解除管制的法案也都有相同的效果。从这个意义上讲，正如托马斯・卡吉尔(thomasF.Cargill)和吉里安・加西亚(GillianG.Garcia)在其著作《80年代的金融改革》中所说，“解除管制的努力并不意味着存款机构今后将在毫无管制的环境中生存，管制部门是政府的永久性的组成部分，管制者决不会放弃管制。”“……对金融体制的管制将永远成为金融结构的组成部分”。
其次，这一金融监管哲学推崇的是最具有成本有效性的监管制度，即能够以最小的监管成本达到同样监管目标的制度。因此，最为理想的是能够达到“激励相容”(incentivecompatibility)的境界，即被监管者出于自身利益的理性算计所采取的行
动，正好符合社会利益对其行动的期待。现以曾广被看好的“事先承诺方法”(pre-commitmentapproach，简写为pCa)为例，对此进行说明。
“事先承诺”的监管安排最早是由美国联邦储备委员会的经济学家保罗・库派(paulH.Kupiee)和詹姆斯・奥博莱恩(Jamesm.o'Brien)于1995年提出的。它的基本内容是：银行监管者与银行达成一项合约，在合约中，银行承诺一个在未来一定时间之内的最大的损失数额，并据以计算资本要求。监管部门等到实际损失发生后进行比较。若发现实际损失超过承诺的损失，则对银行加以处罚。
与传统的监管安排不同，“事先承诺”安排具有“软性联系”(softlink)的特点。监管当局无须审查银行用何种内部模型，甚至无须关注银行运作的过程，而只须关注结果即可。这一结果又可以具有激励相容的特点。这指的是，一方面，由于银行不愿受到惩罚，所以它没有动力过低地承诺损失，因为那样一来实际损失将更容易超过承诺的损失；另一方面，由于银行愿意尽可能多地运用其资本以追求收益，所以也没有动力过高地承诺损失，因为那样一来资本充足要求就会更高。也就是说，银行出于自身利益最大化的考虑，会自发地按照资产损失的大小维持足够的资本。而这也恰恰是理想情况下市场的法则。
这种“软性联系型”管制非常符合人们对合适的监管制度的期待。
首先，监管部门的行政成本可以降到最低。在这种安排下，监管当局不仅可以超脱于对银行日常业务的费力不讨好的监管，而且连应用内部模型管制资本充足性的框架下所需进行的“返回测试”也免去了。既无须再做琐细的日常监管工作，还可免受“监管不力”的指责，同时又保留着作为裁判者对银行施加惩罚的权威。毫无疑问，管制当局当然会青睐该方案。
其次，被监管者的受监管成本也可以降到最低。在这种安排下，银行得以避免由于监管人员频繁进行检查或造访而对银行日常业务造成干扰，使银行可以自由选择承受它所愿承受的风险，从事它所愿从事的业务，保持自己的灵活性和活力。
1995年7月，美国联邦储备体系理事会这一方案征求意见。在纽约清算所协会(thenewYorkClearingHouseassociation)的组织下，有10家银行参与了这一监管安排的试点(pilot)。这些银行在与监管部门进行充分交流，了解了“事先承诺方法”的具体规则之后，开始分四个季度向监管部门报告每个季度所承诺的损失和最后实际发生的损失。试点的结果肯定了前面给出的一些结论。因此，这个方案一度被认为代表了未来金融监管制度发展的方向。
可以看出，“转向”发生前的金融监管哲学并非对达成金融监管的最终目标不重视，而是希望以某种“激励相容”的方式达到目标。不过这样的境界很难实现，制度设计很难真正周全，仍以“实现承诺方法”为例具体分析这一缺陷。
“事先承诺方法”最突出的问题是没有考虑到银行内部的委托问题。该方法将银行作为一个整体加以处理，基于银行不愿受到惩罚这一假设来设计激励机制，忽略了银行内部也存在股东和经理人员的利益冲突及信息不对称。这一委托问题的存在，使得经理人员可能并不在意“事先承诺方法”的惩罚，因为最终承担损失的总是银行股东的资本。由于有限责任，经理人员在收入上的损失很小。即使由于失职而遭到解聘，有经验证据表明，他们往往也很容易在经理市场重新找到工作。而若冒险成功，则作为银行经理的职业声望和地位会陡然上升，相应的其他非货币收入也会大幅增加。如果人的目标函数中不只有货币收入，而且也有上述各种非货币收入，那么，判断他并不会总是很在意“事先承诺方法”的惩罚就是合理的，特别是如果这种惩罚仅仅是将不利信息公开披露的话。
即使委托问题没有这样严重，例如，虽然总体而言银行经理人员由于具有专业优势而在银行制定决策和日常业务与管理中起着决定性的作用，但是，一些股东对于银行重大决策及日常管理也可能有较大的影响力，从而有可能对人施加更有力的监控，使委托问题得以缓解。但即使如此，考虑到股东也可能具有喜冒险以求高收益的偏好，所以也就不会对经理人员的不审慎严加控制，“事先承诺方法”这一安排下的银行仍然可能过分冒险、甚至会孤注一掷的基本判断还是成立。
由此看来，“成本”易于降低，但达到监管目标的“有效性”却不易保证。在这种情况下，转向强调加强监管机构的作用就十分自然，而这正是新金融监管方案要达到的境界。
不过，发生“转向”后的新的金融监管改革方案也并非如初看上去的那样只强调了监管机构的硬性介入。在危机之中，它迫切要解决的问题是加强监管，堵塞监管制度中存在的漏洞，避免危机再次发生，所以对如何促进竞争和效率未多提及，但这并不意味着对后者的否定。正好相反，改革方案的明确目标是通过加强市场纪律来促进市场的有效运作，并对此提出了很多具体的建议。
此方案在开篇剖析危机发生的根源时就明确指出，贷款证券化的市场缺乏透明度和标准、投资者对信用评级机构的过分依赖等，促成了市场纪律的崩溃。在现在所提出的监管改革方案中，多处可见对于信息披露和加强市场透明度方面的要求，而这是保证市场经济有效运行的最具基础性的条件之一。举例来说，在提出对所有场外衍生品市场进行连贯的、协调的监管的框架中，就要求增加透明度并改善市场约束，促进市场效率，并防止市场操纵、欺诈和其他市场弊端(abuses)。在加强对金融市场的管制的分析中，还提出要对信用评级机构实行更有力的管制；在加强消费者和投资者保护的部分也提出了促进透明度、简化、公平、可核查性和开放性等要求，这些都体现了对市场约束的重视。由此可见，新的金融监管改革方案并不是一味主张加强监管机构的权力。
不可否认，在过去的监管哲学下，的确有观点简单化地主张监管部门应该“无为”，但是如果不能因此做到“善治”，那么，无为就只能被看作是管制当局的失职。因为，社会通过一定的公共选择过程决定设立相应的金融监管部门，就是希望它承担责任，发挥特定作用。如果监管部门无所作为，只关注结果而忽略过程，那就意味着监管部门选择了推卸责任，其存在也就因此而失去了合理性。更关键的是，只关注结果而不去关注本来可以在银行日常管理中及时发现和处理的问题，反而会使得本来可以避免的危机更容易发生。
而在新的监管哲学下，加强监管部门的权力也不只是为树立权威，而是为了更好地落实精心制定的管制条例，是为了确保市场的公平竞争和有效运作。实际上，强调市场约束的监管哲学的一些具体思想和监管的技术手段，已经成为人们分析问题的共同的知识背景，这保证了监管部门在权力加强的同时，也受到必要的制约。
认识到问题的复杂性，对于金融监管哲学发生的转向就不应只持有简单的理解，更不能依据这种理解来观察或要求新监管哲学下的监管政策和制度设计。这意味着，在做出金融监管哲学发生了转向的判断的同时，有必要避免仅从简单的观察出发做出表面化的判断，而是应该有更持平的理解，认识到所发生的转向只是监管理念侧
重点或立足点的转变。而在金融监管的过程中，只有微妙地把握好管制部门正规权力的实施与市场约束的自发作用之间的平衡，才能真正实现监管的目标，无论哪种监管哲学都是如此。
二 促使美国金融监管哲学转向的因素
乍看起来，此次美国金融监管哲学的转向发生在次贷危机爆发以后，因此，金融危机的不断深化可以说是驱动因素。历史地看，也正是1929～1933年的大萧条导致了严格的金融监管制度的确立。但仅仅是金融危机本身并不足以引发监管哲学的转向，更相关的促进因素是金融危机使得人们对原有监管哲学产生了怀疑，发生了普遍的认知危机。另外，如果人们不能就改革方案达成初步的共识，也谈不上监管哲学发生转向。
(一)基础性因素：普遍的认知危机的发生
次贷危机本身并不足以促使监管哲学发生转向。次贷危机的爆发与深化引发了人们对于政府与市场关系的新一轮讨论。因为在此次危机中市场失灵的情况十分明显，所以人们从一开始就认识到这一点，甚至还有观察家断言这是自由市场经济的终结。不过很快就出现为自由市场经济辩护的看法，强调它并未被终结，甚至还有观点进一步断言，次贷危机的真正原因乃是政府失灵，是政府错误的政策所致。具体地说，这部分人认为，美国政府长期推行的低利率政策和鼓励向信用级别不够的借款人发放贷款的政策，才是真正的罪魁祸首。若人们普遍持有后一种看法，则不会发生监管哲学的转向。
如果只是少数人，哪怕是具有社会影响力的人物，对原有监管哲学提出批评，而没有社会共识的呼应，那么，他们的观点也就只能是曲高和寡。事实上，在次贷危机爆发之前，诺贝尔奖获得者约瑟夫・斯蒂格利茨(Josephe.Stiglitz)和“金融大鳄”乔治・索罗斯(GeorgeJ.Soros)就曾批评过“市场原教旨主义”。
斯蒂格利茨注意到现实中存在着某种市场原教旨主义的倾向，他用“无名氏定理”(Folktheorem)对此进行概括。这种定理断言，政府能够做到的任何事，私人都可以做到，甚至可以做得更好。该定理的另一个版本也广泛流行：即使市场的表现比较坏，但政府的表现一定更坏。持这一立场的人往往将自由市场作为意识形态加以捍卫，无视或故意忽视经济学中对市场失灵的理论分析。斯蒂格利茨在其著作中明确批判这种市场原教旨主义观点，他说：“与那些宣称是亚当・斯密迟到的追随者的人们相比较，亚当・斯密对于市场的局限性的了解要比他们清楚得多……。”
索罗斯对市场原教旨主义也有专门批判。他认为，该市场原教旨主义坚信“如果允许人们追求自己狭隘的私利，公众的利益可以得到最大化。在19世纪，这被称为自由放任(laissezfaire)，现在我为之取了一个更为当代化的名字――市场原教旨主义。”
在索罗斯看来，这种市场原教旨主义是一个错误和危险的意识形态，这至少表现为如下两个方面。第一，它严重误解了金融市场的运作方式。它假定市场会趋向均衡，而此均衡会保证资源的最优配置；第二，通过将私人利益和公共利益等同，市场原教旨主义为追求私利者赋予了道德品质。但是，如果金融市场并不趋向于均衡，私人利益就不会等同于公众利益。如果对之不加干涉，金融市场容易走向使社会分裂的极端。而给市场机制赋予道德品质就更加错误了。由于市场原教旨主义者声称公共利益可以通过允许人们追逐自我利益得到最好的实现，这就抹杀了公共利益与私人利益的区别。其结果不是完全竞争，而是裙带资本主义。有钱有势的人在享受他们的特权地位时认为自己的行为在道德上是无懈可击的。
索罗斯还指出，市场原教旨主义者一直力图说明政策的正确目标是为了效率和经济发展的需要而保护市场免于管制。但这个论断是建立在错误的逻辑基础上的。并不能因为管制得不完美，就推论出无管制的市场是完美的。这就是市场原教旨主义者的信念错误所在。
这些观点虽然鲜明而尖锐，但是他们提出后基本上没有产生社会影响。直到次贷危机爆发后，才出现了对此前流行的金融监管哲学的“普遍的认知危机”，而这成为促使监管哲学发生转向的基础性因素。可以借用比较制度分析(Comparativeinsti-tutionalanalysis)的理论框架，对这种认知危机的普遍性加以把握。
比较制度分析把参与者及其行动集合称为博弈的“域”(domain)，以此作为展开分析的基本单元。在“域”内，所有参与人在一个时期所选择的行动被定义为一个行动组合。把规定每个行动组合产生报酬分配结果的规则(功能)称为博弈的外生性规则。给定博弈的这些特征，每个参与人都试图使其报酬最大化。不过，最终结果不能由单个人的行动单独决定，每个参与人最优的行动决策取决于别人的决策。
比较制度分析关注六种基本的“域”类型，即共有资源域(CommonsDomain)、交易域(经济交换域)、组织域、组织场(介于交易域和组织域之间)、政治域，以及社会交换域。这些不同的“域”既相互独立、有其自身的规律和特征，又相互联系、相互嵌入。一种经济可认为是由不同域――共有资源、经济和社会交换、组织和政治――的混合体组成的，其中有些相互重叠和交叉，有些也可能寓于其他域之中。
当参与者发现现行决策规则相对来说不能产生令人满意的结果时，一种普遍的认知危机便会出现。在次贷危机爆发以来金融危机不断深化的过程中，可以看到上述诸域都出现了这样那样的认知危机。比如，在经济交换域，一系列违约发生，先是穷人借款者违约，然后是住房抵押贷款放贷机构的违约，继而是大型投资银行纷纷陷入困境。原来是相信交易双方会对自己的决策承担责任，但是危机发生时发现，当事方有可能无力承担责任，那么当初是不是不应该给予他们过多的自由?又如，在组织域，金融机构的风险控制和管理不充分，内部治理存在严重缺陷；在共有资源域，由于单个金融机构的倒闭具有越来越大的系统风险，所以不得不动用公共资金救助，这种救助接二连三，规模巨大，道德风险问题突出；在社会交换域，出问题的金融机构被查出欺诈等行为，但高管仍然领取高额薪酬、奖金和分红；在政治域，监管机构和政府其他机构遭遇监管不力的指责。凡此种种，都很自然地导致期待政府做得更早、更多和更好，包括呼吁政府加强金融监管。普遍的认知危机随着金融危机的深化而加强，是促使金融监管哲学发生转向的基础性因素。
(二)关键因素：各方就改革方案形成初步共识
仅有普遍的认知危机仍不足以导致监管哲学发生转向，如果没有就改革方向达成初步共识，也不会发生有意义的转向。
回到比较制度分析的框架，在出现普遍的认知危机后，参与者会开始寻找新的主观模型，开始致力于较大幅度地修改或重设规则系统，搜寻和试验新的决策规则，直到实现新的均衡为止。因此，制度变迁过程可以理解为参与者协同修正其共有信念(sharedbeliefs)的过程。在这一过程中，人们有可能在不同的“域”协调其策略，这将导致出现人们单独在不同的“域”分别做决策的情形下所不能产生的制度；也有可
能因为受有关因素制约，无法在不同的“域”协调其策略。但即使如此，人们的决策在参数上仍然会受到其他“域”流行的决策规则的影响。奥巴马政府金融监管改革方案的形成正是广泛协商之后的产物，反映了总统金融市场工作小组、国会议员、学者、消费者、投资顾问、社区为基础的组织、商业社区，以及产业和市场参与者的意见。
有关参与者“修正”自己信念时，会注意了解和学习已有的相关理论研究成果和成功的实践经验。在金融监管的制度结构方面，恰好存在这样的备选先例，如迈克尔・泰勒(michaeltaylor)1995年曾提出“双峰”(twinpeaks)模式，即设立两个最高的金融监管机构对金融机构和体系进行监管，又如查尔斯・古德哈特(Charlesa.e.Goodhart)等人1997年提出按照监管目标和不同金融机构特点设计更复杂的制度结构。这里不妨稍作浏览，以期将这两种思路与奥巴马政府的改革方案进行简要的对比。
泰勒主张成立两家在职能上相互补充的监管机构，一家是针对金融领域里的系统风险进行审慎监管的机构，可称之为“金融稳定委员会”；另一家是针对金融机构的机会主义行为进行合规监管的机构，可称之为“消费者保护委员会”。在他看来，以往清晰地区别银行业、证券业和保险业的监管制度已经不再是最好的监管金融体系的方式了，因为上述区别已经变得越来越无关紧要，如果仍然强调传统的区别就会导致不同管辖权下的金融机构之间的竞争非中性或不公平。而金融机构之间差异的缩小，以及金融超大型企业(financialconglomerates)的出现，系统风险的范围扩大了，这就要求金融监管能够从更广泛的视角看问题。所以金融稳定委员会应面向所有可能引发系统危机的金融机构加强审慎性监管，保证金融体系的健全。泰勒认为，双峰式的监管模式可以避免监管职能在不同监管部门之间的重叠，并解决金融监管目标等方面的矛盾冲突。虽然这一模式中也存在一定的灰色区域，但泰勒相信，其中的异常与矛盾现象要比其他模式更少。
泰勒的模式得到了一些响应，如1997年4月，澳大利亚的沃利斯咨询委员会(wallisCommitteeofinquiry)提出了与双峰模式类似的建议，即主张成立一个专门针对金融机构行为的监管者和一个专门对所有金融机构进行审慎监管的机构。
古德哈特等人描述了另一类既考虑了不同金融机构之间的差异，又考虑了不同监管目标的制度结构，基本思想是设立六个监管部门，分别是：①单一的针对存款放款机构系统风险的系统监管者；②独立的针对证券商、保险公司和其他非银行金融机构保持持续清偿能力的审慎监管者；③单一的针对批发金融业务的行为监管者；④单一的针对零售金融业务的行为监管者；⑤交易所的自我监管；⑥保证竞争性公平的监管部门。
分别设立①②两种监管机构主要是考虑到以下因素。首先，存款机构，特别是商业银行，在金融体系中的地位仍然是最为根本和无法替代的，它们也是最容易引发系统危机的根源；其次，一般认为不应使公共安全网的覆盖范围扩大到将证券商、保险商等从事高风险活动的金融机构也包括进来，以免加大有关的道德风险。
将③④两家监管机构分别设立主要是考虑到在零售性金融服务业里的信息不对称现象及相应的委托问题尤其严重，表现在很多方面。如，单个消费者获取信息的成本更高、交易技巧和机会更为有限，对所达成的金融合约的价值可能不甚了了；单个消费者与金融机构之间的博弈缺少重复性，因而不易从经验中不断学习等，因此极有必要与批发性金融服务业区别开来，予以特别关注和保护。
将奥巴马政府新推出的金融监管改革方案与上述方案进行对比，不难发现相通之处和不同之处。在系统性风险的监管者的设置和消费者保护机构的设置上，奥巴马政府的新方案与泰勒的设计基本一致。特别是系统风险监管者，不仅针对银行和其他储蓄机构，而且也针对其他有可能导致金融系统不稳定的机构，改革方案将这些机构界定为第一层金融控股公司(tier1FHC)，纳入系统风险防范的监管体系。古德哈特等人建议的只将商业银行纳入防范系统风险的公共安全网的主张，显然忽视了近些年来金融创新环境的变化，未考虑到其他金融机构业务的创新和扩张已经加大了金融市场系统风险这一现实。
与泰勒模式不同的是，此次美国改革的目标模式并不是“双峰”结构，而是保留了一些其他“最高”级别的监管机构，如联邦存款保险公司(FDiC)，证券交易委员会(SeC)和商品期货交易委员会(CFtC)，还有新合并成立的全国性银行的监管机构(nBS)等，看上去和古德哈特等人建议的模式有些形似，应该说是结合美国的具体情况和此次危机表现出的具体特点做出的调整。
毋庸置疑，在发生普遍的认知危机后，已有的理论研究成果和相关成功实践有助于促使人们就改革方案达成初步共识，从而才有可能促使金融监管哲学的转向得到落实。
三 美国金融监管哲学转向的影响
既然促使金融监管哲学转向的因素之一是对原有制度的规则体系出现了普遍的认知危机，那么，这一转向就应该会影响到新的规则体系的形成和确立。因此，期待看到监管哲学的转向对金融监管实践产生影响是顺理成章的。但是，在这方面产生切实的影响，却又不是一蹴而就的，还有待有关参与者在具体改革方案方面逐渐达成进一步的共识。
金融监管解决方案篇3
关键词:美国金融监管改革新方案;美联储;消费者保护
中图分类号:F831献标识码:a章编号:1003-9031(2009)10-0060-03
一、引言
2009年6月17日,美国政府正式公布了20世纪30年代大萧条以来最大规模的金融监管改革方案白皮书,期望以此恢复公众投资者对美国金融体系的信心。美国政府对导致本次危机的根源进行了反思,并据此提出五大关键目标,分别为加强对金融机构的监管、建立对金融市场的全方位监管、保护消费者和投资者不受不当金融行为损害、赋予政府应对金融危机所必需的政策工具以及建立国际监管标准并促进国际合作。最核心部分为两项:一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”,全面加强对大金融机构的监管;二是设立新的消费者金融保护署,赋予其超越目前监管机构的权力。决心主要体现在三个方面:一是弥补金融体系监管漏洞,将那些曾经处于监管盲点的机构乃至具体业务置于公开监管的框架之下;二是提高对消费类金融行业的监管质量,保护在金融体系中处于弱势地位的消费者;三是提高金融监管效果,特别是改革现有的监管机构框架。本文分析了方案出台的背景,解读了方案要点,讨论了社会各界对方案的争议,最后阐述了该方案所产生的影响及对完善我国金融监管的启示。
二、美国金融监管改革新方案要点解读
由于缺乏统一、协调的监管机构,任何单一金融监管机构都欠缺监控市场系统性风险所必备的信息与权威,现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。而功能性监管是对证券、银行和保险实施重复的分类监管,也缺乏针对金融活动和金融消费者的统一监管和保护。[1]针对现行监管体系的这些缺陷,此次改革的方案要点如下。
1.美联储将获得新的授权。新授权下,美联储可以对那些一旦倒闭便可能形成系统性风险和危害的大型金融机构及其附属机构包括所有大型控股公司和金融企业进行监管,同时还拥有监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围。对于具有系统重要性的金融机构,其监管标准将严于其他普通机构,例如实施更高的资本充足率要求和更严格的风险拨备,限制其高风险投资和过多地提高杠杆率等。
金融市场发展至今,一些大型金融机构的行为,不仅影响到自身的存续和发展,而且影响到整个金融系统的健康。金融危机的教训在于,投资银行在证券化的发展下承担了类似商业银行的角色。在信贷证券化出现后,证券业和商业银行业务很难划清界限,分业监管在高度发展的金融体系中难以有效实施。而使金融业重新回到完全分业经营状态,既不现实,也不符合现代金融发展潮流。解决弊病的方法是对混业经营新局面强化跨行业、领全局的系统风险监管。
2.全面监管金融衍生品的场外交易,增强衍生品市场的透明度和有效性。首先,出售资产支持证券(asset-backedSecurity,aBS)的机构必须向购买者提供更为详细的产品信息,使投资者充分了解所购产品所涵盖的投资内容;其次,对于每份售出的aBS打包产品,出售方需保留至少5%的份额,即在损失发生时承担至少5%的损失,对于这部分产品的风险对冲操作也将受到严格限制;最后,负责发贷的机构员工及承销商不能一次性获得绩效奖励,而是逐渐收取报酬,一旦相关贷款出现违约,则其报酬也相应减少。
3.计划创立一个新的消费者保护机构――消费者金融保护署。该机构在信用卡、储蓄、房贷等银行交易中保护消费者利益,防止各种损害消费者权益的行为。次贷危机暴露出旧的监管体系对消费者与投资者保护不足。投资者对复杂金融衍生品的构造与风险理解不足,从而只能被动依赖外部独立评级机构提供的信用评级去购买金融产品。次级抵押贷款借款者没有充分认识到可调整利率贷款一旦利率重设后可能带来还款压力剧增的风险,从而陷入了“掠夺性贷款”(predatoryLending)圈套。破解这一难题的要领,就是将目前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到新成立的消费者金融保护署(ConsumerFinancialprotectionagency,CFpa)。该署将拥有与负责监管银行健康的监管机构同样的权力,包括规则制定、从事检查、实施罚款等惩戒措施。CFpa还有权制止那些“不公平的条款和交易”,并对相关违规公司实施处罚。此外,新机构还有权改革美国的抵押房贷法律,确保消费者获得清晰全面的信息,并了解各种抵押贷款产品的风险和收益状况;要求所有放贷人必须向借贷人提供标准、简单的贷款合同,应用简洁的语言让消费者明白其投资决定的真实后果;对于那些条款复杂的贷款要进行严格的审查。
4.赋予政府应对金融危机所必需的政策工具。为了避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难,方案拟建立新机制,使政府可以自主决定如何处理发生危机、并可能带来系统风险的非银行金融机构。但要求美联储在行使紧急授权、提供资金救援陷入困境的银行之前,须获得财政部长书面许可。
5.提高国际金融监管标准和改善国际协作。在金融全球化时代,风险可以通过贸易、投资甚至心理等渠道进行跨国传递,一个国家的金融系统出了问题会影响到其它国家金融系统,因此国际监管合作至关重要。依靠每个国家单独的金融救助很难及时遏制危机的传递与扩展,加强国际金融组织对全球金融市场的联合监管,以及各主要国家间的危机救援,是抗击全球性金融危机的必然选择。美国金融控股公司大多是跨国机构,对这些机构实施接管、破产和清算需要紧密的国际合作。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定,在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议,以及与海外监管机构进行更好地合作。
三、美国金融监管改革新方案存在的争议
奥巴马的改革方案,引起美国经济社会两方面的广泛争议:一是对于美联储监管职能的过分授权;二是过度监管可能带来的消极后果。[2]
(一)对于美联储的监管职能是否存在过分授权
美联储的低利率政策引发了美国房地产泡沫,进而酿成金融危机。美联储过去未成功担负起银行控股公司监管者的角色,干预房地产泡沫和阻止次贷危机的发生,对于金融危机的爆发难辞其咎。再扩大其监管权限,必然招致反对意见。同时,扩大美联储监管权限会影响其作为中央银行的独立性,与美联储保持低通货膨胀的目标发生冲突。此外,美联储和财政部必要时可接管大型金融机构的规定将加大道德风险。一方面,大型金融机构可能不再关心风险、效率与效益;另一方面,中小金融机构则可能拼命想做大企业,以求达到“大到不能倒”的境界。规模足够大的金融机构,由于有政府撑腰,可在市场上取得不公平的地位,享有在资金借贷的成本和规模上的优势待遇,不会有彻底破产的风险,从而违背自由和公正、公平的市场经济原则,最终伤害金融市场和整体经济的运行。
为了形成制衡,政府将设立一个由美国证监会(SeC)、商品期货交易委员会(CFtC)、联邦住房金融管理局(FHFa)及其他银行监管机构所组成的金融服务监管委员会(FSoC)。该委员会的主要功能是甄别哪些金融机构的规模和全球业务的复杂程度已经“大到不能倒”的规模,并建议监管机构对其实行更严格的监管。然而,该委员会无权反对美联储做出的决定。
(二)过度监管是否会带来消极后果
金融监管是一柄“双刃剑”。金融监管虽有助于维护金融稳定,防范金融危机,确保金融和经济安全,但监管过度则会扼制金融机构的创新活力和金融体系效率,形成新的寻租空间,降低金融消费者的福利水平。有人担心方案实施后,一些不必要的监管会使已经遭受危机重创的美国金融机构和金融市场进一步丧失活力,从而削弱美国金融体系的国际竞争力。
由于衍生品市场最容易成为金融危机的发源地与放大器,如果衍生品市场能够因此得到规范,重复衍生的现象能因此得到规制,将有助于降低未来金融风险。针对资产证券化产品的监管改革纠正的正是目前最突出的金融监管与金融创新相脱节的问题。然而,如果矫枉过正,可能会影响未来抵押贷款及其它贷款的融资流。如消费者金融保护署的设立虽然受到多数消费者欢迎,但许多金融企业则明确表示反对。他们认为,改革会限制其盈利空间,使企业在国际竞争中处于不利地位。对此,索罗斯认为政府不应从放任市场的极端,转变成过度监管的极端。并提出了美国金融改革应遵循的三个原则:防止经济泡沫过大,控制信贷流通程度,重新定义市场风险。
四、美国金融监管改革新方案的影响与启示
(一)美国金融监管新方案的重要影响
奥巴马的金融监管改革方案,表明了美国政府堵塞监管体系漏洞、完善监管机构框架、重建美国金融业稳定机制和全球信赖基础的鲜明态度,其对美国乃至全球金融业及经济发展都将产生深远影响。
美国金融监管改革方案不仅着眼于本国,而且旨在推动制定更高的全球性金融监管标准,以确保全球金融监管标准与美国实行的监管高标准相一致。作为金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度,在很长一段时期内美国都是发展中国家效仿的榜样。特别是在世界银行、国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下,美国的制度和方式已成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范。尽管次贷危机动摇了投资者对美国金融业的信心,但由于美国在国际金融体系中的特殊地位,其改革措施自然也受到了包括中国在内的各国金融当局的高度关注。
在美国推出金融改革方案两天后,即2009年6月19日,欧盟峰会便响应美国通过了一项改革方案,拟成立一个名为“欧洲系统性风险管理委员会”的新机构,负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险,及时发出预警并在必要情况下提出应对建议。与此同时,欧盟还将成立主要由成员国相关监管机构代表组成的三个监管局,分别负责加强成员国在银行业、保险业和证券业监管方面的协调。
(二)对我国金融监管的重要启示
奥巴马方案虽然是针对美国金融业的监管改革安排,但对我国的金融监管也有着重要的启示意义。
1.监管方式应适应市场的变化。任何一个国家的监管体制必须与其经济金融发展与开放的阶段相适应。没有永恒不变的最优制度模式,而正是由于经济和金融业的迅速发展才促使金融监管体制不断改革。无论监管体制如何选择,必须做到风险的全覆盖,杜绝金融产品和服务的生产和创新链条上的真空,从而最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来更严重的信息不对称问题。
混业经营是金融业发展到一定阶段后的必然结果。金融危机的爆发表明,在金融业高度混业经营并快速发展的背景下,分业监管的制度安排无法有效监管金融市场,甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的有利时机,致使金融体系风险进一步累加形成系统性风险,最终酿成危机。在混业经营条件下的美国金融监管改革方案虽然力度不足,但已经实实在在触及了该问题。从我国现实情况看,目前中国涌现出越来越多的金融控股公司,金融混业经营方兴未艾,如果我们不能顺应形势革新求变,仍然固守“一行三会”分业监管模式,必然会引发风险及导致错配,无法实现金融稳定运行的监管目标。
2.金融监管中应注重消费者利益保护。消费者对金融产品的持续购买能力和日益增长的、多样化的金融消费需求,是推动金融总量扩张和金融结构优化的不竭动力。金融监管只关注金融机构的利益诉求而忽视了对消费者利益的切实保护,可能挫伤消费者的金融消费热情,使金融业发展失去广泛的公众基础和社会支持。目前,中资银行消费信贷发展迅猛,信用卡发卡量快速增长,信贷消费的安全与金融稳定紧密相连。因此,必须对消费者金融产品和服务市场实行严格监管,确保其透明、公平、合理,使消费者能够获得充分的有关金融产品与服务信息。奥巴马方案中建立专门的消费者金融保护机构的措施,值得我国借鉴。■
参考文献:
金融监管解决方案篇4
事实上，中国“一行三会”(央行，银监会、证监会、保监会)金融监管体制改革已酝酿多年。但由于缺少美国次贷危机、欧洲主权债务危机的压力，未能像欧美各国在2008年后即推动金融监管体制改革，直到去年震荡海内外的“股灾”，才使得中央高层下定了改革决心。
2015年以来，内地金融市场风险急剧增加。股市、汇市动荡，以泛亚交易所和e租宝为代表的p2p平台风险爆发，银行体系坏账激增，引发中央高度警觉。
去年11月公布的《“十三五”规划建议》提出，改革并完善适应现代金融市场的金融监管框架。中共中央总书记在对《建议》作说明时明确，“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖”。
今年两会，国务院总理李克强在《政府工作报告》中也首次提出“金融风险监管全覆盖，加快改革完善现代金融监管体制”。
由此，金融监管体制改革，而且是根本性的变革，被迅速提上议事日程。
内地风传，中国或将仿照英国的“超级央行”模式。所谓超级央行，即央行下设金融管理局+独立的综合监管委员会。央行行长将作为副国级官员;央行下设金融管理局，负责在“三会”、外管局政策协调;下设综合监管委员会，委员会将独立于央行其他部门，成为部级单位，直接对下面“三会”进行监管;“三会”则降为副部级单位。
不过，《凤凰周刊》联系中国社科院原副院长李扬、中国人民银行金融研究所所长姚余栋、国务院发展研究中心金融所原所长夏斌等多位接近金融决策圈人士，都以议题敏感为由，拒绝透露消息。
监管体制严重滞后
大陆目前的分业监管模式始于1992年第一次金融工作会议，至2003年，银监会正式从央行独立，最终形成了现在“一行三会”的监管架构。
这一监管模式具有三个基本特征：一是分业监管：银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险这三大核心金融领域实施监督管理;二是机构监管：“三会”管理的主要对象是按照机构牌照确定的，即重点监管银行、证券公司和保险公司。此外，也包括信托、租赁、小额贷款、财务公司等持牌机构;三是央行主要负责货币政策制定，基本不承担监管职能。
不过，近几年，大陆金融市场迎来快速变化的时期：影子银行迅速崛起，银行资金分流;利率市场化，取消利率上限和下限;以阿里、腾讯、平安陆金所为代表的互联网金融兴起，金融市场竞争加剧。以平安、中信、光大、招商局为代表的金融集团，形成了银行、证券、保险、信托、租赁等多种牌照的融合;出现了越来越多的跨行业收购，例如四大资产管理公司悉数集齐银行牌照，距离全牌照也仅一步之遥;阿里、腾讯等互联网巨头，凭借强大的入口优势，整合金融服务。中国金融体系开放程度加大，人民币加入SDR，离岸人民币市场快速发展;“沪港通”推出，“深港通”、“沪伦通”也在积极推进。
与大陆金融体系快速的市场化、混业化、国际化相比，现行金融监管体制已呈现严重的不适应。
中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军告诉《凤凰周刊》，现行监管体制面临至少四大危机。
“监管真空”不断出现。在分业监管体制下，一旦出现跨领域的金融创新，各部门可能相互推诿，导致监管盲区;在机构监管模式下，一些新的金融业态出现，令监管层手足无措。例如，p2p近几年爆炸式增长，但监管层用了很长时间才明确应由银监会监管，这是该领域野蛮发展的重要原因。
分业监管导致“地盘意识”。“三会”各守一块地盘，不希望别人插手自己的监管对象，也不希望自己的监管对象介入其他领域发展。这导致很多金融创新难以推进。比如资产证券化多年来举步维艰。银行如果进行资产证券化，势必涉及证监会的领地。如何进行跨界的监管协调就成为久议不决的难题。
消费者保护缺位。“三会”领导直接来自金融机构，不可避免存在“监管者俘获”现象，很难对金融机构严加看管。而且，“三会”既承担发展金融事业的责任，又承担金融监管与消费者保护责任，本身就存在利益冲突。
宏观审慎监管缺位。“在中国常常是‘发展’往往压倒‘审慎’，监管部门和金融机构都存在行为短期化的冲动和政治周期。例如，‘四万亿’期间银行激进放贷，导致如今的坏账问题。再如，证监会在牛市放纵‘两融’失控，却在熊市时收紧‘两融’，这是典型的‘顺周期’监管。”刘胜军说。
总之，大陆目前的“一行三会”模式、“铁路警察，各管一段”和“谁的孩子谁抱”的做法，显然不符合现代宏观审慎政策框架的要求，也不符合国际最佳实践，需要进一步改革。
所谓宏观审慎政策框架，简单说，是就系统性风险、金融业的全局运行而言，旨在维护货币和金融体系的整体稳定，保证不发生大面积金融机构破产，造成金融市场恐慌。
金融危机促使欧美改革
2008年全球金融危机爆发后，欧美各国都大刀阔斧改革原有监管体制，引入宏观审慎政策框架，一般均重新赋予央行审慎监管权，建立具有双峰监管特点的新体制。主要做法是“三个统筹”：统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司;统筹监管重要金融基础设施;统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。
次贷危机爆发暴露了美国金融监管体系缺乏对系统性风险的监管，“大而不能倒”问题突出，对金融消费者和投资者保护不足等弊端。
2010年7月美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，建立了宏观审慎政策框架，对金融监管体系进行全面改革。其主要改革包括：
设立金融稳定监督委员会(FSoC)，负责识别和应对威胁金融稳定的风险。强化美联储(相当于美国央行)对系统重要性金融机构(即FSoC认定由美联储监管的非银行金融机构和总资产500亿美元及以上的银行控股公司)的监管职能。将美联储的监管权从银行控股公司扩大到其他的系统重要性金融机构，加强对金融市场监管。授权美联储制定系统重要性支付、结算、交收体系的监管标准，并与商品期货交易委员会(CFtC)、证券交易委员会(SeC)共同实施监管。建立有序的金融机构破产清算机制，解决“大而不能倒”问题。在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局(CFpB)。
由此，美国引入了宏观审慎政策框架，重塑了金融监管体系，建立了以美联储为核心、与联邦存款保险公司及行业金融监管机构等相协调的宏观审慎政策框架，美联储的金融监管职能明显增强。
金融危机前，英国采取综合金融监管，呈现“三龙治水”模式：英格兰银行主要负责货币政策，同时关注整体金融稳定;金融服务监管局(FSa)负责对银行、证券、保险等金融机构统一实施微观审慎监管，并对金融行业行为和金融市场实施监管;财政部负责金融监管总体框架设计和相关立法。
但2007年英国五大抵押贷款银行之一的北岩银行发生挤兑事件，引发英国反思三大监管机构间因缺乏高效的交流与合作，导致危机应对能力不足，并且缺乏宏观审慎政策的逆周期调控和跨市场风险防范手段。
英国对金融监管体制进行了重大改革。一是在中央银行(英格兰银行)董事会下设立金融政策委员会(FpC)，负责制定宏观审慎政策，定义、监测和应对系统性金融风险。
二是将原金融服务局(FSa)拆分为审慎监管局(pRa)和金融行为监管局(FCa)。审慎监管局划归英格兰银行的下属机构，负责对银行、保险、投资机构(包括证券、信托基金)等主要金融机构实施微观审慎监管。金融行为监管局成为独立机构，主要负责pRa监管范围以外的金融机构监管以及金融市场行为监管，促进市场竞争和保护消费者权益。
三是赋予金融政策委员会“两权”：一是指令权，即有权就特定的宏观审慎政策工具作出决策，要求审慎监管局或金融行为监管局实施;二是建议权，即有权向审慎监管局和金融行为监管局提出建议，若不执行，需做出公开解释。
四是英格兰银行负责对具有系统重要性的金融市场基础设施进行审慎监管。
改革之后，英格兰银行集货币政策、宏观审慎政策和微观审慎职责于一身，维护金融稳定的职能得到全面强化。
在接受《凤凰周刊》采访时，中银国际研究公司董事长曹远征表示，多数人认为，英国在改成双峰监管模式后几年间，相对欧洲和美国的效果是最好的。“这成为英国要退出欧盟的一个重要因素。”
曹远征解释，所谓双峰监管，一是行为监管，二是功能性监管，是要把两者分开，而不是混在一起，或者要集中权力。比如，商业银行和央行都具有信用创造功能，性质相同的监管要放在一起。宏观审慎与货币政策等都应该在一起，即功能监管。另外，银行、证券、保险等金融机构的行为需要受到监管，即合规，这就是行为监管。
几种可能方案
尽管大陆已具备金融监管体制改革的内在动力与外部经验，但具体如何改，各方仍莫衷一是。
中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇对《凤凰周刊》表示，本轮改革中，不管具体方案如何，至少有几方面是必须考量的。
首先，系统重要性金融机构应被纳入宏观审慎管理。大型金融机构经营失败是美国次贷危机向全球蔓延的关键点。中国目前还未形成专门针对系统性重要金融机构的系统风险防范体系。随着市场不断发展和机构间联动性增强，中国必须将巨型银行尽快纳入有效的宏观审慎监管框架，而非仅仅局限于微观监管领域。
其次，应建立有效的监管协调机制。现阶段中国的监管协调和合作机制，还处于信息和政策沟通层面，主要依靠政府行政性安排，缺少法律授权和监管职责划分。2015年中国股市超常震荡时，证监会曾一度要求彻查场外配资。但是调查的后果却令风险迅速从场外传染到场内，引发“多米诺”效应。
第三，合理布局新金融模式和跨业金融产品监管。既有的分业监管、机构监管模式，不能适应各类跨业的新的金融产品层出不穷的现实，功能监管逐渐缺失，监管重叠和监管真空仍在加速显现。很多新金融模式下的业务虽然名称不同，但本质相同，包含的法律关系也相同，监管的标准却不同。
刘胜军也补充强调，应设立“中国金融消费保护局”，必须赋予其对金融机构的不当行为做出处罚的权力，为确保其独立性，建议该局直接向全国人大负责。
在接受《凤凰周刊》采访时，中国农业银行首席经济学家向松祚提醒，本轮改革呼声再起，与股市波动有关，但是股市波动的原因到底是什么，应该先搞清楚，再推进改革。他呼吁全国人大对股灾进行独立深入的调查。“总之不能仓促改革，因为牵涉面太广。政府本来要减少开支、简政放权，但弄不好又多出一队人马。”
对于改革可能的具体方案，央行货币政策司司长李波撰文总结了四种模式。
方案一：“委员会+一行三会”。保持“一行三会”不变，成立金融监管协调委员会，“一行三会”参加，发挥咨询议事功能，并负责综合协调。这一方案的优点是只有“加法”没有“减法”，实施难度最小。但对解决各类问题作用不大，且协调成本仍可能很高。
方案二：“央行+金融监管委员会”。保持央行职能不变，合并“三会”为国家金融监管总局，实行综合监管。这一方案在一定程度上符合金融业综合经营和综合监管的要求，也可能有利于降低“三会”的协调成本。但其问题在于既不符合完善宏观审慎政策框架的要求，也不符合国际最佳实践，宏观审慎政策与微观审慎监管仍处于割裂状态，而且“一行”和“一会”之间可能存在更大的协调成本。
方案三：“央行+行为监管局”。将“三会”的审慎监管职能并入中央银行，同时成立独立的行为监管局(类似英国模式)。在合并后的人民银行下设立货币政策委员会、金融稳定委员会和审慎监管局，分别负责制定和实施货币政策及宏观审慎政策，并对金融机构实施审慎监管。同时，央行负责重要金融基础设施监管和金融业综合统计。成立独立的行为监管局，体现审慎监管与行为监管的适度分离。
这一方案既符合完善宏观审慎政策框架的要求，也符合金融业综合经营和综合监管的要求，还能够解决监管割据问题，降低协调成本。但由于涉及较多的机构和人员调整，改革的阻力和难度相对较大。
方案四：“央行+审慎监管局+行为监管局”。由央行负责宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施监管，并负责金融业综合统计。“三会”合并组建新的监管机构，专门负责系统重要性金融机构以外的微观审慎监管。同时成立独立的行为监管局。将“三会”中的部分监管人员转入中央银行，充实职能调整后央行的宏观审慎管理和系统重要性金融机构监管的有关工作。同时，集中“一行三会”中投资者保护和消费者权益保护部门力量，组建独立的金融行为监管局，负责行为监管和金融消费者权益保护。央行可从宏观审慎角度对审慎监管局和行为监管局提出建议和要求。
倾向英国模式?
“机构调整的说法太简单了，关键是各种功能该归谁，说白了就是掰开了、揉碎了、重新接到一块儿。机构怎么改，只是最终结果而已。”
曹远征强调，在机构层面具体如何改其实不是重点，重点是搞清楚监管面临的问题是什么，解决问题的思路是什么。
他更推崇英国双峰模式所体现的改革思路，即把功能性监管和行为监管适当地分开。和信用创造相关的，应形成一定的监管机制。比如银行资产负债表涉及的资本充足率、流动性，既是宏观审慎管理工具，又是货币政策工具，可以归到央行。和市场行为合规相关的则需要另一套监管机制，即行为监管一致化。
“我认为证监会、保监会应该保持独立。把银监会与人民银行进行某种合并，这是不是一个可能的方案?”向松祚提出了更具体的主张。他认为，未来中国金融监管框架的改革方向应是建立以中央银行为主导、系统监管和分业监管相结合的监管框架。即对金融监管职能进行合理分工，中央银行担负系统监管职责，“三会”和地方政府金融办担负业务监管职责(包括市场准入、行业规范、消费者保护等)。
郭田勇认为，前两种方案并不可行，特别是简单合并“三会”为金融监管委员会的方案不可取。他认为，实现功能监管并不意味一定要打破机构监管。将“三会”简单合一，反而会扰乱正常监管秩序。一方面，尽管混业经营趋势明显，但是银行、证券、保险等金融机构主要业务差别较大、风险特点各不相同，专业化监管更符合国情。另一方面，就具体指标看，银行跟证券业有差异，不能整合到一起，完全凭借一套规则监管。
另外，简单合并“三会”后，“一行”和“一会”仍是分裂的，不能解决系统性风险识别、防控问题，不能解决危机救助、破产机构处置的效率问题，也不能解决宏观调控有效性问题。
中国行政体制改革研究会秘书长王满传在接受《凤凰周刊》采访时指出，金融监管体制改革的总体思路、具体方案、实施步骤等都需要详细研究、小心推进，不能出乱，既要考虑必要性，还要考虑可行性，减少改革带来的震动。
他认为，作为行政管理体制改革，在方案制定和改革实施过程中，除了金融专业人士，法律、行政等相关领域，财政部、发改委等相关部门都要参与进来，从而确保改革后的“一行三会”对内对外均能良好运行。
王满传也强调，改革开放以来，中国改革经历了反应性改革和适应性改革阶段，目前已进入导向性改革阶段。应从国家治理体系与治理能力现代化的高度，运筹本次金融监管体制改革，以期积累宝贵经验。
刘胜军直言，从国家治理能力现代化的角度看，当前一个核心问题是金融监管部门缺乏独立性和专业性：“四万亿刺激”及地方融资平台债务的失控，再次暴露出中国银行业及监管部门独立性缺失的老毛病。2015年的人造牛市和随后令人惊愕的救市，更令国际投资者对中国金融监管能力产生质疑。
“截至目前，中国的金融监管部门既没有稳定清晰的目标，也缺乏对法治的尊重和坚守。这一问题如不解决，中国将陷入对整个金融体系的信心危机。”刘胜军说。
金融监管解决方案篇5
2009年6月18日,美国总统奥巴马公布了财政部起草的一项名为《金融监管改革――一种全新的基础:美国金融监管体制的重构》(简称《金融监管改革》)的方案。该方案包括五部分的内容:一是促进对金融机构的稳健监管;二是对金融市场实施全面监管;三是保护消费者和投资者,防止其遭受金融滥用;四是向政府提供其管理金融危机所需的工具;五是提高国际监管标准并改进国际合作。
金融监管的价值定位:由“分业监管”走向“联合监管”
美国财政部起草的《银行控股公司现代化法2009(草案)》对金融监管政策进行重大转变,由“分业监管”走向“联合监管”。其中将对大型、高杠杆以及高关联度的金融公司及他们的子公司进行全面充分的监管作为首要目的,意图通过让大型、高杠杆以及高关联度的金融公司接受理事会联邦储备系统全面的监管来缓和对金融稳定的威胁。其主要体现在下列几个方面:
加强对本国和外国一级金融控股公司的监管
放宽金融公司的认定范围。《银行控股公司现代化法2009(草案)》要求在《1956年银行控股公司法》的第二部分的最后增加关于美国金融公司和外国金融公司的界定。该草案将依据美国联邦或者州法律成立或组建,或者全部或部分、直接或间接在美国开展金融活动的银行控股公司或者其他公司认定为美国金融公司。同时,它还把在美国以外的国家成立或者组建,全部或部分、直接或间接地(包括通过在美国的分支机构)在美国开展金融活动的银行控股公司或者其他公司认定为外国金融公司。这无疑放宽了金融公司的范围。据此,美联储可以将符合条件的金融公司认定为一级金融控股公司,从而纳入到《银行控股公司现代化法2009(草案)》的规制范畴。
明确一级金融控股公司的认定标准。鉴于联合监管的需要,《银行控股公司现代化法2009(草案)》首先明确一级金融控股公司的认定标准。其中,美联储将美国金融公司认定为一级金融控股公司需要考虑如下相关因素:一是公司金融资产的数量和性质;二是公司债务的数量和种类,包括对短期资金的依赖程度;三是公司资产负债表外风险的范围和程度;四是公司同其他主要金融公司交易和关系的程度;五是公司对于家庭、商业、州或地方政府信用以及金融体系流动性十分重要;六是金融服务监管委员会推荐;七是理事会认为合适的其他因素。对于外国金融公司,美联储理事会也应考虑同上述类似的相关因素。
加强对一级金融控股公司的监管。为防范一级金融控股公司对全球或者美国的金融稳定或者经济产生威胁,《银行控股公司现代化法2009(草案)》明显加强了对一级金融控股公司的监管。该草案规定,从美联储理事会将其认定为一级金融控股公司之日起180天内,该一级金融控股公司均应到美联储理事会进行注册,并提交美联储理事会认为必要和合适的可以实现监管目的的信息。同时还规定,一级金融控股公司及其子公司还必须向美联储理事会提交报告。此外,美联储理事会还要求一级金融控股各公司定期报告对于信贷风险所采取的快速且合法的解决方案,它包括在面对严重金融危机时实施的合法快速的计划、单个一级金融控股公司与其他一级金融控股公司之间互相的信贷风险敞口的性质和范围等。
强化美联储职能及金融监管机构之间的协作
扩大美联储权利。按照《金融监管改革》的设想,授权美联储监管所有系统风险重要性机构,美联储应该拥有权利及责任对一级金融控股公司实行联合监管。这样一来,美联储监管的对象由目前的银行和银行控股公司扩大到投资银行、保险公司等系统性风险重要性机构。《银行控股公司现代化法2009(草案)》明显扩大了美联储的权利。根据规定,如果美联储理事会认为某一金融公司发生的实质性金融危难在经济承受压力期间对全球或者美国的金融稳定或者经济产生威胁,那么美联储理事会就可以在没有委托授权的情况下,通过规章或命令的形式将该金融公司认定为一级金融控股公司。被认定为一级金融控股公司后,该公司需要到美联储进行注册,并履行报告义务。
从上述规定来看,这不仅使得美联储可以对大型的银行业控股公司进行监管,而且还可以对规模和复杂性与上述银行业控股公司相当的所有非银行金融公司进行监管。
加强国内金融监管机构之间的协调合作。《银行控股公司现代化法2009(草案)》还强调国内金融监管机构之间的协调合作。为促进信息的共享和协调,识别新出现的风险,该法要求成立金融服务监督委员会,赋予该委员会有收集任何金融机构相关信息的权利。该委员会可以就如何识别那些破产可能会威胁金融体系稳定的金融公司向美联储提建议。在一级金融控股公司的认定上,如果该公司拥有一个或者多个功能上已被相关监管机构监管的子公司,那么美联储在做最终认定决定前就应该同每一个子公司的主要联邦监管机构进行磋商。在要求金融控股公司提供最新的审计或者未被审计的财务报告时,如果该金融公司存在一个主要的金融监管机构,那么美联储应该同该金融监管机构进行协商,并最终决定是否可以从该金融监管机构获得。
建立国际磋商合作机制。《银行控股公司现代化法2009(草案)》还要求建立一种国际磋商合作机制来加强监管。该草案规定,美联储理事会和美国财政部应该同外国伙伴进行磋商,通过多边机制来达成共同监管协议,从而形成对大型、高杠杆率和高关联度的金融公司进行全面审慎监管的制度。同时,对于外国一级金融控股公司的监管,美联储理事会还应参考其对美国一级金融控股公司的监管标准,使其符合《1991年加强对外国银行监管法》所确立的给予外国银行“互惠性国民待遇原则”的要求。
进一步落实审慎监管原则
加强宏观方面的审慎监管。为了降低一级金融控股公司对美国金融稳定和经济的风险,美联储通过法律或命令来实现对一级金融控股公司的审慎监管原则,以期用最低的成本来实现金融稳定的最大化和美国经济金融的长期稳定。《银行控股公司现代化法2009(草案)》加强了宏观方面的审慎监管,努力在鼓励金融机构竞争、注重金融体系效率的同时,尽可能寻求竞争与稳定、安全与效率的有机结合。
微观方面实施更为严格的审慎监管原则。《银行控股公司现代化法2009(草案)》对于一级金融控股公司的审慎监管标准比银行控股公司的审慎监管标准更严,这主要体现在风险的资本要求、限制杠杆率、流动性要求、全面风险管理要求等方面。这使得一级金融控股公司在美联储认定和注册后拥有充足的资本金和良好的管理。
拓展审慎监管的范围。《银行控股公司现代化法2009(草案)》进一步延展了审慎监管的范围。它对一级金融控股公司的联合监管延伸到母公司及其所有子公司。美联储可以要求其提交报告、接受检查、或对其实施更高的审慎标准或更加严格的业务限制,也使得在美国境内拥有资产或者开展金融活动的外国金融公司的子公司在一定程度上也受到审慎监管原则的制约。
加强微观监管:注重金融控股公司法人治理结构
严格一级金融控股公司的资本金要求。《银行控股公司现代化法2009(草案)》以资本金为标准将一级金融控股公司分为资本充足、资本不足、资本明显不足、资本严重不足四类。虽然《1956年银行控股公司法》第6(C)部分对银行控股公司的资本金有明文规定,但是美联储还进一步要求一级金融控股公司限制杠杆比率和进行全面风险管理。当一级金融控股公司资本明显不足时,美联储通过限制有形资产和总资产的比率在某一特定水平来限制杠杆比率。当然,其还必须满足有形资产至少占总资产的2%,并且不超过要求的最低限度资本金的65%这一条件。
限制一级金融控股公司的信贷风险敞口。按照《银行控股公司现代化法2009(草案)》的规定,美联储可通过法规来禁止一级金融控股公司对任何非关联公司的信贷风险敞口超过其股份和盈余总和的25%,在必要的时候,美联储甚至还可以采取更低的比例标准。对于信贷风险,该草案进行了详尽的列举性规定。这些规定比以往的规则更为严格。
强化一级金融控股公司的信息披露义务。为了和《新巴塞尔资本协议》所规定的信息披露义务接轨,同时便于对一级金融控股公司的风险敞口、资本充足程度以及风险管理能力进行市场化评估,美联储要求一级金融控股公司按照其要求定期进行公开信息披露。在进行信息披露时,应该遵循信息披露的真实性、准确性、完整性、及时性和有效性等相关标准。
对一级金融控股公司的高管薪酬进行限制。在没有事先获得美联储书面同意的情况下,一级金融控股公司将不能向高级管理人员支付奖金红利。同时,在该一级金融控股公司存在资本金不足情形之日起十二个月,不能向高级管理人员提供超过管理层平均水平的经济补偿(不包括奖金红利、股票期权、股息)。
加强监管一级金融控股公司的并购行为。考虑到混业经营所带来的并购活动增多的现象,《银行控股公司现代化法2009(草案)》对其亦进行了相应规定。如果是基于《1956年银行控股公司法》第三部分的目的而进行并购,那么该一级金融控股公司可以被认定为银行控股公司。对于非银行公司的并购,该草案确立了大型并购的提前报告制度、例外机制、报告程序、审查标准、银行控股公司的适法性。
健全退出机制:完善资本不足的救济机制
要求资本不足的一级金融控股公司递交资本金恢复计划。对于存在资本不足情形的一级金融控股公司,美联储要求其在合理期限内(一般是45天)提交一份资本金恢复计划。该计划书应详细说明公司实现充足资本的步骤,计划每年公司能达到的资本水平,公司如何按照本法的规定恪守限制和实现要求,公司参与活动的种类和水平以及其他美联储所要求的内容。此外,对于资本不足的一级金融控股公司还存在资产增值限制、并购和开展新业务的提前同意等要求。
对资本明显不足的一级金融控股公司采取特别授权行动。如果某类金融控股公司资本明显不足或者出现资本不足的某类金融控股公司没有递交和执行资本恢复计划,那么美联储可以要求其进行资产重组或者注资,并限制其与关联公司之间进行交易。同时,为改造公司,美联储还可以要求其重新选举董事、解任董事或高级管理人员并聘用合格的高级管理人员以提振公司信心。此外,美联储还可以采取措施限制该公司的资本增值,并要求剥离不良资产等一系列措施。
对资本严重不足的一级金融控股公司的强制性破产要求。当一类金融控股公司出现资本严重不足情形时,美联储应该在出现该情形之日起90日内要求该公司按照美国破产法要求递交破产申请。
对我国的启示
虽然我国推行的“一行三会”及“分业经营、分业监管”的金融监管框架在一定程度上有助于避免出现类似于美国的次贷危机。诚然如此,美国《银行控股公司现代化法2009(草案)》的主要原则和精神值得我们学习和借鉴。
积极推行以统一监管为目标的金融监管体制改革
近年来,我国金融业迅猛发展,发展金融控股公司并开展混业经营活动逐渐成为各大型金融机构的重点发展方向。在这种情形下,我们应清醒认识到我国现行监管体制存在的问题。如何对大型复杂化集团化的金融机构进行监管;如何新型复杂金融产品加强风险监管;各监管机构之间如何进行协调合作;如何防止监管套利和监管空白;对内外资金融机构的监管标准如何协调和统一;如何在监管和金融自由之间寻求合理的界限,等等。这些问题目前并未得到妥善解决。美国《银行控股公司现代化法2009(草案)》重点加强了对大型、关联金融公司的统一监管。因此,我国在前期金融监管改革的基础上,有必要继续对银行业、证券业、保险业的监管资源进行整合,以精简机构、提高效率为原则,积极推行以统一监管为目标的金融监管体制改革亦应成为我国金融监管改革的前进方向。
进一步强化审慎监管原则
由于我国2001年加入wto时承诺大幅度开放国内金融业,为应对外资金融机构的挑战,我国积极提高中资金融机构的国际化水平,并引入了以风险为核心的审慎监管原则。例如,以风险为基础的贷款质量五级分类管理体系,逐渐强化资本充足率的监管,完善专门性监管机构,解决国有商业银行巨额不良资产,推进国有商业银行股改上市。这使得我国的金融监管体制得以逐步建立和完善,并提高了应对金融风险的能力。虽然引进了一定范畴的风险监管措施,随着金融业务的发展和创新,监管的漏洞和风险监管不足日益凸显。因此,进一步强化审慎监管原则,建立科学的金融机构风险评价体系,通过风险监管来识别和衡量金融机构的风险点,并寻找合适的防范和化解金融风险的相关措施,寻求金融机构外部风险和内部风险控制的有机结合,已经成为当务之急。
加强信息披露制度建设
真实、准确、完整、及时和有效的信息披露制度一直以来是各国金融机构信息披露制度改革的发展方向。正是由于美国各监管当局对大型金融机构推出的复杂金融衍生产品信息披露制度缺乏明确要求,导致大型金融机构对复杂的金融产品的信息披露不充分,这使得没有得到充分信息的投资者很难做出正确的投资决策。提高金融机构和创新性复杂金融产品的透明度,加强信息披露制度建设,应成为我国信息披露制度建设的重要内容。我们应完善信息披露相关立法,对于信息披露不真实、不准确、不完全、不及时或者无效的情形施加相应的法律责任,对故意欺骗投资者的行为追究民事责任、行政责任甚至刑事责任。
完善金融机构退出监管机制
金融监管解决方案篇6
一、推进法人治理结构建设，提高市场适应能力
（一）加强改革指导，完善“三会一层”框架。在20*年顺利召开创立大会的基础上，协助*市农村信用社体制改革试点工作领导小组，围绕以产权制度和管理体制改革为主线，进一步加强体制改革的指导工作，确保了改革期间的金融稳定。严把改革政策辅导关，重点讲解容易出现错误的环节和容易疏忽的细节，提高农村信用社对改革各项政策和规定的理解，避免改革试点工作“走弯路，拖进度”。仔细审核浙江*农村合作银行及下属支行、分理处申报开业资料，实现一次性成功申报，并按时召开了浙江*农村合作银行开业大会，体制改革取得了阶段性成果。督促农合行严格按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的原则，以科学、高效的决策、执行和监督机制确保各方独立运作、有效制衡。针对个别高管人员存在等待观望和畏难情绪，对该行董事会、监事会、经营管理层的负责人进行了集体约见谈话，有效消除了种种顾虑思想，促使打破传统管理模式和框架，严格按照法人治理结构要求界定各自分工，杜绝了履职错位、越位、缺位。以完善法人治理结构为契机，督促建立健全授权体系，及时召开董事会和股东大会，表决通过20*年度会计决算和分配方案、20*年度财务预算方案、内设机构设置和支行行长聘任等重要事项，充分发挥了“三会一层”的职能和作用。通过一系列持续有力的监管措施，*农村合作银行法人治理结构建设逐渐步入正轨，促进了各项业务稳健发展。截至10月末，各项存贷款余额42.58亿元和31.87亿元，分别较年初增长12.2%和12.0%；不良贷款余额7134万元，不良率为2.2%，比年初下降0.2个百分点。
（二）积极发挥引农村金融生力军作用。督促合作金融机构贯彻执行中央一号文件及省、市政府农业政策，积极推进农村信用体系建设，加大农贷投放力度。引导组织有关人员深入农业生产第一线，走访农户，安排资金,上门办贷。继续推广农户小额信用贷款、联保贷款等支农方式，指导完善农村信用体系建设。截至10月末，农业贷款余额23.53亿元，农户小额信用贷款余额34*万元，农户联保贷款余额1*2万元，共创建信用村40个，评定信用农户28200户，建立农户档案31500户。
二、实践审慎监管新理念，切实维护良好金融秩序
银行业监管作为金融监管的重中之重，我监管办立足于*经济金融实际，更新监管理念，以防范金融风险为主线，以法人监管为重点，力求监管实效，推动了银行业可持续发展。
（一）积极开展风险评估工作，努力揭示辖内银行业风险底数，切实巩固国家宏观调控效果。一是分层次召开辖内各机构负责人会议和监管联络员会议，专题部署风险评估工作程序，逐条讲解风险评估的各项要求，促使各机构建立了与之匹配、行之有效的系统性风险防火墙，拓宽了监管信息获取渠道。二是注重经济信息、金融信息、监管信息的关联性和互补性，着重围绕治理结构、内控机制、违规行为、潜在风险、监管意见的整改落实等情况，按季召开办事处监管例会，分块做好了辖内国有银行、股份制银行、农信社、邮储、“两非”等专题风险评估工作，初步形成了“银行业金融机构自评——监管员初评——办事处联评”的三级风险评估体系，畅通了“收集信息——分析风险——整合意见——提出措施”的监管信息流，为合理配置监管资源奠定了基础。三是配合*市政府召开*市金融工作会议，贯彻落实省、市金融工作会议精神，宣传年度有关监管思路，要求各银行业金融机构加强审慎经营意识，致力创造良好金融环境。四是及时召开监管通报会，通报监管中发现的问题，综合分析当前辖内潜在的风险隐患，起到了监管警示和风险提示等双重效应，促使各机构加快信贷结构调整力度，切实巩固国家宏观调控成果。五是针对当前资金供求紧张局面，实时向当地政府汇报“两非”动态，提高“两非”预警处置能力。配合有关部门调查核实辖内一起非法集资额达4696万元的案件，以《情况专报》形式及时报告分局和地方政府，并提出了相应处置意见。
（二）狠抓案件专项治理，严防操作性风险。针对近期银行业金融机构不断发生违法违规案件，给银行的信誉和社会形象带来了不利影响，及时告诫各高管要深刻认识防范操作性风险的重要性和紧迫性，分析和吸取各类案件的教训，反思管理体制和管理制度方面存在的深层原因。召开案件专项治理工作推进会，督促加强内控管理，并要求各银行业金融机构及时贯彻“十三条”意见，于20*年8月底将落实情况报告我监管办。根据各银行业机构的业务特点和管理体制，突出案件专项治理活动的个性和共性，达到了分类监管的目的。以实地走访、现场督查等形式，指导股份制商业银行深化案件专项治理工作，帮助其及时纠正了重业务发展、轻内控管理的倾向。以个案讲解、政策引导等形式，动态掌握辖内政策性银行、国有银行案件专项治理工作开展情况。以约见谈话、明察暗访、全面自查、现场检查等形式，指导合作金融机构及时开展案件专项治理活动，督促其牢固树立“制度先行，内控优先”的原则，严格按照《农村合作金融机构内部控制评价暂行办法》（浙银监办[20*]269号）执行，建立健全操作性风险防范体系，巩固体制改革成果。通过扎实有效的案件专项治理活动，*农村合作银行分别梳理、修订、废止、新增制度116个、59个、11个、46个；逐一排查各岗位、各部门的风险点，形成小册子，分层次对员工进行培训辅导，使风险管理意识深入人心；试点实行分理处级信贷员集中调配制度，有效解决了贷款“一手清”的问题；查找问题437条，已解决418条，未解决19条，并已着手分析，探索解决办法，以建立完善十项长效机制。由于案件专项治理开展及时，措施到位，还制止了*市邮政局*支局被预谋抢劫案的发生；各银行业金融金融机构已连续多年实现无大案要案，以良好的行业形象赢得了社会各界的赞同，促进了各项业务稳健发展。截至10月末，辖内各项存贷款余额239.15亿元和203.72亿元，分别较年初增加22.79亿元和18.21亿元。
（三）加强合作金融监管，促进持续健康发展。一是实时提供监管指引。针对合作金融机构经营和内部管理现状，于年初召开了领导班子会谈会，宣传20*年合作金融监管重点，强化合法合规经营意识。发送《监管意见书》，提出了内控制度、法人治理、案件专项治理等环节存在的风险源和相应的监管意见，要求以书面形式定期报告落实情况，并视其监管落实情况，督促做好整改落实“回头看”工作。二是强化风险监管。依据农信联社20*年度综合风险评价报告，按月动态监测农合行经营运行和资产质量的变化，分析不良资产（包括已核销呆帐贷款）形成的原因，帮助其提高识别、计量、监测、控制风险能力。建立了新增不良贷款台帐，按月跟踪监控单笔30万元以上的新增不良贷款，包括贷款方式、责任人、审批程序、清非措施、风险程度等，为做好“抓降”工作提供科学依据。三是要求提供机构网点三年调整规划，及时完成了2个机构迁址、4台atm机设置的调查和初审工作，有效地杜绝了盲目设立或变更机构，使网点布局更能适应区域经济发展。四是建立健全台帐，严密监测大额贷款和单户超比例贷款。至10月末，前十户和最大一户大额贷款余额10750万元和3400万元，占全辖资本金32%和10%，均符合规定比例。
（四）以非现场监管为依托，强化现场检查的合理性、针对性和严肃性。现场检查作为三大监管职能之一，其执行能否有效到位将直接影响到对辖内银行业风险的真实状况的了解。为此，我办事处根据日常非现场监管所掌握的信息，细分检查准备、检查实施、检查报告、检查反馈和检查档案整理等各个阶段，规范现场检查行为，提高检查效能。
一是针对国有银行的部分贷款分类偏离度情况及土地和固定资产投资项目贷款、个人消费贷款发放情况等三个现场检查项目，根据其信贷管理相对规范的特点，着重从风险控制入手，制定《现场检查实施方案》，克服时间紧、人员少、任务重的困难，检查分析了部分信贷资金实际用途，提出了12条监管意见。
二是对于*市邮政储蓄新增资金调拨管理及内部控制状况后续检查项目，在深入分析上次内控检查实施情况和整改反馈情况，根据邮政储蓄业务单一、员工业务素质偏低、会计出纳基础薄弱的现状，确定以合规性检查为重点，全面检查内控制度建立落实情况。针对该局个别网点存在通过个人活期储蓄帐户进行资金调拨、部分网点库存现金有超比例等现象，结合案例分析，详细描述相应的风险点，提出了5条监管建议，使其充分认识到与商业银行之间的差距，既达到了边检查、边辅导的作用，又使持续性监管得以充分体现。
三是结合辖内合作金融机构的网点布局情况和下属分支机构经营方式，经过充分论证，选择*农村合作银行下属2家分理处信贷管理情况，作为办事处年度自查项目，实现了法人监管和风险监管有机结合的目标。同时积极派员配合分局参加各类现场检查活动，共计6人次，达到交流监管经验、提高检查技能的目的。
（五）强化“抓降”工作，突出“抓降”实效。针对辖内整体资产质量较高及部分机构不良贷款反弹压力较大的实际，及时督促辖内机构克服“抓降”惯性思维和麻木自信心理，深入开展“结构性抓降”工作。一是重点监管不良资产波动幅度较大的机构，要求定期汇报经营状况和不良资产变化情况。二是实行不良贷款“双降”的行长负责制，将“抓降”工作纳入了高管人员任职资格审查范围，进一步督促落实贷款责任制。截止20*年9月末，全辖不良资产余额1.51亿元，比年初减少0.55亿元，不良率0.73%，比年初降低0.41个百分点，持续实现了“双降”目标。
（六）大力开展特色调研，积极拓展监管视野。一是开展贷款流向情况专项调查，定量分析辖内142家企业的贷款流向，初步掌握了我市企业外迁、资金外流等基本情况。二是专题调查辖内5家民营学校流动资金贷款情况，采取现场调阅信贷资料、实地走访部分学校等，摸清25笔、共计7451万元贷款的实际用途和资金运作情况，系统掌握了当前民营学校筹资途径和经营模式。三是积极开展对辖内传统支柱行业和经济新增长点的调研，专题调查了多元化经营形势下的柳市低压电器行业和转型期间的*造船业，初步掌握了各行业信贷资金情况、民间资金介入情况、集团化运作模式。四是持续跟踪调查中弛财团运作情况，重点分析了国家宏观调控政策形势下的财团融资变化情况。同时还积极发挥信息直报点作用，协助分局开展快速调查9次，发送调研文章4篇，其中被省局录用2篇，切实发挥了调研为有效监管、领导决策服务的作用。
三、以先进性教育为契机，深化文明创建活动
（一）积极开展先进性教育活动，加强党的思想、组织建设。加强组织领导，成立了以支部书记为第一责任人的先进性教育活动领导小组，并主动将入党积极分子纳入学习体系，统筹安排学习活动，做到活动准备充分、动员及时、部署到位、措施有力，确保了活动时间不减、学习内容不少、规定环节不漏。专题召开党员组织生活会，本着以工作和大局为重的态度，开展了严肃认真的批评与自我批评，梳理出党支部和党员个人需要整改的突出问题，制定了切实可行的整改目标、整改方案和整改措施，群众满意率达100%。结合传统教育和形势教育，瞻仰了“红十三军”革命遗址；接连遭受“海棠”、“麦莎”等五次强台风的重创后，立即组织有关党员同志走访了部分银行业金融机构，重点察看了*农村合作银行，叮嘱其一边要抓紧抓好恢复正常营业，一边要为受灾农户和中小企业提供必要的生产自救资金，以抗台救灾的实际行动时刻体现先进性教育活动成果。通过系统性的集中学习活动和日常性党性教育，增强了党建工作主动性、针对性，坚定了全体监管员实践“三个代表”重要思想的决心；努力探索新形势下党员长期受教育的长效工作机制，提出了党员先进性具体标准；极大地促进办事处各项中心工作，切实扭转了上半年调研信息任务落后局面。
（二）积极开展学习研究型组织建设，全面提高员工队伍素质。统筹制订了年度学习计划，注重采取灵活的学习方式，将集中学习讨论与自学相结合，通过听报告、看录像、写心得、谈体会等，既充实了学习内容，又解决好工学矛盾，确保了学习不走过场。通过多种途径的系统学习，全办员工进一步强化了政治意识，工作责任心陡然增强，既充分保持了党员同志的先进性和纯洁性，又使其他员工始终保持了高昂的斗志和积极向上的心态。一位同志已顺利进入了硕士研究生学习阶段；两位同志被推荐为分局学习研究型组织成员；按时完成了分局布置的两大调研课题。
（三）狠抓队伍作风建设，进一步巩固廉政服务意识。开展全办述廉大会，要求各监管员向办事处汇报年度执法执纪、廉洁自律情况。及时聘请行风监督员，主动接受社会监督。积极向监管对象征廉，通报“约法三章”等有关廉政自律规定，及时发放《现场检查廉政卡》，实时收集廉政信息，进一步充实了员工廉政档案。开展履职违纪、违规、违法隐患的排查工作，对办事处监管履职情况和监管员行为动态进行了综合评价。通过在“两节”期间向全办干部职工敲响“廉政警钟”、组织员工认真学习“四大纪律、八项要求”等方式，不断强化自我监督，努力推进廉洁自律工作。认真处理群众来信来访，真正把党风廉政建设及反腐败的各项工作措施落到银行业系统，有效维护了银行业机构良好形象。今年以来，共已核查5份问资料。
金融监管解决方案篇7
一、问题的提出
在当前众多金融监管体制改革的研究中,大多贯穿着一种思路:金融危机后以美国为代表的分业监管模式为适应综合经营需要逐渐向统一监管模式转变,中国金融监管体制改革也需采取相应变革措施,完善金融监管体系。笔者并非绝对否认金融统一监管模式的合理性,但对上述思路的论证方式仍然存有疑虑。第一,按照法律移植和制度借鉴的基本原理,仅有国外法制变革的现实而缺少对该制度在中国本土适应性的论证,提出法制借鉴的理由充分性是不足的。第二,金融体系的统分,起码包括人员机构、经营业务、金融监管和法律规定等多个层面,并非是一项“统一”的理念或号召就能够瞬时解决的宏观问题,而应当选择合适时机和步骤逐步完成。[1]这其中一个重要的问题是:我国1999年制定《证券法》时选择美国式的分业经营、分业监管模式,按照金融产品保障、储蓄和投资功能的基本分类,建立了“一行三会”为代表的金融监管体制。如今面对金融产品功能混合、金融业务综合经营、金融集团机构发展的客观现实,在采取逐步改进金融监管体制的方式下,如何区分金融产品功能以及确定相应金融监管机构将成为一项重要任务。此外,面对非正规金融的冲击,银行或证券监管部门是否应当介入、如何进行分工合作、如何对具体金融产品或行为定性管理等,也都是较为棘手的问题。笔者认为,上述问题的解决,仅有金融监管的宏观理念和制度变迁描述是不足的,还必须深入到细节问题上,有必要从根本上扩张“证券”概念及范围,这样,才能对当下金融监管职责分工以及今后金融经营与监管的逐步融合,作出较为有力的回应。
二、中国《证券法》中“证券”概念的不足
按照2005年修改的《证券法》第2条对该法调整范围的界定,该法调整“股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易”、“政府债券、证券投资基金份额的上市交易”;同时,“证券衍生品种发行、交易的管理办法,由国务院依照本法的原则规定”。
1999年《证券法》制定时,有一种观点认为,《证券法》应当调整所有证券(包含其衍生品种)的发行、交易及相关活动;另有一种意见认为,“我国证券法所调整的证券关系主要是股票、公司债券等基本证券的交易活动,而对股票、公司债券的发行活动在公司法已作规定的基础上,根据实践中的新情况作出补充性规范。此外的其他证券,即政府债券、金融债券、投资基金券等,……需要另行制定法律、法规加以规范”。[2]立法者采用后一种调整范围的观点,称此举是基于“基本法理、立法惯例、现行体制和立法技术几方面的综合分析”。[3]这在学者看来属于一种“过渡阶段”立法。这种用经济发展的“过渡阶段”来解释立法或修改法律的意图并不具有充分的说服力,在修改《证券法》过程中对“适用范围和适用对象的问题,已经成为执行《证券法》的一个非常关键性的问题”,“在没有分散型法律、法规设计的情况下,统一型法律已经先期出台了,其调整对象‘宽’比‘窄’好”。[4]然而,在2005年该法修改时,对法律调整的证券种类仅增加了“证券投资基金份额”一种;关于“证券衍生品种”的法律适用,《证券法》原则规定由“国务院依照本法的原则规定”。实践中,仅有中国银监会在部门规章的层次上于2004年《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》第3条中规定“衍生产品”是一种以“远期、期货、掉期(互换)和期权”为基本种类的金融合约,或者是包含上述一种或多种特征的结构化金融工具。修改后的《证券法》实施以来,国务院并未根据法律授权认定过“其他证券”的种类。总体上,我国目前《证券法》中的证券概念是以股票、债券为基本类型,相关证券发行、交易中的审查批准、信息披露、不当交易控制、法律责任等制度也基于此种证券概念的界定而构建。
面对以股票债券为基本证券形式而演化的金融衍生产品的新发展,现有立法中的证券概念显然偏窄而不利于法律对金融实践进行规制。国外法制经验是,“多数国家和地区的证券法都对证券范围有所规定,但通常是按照‘功能标准’对证券种类进行不完全列举。功能标准,是指按照某种权利证书是否符合证券的基本属性和功能来判断其应否归属于证券,而不是按照该种证书是否被冠以证券之名而进行判断。所谓不完全列举,是指证券法只能列举证券的主要和常见类型,而无法全部列举各种证券形式”。[5]因此,有学者提出了需要扩大《证券法》中证券概念的建议,“在列举法定证券种类的基础上引入一般性的概念,为证券监管机关判断某种金融投资商品是否属于‘证券’提供判断标准”。[6]如此,学理上需要探究说明的问题是,如果从列举角度无法完整概括证券种类,是否可能设定兜底性条款或实质性标准来说明证券特征,以使监管执法及司法部门明确判断金融产品是否具有证券属性、是否适用证券法规范或比照相应原则进行规范管理。
三、证券概念的比较法研究
大陆法国家的法律传统习惯于从上而下的体系构建和相关概念种属确定或比较鉴别,以此确定某一概念的内涵和外延。学者通常从两个层面提炼证券概念的特性。其一,证券是一种记载于某类介质上的权利凭证,由此其属于法律中书证的范畴。由于证券法上证券通常表彰的是财产权利,并且按照该财产权利与证券介质之间的关系,证券概念被缩限在有价证券的范畴中。其二,证券是财产权利的凭证,其与民法上的物的概念具有密切联系,两者的区别是证券被等额划分或标准化,以及随之而来的是份额的自由转让,因此证券被认为具有标准化及流通性的特点。在大陆法学理中总结证券的特征为:证券是一种投资收益权凭证、是一种占有凭证、具有流通性和风险性。[7]学者进一步将有价证券区分为商品证券、货币证券和资本证券,并认为证券法中的证券为资本证券,而货币证券为票据法的调整对象。[8]
此种证券概念界定方式能够勾画出证券法上证券在民法书证或广义证券体系中的地位,便于从形式上定位证券概念。然而,此种方法注重形式比较,没有解释出区分商品证券、货币证券或资本证券的实质,在足智多谋的金融投资者面前这种证券概念可能被突破。例如,美国SeCV.w.JHoweyCo.案[9](以下简称“Howey案”)中,美国最高法院认为该案中交易对象以果园和果树等实物资产为表现形式,并不能排除法院对事实上存在证券的实质性的司法认定;而在RevesV.ernst&Young[10]案(以下简称“雷维斯案”)中,作为投资工具的表现形式是农业合作社签发的见票即付的本票,但在案件具体情境中美国最高法院依然将该案中的本票认定为证券。
以上述案件为例,笔者明显感到,如果以大陆法惯常使用的证券形式概念和种类列举方式,将会出现法律规制漏洞的问题。相较而言,以美国法为代表的证券法制较为注重法律关系的实质性,“联邦最高法院采取了重经济现实轻法律术语、重内容轻形式的分析方法。也就是说,不管你在形式上叫什么名字,是‘服务合同’还是‘买卖合同’,只要在经济现实上与证券一致,就按证券论,要求登记披露,以保护投资者利益。反过来,即使其名字叫‘股票’,如果不具备股票的基本特征,还是不能按股票论”。[11]
美国证券法制中对证券的概念界定,实质上是采用双层认定体制。首先,美国1933年《证券法》第2条a款及1934年《证券交易法》第3条a款第10项都有对“证券”种类的列举式规定。其次,司法机关在具体案件中可以裁判认定证券的情形。尽管美国联邦及州立法中对证券概念进行了颇为详尽的列举式规定,但实践中具有证券性质的金融工具种类表现形式更为多样。因此,司法机构承担了在具体案件中判断金融工具是否属于证券以及是否需要接受证券法律规制的任务。美国联邦法院通过判例,确立了几项证券判断的重要规则[12]:第一,尽管股票作为证券的一种在绝大多数情况下是明确的,即股票的特征是按一定比例分享收益并享有投票权及承担责任;但如果案件中金融工具不符合上述股票的基本特征,法院还应当判断其是否属于投资合同(investmentcontract)来判断其是否属于证券概念;第二,投资合同成为法院认定证券法列举证券种类之外的金融工具,或是对金融工具证券定性存在争议情形下的基本概念。事实上,美国借助投资合同这一含义不甚明确的概念,实现了法的稳定性和对经济社会发展适应性的平衡,由司法机构承担了面对实践不断产生、花样翻新迅速的证券类金融工具性质的认定工作。
受美国证券法的影响,日本《证券交易法》第2条也采用列举方式规定所调整证券的种类。[13]该条在详尽列举各种类有价证券之后,还概括性规定可适用证券交易法的“证券交易委员会因公益或保护投资者认为必要且适当,根据证券交易委员会规则规定的其他证券或证书”情形。为应对交易商品多样化趋势、重构资本市场与金融市场之间的秩序,特别是吸收证券化关联商品的法律规制需要,日本1998年修改《证券交易法》时增加了第2条第18项,即在列举第1-17项之外,法律概括性规定“斟酌流通性以及其他因素,为确保公益或保护投资者,认为有必要,政令(《证券交易法实施令》1条)规定的证券或证书”。[14]2006年,日本制定《金融商品交易法》时,将“证券”定义扩展为“金融商品”的概念。尽管立法并未对“金融商品”进行明确定义,但为适应各种基金实践需要而导入“集合投资计划”定义,即在《金融商品交易法》第2条第2款第5项规定“集合投资计划是指民法上的合伙、商法上的隐名合伙、投资实业有限责任合伙、有限责任事业合伙、社团法人的社员权以及其他权利,享有通过金钱出资进行的事业而产生的收益分配或该出资对象业务相关的财产分配的权利”。[15]尽管日本学者认为日本金融改革立法尚未最终完成,但从“集合投资计划”概念的导入,到对有价证券概念定位采用“经济实质性标准”的做法,显然是受到美国“Howey案”判决的影响。这为日本《证券交易法》进行大幅度修改而变身为《金融商品交易法》,并使该法规制所有具有投资性金融商品,奠定了根基。
四、“投资合同”的概念及其构成
现代证券法的目的,逐渐从最初的规范证券市场秩序演进为规范秩序和保护投资者并重的格局。金融(证券)投资者保护理念对证券法的实质性内容产生了深远影响。对投资合同概念的理解也需要置于这一前提之下展开。
从投资合同的具体概念以及构成来看,对其进行较为充分揭示的是美国联邦最高法院的“Howey案”案。[16]该案中,美国Howey公司开发大片柑橘林,对外销售果园土地,并允许购买果园者自愿与该公司签订一份管理服务合同,将所买果园委托给Howey公司负责种植、经营和销售。如果果园投资者签订管理服务合同,未经公司同意,不得进入该土地,而只能在每年收获季节接受公司经营收益。由于果园投资者中有很大一部分是外地投资者,不可能亲自进行果园管理,且鉴于公司技术和设备条件较为优越,因此有85%的投资者与Howey公司签订了此项管理服务合同。美国联邦最高法院在判定该交易是否属于“投资合同”进而应当进入证券的范畴时,提出了着名的“Howey检验标准”,即“检验标准应当是:该方案是否涉及到对于某项共同事业的金钱投资,而收益完全是来自他人的努力”。因此,金钱投资、共同事业、收益预期和完全来自他人的努力共同构成了Howey检验标准中的四大要素。在此基础上,此后美国法院的判例主要沿循两个方向发展。
第一,联邦最高法院在雷维斯案中,阐述了Howey检验标准中四要素的结构问题,即采用“家族相似标准”来检验涉案金融工具是否属于证券的问题。具体而言,家族相似标准一方面对Howey标准四要素的适用次序进行了逻辑分析,另一方面采用了更为灵活的权衡方法进行判断,即具体分析各项因素在不同案件事实结构中所具有的不同地位,进行不同的解释。雷维斯案所采用的家族相似标准,虽然没能给出一个简单而结论唯一的证券概念标准,实际上采用了类型化标准进行判断,但在学者看来,这种做法“在界定证券范围时,存在着大量的临界状态,基于类型模式的丰富性,法院可以考虑更多因素;由于不是刻板地如概念模式中涵摄那样要求全部要素必须满足,类型模式可以将各种狡猾的融资计划纳入证券监管的视野,权衡方法使证券法律更能应对金融创新给保护投资者这一证券法的根本宗旨带来研究挑战”。[17]当然,从根本上讲,雷维斯案中采用的家族相似标准虽然比Howey标准更为宽松和灵活,但总体上两者仍然大致相同。[18]
第二,尽管Howey标准四要素中的每一项在后续案件适用中都存在争议或细节上的发展,但在“完全来自他人的努力”这一因素上的演变是最为突出的。如果完全按照字面解释,证券的概念将完全排除投资者自身的努力,这不仅可预见地使Howey标准适用范围大大减小,而且在如何界定投资者努力和他人努力方面也存在着不确定性。为此,美国法院一方面试图将“完全来自他人的努力”扩张解释为“主要依赖他人的努力”,将其转换为“投资者以外的其他人所作的努力是否具有无可争议的重要性,即影响到企业成败的必要的管理方面的努力”的判断。[19]司法试图解决这一问题,但何种情形或程度属于“主要”,依然具有一定的主观判断性质。另一方面,界定“完全来自他人的努力”因素标准在一定程度上还被转换为界定“被动投资者”的问题,即可以从利润来源来区分,也可以从交易构建的主动权安排来区分。[20]尽管对被动投资或者他人努力的重要性观点仍然还存在一定的争论,但该因素揭示了证券的重大本质及其对其进行法律规制的根本原因:投资者在交易关系中处于被动地位,而证券发行者获取投资者资金进行经营,事关投资者的重大财产利益,因此证券发行者的资质、诚信状态以及对投资行为监控就成为必要且关键的法律监管环节。
美国法上对投资合同概念的延伸后,将投资合同纳入证券范围,对其进行发行和交易监管,唯一理由就是保护投资者,因为证券发行人与投资者之间存在着严重信息及能力不对称。通常情况下,投资者通过签订合同,将金钱投资于证券发行人所声称的事业时,其仅依赖他人的经营管理获取收益,而无实质性了解、控制投资事业的渠道。在此情况下,一个公正的第三方监督(通常为政府监管)就成为必要。证券监管部门将此类投资合同,无论投资的具体表现形式是实物、票据或是其他,纳入证券范围,要求其进行登记、进行信息披露等,将有利于投资者了解自身所投资的事业,进而对投资做出理性判断,以保障其权益。这种做法完全符合1929年美国联邦《证券法》制定之初所采用的规制思路,即抛弃“价值规制”方案而采用罗斯福倡导的“信息披露管制”方案。当然,在例外情况下,如果投资者具有相应能力识别、控制投资事业,则可能排除将其作为证券投资者进行特殊保护的必要,例如:投资者具有投资经验,或者与证券发行人具有特殊关系、或者有财产能力聘请专业人士帮助,则其能够自己解决信息能力不足的问题,就不存在法律将投资合同纳入证券进行管制的必要。因此,在立法或者案件适用中,将诸如机构投资者、小范围私募的“投资合同”投资者等,排除在证券法适用保护之外,也就有了一定的合理性。
五、扩大“证券”概念的应用
美国证券法中投资合同的概念及其规制,其核心思想是:投资者使用金钱投资于标准化(或证券化)的资产,并主要依赖他人管理或努力而获取收益,其交易客体应当纳入证券发行与交易的监管范围,以保护投资者权益。这为我国目前经济金融领域的诸多法律问题提供了规制的新思路。
首先,实质证券概念及判断方法的引入,可有效适用于我国各类交易所交易对象的定性及适用规则方面的问题。近年来,伴随我国经济发展和市场交易活跃,各地出现了大量产权交易、文化艺术品交易和大宗商品中远期交易等类型的产权交易所。在现有法律规范不甚明确、地方政府利益驱动、各类产权交易所为拓展市场而相互竞争的情况下,为防范金融风险和稳定社会秩序,国务院于2011年11月《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》(以下简称《决定》)。《决定》中规定的至关重要的清理整顿措施包括“除依法设立的证券交易所或国务院批准的从事金融产品交易的交易场所外,任何交易场所均不得将任何权益拆分为均等份额公开发行,不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式进行交易;不得将权益按照标准化交易单位持续挂牌交易,任何投资者买入后卖出或卖出后买入同一交易品种的时间间隔不得少于5个交易日;除法律、行政法规另有规定外,权益持有人累计不得超过200人”。上述整顿措施实质上排除了财产权益证券化发行和交易的可能性,这在“交易所乱象”的背景下确实为一种解决问题的手段。但是,从《决定》本身而言,一方面并未彻底排除交易所设立的可能性,规定对今后“凡使用‘交易所’字样的交易场所,除经国务院或国务院金融管理部门批准的外,必须报省级人民政府批准;省级人民政府批准前,应征求联席会议意见”;另一方面,从长远来看,资产证券化具有一定的合理性,其合理化发展也是各国经济发展的大势所趋,因此,解决问题的关键就不单纯是严厉地禁止,而应当是从制度设计角度考虑对其进行法律规制。从本质考虑,进入交易所交易的对象,无论其是实物资产、艺术品或文化产品,都具有两方面的特征:第一,交易对象的标准化,即将交易对象的价值进行份额分割,以便于发行和交易,同时,资产标准化交易必然引发投资交易的公众性特点;第二,投资者寄望于投资对象升值而获益,而投资对象的升值往往并不主要决定于投资者个体的本身努力或控制。这些特征符合前述关于投资合同的特征,如果采用引导而非禁止的思路来解决问题,就有必要将其纳入广义证券概念范畴,在此类商品份额或财产权益交易过程中,确立证券监管部门的监管地位,并根据实际情况来确定对份额发行与交易进行审批、登记、信息披露或遏制恶意炒作等方面的具体要求。
其次,投资合同的概念也可运用于对企业通过系列合同安排向公众进行融资行为的定性及法律规制方面。按照我国《银行业监督管理法》、《贷款通则》等法律法规的规定,贷款作为一项金融业务,贷款人必须是经银行业监管部门批准,持有《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》,并经工商部门核准登记的主体;非金融机构的企业之间擅自办理借贷或者变相借贷,由银行业监管部门进行处罚。实践中,无法获得金融机构贷款的各类企业或公司,为解决经营所需资金而采用各种方法,其中一类为:集资方企业首先通过销售某种产品获取相对方资金,同时由相对方选择与集资企业签订附加合同,构造另一项交易将先前集资款项及收益进行返还。目前我国对此类交易行为大都采取严格禁止的态度,通常按照非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪进行处理。然而,从企业的实际需求考虑,一定程度地开放企业资金借贷渠道,似乎又获得部分学者与民众的赞同,问题的关键还是政策制定者对民间金融开放的态度。笔者认为,目前我国严格禁止企业借贷的规定并不妥当,从国外立法看,鲜有禁止企业借款的立法例;从我国需求看,中小企业发展和民间资本投资渠道拓宽也要求适度放开企业资金借贷领域;从我国法律看,尽管金融法限制企业借贷资金,但《公司法》第149条有“将公司资金借贷给他人或者以公司财产为他人提供担保”的表述,实际上也承认了公司的借贷能力。因此,开放企业向非金融机构的组织或个人借贷的渠道,可以作为立法发展的一个方向。当然,如果承认企业向非金融机构或个人融资的合法性,则问题的关键是如何防范金融风险、防止社会不稳定因素,关注的视角可以转向“投资合同”的概念及法制。通常在上述方式的企业借贷融资方案中,集资方企业通过标准化合同关系获取资金,并在合同中许诺给对方提供具有吸引力的回报;集资方发售标准化合同数量较大,具有公众发售的典型特征;资金提供方主要不依靠自身努力来获得承诺的回报,其对集资企业资金使用及其投资事业也缺乏了解和控制能力。基于经验案例考察,这种融资方案的主要风险来源于:第一,集资企业存在明显欺诈,如亿霖集团非法经营案中声称购买林地的资金主要被用于挥霍和私分;第二,企业投资项目收益不足以支撑其经营成本与许诺回报的总和,导致投资事业发展不具有可持续性。实践中出现风险的企业集资案件往往采用发展下线获取收益(这往往被认为是传销)、以新贷换旧债的滚雪球方式等进行融资。如果将此类投资合同关系纳入证券监管的范畴,要求其构成公开发行之前进行相关登记,至少可以解决上述集资企业明显欺诈以及投资事业明显不具有可持续性发展的情形,达到保护投资者利益的目的。当然,要求上述融资交易纳入证券监管的登记及披露等管理,需要进一步提升监管机构的行政能力与效率。
此外,中国证券市场的发展目标之一是构建包括场内交易市场和规范的场外交易市场在内的多层次市场体系。场外市场交易以未上市的公司股票或债券为主,但也不排除出现非典型性证券交易的情况。同时,未来我国也必将逐渐开展金融衍生产品市场交易,以发挥其在转移风险和价格发现方面的基本经济功能,促进金融市场稳定发展、资源合理配置及资金有效流动。伴随我国金融市场国际化发展、金融衍生品市场发展壮大,未来我国必然会出现诸多金融衍生产品类投资理财产品。按照学者的分类概括,法律意义上的金融衍生工具按照是否标准化区分为标准化衍生工具和非标准化衍生工具;对标准化衍生工具是否证券化又分为发行类衍生工具和非发行类衍生工具。[21]无论对金融衍生工具法律规制的立法模式如何,必然需要借助扩大化的证券概念涵盖金融衍生工具,以使其发行交易纳入证券监管的范围。尽管上述场外交易市场、金融衍生品交易市场准入制度应当建立严格的“合格投资者”标准,[22]但不排除银行等金融机构通过隐瞒风险等方式,将具有(或隐藏)一定衍生易在内的金融产品直接销售给普通公众,则在金融消费者保护法律制度领域也必然涉及对金钱投资商品的定性与法律管辖归属问题。如果我国立法上仍然抱守狭义证券概念,就会发生金融监管机构对诸多金融理财产品定性不明、监管职责不分、损害金融消费者利益、最终损害金融市场健康发展的情形。
与此相关的一项问题是,我国立法上是否需要将现行的《证券法》修改或“升级”为金融服务法或金融商品交易法?有不少学者提出“应在修改或废除现有的银行法、保险法、信托法、证券法、投资基金法的基础上,制订一部综合的《金融服务法》或《金融商品发行和交易法》”。[23]笔者认为,在综合考虑立法、体制改革和民众接受程度等各项成本的基础上,一步跨越式地进入统一金融商品交易法在中国是有现实困难的。当然,如果固守现有狭义的证券概念,也是不足以满足实践需求的。因此,可行的道路是,在现有证券法制中适当扩张证券概念,引入实质性证券判断的标准,将符合证券属性的金融商品交易纳入证券发行与交易监管法制轨道,以解决当务之急,并为进一步金融统一积蓄可能性。
六、代结语:监管机关的权力
承认中国《证券法》中“证券”概念需要引入实质性判断标准以扩展其适用范围,必然要涉及“认定交易关系的证券属性”的权力安排问题。换言之,还需要考虑现有《证券法》采用“国务院依法认定的其他证券”的方式是否妥贴的问题。
首先,必须要承认,无论从理论上还是其他发达国家的实践看,现代国家的权利安排已从“权力分立、相互制衡”的分权模式日益发展为“行政中心主义”模式。有学者将其概括为从“麦迪逊观点”向“施密特观点”的转变,即认为受政治条件限制,包括公众对迅速行动的需求、大量不确定性以及明智的立法者意识到自己的疏忽和认为在此情况下别无选择而只能将控制权力交给行政者以期望事情好转等因素影响,使得在现代行政国中,实际上不可避免地使立法者、法官和公众将处理这种严重危机的最终权力授予给行政部门。[24]中国向来具有以政府主导经济社会发展的传统,行政中心主义的特点更为明显。事实上很难预见,在扩大证券概念及使用范围的努力上,相对谦抑的中国司法部门会在具体案件适用中突破现有法律规定而扩张解释证券的种类。
其次,如果由行政部门主导对证券概念的扩张解释,则由国务院,或是国务院证券监督管理机构,抑或是中国证监会负责,也有差异。尽管由最高国家行政机关负责认定证券范围具有权威性,但该方案可能在灵活性和专业性方面有所欠缺;实际上,国务院在《证券法》修改后也未曾作出过认定。如果采用第二种方案,立法规定由“国务院证券监督管理机构”认定,一个可能的后果是除中国证监会外还有其他部委也对证券监管有权力,则其是否能够做出证券种类认定存在疑问。“在国务院系统中有若干个部门对证券活动具有监督管理权力,但并不意味着这些部门对证券市场活动都要承担责任。例如,财政部、过去的国家计委和国资局、中国人民银行、国家外汇管理局,甚至包括最高人民法院、税务总局、环保局等。它们对证券监管有部分权力,但并不承担直接的责任”。[25]这种职责、权力与责任不匹配的情况,必然会发生激励机制错位的问题。因此,笔者认为最为妥当的办法是通过立法直接将证券认定的权力赋予中国证监会,由证监会对纳入证券范围的资本运作活动行使监管权。同时,证监会也应该承担与其权力相适应的职责与责任,因疏忽、懈怠而疏于定界、解释资本运作活动是否为发行证券并为监管的情况,也需要运用科学的问责机制来确定监管机构、领导及具体工作人员的责任。[26]也唯有此,才最有希望在实践层面拓展中国证券法中的证券概念。
注释:
[1]参见姚海放:《经济法主体理论研究》,中国法制出版社2011年版,第201-209页。类似的观点也可参见陈斌彬:《危机后美国金融监管体制改革述评——多边监管抑或统一监管》,《法商研究》2010年第3期。
[2]、[3]参见李飞:《关于如何确定证券法的调整范围问题》,《中国法学》1999年第2期。
[4]参见吴志攀:《〈证券法〉适用范围的反思与展望》,《法商研究》2003年第6期。
[5]叶林:《证券法》(第三版),中国人民大学出版社2008年版,第12页。
[6]李晓波:《论我国〈证券法〉上“证券”概念的扩大》,《中国商界》2009年第8期。
[7]、[8]参见朱羿锟:《商法学——原理?图解?实例》,北京大学出版社2006年版,第418-419页,第415页。
[9]328U.S.293,66S.Ct.1100,90L.ed.1244(1946).
[10]494U.S.56,110S.Ct.945(1990).
[11]朱锦清:《这些果园是证券——兼评〈经济日报〉“庄园主”一文》,《法学家》2000年第2期。
[12]以下内容参见郭雳:《美国证券私募发行法律问题研究》,北京大学出版社2004年版,第14-29页。
[13]参见叶林:《证券法》(第三版),中国人民大学出版社2008年版,第12-13页;廖大颖:《开发新金融产品与修正证券交易法》,载廖大颖:《证券市场与股份制度论》,台北元照出版公司1999年版,第159-160页。
[14]参见[日]河本一郎、大武泰南:《证券交易法概论》(第四版),侯水平译,法律出版社2001年版,第31-37页。
[15]参见杨东:《论金融法制的横向规制趋势》,《法学家》2009年第2期。
[16]328U.S.293,66S.Ct.1100,90L.ed.1244(1946).
[17]于莹、潘林:《概念抑或类型——雷维斯案界分本票与证券的启示》,《甘肃政法学院学报》2009年第1期。
[18]SeeSteinberg,notesasSecurities:Revesanditsimplication,51ohioStateL.J.675(1990).转引自郭雳:《美国证券私募发行法律问题研究》,北京大学出版社2004年版,第26页。
[19]SeCv.Glennw.turnerenters.,inc.,474F.2d,482;SeCv.Koscotinterplanetary,inc.,497F2d,483.转引自[美]莱瑞?D?索德奎斯特:《美国证券法解读》,胡轩之、张云辉译,法律出版社2004年版,第109页。
[20]参见彭冰[文秘站:]:《非法集资行为的界定》,《法学家》2011年第6期。
[21]刘哲昕、刘伟:《金融衍生工具的法律解释》,《法学》2006年第3期。
[22]参见熊玉莲:《金融衍生工具的法律风险及其监管的国际比较》,《政治与法律》2006年第3期。
[23]郭锋:《新自由主义、金融危机与监管改革》,载郭锋主编:《金融服务法评论》(第一卷),法律出版社2010年版。
[24]erica.posner&adrianVermeule,“CrisisGovernanceintheadministrativeState:9/11andtheFinancialmeltdownof2008”,Vol.76,no.4,theUniversityofChicagoLawReview,2009,pp.1613-1682.
金融监管解决方案篇8
一、建立健全防控机制，从制度上预防金融案件发生
建立健全完善的防控机制，是有效防范金融案件发生的重点。一是加强法规制度建设。要从建立完善法规制度着手，完善金融立法、建立内控机制、健全管理制度，形成完善的内外上下防控网络，使犯罪分子无空可钻，达到有效防范金融犯罪的目的。二是强化内部管理。要从落实内控防范工作责任制着手，建立岗位责任制、风险控制制度、轮岗交流和强制休假等制度规定，加强跟踪检查、注重防漏堵缺，即时发现和解决隐患，有效防范案件事故发生。
二、建立健全教育机制，从思想上预防金融案件发生
建立健全完善的教育机制，是有效防范金融案件发生的根本。一是树立以人为本理念。要从提高金融员工的思想认识、防范意识和防范技能着手，加大培训学习力度，加大人员管理力度，做好思想教育工作和政治思想工作，努力解决员工思想上的问题和生活中的问题，让员工轻装上阵，全身心地投入工作。二是坚持以正面教育为主线。要坚持开展经常性思想教育活动和形势教育活动，突出法纪法规教育、职业道德教育、理想信念教育、勤政廉政教育和“新三观”教育等学习教育活动，进一步增强干部职工的法纪观念和职业道德观念，努力构筑廉洁自律、拒腐防变的思想道德防线，增强自律自控能力。三是建立警示教育制度。在坚持开展正面教育的同时，要注重开展警示教育活动，以活生生的、血的案例警示员工要遵规守纪、要从严要求、要注重学习教育，从而正确对待“政治关、权力关、金钱关、享受关、亲朋关”，树立立党为公观念、大局观念、群众观念和法纪观念，不断提高遵守执行规章制度的自觉性。
金融监管解决方案篇9
深化农村信用社改革试点工作从2003年8月开始以来，已经近2年时间。从总体看，改革取得一些成效。比如，先期试点的八省(市)省级联社全部组建，并开始行使其管理、指导、协调，服务职能；共组建完成27家农村商业银行和农村合作银行，另有24家农村商业银行和农村合作银行获准筹建：有164个县(市)已经完成以县(市)为单位统一法人，另有204个县(市)获准筹建；八省(市)专项票据的发行工作已全部完成，共计发行361亿元，其中已置换不良贷款314亿元，置换历年挂账亏损47亿元；八省(市)两年(2003年和2004年)共减免营业税16．9亿元，减免所得税16．3亿元。
扩大试点的21个省份中，除新疆外改革试点方案均已获得国务院批准，各省正按照方案的部署，有序开展各项工作。截至目前，安徽、河南、云南等三省的省级联社已挂牌成立，另有7个省的省级联社筹建方案已获银监会批准；河南、安徽、黑龙江、辽宁、湖南、河北、山西等七省的460家县(市)联社正式上报了专项票据发行申请，经人民银行，银监会审核，批准向296家联社发行专项票据231亿元，并于2005年3月31日完成发行工作。
存在的主要问题
此次农村信用社改革试点虽然取得了较好的成效，但与改革目标相比，还有一定的差距。
农村信用社改革试点的目标，一是通过管理体制改革、产权制度改革、政策扶持等，使农村信用社真正成为“自主经营，自我约束，自担风险，自我发展”(“四自”)的金融企业，成为产权明晰、治理完善、内控严密，资本充足、财务良好、服务优质的可持续发展的市场主体：二是让农村信用社更好地发挥农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，促进农业、农村经济发展，促进城乡一体化和农村全面小康社会的建设。
农村信用改革要达到预定的目标，从长远看必须解决以下四大问题：
一是新的监督管理经营体制框架建立后，能否促进改革最终目标的实现，还需要在实践中进一步理／顷和改善。
二是通过产权制度改革，能否真正建立起法人治理比较完善、内控比较健全、经营比较灵活的现代金融企业制度。
三是通过政策扶持和农村信用社自身的业务发展，能否较为彻底地消化农村信用社历史上已有的风险，能否建立风险防范长效机制，能否提高农村信用社的风险防范能力和市场竞争能力。
四是农村信用社改革作为农村金融改革和“三农”经济的一部分，能否推动农村信用环境的改善，能否建立良好的金融生态环境，还有赖于农村金融整体改革的推进。
要解决上述问题，就要完善省级联社职能，规范省级联社行为。这其中有三个原则要把握好：
第一，省级联社既是省政府管理农村信用社的平台和载体，又是辖内农村信用社的联合经济组织，还是监管当局批准设立的管理服务型金融机构，是一个多重性质的组织。应该允许省级联社不断探索，在实践中完善其职责定位和履职行为。
第二，省级联社的行业管理职能要与农村信用社“四自”能力的提高有机统一起来。在行使管理职责的过程中，要用动态的眼光，不断调整，适应。对于那些基础较差、管理水平较低、产权改革没到位的信用社，省级联社就要多管、严管；而对于那些资产质量较高、管理水平较强，产权制度完善的信用社，就要少管，把职能转到服务上。这是一个此消彼长的动态过程。
第三，省级联社管什么、怎么管；服务什么、怎么服务，都要围绕深化农村信用社改革根本目标的实现来做，要有利于农村信用社“四自”能力的提高。有利于提高防范风险能力、市场竞争能力，有利于服务水平的提高。
在这样的原则下，省级联社究竟管什么、怎么管，可以由监管部门、省级政府和省级联社协商，制定一个规范的履行职责的指导意见，并逐步完善。
解决问题的措施
措施之一：建立现代企业制度
改革所遇到的问题能不能得到解决，改革目标能不能实现，最关键的是要看现代企业制度能否建立。法人治理、内部控制和经营机制又是现代企业制度的关键环节。这项改革是一个长期推进的过程。在这个过程中，至少有三个问题需要我们逐步解决：
一是完善法人治理，健全内部控制，转换经营机制。有关监管、经营各方要深刻理解其重要性、长期性和复杂性。
二是制定规划，分步实施，稳步推进。改革不可能一蹴而就，一定要有一个科学的规划。
三是要把产权制度改革与完善法人治理有机结合起来，把完善内控制度和转换经营机制有机结合起来，不能搞成几张皮。产权制度改革一开始就要按照投资主体多元化的原则，合理设置股权。没有合理的股权安排，法人治理就达不到理想的目的。
科学严密的内控制度体现的是约束机制。一个较小的法人单位既要有一个好的激励机制，又要体现灵活性，这是我国农村合作金融机构的特点，是大的商业银行无法比拟的。
措施之二：建立风险防范长效机制
要通过深化改革真正消化农村信用社已有的风险，提高风险防范能力和市场竞争能力，必须建立风险防范长效机制。监管当局更关心的是通过改革农村信用社的风险是否消除了。
首先，现有的国家和地方政策扶持，只是解决了农村信用社一部分历史包袱。对那些通过这次改革风险仍然很大，经营问题仍然很多的农村合作金融机构，需要在下一步改革中，进一步研究完善国家和地方政府的相关配套政策。
最近，银监会和人民银行为了进一步支持农村信用社，尤其是老少边穷地区的农村信用社改革，对扶持政策进行了微调，2002年末资能抵债及实际资不抵债不高于2000万元的信用社，按其实际损失额的一定比例给予资金支持，最高不超过1000万元。这一调整，国家又多拿出了33亿元的资金，为老少边穷地区农村信用社改革与发展送去了“及时雨”。
其次，“花钱买机制”是改革的目的所在，需要在改革中建立风险防范长效机制，来防范和控制发生新的风险。监管者、管理者。经营者都要围绕提高农村信用社风险防范和市场竞争能力，实现可持续发展的目标，致力于建设风险防范长效机制。监管当局要从建立风险防范长效机制出发，进一步加强对农村信用社的合规性监管和风险监管，按照审慎监管的要求，加强对农村信用社持续监管。
再次，农村信用社要找准市场定位和发展空间，发挥自己的优势。如果盲目扩张到与自身管理能力不适应的领域，涉足不具备开办条件的业务，就会出现新的更大的风险，甚至在市场竞争中被淘汰。大部分地区的农村信用社还是要牢固树立立足社区，立足为“三农”服务的经营理念，在市场中找准自己的位置。
下一步工作重点
通过深化农村信用社改革，推动农村金融改革，推动农村信用环境改善，为农村信用社可持续发展创造良
好的金融生态环境，是下一步工作的重点。
随着农村信用社改革的推进，解决了农村一部分农产、中小企业的金融服务问题。但要解决农村金融服务问题，光有农村信用社“一枝独秀”不行，需要农村金融改革的整体推进，这包括农村银行服务、农村保险、农村直接融资、农村担保体系、农村信用环境等等。有关部门正在着手研究农村金融改革整体推进方案。
要解决以上问题，有一些大的理论和实践问题还亟须研究解决。
研究解决农村金融市场的多元化问题。现有的金融机构是否可以退出；是否可以在完善监管法规的前提下，允许有条件的地方新设多种所有制的金融机构，特别是建立资金互助组织，小额信贷组织等；在完善存款保险机制的前提下，对不能正常生存的金融机构允许退出；允许由一些企业、自然人发起设立股份制金融机构、社区性合作制资金互助组织和小额信贷组织等。
研究解决农村各种资金供求间的金融机构分工与合作问题，把财政资金和信贷资金、政策性信贷资金和商业性信贷资金、长期项目资金需求和短期流动资金需求区分开来。农村信用社改革只是解决了部分农产、中小企业短期的商业性金融需求，对那些农村基础设施建设等长期项目的资金需求，应由政策性资金组织或公共财政解决。
研究解决农村资金返还农村使用的问题。农村资金经邮政储蓄等大量流出农村，严重影响农村资金供应，所以，对农村资金回流机制需要进一步研究相应的解决办法。县及县以下商业银行的分支机构当年吸收的资金要有一定比例用于县域经济发展。
研究解决建立农村担保组织的问题。通过建立担保基金等形式，解决中小企业和弱势群体担保、抵押贷款难的问题，防范银行信贷资金风险，促进商业性金融机构更好地把资金投向农村。
研究解决完善农村保险体制的问题。建立政策性保险、商业保险机构，为农业、农民和农村中小企业提供服务，分散信贷资金风险。
研究解决改善农村信用环境问题。在条件成熟的情况下，积极发展农村直接融资业务。
银监会如何发挥作用
在新的监督管理体制下，对农村合作金融机构进行监管，必须按照银监会提出的“管法人、管内控、管风险，提高透明度”的监管理念以及监管原则和目标进行。同时，根据农村信用社改革发展特点，逐步完善农村合作金融机构监管体制、监管手段和监管方式。
根据农村合作金融机构的特点，完善监管规章制度的建设，提高依法监管的水平。
根据农村信用社不同组织形式，研究分类监管的措施和办法。对省级联社监管的办法，银监会将在年内出台；对农村商业银行，要按股份制商业银行的要求，对资本充足率、不良贷款、市场准入等核心指标进行现场检查和非现场监测；对于农村合作银行，则参照农村信用社，比照股份制商业银行的监管要求提出监管意见；对于以县为单位统一法人和二级法人的农村合作金融机构，也要分别制定监管意见。目前，这种分类监管体系和措施正在建立。
把当前监管重点放在督促农村信用社完善法人治理、健全内控制度上，加强对农村合作金融机构的合规性监管。通过加强合规性监管，防范操作风险和信用风险。
加强对农村合作金融机构的风险评价预警提示。根据农村信用社特点，建立健全风险评价指标体系，对各类风险进行动态评价，及时作出风险提示。
加强农村合作金融机构重组力度，逐步改善当前农村信用社法人机构分散的现状，提高抗风险的能力。目前主要采取以县为单位统一法人，有条件的地方也可以考虑以地市或更大的单位进行机构重组，如北京、上海在这一次改革中就选择以市为单位组建农村商业银行的模式。改革总的目标是经过3―5年时间，逐步提高单个法人的资本规模，使现有的3．2万家法人机构减少到1万家以内。
监管当局要加强对农村合作金融机构的现场检查，加大处罚力度。同时，通过序时性检查和专项检查，实行持续性监管。
围绕资本充足率、信贷资产质量和风险拨备覆盖率等核心指标加强监管。当前监管的重点是防范信用和操作风险，提高信贷资产质量，减少违规违纪案件的发生。同时还要逐步研究防范农村信用社市场风险问题。
金融监管解决方案篇10
内容提要:从历史上看，美国金融史是一部金融危机和金融改革同步、金融改革和金融理论相互联系的历史。2007年金融危机以来，奥巴马政府推出《2010年华尔街改革和消费者保护法》。该法案作为后金融危机时代金融监管的代表性法律，在政府作为社会公共利益代表和金融企业主体社会责任理念指导下，一方面强化美联储的监管地位，另一方面维护消费者合法地位。从金融改革的历史发展看，目前的金融理论和金融改革，主要是西方金融一体化和利益社会化理论共同主导下的一种结局。
一、美国金融危机与金融理论、金融改革关系史
美国现代金融体系的建立是从1907年的第一次金融危机开始起步。世纪之初的经济大危机促使美国开始强调联邦的集中监管，并于1913年通过了《联邦储备法》，并在次年建立了包含联邦储备局、区域性联邦储备银行和会员银行的联邦储备体系。[1]但在联邦储备银行成立之初，仍然采用原来的银行自由经营原则，美国银行数量急剧上升。1927年美国通过了《麦克顿法》，取消了《1864年国民银行法》“禁止国民银行承销股票”的规定，虽然这种更加自由化的改革带来了1928年的美国股市的虚假“繁荣”，但仅仅一年之后，持续5年多的大危机爆发。危机导致美国约49%的银行倒闭。[2]在危机面前，罗斯福通过加强监管开启了新的监管时代，以《1933年银行法》和《1933年证券法》为代表的立法标志着新监管时代的来临。与此相伴随凯恩斯在1936年出版的《就业、利息和货币通论》中提出了所谓的“国家干预理论”，该理论认为虽然包括金融市场在内的自由市场机制尽管从整体上讲是有效的，但自由市场本身自利的天然缺陷会扭曲这种机制使其失灵，这决定了政府对市场的必要性，为保证金融市场的正常和高效运转，传统中央银行的货币管制应转向货币政策，安全优先成为金融监管的核心原则。
在美国，里根总统时期倡导的以货币供给和货币为经济核心的里根经济学成为主导这一时期的金融理论，该理论在金融监管上主张放松金融市场管制。在这一时期还存在诸如特殊利益论、监管俘获理论和公共选择理论，以及以哈耶克为代表的自由银行制度学派等学派，其共同的特点就是强调效率优先应当成为为金融监管基本取向。在这些理论推动下，为推动经济复苏美国国会批准了《放松存款机构管理和货币管制法》（1980）、《加恩—圣日曼法》（1982）等一些法律，赋予商业银行较大的经营范围和空间。而1999年《金融服务现代化法》更是取消了自1933年以来建立的“分业经营”监管模式，推行以效率为首要价值的“混业经营”模式，从而将使美国金融业迈入一个新的自由金融时代。伴随着这一自由化进程，以信用衍生工具为手段、以效率为最高目的的华尔街精英为世界创造了一个虚幻的金融神话，这种空中楼阁式的经济发展模式为美国的经济崩溃埋下了祸根，尤其布雷顿体系的崩溃为金融风险的世界化开了闸门，最终导致以2007年的次贷危机为导火索的世界金融危机。在新的危机面前，“政府是市场经济守夜人”的新自由主义监管理念被现实打击的灰头土脸。这时，强调社会公众利益是金融市场最大利益（20世纪30年代提出）的主张开始受到人们的重视，该理论“将金融监管作为消除金融市场完全竞争下的市场破产的消极后果的手段看待，是为消除市场破产可能导致的自然垄断、外部效应及其信息不对称等后果而确立”。[3]而且认为金融主体作为企业法人，是独立的市场主体，并且拥有事实上的垄断地位，而且其经营的产品是高度信用化的货币，所以要承担一定的“社会责任”。在这种情况下，2010年7月美国公布了《2010年华尔街改革和消费者保护法》（也称为《多德－弗兰克法案》），该法案其核心内容是强化美联储权力和责任以及设立新的消费者金融保护局。由于该法案的重要性，它被喻为可媲1933年《格拉斯－斯蒂格尔法案》的新监管时代的代表法案。
综上可见，美国金融史就是一部危机与管制法制并行、理论与实践互动的历史，期间经济的繁荣与否、金融创新的水平高低决定了相互之间的关系。
二、次贷危机后的美国金融改革
2007年金融危机以来，在推出多项救市措施后，奥巴马政府提出的《金融监管改革——新基础：重建金融监管》议案获得参众两院通过，并正式定名为《2010年华尔街改革和消费者保护法》。该法案作为后金融危机时代金融监管的代表性法律，在政府作为社会公共利益代表和金融企业主体社会责任理念指导下，一方面强化美联储的监管地位，另一方面维护消费者合法地位。其内容主要可归纳为下面几方面：
（一）监管主体和监管职能变化
1．美联储监管者地位和职能进一步得到强化美国此次的金融改革法案，通过赋予美联储对“非银行”类银行的监管权及对一类金融控股公司进行并表监管权，扩大了美联储监管权力，而且强调这种监管的范围囊括各类银行，无论其是否实行存款保险、无论其营业是否受到特别法案的限制等。该法案之所以强化美联储对“非银行”银行和一类金融控股公司及其附属子公司的监管，尤其将原来属于SeC监管范围的对证券经纪/交易商公司的监管权和对对冲基金和其他私人资本基金的监管权全部划归美联储统一监管，目的在于避免多头监管的漏洞，“就是要将美联储打造成为系统风险监管者，并由其对‘非银行’银行和一类金融控股公司制定审慎标准和监管。”[4]
2．成立新的职能监管机构，完善监管权限1999年以“混业经营”为取向的《金融服务现代化法》虽然已经将美联储作为基本监管者地位提到，但对长期分业监管模式下各职能监管机构权限的划分并不完善。新的监管法案在打造美联储为系统风险监管者的基本取向下，把原来对联邦注册的银行机构的分割监管进行整合，成立了全国银行监管局（nationalBankSupervisor），这一新机构系“将货币监理署与储蓄机构监理局合并，在财政部中设立具有独立地位的，负责从事国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的执照发放，并负责对所有的联邦发照存款机构和所有外国银行的联邦分支机构及代表处进行审慎监管和规制。”[5]另外，新法案还在财政部设立了联邦层面的全国保险办公室，该机构是首次在联邦政府设立代表全国保险公司的机构，其职责在于收集各种涉及保险业务的信息并进行识别其中潜在的危机和风险，并在综合评估后将已经类似于“一类金融控股公司”的任何保险公司向美联储提出监管建议;该保险办公室还被授权与其他国家一起在国际保险监管者协会（iaiS）中缔结国际协议，并增进保险规制的国际合作。
新法案对于仍然保留的SeC和商品期货交易委员会的监管者地位和相应职责的同时，在保护投资者、确保市场诚信及增进价格透明度等基本公共政策目标指导下，搁置关于场外衍生品究竟是期货抑或证券的争议，提出要进一步协调期货与证券两大机构对市场的规制方法和标准。当然，为便利在各监管机关的信息沟通，新法案还要求设立金融服务监督委员会，负责监测和处理威胁国家金融安全的系统性风险，以对各自市场中出现的金融漏洞和行为能够做出相同的监管和规制标准。
（二）设立保障消费者权益的消费者金融保护局
新法案在继承过去通过金融监管对金融主体市场行为规制的基本思路基础上，在监管模式上增设统一的消费者金融保护局。该机构的设置是从金融消费者角度出发，以维护社会公共利益、消费者权益为目标而设立的对金融主体行为实施规制的机构。消费者金融保护局的在保护金融消费者方面具有非常广泛的权责，从制定金融消费者保护的立法权，到对在其管辖范围内所有提供金融产品、服务的机构都有行政执法管辖权，甚至在联邦法院也可与司法部一道，执行有限的司法。此外，新法案还赋予联邦贸易委员会和SeC在金融消费者和投资者保护方面以新的权力和资源对金融消费者和投资者提供保障。在金融改革新法案的基础上，为了使金融改革获得法律保障，美国政府向国会提交了《2009金融服务监督理事会法》、《2009银行控股公司现代化法》、《2009银行控股公司和存款机构监管改进法》、《2009美国保险局法》、《2009投资者保护法》等五项加强金融系统性风险监管的法案，“其目的在于对所有金融机构加强严格统一监管，并建立针对金融体系风险监控、缓释和积极应对的监管体制。”[6]
三、与改革并行的新金融监管理论
此次金融危机使西方奉行的新自由主义监管理念遭受重创。对此，以美联储为核心的美国金融界，无不重新认识到自由市场的纪律必须通过政府监督才能实现。事实上，“金融机构作为特殊经济主体，并非所有金融机构都将股东和客户利益放在第一位，金融欺诈和金融冒险是金融机构利益驱动的自然产物，但是金融机构一旦违规产生的风险必将对社会带来极大损害。”[7]在这种情况下，20世纪30年代的美国经济危机的社会公众利益理论开始受到重视。社会公共利益理论主张金融监管的出发点就是要维护社会公众的利益，金融监管的目的就是通过改善金融市场和金融机构的低效率和不稳定状态，消除自由竞争可能导致的自然垄断、金融产品的公共属性导致的外部效应及金融产品高度专业化导致的信息不对称等不良后果，以恢复公众对存款机构和货币体系的信心。该理论认为虽然金融市场中，消费者和金融产品与服务提供者都是市场主体，但金融产品的专业性和设计的复杂性，以及金融产品的高度信用化，都决定了在金融消费市场中消费者处于不对称的地位，单纯的信息披露根本不能解决认知不足的问题。从维护消费者权益、维护市场的良性运行出发，必须解决消费者在市场面前理性选择困难问题，通过培养各种专业机构为消费者投资选择、理赔提供帮助。在这种过程中，任何一方的行为都不能是自利的，必须以经济理性为原则，作出整体利益最大化的选择。在这种认识下，金融主体作为拥有事实上的垄断地位的企业法人，加上其经营的产品是高度信用化的货币，所以要承担一定的“社会责任”。这种理论在危机以后被提及，最根本上在于货币金融领域，尤其随着金融工具创新，特别是信用衍生品市场和资产证券化技术的互动，将资本的功能发挥到极致，极大地推动了金融业务经营模式的转变。但金融危机的爆发使得人们认识到，单纯的市场化信用评级机构和经纪机构往往在至关重要的公信力上，由于无法摆脱自身的盈利性限制，使得往往成为侵害消费者权益的帮凶。在一个个人化社会和政治国家二元的体制下，在强化对消费者事后保障的基础上，通过加强国家监管规范市场主体和市场中介行为保障信息的真实可靠，最终实现金融秩序的有序运行。
四、金融改革趋势
（一）加强投资者和消费者保护监管
高度专业化和技术化的金融市场，尤其金融衍生产品的不断丰富，即使再严格的信息披露制度，对于一般普通百姓而言根本无从真正了解具体的运作情况。这就决定了需要某种机构对金融消费者进行教育或培训或告知真相，以满足消费者知情权，获得安全保障。[8]在这种基本前提下，金融领域的经纪中介和信用评级机构至关重要。但金融危机的爆发使得人们认识到，市场化信用评级机构和经纪中介机构由于无法摆脱自身的盈利性限制，往往成为侵害消费者权益的帮凶。为此，各国以重树投资者和消费者保护的监管目标为国际金融监管改革的重要方面，不仅仅要做到确保信息的真实披露，而且要将控制系统风险作为首要任务。
（二）从整体性上保护消费者权益
危机爆发以来，随着危机的不断深入，2009年10月22日美国众议院金融服务委员会对财政部提交的《金融消费者保护局法案》投票通过。根据该法案，美国将整合原来七大金融监管机构中相应的消费者保护职能成立了新的监管机构，即CFpa，该机构成立后将成为首次经政府授权的、具有对金融产品和服务的消费者提供保护的唯一监管机构。英国在危机后也通过了《改革金融市场》法案，新改革方案中也指出，必须出台保护消费者的新方案，确保金融消费者理赔的便捷高效，而且为了确保消费者能迅速、有效的得到赔偿，规定允许消费者采取集体行动以获取赔偿。新改革法案还要求进一步制定法律以强化FSa的资源，加强信用评级公司监管，以便消费者能够获得真实可信的金融信息和服务，这些对消费者利益保护都有着实质影响。
危机爆发后，欧盟采取了多项金融监管立法改革，以提高对金融消费者保护力度。如出台存款保障计划修正案;提交资本金要求和规范证券化负债等措施，以加强风险管理;提出对信用评级机构监管提议，要求信用评级机构必须公布信用评级方法和模型，并引入信用评级机构注册制等。
从危机后欧美金融监管立法改革方案的趋势表明，在现代法治环境下，金融消费者权益保护必须建立在完善的法律体系和规范的制度保障上。我国2011年以来，在监管部门的统一安排下，各大银行在各地开始试点金融消费保护工作，并陆续出台了一些内部试行办法，形成了涵盖银行、证券、保险等金融领域，在政府、行业监管者和产品服务提供者共同参与的，从低端市场到高端市场全面保护的新的金融消费保护体系。但整体上我国这方面仍处于不完备状态，尤其作为法律层面的消费者权益保护法规能否适用于金融消费目前实践中也仍存争议。[9]笔者建议，总结我国金融消费保护的经验，借鉴西方金融监管改革的有益做法，在我国现有的“一行三会”监管框架下，从法律层面完善立法，建立一个法律体系健全的金融消费者保护体系。而且在消费者提供金融服务的中介机构，包括信用评级机构，都应当纳入金融消费保护框架下进行规制，弥合金融产品提供者与消费者之间的信息不对称，保障消费者知情权。2011年末我国提出的重视本土信用评级的建议正是在这方面的重要体现。
（三）进一步加强集中监管
后金融危机以前的金融监管体系，多头监管是世界金融监管中普遍采取的监管模式，虽然多头监管在专业化和促进竞争方面具有优势，但多头监管模式虽然提供了细分领域的监管专业化，但由于行业及其部门的分割导致整体监管效率较低，而且因各个监管部门之间各种的分工容易导致监管空白和漏洞，为投机者留下套利空间。这也是金融危机爆发的制度根源之一。所以，要克服多头监管的弊端，必须建立统一的监管主体。但基于自身的金融发展史，西方各国基本都认为多头监管目前依然是监管体制的较佳选择，改革只能是进一步加强监管机构之间的协调。就美国而言，危机爆发前，美联储系兼具货币职能和监管职能双重职能的机构，这种职能重合的监管模式使得美联储监管职责本身就呈宽泛化。美国的新法案改革也只是提出在扩大美联储职能基础上，进一步组建由财政部领导的金融服务监管委员会，以加强监管协作、信息共享并加强风险识别。英国早在20世纪90年代就启动了“金融大爆炸”改革，允许“混业经营”，并整合原来英格兰银行的银行监管部门、证券投资委员会和其它金融自律组织等金融监管机构，成立了新的综合性金融监管机构，即“金融服务局”（FSa）。这种新的金融格局，2000年通过的《金融市场与服务法案》得到了确认。2007年美国的次贷危机后，为继续巩固全球金融中心地位，2009年英国通过了《改革金融市场》白皮书，该法案提出成立金融稳定委员会，负责在金融业的风险和稳定监控方面进行协调，并为今后金融体系的重建摸索经验。
但从历史角度看，美国坚持功能监管基础上的伞形监管架构、拒绝集中监管，英国采用单一监管架构、整合监管权力，这种监管模式的差异在很大程度上也与其各自的政治制度和历史惯例有关。从我国金融监管体制历史入手，笔者认为，虽然集中单一监管在金融危机后日益成为各国进行金融监管改革的方向之一，但我国金融处于初级阶段的国际化、专业化、市场化，使得目前并不适于建立单一监管体制。目前国务院批准的整合央行、财政部金融司、银监会和汇金公司成立的“金融国资委”就是适应新形势金融监管的重大改革，这一改革既符合当前金融监管的国际趋势，也符合我国金融发展的现状。当然，在强化金融监管的同时，必须注意政府系市场监督者，而非市场参与者的基本划分，从监督金融产品提供者、金融服务提供者的行为入手，解决披露信息的真实性和违规时的消费者救济问题入手，以防止监管部门的市场化问题。
注释:
[1]马红霞、严红波、陈革：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第4－5页。
[2]樊亢、宋则杭主编：《外国经济史》（3），人民出版社1980年版，第49页。
[3]李喜春：《国际金融监管体制改革及对我国的启示》，山西财经大学2011年硕士学位论文，第16页。
[4]李喜春：《国际金融监管体制改革及对我国的启示》，山西财经大学2011年硕士学位论文，第24页。
[5]鲁篱、熊伟：《后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国的启示》，载《现代法学》2010第4期，第149页。
[6]鲁篱、熊伟：《后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国的启示》，载《现代法学》2010第4期，第153页。
[7]李喜春：《国际金融监管体制改革及对我国的启示》，山西财经大学2011年硕士学位论文，第29页。