农村土地利用总体规划篇1
abstract：throughtheanalysisofthecurrentsituation，theincreasingdeclinationofrurallandresources，andtheinvestigationaboutimpactsoflandmanagementinmianbuVillageinXuzhouCityintheaspectofenhancingthequalityofvillagers'life，theessayanalyzesthecauseofthisphenomenonanddiscussesthesignificanceofoverallplanningofrurallanduseunderthebackgroundofcoordinatedurbanandruraldevelopment.onlythroughreasonablelandacquisition，paidrelocation，andconstructingintensiveresidentialdistrict，characteristicruralarea，culturezoneandindustrialparkoftownshipenterprises，canlandusebeplannedcomprehensively，villageappearanceberestored，andthentooptimizethelivingenvironmentinruralareasandpromotetheconstructionofthenewsocialistcountryside.
关键词：农村土地；集约利用；发展
Keywords：ruralland；intensiveutilization；development
中图分类号：tU98文献标识码：a文章编号：1006-4311（2012）31-0061-03
0引言
我国人多地少，耕地资源尤为紧缺，经济发展与土地资源保护之间的矛盾日益突出。在最近不到10年的时间里，我国的耕地总量减少了1亿多亩[1]。作为世界上发展最为迅速的国家，我国乡村经济迅速发展。“弃老房，划新宅，占耕地”的建房热潮席卷全国农村，既造成大量农田被占，耕地日益减少，又致使大量旧宅基地被废弃，造成土地资源浪费[2]。同时，由于我国正值社会主义建设的初级阶段，城乡教育、科技等资源的分配不均，许多乡镇企业经营不科学、污染不处理、排放不节制，导致农村土地资源被污染。因此，我国农村废弃地日益增大，农村可利用土地资源越来越拮据。由此可见，随着我国人口的增加、工业的发展和城市化进程的推进，人地矛盾将成为当今农村可持续发展的重点问题之一。如何围绕统筹城乡发展进行村庄整治，成为当今党中央开展农村发展工作的重点。
村庄整治实际上就是立足于全面建设小康社会，以构建节约型和谐社会为目标，按照生活富裕，生产发展，乡村整洁文明，管理民主的方针，基于农村经济建设实际情况，在已有条件上，遵循农民意愿，进行资源的整合，建设新型的农村社区，实现节约集约土地，保护农村耕地[3]，从而改善农村人居环境，实现农村的可持续发展，促进城乡一体化的进程。而如何制定合理的土地规划与利用模式，是开展基于统筹城乡发展的村庄整治工作的根基和重点。
棉布村隶属徐州市铜山区刘集镇，社会人口超万，区域总面积20平方公里，2010年被江苏省人民政府命名为“环境整治示范村”，在村庄环境整治和土地合理规划与利用方面，走在江苏村庄的前列。其采取的环境整治措施对江苏村庄环境整治工作的开展具有重要参考价值。
1合理征地有偿搬迁
要大规模整顿村庄风貌，必须由政府经过系统科学的规划，并对村庄中各类废弃地、劣质、杂乱的住宅地以及闲置或零散耕地等征收后进行集约化建设。农民靠土地生活，土地的规划和整治是一个系统工程，土地的征收方式关系着广大村民的切身利益。因此，制定合理的征地方式和最小化村民损失的补偿办法，是土地征收任务中的重中之重。
为了积极配合新农村建设，加快城市化进程，根据徐政发（2011）60号文件，棉布村采取了以下征地补偿办法：三类地旱地2000元/亩、水田2200元/亩、粮菜轮作地2400元/亩、菜地3100元/亩，零散闲置的四类地旱地四类地区旱地1800元/亩、水田2000元/亩、粮菜轮作地2200元/亩、菜地2900元/亩。征收其他农用地、建设用地的土地补偿费，按照征收邻近耕地土地补偿费计算。征收未利用地的土地补偿费按照征收邻近耕地土地补偿费的0.5倍计算。征收耕地及其他农用地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人数计算，即确定需要安置的被征地农民人数，按照征收耕地数量除以征地前被征地村人均占有耕地数量计算。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费标准，三、四类地分别为每人19000元、17000元。征收建设用地和未利用地的，不支付安置补助费。征收耕地的青苗补偿费按一季农作物产值计算，其标准按相应耕地产值的0.5倍计算[4]。
切实从人民利益出发，棉布村严格按照文件规定，依法执行征地补偿和审核工作，使广大村民能及时获得合理补偿，切身利益得到保障，建设家园的热情得以提高，在日后的新农村建设中，更加积极配合政府的各项工作，使棉布村的新农村建设工作从良好开端中得以展开。
在村庄整治初期，首先要参照废弃地的废弃程度、使用中住宅地的使用年数、使用中耕地的生产价值度等各个方面制定出科学合理的征地补偿办法，为被征地村民构建合理的经济补偿保障体系，并严格按规定依法履行相关程序，为村庄环境整治与经济发展奠定良好基础。
2高质量集约化整治土地，促进统筹城乡发展
2.1建立集约化住宅区上个世纪60-70年代，棉布村民的住房80%-90%都是劣质的是土墙——草面结构，且建房无规划，村民在自家的老宅上随意建房，前后不成排，高低不等，杂乱无章，不仅有损村容村貌，更阻塞村庄内道路，不利于村民日常出行。村内道路多为未经休整的泥地，每逢梅雨季节，村庄内污泥浊水遍地流淌，蚊蝇满天，严重侵蚀着村民的身心健康。之后虽然有所改进，但仍以老式房屋为主，没有明显改观。为了优化村庄人居环境，促进新农村建设，村委会首先拆掉危房、旧房，开展社区新建和改建工程，改善村民住房条件，整理农村居民点。
棉布村将全村规划三个村民生活区，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用率，促进土地利用有序、合理和科学化，改善农民生产、生活条件和农村生态环境。现在居民区的村庄得到亮化和美化，环境宜人，验收达标，挂上了三星级村民小区的牌匾，村民幸福指数大大提高。经区、镇人民政府批准而建成的馨丰园小区，占地近百亩，不仅学校、卫生院、农贸市场、购物商场、餐饮服务、休闲健身广场等功能设备齐全，而且具有花坛、行道树、景观池等景观设施。该小区设计优美典雅，别具一格，兼具居住、商务和娱乐价值，是社会主义新农村建设中民居建设的典范。
从棉布村住宅集约改造的经验可看出，民居整治是一项民生工程。政府相关部门应当首先对当地村庄布局进行深入调查，以最大限度保持原有大格局，搬迁户数量最小化为前提。同时对本村村民的家庭收入来源比例和搬迁民意进行问卷调查，并对调查结果进行分类统计。对于近郊地区和以非农务劳作为主要收入来源以及有意向城镇移民的家庭，尽可能将其迁至现有城镇以及向城镇集中的住宅小区，加快城镇化进程，减少过程性浪费，避免二次拆迁[5]。新农村小区的建设应参照棉布村的馨丰园小区，具备齐全的功能设施和优美的景观，方便居民日常生活，加强其精神文明建设。
2.2建立特色田园区农村地区所占比例最大的是以从事农务劳作为主的家庭。对于此类以农业生产为长期主要收入来源的家庭，应当选择距离城镇和中心村相对较远的合适区域，保留富有当地特性的建筑群，建设以此类村民为主要组成部分的具有地方特色田园区。以家庭承包土地，种植适合当地自然环境且具有当地人文特点的经济型作物、进行小规模的牲畜养殖或开发当地特色文化产业。田园区应进行统一规划和管理，美化园区环境，展现别具一格的农家风貌，避免出现房屋大小风格迥异，各家土地杂乱无章，农业及生活垃圾随意丢弃污染河道的现象。
棉布村大力发展当地特色饮食文化，以地锅鸡为招牌菜品，并经探索开发出以地锅鸭、地锅鱼、地锅排骨、地锅海带、地锅萝卜等为主的特色地锅系列菜肴。目前全村已成立不同规模以地锅系列为招牌的酒楼十余家，形成棉布地锅美食街，根据不同游客的经济实力，价位由几十到上百不等，美食街每日接待食客千余人。棉布地锅系列已成为棉布村最具其乡土特色的一大品牌，在江苏省内外开设众多分店。另外，棉布村将当地鱼塘开发成为休闲垂钓区，吸引徐州市民及部分企业组织职工前来垂钓，每年3-11月，前来垂钓者络绎不绝。游客在休闲垂钓区体验农家乐的同时，钓得的鱼均可交由附近酒楼代为烹制，带动了当地餐饮业发展。地锅饮食和休闲垂钓成为棉布村开发旅游业的重点项目，也是徐州当地“刘集镇一日游”中的亮点之一，为当棉布村带来丰厚的经济效益。
通过建设具有地方特色的田园区，可以延续乡村生活的传统文脉，同时发展乡村旅游，将地方物质文化开发成为其空间载体，为本地农民带来一定的经济收益[6]。
2.3建设集约化的耕地棉布村统一耕地8000余亩为粮食种植区，在采用麦稻两熟的种植模式和统一品种、统一种植时间、统一技术指导、统一肥水管理、统一植保的“五统一”管理模式下，该区亩产超过2000斤。通过流转土地2000亩，大规模种植精品水果黄金梨，并与中农春雨高科技股份有限公司签约成为其发展基地。集约土地近1000亩，引进种植高纯早蜜一号甜瓜500余亩，品种优良，市场畅销，同时在该地培养了延辣椒新品种，形成了辣椒制种产业链，制成的辣椒种出口韩国，效益丰厚，大大提高了村民收入，从而提升村民生活质量，同时也增加了政府税收，为当地社会主义新农村建设提供更多的资金支持。
对经过整治的废弃地、向村民租赁的耕地等进行集中性分批流转，可建设集约化的耕地区和农林业设施园，进行大规模的种植业建设。通过这种方式，与投资公司签约建立合作关系，获得经济支持；统一聘请相关专家进行技术指导，商讨选择最佳种植品种，及时解决作物病虫害问题，同时研究作物新品种，提高土地产出率、产出质量；设计开发农业产业链，增加产品附加值，保证和提高农业园的经营效益。
2.4因地制宜成立养殖区和乡镇企业工业园未经规划时期，棉布村村办企业、个体企业分散，难以管理。为了方便管理和提供技术指导，整顿村庄，优化人居环境，该村将大规模养殖区和工业园单独规划，通过集约化的管理，统一建设各种工业用公共基础设施，节约各企业的单独支出，提高总体经济和生态效益。建设良好的工业企业园可以吸引城市企业投资，这些资金可以为当地农业发展和基础设施完善等各项惠民工程的建设提供经济支持。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展[7]。
棉布村利用塌陷地的自然条件开发出精养鱼塘3000余亩，聘请中国淡水研究发展中心无锡淡水研究所的专家进行技术指导，引进推广生物链养殖模式，鱼塘周边建圈舍饲养家禽家畜，畜禽粪便喂鱼。通过用此种养殖模式，降低了成本，仅此一项，全村人均年收入增加2000余元。经江苏省政府和环保厅批准，该村成立棉布表面处理科技工业园，专门容纳表面处理行业、电镀污水处理企业及配套服务行业。目前园内已达到路、水、高低压线路、通信线路、数字电视线路五通的标准，污水处理设施齐备，徐州金麟污水处理有限公司、徐州中原电镀有限公司等数家企业入驻园区。2011年该工业园产值达到8900万元，村内原有的企业集聚搬入园区生产经营，生产势头良好。
可见，建设园区首先要合理选址。养殖区的选址和养殖牲畜品种应当适合当地自然环境条件。引进新型养殖模式，对牲畜粪便合理利用，降低成本，减少污染。工业园的建设需要综合规划，首先选址应远离集中的居民区，避免污染居民生活环境危害村民身体健康，其次，统一处理工业污染物，制定相关规定和管理办法，提高集约化管理水平，严惩违规排污的企业，维持园区秩序，创建绿色和谐工业园。最后，政府需要制定相关政策吸引规模企业入驻，提升园区企业水平，促进农村的可持续发展。
3结语
发展是第一要务。各地应从统筹城乡发展的角度出发，从产业发展着手，合理规划村庄用地，科学利用土地资源，因地制宜发展工、农、商业，坚持“以人为本”的可持续发展路线。对建设美好人居环境，提升村民生活水平，促进统筹城乡发展，推进城镇化进程具有深远的意义。
参考文献：
[1]田党生.农村土地集约利用的新制度经济学分析[J].西北工业大学学报（社会科学版），2010，30（2）：29-32，74.
[2]伍齐良，殷建旗，侯宪东.澄城县废弃宅基地复垦引发的问题思考[J].山西农业科学，2011，57（02）：201-203.
[3]张素红，李志，吕金嵘.浅谈基于城乡统筹的村庄整治规划[J].价值工程，2011，30（24）：71-72.
[4]徐州市人民政府，市政府关于调整征地补偿标准的通知[Z].徐政发（2011）60号文件，2011.
[5]陆跃进.统筹城乡发展视角下农村土地整治思考[J].农村经济与科技，2012，23（02）：9-11.
农村土地利用总体规划篇2
第二条本市市辖区范围内的农村村民使用本集体经济组织农民集体所有的土地建设住宅的，适用本规定。
第三条市土地行政主管部门负责本市农村村民住宅建设用地管理工作和本规定的组织实施。
区土地行政主管部门根据本规定具体负责辖区内的农村村民住宅建设用地管理工作。
建设、规划、公安等行政主管部门，应当按各自职责协同实施本规定。
第四条农村村民建设住宅，应当符合各级土地利用总体规划、各级城市规划和村庄规划。
第五条农村村民建设住宅，应当尽量使用原有的宅基地和村内的空闲地，严格控制使用耕地。
占用耕地建设住宅的，应当按国家和省的有关规定补充耕地。
第六条市土地行政主管部门应当会同有关部门，根据全市年度农用地转用计划指标，编制各区农村村民住宅建设用地年度农用地转用计划指标，报市人民政府批准后实施。
没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不予批准新增建设用地。
第七条在市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，应当统一规划、统一建设农民公寓式住宅。
市人民政府根据土地利用总体规划和城市总体规划，以及人均居住面积标准和人口增长率等因素，制定并公布各村的人均居住面积和规划期内建设用地面积总量。
第八条在市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外、镇土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，农村村民可以户为单位申请使用本集体经济组织所有的土地建设非公寓式住宅，有条件的村推广建设农民公寓式住宅。
农村村民一户只能拥有一处住宅建设用地。新批准的住宅建设用地面积按如下标准执行：平原地区80平方米以下；丘陵地区120平方米以下；山区150平方米以下。
前款规定的住宅建设用地面积不含共用配套建设用地面积。
第九条具有本村常住农业户口的村民，可以申请使用农村村民住宅建设用地。但有下列情形之一的，不予批准：
（一）以村民委员会为单位建设公寓式住宅，签订建房协议的农村村民户人均居住面积超过市人民政府规定的所在农村集体经济组织人均居住面积的。
（二）以户为单位建设非公寓式住宅，农村村民户住宅建设用地面积超过农村村民住宅建设用地面积限额的。
（三）农村村民出卖、出租、赠与住宅或将住宅用于其他用途后，再申请住宅建设用地的。
（四）不符合区、镇土地利用总体规划确定的土地用途的。
（五）占用农用地，超出当年农用地转用计划指标的。
（六）法律、法规规定不予批准的其他情形。
第十条申请建设农民公寓式住宅建设用地应当提供下列资料：
（一）申请表。
（二）各申请人户内家庭成员的户口、身份证明。
（三）各申请人户内家庭成员现居住情况说明。
（四）村民委员会和各申请人签订的农村村民建房协议。
（五）经实地测量绘制的用地界址图（比例尺1：500）。
（六）城市规划行政主管部门核发的《建设用地规划许可证》。
第十一条申请建设非公寓式住宅建设用地应当提供下列资料：
（一）申请表。
（二）申请人户内家庭成员的户口、身份证明。
（三）经镇土地管理机构审查的申请人现居住情况说明。
（四）经实地测量绘制的用地界址图（比例尺1：500）。
（五）城市规划行政主管部门核发的《建设用地规划许可证》。
第十二条建设农民公寓式住宅，以村民委员会为单位，按下列程序统一办理住宅建设用地手续：
（一）农村村民向所属村民委员会提出建房申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，与村民委员会签定农村村民建房协议。
（二）村民委员会将各申请户现居住情况及农村村民建房协议送镇土地管理机构审查，报镇人民政府审核。
（三）经镇人民政府审核同意后，村民委员会向城市规划行政主管部门申请选址，取得选址意见书后，向区土地行政主管部门申请办理用地手续。
（四）区土地行政主管部门对用地申请进行审查并同意后，统一报送市土地行政主管部门进行建设用地预审，建设用地预审同意后，村民委员会向城市规划行政主管部门申领《建设用地规划许可证》。
（五）村民委员会持《建设用地规划许可证》向市土地行政主管部门申请办理用地手续。
（六）建设用地经有批准权的人民政府批准后，由市土地行政主管部门向村民委员会核发《农村村民住宅建设用地批准书》，并对审批结果予以公告。
第十三条农村村民建设非公寓式住宅的，按下列规定办理用地手续：
（一）申请人向所属村民委员会提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，由镇土地管理机构对申请人现居住情况进行审查后，报镇人民政府审核。
（二）申请人依法向城市规划行政主管部门申请《建设用地规划许可证》。
（三）申请人持《建设用地规划许可证》向镇土地管理机构申请办理用地手续。
（四）镇土地管理机构逐级上报区、市土地行政主管部门办理用地审查报批手续，经市人民政府批准后，由市土地行政主管部门向申请人核发《农村村民住宅建设用地批准书》，并对审批结果予以公告。
前款第（四）项规定的用地审查、批准权，市人民政府及其土地行政主管部门可以委托区人民政府及其土地行政主管部门行使。
第十四条申请农村村民住宅建设用地，占用农用地或未利用地的，由村民委员会统一提出申请，区土地行政主管部门按照镇土地利用总体规划审查后，报市土地行政主管部门依法办理审批手续。
第十五条《农村村民住宅建设用地批准书》自批准之日起两年内有效。
逾期未报建又不申请延期的，《农村村民住宅建设用地批准书》自行失效。
第十六条禁止买卖、出租农村村民住宅建设用地。
第十七条农村村民不按照批准的用途使用土地的，由市土地行政主管部门依法撤销《农村村民住宅建设用地批准书》。
第十八条农村村民应当在住宅建设竣工验收合格之日起30日内，申请办理房地产权登记。
第十九条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由市土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超出《农村村民住宅建设用地批准书》批准的用地面积，多占的土地以非法占用土地处理。
第二十条未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，区、镇人民政府、街道办事处、村民委员会应当及时制止，并报市土地行政主管部门依法处理。
第二十一条非法买卖或以合建形式变相买卖农村村民住宅建设用地的，按《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定处理。
农村土地利用总体规划篇3
内容提要:农村集体建设用地使用权必须依法确认权属。农用地非法转为建设用地在一些地方呈蔓延之势，必须切实增强农村集体建设用地规划编制的科学性，把农地保护和农民合法权益的维护摆到突出的位置，加快土地管理法律法规体系修改与完善的进程，审查调整各类建设规划和建设用地标准，推进农村集体建设用地节约集约利用，严格执行土地用途管制制度，严格控制农村集体建设用地规模，禁止和严肃查处“以租”转用农用地的违法违规行为。
农村集体建设用地是一个特指的专用概念。农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。集体建设用地所有权归农民集体所有，农民个人只享有使用权。农村集体建设用地主要包括乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民修建住宅用地。早在20世纪60年代初期，中央人民政府就对乡村企业用地和农村居民建房用地问题作了规定。但那时农村的各项建设事业受到计划经济体制的限制，发展速度较慢且用地量不大。从全国范围看，土地需求与供给的矛盾不像今天这样突出，因而有关乡(镇)村建设用地的规定，还不可能形成刚性的法律制度。党的十一届三中全会以后，随着农村经济的迅速发展，农民的生产能力和生活水平有了很大的提高。随之而来的乡村各项建设尤其是乡村企业建设和农民住宅建设快速发展，土地需求量日益增加。由于我国保护耕地的法律法规不健全，缺乏相应的法律规范予以调整，因而在实践中乱占滥用耕地的问题十分严重。为加强乡(镇)村建设用地管理，制止这种乱占滥用土地甚至滥用耕地的现象，国务院于1982年2月13日颁布了《乡镇建房用地管理条例》；1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》，设专章对乡(镇)村建设用地作了明确规定，从而为乡(镇)村建设用地管理提供了法律依据。1998年颁布和2004年修订的《土地管理法》第五章所称的“建设用地”，除包括上述乡(镇)村建设用地之外，还包括经过依法办理了农地转用手续的农用地。乡(镇)村企业、集体经济组织和农村居民，经依法申请、审批，使用集体土地进行建设并领取集体土地使用证，便对其使用的土地享有土地使用权。集体土地建设用地使用权是土地使用者依法取得的，对农民集体所有的土地享有的占有、使用和收益的权利。该种使用权客体土地的用途，是建设建筑物和构筑物而非农业生产[1]。
农村集体建设用地使用权必须依法确认权属。《土地管理法》第60条规定：“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”第61条规定：“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第62条还规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”[1]依据《法》的相关规定，对农民中分到的宅基地以及地上的房屋，都由人民政府颁发了“土地所有证”。因而宅基地就是农民用以建造住房的那部分土地，它与农用地一样在建国初期属于农民的私有财产，可以买卖、抵押，并且被1954年的《中华人民共和国宪法》所承认和保护。在人所共知的“三年”中，宅基地和其周边的自留地成了许多农民的“保命田”。随着农民逐步走上合作化道路，尤其是通过兴办合作社的形式，农民私有的土地转为合作社集体所有。1962年9月中共中央颁布《农村工作条例(修正草案)》，宣布生产队范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。因此，现在农村不存在农民私有的土地，原人民政府颁发的土地证也就自然失去了效力。但如果中由人民政府颁发土地证的宅基地，至今未因法定的原因发生土地权属的变化，现仍为原农民居住的，该土地证可以作为宅基地的有效权属凭证。在确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：(1)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用土地的；(2)不按照批准的用途使用土地的；(3)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条规定，空闲或者房屋坍塌、拆除2年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。按照现行《土地管理法》的有关规定，凡是改变土地用途的都应当经有关行政机关审批并办理土地用途变更登记。未经审批和土地用途变更登记，擅自改变土地用途的行为属于违法禁止的行为。关于南方丘陵区农民宅基地在新农村建设中的土地整理归并问题，需要依据有关法律规定和丘陵地区宅基地的特点进行土地权属调整。在调整的过程中，一定要遵循农民自愿、合理补偿、依法调整的原则，加快集体土地所有权的确权发证工作，妥善处理宅基地确权遗留问题，区别对待城镇人口在农村的农房占地问题。凡城镇人口在农村原有的宅基地和农房，应当尊重本人意愿，不愿再在农村修建新房的给予适当补助，愿意建新房的纳入统一管理并办理农房登记；对于城镇人口在农村违法获得宅基地修建房屋或者在农村购买农房的，依法收回宅基地使用权，并且对其建筑物给予适当的补偿；凡在新农村建设过程中或者在城中村改造时，拆除城镇居民原籍农宅的应当给予经济补偿。截至2007年底我国国有土地使用权登记率已达86%，集体土地所有权登记率已达53%，集体建设用地使用权(包括居民宅基地使用权)登记率已达73%。结合正在进行的第二次全国土地调查，我国将加快推进集体土地所有权和国有建设用地使用权登记发证工作，确保在2009年底基本实现全部覆盖。随着第二次全国土地调查的推进，全国583个县、73.3万平方公里已开展外业调查，完成外业调查23.03万平方公里。与2006年相比，2007年全国城镇、村庄地籍调查完成总面积增加2.69万平方公里[2]。
农用地非法转为建设用地在一些地方呈蔓延之势。根据国土资源部土地利用司估算，近年来每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。1997—2006年全国村庄年均新增面积91万亩，占新增建设用地总量的15%[3]。而且当前农村集体建设用地管理存在着许多新的问题，如违法批地等土地违法违规行为的主体，已由地(市)级政府向县、乡(镇)政府甚至基层村组织蔓延。尤其是擅自以村组织的名义改变农村集体建设用地的性质和用途，在一些地方成为违法供给建设用地的主渠道。长期以来，圈占农地被认为是地方政府有效的、便捷的“经济增长点”，随意改变农地性质搞创收、招商引资、变相出租、非法转让。有的违法用地得到基层村镇领导的默许，或者通过召开村民委员会、村民小组会议的形式，促成“集体决策”增加村镇经济收入。有些地方政府不分类别地鼓励经济创收，变相纵容土地违法违规行为。从现已披露的违法违规案件看，违规圈占农村土地的既有本村村民、农村干部，也有城镇居民和外来人员。违法违规占地搞建筑的类型主要有扩建、翻建、新建的；有因住房紧张而自建自用的，有的用于家庭副业，但绝大多数用于出租、出售。有一小部分人曾向村、镇提出用地申请，因土地规划控制等原因未获批准而擅自动工；也有村级组织违规收费、越权批准的[4]。总之，一个时期以来农村集体建设用地数量剧增，已成为撬动土地调控闸门、违法提供建设用地的一股暗流。农村集体建设用地数量剧增，如果任其蔓延下去，其结果必然是冲击土地供应闸门，冲击国家宏观调控政策并危及农村稳定和国家粮食安全。为此，国务院办公厅于2007年12月30日下发了《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，要求严格执行有关农村集体建设用地的法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占用农用地进行非农业建设[5]。随后国务院又于2008年1月3日下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》，第16条规定：必须“高度重视农村集体建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止‘以租’将农用地转为非农业用地。”[6]长期以来我国在二元土地所有制结构的基础上，实行城乡有别的建设用地使用制度，即农村乡镇企业用地、农民住宅用地、集体经济组织的公共设施和公益事业用地等使用集体所有土地。城市企业、城市居民等必须使用国有土地，需要占用集体土地的必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。在这种双轨制的体制下，一方面随着城市国有土地使用制度改革和市场经济发展，城市国有土地的市场化配置程度在不断提高，土地市场价格得以充分显化；另一方面农村集体建设用地的市场化流转却长期受到限制，直接导致城市郊区和城乡结合部地区农村集体建设用地大量隐形交易、集体土地资产性收益分配不公、土地市场秩序混乱、土地投机猖獗等社会问题。改革农村集体建设用地使用制度，依法规范农村集体建设用地流转，实现城乡建设用地市场接轨，已成为进一步深化土地市场化改革、规范土地市场秩序的必然选择。农村集体建设用地使用制度改革，实质上是将经营性集体建设用地纳入有偿出让轨道，实现土地资源市场化配置的过程，是在规划管制下对合乎建设用地规划的集体土地资产进行比较彻底的市场化处置的过程，同时也是集体土地所有权的实现过程。
必须切实增强农村集体建设用地规划编制的科学性。《中华人民共和国城乡规划法》第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”第5条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”[7]土地利用涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。前些时候有些地方不注重盘活存量建设用地及通盘考虑建设用地总规模，随意大拆大建占用了大量耕地，这实质上是对新农村建设的误解。在新农村建设的过程中，各地的村(镇)规划、生态村规划、新农村规划等都有各自的用地标准，而且几乎所有规划用地标准都定得相当高。国土资源部门在编制土地利用总体规划时，由于必须严格执行耕地保有量和基本农田保护指标，因而很难与之配套。地方各级土地利用总体规划应当根据法律规定适宜的人均用地标准，尤其是在编制乡(镇)土地利用总体规划时，不能仅控制乡(镇)人均建设用地标准总指标，使各村出现不同的用地指标；也不能搞全镇平衡，应当把人均建设用地指标落实到每一个村。其他部门规划在确定用地规模时，必须依据上述指标编制，保证与土地利用总体规划确定的用地规模相衔接。即将开始的一轮土地利用总体规划修编的重点，必须考虑如何盘活现有存量建设用地。要从目前在册农业人口实际出发，科学预测下一轮规划期内人口数量，依据人均用地标准预测下一轮规划期内的用地规模，再根据预测用地规模结合村庄现状用地规模，制定出村庄存量建设用地盘活规划。该规划必须纳入土地利用总体规划之中，盘活重点在于村内闲空地、闲置宅基地和一户多宅地。土地利用总体规划和村(镇)规划的编制应当同步进行和相互衔接，地方政府要做好协调工作，保证两个规划的编制同步，村(镇)规划在用地规模上与土地利用总体规划确定的用地规模相一致。在编制村庄建设用地规划时，要注意应用土地利用现状管理信息系统等科技手段，以土地更新调查成果为基础，充分调研村庄的建设用地复垦和土地开发整理后备资源，同时做好与地质灾害防治、避险搬迁和下山脱贫项目的结合，分析耕地增加潜力，编制土地开发整理、建设用地复垦和低丘缓坡地开发专项规划，把规划建设占用耕地指标在数量上和布局上与上述规划衔接起来，确保规划建设占用耕地规模不突破耕地增加潜力范围。由于中心村规划在实施过程中涉及村民生产生活中的诸多问题，因而中心村的规划一定要切合实际，科学预测并严格控制用地总规模，确保每个中心村建设占用耕地数量动态平衡，尊重村民意愿和习俗，绝对不能再搞大拆大建的做法。同时要结合耕地占补平衡原则，从农村建设用地整理方面找到一条化解矛盾的出路。
必须把农地保护和农民合法权益的维护摆到突出的位置。正当媒体呼吁《失地农民应是监督土地违法的“主力”》的时候，一则来自山东某市的消息却出人意料地表明，“失地农民维权举步维艰”。2003年2月该市谷里镇北谷里村188户村民的约77.7亩耕地被山东升华玻璃制品公司占用。村民几年来一直没有放弃利用上访和等方式讨要说法，直到2007年9月“全国土地执法百日行动”，依然丝毫未能改变土地被占的命运。举报的农民却因“无理上访”而被进行劳动教养。因滥占耕地事件被扭曲，在北谷里邻村2007年秋后又有“以租”形式取得公地的公司盖起新厂房，以及大片被当地村民称之为“镇里的开发区”。其实作为县级市的新泰已经有1个规划24平方公里的省级开发区，2001年又确定了12个乡镇建设开发区，尽管2003年出台文件予以取消，但开发区的建设仍在继续进行[8]。农民土地权利的脆弱和贫困，说到底是农民土地权利上的虚化和法律保护上的弱化。现行相关的法律对于农民在土地上的权益的规定较为模糊，这不仅导致集体经济组织与其成员的权利义务关系模糊，而且使得他们成了土地批租交易的旁观者，对自己的土地被占、被违法征收而失去发言权，对征地补偿协商没有参与决定权，耕地被征后的安置问题没有救助权，想要讨个说法没有诉辩说理权。久而久之必然使得农民精神麻木，农村大量耕地被滥征强占也就在所难免。因此，当前迫切需要加快对失地农民合法权益保护法律法规的修改与完善，让他们依法拥有耕地被征用的参与报批权、征地批复知情权、土地补偿知情权、补偿方案听政权、要求公告权和拒绝补偿登记权、不当征收救济权、补偿收支知情权、查询举报权等一系列权利，使他们真正成为监督农村土地违法的主力。在我国农村农民的宅基地带有一种福利性质，基本上是无偿地提供给农村村民使用。从某种意义上说，农民的宅基地使用权具有社会保障和社会福利的性质，各级政府部门必须慎重对待和处理农民宅基地的福利性与财产性的关系，妥善处理农民宅基地的历史遗留问题。近年来农民宅基地成为农村土地管理的难点之一，难就难在超占的土地和建筑物难处理。依据《土地管理法》第62条的规定，乡(镇)人民政府对于农村村民住宅建设用地，只有“审核”职责并无批准权限，农民宅基地最终必须由县人民政府批准。治理农村超占宅基地的情况，也要从以人为本的原则出发，既要反对武力拆迁，也要反对村镇干部盲目收取超标有偿使用费了事。要根据各地实际情况合理确定当地村民宅基地标准，村镇规划部门要依据限额标准规划，防止大面积集体超标；对于超标占用土地符合土地利用总体规划和村庄建设规划的，应当补办用地手续并适当收取一定的耕地开垦费；对于不符合土地利用总体规划和村庄建设规划的，应当在做好思想工作的前提下予以拆除；在对旧房改造特别是建设新村时，要防止占新不拆旧而多占宅基地；农村宅基地超标收取的有偿使用费，一定要取之于民用之于民，必须加强对土地出让费和有偿使用费的监督和审计。作为政府组成部分的行政机关，在行使土地征收、房屋拆迁权的时候，屡屡发生与公民物权的冲突，往往因官方的暴力作为而引起民怨和社会的关注。政府基于公共利益的需要应当而且必须对私有财产进行宽容的干预，但是必须给予相应的补偿为代价。唯有如此，宪法和民法所保障的私有财产才能够得到真正的尊重和维护，才能够协调公共利益和个人利益于一个良性的法律和社会秩序之中。
必须加快土地管理法律法规体系修改与完善的进程。近年来我国先后制定和修改了21部法律法规，对城市化、城镇化过程中耕地过快流失起了一定的遏制作用。尽管法律体系在不断完善，但是与日本200余项涉及土地管理的法律法规相比较，我国土地保护的法规体系仍然存在诸多缺陷。主要问题在于法律法规不健全、部分法规标准过宽。如我国在土地整理、农村居民点整理以及落后地区开发等方面，均没有相关的法律法规进行规范；部分法律的标准过宽，对遏制土地占用的作用不够明显。如《土地管理法》第45条规定，征用基本农田以及基本农田以外的耕地，超过35公顷或者其他土地超过70公顷的，均需要由国务院审批，征收前款规定之外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。而日本的法律规定仅为2公顷，不足我国的6%[9]。再就《土地管理法》对土地保护的严厉性来说，我国的法律规定比日本的法律规定也明显失之过宽，迫切需要根据土地保护的实际情况并借鉴国外的立法经验进行修改完善。日本是世界上城市发展比较成熟的国家之一，具有人多地少的国土特征。我国在城市化、城镇化道路的选择上，在处理建设用地与耕地保护的矛盾上，可以借鉴日本的成功经验，促使我国在城市化、城镇化过程中有效地保护耕地资源。健全的法律法规体系以及严格的执法，是防止城市发展背离科学规律和市场经济原则，导致发展的盲目性、随意性、无序性和不稳定性的有力举措。利用法律的严肃性可以减少不合理的人为因素干扰，减少部分地方政府“以地生财”和“以地升官”的短期行为；杜绝分散发展低效率土地利用模式，以法律保障农民对被征土地合法权益，同时促进我国城市旧城改造、村镇合并、落后地区发展以及新农村建设。乌云其木格副委员长在十届全国人大常务委员会第25次会议上作关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告时，也建议加快《土地管理法》的修改进程[10]。现行的《土地管理法》在一定程度上被体制、机制和地域冲突等因素所抑制，土地管理所承载的社会矛盾远远大于土地管理自身的功能。因此，当前的首要任务是要把现行的《土地管理法》以及比较成熟的制度执行好，不能够把现有法律制度由于体制、机制的原因导致不能够很好执行的情况，统统归结为这套法律制度本身有问题。土地不仅是财产而且还是资源，《土地管理法》的修改必须更多地关注土地的社会利益、公共利益和资源的合理利用，以及如何科学使用土地资源；必须更多地关注如何根据国情以耕地保护为核心，严格限制建设用地总量的增加；必须更多地关注在国土资源稀缺的情况下，有效地解决对资源的使用、占有和合理补偿问题，建立起一套有效调整资源占有者与资源补偿者关系的调控体系；必须更多地关注土地保护的法律体系建设，妥善地解决好运用法律手段与运用行政手段解决土地纠纷的问题。农村集体的土地产权制度以及土地使用权的流转问题尤其要抓紧修改，使集体建设用地流转有序进行，使这些资源既符合国家的发展需要又使农民享受到土地增值的收益。《土地管理法》的修改还必须加大对违法使用土地的责任追究，加大对土地违法行为的惩处力度；进一步采取措施协调好中央对土地的管理权限与地方政府管理权限的关系，强化国家土地督察制度的效率。
二
审查调整各类建设规划和建设用地标准。《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求按照节约集约用地原则，依法调整各类建设规划和建设用地标准。具体地说就是要从如下四个方面严格把关：(1)强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时做出调整和修改，核减用地规模。(2)切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。(3)从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。(4)严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。
推进农村集体建设用地节约集约利用。《国务院关于促进节约集约用地的通知》第17条指出：“鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。”[6]根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。各类开发建设活动需要占用农民集体农用地的，都必须符合土地利用总体规划，纳入土地利用年度计划；用于非农业建设的，必须依法按规定办理农用地转用和土地征收审批手续。但近年来出现了一个“以租”的典型形式，以规避土地规划计划的控制，规避法定的农用地转用和土地征收审批程序，规避土地使用有关税费，将农用地直接进行非农业建设。当前农村集体建设用地管理存在的问题，突出反映在乡镇政府和村级组织擅自占用农用地，建设“标准厂房”和配套设施后向社会出租——“以租”；以村级组织与外来投资者合作经营的名义占用农用地，提供建设用地；违法利用农用地开发、销售商品住宅等方面。对于农村集体建设用地中出现的问题，现有法律法规和政策已有明确规定，如果有法不依、违法不究、姑息迁就，就可能逐步形成法不责众、法律空置的局面，严重危及国家法律的严肃性和权威性。
严格执行土地用途管制制度。土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地的情况不在少数。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”[1]使用土地的单位和个人，必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《土地管理法》第44条还规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”[1]违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。地方各级人民政府既要加强土地征收或征用管理，更要重点加强土地用途管制。当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农业建设。兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划(以下简称乡(镇)、村规划)，纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。《土地管理法》第61条规定：“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”[1]农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，并纳入建设用地年度计划管理；涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。其他任何单位和个人进行非农业建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，没有土地利用年度计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。
严格控制农村集体建设用地规模。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”[1]一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严格执行农村一户一宅政策，各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。要合理安排住宅建设用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地，确实用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。同时要严禁以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条规定，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡(镇)、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少；不得以试点为名违背农民意愿搞大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。
严格禁止和严肃查处“以租”转用农用地的违法违规行为。“以租”是指擅自将农用地转为建设用地的行为，这是近年来凸现的一种违法用地的新形式。以租的手法是通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。近年来一些地方出现了不少违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租(承租)、承包等“以租”方式，非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此必须严格禁止，并予以严肃查处。国务院要求国土资源管理部门对“以租”的违法违规问题进行全面清查，不论涉及到哪一级也不论涉及到谁，只要事实俱在就一定要严格依法依纪处理。要严肃追究瞒案不报、压案不查的责任，同时要严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。国家机关工作人员批准“以租”占地建设的，同样要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的一定要及时移送司法机关依法处理。凡属应当给予政纪处分的，一定要依据《行政机关公务员处分条例》等规定办理。单位和个人擅自通过“以租”占地建设的，一定要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的一定要及时移送司法机关依法处理。对于纠正、整改土地违法违规行为不力的地区和部门，土地违法违规行为大量发生、造成严重后果的地区要实行“问责制”，由国家土地总督察责令限期整改，限期整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。工业用地以“招拍挂”方式出让有明确的法律规定，《物权法》第137条第2款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”[11]《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。原使用集体土地的工业项目用地产权人对列入招拍挂出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源部门依据政府公布的工业用地出让最低价，认为预申请单位所承诺的土地价格和条件可以接受的，可以适时实施招拍挂活动，并通知提出预申请的单位参加。提出用地预申请的原集体工业用地产权人应当参加该地块的竞投或竞买，且报价不得低于所承诺的土地价格，如果仅有原集体工业用地产权人一家参与竞投或竞买的，该集体工业用地产权人为该地块的出让中标人或竞得人，在接到《中标通知书》或签订《成交确认书》后约定的时间内，与市、县国土资源部门签订国有建设用地使用权出让合同，按照合同约定付清土地出让价款后，申请办理土地登记，依法取得国有建设用地使用权。为做好工业用地招标拍卖挂牌出让与农用地转用、土地征收审批的衔接，2007年国土资源部和监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》进一步明确，工业用地出让涉及农用地转用和土地征收的，应当先行办理农用地转用和土地征收审批手续，再依法采取招标拍卖挂牌方式确定土地使用权人。集体建设用地在办理土地征收审批时，应按土地征收的相关政策规定，由政府将农民集体所有的土地征为国有，并支付土地补偿费和地上附着物补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物含房屋及附属设施补偿费应参照《城市房屋拆迁管理条例》和根据当地政府制定的地上附着物、附属物补偿标准给予补偿，补偿费归地上附着物、附属物所有者所有。
注释:
[1]中华人民共和国常用法律大全.中华人民共和国土地管理法[m].北京：法律出版社，2006.315，317，1315，1315，1317，1317.
[2]王婷.我国集体建设用地使用权登记率已达73%[n].中国证券报，2007-12-20(7).
[3]记者董伟.批准“以租”官员将受法律制裁[n].中国青年报，2008-01-16(5).
[4]郭立芳.透视农村违规圈地现象[n].中国国土资源报，2008-05-30(6).
[5]国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知[n].中国国土资源报，2008-01-11(2).
[6]国务院关于促进节约集约用地的通知[j].国务院公报，2008，(4)：10-11，11.
[7]中华人民共和国城乡规划法[n].人民日报，2007-12-07(15).
[8]刘效仁.失地农民权利贫困是土地违法高发的深层动因[n].光明日报，2008-01-07(9).
[9]于伯华，吕昌河.快速城市化过程中，应当如何保护耕地？——日本经验对我国的启示[n].科学时报，2006-09-25(b2).
农村土地利用总体规划篇4
挂钩政策的由来
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》最早明确提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”
在国务院28号文件之前，已有多个文件涉及此项政策。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》，其第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出，县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，要求“总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还”。同年，国土资源部下发《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，在第四条中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照‘总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还’的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积”的做法。2004年，国土资源部在下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中，又提出县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。
挂钩政策的内涵及意义
从挂钩政策的要求可以看出，实现挂钩政策的关键在于农村建设用地的整理。因此，该政策的内涵为：在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
挂钩政策的实施，有利于加速农村城镇化、现代化的进程。一方面，通过农村建设用地的整理，将有效推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”；另一方面，整理所得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区，为城镇建设发展拓展空间。
挂钩政策的实施有利于优化用地结构，提高土地集约化程度。通过挂钩政策的实施，将有效整合农村居民点用地，改变过去布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，提高土地利用的集约化程度，而且有利于控制城镇建设用地盲目扩张、乱占耕地。
挂钩政策有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。现行土地利用总体规划实施以来，在落实土地用途管制、促进耕地保护、提高集约用地水平等方面发挥了重要作用，但也暴露出规划空间布局不合理、规划管理薄弱、配套措施跟不上等问题。一些地方建设用地需求越来越大，农用地整理力度却没有同步跟上，造成了规划实施过程中农村建设用地和城镇建设用地总量的同步增长。要改变这种状况，必须通过按规划合理撤并农村零散居民点，大力推进农村建设用地整理复耕，实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，保持耕地总量平衡，确保实现土地利用总体规划确定的目标。
挂钩政策的可行性分析
农村建设用地整理潜力巨大，为挂钩政策的实施提供了可能。据统计，目前全国农村建设用地的总量约2．7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。
挂钩政策实施的主要阻力之一是村镇体系规划滞后。村镇体系规划是农村居民点建设宏观调控的关键，农村居民点规划服从于村镇体系规划。村镇体系规划需超前进行，才能给农村居民点建设以指导。但由于种种原因，目前很多县域或乡域内的村镇体系规划都尚未进行。另外，大部分地区农村居民点规划也仅进行到中心村规划，一般村庄尚未进行。无规划可依，势必出现村庄建设的杂、乱、脏，难以进行有序的村庄整理，因此也就无法实现“挂钩”。
阻力之二是农村居民点整理的观念障碍。旧村改造，需要做长期的、艰苦细致的工作，不容易取得成绩，容易得罪人。村庄外延既可以减少村委的工作量，又能增加工作政绩，还容易得到村民的欢迎和拥护。在这种情况下，乡、村干部当然会放弃对旧村的改造和整理，而选择另觅新址建新村。
农民固有观念根深蒂固一时难以扭转。旧村改造，缺乏具体的法规支持与连续的政策保证，使这项工作处于随意和无序状态，无法持之以恒地坚持下去；根深蒂固的宅基地私有观念，也一定程度地影响了旧村改造；封建的风水地理观念也是一道无形的阻力，阻碍着旧村改造的步伐。
同时，农民作为最直接的行为主体会从自身利益出发追求利益最大化。虽然目前有一部分在外务工的农民已经通过自己的努力在城市中定居，但他们仍不愿放弃在农村的宅基地。而大批在农村居住的村民，都愿意拥有大的住宅，而居民点整理又不能带给他们较大的利益，因此大多数人抵制居民点整理。
阻力之三是资金瓶颈。目前我国农村居民点整理主要靠地方政府投入，资金来源比较单一，这给本已捉襟见肘的地方财政带来了更大的压力。加之居民点整理后土地大部分用于农业耕作，资金回笼期长，所以地方政府不愿也没有能力对农村居民点进行整理。
推动挂钩政策的建议
打破城乡二元结构，编制科学合理的规划。城乡二元结构在我国已存在多年，由此带来的居民生活方式的差异已经成为阻碍我国进一步发展的症结。随着农村经济水平不断提高，城镇的生活方式逐渐荡涤农村旧有的生活方式，农村家居生活正朝着舒适型方向发展，尽早打破城乡二元结构的束缚已是大势所趋。土地作为一项重要的制约因素，更应该引起重视。因此，在编制土地利用总体规划时，应充分考虑如何优化城乡用地结构，合理预测城乡建设用地规模，促进城乡统筹。在总体规划指导下，因地因时对居民点内部进行总体平面规划设计，对居民点内部各项用地要作出近、远期总体布局和具体规划。
明晰土地产权，促进农村居民点整理。虽然我国宪法规定，农村的宅基地产权属农村集体组织所有，但在实际生活中农村宅基地产权却被人们误认为是一种私有财产，使农村居民点整理受到影响。因此，必须进一步完善农村宅基地产权制度，推动农村居民点的土地整理工作。完善土地登记，明确土地权属，清理多占宅基地，做好新旧宅权属注销替换登记，切实做到国家（政府）收税、所有者收租、管理者收费，征收农村宅基地超占费，运用经济杠杆制止多占、超占现象，促进农村土地自由流转，建立公平的农村土地市场，改革传统的户籍制度，从而增强个人投资土地整理的积极性。
建立农村居民点整理资金保障体系。应建立农村居民点整理资金保障机制，以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的其他渠道，建立资金保障体系，加大对农村土地整理的金融支持力度。
农村土地利用总体规划篇5
【文章摘要】
党的十及之后的中央经济工作会议提出未来几年我国经济发展的重点是“积极稳妥推进城镇化”，十又提出要“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”。但随着我国的城镇化速率的加快，城市规模的不断扩大，占用农村土地的现象也越来越普遍。如何解决好“加速城镇化”与“保护耕地，严守土地用途管制”的矛盾已然成为当前及今后经济发展中必须面对的难题。农村土地整理工作成为解决此难题的重要途径之一。
本文通过对宁国市城镇建设中面临的土地问题的调查研究，结合相关文献理论探索农村土地整理方式理论，解决好“加速城镇化”与“保护耕地”的矛盾。
【关键词】
农村土地整理；新型城镇化；宁国市
1农村土地整理的背景分析
1.1农村土地利用现状
1.1.1城镇化发展加快了耕地减少的速度
我国虽然国土面积广大，但是绝大部分是高山、高原、荒漠等难以利用的土地，随着城镇化的发展，城市建成区的扩张，必然要占用大量的耕地。我国2005年耕.地数量为18.31亿亩，1996年的耕地数量为19.51亿亩，相比.减少了1.2亿亩。又如宁国市城.市建设用地.数量由2001年的7646.33公顷增.加到2005年的8615.02公顷，增幅达3.48%，耕地.数量由2001年的25387.00公顷减.少到2005年的21048.08公顷，减幅达8.51%。
1.1.2耕地质量、利用效率低下
我国现有耕地中存在着大量零乱分散、抛荒的现象，部分耕地缺乏基础的排灌设施，田间道路也不健全，还有一部分耕地盐碱化严重，水土流失严重。土地需要平整，耕地复种指数低，全国耕地复种指数约为150%。以宁国市为例，宁国市山丘地面积占全市国土面积的84.50%，耕地面积占全市国土面积的8.51%，且大部分耕地零星分散在山区，耕地利用效率低下。
1.1.3农村居民点建设面积.过大且布局分散
我国农村居民点建设长期缺乏科学的规划和指导，导致农村住房布局分散，
建筑密度和容积率极低，农村空心化状况愈加严重，大量的宅基地失去使用功能。以宁国市为例，到2005年，宁国市农村居民点用地总面积高达5417.59公顷，占全市土地总面积的2.17%，占全市建设用地总面积的63.46%，人均占地232.51，户均占地近700，大大超过了安徽省（户均占地160）规定的用地标准。农村居民点用地基本情况详见表一。
由表一可知，宁国市在土地资源短缺的情况下，农村居民点人均占地面积不降反增。
1.1.4农村土地制度不完善
我国农村土地制度制度不完善具体体现在：土地产权主体不清；土地产权
界定模糊；土地承包经营权圈能残缺；地制度不完善；土地产权市场不健全。
1.2新一轮城镇化中的农村土地问题
1.2.1可利用土地总量减少，耕地急剧较少，人地矛盾突出
有关资料显示，我国城镇化水平每提高一个百分点要以41万公顷的耕地作为代价。2013年《中国国土.资源公报》数据显示，到2012年底，全国.耕地面积为20.27亿亩，比2011年.净减少0.02亿亩，全国耕地数量呈现逐年递减的.趋势[2013年《中国国土.资源公报》。]。2012年，2013年，全国.建设用地占用耕地分别为25.94万公顷、22.86万公顷。依据联合国.粮农组织的标准：人均占有.耕地最少为0.053h（合0.8亩），若低于.此标准，就很难实现.粮食自给。我国2800多个县（含县.级市）中，超过此标.准线的就有666个，占总.数近25%。因此我国将“十分.珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”作为我国的.基本国策。城市用地受到限.制，用地需求增加和.耕地保护之间的矛盾日益加深，严重.制约了城市化的进一步.推进。以安徽省宁国市为例，根据宁国市近期的土地利用总体规划，其主要.控制的指标为：到2020年，全市.新增建设占用耕地规.模控制在848.17公顷以内，截止2013年底，全市已.批准建设用地691.071公顷，全市仅.剩余建设用地占用.耕地指标157.099公顷，按照宁国市现有的.城镇发展速度，这显然不能满足宁国市的发.展需求。
1.2.2部分土地抛荒
两个原因导致我国农村土地部分抛荒，一是新型城镇化中部分农村居民转化为城镇居民，但他们手中的土地并未按法律规定交给农村集体组织，导致部分土地抛荒。二是大量农民进入城镇从事工业生产或服务行业，无暇顾及农活，导致部分土地抛荒。
1.2.3空心村的形成
城镇化的一个必然结果就是大量旧农村居民点的保留。伴随.着城镇化的进程，很多农民进入.城镇生活，但是基于传统观念和私有.财产意识，其在农村的住所.还是保留了下来。我国《土地管.理法》规定，农村宅基地属于农村.集体组织所有，但不论是.农民个人还是农村集体组织本.身都将农村宅基地视为.农民的个人财产，即使房屋闲置也不会.允许别人居住。
1.2.4土地利用效率低下
由于大量农村劳动力进入城镇工作，其在农村的土地留给其他人或者转包、转租给别人耕种，但是由于我国目前农村耕种机械化程度比较低，耕种的田块数量有限，耕地缺乏整理，农业基础设施落后，承租者承租的土地未达到一定的规模，到至我国农村的土地利用效率低下。
2农村土地整理的必要性分析
2.1农村土地整理的现状
2.1.1耕地优化
我国现有耕地普遍存在着零散杂乱、田埂过多、农田基础设施不完善的现象，现有耕地整理一般可以提高有效耕地的面积，改造中低产田，提高土壤肥力。
2.1.2农村宅基地整理
由于我国农村宅基地建设长期缺乏科学合理规划的指导，导致目前农村居民点分散杂乱，利用效率低，很多地方还出现“空心村”现象，对农村宅基地进行整理，不仅可以增加有效土地面积，还可以改善农民的居住环境。
2.1.3农村工矿用地整理
我国目前因工矿建设导致的坍塌和废弃的土地大概为400万公顷，通过对这些土地的复垦整理，大概可以补充153.33万公顷的耕地。我国目前通过建立工业园区，将乡镇企业集中到工业园区，再将企业原所在土地进行整理复垦来补充耕地。
2.1.4农村公用地整理
随着农村经济的发展，很多原先的打麦场、校园面临废弃，道路损毁严重，
对这些土地进行整理，可以有效改善农村环境。
2.2农村土地整理的意义
2.2.1改善农业生产条件，促进农业生产现代化
农村土地整理通过对田、水、路、林、村进行整理，改变沟渠交错，田埂过多，水利设施老化等土地现状，进行道路和农业基础设施建设，进而优化农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增收。
2.2.2增加有效耕地面积，确保耕地总量动态平衡
2011年我国耕地面.积大概是1.22亿公顷，1997年我国耕.地面积大概是1.30亿公顷，总量减.少0.08亿公顷，人均耕地面积1997年是23.7亩，2011年人均耕地面积是20.34亩。随着工业化、城市化进程的加快，建设用地急剧增加，必然要占用部分耕地，且宜耕土地后备资.源60%以上分布在西北部.地区，开发利用的制约因素多自然灾害、人为破坏、农业结构调整、退耕还林等因素的影响也造成耕地面积减少。据测算，全国须平均每年增加耕地400万亩以上，才能保证耕地总量的平衡。通过土地整理增加耕地的来源有：（1）通过归整零散不整的农田、田埂、田间道路、沟渠，时期成为完整较大的农田，一般能增加一定的耕地面积，根据土地详查资料，中国田埂数量高达1246.7万公顷、田间道路约655.7万公顷。根据调查，农田通过整理一般都能新增5%～10%的耕地面积。（2）农村宅基地整理。国家《村镇规划.标准》规定农村人均建设用地150平方米，但目前我国农村建设用地面积普遍超过了国家规定的标准，若能整理多余的.农村宅基地，还可增加1.02亿亩土地。（3）工矿废弃地及灾.毁地复垦整理。中国目前因开采矿产资源造成坍塌、破坏的土地约为280万公顷，按33%复垦率进行整理，可增加耕地93.3万公顷。
2.2.3改善农村生产、生活条件，提高农民的生活质量
我国农村村庄建设缺乏科学合理的规划和指导，随着经济社会的发展，农村人口的增加，村庄呈现外延式扩张发展，侵占了大量的耕地，进行农村居民点的整理，通过统一规划布局，农民住进集聚式小区，不仅可以调换出耕地，也可以提高农民的物质文化生活水平，有利于城镇的发展，也有利于农村社会的稳定和谐。
2.2.4土地整理加速了经济发展方式的转变
完成经济增长方式和经济体制的转变，是我国的既定战略，就经济增长方式来说，在土地经营上要由粗放型经营转变为集约型经营，要由单纯数量的增长转变为质量的提高。通过土地整理，可以提高土地利用率，土地集约化。积极进行土地整理，可以促进经济增长方式的转变，经济增长方式的转变又促进土地整理的发展。
2.2.5土地整理是实现农业现代化的有效措施
中国从事农业生产的劳动力众多，但是农地数量很少且分散，以中低产田为主，农业规模经营水平低，农业劳动生产率低下，农业基础设施落后，农业市场化水平低，通过整理，不仅可以提高中低产田的质量，还可以增加有效耕地面积，增大农业规模化生产，发展优质高效农业，有利于农业增产、农民增收。
2.2.6土地整理是促进农村经济发展的.重要手段
通过农村土地整理，可以增加有效耕地面积、提高耕地质量、改进农业基础设施、改善农业生产条件，使农业生产成本减低，增加农民收入，对我国农业的发展，起到不可替代的推动作用。
2.3农村土地整理的必要性
2.3.1农业现代化发展趋势要求
随着国家的工业化发展，农村的机械.化程度也有了很大的提高，以宁国市为例，60%的.农民在农忙时请机械。我国农村的田地目前大部分都是分散零乱的，而且田埂过多，很多大型机械无法进入田地工作，调查发现之前比较.宽的田埂现在越来.越狭窄，有的已难以行人，更何况.机械。因此，在农业生产方式.发生变化的情.况下，农村土地整理是必要的。
2.3.2农业经营规.模化的发展趋势要求
中国是传.统的小农经济，生产过程中劳动.力投入大而产量高。但随着中国工业化的发展，大量.农村劳动力向第二、三产业转.移，他们的土地目前有两.条出路，第一条是被抛荒，第二条是.托付或流转给其他.人或其他组织进行.经营。以宁国市畈.村为例，区内总计74户278人，常住人口仅100人，且.多是老人和小孩，土地总面积6.67公顷，其中山场面积5.2公顷，耕地0.6公顷，农村居名点0.047公顷，水库0.8公顷，当前，该村正在进行农.村土地合作社项目，通过该项目的全面实施，力争建成集生态农业、旅游观光、文化创意、休闲.康复为一体的新.型农村社区。
2.3.3农村生产、生活环境的改善要求
“村容整洁”是我国新农村建设的要求，但目前我国的农村生产、生活环境处于持续恶化的阶段。我国农村环境恶化的原因有三个，第一个是在农村生活方面，随着生活水平的提高，农村居民的一次性消费增多，从而生活垃圾增多，但是我国目前农村的垃圾处理设施，污水处理设施落后，导致我国农村生活环境的恶化。第二个是在农村生产方面，我国农民干农活的过程中过度使用化肥、杀虫剂、除草剂，虽然能提高粮食产量，但是却导致更为严重的土地污染问题。第三个是城镇污染转移方面，我国目前城镇生产、生活垃圾大多是运往农村进行倾倒、填埋方式。所有这些将导致的结果是：农村生产、生活环境急剧恶化。农村土地整理及其带来的综合效应将会极大改善农村环境，如进行农村居民点整理，既能改善农村成活环境，又能有效增加耕地面积。
3农村土地整理的基本内容
3.1农村土地整理的内涵
3.1.1农地整理的主要内容
当前我国农村土地整理包括农地整理和建设用地整理。农地整理大致有以下几个方面：一是耕地整理，包括整理分散的田埂，灌排渠整理、防护林整理等；二是中低产田整理，包括中低产田、水、林、园和低产土壤改造；三是未利用地的开发，包括滩涂、沙漠、盐碱地、及其他未利用地的开发；四是流域整治，包括山区土壤改良，水土保持等。
3.1.2农村建设用地的主要内容
农村建设用地整理主要指对村庄和乡镇工业用地进行整理。村庄整理主要指对分散的农村居民点尤其是“空心村”进行统一科学的规划，统一建设基础设施，改善农村的环境。乡镇工业用地整理是指将原先分散在村落的企业向工业园区集中，并将企业原在土地进行整理复垦。
3.2农村土地整理的基本模式
3.2.1专项整理模式
从各地土地整理的.实践来看，农村社会经.济发展较快，人民收入水平.较高的地区，土地整.理一般开展的会比较好。农村土地.整理有两种基本模式：一是专项.整理模式，二是综合整理模式。专项整理模式在人多地少，社会经济不是很发达，土地利用效率不高的地区运用的比较多，根据当地经济社会发展状况和自然条件，从先易后难的角度出发，针对农田、水利、道路、森林、村落中的一项进行专项整理。这类整理的特点是一次性投入较小，见效快，能因地制宜。
3.2.2综合整理模式
这种模式适宜在经济发达地区运用，由于这一地区经济水平较高，耕地相对短缺，耕地后备资源短缺，土地垦殖率较高，土地整理的需求十分迫切。“综合整理”，是指将一个地区的所有土地看成是一个整体，对这个整体进行统一设计，统一推进工作，将村镇居民点建设、村镇生态环境建设、农田基础设施建设作为整体推进工作。这类整理的特点是一次性投入较大，周期长但成效显著，一步到位，必须以较强的经济实力作为后盾。
3.3农村土地整理的基本原则
3.3.1依法原则
农村土地整理工作工程浩大，涉及到水利、交通、土地、财政等多个部门，必须要有统一的法律法规政策，对土地整理过程中出现的诸如土地置换、土地权属等问题提供解决依据，确保土地整理的顺利实施。
3.3.2三效益统一原则
土地整理不能单纯追求经济、社会效益，这样会引起诸如环境污染、土地肥力受损等问题，我们在制定土地整理计划时，一定要坚持经济效益、社会效益、生态效益相统一的原则，促进徒弟的可持续利用。
3.3.3因地制宜原则
我国国土广大，不同地区的土地社会经济自然条件有很大的差异，在进行土地整理时一定要具体分析，具体对待，不能搞一刀切，比如山区土地整理相比平原土地整理，土地整理的技术难度更大，投入资金更多，综合效益更低，见效更慢。
3.3.4土地整理与土地利用规划相协调的原则
土地整理具有见效快、针对性强的特点，但不能只看眼前利益、局部利益，而忽略了长远利益、整体利益，土地整理一定要符合土地利用总体规划，才能实现土地利用的最好效益。
4农村土地整理的问题分析
4.1农村土地整理存在的问题
4.1.1对农村土地整理的重要性，有些人还没有认识清楚
农村土地整理涉及到交通、水利、财政等有关部门，农村土地整理工程量巨大，工作难度很大，有的地方还未将农村土地整理作为土地整.理的重要内容。导致政府工作人员对.农村土地.整理工作缺乏.积极性，没有很强的计划性，阻碍了农村土地整理工作的进一步深入开展。
4.1.2农村土地整理缺乏配套的法律法规政策保障
农村土地整理涉及到土地权属的调整，土地利用方式的转变，需要健全的法律法规给予保障，但我国在农村土地整理立法方面还有很多的工作要做，这严重制约了我国农村土地整理工作的深入开展。
4.1.3农村土地整理规划不完善
农村土地整理需要详细完善的规划，而且一定要服从土地利用总体规划，但是在农村土地整理工作中，有一些问题急需解决，比如农村土地整理缺乏系统详细的规划或者规划缺乏整体控制作用，又如有些地方不能将农村土地整理规划和农村居民点规划、道路规划、水利规划等专项规划进行很好的统一协调；还有一些地方在没有编制农村土地整理规划的前提下，就随意进行农村土地整理，虽然可能会取得一点成绩，但很难保证农村土地整理工作效益的可持续性。
4.1.4农村土地整理缺.乏资金支持。
对于农村土地整理，国家有专项资金的支持，但是由于农村土地整理所需资金巨大，且资金一般都由当地政府管理，所以各个地方的财政状况不同导致有的经济落后地区的农村土地整理由于缺乏资金很难保证农村土地整理工作的持续开展，从而导致农村土地整理工作不能深入、全面的开展。
4.1.5农村土地整理缺乏强有力的技术支持
农村土地整理需要很强的技术支持，往往需要综合土地、生物、环境、地理、遥感、计算机等各学科知识、技术。我国在农村土地整理技术体系建设上还有很大的不足，技术上的薄弱影响了农村土地整理工作的质量，因此，我国急需加强农村土地整理技术领域的研究。
4.1.6农村土地整理工作缺乏效益分析评价体系
农村土地整理不仅要体现社会效益、经济效益、还要兼顾生态效益。通过农村土地整理，农村土地的社会经济效益会不断提高，但是农村土地本身的生态环境有可能遭到破坏，整个生态系统可能遭到损害。因此，必须建立适应当地社会经济自然条件的兼顾社会、经济、生态的综合效益评价体系，避免土地整理过程中出现不好的影响。
4.2农村土地整理过程中需要重视的问题
4.2.1土地规划问题
农村土地整理必须要将土地利用总体规划作为指导原则，且农村土地整理涉及到土地、交通、水利、财政等多个部门，在进行农村土地整理工作前，必须做好土地利用现状调查和详细的工作计划，推动农村土地整理工作深入开展。
4.2.2土地权属问题
农村土地整理涉及到农村宅基地、农村集体用地、工矿用地等多种性质的土地，在整理实施的过程中，容易产生纠纷，因此，在农村土地整理过程中，应按照公平公正的原则，调整土地权属，在土地整理前，应做好土地权属确权工作，开发整理后，应做好土地权属变更工作，维护土地整理秩序。
4.2.3环境保护问题
在农村土地整理中，会涉及到农村生活垃圾问题、工矿污染问题等环境保护问题，应协调环保、水利、农业等部门做好环境保护问题。
5全面推进农村土地整理的对策
5.1政府部门应该清晰的认识到农村土地整理的重要性
政府要将农村土地整理放在政府部门重点执行的工作中，加强对农村土地整理工作的指导作用，并要积极引导农村居民参与到农村土地整理工作中。
5.2制定科学合理的农村土地整理规划
农村土地整理规划要把系统工程原理作为指导原则，将农村土地整理专项规划纳入土地利用规划的编制中，明确分阶段、分地区的土地整理目标、任务和内容，农村土地整理专项规划要将社会效益、经济效益、生态效益结合起来，做出长远规划和短期安排。
5.3加强农村土地整理相关部门之间的协作
农村土地整理工作是一项工程浩大的工作，通常会涉及到土地、交通、农业、财政等多个部门，只有这些部门协作配合，才能保证土地整理工作的深入开展。
5.4完善农村土地整理立法体系
农村土地整理是一个浩大的工程，需要大量的人力、物力、和技术支持。完善相关的.法律法规政策，制定详细的工作规程，规范农村土地整理工作，鼓.励社会力量参与到农村土地整理工作中。
5.5拓宽农村土地整理融资渠道，推进土地整理产业化
农村土地整理的资金来源应以政府投入为主，同时兼顾其他渠道，如通过发行股票和债券形式的社会集资、银行贷款、财政信用融资等。通过土地整.理产业化管理，提高土地资源的.集约利用程度。
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农村土地利用总体规划篇6
关键词：改革开放；社会发展；土地问题；未来土地资源利用总体规划
中图分类号F299.1文献标识码a文章编号1007-7731（2017）13-0025-03
theoreticalResearchandestablishmentpracticeoftheoverallplanningofLandResourcesUtilizationinChinaintheFuture
pengRong
（CollegeofResourcesandenvironmentalSciences，HunannormalUniversity，Changsha410000，China）
abstract：withthecontinuousadvanceofreformandopeningup，therapiddevelopmentofmarketeconomy，Chinahasenteredanewperiodofrapideconomicandsocialdevelopmentinthenewperiod，thesocialdevelopment，landissueshavebecomeincreasinglyprominent，theproblemoflandsinceancienttimeshasbeenincontinuousdevelopmentandproblemsinthewholesociety，allkindsofpeopletothinkabout.theauthorreadstheliteraturesandworksrelatedtolanduseplanningandfuturelanduseplanninginChinainrecentyears，SomesuggestionsaremadeforthetheoreticalresearchandpracticeoftheoverallplanningoflandresourcesutilizationinChinainthefuture.
Keywords：Reformandopeningup；Socialdevelopment；Landissues；theoverallplanningoflanduseinthefuture.
土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据国家经济社会可持续发展需求并结合所在地的自然、经济、社会、土地资源特性等各方面的实际情况对土地的开发、利用等在时间、空间范围内所做的总安排[1]。
土地资源自古以来就是人类赖以生存、生活和发展的物质载体和基础，在我国社会发展背景之下，如何对其进行有效管理已变得至关重要，因此国家根据社会发展状况和各地区的实际情况对其进行了总体的规划和差别化的区域规划[2]。规划的制定一定要顾全整个大局，并考虑今后的可持续发展，不能只看重于眼前利益和局部利益，必须要考虑后代人的发展，而且规划在制定过程中一定要听取多方意见，吸取采纳各方意见，考虑到未来的发展来编制规划，同时规划的编制也要结合当前的时代背景，根据实际情况而进行适当地调整。由于一些历史原因，中国城市和农村发展极不均衡，城乡差别巨大，目前所实行的新型城镇化战略目的就是要促进城乡一体化，实现区域发展一体化[3]，以解决当前中国农村和城市的发展不平衡问题。城乡一体化发展是社会发展的必然趋势，未来的规划要把城市和乡村的发展整合在一起，也必须把两者未来的发展结合在一起，惟有如此中国的经济社会才能更加完好的发展和进步。结合全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）的内容与实际生活中的一些思考，笔者初略的总结了当前一些土地资源管理中所面临的实际情况，分别从农村、城市的视角对我国未来土地利用规划编制和实践进行了一些论述。
1当前农村土地利用方面存在问题
1.1农村土地荒废严重现今中国农村的现状是人多地少，经济发展水平低，农业生产比较落后，很多人特别是年轻一代的人大多外出打工或到城市生活，村里仅留下些能力有限的老年人，劳动力素质低下以及劳动力出走，导致大量土地荒弃，耕地效益低下。由于农业经济效益不高，生活在农村的大部分居民都外出打工，家中的耕地很大部分都被荒废，对于有的农户来说，种地就为了混口口粮[4]。有些地方气候是可以生产两季稻的，然而现在很多农民就只选择种一季，因为种地主要依靠人力，对于家中劳动力不足的家庭来说，种地收入不高，他们宁愿将同样的劳动力花在务工上，因为这样取得的收入更多且更稳定。农业现代化水平不高，农业生产则靠天吃饭，投入和回报不成正比且付出的劳动力较大，加上每个家庭人均耕地数量不是很多，种地的经济收益难以供养一个家庭，种种社会实际情况，导致了农民积极性不高，土地荒废严重。
1.2农村土地乱用严重人均宅基地占用面积大，很多宅基地处于空置状态。此外，农村实行土葬，逝者占有的土地面积过大。宅基地和坟墓占用耕地面积过多，导致耕地面积减少，基本农田数量难以得到保障。有很多农民都已成为城镇居民但是在农村却依旧占有宅基地和耕地，这也是当前中国社会中存在的普遍问题。
1.3农村土地污染严重由于农业化水平低下，在农业生产中大量农药化肥的使用导致农村土壤和水资源污染严重，生态环境破坏，各种生态问题频发，这也是目前农村土地利用所存在的一大问题。
1.4农村土地产权界限不清土地征收或农地转非农等问题显著存在，现今中国实行的土地承包责任制30年限期，土地归农民集体所有，这些已不符合现今社会的发展。这正是土地制度改革和规划必须要考虑到的实际情况，如何解决这些问题是必须要思考的大问题[5]。
2当前城市土地利用方面存在问题
2.1建设用地占有量大城镇化进程快速推进，大量的耕地都转化为了工业用地城市建设用地，在这过程中土地资源浪费、乱用情况严重。城市建设和工业化进程中导致的各种污染，如大气污染（中国很多城市现在都普遍受到雾霾的困扰）、噪音污染（城市各种建筑工地各种建设和交通等导致的噪音污染）等各种环境污染。
2.2城市土地集约利用程度不高早前规划建设的老城区十分落伍，整个老区完全跟不上整个城市现代化进程的节奏，有很多危房和城中村，在经济发展和城镇化发展过程中突出的问题特别多，特别显著，因此在规划中应该要着力解决老城区改造和土地利用问题。
2.3城市规模盲目扩大，房地产建设在不断扩张整个城市在不断的向外扩张规模，多年来大力发展城镇化演变成了房地产化，出现了很严重的社会现象“鬼城”，即城市中建设得房屋根本没有那么多的人购买，或者是购买了而没有居住，很多房子被拿来炒而不是拿来住，大量的房子积压在那里，造成资源的严重浪费。[6]
2.4城市规划缺乏前瞻性城市之前的规划跟不上经济社会发展的节奏。之前的城区规模和房屋建设以及道路交通都没有考虑到经济社会的发展，随着经济社会和城市化进程的加快，城市普遍出现道路拥挤，交通堵塞。房屋质量差，危房旧房增多，在扩大城市规模的过程中，大量土地被占用为建设用地。
3我国未来土地资源利用以及规划编制实施建议
我国的现实情况是人口众多、人地关系紧张。现在是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧矛盾的凸显期。必须科学全面分析掌握建设当前我国所处的新形势，深刻分析和把握工业化、城镇化、国际化、信息化、城乡一体化、区域发展一体化的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战，转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构。同时区域间经济、社会发展不平衡，以及各行各业、各区域土地利用情况各异，因此必须协调、调整、优化各行业和各区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用。因此编制土地利用总体规划必须要随着到国际、国内形势的总体变化方向而适时的得以调整改变，从而不断地优化土地利用和布局。
3.1在编制土地利用规划中必须严格执行土地用途管制制度，划定基本农田保护区，着力保护耕地按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题和农民的生产生活问题，从农民的实际需求出发，立足当前展望未来，严格保护耕地特别是基本农田，着力保护耕地数量和质量，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，粮食安全就是国家安全[7]。城镇化推进不可避免地占用耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地，我国耕地后备资源少，生态环境面临的挑战大，制约了我国耕地补充的能力，耕地保护面临更加严峻的形势和建设用地的供需矛盾更加突出，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。而同时我国正处于城镇化发展的重要时期，推进城乡一体化和区域一体化发展，还需要一定规模的建设用地，因此一定要掌握耕地和建设用地的平衡发展，从土地规划方面严加把控。展望未来，我国土地利用和管理的挑战与机遇并存，必须本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性围绕提高建设用地保障科学发展的能力。
3.2规划编制要增强集约节约用地意识不管是农村还是城市节约集约各项用地都是极其重要的。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。统筹各业各类用地，加强建设用地空间管制，大力挖掘存量建设用地挖掘潜力度。积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，加强农村和城镇的土地整理，整合城镇中的集约利用度不高的城中村和农村中的宅基地，鼓畹托в玫卦鋈莞脑旌蜕疃瓤发，积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，研究和推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力[8]。积极拓展建设用地新空间，积极发展和利用现代先进的科学技术和建筑技术，积极创新提高建设用地的集约度，开发建设用地的地上和地下的新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。整合规范农村建设用地，积极支持和推进新农村建设。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业发展。加强农村宅基地管理，合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。这是个迫切需要解决的问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。稳步推进农村建设用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则，开展田水路林村综合整治，加强对“空心村”统筹安排交通用地[9]。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求，优化各类交通用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全综合交通网络的形成和完善。按照落实国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡一体化建设和区域协调发展，加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。
3.3加强公众参与规划机制建设我国规划编制阶段公众参与比较少，难以有效引入和利用市民的志愿式参与。应该想办法吸引公众参与到总体规划编制与实施中来，可以采取适当的行政手段，例如制定相关的政策法规来要求公众参与，或是加强总体规划编制的舆论宣传，培养民众的公众参与度，吸引公众自觉参与规划编制事业中来等[10]。
4切实监督土地利用总体规划编制实施
土地利用的编制和研究固然是很重要的，但其意义在于实践和实施。因此必须要采取一定的措施和手段保障土地利用规划的实施。我国土地管理制度不完善，管而不严的问题突出。在土地管理制度上，现状是中央的制度地方很难严格贯彻执行。对于土地资源各省市都有整体规划方案，但在实际操作中宏观规划如同一纸空文，很多地方为了求得经济的发展，建设用地早就超出了规划范围。虽然国家一再进行土地资源的整理和清查，但是执行和处罚的力度很不够，查而未禁的现象普遍存在。必须让规划更加法制化，以法律的方式来保障规划的实施。可以利用一定的方式来促进规划的实施，如加大媒体和舆论宣传力度，宣传动员全社会的公民都来参与，支持配合土地管理。加强土地执法监督力量，建立土地监察网络，对用地情况实施有效的监督检查，及时发现处罚违法用地行为。要既看到了存在的问题也想办法解决问题，这样才是最有益于整个人类和我们的子孙后代的。
5结语
土地利用总体规划对于我们未来的发展极其重要，我们既要重视土地利用规划的编制实践，也必须要采取必要措施保障土地利用总体规划的有效实施。土地利用总体规划的有效编制和实施不仅可以保障国家安全、促进国民经济平稳较快发展，也可缓解生态环境破坏加剧的趋势，有利于全人类的健康可持续发展。
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农村土地利用总体规划篇7
**镇位于县城西部，区域面积87.75平方公里，其中耕地面积84338亩，包括16个行政村255个自然庄，是一个人杰地灵，水资源丰富，美丽的小城。
近年来，随着农民生活的日益提高，以及新农村建设步伐的不断加快，农村建房热又掀起了新一轮高潮，农民建房问题成为社会关注的焦点之一，我镇在农民建房管理中，紧紧围绕“十分珍惜合理利用土地，切实保护耕地”这一基本国策，开展了一系列农民建房用地管理工作，具体做法如下：
一、工作机构
我镇于2009年11月先后成立了**镇违法违规用地清理工作领导小组、**镇违法建房拆除领导小组。领导小组由镇长带头、国土中心所具体实施、应急小分队协助拆除，分管领导、镇包点干部、村包点干部、司法所、派出所、供电所、相关部门密切配合，形成部门联动、联合执法、齐抓共管的良好执法氛围。
二、工作目标
对符合土地利用总体规划、村镇建设规划以及新农村建设布点规划的农民建房，在用地户依法申请基础上给予完善用地手续，每户只收取工本费5元，对不符合土地利用总体规划、村镇建设规划以及新农村建设布点规划的农民建房，坚决予以拆除并复耕复绿，尽快消除违法状态。
三、奖惩措施
各村支部书记、村委会主任是本村耕地保护第一责任人，各村通过种种途经做好国土资源法律法规的宣传和基本农田保护工作，及时掌握本村范围内土地利用情况。发现土地违法行为应及时制止并报告，镇政府加大对耕地保护工作的督查力度，按照亳州市纪委（亳纪发[2008]11号文件精神及县委、县政府的要求，制定以下奖惩措施。1、一年内无一处违法建房的，奖励村书记5000元、村主任5000元、村包组干部2000元、镇包点干部2000元；2、凡是有一处违法建房未上报的，村包组干部撤职；3、统计一行动联合执法，镇、村干部不准擅自离岗、包庇或阻挠、煽动违法建房户，将给予停职、停薪处理。
四、具体做法
1、宣传发动、营造氛围。
我镇印发了千余张《**镇人民政府关于农民建房的公告》张贴到每一处违法建房、村部及每一个自然庄，除此之外，还利用违法用地查处宣传车，进行宣传，使群众认识到自觉保护耕地的重要性，从而做到保护耕地，人人有责。
2、合理利用土地，做好新农村规划和布点建设规划。
新农村建设规划关系到全镇政治、经济及社会发展的各个方面，也是从源头上防治违法建房的途经之一，为些，镇政府极为重视，请合肥城乡规划院和阜阳规划院对16个村做了新农村建设规划，并和**镇土地利用总体规划相衔接，和土地置换、土地复垦进行有机结合起来，从而确保耕地总量达到占补平衡。
3、聘用村级信息员，使违法建房消除在萌芽状态。
每村聘用一名土地信息员，共聘用16名，信息员大多为行政村干部，每人每月发放100元信息费。从而为违法建房按上了电子眼。
4、加强了对建筑市场的管理和规范
本镇范围内建筑施工单位必须具有相关资质，无资质的一律不准给农民建房，否则，没收其施工工具，并加以处罚。有资质的建筑施工单位不得给无用地手续的农户建房，并签定《安全生产合同》。不按上述规定施工的，没收其施工工具，并加以处罚，出现重大安全事故的，将追究其法律责任。
5、部门联动，联合执法
农村土地利用总体规划篇8
关键词:土地利用规划;城乡一体化;创新
中图分类号:F301.2文献标识码:a
推进城乡一体化,统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。党的十七大和十七届三中全会在新的历史起点上明确提出统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,要求建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局,以促进国民经济更好更快地发展。城乡一体化建设包括布局一体化、产业一体化和社会保障一体化等,其顺利实施需要各相关职能部门的积极参与。作为与之联系较为紧密的国土管理部门,需发挥其重要的促进作用,在新一轮土地利用总体规划修编当中统筹考虑城乡一体化建设问题,通过城乡用地结构及布局的有效优化来引导城乡一体化建设发展。
本文主要从土地利用规划与城乡一体化建设的关系分析入手,提出新一轮规划修编创新的思路和主要目标,并就如何在新一轮规划修编当中推进城乡一体化建设提出针对性政策建议。
一、土地利用规划与城乡一体化建设的关系
(一)土地利用规划保障城乡一体化建设用地,引导城乡合理布局。作为统筹区域范围内土地资源利用的综合性规划,土地规划是城乡一体化建设的重要指导,也是城乡一体化建设的重要保障,其中土地利用总体规划更是城乡建设、土地管理的纲领性文件。城乡各项建设占地都需要符合规划,通过各项用地审批程序。土地规划对各类用地均有布局和指标安排,一方面通过用途管制使得各类用地用得其所;另一方面在年度计划中给予用地指标安排。把城乡建设中涉及到的拆旧建新、各项基础设施用地一一进行合理布局,节约利用,尽量安排不占用耕地和基本农田,保证了经济社会发展和资源保护双赢。土地利用规划是城乡建设发展的前提,对区域土地利用起到了不同的指导效果,也对城乡一体化建设起到了重要的推动作用。
(二)城乡一体化建设体现了优化布局、集约用地的规划指导思想。城乡一体化是城市发展的一个新阶段,就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化是缩短城乡差距,实现城乡协调发展的重要战略之一。
目前,城乡一体化建设的重点之一为新农村建设。在国土资源部出台的支持社会主义新农村建设的六项措施当中,也把“加强农村用地规划和管理,大力推进节约集约用地”放在了第一位。用地布局优化和集约用地是新一轮规划的重要指导思想,建设用地布局讲求集中集聚,建设用地需求注重内部潜力挖掘。新农村建设内容之一就是将农村居民点向中心村集中,完善农村基础设施,通过集中生产生活建设为农民增收,同时也改善农民生活的环境。因此,城乡一体化建设也充分体现了新一轮规划布局优化、集约利用的指导思想。
综上,土地利用规划与城乡一体化建设之间是一个相互促进的互动关系。土地利用规划的编制与实施可以推进城乡一体化建设,城乡建设又好又快发展则将规划落实到实处。
二、创新新一轮土地利用规划,服务于城乡一体化建设
(一)合理安排城乡建设各项用地指标。在现行土地利用规划中,地方建设用地指标高度集中在城市,以城市为重点层层预留指标,真正落实给农村的指标就寥寥无几、甚至没有。这样,一方面阻碍乃至限制了农村各项非农建设的发展;另一方面也使得部分农户建新住宅用地不足,导致违法乱建现象相对严重。
在新一轮规划修编中可改变原来指标过于向城镇倾斜的局面,考虑在建设用地指标中单列一块指标专项用于新农村建设,切实保障新农村建设的用地需求,特别是农村基础设施用地,即农村的饮水安全、农田水利、乡村道路、能源等基础设施建设以及教育和卫生等公共事业用地,在规划中应予以重点保障。此外,在预留新农村建设用地指标时,应从农村经济社会协调发展、保护耕地、村容整洁、方便生活等方面出发,通过全面了解、仔细盘算,对新农村建设将来用地数量与类型进行科学合理的预测,避免重走铺摊子的老路,以体现节约、集约用地的要求。
(二)引导新农村建设合理有序布局。现行土地利用总体规划或城镇总体规划通常着重考虑城镇规划区范围的用地,而对农村土地的具体利用布局无详细的规划,只有一个概略的规模控制。由于村庄土地规划的缺位,农民往往在老宅附近或自家承包地中选址建房,这也是造成村庄用地盲目无序发展的一个重要原因。
新一轮规划修编可合理安排居民点的数量、布局和规模,改善村庄内部环境,引导村民合理建房,避免村庄的不合理扩张。对于不同类型的村庄改造与建设采用不同的控制手段:(1)对于现有村庄的改造,要在指标上给予适度倾斜,安排一定数量的用地指标保证其顺利实施,布局上要符合镇村布局规划,尽量向中心村庄集中;(2)对于新建设的居民点,要严格控制其规模,布局以集约节约、交通便捷等为原则;(3)对于规模较小的村庄,要考虑划入村镇建设控制区逐步拆并,远期规划复垦为农用地,区内建筑物在拆除前只能维持现状,不得改建和扩建,需要更新时,应集中到村镇建设用地区建设。通过以上因地制宜的村庄规划模式,引导新村镇建设合理布局。
(三)进一步完善土地利用总体规划指导下的各专项规划。土地利用专项规划是建立社会主义新农村建设长效机制的重要组成部分,包括开发整理、复垦整治、保护等许多方面,加强土地开发整理、城乡建设用地增减挂钩等规划,将会更有力地促进社会主义新农村的建设。
在土地开发整理规划方面,要进一步深化土地整理的规模与布局等内容,具体明确农村居民点用地保留与拆旧的范围,确保耕地总量动态平衡目标能够落到实处。
在城乡建设用地增减挂钩规划方面,可以针对各地区位、经济发展水平和农村居民点现状特点的不同相应采用不同的农村建设用地整理模式:(1)靠近镇区的地方,可以采用城镇化模式,即结合农村城镇化进程的推进,选择靠近镇区且有条件的地区对分散的自然村实行整体搬迁,有步骤、有计划地向城镇聚集;(2)远离镇区的僻远区域,可以采用中心村模式,即结合农民新建住宅、拆除旧住宅等需要,使农民逐步搬迁到中心村。通过不同类型的整理模式,使城乡建设用地增减挂钩更具针对性和有效性。
(四)加强与相关规划的衔接,服务于城乡一体化。土地规划在城乡一体化建设推进过程中起着重要的作用,该规划本身也需要与其他一些规划进行“无缝对接”,才能灵活运用,真正发挥其引导作用,妥善处理好城乡发展与用地的问题。一是与主体功能区划相衔接。在用地布局上符合国家发改委提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能分区;二是与城镇体系规划相衔接。规划当中建新区应该安排在城镇和村镇规划区范围内,土地利用规划指标分配可有所倾向,确保“两规”中村镇建设规模协调一致,从而有效促地进城乡发展建设;三是镇村布局规划相衔接。对于农村建设用地区的安排要充分考虑镇村布局规划,在空间布局上遵循镇村布局规划的布局要求。同时,在规模上本着实事求是的原则,依据拆迁户数、人口数、土地利用条件、建设强度等,科学合理地确定保留和新建的农村居民点的面积,提高农村居民点用地的集约利用水平。
三、结论
综上所述,新一轮规划修编当中可以积极从城乡一体化建设用地的指标和布局、不同类型规划的引导作用以及不同类型规划之间的衔接进行考虑,尝试新的思路与做法,为真正实现“交通便捷、居住集中、用地集约”的城乡一体化风貌打下良好基础。
(作者单位:1.南京地铁房地产开发分公司;2.无锡市房冠房地产评估交易有限公司)
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农村土地利用总体规划篇9
aBStRaCt:RevisingCityplanningactintoUrbanandRuralplanningactisveryimportantinpromotingurbanandruralintegratedmanagementandimprovingthecurrentdisorderinruralconstruction.Buttherevisingoftheactaswellasitsenforcementwillconfrontunavoidablechallenges.
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“城乡一体化”在规划界并不是一个新鲜的话题，曾经还因为各人对其含义的不同理解而发生过学术争论①;但这些讨论多年来一直是停留在学术层面上的探讨，在制度和政策方面的推进并没有实质性的进展。本文讨论的“城乡一体化”，概念界定为对城市和乡村实行“一体化”的规划管理。之所以要重新讨论这一话题，概因当前正在进行的《城市规划法》修订中，圈内人士建议将原法修订为《城乡规划法》的呼声甚高，甚至得到主管领导的首肯②。将《城市规划法》修订为《城乡规划法》，这样的修改虽只一字之差，却是一个突破性的变革;它意味着，目前仍然在施行的“城乡分治”的城市和乡村规划建设管理，将被纳入一个统一的制度体系中。这在给城乡规划的发展带来巨大机遇的同时，也对现行的规划体系和制度安排提出了严峻的挑战，规划界人士对此不能不有清醒的认识，并提前做好应对准备。
1 实施城乡一体化管理是城乡发展的大势所趋
制定《城乡规划法》之所以得到较为广泛的响应，是因为改革开放20多年来，特别是实行市场经济体制10年以来，城乡关系已经发生了巨大的变化。在计划经济体制下出台的《城市规划法》已经难以应对形势急剧变化下出现的许多新问题，这体现在以下几个方面:
11 乡村工业化迅猛发展带来城乡关系的重构
1978年以来中国农村改革一个最为引人注目的现象，就是乡镇企业的兴起，它彻底改变了传统的“城市—工业，农村—农业”的经济格局。经过20多年的发展，许多地方的农村实际上已经成为工业社会的一个组成部分;城市与乡村的空间界限日趋模糊，与城市生产和生活相关的功能设施越来越多地转移到以前的农村地区，使得传统概念上的城市和乡村的特征发生根本变化，这在经济发达地区体现得尤其显著。在城市化加速发展的形势下，仍然要把城市规划的工作范围囿于“城市”，试图通过人为地划定城市规划区来区分城乡空间界限，不仅已经变得十分困难，也不符合城乡联系日益紧密的社会经济发展要求。21世纪将是中国城市化加速发展的时期，把城乡人居环境建设纳入统一的规划管理，已是城乡空间发展的大势所趋。
12 乡村建设的无序发展亟待加强规划调控
乡镇企业迅猛发展造成的直接后果，是乡村地区的开发强度明显增加，非农用地规模的迅速扩大。由于这种类型的工业化是由基层政府和农民个体自下而上发起的，带有极大的自发性和盲目性。在短期经济利益的驱使下，农村土地结构的调整、乡村地区居民点和乡镇企业的建设、城乡地域结合部的集体土地出让，都往往呈现秩序混乱的状态，造成严重的资源浪费和环境破坏。
但长期以来的“城乡分治”，也形成了规划建设管理上的“二元”体制。现阶段我国城市规划管理的权限被界定在划定的城市规划区范围，在此以外的乡村建设是执行另一系列的《村庄和集镇规划建设管理条例》，不在城市规划的工作权力范围之内。虽然乡村建设也不是无法可依，但由于缺乏有力的管理机构和规划的实施机制，其监管力度远远弱于城市地区，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动。
而对于这些活动，城市规划的控制管理权由于体制的限制很难有所作为，导致这些地区的无序发展状况愈演愈烈。因此，打破规划管理上的“二元”体制，整合城乡两个规划系统就成为当务之急。
13 建设用地的保护和利用急需规划引导
现阶段我国城市规划的性质基本定位于城市建设用地规划，非建设用地的保护和利用主要由土地利用总体规划承担。但后者的出发点主要是立足于控制建设用地规模，保护耕地;而对于如何更有效地利用非建设用地，使其对生态环境的改善发挥更大作用则缺乏积极的引导。事实上，农田、山体、林地、水域等非建设用地，对于人居环境发挥着极其重要的生态功能，在规划中不应当只是消极地作为保护区，将其独立于城市规划系统之外;而应保护和开发相结合，使建设用地和非建设用地有机结合成一个整体③。无论是传统城市规划的“田园城市”理想，还是当今可持续发展的必然趋向，都要求城市规划必须将自然生态环境纳入到自己的作用对象之中。这样，乡村就不可能排除在城市规划工作范围之外。
2 城乡二元土地制度构成最大的制度性约束
21 两种不同的土地所有制是造成城乡规划管理出现巨大差异的制度根源
目前，我国的城市和乡村的规划建设之所以有如此大的差别，是因为两者发展的动力机制存在根本的不同，其最终的根源在于两种不同的土地所有制基础。按照《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。两种不同的土地产权制度，决定了作为国家干预手段的城市规划，在对两种土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差别。
在市场经济条件下，土地所有权和使用权相分离已经成为普遍现象。从理论上说，即使在城市，规划对土地使用的干预也是有限度的，而农村土地的集体所有也不意味着所有者在土地开发使用上可以不受任何约束。但在实际运作中，城市和乡村的土地使用却截然不同。作为国家所有的城市土地，在计划经济时期一直是由国家统一调配划拨、统一建设、统一管理的，换言之，一直有遵从国家统一规划管理的“传统”。土地使用权的有偿出让，是在上世纪80年代后期随着市场经济的逐步推进才实施的，至今不过十余年的历史。而且城市土地使用的市场化过程中，土地使用者在从国家手中获得有限的土地使用权时，就附着了许多开发条件(其中也就包含着规划条件)，也就理所当然地要按照规划进行开发建设;否则将面临被收回土地使用权的处罚，这使得规划在实施中有较强的基础条件和保障机制。
但在农村的情况就完全不同。土地归属农村集体所有，但国家对农村集体如何行使土地所有权却一直缺乏明确的规定。在农村实行家庭承包制后，我国农村土地集体所有制的主体虚位问题变得十分突出，村集体与农民事实上行使了土地的处分权。而规划则被视作一种国家强加的外来干预手段，缺乏内生机制和需求，难以得到农民的接受和认同;乡村建设就必然变成农民在各自所拥有土地上自行其事的属地建设行为。一个典型的例子是，珠江三角洲地区许多城市普遍存在的“城中村”现象就是土地二元体制造成的结果。这些“城市里的乡村”，尽管位于城市中心区，处在城市规划的直接作用范围之内，但仍然无法摆脱规划失控的状态，部分地区甚至陷入法不责众的困境，其中土地制度是规划难以发挥效力的根本原因。在城市中心的农村集体土地尚且如此，大量处于城市之外的广大农村要实现对土地统一规划管理，谈何容易?
如果不改革农村现有的土地产权制度，不解决乡村非农建设用地统一开发与土地集体所有的矛盾，就无法真正将乡村的规划建设真正纳入到政府的有效管理控制之中。而要从法律上明确农村集体作为土地所有者究竟享有何种权力，如何依法行使这种权力，显然不是一部《城乡规划法》的出台就可以解决的问题。
22 农村土地制度改革面临的困境
关于农村土地制度改革的探讨，早在上世纪80年代就已经开始，当时主要是针对农村土地实行家庭承包经营责任制后出现的问题而展开的。改革的思路不外乎三种:土地国有化、土地私有化、在维持原有的土地集体所有制基础上进行改革，各种意见均有各自的充分理由(袁亚愚，1996)。而在中国推行任何一项重大的制度变迁，最大的难点在于全国各地的巨大差异:中西部欠发达地区存在的严重问题在沿海发达地区可能并不突出;沿海发达地区快速发展中暴露的新问题，在其他地区也许尚未显现。
反映在农村发展问题上，与沿海发达地区的农村工业化超前发展、农村地区出现“过度开发”形成鲜明反差的是，中西部一些欠发达地区还相当落后，不仅农村工业化和城市化水平低，城市自身也存在发展动力不足的问题。对于这些地区而言，土地仍是广大农民赖以生存的基础和农村社会稳定的最终保障。这种经济发展的地区性差异还有愈演愈烈之势。因此，面对严重的不平衡发展，国家在全国范围内推出的许多改革措施或新的制度安排，常常因为要照顾全局、综合平衡而变得十分小心慎重，在农村土地制度改革这样的重大问题上尤其如此。由于“三农”(农业、农村、农民)问题历来都是中央政府关注的焦点，在稳定压倒一切的指导思想下，“三十年不变”就成为中央对于农村工作的重要指导方针。这使得在学术界曾经沸沸扬扬的关于农村土地制度改革的讨论，到后来反而趋于平静，在实践上更不可能有实质性的推进。
在农村土地集体所有制不进行根本性改革的前提下，新出台的《城乡规划法》要想有效地发挥作用，对农村土地的开发建设施加实质性的影响无疑将面临着严重的制度性约束。
3 相关法规体系和行政管理体制亟待调整和改革
31 “两法”、“两规”和两个管理部门的关系协调
将《城市规划法》修改为《城乡规划法》，并不只是规划法本身的变动，还涉及诸多相关法律、法规、规范以及管理部门的关系调整。与城市规划同样涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年颁布的新《土地管理法》。《城乡规划法》的出台，必然涉及“两法”的协调，同时也涉及城市总体规划与土地利用总体规划、规划管理部门与土地管理部门之间的关系协调。
我国《土地管理法》规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。”这一规定界定了城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划之间的关系:城市规划、村庄和集镇规划是一定时期内城市、村庄和集镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据;土地利用总体规划的规划范围是整个地域，它要对包括城市、村庄和集镇用地在内的全部土地做出统筹安排。所以，在土地利用上，城市规划、村庄和集镇规划和土地利用总体规划的关系是点与面的关系。土地利用总体规划主要在城市或村镇发展用地的规模、方向和范围上进行协调，确定城市或村庄和集镇建设用地区的界限。建设用地内部的土地利用应根据城市、村镇建设规划的要求安排，土地利用总体规划一般不作干预。这样，两个规划和两个部门在彼此的工作范围和权力界限上基本是明晰的。但是，如果实施《城乡规划法》，把整个行政辖区作为城市规划区，并且对于非建设用地的管理同样要实施一定程度的干预，那么两个规划和两个部门的职能和工作范围在一定程度上将出现交叉和重叠，由此可能引起新的管理混乱，如何协调好这些矛盾就变得十分紧迫。
除此之外，在规划法规系统内部也存在相互协调的问题。现行城乡规划建设管理的“二元”体制导致规划的法规体系也呈现“二元”性:在城市建设中要遵守《城市规划法》，执行相关的城市规划标准;在城市范围以外的乡村地区则是遵守《村庄和集镇规划建设管理条例》，按照《村镇规划标准》执行。《城乡规划法》的出台是否意味着《条例》的自动失效?目前城市和乡村两个规划标准的统一有无可能?这都是值得规划界认真研究并迫切解决的问题。
32 现行规划管理体制面临的挑战
表面上看，城市和乡村不同的法律规定和技术标准，是造成城乡建设“两张皮”的体制原因。因此，机构合并就成为最简单最基本的改革思路。在1998年进行的建设部机构调整中，原来的城市规划司和村镇规划司合并组成城乡规划司，体现了国家主管部门对城市和乡村两个系统的所有建设用地进行统一规划建设管理的意图。但进一步分析不难发现，造成乡村建设失控的根本原因，并不仅仅是因为两个规划系统和两种体制并存产生的摩擦，更主要的原因在于在现行管理体制和机制下，规划的管理控制难以真正落实到乡村地区。
实际上，目前我国的乡村建设并非处于无法可依的状态;如果乡村规划能够按照国家的有关法规文件严格执行的话，也不会出现当前这种混乱无序的状况。
但规划的实施不仅需要法制保障，同时也需要行政保障和经济保障，这绝非出台一部法律就可以了事，也不象简单的机构合并那么轻松。面对全国大部分地区的人口和可建设用地都位于乡村的基本现实，规划要覆盖到整个乡村地区，也就意味着规划管理的地域范围和人口规模较以往将有大幅度的扩大，实际上也将造成规划管理的权力重心进一步下移，村镇一级的规划管理力度必须大大加强(张兵，2000)。如果在规划机构的设置、人员编制安排以及财力、物力的投入方面没有保证的话，《城乡规划法》的落实也就成为纸上谈兵。从某种意义上说，《城乡规划法》的出台在赋予了规划部门更多权力的同时④，也给他们的工作带来了更多的责任和压力。在当前城市规划部门应对城市建设中的种种矛盾都有些力不从心的形势下，他们是否有能力承担法律所赋予的比过去艰巨得多的重任以及由此伴随的巨大风险?
33 深圳实行城乡一体化管理的实践和启示
深圳是全国最早实行城乡一体化统一管理的城市之一。首先，在规划编制上，新的《深圳市城市总体规划(1996~2010)》摈弃了传统的城市总体规划只管城市不管农村的做法，将整个市域的土地资源作为一个整体，对城市建设用地和农业保护用地、生态保护用地等非城市建设用地在空间上进行了明确的划定，从而较好地保证了城市建设与周边资源环境的合理保护利用和相互协调，实现了国土资源的优化配置。
其次，在管理体制上，早在1989年就将规划、国土两局合并，行使全市城市规划、土地管理及房地产管理职能，实现“规土合一”，使城市规划紧扣国土资源的合理利用，使规划真正成为土地利用和城市建设的龙头。
1994年，为使规划管理政策更直接、更快捷、更准确的实施，将全市各区的规划、国土管理部门改组成为市规划国土部门的派出机构，实行垂直领导;将镇(办事处)的规划、国土管理职能从镇城建办划出，设立规划国土管理所，作为区规划国土部门的派出机构，建立“市局———分局———国土所”三级垂直管理架构。实践证明，这一机构改革，从根本上理顺了规划管理和土地管理的关系，协调了规划管理机构与地方政府之间的关系，使规划国土管理工作走上了集中、高效的轨道。
深圳之所以能够比较有效推进城乡一体化统一管理，除了归功于政府的坚定决心和体制优势外，还得益于以下三个方面的有利条件:首先，深圳的行政区范围相对狭小而建成区规模较大，有可能将整个行政区作为城市规划区实施统一管理;其次，经济的快速发展使得全市域范围的城市化人口超过90%，而农业在GDp总量中的份额不到1%，这为对全市域范围实施城市化管理提供了基础条件;第三，深圳的人均GDp在全国大中城市中居首位，其雄厚的经济实力和政府在规划方面的巨大投入，为规划实施提供了强用力的物质保证。
但即使有上述诸多方面的优势和有利条件，深圳对经济特区外农村集体土地实施规划管理时仍然遇到很大的困难和阻力，这也是造成深圳特区内外城市建设面貌迥异的重要原因⑤。而对于全国其它城市和地区来说，并不完全具备深圳的条件，实施城乡一体化管理无疑将面临更多困难。
4 现行规划运作体系面临重大变革和重构
自1990年《城市规划法》正式实施以后，政府又相继出台了一系列配套的法规文件，使得我国的城市规划编制工作基本形成了一个较为完整规范的体系;经过多年实践后已经被大多数规划设计和管理部门所熟悉掌握但《城乡规划法》出台后，不仅城市规划与社会经济发展计划、土地利用规划之间的关系需要重新协调，而且现有规划体系自身也面临着进行重大调整的需要如果新的《城乡规划法》要求把规划区推进到广大的乡村地区，甚至将整个行政辖区都纳入规划范围，则现有的规划编制内容和技术方法都需要进行重新修订。
以往的规划实践，无论是总体规划还是详细规划，都基本是以城市为工作对象展开的，包括目前进行的一些探索性的规划，如概念规划、法定图则等等，亦基本如此。1983年全国开始的市带县的行政管理体制改革，推动了市域和县域城镇体系规划的开展，但这些规划研究的重点仍是区域内的中心城市和各级城镇的发展定位和合理布局方面;对于乡村的规划究竟应该如何编制，无论理论还是实践都明显滞后。很显然，乡村的开发和建设具有与城市完全不同的特征，不宜采用与城市同样的办法处理，但至今并没有形成一套有别于城市的规划编制体系和方法。《城乡规划法》实施后，乡村的规划究竟怎样与已经沿袭多年的城市规划编制体系相衔接?究竟是重新制定一整套新的城乡规划编制系列办法，还是依然按照原来的城市和乡村两个系列进行?如何审批?如何管理?由谁组织实施?这都是规划界所需要马上回答的问题。而从过去的理论储备和实践经验看，规划界都缺乏应对的准备。
5 结论和建议
进入21世纪的前20年乃至更长的时期内，中国的城市化进程将驶入“快车道”，城市规划若不能及时应对这一巨大变化，不仅难以担负起应有的责任，而且也将丧失自身进一步发展的最好机遇。从这一点看，尽早出台《城乡规划法》，是及时应对城市化大趋势的重要战略举措，将为城乡协调发展提供更有力的法律支持和制度保障。但同时又必须清醒而深刻地认识到:一部《城乡规划法》的出台，并不意味着过去阻碍城乡协调发展的众多制度性症结都将迎刃而解，相反却可能引起更为剧烈的新旧体制碰撞冲突，并对与规划法紧密相关的一系列法规条例，包括专项法、从属法等等，以及相关的重大制度安排，都提出了调整改革的紧迫要求。
为了减少制度变迁的交易成本，保证改革稳妥顺利地展开，一个较为务实的途径是:将《城乡规划法》作为指导我国城乡发展的一个纲领性文件，只提出针对所有地区需要普遍遵守的原则而不涉及操作层面，作为建构我国规划法规体系框架的基础。
《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的主干法，针对全国经济发展不平衡、地区差距巨大的矛盾，在城乡发展问题上建议只提出原则性要求，而将更多操作性的具体规定留给地方城市去选择制定，保证规划的主干法在面对全国千差万别的情况时有较大的回旋余地;既保持主干法在相当长时期内的稳定性，也为地方的规划法规建设和发展留下更多空间。各地可以根据自己发展的实际情况，制定适应本地的具有可实施性和可操作性的地方法规、规章等。在最近的户籍制度改革中，广东等经济发达的省份在全国率先取消了沿袭数十年的农业和非农业“二元”户口，实施按照实际居住地登记的户口管理制度。这是城乡发展中“自下而上”推进改革的一个典型范例，对于城市规划也是一个有益的启示。在国家总的法律精神的指引下，经济发达地区应利用自身有利条件，抓住机遇，大胆创新，走在全国规划改革的前列。
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农村土地利用总体规划篇10
一、总体思路、基本原则和目标任务
(一)总体思路。全面落实科学发展观，切实转变发展观念，统筹城乡区域发展。从年开始，用三年左右的时间(-)，开展村镇规划集中行动，以逐步实现村镇规划基本覆盖为重点，以非常办法、非常措施、非常力度推进村镇规划编制和村庄治理，健全村镇规划建设管理体制，完善长效管理，实现城乡经济社会与环境协调发展。
(二)目标任务。经过三年左右的努力，基本完成县域村镇体系规划、乡镇总体规划，以及村委所在地村屯、中心村和交通干线沿线户以上自然村等村庄规划的编制和审批，使我县的村镇规划建设依法管理、有序发展，逐步实现规划科学、机制健全、设施完善、功能较全、集约节约、环境优美、村容村貌特色鲜明、人与自然和谐发展的长远目标。
(三)基本原则
1.坚持依法规划。编制村镇规划要把统筹城乡一体化发展的要求体现在规划中。编制县村庄布局规划要按照《县域村镇体系规划编制暂行办法》的要求，确定村庄布局、产业布局，统筹协调农村的各项基础设施和公共服务设施布局，明确需要编制规划的村庄，明确重点建设的中心村，提出中心村建设指导标准。乡镇规划和中心村规划要达到《城乡规划法》要求的规划深度。规划编制要依法组织，在报送审批前，编制机关应将规划成果予以公示，征求群众意见。规划接法定程序审批后，要依法严格组织实施。
2.因地制宜，分类指导。接照“建设中心村、整治基层村、培植特色村、合并弱小村、保护历史文化村”的原则，统一编制区域内村庄规划。园区驻地、镇驻地的村庄要按照城镇社区的要求进行规划编制；中心村要突出基础设施和公共服务设施以及公益事业的配套；基层村要重点做好村庄整治，安排必要的生产生活设施配套；特色村要因村制宜，突出自我发展能力；规模较小、位置偏远的弱小村，要逐步向中心村迁移。
3.加强与土地利用总体规划的衔接。村镇规划的编制要与土地利用总体规划、土地综合整治规划等部门规划相衔接，村庄规模要做到合理用地、集约用地。科学统筹农用地整理、农村建设用地整理与城乡建设用地增减相挂钩，构筑农村建设、土地综合整治和产业集聚发展的统一平台。
4.保护生态环境和文化资源。编制村镇规划时做好污永、垃圾集中处理设施等的配套规划。对文物保护单位和具有历史价值的古镇、古村落、古民居和纪念性建筑，要进行重点保护和修缮，彰显农村历史文化底蕴。住宅布局和民居设计应充分结合当地自然、人文、民族特点，真正体现出聚散相宜、错落有致、风格各异的新农村村容风貌。
5.充分尊重农民意愿。村庄规划要把群众的意愿放在首位，在确定村庄布局时广泛征求村民意愿，实行民主公示制度，规划成果要充分运用“四议两公开"工作法，增强农民对规划的认同感和执行规划的自觉性。
二、资金筹措和管理
(一)资金筹措。县财政在年度预算中安排村镇规划编制经费。此外，结合农村土地利用总体规划修编和农村土地整理整村推进项目，将土地整理资金的规划编制经费予以整合，争取上级有关部门的支持。
(二)资金管理。县财政局设立村镇规划集中行动资金专户，实行报账式管理，封闭运行、专款专用。
三、实施步骤与阶段
村镇规划集中行动涉及面广、任务繁重、时间紧迫。各乡镇、各有关部门要深入实际，加强协调，落实责任，高效实施，科学管理，确保村镇规划集中行动各项目标任务的顺利完成。在组织编制村镇规划中，应按规划指导层面由上往下的原则，区分轻重缓急，按三个层面分三个阶段实施。
第一阶段(年--月)：编制县域村镇体系规划和乡镇总体规划。按照《实施(中华人民共和国城乡规划法)办法》的要求，启动县域镇村体系规划和乡镇总体规划的编制或修编，明确需要编制规划的村庄数量，年内全面完成上述两类规划的编制和审批。组织编制村委所在地的村屯规划，以及中心村的规划，并完成上述村屯规划的审批。同时，完成乡镇规划建设管理人员及村庄规划协管员的培训。
第二阶段(年--月)：继续推进编制村委所在地的村屯以及中心村的规划，同步组织编制主要交通干线沿线村屯的规划，并基本完成规划审批。
第三阶段（年--月)：组织编制主要交通干线沿线村屯的规划及其他村屯的规划，并基本完成规划审批。
在组织实施中，上述三个层面的规划可同步部署、统筹推进、交叉进行，确保按时间节点保质保量完成工作任务。
四、主要内容
(一)开展农村宅基地和房屋确权登记。对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和房屋所有权进行确权登记，明确产权。集体土地所有权确权到村或组，集体建设用地使用权确权到用地单位或个人。承包地、自留地、宅基地和农民住房确权到户。通过确权登记，推动土地承包经营权、集体建设用地使用权流转，探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。
(二)加强村镇规划建设管理。依托“农事村办”、“四议两公开”等制度，加强对村委成员规划建设基础知识的培训，建立村屯建设管理委员会等村民组织，实行自主管理；完善相关管理制度和村民公约等，将村屯建设的日常事务纳入村规民约的管理范畴，探索建立政府行政管理与村民自治相结合的管理新模式。
(三)建立村镇建设规划技术服务体系。逐步组建农村规划建设技术服务单位，为农村规划设计提供规划、勘察、设计、监理、产权登记以及培训等技术服务。允许并支持具有注册规划师执业资格的人员以个人身份从事规定范围内的村庄建设规划设计。
（四)建立村镇规划建设管理与土地管理联动工作机制。
1.建立规划联动机制。建立村镇规划与土地利用总体规划及土地整理整村推进规划的联动机制。规划建设部门与国土资源部门要密切配合，衔接好村庄规划与土地利用总体规划、土地整理整村推进规划。在县域村庄布局规划中要有与土地利用规划衔接情况的说明，规划审批时，要有国土资源部门的意见。国土资源部门在编制土地利用总体规划、制定土地整理整村推进规划时，也要有与村镇规划相衔接的情况说明，规划审批时要有规划建设部门的意见。
2.建立管理联动机制。规划建设部门要依据已批准的村镇规划核发建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证；在村镇规划区内受理建设工程规划许可申请时，应要求建设单位或者个人必须持有国土资源部门批准的用地许可文件。国土资源部门在受理集体建设用地使用权和宅基地使用权申请登记时，应要求必须具有建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证，不符合规划的宅基地，不予确定农村宅基地使用权。
通过建立规划国土的两级联动机制，以规划为先导，在我区村镇实现依法统一提供宅基地、统一进行基础建设、统一接入公共设施统一整理退宅还耕土地、统一推进农业规模种植，共同搭建统筹城乡和加快推进新农村建设的新平台、新机制。
五、保障措施
(一)加强领导，明确职责。
1.健全机构，加强领导。为切实加强对村镇规划集中行动的组织领导，成立横县村镇规划集中行动领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在县住房和城乡规划建设局。
2.明确职责，落实分工。村镇规划集中行动要形成政府统筹推进、部门齐抓共管、村民委员会积极配合、村民群众共同参与的工作格局。各有关部门要切实履行职责，扎实推进各项工作。
县住房和城乡规划建设局:牵头村镇规划集中行动相关工作。指导和协调村镇规划编制，组织对集中行动实施进度、规划编制、技术标准、工作落实情况等进行督促检查，组织有关部门抽查和验收；承担领导小组办公室日常工作。
县发展和改革局：负责将村镇规划集中行动工作纳入上级相关规划；对规划编制、项目推进情况进行检查指导。
县民政局：负责指导和协调村镇规划涉及的行政区划调整、撤村并点工作。
县财政局:负责筹措、拨付和管理财政资金，监督指导财政性资金的规范使用，对口争取上级资金支持。
县审计局:负责政府投资资金使用的审计监督，对项目决算组织实施专项审计。
县国土资源局:负责协调县提供村镇规划集中行动涉及村屯的第二次土地调查成果资料，做好土地利用总体规划与村镇规划的对接，协调村屯规划与土地利用等。
县文化广播影视和体育局:负责组织整理村屯文化资源的相关资料，指导村屯文化资源的保护和合理利用，协调村屯项目建设和文化遗产资源保护与利用问题。
乡镇人民政府:负责组织辖区内村镇规划集中行动的群众动员，规划编制和评审、审批，做好相关基础数据的核查落实等工作，协助开展村庄规划协管员培训，落实建房审批、技术服务等相关工作。
(二)加强村镇规划技术培训。县住房和城乡规划建设局负责对村庄规划协管员、建筑工匠的培训，培训结束后分别发给村庄规划协管员、村镇建筑工匠证书。
(三)明确规划成果和技术标准。县域村镇体系规划、镇乡总体规划必须由具有相应规划编制资质的单位承担，规划成果要达到国家相应规划标准。行政村委所在地村庄、户以上的村庄、历史文化名村、主要交通干道沿线村庄，以及风景名胜区周边村庄的规划必须由具有相应规划编制资质的单位承担，规划成果要达到“三图一说明”(现状及村庄位置图、规划总平面图、道路交通及市政管线规划图、规划说明书)的规划标准。其余一般村庄的规划，可由乡镇政府组织技术人员和村庄规划协管员编制村屯规划总平面图。
(四)多形式组织规划编制力量。村镇规划集中行动任务繁重，必须大力动员和组织各类规划设计单位积极参与。一是对区内有资质的规划编制单位，采取政府购买服务、划片包干，以及包县、包镇等形式安排规划编制任务。二是将村镇规划编制项目按区域“捆绑打包”，通过招投标方式打包给编制单位。三是采取青年志愿者小分队、应届毕业生实习、学生社会实践等活动的形式，组织师生参与村镇规划集中行动。四是由县住房和城乡规划建设局指导经培训的村庄规划协管员编制一般村庄的规划。五是积极组织周边县份的规划编制单位参与村镇规划集中行动。六是由县文物部门指导村屯规划协管员编写村屯文物保护与利用的有关内容。