国有资产管理制度体系篇1
1.国有资产管理机构和制度不完善。
高校国有资产的所有权归属国家，使用权和管理权分散归属于学校的不同部门，国资处、财务处、后勤处，图书馆和各教学院系等都具有相应的管理和使用权。从调查结果来看，河南省大部分高校，管理机构的设立都比较规范，符合内部控制的需要。但由于缺乏权威的领导管理部门，容易导致多头管理、管理机构和部门重叠的现象，致使国有资产管理组织部门之间协调困难。在管理制度方面，现有的制度主要是《行政事业单位国有资产管理办法》、《高等学校财务制度》、《高等学校会计准则》等，采用收付实现制核算各种经济业务，制度观念略显滞后。管理制度中存在“重购置轻管理”“、重钱轻物”的现象，对资产信息管理不重视，信息化程度不高。调查中发现，大部分高校的国资处、财务处和各教学院系之间缺乏统一的国有资产管理制度，不同高校之间的制度更是千差万别，制度不完善的现象较为普遍。
2.国有资产配置不合理，使用效率低。
河南省部分高校的国有资产配置并不是严格依照按需分配的原则，导致购置的资产无法被充分利用。一方面，由于高校校内各部门的资产管理具有相对封闭性，资产的购置又缺乏严格的购置标准和预算规制，造成资产重复购置；另一方面，在使用过程中，部门之间特别是高校之间的资产缺乏统一协调机制，资源难以共享。这反过来又使得各部门愈发强调对资产的绝对占有和存储。
3.国有资产核算和评估不足，账实不符。
从河南省高校国有资产管理的整体来看，未能实现与财务管理的紧密结合，缺乏日常性的核算和检查，导致账实不符的现象出现。例如，部分高校的相关部门利用本部门有偿服务取得的资产，未办理入账验收手续，使这些资产排除在学校国有资产账目之外；类似的还有高校接受捐赠的资产，入账不及时也造成一定的帐外资产；有的资产已经被使用部门报废了，但并未及时履行财务报废手续，造成账实不符。
4.无形资产管理环节薄弱。
河南省高校普遍对无形资产的管理不够重视，存在管理盲点。实际上，高校是无形资产的富集之地，河南省高校的科研成果也相当丰富，但高校的无形资产管理缺乏科学严格的规章制度，造成无形资产的总体价值不清，管理混乱。例如，部分高校教师将科研成果据为己有，而且缺乏知识产权的保护意识，擅自将科研成果转让给其他单位和个人；高校在科技成果的转化过程中，没有进行准确的评估，或未能严格履行财务程序，转让收入未及时入账，造成无形资产的流失。
二、河南省高校国有资产管理中存在问题的原因分析
1.管理意识淡薄。
长期以来，高校对国有资产的地位、作用和管理的重要性认识不足，缺乏国有资产权益保护的主动意识。从表面上来看，这是由于高校的资产管理仍然沿袭着传统的管理理念，“重人轻物，重购置轻管理”，在思想上并没有真正认识到加强学校资产管理，发挥资产的最佳效益，不仅是保障教学和科研的基本要求，也是谋求高校长远发展的题中之义。但从本质上来看，高校的双层委托设置导致国有资产主体缺位，对二级者高校管理者的监督不力才是高校管理者管理意识单薄最根本的原因。
2.管理体制存在弊端。
从体制上看，河南省许多高校尚未建立专门的国有资产管理部门，国有资产的管理工作就由各教学院系、财务部门和审计部门等进行监督和管理，缺乏一个权威的机构进行统一协调和整合；有的高校虽然建立了专职的国有资产管理部门，但该部门和资产使用单位没有很好地对接，无法实行有效的控制、检查和监督的职能。由于高校管理体制不健全，使得学校的资产管理各个环节衔接不紧密，从购置、使用、维护到报废的各环节相互脱节，有的环节出现无人管理，而有的又出现交叉管理的状态。国有资产多头管理的模式，削弱了资产管理的权威性。
3.监督管理和绩效考核制度不健全。
高校监督管理机制不健全，对闲置浪费、随意挪用、资产流失等现象的处置不够严格。由于没有建立系统的规章制度和约束机制，资产管理没有建立单位或个人责任制，造成管理责任无法追究，资产的效益和价值难以提升。资产管理绩效评价指标的设置不科学，奖惩机制不合理等现象比较普遍，容易造成国有资产闲置和流失。
4.风险控制管理体系不到位。
河南省高校对国有资产浪费和流失等风险控制管理不到位。尽管高校建立了资产评估、监督核查、财务和审计等国有资产管理制度，但并未从风险控制方法、风险控制内容和风险控制指标等方面建立完整的风险控制管理体系。高校对国有资产的管理仅仅停留在实物对账层面，现行会计账面不计提折旧，导致资产存在隐性风险；由于缺乏资产定期清查制度，导致国有资产提前进入待报废状态；国有资产对外投资的过程中，产权模糊，缺乏有效的监督机制的制约，带来很大的资产流失的风险。另外，对国有资产监管者和使用者可能出现的道德风险，也缺乏有效的控制防范措施。
三、强化河南省高校国有资产管理的对策
1.增强国有资产管理意识，树立现代资产管理理念。
作为内陆欠发达省份，河南省高校的国有资产管理意识和理念相对滞后。强化高校国有资产管理首先是要增强国有资产的管理意识，广大师生和员工要明确各自的权责意识，严格遵守国有资产管理政策法规和制度，树立产权观念、效益观念、竞争观念和动态观念；树立全面风险管理等现代资产管理理念，把风险意识根植于每位教职员工的脑海中，使他们在工作中及时发现风险、预测风险、评估风险和应对风险，使风险降至最低。具体而言，高校各级领导和职工要形成重视国有资产管理的共识，遵循把资产管理和预算管理相结合、和财务管理、实物管理、价值管理、绩效管理相结合的管理原则，将国有资产管理作为学校日常管理工作的重要组成部分，逐步形成国有资产管理的校园文化。在资产购置、使用等管理过程中，注重遵循市场竞争的规律，树立投入产出的效益理念；在校办产业经营和科研成果转化的过程中，促进国有资产管理效益的提升。
2.创新国有资产管理模式，完善资产管理体制与制度建设。
我国高校国有资产实行“国家统一所有，财政部综合管理，教育部监督管理，高校具体管理”的管理体制。河南省高校应根据国家政策，建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的国有资产管理机制。在此基础上，各高校可以根据实际情况，进行国有资产管理模式的创新。比如进行管理体制改革，促使国有资产管理由原来的行政管理向产权管理转变，资产管理机构以产权管理为中心行使资产的监督权、投资权和处置权等；促进国有资产管理由“归口管理”向“集中管理”转变，设立专门的国有资产管理机构进行统一管理、协调和监督。与此同时，完善国有资产管理的制度建设。具体来说，高校应建立和完善国有资产的财务预算管理制度、资产配置制度、资产使用制度、资产处置制度、资产评估与资产清查制度、资产信息管理与报告制度、资产管理绩效考核制度、资产监督管理制度等。制度建设始终是国有资产管理工作的重点。
3.升级国有资产管理信息系统，提高资产管理现代化水平。
构建信息化管理系统，完善国有资产数据库建设，实现资产的网络化和电子化，是实现国有资产管理水平的必经之路。信息系统的建设有利于及时掌握资产的数量，价值、分布和经营状况，为资产配置、使用、处置和清查提供决策依据。首先，由学校资产管理部门统一规划，在教育部对高校资产分类的基础上，建立一个统一的国有资产信息管理数据库，并使其能够包括学校资产的全部内容。其次，基于校园网的硬件和技术基础，建立资产信息管理系统，开发或购买适用于校园网的资产管理软件，并使学校各部门领导和员工可以根据权限了解到自己的相关资产信息。再次，将国有资产管理信息系统与其他相关系统对接和信息共享，如财务部门、预算部门、审计部门等，实现资产从购置到报废的全过程的动态信息管理。不断升级与完善高校国有资产管理信息系统及各项功能，提高资产管理效率。
4.加强无形资产管理，建立无形资产评估核算体系。
针对河南省高校无形资产管理薄弱的现状，应当加强无形资产的管理，建立科学的资产评估和核算体系，防止无形资产流失，提高资产管理效率。第一，提高无形资产的管理意识，认识到无形资产对高校发展的重要性，并在国资管理部门中设置专职的无形资产管理机构。第二，建立并完善无形资产管理制度，如产权制度、财务制度、对外合作转化制度、开发利用制度、资产收益分配制度等。第三，建立无形资产评估核算体系，将高校无形资产要素纳入财务核算范围，确保高校会计信息真实完整，重视无形资产投资转让时的评估工作，保障学校无形资产的权益。
5.强化国有资产管理的监督评价，建立风险控制管理体系。
国有资产管理制度体系篇2
关键词：国有资产；资产管理；管理与监督；法律问题
abstract:，ourcountrystateassetoutflowphenomenonwasveryinrecentyearsserious，howtocontainthestateassetoutflow，hasbecomethehotspotwhichthesocietypaidattention.thisarticlefromanalyzesthequestionwhichinourcountrystateassetmanagementexiststoobtain，topointoutthatourcountrystateassetmanagementsystemscience，thepropertyappraisalsystemnotperfect，theincomelinkmanagementisnotweakandthelegislationandthelawenforcementimperfectarecreatethestateassetmassiveoutflowstheprimarycause.inviewofthesequestions，andlinkedtoourcountryreality，thearticleelaboratedemphaticallystrengthenedthestateassetmanagementandsurveillance'scorrespondinglegalmeasure.
keyword:Stateasset;assetmanagement;managementandsurveillance;Legalmatter
前言
当前，我国国有资产管理混乱，国有资产大量流失及浪费现象已经成为十分严重的问题。如何加强国有资产管理，堵塞国有资产的流失漏洞，是我国经济体制改革中亟待解决的一个问题。本文试结合我国国有资产管理中存在的主要问题，就加强国有资产管理和监督的法律措施作一探讨。
一、我国国有资产管理中存在的主要问题
(一)国有资产管理体系不科学，权责不明确
国有资产主要是指国家以各种形式投资形成的或依据法律取得的财产。国有资产属于国家所有，即国家是国有资产所有权的唯一主体。但国家不可能直接经营或操纵国有资产的运转，而要在国家授权范围内由特定的主体来经营和管理国有资产，具体行使相应的权利。
在我国传统体制下，政府部门对于社会经济管理和所有权管理两种职能的行使采取的是合一形式。尽管改革开放以来，我国在政府职能转换上进行了一些改革，实行了政府所有权与企业经营权的相对分离，但从我国实际看，仍存在较大问题。首先，政府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行各种形式的干预，国有资产的流动受到种种限制。其次，尽管规定了国有资产管理部门，即国有资产管理局，但由于缺乏科学的管理体系，国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态，造成事实上国有资产无人负责的局面。第三，在国有企业中，一方面是上级主管部门过多干预，另一方面是所有者实际处于空缺状态，资产管理不到位，致使国有资产权益缺乏有效的保护，从而使国有资产受到巨大损失。据有关部门统计，我国每年的国有资产流失量高达五六百亿元，八十年代以来累计流失6000亿元以上。[1]这种现象不仅严重影响国有企业转换经营机制，也直接影响公有制经济的巩固和发展。
(二)国有资产评估制度不健全，国有资产大量流失
对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要内容，由于我国还没有健全的国有资产评估制度，因此，在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中，普遍存在着低估国有资产价值，甚至无偿占有和使用国有资产的情况，导致国有资产大量流失，国家权益受损。主要表现为:
(1)对国有资产低价交易、折股或任意将国有股转为法人股甚至个人股。如某企业国有资产原值近六百万，加上现有的资金、材料等，总资产净值约为1500万元，但在转制资产评估中，评定的资产净值仅有65万元。某家公司在改制时共募股1292万元，其中国家股1116万元，个人股176万元，1993年该公司在红利分配时将个人股红利率提高到55%，把国家股红利控制在7.5%，500万元红利分配额使国家股少分红348.2万元。据统计，去年排除国家股不上市的因素，国家股流失达五个亿以上。[2]
(2)在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时，由于评估标准不明确，难以进行准确评估，被无偿使用、占用情况尤其严重。无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的，是国有资产的重要组成部分，并且能够通过转让、使用许可获得增值。因此，对无形资产低估或不估，造成国有无形资产的严重流失。
(3)在中外合资和合作的过程中，一些地方和企业只顾眼前利益，对国有资产不进行评估或低估，从而使国有资产在合资企业或合作企业中所占比例下降，国家权益受损。据报道，1994年全国一万家实行中外合资的国有企业中，就约有七千多家未进行资产评估，按全国资产平均升值率54%推算，中方国有企业出资额少算了300亿元。[3]同时，由于我国的资产评估制度存在漏洞，一些外商则利用在企业中所控制的购销等权力，通过“高价进，低价出”等手法，向境外转移利润，侵吞国有资产。在我国外商大多是以机器或设备进行投资，据统计，有些省、市商检部门在对外商投资设备进行鉴定时，发现几乎全部存在虚报设备价格现象，一些设备作价高出国际市场一倍或几倍。如某市一外商报价为262万美元的设备，实际价值仅为50万美元，高出实际价值五倍多。[4]
(三)国有资产收益环节管理薄弱，国有资产权益受损
国家是国有资产的所有者，因此，对国有资产享有占有、使用、收益和处分的完全权利。如何保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看，由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理，国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面:
(1)国有企业亏损严重，经济效益持续下降。据有关部门统计，我国国有企业有三分之二存在明亏或者潜亏。1991年全国预算内国有企业亏损额为1000多亿元，如果加上企业挂账及企业潜亏，总计可达2500多亿元。[5]由于缺乏国有资产的有效的监督管理制度，一些企业的承包者、经营者、租赁者和领导管理者对企业资产任意支配、侵吞和浪费，甚至通过各种手法将国有资产转化为个人所有，结果造成企业严重亏损。一些企业内部管理混乱，责权不清，生产效率低下，资产设备浪费严重，企业大量亏损。据统计，我国国有资产负债率约为70%，流动资产负债率高达80%以上。[6]由于缺乏国有资产保值和增值制度，企业亏损没有人承担责任，最终只能由国家负担损失。
(2)国家税款大量流失。国家税款是我国国有资产的重要来源和组成部分，但从我国税款征收情况看，纳税人偷漏税款问题却十分严重。据统计部门分析，私营企业和个体工商户的偷漏税面在百分之八十以上;集体企业的偷漏税面在百分之五十以上;国有企业的偷漏税面在百分之三十以上;外商投资企业的偷漏税面在百分之六十以上。我国每年因此流失的国家税款达1000亿人民币，相当于政府在12年内所欠下的全部内债。[9]另外，由于走私行为的大量存在，我国每年损失的税收也在600亿元以上。
(3)国有资产账外资金数额相当惊人。由于国有资产占用单位管理不严，大量国有资产没有入账，形成大量账外国有资产。仅1994年以来，国有资产管理局通过产权界定就查出账外资金470亿元，重估资产后增值7340亿元。[7]由于大量账外资金的存在，公款私存、公款消费、回扣、贪污等现象更为严重，国有资产大量转入个人手中。据统计，在我国每年流失的国有资产中，仅个人回扣一项就不少于500亿元。[8
(四)立法和执法不完善，国有资产缺乏法律依据和法律保障
近年来，我国在国有资产管理方面虽然已制定了一些法规，如“国有资产管理暂行条例”、“国有企业监督管理条例”等，但从总体上看，我国国有资产管理法律体系还不完善，无法为遏制国有资产的流失提供法律依据和法律保障。
(1)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督，否则，国有资产的流失不可避免。在我国，对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看，外部监督不利，有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看，监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确，一些公司或企业中国有股代表缺位，对国有资产的流失难以控制。
(2)国有资产管理法规不健全。我国国有资产方面的法规，大多只是部门规章，都是以暂行条例、管理办法、暂行规定等形式存在，缺乏力度，有些不明确、不配套，不能适应国有资产管理的需要，从而使国有资产管理工作缺乏有力的法律依据。如对国有资产的管理授权、法律监督、特别是对违法者的制裁等尚无明确规定。另外，在某些法规中虽然提出了有关制度，如“国有股代表的委派和对国有资产的报告制度”，但配套法规至今尚未出台。
(3)对国有资产的执法保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护方法，在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁，追究应负的法律责任，国有资产流失难以有效控制。
二、加强国有资产管理和监督的法律措施
(一)建立科学有效的国有资产管理体系
科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况，并按照市场经济体制的要求，我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:
(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家，具体是指政府。但由于政府具有双重职能，因此应使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开，将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使，政府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使政府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立，即国务院代表国家行使国有资产的所有权，作为国有资产所有者的总代表，具体由财政部和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能，国家国有资产管理局专职进行相应的工作，并由财政部归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权，行使国有资产监督管理权。
(2)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。
这种多层次的管理体系，可以改变国有资产主体不明确的现状，是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转，仅仅分清国有资产的主体还显然不够，还必须明确这些主体的职权和职责，并使其形成既相互制约又相互独立的法律关系。
国有资产管理机构是经国务院授权的国有资产管理者，它以国有资产所有者代表的资格，对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能，它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督，同时对国务院或授权机构负责并报告工作。从其职权看，国有资产管理局应主要负责产权登记统计，财产清查，掌握产权变动情况，管理国家财产。
国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者，作为国有资产的投资主体，它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的企业法人，对于国有资产管理机构，它是经营者，对于企业，它则是国家出资者的代表。从其职权看，应主要对国有资产的经营和使用进行管理，对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查，保证国有资产的完整和增值。
国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是法律上的与被关系，即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动，并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产，对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查，如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明，职责不清及国有资产多头管理，无人负责的问题。
为了不影响国有企业或含有国有资产的企业的独立法人地位和独立自主的生产经营权，国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动，它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系，没有行政隶属关系，它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。
(3)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。
我国的国有资产与其他国家相比，数量大、范围广，因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则，将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构，一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式，这些设想在我国已得到体现。本文来自98论文在线98lw.cn。党的十四届三中全会决议提出:“按照现代企业制度的要求，现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月，全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建，集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体，对成员企业实行股权管理。当然，这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司，形成控股体系。
(二)健全国有资产评估管理制度
严格而又科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看，由于缺乏完备的资产评估管理制度，既难以保障国有资产的合法权益，又不利于企业之间的平等竞争。因此，应从以下方面着手健全国有资产评估制度:
首先，应制定科学的资产计算评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法，并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、工业产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点，并根据其类别的不同加以区别。
第三，应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点，可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业，都必须对企业资产进行认真核查，核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记，确保国有资产不流失。另外，除我国境内的国有资产外，我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金，并通过其经营形成一定数量的增值资产，这些资产当然也是我国国有资产的组成部分，对这些资产也应进行相应的评估，并建立相应的管理监督制度。
其次，应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册会计师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国目前情况看，应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价，以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系，国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是，在我国现有情况下，商检机构主要对进出口的商品进行鉴定，因此，它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进，低价出”侵吞国有资产，以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定，资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估，这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此，我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现，应以法律或法规形式加以规定，而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。
(三)完善国有资产的保值和增值制度
国有资产是我国公有制的基础，因此，必须维护国有资产的权益，并进一步实现国有资产的保值和增值。从我国目前实际看，应做好以下工作:
1、对国有企业，不论实行何种经营责任制，都要签订国有资产保值增值指标承包合同，把企业的经济效益和国有资产保值紧密联系起来，明确企业对国家承担的义务和责任，以杜绝企业的短期经营行为。对发生国有资产严重流失的企业，要依法追究经营者的责任。
2、建立国有企业经营评价和考核体系。从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况，对国有企业的财产保值状况进行监督评价，健全定期资产清查制度，及时了解国有资产的盈亏和报废问题，并及时分析其原因，找出相应解决办法，对违法行为应给予必要处罚。
3、认真清查各企业事业单位的账外资金，坚决取缔“小金库”，对有关责任人员要给予一定制裁。国有资产管理部门和政府有关部门要积极采取措施，主要是加强金融方面的监督管理，有关金融单位如银行、信用社等，应对各单位的账户进行严格管理。但为了保证企业事业单位正常经营活动的需要，笔者认为应当允许企业事业单位保留一定的交际费及招待费用，可以使其制度化，公开化，列入单位的公开账。
4、完善国有企业的内部领导体制。国有企业作为国有资产经营的最基本单位，应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制，形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制，以强化对国有资产的保值增值约束机制。尤其是企业的法定代表人应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。另外，在国有企业经营者、领导者离职、离任时要认真实行审计制度，对其经营失职行为及侵占国有资产的行为要严格依法进行制裁，并及时追回被侵吞的国有资产。
5、强化税收的征收管理，堵塞税款流失漏洞。在实践中应严格执行我国《税收征收管理法》的有关规定，并严格按照税法规定制裁偷漏税的行为。同时应积极宣传我国现行税法，提高企业和公民的纳税意识，保证国家的税收利益不受侵犯。
(四)加强国有资产的立法和执法保护
加强国有资产的立法和执法保护，应当成为加强国有资产管理，制止国有资产流失的重要措施。
首先，要加强国有资产管理的立法。目前应尽快由全国人大通过《国有资产管理法》。作为国有资产管理的基本法，它应体现以下原则:
(1)国有资产不可侵犯原则。国家财产神圣不可侵犯，是我国宪法和民法所确立的基本原则。这一原则在《国有资产管理法》中也应有所体现。按照这一原则，必须分清哪些是国家财产，哪些是企业法人财产，而且必须以合法的方式把国有资产转化为企业法人的财产。因此该法应对国有资产的定义，范围及国有资产的转化作出明确规定。
(2)国有资产管理中的所有权和经营权分离原则。在我国现行体制中，国有资产所有权的代表与国有资产的经营者共同参与国有资产的管理，如果两者产权界限不清，就会妨碍国有企业真正享有自主经营权。因此《国有资产管理法》必须按此原则对国有资产的管理进行规定。
(3)国有资产管理的效益原则。国有资产的管理主要在于从根本上保证国有资产的保值和增值，因此该法应对国有资产的考核和增值作出具体规定。具体应包括国有资产保值增值管理办法，国有资产考核检查办法，国有资产流失查处办法等。
其次，建立和完善国有资产的法律监督体系。从外部监督体系看，要明确国有资产评估机构、验资机构及注册会计师等实施监督的法律责任，使之在验资或评估的过程中真正有效地发挥监督作用，监督国有资产管理部门或企业领导者是否违反国有资产管理法，利用职权谋取私利或玩忽职守造成国有资产流失。从内部监督体系看，应创造实施法律监督的各种必要条件，如尽快明确企业中国有股的代表者，以便使之能够进入股东会、董事会、监事会，有职有权地参加管理监督。
第三，应加强国有资产管理的执法保护，运用各种法律手段保护国有资产。对于侵犯国有资产情节严重，构成犯罪的必须依法追究刑事责任;对于侵犯国有资产不构成犯罪的，也应依法追究民事和经济责任，尤其有必要要求有关单位和个人返还国有资产，并对由此造成的国有资产损失进行赔偿。
注释
[1][8][9]参见《经济法制》1995年第1期《国有资产流失原因及对策》。
[2][3][4][5]参见《经济法制》1995年第7期《国有资产流失忧思录》。
国有资产管理制度体系篇3
【正文】
当前,我国国有资产管理混乱,国有资产大量流失及浪费现象已经成为十分严重的问题。如何加强国有资产管理,堵塞国有资产的流失漏洞,是我国经济体制改革中亟待解决的一个问题。本文试结合我国国有资产管理中存在的主要问题,就加强国有资产管理和监督的法律措施作一探讨。
一、我国国有资产管理中存在的主要问题
(一)国有资产管理体系不科学,权责不明确
国有资产主要是指国家以各种形式投资形成的或依据法律取得的财产。国有资产属于国家所有,即国家是国有资产所有权的唯一主体。但国家不可能直接经营或操纵国有资产的运转,而要在国家授权范围内由特定的主体来经营和管理国有资产,具体行使相应的权利。
在我国传统体制下,政府部门对于社会经济管理和所有权管理两种职能的行使采取的是合一形式。尽管改革开放以来,我国在政府职能转换上进行了一些改革,实行了政府所有权与企业经营权的相对分离,但从我国实际看,仍存在较大问题。首先,政府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行各种形式的干预,国有资产的流动受到种种限制。其次,尽管规定了国有资产管理部门,即国有资产管理局,但由于缺乏科学的管理体系,国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态,造成事实上国有资产无人负责的局面。第三,在国有企业中,一方面是上级主管部门过多干预,另一方面是所有者实际处于空缺状态,资产管理不到位,致使国有资产权益缺乏有效的保护,从而使国有资产受到巨大损失。据有关部门统计,我国每年的国有资产流失量高达五六百亿元,八十年代以来累计流失6000亿元以上。[1]这种现象不仅严重影响国有企业转换经营机制,也直接影响公有制经济的巩固和发展。
(二)国有资产评估制度不健全,国有资产大量流失
对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要内容,由于我国还没有健全的国有资产评估制度,因此,在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中,普遍存在着低估国有资产价值,甚至无偿占有和使用国有资产的情况,导致国有资产大量流失,国家权益受损。主要表现为:
(1)对国有资产低价交易、折股或任意将国有股转为法人股甚至个人股。如某企业国有资产原值近六百万,加上现有的资金、材料等,总资产净值约为1500万元,但在转制资产评估中,评定的资产净值仅有65万元。某家公司在改制时共募股1292万元,其中国家股1116万元,个人股176万元,1993年该公司在红利分配时将个人股红利率提高到55%,把国家股红利控制在7.5%,500万元红利分配额使国家股少分红348.2万元。据统计,去年排除国家股不上市的因素,国家股流失达五个亿以上。[2]
(2)在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时,由于评估标准不明确,难以进行准确评估,被无偿使用、占用情况尤其严重。无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的,是国有资产的重要组成部分,并且能够通过转让、使用许可获得增值。因此,对无形资产低估或不估,造成国有无形资产的严重流失。
(3)在中外合资和合作的过程中,一些地方和企业只顾眼前利益,对国有资产不进行评估或低估,从而使国有资产在合资企业或合作企业中所占比例下降,国家权益受损。据报道,1994年全国一万家实行中外合资的国有企业中,就约有七千多家未进行资产评估,按全国资产平均升值率54%推算,中方国有企业出资额少算了300亿元。[3]同时,由于我国的资产评估制度存在漏洞,一些外商则利用在企业中所控制的购销等权力,通过“高价进,低价出”等手法,向境外转移利润,侵吞国有资产。在我国外商大多是以机器或设备进行投资,据统计,有些省、市商检部门在对外商投资设备进行鉴定时,发现几乎全部存在虚报设备价格现象,一些设备作价高出国际市场一倍或几倍。如某市一外商报价为262万美元的设备,实际价值仅为50万美元,高出实际价值五倍多。[4]
(三)国有资产收益环节管理薄弱,国有资产权益受损
国家是国有资产的所有者,因此,对国有资产享有占有、使用、收益和处分的完全权利。如何保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看,由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理,国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面:
(1)国有企业亏损严重,经济效益持续下降。据有关部门统计,我国国有企业有三分之二存在明亏或者潜亏。1991年全国预算内国有企业亏损额为1000多亿元,如果加上企业挂账及企业潜亏,总计可达2500多亿元。[5]由于缺乏国有资产的有效的监督管理制度,一些企业的承包者、经营者、租赁者和领导管理者对企业资产任意支配、侵吞和浪费,甚至通过各种手法将国有资产转化为个人所有,结果造成企业严重亏损。一些企业内部管理混乱,责权不清,生产效率低下,资产设备浪费严重,企业大量亏损。据统计,我国国有资产负债率约为70%,流动资产负债率高达80%以上。[6]由于缺乏国有资产保值和增值制度,企业亏损没有人承担责任,最终只能由国家负担损失。
(2)国有资产账外资金数额相当惊人。由于国有资产占用单位管理不严,大量国有资产没有入账,形成大量账外国有资产。仅1994年以来,国有资产管理局通过产权界定就查出账外资金470亿元,重估资产后增值7340亿元。[7]由于大量账外资金的存在,公款私存、公款消费、回扣、贪污等现象更为严重,国有资产大量转入个人手中。据统计,在我国每年流失的国有资产中,仅个人回扣一项就不少于500亿元。[8]
(3)国家税款大量流失。国家税款是我国国有资产的重要来源和组成部分,但从我国税款征收情况看,纳税人偷漏税款问题却十分严重。据统计部门分析,私营企业和个体工商户的偷漏税面在百分之八十以上;集体企业的偷漏税面在百分之五十以上;国有企业的偷漏税面在百分之三十以上;外商投资企业的偷漏税面在百分之六十以上。我国每年因此流失的国家税款达1000亿人民币,相当于政府在12年内所欠下的全部内债。[9]另外,由于走私行为的大量存在,我国每年损失的税收也在600亿元以上。
(四)立法和执法不完善,国有资产缺乏法律依据和法律保障
近年来,我国在国有资产管理方面虽然已制定了一些法规,如“国有资产管理暂行条例”、“国有企业监督管理条例”等,但从总体上看,我国国有资产管理法律体系还不完善,无法为遏制国有资产的流失提供法律依据和法律保障。
(1)国有资产管理法规不健全。我国国有资产方面的法规,大多只是部门规章,都是以暂行条例、管理办法、暂行规定等形式存在,缺乏力度,有些不明确、不配套,不能适应国有资产管理的需要,从而使国有资产管理工作缺乏有力的法律依据。如对国有资产的管理授权、法律监督、特别是对违法者的制裁等尚无明确规定。另外,在某些法规中虽然提出了有关制度,如“国有股代表的委派和对国有资产的报告制度”,但配套法规至今尚未出台。
(2)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督,否则,国有资产的流失不可避免。在我国,对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看,外部监督不利,有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看,监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确,一些公司或企业中国有股代表缺位,对国有资产的流失难以控制。
(3)对国有资产的执法保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护方法,在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁,追究应负的法律责任,国有资产流失难以有效控制。
二、加强国有资产管理和监督的法律措施
(一)建立科学有效的国有资产管理体系
科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况,并按照市场经济体制的要求,我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:
(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家,具体是指政府。但由于政府具有双重职能,因此应使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开,将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使,政府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使政府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立,即国务院代表国家行使国有资产的所有权,作为国有资产所有者的总代表,具体由财政部和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能,国家国有资产管理局专职进行相应的工作,并由财政部归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权,行使国有资产监督管理权。
(2)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。
我国的国有资产与其他国家相比,数量大、范围广,因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则,将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构,一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式,这些设想在我国已得到体现。党的十四届三中全会决议提出:“按照现代企业制度的要求,现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体,或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月,全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建,集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体,对成员企业实行股权管理。当然,这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司,形成控股体系。
(3)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。
这种多层次的管理体系,可以改变国有资产主体不明确的现状,是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转,仅仅分清国有资产的主体还显然不够,还必须明确这些主体的职权和职责,并使其形成既相互制约又相互独立的法律关系。
国有资产管理机构是经国务院授权的国有资产管理者,它以国有资产所有者代表的资格,对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能,它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督,同时对国务院或授权机构负责并报告工作。从其职权看,国有资产管理局应主要负责产权登记统计,财产清查,掌握产权变动情况,管理国家财产。
国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者,作为国有资产的投资主体,它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的企业法人,对于国有资产管理机构,它是经营者,对于企业,它则是国家出资者的代表。从其职权看,应主要对国有资产的经营和使用进行管理,对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查,保证国有资产的完整和增值。
为了不影响国有企业或含有国有资产的企业的独立法人地位和独立自主的生产经营权,国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动,它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系,没有行政隶属关系,它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。
国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是法律上的与被关系,即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动,并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产,对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查,如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明,职责不清及国有资产多头管理,无人负责的问题。
(二)健全国有资产评估管理制度
严格而又科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看,由于缺乏完备的资产评估管理制度,既难以保障国有资产的合法权益,又不利于企业之间的平等竞争。因此,应从以下方面着手健全国有资产评估制度:
首先,应制定科学的资产计算评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法,并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、工业产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点,并根据其类别的不同加以区别。
其次,应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册会计师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国目前情况看,应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价,以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系,国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是,在我国现有情况下,商检机构主要对进出口的商品进行鉴定,因此,它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进,低价出”侵吞国有资产,以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定,资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估,这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此,我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现,应以法律或法规形式加以规定,而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。
第三,应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点,可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业,都必须对企业资产进行认真核查,核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记,确保国有资产不流失。另外,除我国境内的国有资产外,我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金,并通过其经营形成一定数量的增值资产,这些资产当然也是我国国有资产的组成部分,对这些资产也应进行相应的评估,并建立相应的管理监督制度。
(三)完善国有资产的保值和增值制度
国有资产是我国公有制的基础,因此,必须维护国有资产的权益,并进一步实现国有资产的保值和增值。从我国目前实际看,应做好以下工作:
1、对国有企业,不论实行何种经营责任制,都要签订国有资产保值增值指标承包合同,把企业的经济效益和国有资产保值紧密联系起来,明确企业对国家承担的义务和责任,以杜绝企业的短期经营行为。对发生国有资产严重流失的企业,要依法追究经营者的责任。
2、建立国有企业经营评价和考核体系。从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况,对国有企业的财产保值状况进行监督评价,健全定期资产清查制度,及时了解国有资产的盈亏和报废问题,并及时分析其原因,找出相应解决办法,对违法行为应给予必要处罚。
3、完善国有企业的内部领导体制。国有企业作为国有资产经营的最基本单位,应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制,形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制,以强化对国有资产的保值增值约束机制。尤其是企业的法定代表人应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。另外,在国有企业经营者、领导者离职、离任时要认真实行审计制度,对其经营失职行为及侵占国有资产的行为要严格依法进行制裁,并及时追回被侵吞的国有资产。
4、认真清查各企业事业单位的账外资金,坚决取缔“小金库”,对有关责任人员要给予一定制裁。国有资产管理部门和政府有关部门要积极采取措施,主要是加强金融方面的监督管理,有关金融单位如银行、信用社等,应对各单位的账户进行严格管理。但为了保证企业事业单位正常经营活动的需要,笔者认为应当允许企业事业单位保留一定的交际费及招待费用,可以使其制度化,公开化,列入单位的公开账。
5、强化税收的征收管理,堵塞税款流失漏洞。在实践中应严格执行我国《税收征收管理法》的有关规定,并严格按照税法规定制裁偷漏税的行为。同时应积极宣传我国现行税法,提高企业和公民的纳税意识,保证国家的税收利益不受侵犯。
(四)加强国有资产的立法和执法保护
加强国有资产的立法和执法保护,应当成为加强国有资产管理,制止国有资产流失的重要措施。
首先,要加强国有资产管理的立法。目前应尽快由全国人大通过《国有资产管理法》。作为国有资产管理的基本法,它应体现以下原则:
(1)国有资产不可侵犯原则。国家财产神圣不可侵犯,是我国宪法和民法所确立的基本原则。这一原则在《国有资产管理法》中也应有所体现。按照这一原则,必须分清哪些是国家财产,哪些是企业法人财产,而且必须以合法的方式把国有资产转化为企业法人的财产。因此该法应对国有资产的定义,范围及国有资产的转化作出明确规定。
(2)国有资产管理的效益原则。国有资产的管理主要在于从根本上保证国有资产的保值和增值,因此该法应对国有资产的考核和增值作出具体规定。具体应包括国有资产保值增值管理办法,国有资产考核检查办法,国有资产流失查处办法等。
(3)国有资产管理中的所有权和经营权分离原则。在我国现行体制中,国有资产所有权的代表与国有资产的经营者共同参与国有资产的管理,如果两者产权界限不清,就会妨碍国有企业真正享有自主经营权。因此《国有资产管理法》必须按此原则对国有资产的管理进行规定。
其次,建立和完善国有资产的法律监督体系。从外部监督体系看,要明确国有资产评估机构、验资机构及注册会计师等实施监督的法律责任,使之在验资或评估的过程中真正有效地发挥监督作用,监督国有资产管理部门或企业领导者是否违反国有资产管理法,利用职权谋取私利或玩忽职守造成国有资产流失。从内部监督体系看,应创造实施法律监督的各种必要条件,如尽快明确企业中国有股的代表者,以便使之能够进入股东会、董事会、监事会,有职有权地参加管理监督。
第三,应加强国有资产管理的执法保护,运用各种法律手段保护国有资产。对于侵犯国有资产情节严重,构成犯罪的必须依法追究刑事责任;对于侵犯国有资产不构成犯罪的,也应依法追究民事和经济责任,尤其有必要要求有关单位和个人返还国有资产,并对由此造成的国有资产损失进行赔偿。
【注释】
[1][8][9]参见《经济法制》1995年第1期《国有资产流失原因及对策》。
[2][3][4][5]参见《经济法制》1995年第7期《国有资产流失忧思录》。
国有资产管理制度体系篇4
关键词：加强；国有资产；管理
中图分类号：F123.7文献标识码：a文章编号：1671-2064（2017）05-0209-02
资产管理是财务管理的重要组成部分，是预算管理的重要基础性环节.必须准确把握新形势、新局面，继续抓住和用好重要战略机遇期，努力开创行政事业资产管理工作新局面。从宏观层面来看，必须要紧紧围绕国民经济和社会发展目标与任务，进行改革与创新。从财政管理角度来看，“抓两基、促两化”是新时期推进财政改革的新要求、新思路、新方向。从各地方、各部门、各系统内部改革的层面看，地方、部门和系统内部资产管理的不断创新，迫切需要管理理念和管理思路更加具有前瞻性、创新性。
1总体思路与目标
加强行政事业资产管理工作的总体思路：一是准确定位，科学推进行政事业资产管理工作。行政事业资产管理工作要符合行政管理体制改革和社会事业大发展、大繁荣的要求；行政事业资产管理是财政管理的一个组成部分和重要环节，是预算管理的延伸、财务管理的扩展。二是完善制度，有效推进行政事业资产管理工作。健全资产管理制度体系是落实依法治国的客观要求，是履行资产管理工作职责的重要依据。在完善行政事业资产使用、处置等制度基础上，建立资产管理与预算管理相结合制度，切实推进两者的有机结合。
加强行政事业资产管理工作的总体目标是：保障需求，盘活存量，安全完整，提高效益。按照“向管理资金一样管理资产”的要求，在保障行政事业单位履行职能需要的基础上，加强对资产存量和增量的综合管理，注重提高财政资金的使用效率，逐步形成产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正的行政事业资产管理模式，从根本上缓解资产闲置浪费、苦乐不均、分配不公、损失流失等问题。
2国有资产管理工作重点
（1）进一步完善管理体制，为进一步强化资产监管提供组织保障。按照党的十八届三中全会“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式”的要求，下一步将按照国务院部署，进一步明确财政部与其他部门之间行政事业资产管理职责划分，完善各部门、单位内部资产管理内控体系建设，逐步健全各级地方财政部门和中央部门行政事业单位国有资产管理机构，进一步巩固“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。
（2）加强制度建设，提高行政事业单位ie国有资产管理的法制化水平。在总结“两个部令”实施情况的基础上，适时将部令上升为国务院条例。进一步健全完善中央行政事业资产管理制度体系，明确和落实制度建设方面的职责分工。财政部制定全国和中央行政事业单位统一制度和相关通用标准，积极制定涵盖行政事业单位国有资产配置、使用、处置、收入等各环节的配套办法，完善行政事业单位国有资产管理规章制度体系，以制度建设为切入点，加强政策指导。有关主管部门根据财政的制度规定负责制定管理范围内的行政事业资产管理制度，并抓好贯彻落实。
（3）推进资产管理与预算管理紧密结合，进一步深化公共财政制度管理体制改革。一是要研究制定资产管理与预算管理相结合的制度。在总结现行新增资产配置预算工作基础上，积极探索资产管理与预算管理相结合的工作思路，按照“总体部署、分步实施”的原则，加强资产管理与预算管理相结合的顶层设计，并结合实际，有计划有步骤地展开相关工作。二是加强资产管理基础工作，积极开展资产卡片清理登记工作，建立统一、准确、完整的资产信息数据库。
（4）加强行政事业单位国有资产全程监管，维护国家所有者权益。各级财政部门、主管部门和行政事业单位应根据监管职责，依法行政。通过在资产配置、使用、处置等各环节建立管理目标和具体制度，对行政事业单位的实物管理、价值管理和财务管理进行指导、监督和审核，实现全过程动态监管。全面开展事业单位及其所办企业国有资产产权登记工作，进一步理顺和巩固事业单位资产管理体制，明晰产权关系，强化产权意识。加强行政单位未脱钩经济实体和事业单位所办企业国有资产管理，明确履行出资人职责的机构，理清相关部门之间的职责关系，推动事业单位与其所办企业之间建立起以资本为纽带的关系。做好存量资产的整合、调剂与共享共用，提高使用效益。
（5）加强资产管理信息化建设，推进行政事业单位信息公开和电子政务建设。在全国范围内建立行政事业单位资产统计报告制度。将资产统计内容纳入部门决算体系，在决算批复中增加资产相关内容。优化和完善资产管理信息体统功能。依托“金财工程”建立统一规范的资产信息数据填报标准。将资产统计报告制度嵌入信息系统，逐步扩大行政事业单位资产管理信息系统的使用范围和层次。建立行政事业单位资产管理业务网上申报审核制度，对资产有偿使用、资产处置等业务工作，逐步实现网上管理。着力做好资产管理信息系统（二期）在全国范围内的部署实施工作，努力实现系统全面覆盖，确保系统设计功能和管理目标的有效实现。继续推进资产管理信息系统与预算编制系统、财务管理系统和国库支付系统等相关业务系统的衔接，充分发挥信息系统的统计分析功能，使其成为财政决策的重要支撑服务平台。
（6）推进行政事业单位国有资产收入管理。把中央行政事业单位国有资产收入管理作为实现资产管理与预算管理、财务管理有机结合的一个重要切入点，细化和完善国有资产收入预算管理，特别是国有资产收入和支出与预算有机结合的工作机制；加强对收入上缴的监督检查。对照资金入库情况，及时了解中央行政事业单位收入上繳情况，并适时通报，确保单位应缴尽缴；加强国有资产处置和出租出借工作的规范性，确保国有资产收入合法有效。
（7）开展绩效评价研究，建立行政事业单位国有资产绩效管理制度。进一步加强行政事业单位国有资产绩效管理，研究建立行政事业单位国有资产绩效考核指标体系、评价机制、评价方法和探索实现国有资产绩效考核结果与资产配置的挂钩，重点加强事业单位国有资产对外投资等有偿使用和资产处置的绩效管理，实现绩效、资产和预算的有机结合。
（8）做好分类推进事业单位改革过程中国有资产管理工作，促进改革的顺利进行。切实履行对事业单位国有资产的综合监管职责，加强对各级各类事业单位改革中国有资产管理工作的指导、协调和监督工作。在改革过程中涉及事业单位国有资产的有关审批事项，按照国家有关法律法规和地方相关规定，严格履行审批程序。结合事业单位分类改革，研究规范事业单位经商办企业管理的有关问题。
（9）开展战略性、前瞻性研究。采取委托、合作研究等方式，围绕政府资产统计报告，保障性住房、融资平台资产、用益物权、文物等政府资产的管理现状及其价值量评估，特别是新的财政投入保障模式和发展混合所有制背景下新型市场主体的资产管理等问题，组织开展战略性、前瞻性研究。
3进一步推进资产管理与预算管理的有机结合
为了规范和加强资产管理工作，节约行政开支，中央制定了关于党政机关公务用车配备使用的管理办法，财政部印发了《财政部关于进一步加强中央行政单位新增资产配置预算管理有关问题的通知》（财行【2010】293号）、《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准（试行）》（财行【2011】78号）、《政府机关办公通用软件资产配置标准（试行）》（财行【2013】98号）等文件。现结合以上办法，对中央部门资产管理与预算管理结合有关事项说明如下：
3.1完善资产预算管理机制
各部门应当不断完善资产管理和预算管理相关制度和工作机制，通过资产管理部门和预算管理部门的密切配合，切实加强本部门行政事业单位资产配置管理。对于公务用车、通用办公设备家具、办公通用软件等可以实行编制或标准管理的资产，要严格执行编制和标准规定，从严把关。对于没有编制或标准规定的资产，要按照既满足工作需要，又厉行节约的原则，编制切实可行的配置预算。
3.2规范资产预算编制工作
各部门应认真做好年度新增资产配置预算编报工作，提高新增资产配置预算编制的规范性和完整性，切实做到将所有使用财政性资金和其他资金购置车辆、单位价值200万元及以上大型设备等资产纳入新增资产配置预算编报范围。对通用办公设备家具、办公通用软件购置，应严格按照规定的数量标准、价格上限标准和使用年限标准编入部门预算。部门基本支出预算表、项目支出预算表、新增资产配置预算表、“三公”经费预算表和政府采购预算表中相关数据相互一致。各部门要对内部各单位申报的资产配置项目按有关规定严格审核后报财政部审批，对属于财政部审批范围而未获批准的资产配置事项，一律不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
3.3加强预算执行、采购等工作
各部门应当切实规范新增资产配置预算执行管理，强化新增资产配置与政府采购等环节的衔接。中央部门预算批复后，严格按照财政部批复预算和政府采购的有关要求，进行资产配置更新。因不可预见因数确需在年度预算执行中使用财政资金及其他资金购置车辆和单价200万元及其以上的大型设备的，行政事业单位应报主管部门审核后，由主管部门报财政部核批。对属于财政部审批范围而未获批准的资产配置事项，一律不得安排政府采购。
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国有资产管理制度体系篇5
一、加强国有资产监管关键在于完善出资人制度，从制度上切实保证出资人到位，维护所有者权益
国有资产监督管理新体制最基本的一点，就是成立统一履行出资人职责的国有资产监管机构。这不是把原来各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段简单地合并，而是要实现从直接管理国有企业向履行出资人职责、注重国有资产运行效益的根本转变。
这就要求建立和完善管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度。国有资产出资人制度是一系列制度安排的有机集合，包括投资决策制度、资本投入产出制度、经营者选拔任用制度、收入分配制度、考核评价制度、公司法人治理结构、监督管理制度等等。因此，国资委必须在职能界定、人员构成、决策机制、议事方法、管理方法、运行规则、法律制定等方面，进行全面的制度创新。
（一）从组织制度上保证国资委管资产和管人、管事相结合。
在国资委组建和今后的实践中，必须明确国资委的定位。国资委是政府直属的特设机构，不承担一般政府行政部门的社会公共管理职能。国资委受政府委托、代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资产“老板”的角色。
在职责界定上，要明确国资委必须在法律的框架内履行出资人职责，以股东方式行使权利，它不应该也没有权力用行政手段和方式管理企业。出资人到位的实质就是股东权利到位。股东权利的行使，《公司法》有明确清楚的规定，当国资委履行国有股东权利时，也要按照同股同权的原理，享有资产受益、重大决策和选择管理者等出资人权益。
（二）从内部管理制度上促使国资委权利、义务和责任相统一落到实处。
首先，在工作人员选聘方面，不能再单纯沿用以往的行政手段和行政方式。要强调专业性、技术性和社会性的特征，实行符合市场经济要求的人员选聘制度。其次，在议事规则上，不能照抄照搬现在行政部门的“议决制”，应当引入和实行“票决制”，像董事会议事决策一样，建立和完善一人一票、投票表决、记录在案的议事规则，实行权利与责任一致的个人责任追究制度，保证其科学合理行使出资人职责。另外，在薪酬制度上，国资委不是政府行政部门，其工作人员不是公务员，可以采用更为灵活的薪酬制度。除了加强监督约束，也要给予足够的激励，其自身的新酬也要与履行出资人职责的情况挂钩。
（三）建立监督监管者的制度。
国资委是受政府委托行使国有资产出资人职责的人，因此，必须对国资委进行有效的监督，避免国资委失去监督而滥用权力。
对国资委的监督，一方面来自人民代表大会。全国人民代表大会和地方人民代表大会可以对同级的国资委运作情况进行监督，主要通过立法形式，比如制定并颁布《国有资产法》，通过该法规定国资委的权利和义务。另一方面来自政府，这是现阶段监督的主要方面。主要的监督方式，应该是政府各部门各尽监督之责，特别是可以考虑委派国家审计机关，对国资委的监督管理进行经济责任审计。
二、国有资产监督管理新体制对财政改革和发展的影响
在1992年确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，就逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制。但在实践中，从经济建设型财政向公共服务型财政转变离改革目标还有很大差距。这与国有资产管理体制改革滞后、国有资产管理与财政的关系还没有理顺有很大的关系。十六大、十六届三中全会所确定的国有资产管理体制改革和财政体制改革，将会从根本上加快公共财政体制的建立。
（一）国有资产管理新体制要求国有资产营运独立于政府公共财政，真正实现税利分流、分管、分用。
国有资产营运（这里主要指的是经营性国有资产，也就是国有资本）究竟要不要独立干财政，在财政理论上一直是一个存在争议的问题。对财政的本质理解认识不同，对这个问题的回答也不同。持财政国家分配论的认为，财政的本质是以国家为主体的分配关系。因此，财政与国有资产管理是整体与局部、主体与“两翼”的关系（其中另一翼是税收），不应该将国有资产营运从财政中分离出去，影响财政的完整性。持公共财政论观点的则一般主张：国有资产管理与财政是两个性质不间的经济范畴，政府作为社会管理者和国有资产所有者的目标是不同的，有时会发生冲突，很难由同一部门（如财政）来同时实现。
在计划经济时期，国家财政统收统支，政府几乎统揽了一切经济活动。国有企业就是执行国家计划的一个生产车间，国有企业与政府财政活动密不可分。随着经济体制改革的深入进行和国企改革的不断推进，国有企业与财政的关系也在不断地调整。1987年开始了税利分流的试点工作，并于1988年成立专门管理国有资产的职能机构--国有资产管理局。但是各级国资局被设置为各级财政部门的下属职能机构，这仍然是将国有资产营运作为政府财政整体职能的一个组成部分来看待。由于在制度设计上没有将国有资产营运从财政中独立出来，所以就没能真正做到“税利分流、分管、分用”，不可避免地产生了诸如混淆税收和国有资产收益的界限，财政资金与国有资本金之间的相互挤占等问题。这是造成国有资产运营效率低下和流失严重的重要制度原因。
理论上对财政本质及职能认识的不断深入，实践中国企改革的不断深化，使我们清醒地认识到，政府公共管理职能和国有资产出资人职能确实是两种性质不同的活动，其活动范围、管理目标、管理方式和绩效评价机制都是不同的。前者的主要目标是社会效益，作用于市场失效的范围；后者的主要目标是经济效益，是一种市场行为。因此，建立独立的国有资产管理、营运和监督体系，将国有资产管理从财政职能中逐步分离出来，纳入不同的管理范畴，由不同的机构去实施，是规范社会主义市场经济下国有资产管理与财政二者关系的最佳选择。
在新的国有资产管理体制下，相应地财政与国有企业的关系也要发生变化，国有企业与财政就是规范的税收法律关系。即使政府财政要对其进行支持，也是依据国家宏观调控和产业政策对所有企业一视同仁，而不是因为所有制性质的不同就区别对待。
（二）国有资产监管新体制对财政收入的影响。
毫无疑问，在新的国有资产管理体制下国有企业与其他性质的企业一样，也必须依法纳税。虽然，将来国有经济主要发挥的是控制力、影响力、带动力，不一定作为国家税收收入的主要来源，但就现阶段而言，国有企业税收收入仍然是国家财政收入的重要来源，占了近50％。国有或国有控股大中型骨干企业的发展，仍然是财源建设的关键。但在新的体制下，要改变财源建设的思路，政府一般不应再通过新办竞争性领域的国企纳税大户来获取财源。财政主要是满足公共需要，通过为各类经济活动主体服务和创造良好的发展环境，提高它们的经营绩效来增加财政收入。
经营性国有资产交由国资委后，一个新的问题是这些国有企业经营的利润应如何处置，是继续留给国有企业，还是上交给财政部或者充实到社保基金中，还是上交给国资委。
1994年实行分税制改革后，国家暂时没有要求国有企业上交国有资产收益。当时的目的主要是“放水养鱼”，减轻国有企业负担，促进国有企业的改革和发展。但在实践中，由于各个国企情况不同，苦乐不均，造成了分配秩序的混乱。特别是一些垄断行业收入过高，使得收入分配关系更加难以理顺。究其原因就在于国有资产出资人缺位，国有资产的收益权谁来行使是不清楚的。一方面，国家基本放弃了国有资产经营收益，没有收取投资回报。这部分收益变成了国有企业内部职工的福利。另一方面，一些行业主管部门采用各种方式，如征收行政管理费用、摊派等方式占用国有企业的这部分收益，实际上将出资人的权力扭曲了。行业主管部门作为政府的行政部门，其办公事业经费已经纳入了财政预算，没有资格作为出资人向企业行使收益权。
笔者认为，既然新体制已经明确了由国资委统一履行出资人职责，那么国有资产的收益权就应该交由国资委。出资人进行投资就是为了获取投资回报，这是出资人天经地义的权力。《公司法》很明确地规定了出资人享有受益权。国资委应该享有它所占有的那部分国有股权所应得的收益的处置权。这部分收益如何使用，是用来给国有股东分红，还是继续用于投资，都应该由国资委来拟定。当然，由于国资委并不是真正的出资人，只是受政府委托行使出资人职责，因此它对收益权的行使要经过法定程序，主要应该通过编制和执行国有资本经营预算来实现。
（三）国有资产监管新体制对财政支出的影响。
在新的国有资产监管体制下，国有资产出资人职责由国资委行使了，那么财政就应该主要为政府“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能的履行提供财力保证。财政支出要围绕这个目标，从“越位”的领域退出来，进入“缺位”的领域。财政支出安排的重点是满足社会公共需要，提供公共产品和公共服务。改变过去财政支出多用来建立、补贴和扶持一般竞争性领域的国有企业，而使国防、基础教育、医疗卫生、基础设施、社会服务等公共需要得不到满足（农村义务教育、SaRS都是典型的例子）。
现在的突出问题是对一般竞争性领域，财政还要不要投入。从原则上讲，财政的目标既然是满足社会公共需要，就应严格限制政府公共预算资金投向赢利性项目。财政支出不应该再投资建立新的竞争性领域的国有企业，原则上不与民争利。但是，也要正视现实情况，充分考虑目前在一般竞争性领域存在着大量国有企业和国有资产的现实。2002年分布在一般竞争性行业的国有资产总量为26809．8亿元，占全部国有工商企业占用国有资产的40．9％。虽然，这些国有资产的营运应该纳入市场运作，在市场经济中优胜劣汰，不应该再占用公共资源。但是这些国有企业是传统体制的产物，有许多历史遗留问题是国家应该支付的改革成本，完全不管不顾、甩包袱既不合理也不现实。因此，财政还要对这些一般竞争性领域的国有企业有一些支持。但是，笔者认为这种财政支持应该立足于解决历史遗留问题、支付转轨成本，帮助其顺利改制来安排财政支出，给予财政支持。比如，国有企业主辅分流改制中，如果破产企业的财产全部卖掉都安置不了富余人员，财政应该将差额补上。再比如各地国有资产数量与质量差异很大，新体制下可能发生苦乐不均问题，需由中央统筹和协调，尤其是中央财政应加强转移支付力度。
这方面目前还有一个突出的问题就是老职工社会保障基金欠账问题。估计目前国家的这部分隐性负债约为2万亿元。如此巨大的数额，、单靠财政支出是无法解决的。在新的国有资产监管体制建立后，国有产权制度改革进程将会大大加快，特别是新的国有资产管理体制赋予了地方政府对一部分国有资产的处置权，很多地方都已经明确规划了几年内国有资本退出的目标。因此，如果不尽快明确国有产权退出后这笔资金的去向问题，由各地自行处理，既不利于建立统一的社会保障体系，也可能造成不会再有足够资源来处理对老职工的社会保障隐性债务问题，这将给未来留下巨大的金融风险和妨碍社会安定。
三、从综合财政预算中分离出国有资本经营预算，实现“税养国家财政，利活国有经济”，从制度上理顺国有资产管理与财政的关系
建立国有资本经营预算的必要性，财经界很早就认识到了。党的十四届三中全会根据改革实践的要求，明确提出了：“改革和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算。”但当时还主要是从财政体制改革的角度将两种预算分开，希望建立一种满足政府既是社会经济管理者又是国有资产出资人的财政制度，还没有完全意识到从制度设计上将两种职能彻底分开的必要性。
国有资本经营预算是对经营性国有资产的收支进行的预算。国有资本经营预算不同于公共财政预算，准确地说属于财务预算的范畴。公共财政预算资金表现为一收一支，平衡使用，追求社会效益；国有资本预算资金表现为周转循环，保值增值，追求经济效益。建立独立运行的国有资本经营预算，将使国有资本的投资得利、收益分配，以及再投资，形成独立的运转体系，形成国有资本将本求利、有效运转的机制，从而进一步落实税收和利润的分收、分管和分用工作。因此，在新的国有资产监管体制下，要理顺国有资产管理与财政的关系，重要的途径之一就是创新国家预算体制，将各级政府预算由原有的经常性预算和建设性预算改为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算。对政府以不同身份进行的收支活动加以区分，反映不同性质预算资金的来源和使用情况，对于不同的预算资金采取不同的管理办法。
以组建国资委为重点的国有资产管理新体制的初步建立，为国有资本经营预算的建立提供了组织基础和权力保障。党的十六届三中全会的《决定》又一次明确提出：“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。”在新体制下，国资委是受政府委托履行国有资产出资人的机构，编制资产经营预算是出资人应该享有的权利。编制预算可以起到明确目标、协调工作和便于事后考核评价业绩的作用。编制国有资本经营预算，能够全面反映国有资本经营收支状况，是对国有资本营运情况进行评价考核的重要手段，是市场经济条件下实现出资人职责、确保出资人到位的重要方式。通过预算的形式对所出资企业的财务行为进行约束和控制，避免了沿用过去用行政命令干预企业生产经营活动的弊病，有利于完善公司的法人治理结构。
国有资产管理制度体系篇6
党的十六大明确提出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这一阐述为我们建立新型的国有资产管理体制指明了前进方向。
我们认为，当前及今后一个时期国有资产管理体制的改革，重点是解决国有资产有效监管问题，争取用3年左右时间建立起国有资产管理体制新的基本框架，初步做到权利、义务和责任统一，管资产和管人、管事相结合，实现国有资产保值增值。争取到2010年，建立起适应社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的比较完善的国有资产监督、管理、营运体制和机制。为了实现这一总体目标，应当牢牢把握三个原则，合理设置三个层次，加快建立三个体系。
（一）牢牢把握三个原则，始终坚持正确方向
一是国家所有的原则。宪法规定：“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”全民所有制是指由代表人民利益的国家占有生产资料的一种所有制形式。国有资产属于全体人民，由代表全体人民利益的国家统一行使所有权。所有权主要是引导规范权，即国家通过制定法律法规，对各级国有资产出资人代表履行出资人职责，监督管理企业国有资产进行引导规范。从我国实际情况看，国家所有权只能由国家通过国务院来统一行使，权利主体不能分割，不能分为中央所有和地方所有。
二是分级代表国家履行出资人职责的原则。党的十六大确立了“国家所有，分级代表国家履行出资人职责”的原则。这是从体制上落实国有资产权利主体和责任主体，发挥地方政府有效监管国有资产积极性的重要举措，也是我国国有资产管理体制改革的重大突破。“分级代表”实质上是通过确立中央和地方政府出资人的地位和身份，明确各级政府管理企业国有资产的范围和应当享有的权益，以推进企业国有资产出资人制度建设。
三是权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。坚持“三统一”，是国有资产管理体制能够有效运行的基本法则，也是国有资产管理体制改革及其立法的重要原则。作为分级代表国家履行出资人职责的中央和地方政府及相应的国有资产监管机构，既要享受出资人的资产收益、重大决策和选择管理者等权利，又要履行出资人义务，维护国有资产所有者的合法权益，尊重企业经营自。同时还要代表人民、代表国家对国有资产实施监管。坚持“三结合”，是有效落实“三统一”的基本前提，要保证国有资产出资人及其代表全面充分地行使出资人的三项权利，必须以“三结合”为原则，推进国有资产管理体制改革，构建国有资产监督管理新体制。
（二）合理设置三个层次，不断完善管理模式根据党的十六大精神以及我国国有资产管理体制和国有企业的改革实践，当前可以按照“三个层次”的模式探索建立我国国有资产管理体制的新框架。第一个层次是国务院和省、市（地）级政府设立的国有资产监督管理机构；第二层次是各级国有资产管理机构根据资产规模和营运需要，授权确立的国有资产营运主体；第三个层次是国有资本投资的全资、控股与参股企业。
第一个层次：国有资产监督管理机构。建立和完善国有资产监管机构，关键是把握好出资人职责定位，切实做到不缺位、不越位、不错位。不缺位，就是保证出资人代表到位，权利到位，责任到位，切实保证出资人各项权利的充分行使和所有者各项权益的充分体现。不越位，就是正确处理出资人权益与企业董事会权利的关系，既要保证国有资产监管机构依法履行出资人职责，又不削弱或侵犯子企业的生产经营权，使企业真正成为自主经营，自负盈亏的市场主体和法人实体。不错位，就是按照政资分开的原则，国有资产监管机构专门承担监管企业国有资产的职责，不行使社会公共管理职能。
第二个层次：国有资产营运主体。国有资产经营主体是指经国有资产监管机构依照法定程序特别批准与授权，专门从事国有资产经营业务，对委托或授权范围内的国有资产行使出资人职责，并依法登记注册的特殊企业法人。从中央和地方的实践来看，当前主要是授权国有资产经营机构或国有企业经营。近几年地方新组建了一批国有资产经营机构，承担着部分行业改革管理和资产经营的责任，而授权企业经营是当前中央和地方普遍采用的方式。通过授权企业经营，在国资监管机构（授权者）和被授权企业之间，可以明确被授权企业的权利和责任，有利于维护被授权企业的主体地位和国资监管机构对授权企业的约束；在被授权企业和其子公司之间，可以明确被授权企业完全行使出资人权利，有利于实现子公司层面上的出资人到位和国有资产市场化运营。
第三个层次：监管的国有企业。截至2002年底，我国国有及国有控股企业（不含金融类）15．9万户，其中大型企业9429户，占5．9％；中型企业2．79万户，占17．6％；小型企业12．1万户，占76．5％。中央企业1．75万户，占11％；地方企业14．1万户，占89％。进一步推进国有企业的改革，主要是按照现代企业制度的要求，加快推进公司制改革和股份制改造，完善法人治理结构，转换经营机制；制定企业发展战略，突出主业，提高技术创新能力，增强核心竞争力；强化企业管理，健全重大事项决策程序，建立风险控制机制，保持稳健的资本结构；层层落实国有资产保值增值责任，防止重大投资失误，确保国有资产不流失。
（三）加快建立三大体系，促进国资保值增值
从战略上调整国有经济布局和结构，确保国有资产保值增值，需要加快建立管理、监督和运营三大体系，形成有效的运行机制。
一是建立管理体系。这个体系主要包括管资产、管人和管事三个方面。从管资产来看，主要包括：（1）基础管理。主要是加强国有资产的产权界定、产权登记、资产评估、清产核资、综合评价等基础管理。（2）交易管理。主要是依法对国有资产的产权交易、资本运营等进行有效管理，确保国有资产效益最大化。（3）收益管理。国有资产监管机构依法享有出资企业国有资产的收益权，并在条件成熟后按照出资比例对所有出资企业收缴净利润，同时进行相应的预算管理。从管人来看，主要是建立健全三项制度：（1）选择任用制度。要逐步把党管干部原则和市场化配置人才机制结合起来，建立区别于党政干部的企业领导人员选择任用制度。（2）业绩考核制度。通过合理制定年度考核和任期考核两套指标体系，对企业领导班子和主要领导人员进行公平、客观、科学的考核。（3）薪酬分配制度。这项制度要与企业的选择任用制度、业绩考核制度、奖惩制度以及市场化的分配机制等紧密结合，调动企业管理、经营和生产人员的积极性。从管事来看，主要是围绕企业重大决策进行管理：（1）重大事项管理。重点是对国有独资企业、国有独资和国有控股、参股公司的改革、改组和改造，对企业国有股权转让等重大事项的管理。（2）重大投融资管理。主要是管企业投融资方向、投融资总额和投融资的中长期效益。（3）发展战略管理。主要是管企业发展战略方向、发展战略规划和发展战略重点。
二是建立监督体系。这个体系重点包括：（1）加强企业自身监督，即加强企业内部财务、资金、成本和投资管理，建立健全风险内控机制，切实防止资产和效益流失。（2）加强监事会监督，继续把关系国民经济命脉和国家安全以及资产规模较大的国有企业作为监督重点，进一步完善外派监事会制度。（3）加强社会与行政监督，即加强对国有企业的外部财务、审计和纪检监督，严格实行企业重大决策失误责任追究制度。
三是建立营运体系。建立高效有序的国有资产和国有企业营运体系是确保国有资产保值增值的一项关键措施。今后主要是通过国有资产的综合性经营机构与企业投融资机构，联接产权市场、资本市场交易网络，形成自身的营运体系，从而更好地规范和发展国有资产的产权交易、证券交易，使国有经济的布局和结构得到积极调整与发展。
二、国有资产管理体制的制度设计
国有资产管理体制的制度设计，一要有利于支撑国有资产管理体制健康有序地运行发展；二要有利于推动国民经济布局和结构的调整优化；三要有利于我国基本经济制度的巩固完善。这些制度主要包括以下几个方面：
（一）法律制度建设
国有资产管理、监督和营运法律制度的建设是整个国有资产监管工作的根本。当前，我们正在按照《企业国有资产监督管理暂行条例》制定一系列配套的法规规章，涉及统计评价、财务审计、企业改革、产权交易等许多方面，正在形成新的法规体系。同时，还要加快推动《国有资产管理法》的研究制定。
（二）国有资本经营预算制度建设
国有资本经营预算是国有资产监管机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收、安排国有资本经营支出的专门预算，是政府预算的重要组成部分。实行国有资本经营预算是国有经济布局和结构调整的重要手段，也是国有资产监管机构履行国有资产出资人职责的重要方式。国有资本经营预算收入的主要包括国有资本经营收入、国有资产出售收入、中央政府性基金收入和公共财政预算转入收入。国有资本经营预算支出的主要包括投资性支出和补贴支出等。
（三）企业经营业绩考核制度建设
企业经营业绩考核是一项系统工程，需要建立健全相应的统计评价制度、奖惩制度、财务监督制度等，各项制度相互衔接、相互配套、共同推进。具体来讲，一是定期做好清产核资工作，健全财务资金和财务决策制度，完善投资风险防范和控制机制。二是抓好薪酬制度的改革，建立健全高效有序的奖惩制度和约束机制。三是结合行业的发展战略，科学制定企业年度考核和任期考核指标体系，并建立完善的责任制度。
（四）现代企业制度建设
完善的公司人治理结构是现代企业制度的核心，建立健全董事会是落实国有资产经营责任的关键。当前应当创造条件使大型国有独资公司和独资企业建立和完善董事会，一时难以实现股权多元化的应当逐步改制为国有独资公司。今后国有控股的上市公司要按照有关规定建立健全独立董事制度。国有独资和国有控股的非上市公司应当减少董事会成员在经营层兼职，逐步建立有效的外部董事会制度。
（五）现代产权制度建设
首先要按照法律法规理清产权属性，解决改制中产权关系不清的问题；其次是保障国有资本出资人权益，督促企业实现国有资产保值增值，落实企业应当享有的各项权利，使之真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体；再次是规范发展产权交易市场，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转；第四是健全保护产权的法律法规，完善产权的各项法律制度，切实维护产权主体的合法权益和平等发展的权利。
（六）授权经营制度建设
完善授权经营制度，是完善国有资产监管制度的重要措施。当前，首先要积极完善国有独资企业、国有独资公司的授权经营，为其发展创造更好的条件。今后除了对具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营外，还应当根据法定程序将一些具备条件的国有独资企业、国有独资公司作为中央和地方政府规定的投资公司、控股公司，或者作为授权的投资机构。其次，要大力探索国有资产经营机构的授权经营、从地方来看，第一是突破原来行业的界限，跨行业组建综合化的经营机构；第二是建立投资型的经营机构，从投资角度进行国有经济资源的优化配置；第三是建立专业化经营机构，主要以对行政、金融以及部分资源性国有资产进行专门经营，从中央来看，重点是从更宏观的层面上进行战略投资。主要是参与国家大型项目和重点领域的投资；协调中央与地方、授权与非授权企业之间的投资；调整国有经济布局和结构的投资等。
三、国有资产管理政策的基本走向
党的十六大以来，我国国有资产管理正在发生积极的变化：监管对象由过去的国有企业逐步走向国有或国有控股以及参股企业的国有资本；监管方式由专业部门的行政管理逐步走向制度化、规范化、法制化监管；体制内容由过去重管理、轻监督和重监管、轻营运逐走走向管理、监督、营运一体化；营运形式由国有企业之间的产权转让交易逐步走向多元化、市场化、国际化资源配置。这些变化决定了我国国有资产监管政策的基本走向和发展趋势。
（一）国有企业的改革与发展政策
今后我国国有企业的改革主要推进股份制改造，使之成为公有制的主要实现形式。除军工生产等少数企业外，其他国有大型企业包括特大型国有企业，都要以调整和优化产权结构为重点，通过规范上市、中外合资、相互参股、兼并收购等多种途径进行股份制改革。鼓励国有大型企业引进境外战略投资者，鼓励有条件的国有大型企业到境外上市，鼓励民营资本参与国有企业的股份制改造，实现投资主体多元化，发展混合所有制经济。这表明我国国有企业的改革正在走向社会化、市场化。但从当前实际来看，国有企业改革发展仍然面临许多深层次的问题，仍然需要国家在一定时期内给予必要的政策扶持。主要包括：
1、关闭破产政策。当前我国亟待退出市场的资源枯竭矿山和国有大中型企业仍有1700多户。这些企业经营困难、负债很多、亏损严重，需要通过政策引导加快关闭破产的步伐，逐步实现由政策性破产向依法破产过渡。
2、主辅分离政策。初步测算，目前中央企业有8．1％的资产属于闲置资产，辅业资产和拟关闭资产，有25．2％的人员属于辅业单位职工，需要通过政策扶持来推进企业的改革、改组和改造。
3、分离办社会政策。现在全国国有企业自办的中小学还有1．1万所，医院6100多所，每年缴纳城市建设费和教育附加费约500亿元，用于办社会的资金达到456亿元，需要国家和企业共同采取措施加以解决。
4、社会保障政策。1997年到2003年6月，全国国有企业职工由6970万人减少到4190万人，下岗分流职工累计达到2780万人。现在虽有1000多万已经再就业，仍有不少处在下岗分流状态。所以亟待采取有效措施，建立健全国有企业下岗分流职工的保障体系。
（二）国有产权的改革与流转政策
我国国有产权管理体制在产权的归属、监管、流转等环节还有不少体制性和政策，有的已经直接影响改革的进程。今后的重点：
1、加强研究制定有关产权界定的政策，使各类产权得到合理的归属。
2、研究制定产权保护政策，把国有资产产权主体和责任主体落到实处，保护国有资本出资人的合法权益。落实企业应当享有的各项权利，保护各类产权的安全和平等权利。
3、研究制定产权有序流转的政策，清除产权流转中的各种障碍，保证产权交易的公正性和有序性，促进各类产权在更大范围高效流动。
（三）国有资本的监管与营运政策
目前，我国国有资产的监管与营运出现了新的发展趋势。即：从监管向营运发展，更加注重通过营运来提高监管的效率和效益；从资产营运向资本营运发展，更加注重通过资本营运来确保国有资产的保值增值；从国内营运向国际营运发展，更加注重通过国际营运来扩大对国际资本市场资源的利用；国有资产营运向非国有资产营运发展，而且更加注重通过两者的共同营运来提高国有资本的影响力、控制力和带动力。在今后一个时期内，重点是建立健全国有资本的监管政策，形成有效的政策监管体系。随着资本市场的不断完善，我国将逐步建立国有资本尤其是各种证券的营运政策，以提高营运质量和效益。
（四）国有经济的布局和结构政策
从发展趋势来看，国有经济的布局和结构政策包括：
1、发展政策。主要是围绕第一、二、三次产业不同发展要求实施的促进政策；围绕中西部地区发展和振兴东北老工业基地实施的倾斜政策；围绕建立一批具有国际竞争力的大公司大企业集团采取的扶持政策；围绕实施“走出去”发展战略制定的开放政策等。
2、调整政策。按照“有进有退、有所为有所不为”的方针，重点推动国有资本向关系国家安全、自然垄断、重要资源、提供主要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术骨干企业的集中政策，推动企业间联合、兼并、整合的并购政策，推动竞争领域企业优胜劣汰的竞争政策等。
国有资产管理制度体系篇7
摘要：高校固定资产是保障教学、科研等各项工作顺利开展的重要物质基础，是国有资产的重要组成部分。文章从管理学理论的视角，分析现阶段我国高校资产管理存在的有关问题，提出了建立高校固定资产管理系统的思路，目的在于为高校固定资产管理工作者提供分析依据和操作指导，充分发挥资产效益，对促进高校事业发展具有重要意义。关键词：高校固定资产层级管理模式中图分类号:G475文献标识码:a文章编号:1004-4914（2012）07-085-03一、研究背景、目的及意义高校国有资产是高校从事教学、科研、生产、管理等各项工作的物质基础，是衡量一所高校规模大小、办学水平高低的重要指标之一。随着近年来我国高等教育事业的迅猛发展，高校办学规模的不断扩大，各高校占有、使用的固定资产数量急剧增加，其管理难度也越来越大。高校固定资产管理水平的高低关系到资源设置、财务管理及管理体制建设等多方面的工作。建立健全高校固定资产管理体制，探索适应现代化发展需要的高校固定资产管理方式，成为近几年高校固定资产管理方面的重要研究课题。目前，我国高校固定资产管理取得了很大进展，但是仍存在很多问题，由于对包括人力资源、基础设施、仪器设备及科研投入等方面高校办学资源的不合理配置，以及管理不到位等，使得高等教育固定资产使用效率不高，而且存在严重的资源浪费现象。当然，形成这种高校固定资产管理现状的原因是多方面的，这与长期以来我国对高校固定资产的使用缺乏有效管理，尤其是缺乏一套系统、完整的固定资产管理模式有很大关系。基于层级管理模式的高校固定资产管理系统对于提高固定资产管理科学化、规范化、提高固定资产利用率等方面具有明显的促进作用。因此，运用层级管理理论对高校固定资产管理系统进行研究，具有十分重要的理论价值和现实意义。二、研究对象高校固定资产是指“高等学校拥有的，预计使用年限超过1年、单位价值在规定价值以上、在使用过程中基本保持原有物质形态的有形资产。”我国高校固定资产的来源主要包括：国家通过经费划拨(投资)方式给高校的固定资产；高校按照国家政策规定以国有资产组织形式收入形成的固定资产；接受捐赠和其它经法律确认为高校所有的固定资产。高校固定资产一般分为六大类：房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书；其他固定资产。另外，按固定资产的经济用途分类，可以分为经营性资产和非经营性资产。高校固定资产大多属于不参加经营活动的非经营性资产。三、国内外研究文献综述（一）我国高校固定资产管理研究文献综述国内研究文献主要集中在高校固定资产的管理体制、存在的问题和对策方面，主要观点与建议有：1.高校固定资产管理体制。高丽认为高校固定资产管理制度不完善，配置不合理；非经营性资产转为经营性资产缺乏有效的管理，导致在转化过程中国有资产的严重流失。解决对策是应建章立制，实现固定资产的制度化管理，并加强对容易造成固定资产流失环节的控制，加强对经营性资产管理。2.高校固定资产核算。翟福生指出：固定资产的价值标准制定偏低，资产总量核算不准确；不计提折旧，对固定资产使用过程中的价值损耗如何核算没有明确规定；缺少自建固定资产的过渡科目。解决对策有：重新界定固定资产范围及标准，增设科目，对高校除土地和文物陈列品外的固定资产计提折旧；把基建会计核算并入事业单位会计核算，真正反映自行建造取得固定资产的行为等。3.高校固定资产内部控制。陆萍认为高校固定资产内部控制制度应包括：领导要重视并建立专设的资产管理机构；建立固定资产网络信息平台，及时收集传递信息；改革固定资产现有管理手段，实行编码管理；建立固定资产文档管理制度；建立权、责、利相结合的考核制度。4.翟天任、魏春红指出“一校多区型”高校固定资产在管理上采取措施有：理顺固定资产管理体系，完善固定资产管理制度；实现网络化管理；降低固定资产采购(建设)成本；科学配置固定资产，实现资源合理调配与共享；加强固定资产管理的人员建设。陈宏斐、李军毅认为规范并加强对经营性资产的管理和监督，才能提高高校固定资产的使用效率。5.高校固定资产管理与网络技术结合。刘建秋提出应认真开展固定资产清产工作，建立网络平台，构建固定资产信息库和数据库，对如何加强网络环境下高校固定资产管理做了初步探讨。张妍以现代网络技术和信息化为前提，建立了以业务流程重组为指导思想的固定资产管理体系。6.高校固定资产监管。薛向东、褚尚军、李树梅提到应采取加强制度建设，健全高校内部固定资产管理监督制度；加强固定资产审计；健全固定资产采购、入库、盘点、清查制度等有针对性的对策。（二）国外高校固定资产管理研究文献综述国外西方国家在固定资产管理系统的开发方面有比较成熟的管理技术手段。由于各国国情不同，这些管理系统无法直接应用于我国高校的固定资产管理，但是分析它们的管理经验对改革我国高校固定资产管理体系具有一定的借鉴意义。四、高校固定资产管理研究的相关理论（一）产权理论1.产权就是对物品或劳务根据一定的目的加以利用或处置以从中获得一定收益的权利，是由于物的存在及其使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权具有稀缺性、排他性、有限性、外延性等特征。产权在类别上可以分为：私人产权、社团产权、集体产权、公共产权和国有产权。2.高校固定资产的产权界定。产权是所有制的核心和主要内容，各类产权关系形成“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，是高校固定资产管理体制的基础。依照我国《高等教育法》的规定，以及高校资产的实际状况，可对高校固定资产做出如下界定：“高校自批准设立之日起具有法人资格，国家通过财政拨款举办高等学校形成固定资产，高校依法自主管理和使用包括各种财产、债权和其他权益的总称。”根据这一界定，高校固定资产归国家统一所有，高校依法人资产所有权自主管理和使用，履行国家规定的发展高等教育的责任和义务。目前高校资产既有国有资产又有非国有资产，既有经营性资产又有非经营性资产，形成了产权多元化的格局。归纳起来：一是产权属于国家的国有资产，二是产权属于高校企业法人的国有法人资产，三是产权属于集体企业的集体资产，四是产权属于合作单位的外单位资产。而本文研究的高校固定资产的产权应属于国家，主要是非经营性产权关系。（二）委托理论委托理论主要研究的委托关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。
国有资产管理制度体系篇8
关键词：企业国有资产监管体制问题对策
一、国有资产监管体制的理论分析
（一）委托理论
委托理论认为，由于效用函数不一致，在信息不对称和合同不完全的条件下，委托人与人之间会出现人违背或侵犯委托人利益的现象。我国国有资产监管体制的改革，一方面把国家的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，另一方面将国有企业的所有权与经营权分开，从而国家与企业经营层之间便形成了委托关系。
（二）两权分离理论
两权分离理论认为，当资本所有者不具备经营管理所需要的能力或精力时，或者所有者的经营管理不能获得理想回报时，他们会把资本委托专业人士代为经营，而所有者从中获取资本投资收益。对国有企业而言，所有权属于国家（全民），而经营权则在企业管理层。两权分离情况下，如何使所有者与经营者的价值取向趋同，促使经营者为实现国有资产价值最大化而努力工作，成为国有资产监管必须面对的课题。
二、我国企业国有资产监管体制存在的问题
从1988年财政部成立国有资产管理局，到2003年国务院授权国资委代表国家履行出资人职责，我国企业国有资产监管体制经历了重大改革，创建了全新的国有资产监管体制。这是第一次在政府机构设置上实现了社会公共管理职能与所有者职能的分离，突破了政企不分、政资不分、出资人不到位的体制。11年来，各级国资监管机构的组织体系基本建立，国资监管法规体系初步形成，国资保值增值责任体系层层落实，国资监管工作取得明显成效。但是，国有资产监管的一些固有的问题依然没有很好地解决，直接影响了国有资产监管效能的发挥。
（一）国资监管机构的职责定位不明确
国资监管机构的责、权、利观念还不够明确，“老板加婆婆”的现象至今仍存在。目前国资监管机构实际履行两类职能，即企业出资人代表职能和国有资产监管职能。这种双重职能定位，使得国资监管机构既是国有出资人代表，又是履行政府国有资产指导监督职能的政府机关。地方政府也往往将经济管理职能和国有资产监管职能混为一谈，认为自身既是所有者，又是管理者。
（二）国资监管方式需进一步改进
由于政企不分、政资不分没有从根本上解决，有些地方政府经常用行政手段直接干预国有企业的生产经营活动。一些国资委在监管过程中，仍延用行政部门对社会事务的管理方式，对企业事项不管大小，一律采取行政干预或行政审批式管理。审批、核准、备案事项过多，时限过长，程序繁杂等问题，造成工作效率不高、责任不清、扯皮推诿。
（三）国有企业法人治理结构不完善
国资委作为企业的国有股东不直接经营管理企业，而是委托董事会和经理层管理企业，委托监事会监督董事和经理们是否勤勉尽职。然而，当前国有企业治理结构方面却存在的诸多问题：股东会无法发挥对董事会的约束作用，董事会缺乏对经理人员的有效约束，监事会有名无实，没有充分发挥监督作用，公司章程形同虚设。国有企业在内部控制上的诸多空白，为权利的寻租行为提供了可乘之机。
三、加强和完善企业国有资产监管体制的对策与建议
马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。因此，我们必须立足于当前我国经济发展实际，建立完善国有资产监管体制，明晰国有资产出资人与经营者之间的责、权、利关系，降低委托成本，提高国有资产运行效率，推动经济社会的又好又快发展。
（一）健全完善国有资产监管制度体系
只有在健全的法律体系下，才能为国企改革和发展提供安全保障。国资监管机构应当在《企业国有资产法》的基础上，加强对国有资产监管的规章制度、规范性文件的研究制订工作，对资产监管的程序、责任、权利和义务等做出详细规定，不断丰富和完善国有资产监管法规体系。依据法律规章和企业制度，进一步明确国资委与出资企业之间的关系，切实加强企业国有资产的基础管理工作。
（二）转变国有资产监管理念
各级党委政府领导应切实转变国有资产监管理念，摒弃行政管理的指导思想和方式方法，自觉遵守法律法规，做到不越位、不错位、不缺位。要进一步明确国资监管机构的职责定位，改变过去重管理轻服务、重审批轻效率的行政化监管模式，更多地运用市场化手段加强监管，切实做到监管主体与经营主体分开。
（三）切实改变监管方式
一是不断创新经济监管手段。健全完善企业经营业绩考核体系、国有产权管理体系，完善企业重大事项报告制度、财务决算制度、重大投资决策失误和重大财产损失责任追究制度。二是强化法律监管意识。通过完善国资监管法律体系来规范国资监管行为，有效保障国资监管机构依法履行出资人职责。整合监督资源，构建党内监督、纪检监察监督、职工民主监督、审计监督、监事会监督、财务总监监督等有效结合的大监督工作格局。加大对企业用权行为的监督检查和责任追究力度，防止权力滥用和国有资产损失。三是创新国有资产监管模式。改变所有企业“一个方子抓药”的监管模式，根据不同性质、不同行业、不同产权结构企业的特点，探索分类监管、个性化监管的模式和方法，构建国有资本分类分层全覆盖的管理运营体系。
（四）健全完善企业法人治理结构
要进一步规范股东会、董事会、监事会和经理层的职责权限，健全董事会、监事会、经理层议事规则。落实股东会作为企业最高权力机构的职权，强化董事会和监事会的监督职能，保障经理层的经营管理权，形成目标一致、权责明确、各司其责、有效制衡、科学运作的现代企业组织管理制度。
参考文献：
国有资产管理制度体系篇9
关键词：行政事业单位；国有资产；管理体制：问题分析：措施
一，概述
行政事业单位的国有资产主要分为事业单位国有资产及行政单位的国有资产，它主要属于国有资产中非经营性资产的一种。其中，若按照相应的渠道来划分，接受捐赠和其他经法律确认的资产、运用国有资产组织收入形成的资产及由国家财政拨款所形成的资产都属于事业行政单位国有资产。就目前来说，我国对于各事业行政单位所实行的管理体制，主要为国家拥有所有权，各单位拥有使用权，但由政府各级监督，国家统一管理。
二、我国事业行政单位国有资产管理的现状
长期以来，由于对行政事业单位国有资产管理的认识不足，管理体制改革严重滞后，监督机制不到位，加上受长期的计划经济体制制约等因素，我国的行政事业单位管理体制呈现资产配置不公、资产使用效率低下以及资产管理混乱等诸多问题，给进一步推进财政预算改革以及提高国有资产安全性和有效性带来了隐患，具体表现在以下几个方面。
1.账面与实际情况不符
在我国来说，大部分的事业行政单位都存在着重视对于国有资产的实物管理，从而忽视了其对于账务管理的现象。部分行政事业单位资产账面与实物数量存在很大差别，会计核算中，往往忽视了对价值及实物核算这二者的联系，再加上相关的会计管理人员缺乏应有的责任心、缺少基本的专业素质等原因，国有资产的账务登记、清算、管理无法真正落实，导致账实严重不符。
2.行政事业单位的国有资产利用率低下，资产浪费严重
长期以来，行政事业单位所占用和管理的国有资产都缺乏科学化的管理，家底不清，账务混乱，再加上事业单位人员缺乏对国有资产的清晰认识和重视，国有资产无法得到充分利用，资产滥用以及资产闲置现象极为普遍，另外，资源共享机制的缺乏，也扩大了资源的浪费程度。
3.占有不公，腐败严重
国有资产占有量差别较大，很多单位盲目模糊国有资产与自家资产的界线，任意占用国有资产，为小集体和个人攫取私利，腐败严重。
三、行政事业单位国有资产存在问题的原因
1.对国有资产管理的思想认识不足，管理意识浅薄
在行政事业单位中，国家的财政拨款、经营收入以及社会捐赠收入都应被视为国有资产。然而，在现行的管理体制下，受传统思想观念的影响，行政事业单位人员仍缺乏对国有资产划分的认识，无法明确个人利益、集体利益以及国家利益之间的关系，由此导致国有资产管理混乱。而且，由于缺乏对国有资产进行科学管理的认识，国有资产使用随意，管理人员盲目攀比不懂节制，支出随意性大，账目不清，滋生腐败。另外，由于缺乏认识，国有资产得不到充分利用，造成资源浪费。对国有资产管理的认识不足直接导致国有资产管理水平低下。
2.管理制度不健全，资产管理不规范，缺乏有力的监督机制
尽管目前我们国家已经有了一些国有资产管理的相关管理办法和法规条例，但由于这些管理条例不太切合实际，实用性不足，过于强硬，仍然无法对我国的国有资产管理起到实际的规范和保障作用，我国的国有资产管理仍需要更加规范的制度保障。在管理体制方面，存在实际预算与资产管理脱节、资源协调不力、资源浪费、制度流于形式缺乏实质等问题。在监督机制方面，监管权责不明确，审计监督管理不力，监管范围片面等问题，使得监督效力大减，监管职能流于形式，无法发挥其监管效用。
3.缺乏健全的管理机构
就目前来说，很大一部分的事业行政单位，都缺乏专门的资产管理机构，资产的管理都只是简单的交由财务单位完成。而相关的财务部门实行的账实分离模式更是造成了国有资产在管理上的账面与实际情况不相符合情况的出现。统一领导的缺乏、权力过于集中的权力综合管理以及专业人才的落实管理，都使得国有资产的管理往往无法落到实处，形成实质性的管理效用。
四、如何提高行政事业单位对国有资产的管理水平
1.构建系统完善的制度管理体系
对于大多数事业单位来说，想要做好其国有资产的管理，就首先必须拥有健全的制度体系进行保障，从资产的开始形成、到中途的使用，到最后的处置监督等多个环节构建起完善的制度管理系统，不仅仅需要构建起严密而科学的制度体系，更要建立起实际有效、切实可行的制度管理体系，使制度层面的法规政策真正能为实际服务。制定严格的资产配置标准，使各单位的资产使用都能按照严格的标准进行，能对资源配置实现系统、全面、深入地分析。与此同时，各单位对于资产的管理制度系统需要坚持与时俱进，根据不同的社会环境，时代变化而进行相应的改变从而真正构建现代化的、科学的制度体系。
2.增强各事业行政单位对国有资产管理的重视度，增强国有资产管理的意识
增强各事业行政单位对国有资产管理的重视度，增强国有资产管理的意识是对其进行有效管理的前提条件，正是由于管理人员认识不足、意识不到位，才导致了国有资产滥用、利用率低下等一系列问题。必须加强对管理人员的培训教育，使管理人员明确管理职责，了解国有资产的重要性，提高管理人员的素质，以推动管理人员认识的深入，提高国有资产合理利用、科学管理的意识。
3.强化国有资产约束和监督机制
行政事业单位的国有资产管理要接受上级部门的有效监督，要建立起有效的监管体系，定期接受上级部门的监督检查，同时，强化奖惩制度，建立权责统一的内部管理体系，强化内部人员自律，严格控制内部人员对国有资产的使用和管理，明确人员职责，防止出现内部人员肆意妄为，对国有资产任意使用等情况。除此以外，对于大多数的事业行政单位来说，社会监督也是其监督体系中不可忽视的一个重要环节。
4.实现国有资产管理的信息化
科技的日新月异和时代的不断发展对国有资产的管理提出了更高的要求，实现国有资产管理的信息化是进一步加强国有资产的重要基础及前提保障。构建相应的、科学、规范的、以国有资产为中心的信息网络，形成不仅科学而且完善的国有资产共享体系，减少由于国有资产分配不均带来的资源闲置和浪费。加快资产信息化管理进程，构建资产管理信息平台，对资产的申请、登记、调用等进行互联网录入，及时通过信息化平台反映国有资产增减变动情况，提高资产管理水平。
5.建立资产激励机制，鼓励资产占用单位充分利用资产
国家也可以建立单位奖惩制度，成立激励机制，对充分利用所占有的国有资产的行政事业单位进行奖励或公示，提高相关单位的积极性，切实提高各单位对国有资产的利用率，减少资源的闲置和浪费。
6.明确账务处理，建立更加适用于事业行政单位对于国有资产的相关的会计核算方法，从而有效的促进对管理资产与管理预算这二者的结合
国有资产管理制度体系篇10
一、国有资产的管理体制改革和结构调整，已走出一条具有__特点的创新之路
党的十三届四中全会以来，在市委、市政府的正确领导下，__立足于整体搞活国有经济，提高国有经济控制力，以国有资产管理体制改革为突破口，率先设立了专司国有资产管理的机构，建立了“两级管理、三个体系、三个层次”的体制框架，较好地转变了政府对国有企业的管理职能。坚持把国有企业改革作为整个经济体制改革的中心环节，围绕“五个机制”、“五个加强”，按照国有经济战略性调整和国企战略性改组的要求，积极调整和盘活国有资产存量，加快发展多种所有制经济，完善社会保障体制，开展再就业工程，加快建立现代企业制度。由此，不仅初步改变了国有资产结构不合理状况，还对推动全市经济持续发展和社会稳定起到了重要作用，走出了一条具有__特色的国有资产管理体制改革的创新之路，取得了国有资产结构调整的实效，其主要表现为：
1、国有资产总量在营运质量提高中增长
由于__逐步完善了国有资产管理、营运、监督的体系和机制，使国有资产在所有制结构、产业结构、行业结构和企业组织结构的调整方面有较大突破，从而有效地促进了国有资产随着营运质量的提高而不断增长，到20__年底，__地方国有资产总量已达到5257亿元，连续六年保持两位数增长，年均增长245%，比1995年增值2倍。
2、国有资产结构不断趋于优化
随着国有经济调整和国企改革深化，__的国有资产结构不断趋于优化，大型、特大型国企的国有资产占本市企业类国有资产总量的645%。在调整与盘活中，国有资产已逐步向第三产业与支柱产业集中。到20__年底，分布在第三产业的国有资产占本市经营性国有资产的626％，比1995年底提高了约9个百分点，分布在六大支柱产业的国有资产占经营性国有资产总量的40％。大型、特大型国企的国有资产占本市企业类国有资产总量的645％。
3、国有经济的控制力和竞争力进一步增强
通过国企跨地区、跨行业、跨部门、跨所有制的联合，既盘活了国有资产，又推进了产权多元化改造。到20__年底，多元投资主体的国企已占全市国企总数的448％，比1998年提高了155个百分点；
特别值得一提的是，__自20世纪90年代以来，通过国有资产存量与社会资本增量的成功对接，有115户公司通过上市、增发新股、配股等多种形式，从资本市场筹集资金700多亿元；通过国有资产存量与国际资本增量的成功对接，全市已累计吸收了外资合同金额达596亿美元，组建了26万户三资企业，由此，不仅在盘活国有资产存量、调整产业结构和促进企业发展等方面发挥了重要作用，同时，有效地增强了__国有经济的控制力和竞争力。
二、加快新一轮国有资产管理体制改革与结构调整所面临的主要问题与困难
通过多年的努力，__国有资产体制改革和结构调整取得了阶段性成果，已初步形成了多种所有制经济共同发展的格局。目前，__要进一步改革国有资产管理体制与加快国有资产结构调整的步伐，还面临一些问题与困难，其主要表现为：
1、原有体制下国有资产结构不合理的状况尚未完全改变
原有的经济管理体制造成__的国有资产量大、面广。目前，__有一定规模的国有独资或控股企业逾16万家，分布于15个部门及85个行业，其中，竞争性行业比重较大，达527％，由于体制，往往有“政企责权不清、国资多头管理、条块权力分割”的问题，影响了国有资产的结构调整和合理流动。
2、国企投资主体多元化改造的思想障碍尚未完全突破
国企投资主体多元化改造，是国有资产结构调整的一种有效形式。吸收多元投资的渠道可以是国资与外资，也可以是来自社会各方面的民间资本。但由于受长期存在的所有制歧视旧观念的影响，往往会造成一些国企的主管部门和企业的经营者，对经营性国有资产调整和退出的积极性不高，特别对吸收民间资本存在着形形的思想障碍，由此，造成国有资产结构调整退出的力度不大。另外有的国企在国有资产结构调整退出变现后的重新投入，依然流向不具备竞争优势的行业，使国有资产的战线不仅没有收缩，而且造成新的结构不合理。
3、国有资产保值增值的管理、监管和运营机制尚未完善
由于按市场化运作要求的国有资产管理体制不完善与相关的监管、运营机制尚未健全，目前，在一部分国企，对经营者缺少科学、合理的考核办法，造成国有资产保值增值缺少安全性的保证。另外，在国有资产结构调整和国有企业改制重组时，由于缺少有效的监管，造成国有资产转移、私分、侵吞等流失现象屡禁不绝，已成为全社会共同关心的热点问题。
三、加大国有资产结构调整力度，完善国有资产管理、监督、运营机制的建议
1、进一步完善国有资产管理部门的职能，大力实施“有进有退、以退为主”国有资产结构调整战略
按照市八次党代会提出的__要“完善国有资产管理、监督、营运机制”的要求，建议：__要按照社会经济管理职能与国资管理职能相分离的原则，加快理顺国有资产管理部门与政府委办的关系，进一步完善国有资产管理部门的职能，在坚持国有资产管理、授权经营体制的基础上，大力实施“有进有退、以退为主”的国有资产结构调整战略，加速国有资产“有进有退”的有序流动。一要明确国有独资企业存在的领域和层次；二要加大国有资产对基础性、公益性及先导性等产业领域的投入；三要加快国有资产在适合分散经营、不具备竞争优势的行业和缺乏竞争优势、无发展活力的国企逐步退出的步伐。
国有资产管理部门在有序、规范地促进国有资产流动的同时，要从所有者的角度逐步实行“管人、管事、管资产”的统一，进一步完善国有资产分级管理体系，加快健全国有资产监管机制，加强对国有资产流动的整体调控，形成适应新形势要求、具有__特点的国有资产管理、监督、营运的新格局。
2、打破所有制的限制，大力推进国有企业投资主体多元化改造
针对__国有资产结构不合理的现状，为加速国有资产流动，建议：__要大力推进国有企业投资主体多元化改造，打破各种所有制的限制，大胆吸引外国公司、国内外法人、自然人和企业经营者及其群体来整体收购、兼并、受让国有资产和股权。鼓励各种所有制的中小企业经营者及其群体购买国有资产的产权，并能在国有企业中持大股，推进国有企业混合所有制改造。使__在新一轮国有经济调整和国企改革中，形成与发展以公有制为主体、国有经济为主导、多种经济成分共同发展的混合所有制经济。
在企业投资主体多元化改造中，应坚持运用市场化方式规范运作，国有企业的资产评估要提高制度化、透明化程度，形成市场定价机制，国有资产的出售和股权转让，要充分发挥市场中介机构的作用，有效利用国际
招商、招投标、拍卖等市场化运作方式，在“公开、公平、公正”的环境中，形成一个用国有资产存量吸收社会增量，用社会增量带动国有资产存量增长的共赢机制。
3、加快国有企业集团公司的改制、重组，大力推进产权制度改革
加快国有企业集团公司的股权多元化和集团公司的改制、重组，是当前__国有经济战略调整和国企战略改组的一项重要任务。建议：国有企业集团公司的改制、重组，一定要根据资产、股权与经营的现状，区别情况，通过兼并、剥离、重组、联合等多种形式，有针对性地分类实施产权制度的改革。一是对资产实力强、核心竞争力强、主业优势突出的企业集团公司，要积极探索股权多元化，实施集团公司整体的股份制改制，要突破行业、系统、地域的界限，注意优势互补，实现多元资本联合。二是对资产实力相对较弱、核心竞争力不强、主业优势不突出的企业集团公司，可按“有所为，有所不为”的原则，在企业集团公司内进行整合后，剥离出优质资产用于重组。三是对资产规模小、主业日趋衰退，不被市场认同的企业集团公司，可采取多种形式的转制搞活。四是对沉淀、闲置的国有资产，在企业集团内盘活有困难的，可采取公开拍卖、转让、融资性租赁等方法，使存量变现。国有资产退出后取得的变现资金，除用来解决集团公司内企业弱势职工的生活问题和偿还部分债务外，应重新投资到有发展潜力的行业。国有企业集团公司要在大力推进产权制度改革中，有效地整合资源，重组后的国有资产，要坚持向优势企业，优良业态和优秀经营者中集中，从而提高国有资产的运营效率，激活市场竞争主体，把国有企业集团公司做实、做优、做强。
4、深化国有企业人事管理制度改革，大力推行人力资源的社会化、契约化管理
深化国有企业人事管理制度改革，有助于建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。建议：__要按照决策、执行、监督适当分离的原则，重塑企业法人治理结构。国资出资人要选派素质好、业务精、创新意识强的中青年干部出任产权代表，按照《公司法》的规定，行使国资产权代表的职权，并发挥其应有的作用。而具体负责企业经营活动的经理人，可通过人才市场进行社会化选择。国有企业的产权代表与经理人都必须与投资主体建立以契约为主要形式的委托关系，承担国有资产保值责任，并以合同规定的业绩作为确定收入标准和参与要素分配的依据。达不到合同要求的，投资主体可按规范适时解聘产权代表和经理人，以此，深化国有企业人事管理制度改革，完善在人力资源方面的激励机制、约束机制和市场退出机制，大力推行社会化、契约化管理。
5、构筑国有资产的监控运作体系，大力促进对国有资产监管的规范化与法治化
按照十六大有关加强国有资产管理“国家要制定法律法规”的精神，建议：__要率先研究与制定符合wto规则、体现__特点的国有资产管理的法律规范，在加强法制建设中，构筑有利于推动__经济持续发展的国有资产的监控运作体系。并提议在市人大设立加强国有资产监管的专门机构，着重加强对国有资产保值、增值和运作安全的信息分析，以及研究制订有关推进国有资产管理体制改革和加强国有资产管理的地方性法规，组织实施对国有资产运作的外部监督，并检查造成国有资产重大损失案件的处罚情况，加大对国有资产运作的监管力度，加快国有资产管理的规范化与法治化的进程。
6、建立国有资产运行的风险防范机制，大力营造社会诚信环境
国有企业要实现资产保值增值的目标，就要建立资产运行监控模式和风险防范机制。建议：实施国有资产经营预算和所有者财务管理，对有关国有资产的经营项目、投资项目、筹资项目作出现金流量分析、风险调整贴率分析、肯定当量风险分析和安全边际分析，并需要在内部建立客户资信管理、内部审计和法律监控三个体系，以有效地防范国有资产营运中的坏账损失和被诈骗的风险发生，以及因违规操作而造成的重大经济损失。国有企业内部的法律研究部门要担当起企业法定权益保护的责任，同时要按照《担保法》和《关于加强国有企业对外担保行为监督的暂行意见》的精神，认真监督、检查国企对外担保制度的执行情况，力求避免由于担保不当而导致国有资产的损失。增强国有资产的风险防范能力和控制能力，不仅需要企业内部有一套完善的监管制度，更需要有一个良好的社会诚信环境，为此，大力营造社会诚信环境，也应该成为改革国有资产管理体制的一项重要工作内容。
（提案号：0076）
__市国有资产管理办公室复函：
__的国有资产管理体制走过了近十年的改革历程，初步构筑了国有资产管理、营运和监督框架，形成了比较完整的管理工作体系。这些年来，国有资产始终保持着持续、稳定、健康的发展态势。
近几年来，本市在深化国有企业改革过程中不断推进国有资产管理体制改革，国有资产管理部门的职能不断得以调整、充实、完善。在新一轮国资改革中，__将贯彻党的十六大和第十届全国人代会精神，按照市委、市政府的统一部署，在充分总结十年国资改革实践的基础上，加快建立适应新形势要求的国有资产管理新模式。
加快推进国有经济结构调整和国有企业战略性重组是新一轮国有资产管理体制改革的首要任务，我办在大力实施有进有退的国有资产调整战略、促进国有企业投资主体多元化改造、加快授权经营公司企业集团改制重组、推进企业经营者市场化和职业化、加强国有资产运行监控等方面已有所考虑，部分工作正在进行。根据你们的建议，我办对相关工作进行了更加深入的思考，初步考虑在以下几个方面深化国资管理工作：
一是按照中央和市委、市政府的要求，构建新型国资管理体制，逐步落实国有资产所有者基
本权能，转变国有资产管理方式，形成具有__特点的，国有资产有效集中、分类分层，管理、营运和监督相对分离的框架体系。
二是加快国有经济战略性调整步伐，促进国有资产有进有退、有序流动。进一步收缩国有经济战线，推进国有资产从一般竞争性领域逐步退出，转向先导性、基础性、公益性领域以及重要产业和行业。通过国资的进退，加快推进各种经济成分和各类产业的融合发展。
三是继续探索有效的国有资产运营和管理方式。调整授权经营
管理方式，加大部分授权经营公司和市属国有企业资产重组的力度，根据不同领域的国有资产功能定位、营运目标、营运方式的差异，逐步实施国有资产分类管理。积极推进国有企业经营者的职业化、市场化管理方式，探索国有资产的契约化管理。
四是继续深化国有企业改革。以投资主体多元化改造为重点，采取多种形式，加快国有企业战略性改组，选取一批有品牌、有市场、有规模的企业，推进投资主体多元化改造。探索减轻企业负担、核销不实资产、促其发展壮大的有效途径。
五是加强出资人财务管理，推进国有资产经营预算工作。加强对国有资本性投入和国有资产收益的调控与管理，提高国有资产营运的风险防范能力和控制能力。