法律法规规章办法篇1
第一条为了规范环境保护法规的制定程序,保证立法质量,根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《部门规章制定程序条例》、《法规部门规章备案条例》和《全面推进依法行政实施纲要》,制定本办法。
第二条本办法所称“环境保护法规”,是指国家环境保护总局(以下简称总局),根据全国人大有关机关的委托,或者根据法律、行政法规的授权,或者根据职权,制定的下列规范性文件:
(一)根据全国人大有关机关的委托起草的环境保护法律的草案代拟稿;
(二)拟报送国务院的环境保护法律或者行政法规的送审稿;
(三)环境保护部门规章。
第三条环境保护法律、行政法规的立项、起草、审查、送审,环境保护部门规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案和解释,适用本办法。
其他国家机关或者部门发送总局征求意见的有关法律、法规和部门规章的征求意见稿的办理程序,适用本办法的有关规定。
第二章立项
第四条总局于每年年初编制本年度立法。
年度立法确定的环境保护法律或者行政法规类立法项目,分为第一类、第二类和第三类立法项目:
(一)已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法,总局年内必须报出或者已报出需要配合全国人大或者国务院有关立法工作机构审查的立法项目,列入第一类立法项目;
(二)立法依据充分、立法思路清晰、所要解决的问题为环境保护管理工作急需、拟确立的主要制度和措施可行、总局力争年内报出的立法项目,列入第二类立法项目;
(三)需要研究、论证和起草的立法项目,列入第三类立法项目。
第五条环境保护部门规章的立法项目根据实际工作需要适时确定,不做立法安排。
国务院领导指示需要开展环境立法研究的项目,总局应当及时开展有关工作。
第六条除已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法的立法项目外,总局有关司(办、局)认为需要制定环境保护法规的,应当于每年1月底前提出立项建议。
提出立项建议,应当填写立法项目申报表(见附件1),并提交有关立法必要性、所要解决的主要问题和拟确立的主要制度和措施的书面说明材料,并可附具国内外有关立法参考资料。
第七条法规司对立项建议汇总研究,提出总局年度立法的建议稿,报总局局务会议审议决定。
第八条经总局局务会议审议通过的年度立法是总局本年度立法工作依据。
第三章起草
第九条具体负责起草环境保护法规工作的司(办、局),应当组织有关立法工作者、实际工作者和专家学者,承担立法起草工作。
法规司应当适时参加有关环境保护法规的起草工作。
第十条起草环境保护法规,应当广泛收集资料,深入调查研究,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。
听取意见可以采取召开讨论会、专家论证会、部门协调会、企业代表座谈会、听证会等多种形式。
第十一条负责起草工作的司(办、局)完成环境保护法规初稿后,应当征求总局其他有关司(办、局)和有关直属单位的意见,并根据反馈意见,对初稿进行修改,形成环境保护法规征求意见稿草案,经负责起草工作的司(办、局)主要负责人签署后,报送总局局长专题会议审议。
局长专题会议重点就环境保护法规征求意见稿草案涉及的主要法律制度和措施的必要性和可行性,设定的行政许可和行政处罚的适当性和合法性等内容进行审议。
第十二条负责起草工作的司(办、局)应当根据总局局长专题会议审议意见,对征求意见稿草案进行修改,形成环境保护法规征求意见稿及其说明,以总局局函发送省级环境保护部门、国务院有关部门征求意见。
负责起草工作的司(办、局)可以根据环境保护法规征求意见稿内容所涉及的范围,征求有关地方人民政府、省级以下环境保护部门、有代表性的企业和公民的意见。
征求意见稿的说明,应当包括立法必要性、主要制度和措施等主要内容的说明。
第十三条环境保护法规直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的,可以公布征求意见稿,公开征求意见。
环境保护部门规章影响贸易和投资的,应当按照国家有关规定履行对外通报程序,公布征求意见稿。
环境保护法规的征求意见稿,可以在《中国环境报》和总局网站等媒体公布。
第十四条起草环境保护法规,涉及国务院其他部门的职能或者与国务院其他部门职能关系紧密的,负责起草工作的司(办、局)应当充分征求其他部门的意见;与其他部门有不同意见的,应当充分协商;经过充分协商不能取得一致意见的,负责起草工作的司(办、局)应当在环境保护法规草案送审稿说明中说明情况和理由。
第十五条负责起草工作的司(办、局)根据征求的意见,对征求意见稿及其说明进行修改,形成环境保护法规草案送审稿及其说明,连同其他有关材料,经负责起草工作的司(办、局)主要负责人签署后,移送法规司审查。
草案送审稿的说明,应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理情况等内容。
其他有关材料,主要包括:目前管理现状和存在的主要问题分析,草案规定的主要制度和措施的必要性和可行性的专项论证材料,征求意见及其处理情况汇总表、对未采纳的主要不同意见的说明,有关立法调研报告和国内外包括法规条文在内的其他立法参考资料。
第四章审查
第十六条对未按照本办法第三章的有关规定征求意见或者准备有关论证材料的,法规司可以转送负责起草工作的司(办、局)补办有关程序或者补充有关论证材料。
第十七条法规司会同负责起草工作的司(办、局),主要从下列方面对环境保护法规草案送审稿进行审查:
(一)设定的环境保护行政许可项目是否符合《行政许可法》和其他有关法律、法规和国务院其他法规性文件关于设定行政许可的规定;
(二)设定的环境保护行政处罚是否符合《行政处罚法》和其他有关法律、行政法规和国务院其他法规性文件关于设定行政处罚的规定;
(三)是否与国家有关法规和政策协调、衔接;
(四)是否符合立法技术要求。
第十八条在审查过程中,法规司认为环境保护法规草案送审稿涉及的法律问题需要进一步研究的,法规司可以组织实地调查,并可召开座谈会、论证会,听取意见。
环境保护法规草案送审稿创设行政许可事项,或者直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的,法规司和负责起草工作的司(办、局)可以向社会公开征求意见,也可以采取听证会等形式,听取有关机关、组织和公民的意见。
第十九条法规司会同负责起草工作的司(办、局)应当在20个工作日内完成环境保护部门规章草案送审稿的修改,在40个工作日内完成环境保护法律、行政法规草案送审稿的修改,形成环境保护法规草案送审稿。因涉及有关方面重大意见分歧需要协调等特殊情形的,可适当延长审查时限,但最长不得超过60个工作日。
法规司负责提出法规送审签报,经负责起草工作的司(办、局)会签后,连同环境保护法规草案及其起草说明和审查说明以及有关专项论证材料目录,提请总局局务会议审议。
起草说明应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理等情况的说明。
审查说明应当包括立法依据、行政许可和行政处罚设定的合法性、环境保护法规草案与有关法律、法规协调一致性等问题的说明。
第二十条对环境保护法规草案送审稿规定的管理体制、主要制度或者措施,有关方面存在重大分歧的,法规司会同负责起草工作的司(办、局)可以在环境保护法规草案中提出一种或多种备选方案,提交局长专题会议审议。
第五章送审、决定和公布
第二十一条环境保护法规草案应当经总局局务会议审议。
第二十二条审议环境保护法规草案时,负责起草工作的司(办、局)做起草说明,并负责就具体管理现状、主要管理制度和措施的必要性、可行性等专业性问题做说明或答辩。
法规司做审查说明,并负责就行政许可、行政处罚设定的合法性和环境保护法规草案与其他法律、法规的衔接等法律问题做说明和答辩。
第二十三条法规司应当会同负责起草工作的司(办、局),根据总局局务会议审议意见对环境保护部门规章草案进行修改,形成环境保护部门规章,报请总局局长签署命令予以公布。
法规司应当会同负责起草工作的司(办、局),根据总局局务会议审议意见对环境保护法律或者行政法规草案进行修改,形成环境保护法律或者行政法规送审稿,并以总局文件形式报送国务院。
总局根据全国人大有关机关委托起草的环境保护法律草案代拟稿,以总局局函报送委托机关。
报送环境保护法律或者行政法规送审稿、环境保护法律草案代拟稿,应当附送有关专项论证材料。
第二十四条公布环境保护部门规章的命令应当载明该环境保护部门规章的序号、名称、通过日期、施行日期、总局局长署名以及公布日期。环境保护部门规章公布格式见附件2.
总局与国务院有关部门联合的环境保护部门规章由有关部门首长共同署名公布;总局为主办机关的,使用总局的命令序号。
第二十五条环境保护部门规章签署公布后,《中国环境报》和总局网站应当及时刊载。
第二十六条经《国务院公报》刊载的环境保护部门规章文本为标准文本。在《中国环境报》上刊载的环境保护部门规章文本也为标准文本。
第二十七条环境保护部门规章应当自公布之日起30日后施行;但公布后不立即施行将有碍环境保护部门规章施行的,可以自公布之日起施行。
第六章备案与解释
第二十八条环境保护部门规章应当自公布之日起30日内,由法规司依照《立法法》和《法规部门规章备案条例》的规定,办理具体的备案工作。
报送环境保护部门规章备案,应当提交备案报告、部门规章文本和说明,并按照规定的格式装订成册,一式十份。环境保护部门规章备案格式见附件3.
法规司应当于每年1月31日前将上一年度所制定的环境保护部门规章目录报国务院法制办公室。
第二十九条环境保护部门规章解释权属于总局。由总局与国务院有关部门联合的部门规章,由总局和国务院有关部门联合解释。
环境保护部门规章有下列情况之一的,由依据前款规定享有解释权的机关解释:
(一)环境保护部门规章的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)环境保护部门规章制定后出现新的情况,需要明确适用依据的。
环境保护部门规章解释的办理程序,适用《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。
环境保护部门规章的解释和环境保护部门规章具有同等效力。
第三十条环境保护法律、行政法规具体适用过程中的解释,适用《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》和《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。
第七章其他部门法规征求意见稿的办理
第三十一条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章,发送总局征求意见的,由法规司归口受理,并根据所涉及的内容分送有关司(办、局)征求意见。
第三十二条各有关司(办、局)应当按照确定的时限提出意见,返回法规司。
法规司根据是否与环境保护法律、行政法规、部门规章协调、衔接的原则,负责汇总研究,拟定函复意见。
第三十三条对其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿,总局各有关司(办、局)之间存在较大意见分歧的,法规司负责进行协调;经协调仍不能达成一致意见的,报总局局长专题会议研究、协调。
第三十四条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿拟设立的管理体制、主要制度或者措施,与环境保护法律、行政法规、部门规章存在重大矛盾或者交叉,或者对环境保护部门监督管理工作具有重大影响的,法规司应当商有关司(办、局)提出意见和建议,报请总局局长专题会议或者局务会议研究。
第八章附则
第三十五条环境保护部门规章影响贸易和投资的,应当在公布后按照有关规定翻译译本,按照规定程序对外公布。
环境保护法律、行政法规由总局负责起草的,应当在公布后按照有关规定翻译成译本。
环境保护法规英文译本由总局国际司提出译本初稿,经负责起草工作的司(办、局)审核后,由法规司按照有关规定对外公布或者报送有关国家机关审查。
环境保护法规少数民族语言翻译工作按照国家有关规定执行。
第三十六条总局应当经常对环境保护部门规章进行清理,发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的,或者与法律、行政法规或者其他上位法的规定相抵触的,或者出现不适应新出现的情况的,应当及时修改或者废止。
修改、废止环境保护部门规章的程序,依照本办法的有关规定执行。
第三十七条编辑出版正式版本、外文版本的环境保护法规汇编,由法规司依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
法律法规规章办法篇2
依法治国客观上要求提高立法质量。法的质量不同于一般精神或物质产品的质量问题。如果立法质量不高,不仅法的权威性荡然无存,治理国家的全部努力都将发生扭曲。正如宋代王安石所说:“盖君子之为政,立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”《王文公文集·周公》。我国近几年来的立法工作成绩斐然,但又确有重“量”轻“质”,立法质量不高的倾向。笔者以为,立法质量不高的原因反映在立法观念、制度、程序、技术等诸多方面,但根本的原因是立法机关的民主意识不强,片面地强调法律是国家意志的体现,而忽略了法律是人民意志的体现,在立法的具体操作上还不够民主、科学、规范。当然,立法质量的提高必定有一个过程,但是,法是治国的依据,立法质量不高的负面效应深广久远,绝不能把立法方面的问题积攒到一定程度再搞“质量万里行”。为此,本文拟就提高立法质量与立法民主的关系及如何实施民主立法略陈浅见。
法制建设与社会治理法治化中的思考一、社会主义法的本质是人民意志的体现
什么是法的本质属性,这在我国素有争论。笔者以为,法的本质属性之争,实际上就是法是什么之争。如果连法是什么都没有搞清楚,依法治国就将成为奢谈。1995年1月,同志在法律知识讲座上指出:“党领导人民制定的宪法和法律是人民意志的体现,是党的主张的体现,执行宪法和法律,是对人民意志的尊重,是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。”参见1998年10月12日《法制日报》第二版。马克思曾经说过:法律应当“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。因此,事物的法的本质不应该去迁就法律,恰恰相反,法律倒应该去适应事物的法的本质。”③《马克思恩格斯全集》第40卷,第139页、第184页。笔者理解,马克思所说的“事物的法的本质”指的是客观事物的规律性。为了使立法者所制定的法律能够反映“事物的法的本质”,马克思还指出:“要能达到这一点,只有使法律成为人民意志的自觉表现,也就是说,它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”③笔者以为,只要全面领会马克思和的原话,就可以得出这样的结论:社会主义法的本质属性有二,一是体现广大人民的意志,二是反映社会发展的客观规律。由于人民群众是历史的创造者和社会发展的真正动力,所以,人民的意志与社会发展的规律在本质上是一致的、并不矛盾的。社会主义法的本质是人民意志的体现,作为一种简约的说法也是准确的。
恩格斯曾经说过:“意志自由只是借助于对事物的认识来作出决定的那种能力。”《马克思恩格斯选集》第三卷,第154页。人民的意志并不是一个抽象的概念,人民的意志是广大人民的共同利益、共同意愿、共同需求的集中与升华。当然,任何意志既受制于主体的物质生活条件,又受制于主体对客观规律的认识程度;但是,绝不能认为国家管理者就是人民意志的天然代表者,更不能认为国家官员的意志自由大于且优于人民的意志自由,似乎只要按照某些官员的意见制定法律就是表达民意了。尽管具有立法权的全国与地方人民代表大会是人民利益的忠实代表,但在立法时仍难免会出现体现人民意志、反映客观规律不够准确、全面的问题。这也就是说,代表人民的立法机关也会出现是否正确、全面了解人民的意志,是否正确、科学地反映人民意志的问题。由于人民意志与客观规律在本质上的一致性,违背人民的意志,必然背离社会发展的客观规律。只要是人民中绝大多数人的意志,就必定与社会发展的客观规律相一致。故此,法亦有善法(良法)、恶法(劣法)之分。真正的善法一定是体现人民的意志和反映客观规律的,恶法则恰恰相反。
社会主义法体现的是人民的意志,就总体而言是善法,但仍存在对其善的程度评价问题。实践是检验真理的惟一标准,也毫无疑义地是检验立法质量的惟一标准。在社会主义条件下,由于立法者主客观方面的诸多原因,也很可能出现“非恶亦不够善”的立法,即该法从总体上看并没有歪曲或背离人民的意志,但却未能正确反映社会发展的客观规律,因而在本质上亦未能准确、全面地体现人民的意志。就对我国立法现实的反思而言,被称为“立法腐败”的现象已非罕见,主要是某些权力部门乘立法之机挟藏私货,将地方保护主义或有利于其部门利益的内容写进法律、法规。对于这样的法律、法规,人们不禁要问:立法机关提供给我们的究竟是什么样的法?这样的法究竟是代表大多数人意志还是只反映少数人的意志?依据这样的法究竟是治国还是治民?
建立社会主义市场经济体系是前无古人的事业,我们在“摸着石头过河”的过程中,很可能被内在规律的某些浅层次表象所迷惑,凭借囿见或偏见的立法自然就“非恶亦不够善”了。如果容忍腐败之风侵入立法活动,无疑就是强制全社会都使用伪劣产品。当然,人对客观规律的认识是永远也不会穷尽的,任何时代的立法也只能反映统治阶级在该时代对客观规律的一定认识程度,立法中的漏洞在所难免。但是,法律的生命力在于质量。我们不能苛求社会主义的立法尽善尽美,但要求社会主义的法能反映人民中的绝大多数人的意志却是完全应当的。如果大量法律、法规被一批又一批地表决通过,却连比较全面、准确地体现人民的意志,正确反映社会发展的客观规律这个基本标准都达不到的话,这种立法也就没有质量可言了。
必须指出的是,我国近几年的立法数量惊人。全国人大及其常委会几乎平均每13天制定一部法律,国务院大约平均6天左右制定一件行政法规,地方立法的速度之快也已到了被人称为“批量生产”的程度。但是,如此快速的立法进程,只仅仅标志我国“无法可依”时代的结束,而并不能为到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系提供保证。立法质量不尽如人意的问题有目共睹,提高立法质量已是当务之急。这些年来有关“近水楼台先得月”的议论颇多,事实上“近权楼台先立法”的现象业已存在。究其原由是有的国家官员认为,法是国家意志,国家意志又可以分解为若干个国家机关的意志,而我至少可以代表某一国家机关的意志。于是在行动上总是自觉不自觉地扮演“替民做主”的角色,反映在立法活动中便以长官意志代替人民意志。
按照物质、精神生产的共同原理,要想提高产品质量,首先要制定上下一体遵循的质量标准。就立法而言,准确全面地体现工人阶级领导包括多元利益主体在内的人民意志,正确完备地反映社会发展的客观规律就是基本的质量标准。
二、立法的根本目的是准确反映人民的意志
我们立法的根本目的是什么?笔者的答案是用法律的形式准确、全面地体现人民的意志,并使之成为治国的依据。按照依法治国的理论,立法的目的并不仅仅是控制社会的良性运行,更不是专门去管老百姓,而是使国家从法律之上走到法律之下,使政府在依照法律管理社会的同时改造自身,并接受法律对其权力的制约。立法是国家行为,在立法活动中国家官员的所思所求、所作所为对立法质量的影响最为关键。法治国家的核心是人民当家作主,体现人民意志的法律具有“至上”的地位,而法律总是统治阶级制定或认可的。由此看来,法律既出自统治阶级之手,又要居于统治阶级之上并有效地约束统治权力,这是一个无法回避的悖论。对此,同志明确指出:“党既要领导宪法和法律的制定,又要自觉地在宪法和法律的范围内活动,严格依法办事,依法管理国家。”参见1998年10月12日《法制日报》第二版。显然,立法并不是为了“管民”,而是通过为执政党、国家机关和全体人民公平地设定权利义务的途径达到治国的目的。对于制约国家官员的权力这种“用自己的刀削自己的把”的事,惟有立法者具有正确的法治观念才能完成。如果具有立法操作权的国家官员在内心并不希望有一整套管束自己的严密法律法系来规范自己的行为,就不可能真心实意地在立法中贯彻民主原则,立法质量的提高将是一句空话。民主的本质是人民当家作主,而不是由某些官员来“替民做主”。由此看来,依法治国的“启动”环节是居于领导层的国家官员实现法理念的变革。当然,静态启动时的阻力总是最大的,但是,倘若此环节不能启动,立法质量就不可能有质的提高。舍此之外,别无他计。
就立法而言,凡是参与其中的人员无论是提出立法项目、拟写法律草案、参与审议或是参加表决,都必须以正义、公平、公正等理性观念为指导,都必然是把自己的理念和某一部分道德规范变成法律规范,并赋予国家强制力。这就是说,立法工作在一定意义上是参与立法者将各自的正确观念和良好道德准则“熔铸”成为法律规范。只有具有法治观念和良好道德规范的人才能创制反映人民意志和客观规律之法,只有信仰法治的人才能言行一致地贯彻立法民主原则。党的十一届三中全会以来,我国有关市场经济和公民权利的应立之法迟迟未能问世,而有些设定国家机器权力而又缺乏制约或仅作笼统制约的法律法规却顺利出台的状况,也从一个侧面反映了提高国家官员法治观念的重要性。说得直率一点,贯彻依法治国的方略必须优先制定一大批“管官”的法。在一个国家法律体系中,内容直接表现为“管官”或“管民”的法总会各占一定比重。如果“管官”的法出台迟缓、寥若晨星、空泛无力,而“管民”的法严密、具体、颇具力度,就会在本质上偏离法治的轨道。如果我们确认依法治国的突破口是“依法治吏”,就要用百倍的努力,采用最有力的措施提高领导国家官员的法治观念。有人曾提议,用多吸收一些法学家进入立法机构的办法提高立法质量。笔者以为,此议难以治本。在立法过程中权力的作用是不言自明的,如果国家官员不从根本上建立民主意识,哪怕法学家介入立法的范围再广些、次数再多些,我国的立法质量也难以有明显的提高。
三、立法体制必须符合法治、民主、科学原则
所谓体制是指,主体内部各要素的构成状态,推动其运转的基本动力,以及处理内外部关系的基本准则。体制问题说得通俗一点就是“听谁的”,例如君主制、家长制等。笔者认为,欲提高立法质量,必须首先消除现行立法体制的弊端。否则的话,立法机关既要看领导的脸色行事,又要准确反映人民意志,就实在是为难他们了。具体地说,立法体制涉及到立法机关的实际地位、人员构成、权限划分、运作程序、监督设置等诸多问题,限于篇幅,在此只略述立法体制必须符合法治、民主、科学原则。
(一)法治原则
依法治国既是一种方法、道路,又是一种方针、原则,更是一种理念和意识。如果把依法治国视为一种方法或道路,是只看到了依法治国的浅层含义,即在治理国家的诸种方法中,依据法律而治之是最先进的方法。如果把依法治国当作方针、原则,是在较深层次上把握了依法治国的含义,即依法治国的道路是已经为实践证明了的真理。但是,在这一层面上对依法治国的理解仍具有外力要求的色彩。惟有把依法治国的方针变成一种理念和意识,才会发自内心地走依法治国的必由之路。如果不是笔者妄断的话,当前有不少国家官员只是接受而不是信仰依法治国的方略,他们希望中国成为一个“有法制”的国家,而对于依法授予并制约国家机器各组成部分的权力,依法规定国家机器的有序运行机制是缺乏心理准备的。在实践上就很可能出现高喊依法治国的口号,做的却是“依法治民”的事情。也许如此作为者内心并无恶意,且用心良苦,而把“治国”异变为“治民”的根源却在于缺乏法治观念,对依法治国所涉及到的“依什么样的法”、“以之治什么”、“如何去治”这样三个重大问题认识模糊不清。如果立法机关能够认同“法治就是人民当家作主的制度化、法律化”这一观点,就应当使自己的每一项产品都体现人民当家作主的主旨,而不是以法定的形式将“替民做主”合法化。
(二)民主原则
邓小平早在1985年4月15日的一次谈话中就言简意赅地将国内政策概括为两条,一条是政治上发展民主,一条是经济上进行改革。《邓小平文选》第三卷,第115页。现在看来,政治上发展民主这一条做得还不够,至少在立法民主方面还有欠缺。曾有人提出要“把法律交给人民”,这种说法不禁令人思考起“法现在究竟在何处?法从何处交给人民?”的问题。如果我们制定的法律所代表和体现的确实是人民的意志,显然就不会存在“交给人民”之说。笔者提出这样的问题,并不是认为现在的立法是不民主的,而只是希望进一步完善和扩大现有的立法民主。具体地说:一是,广开言路,使群众的立法需求更加顺畅地反映到立法机关;二是与兄弟省市相比,上海在制定政府规章方面,除了市委、市政府领导重视的一贯性和改革决策与制定规章结合的紧密性外,还有下列四个特点:
(一)法制机构的强化性
上海市政府法制机构的强化,主要表现在政府法制机构的不断强化和政府法制干部素质的不断强化两方面。
1政府法制机构的不断强化。这包括市政府法制办公室之法制机构(以下简称“市政府法制办”)的不断强化及市政府各委办局和区县法制机构不断强化两者。
(1)市政府法制办之法制机构的不断强化。上海市政府法制机构创建于1980年,其标志是该年6月上海市政府在市政府办公厅设立了法制处。这是我国省、直辖市级最早设立的政府法制机构。它的设立标志着上海制定政府规章工作的正式启动。
(2)市政府各委办局和区县法制机构的不断强化。在市政府法制办之法制机构不断强化的同时,市政府各委办局和区县的法制机构也不断得以强化。这从其所配备法制干部可见一斑。止1991年底,市政府52个委办局和21个区县政府,为其设立的法制机构配备法制干部270多人。
近几年来,各委办局和区县法制机构又有了进一步的强化。如有些委办所属的处室和区县所属的部门也开始设立法制机构。同时,法制干部又有了明显增加。如公安系统的法制干部已达395人,工商系统的法制干部已达60多人,目前,各委办局和区县的政府法制干部已达800多人。
2政府法制干部素质的不断强化。这主要表现在:政府法制干部的专业知识得以优化,学历层次得以提高,且逐步趋向青年化。据统计,止1997年底,全市政府法制干部中属法律专业人员的为179名,占总人数的38%;属经济专业人员的为55人,占总人数的55%.具有大学本科学历的为173人,占总人数的37.1%,比1994年的117人提高了五个百分点;研究生学历以上的人数则由1994年的9人增至为1997年的54人,增加了9%.在年龄结构上,30岁以下的由1994年的49人增至为1997年的108人,占总人数的23%.在2000年市政府机构改革中,各行政部门还将学历层次较高的法律专业人员选配到法律机构工作,从而进一步强化了政府法制干部的素质。
(二)众多规章的首创性
从行政法层面考察,政府规章有授权性规章和创制性规章之分。法律、行政法规、地方性法规就特定事项而授权制定的规章为授权性规章。无具体法律、法规依据,也无法律、法规授权,而由国务院部门或者省级人民政府基于行政管理职权而制定的规章为创制性规章。我国《立法法》第七十三条第二款第(二)项关于地方政府制定政府规章的规定,为省级人民政府制定创设性规章提供了法律依据。据统计,在上海制定的政府规章中,创设性规章所占的比例是较大的。具体的比例是:1979—1985年约占61.83%,1984—1990年约占60%,1991—1995年约为47.4%,1996—2000年占45.58%.随着我国法制建设的发展,上海所制定的创设性规章逐年有所下降,但仍占有相当大的比例。在这里,特别要指出的是,在上海制定的创设性规章中,众多是属于全国首创且由国务院各部委转发全国的,如国家技术监督局将《上海市商品条码管理办法》转发全国一例。这些首创性规章,为上海乃至全国的社会主义市场经济法律的制定和完善提供了正反两方面的经验。据调查,上海首创的政府规章很多,但较为集中的主要体现在下列几方面。
第一,房地产方面。这方面的首创性规章主要有《上海市土地使用权有偿转让办法》(1987年11月27日)和《上海市公积金暂行办法》(1991年4月29日)。前者的制定,在全国开创了有偿使用土地使用权的先河。截止2000年,上海利用土地有偿转让累计得益几千亿元。手中有了钱,使上海的许多老大难问题迎刃而解,一个个路、桥、水、电、气等改造和新建工程相继完成,使上海的基础设施和城市面貌大为改观。
《上海市公积金暂行办法》的制定是上海率先向传统的住房制度发起冲击的制度创新。据有关部门解释:公积金制度是一种义务性的长期住房储蓄制度,由职工本人和其所在单位按月交付占本人工资一定比例的资金,进行长期的住房储蓄积累。这个制度的建立,开辟了职工自身投资住房建设的新局面。据上海市公积金管理中心的两项统计:第一,上海自1991年4月29日公积金暂行办法以来,住房公积金累计归集326.81亿元人民币,扣除提取后的净归集资金为207亿元人民币。第二,上海开辟住房公积金个人贷款八年来,至2000年底累计发放金额已突破200亿人民币,有26万多户家庭购买了个人住房,建筑面积约为2100万平方米。据统计,不到十年,上海的个人购房率已经达到97.5%,明显高于北京和广州。
第二,社会保障方面。从总体上说,上海制定社会保障方面的政府规章,比全国提前三年到五年。上海为使职工从“单位人”变为“社会人”的良性转变,早于20世纪90年代初就着手全面制定社会保障方面的规章。它涵盖失业保险、养老保险、医疗保险三方面。为保障失业的职工,1992年10月市政府制定了《上海失业保险办法》,规定全面推行职工失业保险制度。为使职工老有所养,市政府分别制定了《上海市城镇职工养老保险办法》(1994年4月)、《上海市城镇私营企业职工养老保险办法》(1995年1月)、《上海市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》(1995年1月)等规章,有步骤地全面推进养老保险制度。在职工医疗保险方面,上海自1996年起,先后制定了《上海市城镇企业职工住院医疗保险暂行办法》(1996年4月)、《上海市城镇职工企业门急诊部分项目医疗保险暂行办法》(1997年4月)等规章。上述社会保障规章的制定,有力地推进了上海社会保障制度的改革。据有关部门统计,到2000年,上海城镇养老保险已覆盖所有从业人员,人民币达675万元。其中离退休人员为234万人。城镇医疗保险已涵盖7万多个单位,参保人员达633万。
第三,金融方面。为推进金融业的复兴和发展,在国家于1990年将上海作为金融中心之前,上海就着手制定金融方面的规章。这方面的规章主要有:《关于发行股票的暂行规定》(1984年)、《上海市票据暂行规定》(1988年)、《上海市证券交易办法》(1990年)等。这些规章的制定,一方面推动了上海金融业的发展,一方面也为全国金融法律、规的制定提供了正反两方面的经验。据有关方面统计,从1984年11月上海推出全国第一家上市公司到2000年底,上海证券交易所挂牌交易的上市公司共有572家,其中上海本地上市公司为128家,总股本为745亿股,其中流通股190亿股,市值7648亿元,流通市场值1980亿元,净资产149亿元,总资产为3314亿元。在20世纪90年代,上海的上市公司(含中央和外地在沪注册的上市公司)在证券市场直接筹资超1000亿元,成为上海经济持续发展的重要资金来源。
(三)规章质量的较高性
不断提高政府规章质量,这是上海政府法制机构的奋斗目标。令人欣慰的是,这种奋斗已结出了较为丰硕的成果。这种成果,除了在规章中增加了制约行政管理机关的行政管理程序和增加了相对人的权利外,更为重要的表现在规章的立意质量、规章的表述质量和规章的发表质量的较高性。
1规章立意质量较高。这里所说的规章立意质量的较高性是指从反腐倡廉的立意(高度)来制定政府规章,从制定政府规章的源头上预防腐败现象的发生。
应该说,政府规章中的部门或者集团利益的保护,实质上是制定政府规章上的腐败,而且是一种制度性的腐败。它通过制定政府规章这一权威手段为本部门或者本集团利益划定垄断性的势力范围,这样,制定政府规章也就脱变为谋取部门或者集团利益的工具。因而,只有克服政府规章中的部门或者集团利益,才能从制定政府规章的源头上预防上述腐败现象的滋生。上海市政府法制办从1985年起,就从反腐败的高度来力克政府规章中的部门或者集团利益。
2规章表述质量较高。这主要是由于政府规章中采用了条标的缘故。规章每一条款的标题则为条标。在1993年以前,上海制定的政府规章均没有采用条标,这既不利于规章起草者有效把握规章条文之间内容的逻辑联系,造成出台规章条文的逻辑松散或不顺;也不便于守法者和执法者准确理解规章条文的实质内容,影响政府规章之规范作用的有效发挥。
为了提高规章条文内容的表述质量,1993年,上海市政府法制办决定在全国率先采用条标的表述技术来揭示规章条文内容。这样一来,虽增加了规章起草者的工作量和工作难度,但是,第一,采用条标后,由于增强了规章条文之间的逻辑性,规章条文内容也随之具体,文字容量亦随之增加。据统计,1980~1982年3年间,每个规章的平均字数为1689个,而1998~2000年三年间,每个规章的字数为3085个,平均约增加了一倍。使规章内容更为具体和完善。第二,条标的采用,由于便于守法者和执法者准确理解和把握规章条文的实质内容,这就便于守法和执法,使政府规章的规范作用得以更好发挥。由于采用条标对提高规章质量有一定好处,因而目前国务院制定的行政法规也采用条标形式。
3规章颁布质量较高。对规章的颁布,过去上海一直是用中文颁布的。这种颁布方式,不仅与我国改革开放的方针不相适应,而且也与上海为海内外万商云集的国际大都市地位不相称。为了适应改革开放和上海为国际大都市的要求,1997年9月,上海市政府法制办根据市政府的要求,决定将政府规章和地方性法规均翻译成英文,并用《新法规月刊》的增刊形式及时公开颁布。到目前为止,上海已将174部政府规章和地方性法规翻译成英文,字数达124万。将政府规章用中文和英文公开颁布,这在全国亦尚属首创。
(四)制定规章的民主性
用民主方式制定政府规章,这是上海制定政府规章的重要特点之一。这种民主性体现在制定规章的各个方面。
1制定规章计划的民主性。制订规章计划,这是加强制订规章的计划性和实现制订规章预期目标的重要环节。
上海民主制定规章计划始于1994年。据调查,从1994年起,上海制定规章的计划是在民主吸收了四方面的意见基础上制定的:一是市政府法制办所提出的立法建议;二是市政府各委办局所提出的立法建议;三是市政府改革计划方案;四是社会各界提出的关于制定规章的倡议和建议。为使社会各界提出的关于制定规章的民主倡议和建议规范化,《上海市人民政府规章制定程序规定》第五章特做出规定:“本市和外省市的组织和个人以及港澳台同胞和国外人士,可以提出制定规章的倡议……收到制定规章倡议的机关,应由其法制工作部门进行综合整理,分别移送有关主管部门,由有关主管部门研究是否采纳并答复倡议人。”这样一来,就使制定规章计划的民主性得以法制化。
2起草规章的民主性。起草规章的民主性主要反映在起草小组三结合的民主结构上。《上海市人民政府规章制定程序规定》(以下简称《规章制定程序规定》)的前身为《上海市人民政府规章制定程序暂行办法》。这个《办法》第12条规定:“规章的起草单位,可以邀请有关单位或者专业人员参加起草工作,也可以委托有关教学、科研、咨询、服务等单位代为起草。”这种选择社会力量参与制定规章的任意性规定,没有充分体现立法的民主性。1994年修订的《规章制定程序规定》,在起草规章的民主性方面则有了较大的进步。即它将起草小组的三结合(领导、业务人员、专家)的民主结构用强制性规范将其规定下来。如《规章制定程序规定》第11条规定:“起草部门应成立起草小组,确定一名领导主管起草工作”,“起草小组和联合小组应聘请有关的专家参加。”从此以后,各起草小组都较好地吸收专家参加规章的起草工作,充分体现了民主立法的精神。
3征询规章草案意见的民主性。上海市政府法制办以及各委办局和区县法制机构,在征询规章草案意见时也是较注意民主性的。这除了发文广泛征求各方面对规章草案意见外,主要是召开相对人征询意见会来实现的。自1999年,各起草小组在将拟就的规章草案发文广泛征询意见的同时,还注意征询规章草案所规定的相对人即被政府有关部门管理之人的意见。这种征询相对人对规章草案意见的做法虽开始不久,但体现了上海市在征询规章草案意见的民主性方面又有了新的创新。
4审查规章草案的民主性。《规章制定程序规定》第18条规定:“规章草案由市政府法制办负责审查”。在过去,对各委办局和区县上报的规章草案,一般是由市政府法制办分管的对口处室的领导或者相关人员审查的。但因审查者受专业知识的限制和与规章草案上报部门长期合作工作的关系,这种审查有一定的局限性和带有个人感彩。为避免规章的这种局限性和所带审查者的个人感彩,提高规章的审查质量,1994年,市政府法制办建立了规章草案审核会议制度,并相应成立审核委员会。审核委员会共有11人组成。市府法制办正副主任为审核委员会正副主任,各处处长则为审核会成员。规章草案经审核委员会集体审核后其质量比原来有较大提高:一是使出台的规章内容更为全面合理,减少了局限性;二是有利于堵塞立法上的开后门托人情和长官说了算的不正之风,使规章内容更为公正,有效防止立法上的部门利益或者集团利益。
三、上海制定政府规章的展望
上海在政府规章的制定中,表现出许多上海的地方特点。如法制机构的强化性、众多规章的首创性、规章质量的较高性和制定规章的民主性,已充分显示了这一点。笔者认为,今后有必要在以下几方面加强努力。
第一,把修订政府规章放到十分重要的地位。按照建立和完善社会主义市场经济体制和我国加入wto以及改革行政管理体制的要求,从2001年起要集中力量及时修订一批与之不相适应的政府规章,在国家法律、法规修改后,相应的政府规章也及时进行修订,使规章的内容逐步与科学的国际行为规则接轨。
第二,调整政府规章制定的重点。为适应行政体制改革需求,在近几年内,制定政府规章要以规范市场秩序、规范行政行为为重点,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任,使行政行为的监督更加有法可依。
法律法规规章办法篇3
摘要：大学章程是高校的“基本法”，是对外昭示自主办学权力范围的物质载体。大学章程的缺位，会致使其法人地位存在瑕疵、内部建设无章可循，更甚者是对其办学自主权的一种主动放弃。通过对法律文件的分析解读，高职院校办学自主权的范围应该包括自主开展教学活动；自主设置教学、科研及行政职能部门；自主设置和调整学科、专业等九项内容。
关键词：高职院校；大学章程；大学自治；办学自主权
基金项目：江苏财经职业技术学院院级重点课题“大学章程与示范校建设的多维互进”；江苏财经职业技术学院青年课题“周恩来法治观及其当代价值研究”
作者简介：武婷婷，女，江苏财经职业技术学院讲师，法学硕士，主要研究方向为教育行政法；解瑞卿，男，江苏财经职业技术学院讲师，法学博士，主要研究方向为教育行政法。
中图分类号：G712文献标识码：a文章编号：1674-7747（2015）05-0001-03
作为地方政府主办的大学，高职院校的办学自主权容易受到行政权力的干涉，而大学章程是高职院校的对内最高行为规则，它规定着大学正常发展和规范运行所必须具备的所有要素，被称为大学内部的“宪法”，更是高等院校对外昭示办学自主权的重要载体，所以高职院校若想尽享办学自主权，则必须在明确办学自主权的授权边界问题的基础上，尽快依法制定大学章程。
一、大学章程的法律性质
我国最早的关于学校章程的专著认为：“学校章程是为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出的全面规范而形成的自律性基本文件。”［1］后来比较代表性的观点则认为：“大学章程是指为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法律、法规的规定，按照一定的程序，以条文形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。”［2］笔者比较认同后一种观点，即从性质上讲大学章程属于规范性文件。高职院校作为高等学校的重要组成部分，其大学章程的法律性质与本科院校相同，在此不再分开论述。
（一）高校的授权行政主体地位
我国传统的行政法理论认为，行政主体可以分为职权行政主体和授权行政主体两类。当然，姜明安教授亦提出第三种行政主体，即依据自身的章程授权而取得行政主体地位的其他社会公权力组织，笔者虽然对此种观点也辩证的支持。［3］高校在实施法律、法规授权的行政行为时，被视为授权行政主体早已是一个不争的事实。如“田勇诉北京科技大学拒发毕业证学位证案”、“刘燕文诉北京大学拒发毕业证学位证案”［4］等行政诉讼案件，都已经作为行政诉讼的典型案例广为人知。那么，高校制定大学章程的行为是否是法律、法规授权的行使行政权力的行为呢？
通过对相关法律、法规的分析，《教育法》规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备章程等基本条件”。《高等教育法》明确规定，“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程等材料”。2011年11月，教育部更是以第31号令的形式颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，决定“2012年推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，实现‘政校分开’”。教育部《全面推进依法治校实施纲要》明确要求：“到2015年，全面形成一校一章程的格局，经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”通过这些法律文件的要求，我们不难得出这样的结论：高校制定大学章程的行为不但具有法律的授权，更是法律的要求。而大学章程是对大学的重大的、基本的事项做出全面规定，对内对外都具有相应的约束力，属于一种权力行为，所以当高校实施制定大学章程的行为时，应该看作是授权行政主体。
（二）大学章程的制定属于抽象行政行为
行政行为是行政主体行使行政职权所作出的能够产生法律效果的行为。既然高校在实施制定大学章程的行为时应被看作授权行政主体，而其制定大学章程的行为又具有法律、法规的授权，而且大学章程的一旦公布实施将对内、对外都产生一定的影响和相应的法律后果，所以高校制定大学章程的行为也就是一种行政行为。而按照传统的行政法理论，行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，具体行政行为是针对特定的行政相对人所作出的不可反复实施的行政行为；抽象行政行为则是指针对不特定的行政相对人，做出的可以反复实施的行政行为，主要表现为行政立法之外的规范性文件的制定，通常我们以“规范性文件”作为抽象行政行为的形式表述。
大学章程的制定。首先，是行政行为；其次，诸多内容是针对不特定的对象作出的；又次，作为一项文件可以被反复适用；最后，根据《立法法》的规定，高等院校显然不具备行政立法权，所以高校制定大学章程的行为就只能看作是一种抽象行政行为。因此，大学章程其性质上就属于一种规范性文件。而“无法律既无行政”作为一种规范性文件，就必须具备相应的法律依据，所以在制定大学章程时就必须明确相应法律授权的范围。
二、高职院校大学章程阙如之反思
（一）高职院校制定大学章程的现状
虽然各项法律、法规、规章均要求高等院校制定大学章程，但许多高职院校一般由几所中专院校合并而成，建校历史较短，缺乏制度建设的经验；许多地方政府在举办高职院校的过程中，为求快、求利，往往凭借特权经过特殊途径，绕过《教育法》先有组织机构和章程，再申办学校的程序，申建成功后又面临诸多具体问题需要解决，从而使大学章程的制定被忽视；还有某些高职院校领导，并不重视大学章程的制定，认为大学章程是一种可有可无的东西，甚至认为，如果需要的话，组织一批人几天就可以制定出学校的章程；［5］此外，法律、法规、规章虽然要求制定大学章程，但规定的过于概括，实施过程又缺乏必要的监督，示范校建设评估又没有将大学章程列为评估的内容。如此种种，导致目前高职院校普遍缺乏大学章程，据调查，如湖南省等省份竟然没有一所高职院校制定了大学章程，从全国来看制定了大学章程的高职院校也是屈指可数。［6］而且，即使制定了大学章程，其内容也往往参照本科院校章程制定，大多雷同。
（二）高职院校章程阙如的不利影响
高职院校制定大学章程不仅仅是法律、法规、规章，以及国家政策的要求，而且大学章程对于明确学校的独立法人地位，保证学校正常规范地运行和发展、保护师生的合法权益、处理高校与政府、社会的分权关系等都具有重要的意义，所以，大学章程的缺失会对高职院校的发展带来诸多不利影响。
1.法人地位的瑕疵。传统的法学理论认为，法人是指依法成立，有自己的章程、组织机构和财产，能够以自己的名义享有权利和承担义务的组织。组织章程是法人成立必不可少的要素之一，是事业单位设立登记必备的审查要件，而且按照《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《高等学校章程制定暂行办法》等法律文件的规定高职院校的设立必须首选具备自己的章程。而现实中许多高职院校没有自己的大学章程，这实际上使其法人地位存在法律上的瑕疵。而且，这种现象明显属于违法行为，只是囿于现在法律实施的监督检查不到位，才使这种现象得以存续，从目前的趋势来看，特别是《高等学校章程制定暂行办法》和《全面推进依法治校实施纲要》出台之后，高职院校完善章程建设工作必将被教育主管部门所重视。
2.内部建设无章可循。大学章程实际上起到的是一种“宪法”的作用，它规定着大学的办学目标、组织机构和管理体制、财务、经费管理、大学教职员工的权利与义务、学生的权利与义务等诸多内容。大学章程依法制定，其他学校内部发规章制度依大学章程制定。现实中，许多高职院校没有大学章程，但并不缺乏内部管理的规章制度。这就存在一个逻辑上问题，大学章程作为其他管理制度的“母法”，当这个“母法”尚不存在，试问其他管理制度由何而生？由此导致的结果必将是随机、散乱的“就事论事”式制定一系列制度文件，不利于学校的规范运行。
3.自主办学权受到影响。大学章程是大学文化和大学精神的载体，是大学内部治理结构稳固的保证。它遵循和彰显了大学自治与学术自由的大学理念是大学最根本的规范性文件，具有准法律规范效应。［7］大学章程作为一项规范性文件，首先被要求应该依法制定，其次鉴于行政行为公定力、确定力、拘束力和执行力的四重效力，其对内和对外的效力都应该受到相应尊重。“大学章程通过一定的立法程序或政府审核程序，实现大学与政府之间基于对公共利益的共同认识，协商实际政策的目的，为厘清大学与政府、社会的关系提供了准绳，从而明确大学的自治空间和自治权。”［8］所以，大学章程规定的各项内容实际上正是高校处理其与政府、社会、以及内部各种关系的依据，也是其对外昭示自主办学权力范围的物质载体，有利于排除政府和社会各种权力对于学校自主办学的干预，而缺乏大学章程，从某种意义上讲，实际上就是在主动放弃办学自主权。
三、高职院校办学自主权的法定范围
高校办学自主权源于法律授权，并以大学章程对外昭示。大学章程中的诸多内容，都是高校办学自主权的体现。然而，对于高职院校而言，大学章程到底应该规定哪些属于其办学自主权的内容，这就需要对现行的相关法律文件的规定进行分析归纳。
（一）大学章程的一般内容要素
虽然现行法律文件不乏对大学章程的规定，这一点在前文中早已叙及，但真正诸如《教育法》《高等教育法》《职业教育法》等法律中都是纲领性的提及学校应该制定章程，至于章程的具体内容应该包含哪些具体内容则并未详细提及。真正系统规定大学章程的具体内容和制定规则的，则是2012年教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》这一部门规章，所以本文主要针对该《办法》展开分析。按照该《办法》的规定，大学章程的内容应包含以下内容：（1）学校的标识；（2）学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向；（3）学校的办学层次、规模；（4）学校的主要学科门类；（5）学校的教育类型；（6）学校的领导体制、组织架构、财产经费来源和使用等制度；（7）师生的权利与义务；（8）章程制定修改程序；（9）学校的分立、合并及终止事由；（10）学校办学自主权的行使与监督机制；（11）职工代表大会、学生代表大会、学术委员会等制度；（12）学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及《办法》注明的需要在章程中规定的重大事项。①
（二）高职院校的具体办学自主权
以上内容是大学章程中的全部要素，有些并不涉及办学自主权的问题，而高职院校的办学自主权的授权范围，按照《高等学校章程制定暂行办法》的规定主要体现在以下九个方面：（1）高职院校可以根据自己的办学特色和办学目标制定相应的，与教学、科研、技术开发和社会服务相关的具体制度。自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务；（2）设置和调整学科、专业。高职院校可以根据学校发展的需要，结合市场需求自主调整学科和专业，但要根据各省级教育主管部门的要求进行备案或审批；（3）各高职院校可以根据招生情况的需要，制订招生方案，调节系科招生比例，确定选拔学生的条件、标准、办法和程序；（4）为满足学校有序、健康、规范发展的需要，各高职院校可以自主制订学校规划并组织实施；（5）为更好地实施内部管理，便于政令畅通、提高行政效率和教学科研水平，各高职院校可以自主设置教学、科研及行政职能部门；（6）为最大程度调动教职工的工作积极性，科学利用学校内部资源，各高职院校可以自主确定内部收入分配原则；（7）为保证学校的持续稳定发展，发挥高水平人才的“智源”优势，各高职院校课自主制定招聘、管理和使用人才的办法；（8）为最大限度的物及其用、财尽其用，更好实现学校的办学目的，各高职院校可以自主制定学校财产和经费的使用与管理办法；（9）社会服务、社会合作等其他学校可以自主决定的重大事项。
注释：
①参见《高等学校章程制定暂行办法》第七条至第十五条。
参考文献：
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法律法规规章办法篇4
登记生效主义者认为：国务院各部委规章是我国法律渊源。宪法第九十条和立法法第七十一条均规定了国务院各部委可以在自己权限范围内制定规章。我国行政诉讼法第五十三条明确规定了行政规章具有参照的效力。建设部颁布的《城市房屋租赁管理办法》第十三条规定签订变更终止租赁合同的，应当向房屋所在地房产管理部门登记备案。未办理的，缺少房屋租赁必备程序，其租赁行为应属无效。而《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。故未登记房屋租赁合同不是无效，而是已经成立但未生效。
对此观点笔者不敢苟同，笔者认为应采登记对抗主义，其理由如下：
一、行政规章虽具有参照的效力，但因法律、行政法规、部门规章的效力层次不同，决定具体适用时的顺序不一样。法律是由全国人大常委会颁布的立法文件，效力最高。行政法规则指国务院法规，它不包括各个部门、各个地方所制定的红头文件，其效力仅次于法律。规章包括国务院部门规章和特定的地方人民政府规章，其效力又次于行政法规。在具体适用时，法律有规定的、首先适用法律规定；法律无规定的、行政法规有规定的，适用行政法规的规定，但该法规的规定必须符合法律的基本精神；法律、行政法规无规定的，规章中有相关规定的，在规章不违背法律法规的精神下可以适用，否则应当用法律的基本精神去理解。
二、《合同法》第四十四条明确规定：依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续生效的，依照其规定。这里的行政法规是指国务院颁布的行政法规，不包括地方法规。从这一条文中我们不难看出，必须是法律、国务院行政法规规定应当办理批准、登记手续生效的，才从办理批准、登记手续后生效，否则不生效。这一条文显然把部门规章是排斥在外，其中隐含如果部门规章规定批准、登记生效的，不能参照此条规定，也不能依据规章的这一规定，确认合同不生效的寓意。其次，这一法条还包含法律、行政法规中规定应当办理批准、登记手续生效的，必须是该法律、行政法规的强制性规定，而不是倡导性规定，否则也不能适用该条规定确认合同不生效。《中华人民共和国城市房地产管理法》是法律，该法第四十四条规定：“房屋租赁出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案”，从该条文中不难看出这里的“应当”明显是倡导性条款而不是强制性条款，且该条款并未将登记备案作为合同生效的条件。建设部《城市房屋租赁管理办法》属国务院规章，所以该《办法》中必须备案、登记，租赁行为才合法有效的规定，不能作为认定合同是否生效的依据。
三、建设部《城市房屋租赁管理办法》中对房屋租赁合同登记、备案的规定，是行政管理行为，而不是司法行为。新合同法判定合同无效的标准比经济合同法严格的多，以鼓励交易，充分尊重当事人意思自治为原则。限制了无效合同的范围，扩大了可撤销和效力待定合同范围。只有法律和行政法规的强制性规定可作为判定合同效力的依据，地方法规和行政规章，一般不能作为判定依据。对于未上升为法律和行政法规的某些强制性规定，由于关系到国计民生和其他特殊需要，最高人民法院目前通常采取有关司法解释的方式来解决这一特殊问题。建设部《城市房屋租赁管理办法》是部门规章，其房屋租赁合同登记备案生效的规定，尚未被最高院司法解释采纳。故依此得出合同不生效的依据不足。该规定是为了防止一房多头出租，加强房屋租赁管理的行为，登记起明示作用，产生对抗第三人的效力，所以它是行政管理行为，而不是司法行为。
四、从《合同法》的立法宗旨看，新合同法是注重鼓励交易，保证交易安全。假设未登记房屋租赁合同成立不生效，则发生纠纷诉至法院时，法院可要求双方去办理登记备案手续，使合同生效。可此时已发生矛盾，总有一方不愿让合同生效，故不会去办备案登记手续，此时租赁合同就是无效合同。根据法律规定，无效合同自始无效，处理时适用返还原则，恢复到初始状态，这样，不仅合同双方的交易目的不能实现，还浪费了大量人力、物力、财力，起不到保障交易安全的作用。
法律法规规章办法篇5
档案法律，包括《档案法》和其他法律中涉及档案的规定。如《刑法》第329条;《会计法》第23条;《野生动物保护法》第15条;《矿产资源法》第14条;《森林法》第14条等。
档案行政法规，包括《档案法实施办法》、《机关档案工作条例》、《科学技术档案工作条例》等3件。散见在其他行政法规中的有关档案法律关系的条款也属于档案行政法规的范畴，如《婚姻登记条例》第四章；《建设工程质量管理条例》第17条和59条等。
地方性档案法规，目前全国有30个省、自治区、直辖市颁布了地方性档案法规。长春、沈阳、青岛、宁波、武汉、济南、深圳等17个较大的城市也颁布了地方性档案法规20件。
档案规章，包括国务院部门档案规章和地方政府档案规章，目前国家档案局单独或以国家档案局为主与有关部委联合制发的现行有效的规章有20件，35个（省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市和经济特区）地方政府颁发的档案规章有59件。另据不完全统计，国务院其他部门制定有专门档案管理方面的规章（含规范性文件）50余件。
以上这些档案法律、法规和规章是档案行政管理部门的主要执法依据。
2007年国家档案局按照国务院办公厅的部署开展了系统的规章清理工作，并于2007年12月5日了废止规章目录和现行有效规章目录。
附：由国家档案局以及以国家档案局为主与有关部委（局）联合的现行有效规章目录和废止规章目录。
现行有效规章目录
1.档案馆工作通则(1983年)
2.各级国家档案馆收集档案范围的规定(1986年)
3.开发利用科学技术档案信息资源暂行办法(1988年)
4.国家档案局关于档案期刊、书籍及音像制品管理暂行办法(1989年)
5.档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定(1990年)
6.各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定(1991年)
7.各级国家档案馆开放档案办法(1991年)
8.外国组织和个人利用我国档案试行办法(1991年)
9.档案执法监督检查工作暂行规定(1992年)
10.开发利用科技档案所创经济效益计算方法的规定（试行）(1994年)
11.开发区档案管理暂行规定(1995年)
12.城市建设档案归属与流向暂行办法(1997年)
13.国家重点建设项目档案管理登记办法(1997年)
14.档案专业技术人员继续教育暂行规定(1997年)
15.乡镇档案工作试行办法(1998年)
16.国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法(1998年)
17.档案行政处罚程序暂行规定(2000年)
18.电子公文归档管理暂行办法(2003年)
19.档案行政许可程序规定(2005年)
20.机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定(2006年)
废止规章目录
1.档案库房技术管理暂行规定(1987年)
2.国家档案局科学技术三项费用使用管理办法(1989年)
3.建设项目（工程）档案验收办法(1992年)
4.国家档案局科技项目管理办法（试行）(1996年)
5.关于档案科学技术研究成果管理的暂行规定(1996年)
6.乡镇企业档案管理办法(1998年)
法律法规规章办法篇6
由于一些行政法规、规章制定在前，新的法律、行政法规出台在后，便会出现先前的行政法规、规章的个别条款或主要内容与后出台的法律、法规等上位法不一致甚至互相抵触，或者已被新的法律、法规、规章所代替等现象。这些情况的存在一定程度上影响了依法行政工作的开展，甚至成为法制建设的障碍。因此，国务院办公厅要求对现行行政法规、规章进行清理具有十分重要的意义。行政法规、规章的清理，政府立法工作的重要组成部分，推进依法行政、建设法治政府的客观要求，维护法制统一、保证政令畅通的重要举措。《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》规章制定程序条例》和《全面推进依法行政实施纲要》对此都做了明确规定。
二、清理的范围
按照《通知》要求，这次清理工作的范围是
（一）国务院法制办公布的现行行政法规655件
（二）市政府制定的现行规章97件
三、清理工作的标准
（一）对国务院的行政法规，各有关部门按照以下原则提出建议：
1法规的主要内容已被新的法律、行政法规所代替的提出废止意见。
2法规适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的提出失效意见。
3法规与法律不一致的提出修改意见。
（二）市政府规章按照以下原则处理：
1内容与法律、行政法规相抵触的或者已被新的法律、行政法规、规章所代替的提出废止意见。
2或者调整对象已消失，实际上已经失效的提出失效意见。
3行政法规不一致的提出修改意见。
4部门规章对同一事项的规定不一致的提出处理建议。
四、清理工作的时间安排
4月下旬开始启动，全部工作分四个阶段进行。
第一阶段，清理行政法规阶段。
各部门对国务院法制办下发的行政法规目录，提出废止、失效、修改的意见，并按规定填写《行政法规清理建议表》附件1报市法制办。
第二阶段，法制办审核行政法规清理阶段。
市法制办对各部门所报行政法规清理结果逐条逐款进行审核，提出处理意见，上报国务院法制办。
第三阶段，各部门清理市政府规章阶段。
由各部门对我市政府的规章，分别提出保留、废止、失效、修改的意见，填写《市政府规章清理建议表》附件2报市法制办。
第四阶段，清理汇总阶段。
市法制办对各部门提出的政府规章清理建议进行甄别审核，提出处理意见报市政府，并于月份向省政府报告行政法规规章清理情况。
五、有关工作要求
（一）这次行政法规规章清理工作时间紧、数量多、要求高，各有关部门要精心组织、周密部署，切实加强组织领导。要成立清理工作领导小组，明确工作责任，保证人员、经费、工作三落实，确保清理工作顺利进行。
法律法规规章办法篇7
关键词：档案行政管理；有法必依；依法行政；依法办事
“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制建设的基本内容与要求，有法必依是社会主义法制的中心环节。有法必依同样也是社会主义市场经济环境下档案法制建设的中心环节，重点是档案行政管理工作要做到有法必依，严格依法行政。
1从“有法可依”走向“有法必依”
吴邦国委员长在2011年3月召开的全国十一届人大四次会议上指出：“中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题。”中国社会科学院法学研究所所长李林指出：“以中国特色社会主义法律体系的形成为标志，中国法治建设进程的重点将从‘有法可依’逐步转向‘有法必依’和‘依法办事’，从以立法为工作重心的法治发展模式逐步转向以宪法法律实施为重点、立法与法律实施协调推进的模式。”[1]应该说，档案法律体系同样也已经基本形成，档案行政管理同样也基本解决了有法可依的问题。据对《法律图书馆》（/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁布的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。而标题和全文中涉及“档案”的法律法规规章则更多。“据不完全统计，就全国而言，‘建国’以来，仅标题中涉及‘档案’的法律法规规章就有241部；而全文中涉及‘档案’的法律法规规章更是多达4621部。”[2]可以说，档案法制建设进入一个新的发展阶段，开始由“有法可依”向“有法必依”转移，而确保现有档案法律法规的实施，从现实来看，其难度一点也不亚于档案法律法规的制定。如果只有立法，而没有真正的落实与实施，再完备的档案法律法规也只是一堆空文。把纸面上的档案法律法规，变为档案工作中的法律、法规、规范，这是实现档案立法目的、发挥档案法律法规作用的前提，也是实现档案法律法规价值的必由之路。如果说，过去在档案工作一些领域存在的不规范现象，是由于“无法可依”，尚且可以“原谅”；当档案法律法规比较完备后，倘若依然得不到有效与坚决遵守，那么，不仅会动摇具体档案法律法规的权威，更会损及整个社会对档案法律法规的认同，“有法不依，不如无法”。从“有法可依”逐步走向“有法必依”，这是档案法制建设的一个重大历史性跨越，也是历史的必然。走好这一步，需要各级档案行政管理部门坚持依法行政，只有“实施”真的硬起来严起来了，档案法律法规才能实现其应有的刚性，档案法制建设才能有一个坚固的基石。
有法必依表达的是普遍守法原则，是社会主义法治社会的基本要求之一。其基本含义是：一方面，要求国家机关、公职人员必须按照法令的规定办事，既要依照实体法规定，又要依照程序法的规定，不得滥用国家权力。坚持依法行政和公正司法，维护社会公平正义，带头遵守法律，并运用法律解决现实生活中的问题，保障法律在国家管理过程中真正发挥作用；另一方面，要求一切社会关系的参加者，包括自然人与法人在内，都必须在宪法规定的范围内活动，遵守国家法律、法规，无论任何组织、任何个人都要维护宪法和法律的尊严，不能有超越宪法和法律的特权。
2“有法必依”的重点是档案行政管理部门要依法行政、依法办事
董必武先生曾经指出：“在守法、依法办事这一点上，矛盾的主要方面是作为管理者的国家机关及工作人员，而不是人民群众。”这是因为“只有各级政府及其工作人员严格依法行政，才可能会有被管理者的严格遵守法律；对于政府来说，没有对管理者的严格要求，就无法对被管理者提出严格要求。”[3]因此，档案工作“有法必依”的重点是档案行政管理部门要严格依法行政与依法办事。
“有法必依”落在实处，首先，要求档案行政管理部门依照程序法的规定来进行行政管理，不得滥用国家权力，要严格依法行政。所谓“严格依法行政”，就是要严格按照宪法和法律的规定行使行政管理职权，管理档案事务。档案行政管理部门实施的所有行政行为都只能在宪法和法律、法规规定的范围内活动，依法决策，依法处理档案事务，凡是超越法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。其次，要求档案行政管理部门依照实体法规定来处理档案事务，依法办事。而不能凭“长官”意志，要求档案行政管理相对人去享有权利和履行义务。在处理档案事务中，要依照所有涉及档案事务的法律法规。它们不仅包括《档案法》、《档案法实施办法》等冠以档案之名的法律、法规、规章，还包括国家档案局与各部委联合颁布的行业规章和规范性文件、部委颁布的行业档案规章和规范性文件、地方法规规章等所有涉及档案事务方面内容的其他法律、法规、规章和规范性文件。
严格依法行政与依法办事，要求档案行政管理部门严格依照程序法的规定来进行行政管理，严格依照实体法规定来处理档案事务。档案行政管理部门既要依照法律去约束被管理者，同时，也要求自己依照法律来约束自己，两者必须都具备，而且，不能有任何行政越权行为，不能有任何行政侵权行为，不能有任何行政失职行为，才是完整意义上的“有法必依”，才是真正的严格依法行政与依法办事。
3档案行政管理部门有法不依的现象与原因
在一些档案行政管理部门，尤其是基层档案行政管理部门，有法必依的情况并不乐观。有法不依的现象时有发生。不是依法行政，而是依“长官”意志或“拍脑袋”行政。最大问题就是“法外行政”，最突出的问题是“越位”与“缺位”。
法律法规规章办法篇8
第一条、为规范劳动和社会保障部立法工作，提高立法效率，保证立法质量，制定本规定。
第二条本规定所称立法工作包括：
（一）劳动和社会保障部代起草法律草案和行政法规草案的工作；
（二）劳动和社会保障部制定颁布部门规章的工作；
（三）劳动和社会保障部参与的其他立法工作。
第三条、立法工作应适应建立社会主义市场经济体制需要，贯彻立法决策与改革决策紧密结合的指导思想。
立法工作应遵循统筹规划、突出重点、注重实效、急需先立、逐步完善的原则。
立法工作应坚持从实际出发，深入调查研究，广泛听取各方面意见，并借鉴国内外立法经验。
第四条、立法工作应在法定权限范围内按照规定程序进行。
第五条、法制司负责综合管理劳动和社会保险立法工作。
第二章、规划、起草和审核
第六条、法制司根据劳动和社会保障事业发展规划、有关业务司局报送的立法项目建议书和实际工作需要拟定部立法规划和年度计划，经部务会议审定后施行。
立法规划和年度计划应包括立法项目名称、主要内容、起草单位、项目负责人、完成时间等内容。
各司局可根据工作需要，每年向法制司送交年度立法项目建议书。项目建议书应包括立法名称、主要内容、负责人、完成时间及立法必要性、可行性的论证材料等。
第七条、立法规划和年度计划由法制司负责组织实施，并可根据执行过程中的实际情况，对规划和计划提出调整建议，报部务会议批准后进行调整。
第八条、列入立法规划和年度计划的法律草案和行政法规草案，由法制司组织相关业务司局成立起草小组负责起草；部门规章由主管业务司局会同法制司成立起草小组负责起草，并征求相关业务司局的意见。
起草法律草案、行政法规草案和部门规章，应听取有关方面的专家、学者和实际工作者的意见。
第九条、法律草案、行政法规草案和部门规章应包括明确的立法目的和依据，应对适用范围、规范内容、法律责任、施行日期等作出明确规定。
法律草案、行政法规草案和部门规章应做到结构严谨，条理清晰，用语规范，文字简明，内容完整，并对专门词汇进行定义说明。
第十条、部门规章定稿后，由起草小组主要负责人签署，送法制司进行审核，同时应附送起草说明和有关背景材料。
第十一条、对法律草案、行政法规草案和部门规章，法制司应审核以下内容：
（一）立法依据是否充分；
（二）起草的法律草案是否与宪法或现行法律相抵触；行政法规草案是否与宪法或现行法律、其他行政法规相抵触；部门规章是否与宪法和现行法律、行政法规及其他部门规章相抵触；
（三）内容是否完整、明确、具体、可行、与同一层次的法律、行政法规和部门规章是否交叉、重复；
（四）形式是否符合法律规范的要求；
（五）结构是否合理，文字表达是否准确；
（六）与其他部门主管的业务工作有关的，是否进行过协调，意见是否一致；
（七）其他应当审核的内容。
第十二条、审核法律草案、行政法规草案和部门规章，法制司应组织征求国务院有关部门、全国总工会、地方劳动保障部门、企业及社会有关方面的意见，并邀请专家学者参加论证修改。
第十三条、经审核符合要求的法律草案、行政法规草案和部门规章，应及时提请部务会议审议，并附送审文本、起草说明和审核说明。
第十四条、经审核不符合要求的法律草案、行政法规草案和部门规章，由法制司向起草小组提出修改意见，经起草小组修改后再提交部务会议审议。
第十五条、经部务会议审议通过的法律草案和行政法规草案，由部长签署后报送国务院。
对报送国务院的法律草案和行政法规草案，由法制司统一负责与国务院法制办公室和全国人大常委会法制工作委员会联系。
第三章、公布、备案和解释
第十六条、经国务院批准，授权劳动和社会保障部的行政法规和部务会议审议通过的部门规章，由部长签发部令予以颁布。
第十七条、对授权颁布的行政法规和部门规章，应向国务院法制办公室备案。
第十八条、对有权解释的法律、行政法规和部门规章进行全面解释，按制定法律、行政法规和部门规章的程序进行；进行部分条款解释，由有关业务司局起草解释草案，经法制司审核后送办公厅报部领导签发，以部或部办公厅文件的形式。
第四章、清理、修改和废止
第十九条、对劳动和社会保险法律、行政法规和部门规章应进行定期或不定期清理。
清理工作由法制司负责并组织有关业务司局进行。
第二十条、经清理，有下列情形之一的法律、行政法规和部门规章，应当进行修改。其中属于法律、行政法规的，应向原机关提出修改建议。
（一）所规范的部分内容与其调整的社会关系变化不相适应的；
（二）所规范的部分内容与新颁布的高一层次或同一层次法律、行政法规和部门规章相抵触的；
（三）制定颁布该法律、行政法规和部门规章的机关认定的其他原因。
第二十一条、需要修改的法律、行政法规和部门规章，由法制司商有关业务司局提出建议，报部务会议讨论通过。其中法律、行政法规的修改，应向原机关提出修改建议，经批准后按代起草法律草案、行政法规草案的程序进行；部门规章的修改，由主管业务司局会同法制司进行。
第二十二条、经清理，有下列情形之一的法律、行政法规和部门规章应当废止。其中属于法律、行政法规的，应向原机关提出废止建议。
（一）所规范的内容已不适应其调整的社会关系变化的要求；
（二）已被新颁布的法律、行政法规和部门规章取代；
（三）调整对象已经消失；
（四）有效期届满；
（五）制定颁布该法律、行政法规和部门规章的机关认定的其他原因。
第二十三条、需要废止的法律、行政法规和部门规章，由法制司商有关业务司局提出建议，报部务会议讨论通过。属法律、行政法规的，报请原机关予以废止；属部门规章的，由劳动和社会保障部予以废止。
第二十四条、修改或废止授权范围内的行政法规和部门规章，以劳动和社会保障部部令或决定的形式予以公布，并向国务院法制办公室备案。
第五章、附则
第二十五条、对我国拟加入、解除或批准的国际劳工公约，由国际合作司提出建议，会同法制司组织论证后，拟文报部领导审批，并与有关部门会签后报国务院。
第二十六条、部外来函征求与我部业务有关的法律草案、行政法规草案和部门规章的意见，由法制司征求有关司局修改意见，经综合审核后报经部领导同意，以部或部办公厅的名义予以函复。
法律法规规章办法篇9
一、清末经济法规的产生
清末经济法规的产生，是清政府于20世纪初推行“新政”，实行奖励工商、振兴实业政策的结果。我们知道，重农抑商是中国封建王朝长期奉行的政策，工商业者得不到任何保障。但到20世纪初，清朝统治者从欧美列强以工商立国而臻于富强的事实中获得启示，认识到“取外国之长，乃可去中国之短”《朱寿朋编《光绪朝东华录》（四），中华书局1958年版，第4601页。》，由此从重农抑商一变而为大力振兴工商。清廷上谕称：“通商惠工，为古今经国之要政。自积习相沿，视工商为末务，国计民生，日益贫弱，未始不因乎此。亟应变通尽利，加意讲求。”《《光绪朝东华录》（五），第5013页。》
随着重商政策的推行，清朝统治者很快即意识到制定经济法规的重要性。光绪二十八年（1902）二月癸已上谕已提及拟订经济法规之事，此谕虽仍标榜“我朝大清律例一书，折衷至当，备极精详”，但也不得不承认“为治之道，尤贵因时制宜，今昔情势不同，非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条”。同时还要求各出使大臣“查取各国通行律例，咨送外务部”，并渝令袁世凯、刘坤一、张之洞等督抚大吏“慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆编纂”《《光绪朝东华录》（五），第4388页。》。清政府推行重商“新政”的实际步骤，首先也是设立商部和拟订经济法规，并特别提出要率先拟出商律以尽快颁布施行。1903年4月，清廷渝饬设立商部，同时“著派载振、袁世凯、伍廷芳先订商律，作为则例。俟商律编成奏定后，即行特简大员，开办商部。其应如何提倡工艺，鼓舞商情，一切事宜，均著载振等悉心妥议，请旨施行，总期扫除官习，联络一气，不得有丝毫隔阂，致启弊端，保护维持，尤应不遗余力”《《光绪朝东华录》（五），第5013一5014页。》。由此可见，清政府在推行振兴工商政策之始，就比较重视制定和颁行经济法规。
不仅清廷颁发了一系列上谕，一些督抚大吏和新成立的商部，对制定和颁发各类经济法规的重要性及其作用也有一定的认识。归纳有关言论，可以概括为以下几个方面。
首先，颁行商律以促进工商业发展。刘坤一、张之洞于光绪二十七年（1901）八月联名呈递的长篇奏折中说：“欧美商律最为详明，其国家又多方护持，是以商务日兴。中国素轻商股，不讲商律，于是市井之徒，苟图私利，彼此相欺，巧者亏逃，拙者受累，以故视集股为畏途，遂不能与洋商争衡……必中国定有商律，则华商有恃无恐，贩运之大公司可成，制造之大工厂可设，假冒之洋行可杜。”这样，“十年以后华商即可自立，骎骎乎并可与洋商相角矣”《《光绪朝东华录》（四），第4763页。》。商约大臣、工部尚书吕海寰也吁请清廷“通饬各督抚体察各省情形，统筹全局，订明东西通行法律，由法律以审定商律，由商律以措施商政”《《商约大臣工部尚书吕奏请速订东西通行律例以保主权而开商埠片》，《东方杂志》第2卷第6号。》。新成立的商部则指出，没有完善的商律，工商业发展便有诸多障碍。“从前开设局厂，或官督商办，或官商合办，每因章程未善，不免有牵掣抑勒等弊，以致群情疑阻。”《《光绪朝东华录》（五），第5073页。》清廷上谕也明确表示，函需拟订商律，“庶几商务振兴，蒸蒸日上，阜民财而培邦本”《《光绪朝东华录》（五），第5014页。》。以上这些论述，都强调了拟订经济法规对促进工商业发展的重要作用。
其次，制定有关经济法规以保护工商业者。李鸿章指出：“泰西各邦，皆有商律专以保护商人，盖国用出于税，税出于商，必应尽力维持，以为立国之本。”《《钦差商务大臣李谢恩折》，《江南商务报》第3期。》虽然其动机是为了向商人收取更多的捐税，但以商为“立国之本”，并提出仿行西法制定商律，用以保护商人，仍可以说是封建统治者经济观念的一个重要变化。商部在奏定商会简明章程一折中说：“现在体察情形，力除隔阂，必先使各商有整齐划一之规，而后臣部可以尽保护维持之力。”《《商部奏劝办商会酌拟简明章程折》，《东方杂志》第1卷第1期。》此后又曾反复上奏说，拟订商律刻不容缓，以俾“商人有所遵循，而臣部遇事维持，设法保护，亦可按照定章核办”《《光绪朝东华录》（五），第5132页。》。对于遭受奸商诈骗而倒闭的正当商人，商部认为也应予以保护，因而提出制定颁行破产律，奏清朝廷谕令将军督抚一体遵照，“嗣后遇有倒闭案件，即无须援引刑部前奏比照京城钱铺之例办理，以免两歧，而昭公允”《《光绪朝东华录》（五），第5504页。》。此外，商部还曾禀准清廷责成各省督抚严饬地方官对回国投资的侨商“切实保护，即行妥订章程，奏明办理”，如仍有苛待侨商者，“查明按律严惩，以恤商艰而通民隐”《《光绪朝东华录》（五），第5116页。》。
再次，颁行法规，从法律上提高商人的社会地位。在中国封建社会长期的重农抑商政策之下，商人一直处于四民之末的卑微地位，没有任何权利可言。要发展工商业使国家臻于富强，就必须从法律上提高工商业者的社会地位。商部提出的办法是，制定施行有关奖商章程，由朝廷颁给商勋，工商业者凡有“创制新法新器，以及仿各项工艺，确能挽回利权，足资民用者，自应分别酌予奖励”《《光绪朝东华录》（五），第5574页。》。清政府后又进一步说明：“凡有能办农工商矿，或独力经营，或集合公司，确有成效者，即予从优奖励，果有一局一厂，所用资本数逾千万，所用人工至数千名者，尤当破格优奖，即爵赏亦所不惜。”据此，商部颁行了若干奖商的章程法规，规定“以资本之大小，雇工之多寡，为国家爵赏之等差，上自子男之崇，卿秩之尊，悬为不次之殊荣，以振非常之实业”《《光绪朝东华录》（五），第5725页。》。为使一般工商业者也能获得奖赏机会，提高社会地位，商部后来还提出援照军功外奖酌给功牌成例，“凡商人出资营业，自一万元以至八万元以上著有实效者，由臣部查核无异，拟即分别酌给此项奖牌顶戴，用昭激励”《《光绪朝东华录》（五），第5738页。》。
第四，有效地维护国家利权。尽管《辛丑条约》签订后，清政府不断出卖国家利权，但统治集团内部仍有一部分人意识到利权外溢的严重性，试图采取一些措施以挽回利权，而颁行有关经济法规即是其中的措施之一。刘坤一和张之洞指出，列强对我矿山铁路久已垂涎，“知我于此等事务，尚无定章，外国情形，未能尽悉，乘机愚我，攘我利权”。“各省利权，将为尽夺，中国无从自振矣。”欲筹措挽救办法，只有“访聘著名律师，采取各国办法，秉公妥订矿路划一章程”，以使“华洋商人一律均沾”《《光绪朝东华录》（四），第4762—4763页。》。其办法虽仅为“华洋商人一律均沾”，但动机却是通过制定有关法规保护一部分利权，使中国利权不致尽落外人之手，因而也是值得肯定的。刘坤一、张之洞的奏折在当时颇受朝廷重视，清廷上谕曾“责成各该督抚等，认真兴办，查照刘坤一、张之洞原奏所陈，各就地方情形，详筹办理”《《光绪朝东华录》（五），第4803页。》。此后，会办商约大臣盛宣怀也说明，在商约谈判中各国均欲强占我矿权，中国必须参酌各国矿律，自行妥定章程，“以期主权无碍，利权无损”《《光绪朝东华录》（五），第4941页。》。商部对此也十分重视，上奏朝廷强调：“路矿两端，实为各国富强之根本，事属相因，政宜并重，所有各省矿产，业由臣部酌定表式，并拟妥定章程，奏明请旨办理。……统计三年之内，如查有切实办事，确遵臣部定章，于路务大有起色者，应准由臣部择优奖励”《《光绪朝东华录》（五），第5415页。》。
上述表明，清朝统治集团中的一部分人对制定颁行有关经济法规的重要作用的认识，应该说还是比较全面的。虽然当时的清王朝从整体上看已趋于腐朽没落，但这并不排斥其中的一部分官僚试图通过“新政”改革，挽救清王朝的统治危机，同时使中国免遭瓜分灭亡之祸。对清王朝来说，瓜分灭亡即意味着其统治地位的终结，因此清王朝也想避免这一结果而思有所振作。正因为如此，才会有清末“新政”的出现和新经济法规的颁布。
就广大工商业者而言，他们当时是直接遭受无法律保护之苦的受害者。各种传统陋习的桎梏与层层封建势力的刁难，都使工商业者举步维艰。“激励工艺，反为行规压制；制造新颖，指为搀夺；烟通机器，伐木开矿，毁为妨碍风水；工厂女工，诬为藏垢纳污；土货仿照洋式，捏为妨碍厘规。”《《广东总商会简明章程》，《东方杂志》第1卷第12期。》如此种种，使工商业者穷于应付。在与外商竞争的过程中，原本实力弱小的工商业者，加上得不到本国法律的保护，更处于不利地位。上海商务总会曾痛切指出：“我中国商人，沈沈冥冥为无法之商也久矣！中国法律之疏阔，不独商事为然，商人与外国人贸易，外国商人有法律，中国商人无法律，尤直接受其影响，相形之下，情见势绌，因是以失败者，不知凡几，无法之害，视他社会为尤烈，此可为我商界同声一哭者也。”《《上海商务总会致各埠商会拟开大会讨论商法草案书》，1907年9月10日《申报》。》很显然，工商业者也已意识到制定经济法规的重要作用。
立宪派作为当时一支有影响的政治力量，也曾呼吁制定经济法规以保护工商业者的利益。上海预备立宪公会即曾阐明华商无商法保护之苦：“一则华商与洋商贸易，洋商有法律保护，而华商无之，故动受洋商之欺抑；二则华商与华商贸易，彼此无一定之法律规则，故常有不公平之结果，致失信用而妨经济。”《《天津商会档案汇编》（1903—1911）上册，天津人民出版社1989年版，第284页。》预备立宪公会还认为“社会经济困穷，由于商业不振；商业不振，由于法律不备”《《本会纪事》，《预备立宪公会报》光绪三十四年第20期。》，有了完备的商法，商人即可受到保护，商业也必将得到长足发展。这些呼吁，对于清末经济法规的诞生，也产生了一定的促进作用。
二、清末法规的种类
清末制定颁行的经济法规虽称不上十分完备，但也包括10余类，近20项，其涉及工商综合类、商标、矿冶、铁路、、商品赛会、度量权衡、经济社团以及奖商章程等诸多方面。以下分类略作介绍。
工商综合类的法规较多，有《商人通例》、《公司律》、《公司注册试办章程》、《商标注册暂拟章程》、《破产律》等。《商人通例》和《公司律》于1904年初颁行，《东方杂志》曾统称《商律》予以刊载。其中《商人通例》共9条，比较具体地指明了商人的身份、经商权力及有关通行制度。规定“凡经营商务贸易买卖贩运货物者，均为商人”；“商人营业，或用真名号，或另立某店某记某堂字样，均听其便”。凡经商之人，“贸易无论大小，必须立有流水帐簿，凡银钱货物出入以及日用等项，均宜逐日登记”，商人所有一切帐册及关系贸易来往信件，留存十年”《《商律》，《东方杂志》第1卷第1期。》。
《公司律》共11节131条，详细规定了公司的组织形式、创办呈报、经营管理方式和股东权利等。公司组织形式分为合资公司、合资有限公司、股份公司、股份有限公司等4种，给予商办公司与官办、官商合办公司同等的地位，并规定“董事局由众股东公举”，任期一般以一年为限，“期满即退”。股东无论何人，均享有应得权利，如选举董事局董事、股东会议议决权、查阅帐目权等《《商律》，《东方杂志》第1卷第1期。》。
1904年颁行的《公司注册试办章程》，共计18条，明确规定：“无论现已设立与嗣后设立之公司局厂行号铺店，一经注册，即可享一体保护之利益”。该章程指明由商部设立商标注册局，专办公司注册事宜，规定了各类公司注册应缴纳的费用《《商部奏定公司注册试办章程》，《东方杂志》第1卷第5期。》。
《商标注册暂拟章程》系由外务部饬总税务司于1903年初拟，次年转由商部酌量添改颁行。该章程共28条，规定由商部所设注册局办理有关事务，津、沪两关作为商标挂号分局，以便商人就近呈请办理商标注册。“无论华洋商标，专用年限由本局注册之日起以二十年为限，其已在外国注册之商标，照章来请注册者，则专用年限即从其原注册之年限，但不得超过二十年。”如有侵害商标专用权者，“准商标主控告，查明责令赔偿”。同时，对有关商标注册、注销、保护、惩罚等，均作了具体说明《《商标注册暂拟章程》，《东方杂志》第1卷第5期。》。
1906年颁布的《破产律》共9节69条，对呈报破产、清理资产、债主会议、清算帐目、处理资产、清偿展限等，均作了具体规定。该律指明了呈报破产的条件，规定了对亏折、意外事故导致破产和有心倒骗的不同处理方法，既一定程度地照顾破产商人的困难，给他留下“赡家之费，约敷二年用度”，又注意维护债主的利益。清理破产的具体事宜，规定由所在地商会公选董事处置。
有关矿冶类的法规，清朝矿务铁路总局会同总理衙门曾于1898年奏准颁行《矿务铁路公共章程》22条，允许华洋各商会同集股，设立公司开采矿产，但须由华商领办。1902年3月，外务部与路矿总局具奏《筹办矿务章程》19条，由原规定洋商不能出面领办，改为洋商、华商均可自办《《矿务档》第1册，第88页。》。1904年3月，商部奏准颁行《矿务暂行章程》38条，对请领开矿执照、华洋股份所占比重以及税收作了说明，规定“集股开矿，总宜以华股占多为主，倘华股不敷，必须附搭洋股，则以不逾华股之数为限”《《矿务档》第1册，第104页。》。1907年，农工商部会同外务部审订颁行更为详细的《大清国矿务正章》，共15章74款。该章程从总要、管理、矿产分类、地权、以地作股、请领执照、矿租、外人合股等方面对有关事宜作了规定。值得重视的是，该章程对外商开采权作了更多的限制，“如无华人合股，断不准他国矿商独开一矿”，外商“概不准收买矿地”《《大清国矿务正章》，《东方杂志》第4卷第6期。》。
铁路方面的法规主要是商部于1903年12月奏准颁行的《重订铁路简明章程》，共计24条。规定华商集股修建铁路，凡符合定章者“地方官均应一体保护，惟不得干预公司办事之权”。外商附股以不逾华股之数为限，华商兴办铁路则给予鼓励，“如系独立资本至五十万两以上，查明路工实有成效者，由臣部专折请旨给予优奖”《《商部重订铁路章程》，《东方杂志》第1卷第3期。》。
金融方面有1904年颁布的《试办银行章程》。户部有关奏折指出：“现当整齐币制之际，亟赖设有银行，为推行枢纽”《《户部奏试办银行酌拟章程遴派妥员折片》，《东方杂志》第1卷第4期。》。该章程共32条，仿照西方银行成例，对有关认股、设立分行、股东权限、发行纸币等，均作了说明和规定。1908年，度支部又厘定《大清银行则例》，规定大清银行就户部银行改设为股份有限公司，股票限本国人购买，不得转售外国人。同一年，度支部还制定了《银行通行则例》15条，规定银号、票号、钱庄及各省所开之官银号、官钱局等经营金银划汇贸易者，皆为普通银行，一体遵守该则例。凡欲创立银行，或独出资本，或按公司办法合资集股，均须预定资本总额，取具殷实商号保结，呈由地方官查验，报“由度支部优加保护”。此外还对银行结帐办法、营业时间作了规定《《银行通行则例》，《东方杂志》第5卷第5期。》。1910年，度支部又就货币问题颁布《奏定币制则例》24条，规定货币单位定名为圆，种类分为银币4种，镍币1种，铜币4种。1圆为主币，5角以下为辅币。
有关商品赛会即博览会方面，商部也于1906年制定颁行了《出洋赛会章程》，鼓励华商参加国际商品博览会。该章程共计18条，说明遇有外国举办商品赛会，由商部咨行各省督抚，晓谕商人，有愿与会者，呈报本省商务局、商会，转报督抚汇咨商部办理。同时，对呈报具体手续、事务所设立、赴赛物品种类、包装、运输、货物免税等，均作了具体规定，旨在以物品与各国所陈同类之品“用心比赛，取彼之长，补我之短，以图改良之计”《《商部新订出洋赛会章程》，《东方杂志》第3卷第3期。》。
关于统一度量衡，农工商部于1908年上奏《遵拟划一度量权衡图说总表及推行章程折》，提出在当时度量衡繁杂不一的情况下统一全国度量衡制度的章程《《东方杂志》第5卷第10期，法令二，第77页。》。同时，农工商部还对有关度量衡各方面都作了统一规定。此外还拟定了《推行划一度量权衡制度暂行章程》40条，规定凡官民从前所用之度量衡与部颁新标准有出入者，均在所定年限后禁止使用，并特别强调，统一度量权衡的目的，“总期酌古准今，便民通俗，有划一整齐之效，而无纷更扰累之虞”《《东方杂志》第5卷第10期，法令二，第103页。》。
经济社团类的法规，清政府首先颁布了《商会简明章程》。1904年1月，商部奏劝办商会酌拟简明章程折，说明“纵览东西诸国，互市，殆莫不以商战角胜，驯至富强。而揆厥由来，实皆得力于商会”《《商部奏劝办商会酌拟简明章程折》，《东方杂志》第1卷第1期。》。随后，商部又向各省颁发劝办商会渝帖，进一步阐明：“商会一设，不特可以去商与商隔膜之弊，抑且可以去官与商隔膜之弊，为益商务，良非浅鲜”《《商部劝办商会谕帖》，《东方杂志》第1卷第2期。》。《商会简明章程》共26条，规定凡属商务繁富之区，不论系省垣或城埠，均应设立商务总会，商务发达稍次之地则设商务分会，前此所设商务公所等类似的组织，一律改为商会。另在会员人数、会董资格及总、协理权限、议事规则等方面，也均作了说明和规定《《奏定商会简明章程》，《东方杂志》第1卷第1期。》。1906年，商部又颁布《订定商会章程附则》6条，对设立商务分会及有关问题作了补充规定。与此相关的还有1904年底商部制定的《商部接见商会董事章程》，规定商会董事可随时赴商部禀告有关商务重要事宜，吏役不得刁难阻遏，违者予以严厉处罚。
其次是颁行《商船公会章程》。1906年，商部上奏朝廷，说明“华船行驶，关卡留难，官差需索，遇事涉讼，往往隐受亏损，不得申理”，因此亟宜设立商船公会，“俾华船与洋商一律同享保护”《《商部奏筹办商船公会酌拟章程折》，《东方杂志》第3卷第5期。》。商部初订商船公会章程13条，指明其宗旨“专为保护整顿中国航业”，规定由航业商人禀承商部批准，视各埠航业繁简，酌量情形，分设商船公会总会和分会。各商船公会“有直接保护商民船只之责”，承担置备船旗、船照、船牌，发给船户收执，“凡航业商人有不能申诉各事，商船公会体查属实，应向地方官衙门秉公申诉”《《商部核定商船公会章程》，《东方杂志》第3卷第1期。》。该章程后经商部重加修订，增补为18条，于1906年奏准正式颁行《《商船公会章程》，《东方杂志》第3卷第5期。》。
1907年，农工商部还制定颁布了《农会简明章程》。农工商部的奏折阐明：“农会之设，实为整理农业之枢纽。综厥要义，约有三端：曰开通智识，曰改良种植，曰联合。”《苏州市档案馆藏：苏州商会档案，第73卷第28页。》章程规定各省于省垣所在地设立农务总会，府厅州县酌设分会，其余乡镇、村落、市集等处，次第酌设分所。“凡一切蚕桑、纺织、森林、畜牧、水产、渔业各项事宜，农会均酌量地方情形，次第兴办。”《苏州市档案馆藏：苏州商会档案，第73卷第29页。》此外，还规定了有关农会会董数额、会董资格、经费来源及开支等。
奖励工商的法规在清末十分引人注目。1903年底，商部首先颁布《奖励华商公司章程》20条，规定官商绅民投资兴办公司，凡能集股50万元以上者，按集股数额多寡，给予不同奖赏，包括奖以议员或商部头等顾问官等职衔，加以七品至头品顶戴。集股5000万以上看，奖商部头等顾问官，加头品顶戴，赐双龙金牌，，子孙世袭商部四等顾问官。
1906年10月，农工商部又颁布《奖给商勋章程》8条，规定凡能制造轮船、机车、电机等新式机器者，奖以三等至一等商勋，赏加四品至二品顶戴；凡能在中国原有工艺基础上翻新花样、精工制造者，奖以五等至四等商勋，赏加六品至五品顶戴，对有特别发明创造者，给予破格优奖。
1907年，农工商部鉴于原订《奖励华商公司章程》，授奖条件甚高，又颁布《改定奖励华商公司章程》，规定获商部头等顾问官加头品顶戴衔者，由原定集股2000万元改为800万元，获头等议员加五品衔者，由原定300万元改为100万元，其余授奖条件也依次降低。同年，农工商部还颁发《华商办理农工商实业爵赏章程》，规定凡集股创办的华商，根据资本额多少，可分别获一、二、三等子爵和三品卿、四品卿爵赏，并具体指明独资、合资和附股者，均可获此项爵赏，以“所办实业，能开辟利源，制造货品，扩充国计民生者为合格”。如资本不多，但能“独出心裁，挽回利权”，也仍酌奖商勋《《华商办理农工商实业爵赏章程》，《东方杂志》第4卷第12期。》。三、清末法规的作用与
清末各类经济法规的制定与颁行，不仅在当时产生了重要作用与影响，而且成为其后经济法规进一步完善的基础。以下试从几个方面作一些具体论述。
第一，在中国史上有着前驱先路的重要地位，对近代中国经济法制建设产生了重要影响。
清末的经济法规，除个别例外，在中国历史上均属首次制定颁行，因而具有开创意义。具体说来，仅路矿方面1898年订有简略的《矿务铁路公共章程》，所以20世纪初颁布的铁路法规称为《重订铁路简明章程》，其他法规如《商人通例》、《公司律》、《公司注册试办章程》、《商标注册暂拟章程》、《破产律》、《试办银行章程》、《出洋赛会章程》、《划一度量权衡制度及推行章程》以及各种经济社团类法规、奖商类法规等等，在中国经济法制史上均堪称第一。清末的经济法规，对此后中国经济法制的建设明显起了奠定基础的重要作用。例如民初的经济法规，虽较诸清末的经济法规种类更加齐全，也更为详尽，但民初的各类经济法规显然是以清末经济法规作为基础而作一些增补，才得以更加完善和详尽。例如民初的《商人通例》和《公司条例》，即是依据清末拟订的《商律总则》、《公司律》草案制定颁行的。当时担任农商总长的张謇，“邀原起草员来京，复加审视，修正十余条”《1913年12月30日《时报》。》，然后交付国会议决通过颁行。又如1914年9月民国政府颁布的《商会法》，显然也是借鉴清末的《商会简明章程》修改补充制定的。《商会法》颁布之后，商人还援引清末的《商会简明章程》为依据，要求民国政府酌予修订。例如《商会法施行细则》规定一县之中只能设一商会《《中华民国商业档案资料汇编》第1卷上册，中国商业出版社1991年版，第45页。》。而清末的有关章程则规定，商务比较发达的县允许设立一个以上的商务分会（等同于民初总商会之下的商会）。因此，民初的商人提出，一县之中不以一会为限，凡商务繁盛之区均应设立商会。1915年民国政府颁布修订的《商会法》《《中华民国商业档案资料汇编》第1卷上册，第47页。》，接受了商人的这一建议。可以看出，清末经济法规的开创性奠基作用，在其后仍具有相当的影响。
第二，工商业者的权利首次得到法律的承认与保护，工商业者的地位明显提高。
在此之前，清政府一直未在法律上确立华商投资兴办近代工矿运输业的权利，更谈不上给予切实保护，华商只得托庇于外国侵略势力，或者依附于洋务。据汪敬虞先生考察所知，19世纪华商以个人名义附股于外商企业者十分普遍。在航运、保险、银行、码头堆栈、房地产、铁路运输、棉纺织、出口加工、船舶修造、公用事业及各种轻行业中，附股外商企业的华商均为数甚多。在整个19世纪中，全部华商附股外商企业的资本累计在4000万两以上《《十九世纪外国侵华企业的华商附股活动》，《历史》1965年第4期。》。甲午战败后，清朝统治集团内曾出现振兴工商的舆论，戊戌变法时期光绪皇帝接受维新派的建议，迭发振兴工商上渝，但因未制定和颁发有关方面的经济法规，加之变法很快失败，因而从整体上说，终19世纪华商依然未能在法律上取得自由兴办近代企业的权利。
20世纪初，清政府不仅再三谕令各级官吏保护和鼓励华商投资兴办近代企业，而且制定颁布各类经济法规，第一次从法律上确立了华商自由经营工矿交通运输业的合法性。这样，华商首次在法律上获得了自由兴办实业的权利，可以通过有关法规与地方封建势力、落后的行会制度据理力争。在这之后，华商附股外人企业的情况明显减少，纷纷集资独立创办近代企业。因此，从法律角度而言，清末经济法规的颁布施行，使工商业者取得了合法的社会地位，在某种程度上可称之为工商业者的一次解放。清末颁布的经济法规如《公司律》等，还明确规定商办企业与官办、官商合办企业处于平等地位，“享一体保护之利益”，并且保障了商人作为股东应该享有的合法权利。《公司律》规定：“附股人不论官之大小，或署己名，或以官阶署名，与无职之附股人均只认为股东，一律看待，其应得余利暨议决之权以及各项利益，与股东一体均沾，无稍立异”《《商律》，《东方杂志》第1卷第1期。》。这既是限制了官股的特权，同时又是保障一般商股的权利。
清末的经济法规，尤其是其中的各种奖商法规，对于改变商人长期以来处于四民之末的低微处境，提高商人的社会地位，也产生了重要影响。如所周知，中国封建统治者一直沿袭“重本抑末”的政策，商人被斥为市侩，卑为市井，受到各方鄙视，由此造成贱商之风盛行，商人的社会地位低下。进入近代，虽然早期维新派曾大力呼吁重商，强调以商为立国之本，但清朝统治者并未切实采取重商政策，依然多方抑商困商，因而商人的处境并无多大改变。到20世纪初，清朝统治集团的许多高官大吏及最高统治者方始意识到“通商惠工，为古今经国之要政”，转而由抑商困商一变而为奖商恤商，宣传振兴工商乃奠创国家富强之根基，在中国近代掀起一股重商社会思潮。同时，连续颁布奖励工商的法规，将各种顾问头衔、花翎顶戴乃至爵赏授予经营实业卓有成效的工商业者。尽管获得这些殊荣者大多是工业巨子和富商大贾，但对扫除千百年来的贱商意识，改变商人的社会形象和社会地位，却产生了不可忽视的影响。时人曾感叹：“中兴名臣曾国藩仅赏侯爵，李鸿章不过伯爵，其余百战功臣，竟有望男爵而不可得者，今以子男等爵，奖创办实业之工商，一扫数千年贱商之陋习，斯诚稀世之创举。”《杨铨：《五十年来中国之工业》，《东方杂志》第8卷第7期。》
第三，资产阶级取得了社团“法人”地位，从分散走向联合，初步形成为一支独立的阶级队伍，得以产生重要的社会影响。
清政府在1904年初颁布《商会简明章程》，劝谕成立商会。不久，各省垣及通商大埠的工商业者纷纷成立商务总会，府厅州县纷设商务分会。据不完全统计，迄至1912年，全国各地除西藏等个别偏远之处，都已相继成立商务总会和分会，共计900余所，其中近50个商务总会，870余个商务分会，另还有为数众多的商务分所。商会的成立，一般是由商部奏请朝廷谕准，然后由商部颁发关防铃记，得到官府承认和保护，所以享有社闭“法人”地位。从此之后，工商业者有了真正为本阶级利益说话办事的统一组织机构，开始以独立的社团“法人”新姿态，登上近代中国的社会舞台，在社会生活的各个领域都表现十分活跃。
新成立的商会与公所、会馆等传统行会性组织有着明显不同的性质与特点。传统的公所、会馆一般都是封建社会内部商品经济发展到一定程度，由商人和手工业者为防止竞争、排除异己和垄断市场而建立的一种非常狭隘的机构。在成员构成上，公所多由同行业者联合而成，会馆更兼有同乡会的色彩，由在异乡的同籍者组成。因此，会馆虽无行业之分，但有地域籍贯限制，公所无地域籍贯限制，却有行业帮派之别，均非各行业工商业者的统一机构。从活动内容看，公所、会馆往往各有其势力范围，畛域分明，壁垒森严，除约束其成员外，还从事联络乡谊或慈善事业。商会则被誉为“众商业之代表”，不限籍贯和行业，是联结工商各业的统一组织。它成立之后，有史以来第一次将分散在各行业的资本家凝聚成为一个相对统一的整体。各省商务总会通过星罗棋布的分会和分所，层层联结与渗透，形成网罗全省各地资本家的轴心，发挥着某种系统中枢的重要作用，从而改变了各省区资本家过去那种互不联系的分散孤立状况。各省的商务总会在各项重大实践活动中也遥相呼应，密切配合而协调行动，又使全国的工商业者形成了一个相对统一的整体，发展成为一支有影响的独立阶级队伍。所以，商会成立之后资产阶级的活动能量大为增强，将势力和影响层层扩展至社会生活的各个领域。
第四，使传统的官商关系较前有所改变，官商之间一度确立振兴工商的松懈联盟。
清政府在20世纪初实施振兴商务、奖励实业政策，以解决财政窘困，并以颁布各种经济法规的形式，从法律上确立这一政策的施行，从而与工商业者在经济上产生了利益交汇的趋同互动因素。清廷上谕反复强调：现在振兴商务，全在官商联络一气，以信相孚，内外合力维持《《大清光绪新法令》第1册，第9页。》。商部也曾表示要“使商与官息息相通，力除隔膜之弊”《《大清光绪新法令》第16册，第35页。》。这说明清朝统治者已一定程度地意识到“官尊商卑，上下隔阂，官视商为渔肉，商畏官如虎狼”《《东抚袁复奏条陈变法折》，《皇朝经世文新编续集》卷一，通论。》。这种传统官商关系机制的弊端恶果，力图确立新型官商关系。从有关史实看，自各类经济法规陆续颁行，官商之间确实在振兴工商方面，共同作出了许多努力，建立了某种短时间的新型官商关系。
《商会简明章程》颁行之后，各地商务总、分会相继成立，承担了“通官商之邮”的历史使命，此后，官商之间有了一个相互联络的中介与桥梁，也使官与商之间的联系较前趋于密切。根据《商会简明章程》的规定，“凡商务盛衰之故、进出口多寡之理，以及有无新出种植制造各品”，商务总会均按年列表汇报商部，以备考核。“其关系商业重要事宜，即随时禀陈，至尤为紧要者，并即电禀”《《奏定商会简明章程》，《东方杂志》第1卷第1期。》。通过这种措施，商部既可保持与各省商人的密切联系，又能比较深入地了解各地商情，及时制定应变策略。为了进一步密切与商的联络，商部还专门设立了商会接待处，拟定了《接见商会董事章程》，强调“商会处专为商会而设……冀通声气之路”。“各业中如有体面巨商，欲进谒本部堂宪而面陈议论者，即自行来署。先赴商会处呈明来意，由商会处随时回堂接见，绝无阻碍。”同时，还申明衙役不得稍有需索留难等事，“倘有阻遏，该董事尽可直言指报，由商会处送交司务厅严办”《《商部接见商会董事章程》，《东方杂志》第1卷第11期。》。根据这一规定，工商户遇有冤抑各事，而地方官处置不当时，即可通过商会直接禀请商部解决。
第五，有利于中国民族资本主义工商业的发展。
民族工商业之所以在20世纪初得到迅速发展，有着多方面的原因，但毫无疑问与清末经济法规的制定颁行密切相关。清末一系列经济法规的颁布，一方面表明清政府从传统的重农抑商转为保护、奖励工商，经济政策发生重大改变；另一方面使工商业者的实业活动获得法律保障，取得了应有的权利，社会地位也大为提高。因此，工商业者的投资热情空前高涨，信心更为增强，形成投资兴办工商业的高潮。当时的报纸也指出：“我国比年鉴于世界大势，渐知实业为富强之本，朝野上下，汲汲以此为务于是政府立农工商专部，编纂商律，立奖励实业宠以爵衔之制，而人民亦群起而应之……不可谓非一时之盛也。”《《中国最近五年间实业调查记》，《国风报》第1年第1号。》
收回利权运动的广泛开展，是推动20世纪初中国民族资本主义迅速发展的另一个重要因素，但以往的论者较少注意到，收回利权运动的兴起也与清政府颁行新经济法规，尤其是实施铁路简明章程和矿务章程有着非常密切的联系。以收回路权运动为例，清政府于1903年底颁布了《重订铁路简明章程》，规定民间集股设立铁路公司承办筑路为合法，并予以奖励和保护，凡“查明路工实有成效者”，由商部“专折请旨给予奖励”。该章程的颁行，实则为收回路权运动的兴起开了绿灯。随后，许多省份的商人根据这一章程，提出集股自建铁路的要求，绝大部分在起初都受到所在督抚和商部的支持，各省京官也无不主动联络，内外呼应。从有关记载可以看出，各省工商业者筹建铁路的要求，大多是通过督抚奏请朝廷批准的，各省的商办铁路公司，也是经商部大力协助上奏朝廷谕允成立的，至于粤汉、广澳、津镇、京汉等铁路修筑权的赎回，同样是官商共同努力所取得的成果。时论有称：“乙巳，张之洞、岑春煊已首从鄂湘粤三省民意，以美金六百七十万元赎回粤汉铁路，归三省自办。我国收回利权之举，以此为噶矢。”《《中国政治通览·实业篇》，《东方杂志》第9卷第7期。》
根据清末一系列经济法规的精神和清政府振兴商务、奖励实业的谕令，许多省份的地方官还曾采取具体措施推动工商业的发展。仅以矿业开采为例，1905年山东招远金矿公司入不敷出，向矿务局请求借款，以资挹注。该局督办积极予以扶助，“以东省矿产尽为外人侵夺，间有华商开办之矿，全在官家保护维持，庶足杜外人之觊觎，保我残剩之利源，特为详请抚帅，准拨万金，以保华商，而维矿权”《汪敬虞编《中国近代工业史资料》第2辑下册，第1049页。》。又如1907年，河南中州凭心煤矿公司拟续招股本扩大规模，但遇到困难，遂转而求助官府。该地所在藩司也以“本省利源所在，有关大局，亟应设法维持，因饬官银号备银十万，藩库筹备十万，共二十万，即入该公司股份，俾资经营”。开强调遵照《公司律》规定，官股只与商股享同等待遇，官长不得侵害商权《1907年6月23、28日《时报》。》。这种官助商办的事例，与洋务运动时期官府以种种借口禁止华商开采矿产形成了截然不同的鲜明对比。
还应指出，《出洋赛会章程》和各种劝工会章程颁布之后，还促使劝奖竞争与商品经济发达。清末10年间，各省的劝工会、工艺会、商品陈列所、商业劝工会、劝工博览会接踵兴办。1910年在南京由官商合办的南洋劝业会，已初具全国商品博览会规模。当时的商人还纷纷走向世界，积极参加各国举办的国际博览会。在1911年意大利都朗国际博览会上，中国商人送展物品获奖达256个，其中4个卓绝奖，58个超等奖，79个优等奖，65个金牌奖，60个银牌奖，17个铜牌奖和6个纪念奖《《意大利会场之中国出品》，《东方杂志》第8卷第10期。》。取得这样的荣誉，对当时的中国商人来说无疑是一种极大鼓舞。所有这些，对中国资本主义的发展都起了促进作用。 四、清末法规的局限性
清末经济法规虽然在法制史占有重要地位，而且在当时产生了重要作用与，但仍存在着各种局限性。
第一，法规种类不够全面，也不够详尽。
消末尚属中国经济法制建设的开创时期，在短短不到10年的时间内，要想制定颁布种类齐全的各项经济法规，绝非易事。同时，清末制定的各项经济法规，在中国均前无借鉴，只能参照外国的有关法规，而翻译诸国有关法规的正文及说明资料，工作量及难度相当大，更增加了当时制定法规的难度。因此，由于行之匆忙，难免有些方面的法规付之阙如，如专利、契约、商行为、公债、保险、航海等许多方面的法规，在清末就未曾制定，因而清末的经济法规在种类构成上存在着较大的缺陷。这一缺陷，直接影响到这些经济部门的有序。
从已定法规的内容看，大多也比较简略，不够详尽，导致实施过程中遇到许多难以解决的。清末经济法规这方面的局限，与民初制定的有关法规稍加对比，即可略知一二。例如清末的《商人通例》仅有9条，而民初的同一法规却多达73条，清末的《公司律》131条，民初的《公司条例》多至251条，清末的《商会简明章程》只有简略的26条，民初1914年颁布的《商会法》则有60条（1915年颁布的修正商会法为46条），有关商会的《商事公断处办事细则》也多达61条《有关民初经济法规的详细情况，请参见虞和平《民国初年经济法制建设述评》（《近代史》1992年第4期）一文。》。
第二，清政府有关部门在制定各种经济法规的过程中，没有邀请工商界代表参与其事，法规订出之后，征求工商业者的意见也不够，因而不能充分满足资产阶级的要求。
《农工商报》在当时曾发表评论指出清政府制定经济法规的这一局限，认为中国“订定，其权操于政府，而东西各立宪国，其订定法律，权操于国民，订定商法，权操于商民，政府只有认可宣布之权耳。故其商法随时改良变通，绝无阻碍，而商务得以发达”《《中国新闻》，《农工商报》第9期。》。对于清政府颁行各种经济法规，广大工商业者无疑是表示欢迎的。但这些法规主要由有关部门的少数官员一手拟定，“定法律的人没有法律思想，也不明商业习惯，徒有规定，不能实施”《《无商法之弊害》，《中华全国商会联合会会报》第1年第1号。》。对此，有识之士和工商业者也表示了强烈的不满。预备立宪公会在肯定清政府颁行经济法规“椎轮筚路，厥功至巨”的同时，又曾指出：“政府颁布商事法令，每不与商人协议，致多拂逆商情之处。是非徒不足以资保护，而且转多窒碍”。进而提出商法应经由商人参与讨论拟订，不能由政府中的少数人一手操办。上海商务总会认为，预备立宪公会所言皆“洞悉商况，发人深省”《《天津商会档案汇编》（1903—1911）上册，第284页。》，极表赞成。于是，上海商务总会、上海商学公会与预备立宪公会联合发起商人自订商法活动，得到全国各地商会响应。1907年，海内外80余埠商会派代表齐集上海举行第一次商法讨论大会，另有30多个商会以书信形式与议。1909年，又在上海举行第二次商法讨论会，讨论通过了由预备立宪公会派专人拟订的商法第一编公司法和第二编商法总则。清政府曾将这两个草案交资政院审议，修订成《大清商律草案》，但未及颁布清廷即已覆亡。
其他一些经济法规，在当时也曾有商人提出修订意见，但清政府却接受有限。例如《商会简明章程》过于简略，对商会的权限与活动范围又作了许多限制，不能满足工商业者的要求，引起商会不满。1911年，四川全省各商会召开联合大会，与会代表一致认为：“仅以奏定商会简明章程为施行法，一遇事实之发现有非章程所规定者，辄疑畏不前，反贻放弃职权之诮”《《四川全省商会联合会呈请农工商部修订商会简明章程草案》，苏州商会档案，第66卷。》。于是联名呈文农工商部，要求重新修订而扩大商会权限，同时致函各省商务总会，广泛征求修订意见。然而，清朝统治者却担心工商业者借此滋长权力，未予答复。直到清朝被推翻，也未见农工商部重新修订商会章程。而民初1914年《商会法》颁布之后，各商会提出了许多修改意见，1915年底民国政府颁布修正商会法，即基本接受了商会的意见。两相对比，说明清末经济法规在体现资产阶级利益和要求方面，存在着更大的局限。
第三，在拟订和执行过程中缺乏独立自主性，往往受到帝国主义各国的干涉，有些法规不得不被迫按帝国主义的要求加以修改。
清末的中国自《辛丑条约》签订之后，已完成沦入半殖民地的深渊，帝国主义侵略势力在中国的渗透和扩张日益加剧，清政府在很大程度上受到帝国主义的控御，根本无法独立行使主权，因而在拟订颁行经济法规这一完全属于中国的内政事务时也往往受帝国主义的牵制。例如《商标注册暂拟章程》起初是由担任总税务司的英国人赫德一手拟订的，拟好后即要求外务部从速施行。商部认为，“保护商标，乃商部应尽之责”《《论商标注册不应展期》，1904年9月18日《新闻报》。》。该章程经商部修改重订，奏准于1904年9月颁布施行。外务部却就其内容照会商请于各国驻京使节，各国根据自己的利益，对修订的商标注册章程提出种种非难，并迫使清政府展缓半年颁布施行。后经多次谈判，清政府只得按照各国所提要求对商标注册章程加以修改。当时的报纸曾就此事发表文章说：“保护商标，乃主国应尽之责，即主国应有之权，此项试办章程既经采择各国通例，参协中外之宜，毫无偏袒，即不商于各国，亦未尝不可举行。乃外务部竟以草稿商之各使，各使嘱改者改之，其体恤各国商人之心，无微不至矣。”该文还明确指出各国之举“已有干预中国商政之迹”，呼吁商部“宜坚持定期，勿为摇动”《《论商标注册不应展期》，1904年9月18日《新闻报》。》。但是，当时的清政府不敢开罪列强，只能应允其所提要求。
又如1907年矿务正章颁行之后，帝国主义对该章程中限制外商以及外国领事、公使不得干预矿务事件的规定颇为不满，多次向清政府提出交涉，最后清政府被迫于1910年对这一章程加以修改，取消了不许外国领事及公使干预矿务的条款规定，同时还放弃华洋商“权利均分”的原则，从而失去了原有限制外商、保护华商的积极一面。
第四，缺乏相应的配套保护法规落实的具体规定，以致在贯彻过程中有些法规无法得到切实执行。
清末虽然颁布了各类保护工商业发展的法规，但大多没有制定相应的保护措施，加之当时贪污腐败的地方官吏比比皆是，依旧对工商业者巧立名目，横征暴敛，所谓奖励和保护法规在许多地区都得不到切实的贯彻，因而工商业者仍然纷纷抱怨：“或督抚留难，或州县留难，或某局某委员留难；有衙门需索，有局员需索，更有幕府需索，官亲需索。不遂其欲，则加以谰言，或谓其资本不足，或谓其人品不正，或谓其章程不妥，或谓其于地方情形不合，甚或谓夺小民之利，夺官家之利”《《中国近代史资料》第2辑下册，第1126页。》。在断结商事纠纷案件时，有些地方官也置商律于不顾。类似的情况在许多省份都有发生。汉口商人曾一再表示：“公司律一日不保全，则商务一日不发达”。“事关商务前途，商律动摇，后患将不知胡底。”《《湖北谘议局资料汇编》，湖北人民出版社1991年版，第232、235页。》有些地方官为解决财政窘困，还公然违反《公司律》的有关规定，强行将一些获利丰厚的商办矿业收归官办。例如广东曲江商办煤矿，于1905年“为官场查知该矿之畅旺，勒令交出，改归官办”《《东方杂志》第2卷第9期，实业，第167页。》。在此之后，江苏、直隶、广西等地都有这种官府盘剥、掠夺商人的事件发生。湖南的地方官甚至提出将所有商办矿业“一律提归官办，于湘省财政前途，大有裨补”《《中国近代工业史资料》第2辑下册，第553、554、558、559页。》。这些事实说明，一些地方官员的着眼点仅仅在于缓解财政危机，依然置工商业者的切身利益于不顾。
遇有华商被洋商勒索，清政府各级官员也不敢依据有关法规，真正保护华商的利益，有时甚至还向华商施加压力。例如1904年，汉口华商被礼和、瑞记两洋行强行勒索数十万两，先后禀报厅、府、道和督抚等各级地方要员，请求代为申辩。但各级官吏不仅不为华商主持公道，反而拨调团勇保护洋行，弹压华商。《中外日报》为此发表评论说：“近日政府日言保护商人，振兴商业，而卒无明效大验之可指。”《光绪三十年十一月十七日《中外日报》。》《中华报》后来也载文揭露说：“皇皇商部，名曰保商，吾恐华商被洋人欺凌灭绝，而商部诸公尚高枕不知也。”《《中华报》第157册，光绪三十一年四月十七日。》
面对上述这些事件的层见迭出，工商业者对清政府设立商部、颁布法规以振兴工商的美好诺言日渐丧失信心。有的表示：“政府一定公司律，再定破产律，虽奉文施行，而皆未有效力。卒之信用不立，道德有时而穷，规则荡然，事业何由而盛？长此颓废，吾商业其终不竞乎！”《《上海商务总会致各埠商会拟开大会讨论商法草案书》，1907年9月10日《申报》。》有的愤而指出：“自商部设立，而当事诸公，纷纷聚议，不曰开统捐，即曰加关税，不曰劝募绅富慨助巨金，即曰招来南洋富商责令报效……自有商部，而吾商人乃转增无数剥肤吸髓之痛。”《《论商部与商业之关系》，《东方杂志》第2卷第2期。》事实证明，一系列经济法规的颁布，虽然一定程度地提高了工商业者的地位，促进了工商业的发展，但由于整个清王朝当时日趋腐朽，并且在很大程度上受到帝国主义的控制，因而依靠其颁布的经济法规，最终不可能切实保护工商业者的利益，更不可能真正振兴中国的民族工商业。
第五，其中的某些法规缺乏连贯性，颁布不数年就被清政府自行否定。
法律法规规章办法篇10
关键词：大型活动法律规范法律位阶规范
随着社会经济的进步和发展，全国各地举办的大型社会活动也在不断地增加，大型社会活动一旦出现问题，不仅会危害人民群众的生命财产安全，还会损害政府以及国家的形象。所以，必须认识到大型活动安全的重要性，避免出现各种各样的问题。笔者主要分析了大型社会活动中存在的法律问题，并针对问题提出了解决对策，希望能够不断地完善大型社会活动，将其作用发挥出来。
一、我国大型社会活动的现状
大型活动指的是由社会、法人以及公民主办的，举办地在公共场所中，具有较大影响力，人数参与较多的活动，一般情况下需要经过许可才能够举办。就理论而言，根据内容，大型社会活动可分为四种类型，具体为文化娱乐性活动、体育竞技类活动、商业贸易活动及群众性活动。大型社会活动之所以能够形成，究其原因主要包含两个重要因素：第一，近代市场经济因素；第二，民族历史文化因素。民族不同，其在历史发展中积累的传统文化也有很大差别。庆祝丰收、庆祝传统节日等均为大型社会活动形成的因素。例如，我国许多地区在节日期间都会举办庙会，有些地区每年都会进行龙舟比赛。与此同时，随着社会经济发展，一些大型城市中，也出现了很多大型商贸活动，人们的生活也愈加丰富多彩。
大型社会活动具有以下几大特征：首先，一般而言，大型社会活动的主办方为民事主体，主要包含了法人、公民以及其他社会组织。并且想要举办大型社会活动，公民个人还应该符合国家相关部门制定的活动举办条件，需要具备专业技能资格证明；其次，大型社会活动属于受益性行政行为。行政行为主要分为依申请的行政行为与依职权的行政行为两种。且两种行政行为存在一定区别，其中依申请的行政行为做出的行为必须经过申请，如果行政相对人未经申请便做出行政行为，则行政机关无权主动做出行政许可。如果申请举办大型社会活动，则必须由主办方来进行申请，公安机关才能够根据实际情况来决定批准或者拒绝。而依职权的行政行为指的是相关的行政行为，不需要相对人进行申请，行政行为是法律赋予行政主体的。主动赋予行政相对人相关资格，或允许行政相对人做出某种行政行为。例如，抚恤军烈属则无须进行申请，由行政机关以职权为依据来从精神或者物质上面给军烈属一定的鼓励[1]。因此，可以说，大型社会活动属依申请的行政行为，且同属于受益性行政行为（即在行政许可中，行政相对人可从中获取益处，进而取得从事某种行为的权利与资格，例如开采许可等）。损益性行政行为与授益性行政行为属于相对的概念，例如进行相关的行政处罚。
在重视依法治国以及和谐社会构建的现在，怎样采取措施做好管理大型社会活动的工作，对大型社会进行引导，将其在社会发展中的优势发挥出来，是社会较为关注的问题。现阶段，在我国大型社会活动的举办中，出现许多问题，对社会发展产生一定的不利影响，因此，我国需要进一步关注这些问题，并采取措施努力解决这些问题。
二、目前我国大型社会活动中存在的主要法律问题
现在，我国在进行大型社会活动规范时，《群众性文化体育活动治安管理办法》为其所适用的法律。这个办法实施还是在20个世纪颁布实施的，存在问题较多。
此外，安全保卫工作落实过程中存在困难，政府角色也存在错位的情况，这些法律问题的存在都给我国大型社会活动的开展造成了一定的影响。
（一）法律本身欠规范
从内容上看，《群众性文化体育活动治安管理办法》具有非常强的针对性，主要针对群众性文化活动。但是，当前阶段，我国大型社会活动涵盖内容较为丰富，不仅包括群众性文化活动，而且涵盖了许多商业贸易活动、体育竞技活动等内容。这也属于利用法律规范大型社会活动存在的一个法律漏洞。而随着社会的发展和大型社会活动的发展，必须采取措施来弥补这一个漏洞。并且，就现在而言，一些地方的政府规章制度已经走在了国家法律的前面。
比如：《辽宁省大型社会活动安全保卫办法》以及《北京市大型社会活动安全管理条例》，后者第2条规定：“大型活动是指主办者租用、借用或者以其他形式临时占用场地、场所，面向社会公众举办的文艺演出、体育比赛、展览展销、招聘会、庙会、灯会、游乐园等活动”。前者在大型活动的范围中也增加了许多商贸活动，例如展销会、展览会以及交易会等[2]。而我国其他省份根据自身实际需求，也制订了类似的管理办法。但是就理论而言，在全国范围内，到处都有大型社会活动，所以，我国应该在全国范围内制定一个适用性较强、统一的法律，从而给大型社会活动的开展奠定法律方面的依据。因为就法律本身效力所包含的时空范围而言，各省市制定的相关规章制度，只能在其所辖范围中适用。甚至地区不同，实际情况也各不相同，这也直接导致了各省份所指定的大型社会活动管理法规存在相互不一致的现象，甚至个别省份出现冲突问题。而这在很大程度上已经违反法律法规的系统性与统一性原则，影响了我国法律体系的和谐发展与统一建设，在我国和谐社会的建设进程中，无法获得良好坚实的法律基础，甚至还可能给和谐社会构建造成一定的不利影响。
（二）法律本身的位阶较低
就法律位阶而言，公安部实施的办法属于部门规章，在全国的范围内都应该生效。但是就法律效力而言，其要比全国人大常委会制定的相关法律以及国务院制定的行政法规相对较低。同时，在地方政府制定的政府规章、部门规章制度与地方人大（尤其是省级人大及其常委会）制定的地方性法规上，三者效力区分较为复杂。在全国范围内，部门规章制度发生效力相对较为容易，但是如果就某一相同事件，地方性法规、部门规章与政府规章三者均制定相关规定，那么以上相关法律法规的效力就较难区分，并且地方性法规本身便是地方国家权力机关根据地方的实际情况制定的，根据我国立法机构制定的选举以及行政机关产生原则，应该进行地方性法规的适用。而根据法律的特殊性超过普遍性的原则，若是地方政府规章以及部门规章制度和地方性法规出现不一致的情况时，应该根据地方性法规或者政府规章行事。这种情况直接导致了我国的法律适用标准没有真正得到统一，并且部门制定的相关规章制度不具备权威性，给制度的落实造成了很大的影响，也在一定程度上给我国大型活动的开展造成了影响[3]。
（三）安全保卫工作未得到真正落实
就我国大型社会活动来讲，要想顺利进行，就必须落实安全保卫工作，因为安全保卫工作能否落实对大型社会活动的安全有序进行产生直接影响，同时对于保障人民群众的生命安全与财产安全具有非常重要的价值。例如《群众性文化体育活动治安管理办法》第5条规定：“申请举办群众性文化体育活动的公民、法人和其他组织，应当对活动的具体内容、安全保卫措施承担全部责任，并制定安全保卫工作方案。”从以上规定可知，举办大型社会活动时应坚持“谁举办，谁负责”的原则，大型社会活动的主办方应根据活动举办的实际需要来做好安全保卫工作，举办活动前就应预先制定安全保卫工作方案第3条中也有明确规定，“大型活动按照谁主办、谁负责的原则，由主办者对安全工作全面负责”。与此同时，还应以管理办法为依据，制定安全保卫工作开展方案，并详细规定具体操作内容，从而确保安全保卫工作能够真正地到位，给大型社会活动的举办奠定安全基础。再如，《辽宁省大型社会活动安全保卫办法》也根据实际情况和需要制定了类似的相关规定。在实践过程中，这个原则却很难得到落实，存在严重的不到位情况。首先主办方本身的安全意识比较差，特别是以营利为目的而举办的展销会。主办方举办此类活动时，通常采用具有较强市场化特点的商业运作模式，举办活动的主要目的在于获得一定的利益。而如果将过多精力、物力都放在安全保卫工作上，则主办方获得的经济利益则会相对减少，因此，许多主办方为获得更多的经济利益，对安全保卫工作缺乏重视，甚至敷衍了事；其次，安全保卫工作的实施，尤其是制定安全保卫工作实施方案，本身的技术性以及专业性比较强，很多大型社会活动主办方在安全保卫工作方案制定时，没有到位，导致了制定的方案可行性较差，安全保卫工作开展过程中随意性较强，这也导致了不安全因素的增加，而这种情况在我国内地表现得更加明显[5]。
（四）政府角色存在错位的情况
我国和大型社会活动有关的法律已经明确规定主办大型活动、承办大型活动以及出租场地的人，都必须是法人、公民或者其他组织。在大型活动举办的过程中政府以及相关职能部门需要监督其进行，给其举办提供一定的指导，绝对不能够出现越俎代庖的情况。但是在很多地区，举办大型公益活动或者是商业性活动时，充当组织者角色的往往是当地政府。比如为了地方经济能够获得更好的发展机会，各省政府都进行了高新技术展销会的举办；为了提高地方的影响力和知名度，进行良好城市形象的创造，各个地区都争先恐后地进行大型文艺活动的举办等。
这些情况都直接说明了我国大型活动的举办出现了政府化的倾向，在这个过程中，政府则通过自己的行政职能，要求公安机关以及相关部门根据实际情况开展和大型活动有关的工作[6]。这种情况下，充当市场经济中市场主体角色的便是政府，这也违背了我国制定的和大型活动有关的相关法律法规，给市场经济发展和大型活动的举办造成了不利影响。
三、解决我国大型活动举办法律问题的相关措施
上文中我们分析了大型社会活动举办过程中存在的法律问题，笔者认为想要解决这些问题，需要从下面两点出发，不断地完善，从而达到问题解决的目的。
（一）完善法律，给大型活动的举办提供法律方面的支持
相关法律法规的完善对大型社会活动的举办产生重要的影响作用，所以，我们必须认识到法律在大型活动举办中的作用。法律的完善能够给其举办提供法律方面的支持[7]。公安部制定的《群众性文化体育活动治安管理办法》，是在20世纪90年代制定的，那个时期的我国还处于改革开放的初期阶段，我国的市场经济也不够成熟，并且市场经济体制还没有真正的放开，很多改革还处于不断的探索研究之中。所以，公安部门进行的办法制定，针对大型活动制定了相关的法律规则，本身便是立法探讨的一种，其符合当时的时代需要，并且也和立法谨慎原则相符。而根据我国制定法律的程序和规律，在相关条件成熟并进行了经验积累后，应该提高立法的层次。并且，就我国的大型活动实践而言，随着社会市场经济的不断发展，人们的生活水平也有了较快的提高，大型活动的相关内容也更加丰富[8]。内容是群众性文化体育活动为主要内容的人才招聘以及商贸展销活动也比较频繁，在实践时，公安机关已经逐步将这些活动添加到了大型社会活动范围中去，并且根据大型社会活动的相关要求对其进行指导和管理，还有些地区的政府规章制度以及地方性法规也针对大型社会活动制定了相应的规定。比如浙江省便针对大型活动治安管理工作制定了相关的规范，要求展览、展销体育活动以及群众性文化时，需要根据需要来向当地机关提起申请。并且进行大型活动管理时，不但需要公安部门做好管理工作，电力部门、食品卫生部门、城管部门等其他部门也应该在大型活动开展的过程中做好监督和检查工作。但是就目前而言，并没有法律法规性的文件或者法律统一对其进行相关的规定。所以，举办大型活动时，若是需要多个不同部门一起进行管理，那么，公安机关和其他部门的相关职责很容易出现混淆情况[9]。所以，就目前而言，我国的立法条件已经逐步成熟，因此应该从更高层次出发来统一进行立法。最好能够通过全国人大和常委会进行相关法律的制定，其制定的法律位阶比较高，在全国贯彻和执行也会比较容易。若是全国人大和常委会暂时不能制定相关法律法规，那么可以由国务院制定相关的行政法规，从而确保在全国范围内针对大型社会活动能有统一的规范。
（二）重视保安公司等一些中介组织的发展和培育
现在大型活动举办时，安保方案落实困难、政府角色错位是非常重要的问题，而出现这种问题的一个重要原因便是现在我国保安市场还不够成熟。很多大型活动主办方，特别是商业活动组织者都对安保方面不够重视，出现这种情况的原因有两点，首先受到市场经济的影响，为了自己的经济利益而不愿意费心做安保方面的工作；其次，安保方案本身专业性较强，其能力不够，无法做好安保工作[1]。而大力发展保安公司等一系列的中介机构，让其为大型社会活动提供专门的服务，其不但可以针对大型活动进行安保工作方案的制定，还能够减轻公安机关的压力。这也使公安机关可以将自身的精力集中在监督、指导大型活动方面，这样能够提高保安工作的针对性，保证大型活动的安全。
随着社会经济的发展，大型社会活动的数量和规模都在不断增加，大型活动的举办丰富了人们的精神文化生活。并且大型社会活动的举办还能够提高城市或者地区的社会影响力。而现在在大型社会活动举办的过程中存在的问题还比较多，这便需要完善法律，给大型社会活动的举办提供法律依据。
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