环境保护的策划书篇1
［关键词］政策；国策；基本国策
abstract:basicnationalpolicyisageneralpolicywhichcomparativelylastsalongperiodanditisalsoamajorpolicythattakeseffectsinacertainfundamentalarea.itrunsasthehighestlevelinthepoliticsystemandplaysakeyroleinnationaleconomyandsocialdevelopment.butnoagreementhasbeenreachedastoitscontents,formsandorigins,whichresultsinchaosintheoreticalstudyandpracticaluse.relevantinformationverifiesthattheoriginsandtheformsofchina’sbasicnationalpolicyaremainlydeterminedbylaw,theworkreportsofparty’scongressandthegovernment,thegovernment’splansandwhitepaperandregulations,andleaders’speeches,etc..itsmaincontentscoverfamilyplanning,openingtotheoutsideworld,protectionofarableland,long-termstability,environmentalprotection,“onecountry,twosystems”(peacefulreunification),gendersequality,naturalresourcesprotection,soilandwaterconservations,etc..
keywords:policy;nationalpolicy;basicnationalpolicy
基本国策即国家的基本政策，是党和国家对关系全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。www.133229.com它通常是国家管理各条战线、各个部门的政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，对国民经济和社会发展具有重要作用，在政策体系中处于最高层次。
但对于这样重要的问题，却存在着很多问题，如基本国策的内容和渊源问题。我们从公开的资料上，好像找不到这个问题的完整和权威答案，对于我国目前到底有多少基本国策，这些基本国策是哪些部门制定的或是以什么形式体现的，众说纷纭。理论界对我国基本国策相关问题的研究也很不够。笔者拟就我国基本国策的内容及渊源作一探析。
一、我国基本国策在认定上存在的问题
我国虽然在很多方面使用了“基本国策”这一概念，但对于我国目前究竟有多少项基本国策，在认定和认识上并不统一，有关部门也未就其内容及内涵进行统一的、权威的规定、表述和诠释，使用范围也很随便，因而众说纷纭。
人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波认为：“说法五花八门，具有共识的只有计划生育一项。涉及的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法。”［1］
中共中央党校刘应杰在其《中国的发展战略和基本国策读本》一书中，将科教兴国、人才强国、区域协调发展、可持续发展作为四大发展战略，将计划生育、节约资源、保护环境、对外开放、男女平等作为五项基本国策，将依法治国作为基本方略［2］。该校苏杨等人则认为有“计划生育、男女平等、合理利用土地和切实保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持、节约资源”七大基本国策，科教兴国、一国两制、保护知识产权等不是基本国策［3］。
宁夏大学李斌在其自编教材《当代中国国策综述》一书中，认为：“当代中国的基本国策有很多，譬如：一国两制，对外开放，民族区域自治，科教兴国，实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质，合理利用土地、切实保护耕地，依法治国，节约资源、建设节约型社会，保护生态环境和生活环境，实行男女平等，信用建设，知识产权保护等。”［4］
国家义务教育九年级《政治》课本第四课《了解基本国策与发展战略》中，所列基本国策是对外开放、计划生育和保护环境三个，科教兴国和可持续发展作为发展战略提出，未列入基本国策［5］。
除此之外，还有“计划生育、合理用地和环境保护”三大基本国策说［6］；“人口、环境保护、国土资源、对外开放、男女平等”五大基本国策说［7］等等。原国家知识产权局局长田力普认为，保护知识产权也是基本国策［8］；也有一些将某些问题作为基本国策的建议或提议，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家联名向十届人大四次会议提出的《关于将国民营养工作列为基本国策的议案》的建议［9］，还有的建议将低房价作为基本国策［10］等等。
从网上搜索“我国的基本国策有哪些”这一问题，得到的答案也五花八门。某网站给出的最优答案是“改革开放和科教兴国、男女平等和计划生育、环境保护、一国两制等”，给出的其他意思相近的有对外开放、计划生育、保护环境。提高人口素质、合理利用土地、切实保护耕地、依法治国、节约资源、保护生态环境和生活环境、实行男女平等，其他的答案还有构建环境友好型、资源节约型社会、认真执行控制人口增长和加强环境保护、可持续发展战略、科教兴国战略等等［11］。
从上述对基本国策内容的表述上，可以看出，人们对基本国策的认识非常不一致，不仅在内容上差异较大，即使是同一问题，在表述上也不尽相同，如人口、计划生育、人口增长、控制人口增长、人口素质问题；国土资源、耕地保护、合理用地、节约用地问题等等。
1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。该部门答复说：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：（1）计划生育。十五大报告指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策”；（2）保护环境。十五大报告在讲到这一基本国策时指出，要“统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律”，土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容；（3）对外开放。十五大报告指出：“对外开放是一项长期的基本国策”；（4）男女平等。1995年，在北京举行的第四次世界妇女大会上，江泽民主席在致词中提出：“我们重视妇女的发展与进步，把男女平等作为我国社会发展的基本国策”［1］。这一答复对四项基本国策作了扼要说明，有助于人们解疑释惑。但据笔者查证，这一答复很不准确，也很不全面。
二、我国目前基本国策的内容及渊源
笔者通过对目前称之为“基本国策”的各项内容进行查证和研究，发现虽同属“基本国策”，但其制定（或界定、认定）部门、渊源或体现形式却有着很大的不同。经笔者查证，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。
（一）以法律形式确定的
以法律形式确定的基本国策目前主要有耕地保护（1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）四项。
关于耕地保护问题。在1998年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确定“耕地保护的基本国策”前，我国土地基本国策的内容是逐步发展完善的。1982年5月4日，第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的《国家建设征用土地条例》第三条规定：“节约土地是我国的国策”。1998年8月29日，九届全国人大常委会第4次会议通过了新修订的《土地管理法》，其中第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”［12］，首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位。这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。
关于计划生育问题。1978年3月，全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修正案首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。1982年2月9日，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》还没有将计划生育作为基本国策的表述。2001年12月29日，第九届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）第二条规定：“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策”［13］。同日，国家主席江泽民第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。虽然1978年《宪法》确定了推行计划生育的政策，但却没有明确将其界定为“基本国策”。因此，法律规定其为“基本国策”的时间应该为2001年。
关于男女平等问题。建国后国家颁布的宪法就体现了这一立宪原则。1949年9月颁布的起临时宪法作用的《共同纲领》规定：“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、家庭的、社会生活的各方面，均有与男子平等的权利”，1954年颁布的《宪法》也有类似的表述。1982年颁布的《宪法》除规定妇女享有同男子平等的权利外，同时还对妇女的特殊权利和利益进行保护。第四十八条规定：“国家保护妇女的权利和权益。实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”。2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》第二条明确规定：“实行男女平等是国家的基本国策。”［14］
关于节约资源问题。我国一直非常重视资源的利用与节约问题，经过长时期的努力，2007年颁布了《中华人民共和国节约能源法》，其中第四条规定：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”［15］。
（二）以党代会报告或文件的形式确定
以中国共产党全国代表大会报告的形式确定的基本国策主要有：计划生育（十二大、十四大至十七大）、对外开放（十二届三中全会、十三大、十五大、十七大）、环境保护（十四大至十七大）和保护资源（十六大、十七大）等四项。
党的“十一大”以前，党的工作报告还没有提及基本国策问题，党的相关理论也还没有关于“基本国策”的论述。提出基本国策并具体指出其内容，是在党的“十二大”以后才开始的。现将历次党代会报告中提出的“基本国策”列示如下：
1982年9月1日，胡耀邦在“十二大”报告中首次以党的报告的形式提出了基本国策问题。他指出：“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”［16］
2008年3月5日，温家宝在第十一届全国人大第一次会议的讲话中指出：“今年是改革开放30周年……必须继续坚定不移地推进改革开放”［17］，我们平时也常常说“改革开放30年”，但这并不意味着将“改革开放”作为基本国策有30年的时间。1984年4月20日，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施，在实践中已经取得显著成效。今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性、又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市”［18］。这是首次在党的文件中将“对外开放”作为我国的基本国策。1978年12月18日到22日，党的十一届三中全会召开，会议作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的政策。十一届三中全会后，邓小平强调：“改革开放是决定中国命运的一招”［19］。因此，1978年的十一届三中全会虽然提出了改革开放，但并未将其作为基本国策。1987年10月25日，赵紫阳在中国共产党第十三次代表大会的报告的第三部分“关于经济发展战略”中指出：“当今世界是开放的世界。我们已经在实行对外开放这个基本国策中取得了重大成就”［20］，这句话应该是针对1984年十二届三中全会所确定的对外开放的基本国策而言的。
1991年11月29日，中共十三届八中全会作出了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，其第一部分指出：“建设有中国特色社会主义的新农村，进一步巩固工农联盟，必须遵循以下基本原则：农村经济和社会发展，必须严格控制人口增长，严格控制非农占地，合理开发利用资源，保护生态环境，切不可脱离国情，违反基本国策”［21］。这一段话虽然提到基本国策，但并未从正面直接将“计划生育、保护耕地、节约资源、保护环境”确定为基本国情，尽管有这一层意思，但因不是明确表述的，因而不能作为确定时间。
1992年10月12日，江泽民在“十四大”报告中指出：“认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策。”［22］
1997年9月12日，江泽民在中国共产党第十五次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”、“对外开放是一项长期的基本国策。”［23］
2001年3月12日，江泽民在中央人口、资源和环境工作会议上讲话指出：“人口资源环境工作，是强国富民安天下的大事。”［24］。2002年11月14日，江泽民在中国共产党第十六次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策”［25］，首次提出将“保护资源”作为基本国策。
2007年10月15日，胡锦涛在中国共产党第十七次代表大会的报告中提出的三个基本国策是：“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“坚持对外开放的基本国策”，“坚持计划生育的基本国策”［26］，全面概括了过去历次党的大会中所提出的四项基本国策。
从上述可以看出，党的报告中提出的“基本国策”在内容是逐步增加的，“十二大”开始提出“计划生育”（除十三大未提外，其后历次均有），“十二届三中全会”开始提出“对外开放”（但是间断的，十四、十六大未提及），“十四大”开始提出“环境保护”（以后历次均有），“十六大”开始提出“保护资源”（此后历次均有）。因此，截至目前，以党的报告的形式确定的基本国策有“计划生育”、“对外开放”、“环境保护”和“资源保护”等四项。
（三）以政府工作报告形式确定
从1954年9月15日第一届全国人大一次会议（简称“一届一次”，以下表述方式相同）到2008年3月15日十一届全国人大第一次会议，共召开了42次全国代表大会。其中，1986年六届全国人大四次会议以前和2004年十届二次会议以后的历次政府工作报告均没有提及基本国策问题，1987年到2003年之间，七届三次（1990年）、八届一次（1993年）和九届三次（2000年）三次政府工作报告中没有提及基本国策问题，其余11次“人代会”的政府工作报告均提到基本国策问题。所提基本国策分别为：“长治久安”1次（1987年）、“计划生育”10次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2001年、2002年、2003年）、“环境保护”8次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2003年）、“对外开放”3次（1987年、1998年、1999年）、“保护资源”1次（2003年）。
其中，首次提及基本国策的政府工作报告分别为：
1987年3月25日，赵紫阳在第六届全国人民代表大会第五次会议的政府工作报告中指出：“经过继续严厉打击经济犯罪和其他刑事犯罪，经过对社会治安的综合治理，以及对各种不正之风的认真纠正，我国社会秩序安定，社会风气正在好转。实现长治久安是人民的共同愿望和国家的基本国策，我们坚信这个目的必定能够达到”，“实行对外开放是我国长期不变的基本国策。”［27］
1988年3月25日，李鹏在第七届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告中指出：“既立足现实又面向未来，认真贯彻实行计划生育和加强环境保护这两项基本国策”，“实行计划生育，控制人口增长，提高人口素质，是我国的一项基本国策”，“加强环境保护也是我国的一项基本国策。”［28］
2003年3月5日，朱镕基在第十届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中指出：“实行计划生育、保护环境和保护资源，是我们的基本国策”，“加强计划生育工作。建立和完善人口与计划生育目标管理责任制，使计划生育的基本国策落到实处。”［29］
（四）以国家计划纲要形式确定
将“基本国策”列入国家计划发展纲要是从1991年的第八个“五年计划”（简称“八五计划”或“八五”，其他表述方式相同）开始的，也就是说是伴随着我国的改革开放才开始提出的。此前多用方针或基本方针，“七五计划”中，有16处提到“方针”，一处提到“基本方针”，但还没有提及“基本国策”问题。
历次国家发展计划中提出的“基本国策”分别为：
1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中提出：“继续坚定不移地执行计划生育基本国策，控制人口数量，提高人口素质”、“坚持对外开放的基本国策，进一步扩大对外经济技术交流与合作。”［30］
1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》第三部分“宏观调控目标和政策”中提出：“坚定不移地贯彻执行计划生育的基本国策，稳定和认真执行现行计划生育政策。”［31］
2001年3月5日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：“坚持计划生育的基本国策，稳定现行生育政策，保持低生育水平。坚持保护耕地的基本国策，实施土地利用总体规划，统筹安排各类建设用地，合理控制新增建设用地规模。”［32］
2006年3月17日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二章中提出：“要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”，“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”，“落实保护耕地基本国策”，“坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全”，“坚持计划生育基本国策，稳定和完善现行生育政策”，“落实男女平等基本国策，实施妇女发展纲要，保障妇女平等获得就学、就业、社会保障、婚姻财产和参与社会事务的权利。”［33］
因此，截至目前，以国家计划纲要形式确定的“基本国策”主要有：计划生育（八五、九五、十五、十一五）、对外开放（八五、十一五）、保护耕地（十五、十一五）、节约资源（十一五）、保护环境（十一五）、男女平等（十一五）。与同时期以党的报告的形式提到基本国策内容相比，多了“保护耕地”和“男女平等”两项。
（五）以政府白皮书的形式确定
自1991年我国第一部白皮书开始，截至2008年2月，中国已发表了56部白皮书，涉及民主政治建设、法治建设、政党制度、人权状况、军控、国防、防扩散、宗教问题、人口问题、能源、环境问题、知识产权问题、食品安全以及西藏等广泛问题，其中只有9部白皮书提及基本国策问题。它们分别是：
1993年8月31日，国务院台湾事务办公室了《台湾问题与中国统一》白皮书。在第三部分“中国政府解决台湾问题的基本方针”中，认为：“和平统一、一国两制是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策”，包括一个中国、两制并存、高度自治、和平谈判四个方面的内容［34］。
1995年8月，国务院新闻办公室了《中国的计划生育》白皮书，其中三次提到计划生育的基本国策问题［35］。2000年12月，国务院新闻办公室了《中国21世纪人口与发展》白皮书。其中两次提到基本国策问题：“20世纪70年代以来特别是改革开放以来，中国确立了控制人口增长、提高人口素质的人口政策，全面推行计划生育基本国策”，“制定、完善法律法规。加快立法步伐，提高立法质量，建立健全人口与发展法律法规。将人口问题作为制定经济和社会法律法规时的重要考虑因素，为贯彻实施基本国策提供法律保障。”［36］
1996年6月5日，中国政府批准了《中国的环境保护》白皮书。其中前言中的第一句话是：“中国是一个发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。从国情出发，中国在全面推进现代化建设的过程中，把环境保护作为一项基本国策”，“中国在80年代制定并实施了一系列保护环境的方针、政策、法律和措施。确立环境保护为中国的一项基本国策。防治环境污染和生态破坏以及合理开发利用自然资源关系到国家的全局利益和长远发展，中国政府坚定不移地贯彻执行环境保护这项基本国策”，“在改革开放和现代化建设的过程中，中国将继续认真贯彻执行环境保护基本国策，实施可持续发展战略。”［37］
1996年10月25日，国务院新闻办公室了《中国的粮食问题》白皮书。其中说到：“总之，中国政府将正视困难，在经济布局和工作指导上，继续严格执行保护耕地和生态环境的基本国策，实施科教兴农和可持续发展两大战略，推动农业经济体制和农业增长方式的根本性转变，以促进粮食综合生产能力的稳步提高。”［38］
2005年8月24日，中国国务院新闻办公室了《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书。书中四次提到基本国策问题：“促进男女平等是中国的一项基本国策”，“坚持实行计划生育基本国策，提倡晚婚晚育”，“在全面建设小康社会的新的历史时期，中国政府将从国情和建设社会主义和谐社会的战略高度出发，树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步贯彻男女平等的基本国策，依法保障妇女权益，落实妇女发展纲要的目标要求，努力促进妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与男子平等的权利。”［39］这比2005年8月28日通过的《中华人民共和国妇女权益保障法》确定的“实行男女平等是国家的基本国策”还要早几天。
2005年12月22日，中国国务院新闻办公室了《中国的和平发展道路》白皮书，其中提到：“中国把节约能源资源作为一项基本国策”，“中国坚持保护环境的基本国策，不断加大保护生态环境力度，逐步改善生态环境，为经济社会可持续发展创造条件”，“中国坚定不移地实行对外开放的基本国策。”［40］
2006年6月5日，国务院新闻办公室了《中国的环境保护（1996－2005）》白皮书。其中提出：“中国政府高度重视保护环境，认为保护环境关系到国家现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业。多年来，中国政府将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略”，“中国政府把保护耕地作为一项基本国策，实行严格的耕地保护政策。”［41］
2007年12月26日，国务院新闻办公室了《中国的能源状况与政策》白皮书。其中六处提到基本国策问题：“中国政府正在以科学发展观为指导，加快发展现代能源产业，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，努力增强可持续发展能力”，“环境保护取得进展。中国政府高度重视环境保护，加强环境保护已经成为基本国策，社会各界的环保意识普遍提高”，“中国能源发展坚持立足国内的基本方针和对外开放的基本国策，以国内能源的稳定增长，保证能源的稳定供应，促进世界能源的共同发展”，“中国把资源节约作为基本国策，坚持能源开发与节约并举、节约优先，积极转变经济发展方式，调整产业结构”，“为继续深入推进能源节约，中国政府进一步提出把节约资源作为基本国策，了《国务院关于加强节能工作的决定》”，“中国作为负责任的发展中国家，高度重视环境保护和全球气候变化。中国政府将保护环境作为一项基本国策，签署了《联合国气候变化框架公约》，成立了国家气候变化对策协调机构，提交了《气候变化初始国家信息通报》，建立了《清洁发展机制项目管理办法》，制订了《中国应对气候变化国家方案》，并采取了一系列与保护环境和应对气候变化相关的政策和措施”［42］。
综上所述，以政府白皮书形式确定或提及的基本国策目前有和平统一、一国两制（1993年）、计划生育（1995年）、环境保护（1996年）、保护耕地（1996年）、男女平等（2005年）节约能源（2005年）和对外开放（2005年）共七项。
（六）以政府规章形式体现
以政府规章形式确定的基本国策主要有保护耕地（1986年）和水土保持（1993年）两项。
在1998年《土地管理法》正式确定将保护耕地作为我国的基本国策前，很长一段时间耕地保护的基本国策是以政府规章的形式确定的。1982年2月13日，国务院的《村镇建房用地管理条例》第三条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”
［43］（1986年6月25日《土地管理法》公布后，该条例废止）。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”［44］
1993年1月19日，国务院了《国务院关于加强水土保持工作的通知》（国发［1993］5号），其第一条即明确指出：“水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是国土整治、江河治理的根本，是我们必须长期坚持的一项基本国策。”［45］这是唯一一次将水土保持作为基本国策的表述。
（七）以领导人讲话形式体现
以政府专题会议或领导人讲话形式确定或体现的基本国策因时间跨度长、涉及范围广，查证难度较大。但从笔者查证情况来看，最早以党和国家领导人讲话形式体现的基本国策主要有环境保护（1983年），男女平等（1995年）、保护资源（或节约资源，1999年），虽然它们最终都以其他形式确定为基本国策，但最早却是以讲话的形式提出的。
关于环境保护问题。从1973年8月到2006年4月，国务院召开了六次全国环境保护大会。1983年12月31日至1984年1月7日，在北京召开的第二次全国环境保护会议是中国环境保护工作的一个转折点，为中国的环境保护事业作出了重要的历史贡献。在第二次全国环境保护会议上，当时担任副总理的李鹏代表国务院宣布：环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策［46］，从而确定了环境保护在社会主义现代化建设中的重要地位，这也是最早关于将环境保护作为基本国策的表述。
关于男女平等问题。1995年以前，尽管各相关法律对妇女权益保障问题有许多专门规定，但并未将其列入基本国策。1995年9月4日，在北京召开的第四次世界妇女大会上，时任中国国家主席、中共中央总书记的江泽民向全世界宣告：“我们十分重视妇女的发展与进步，把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策。”［47］这在世界上引起了强烈反响，得到了联合国及国际社会的支持，被誉为推进妇女发展的一项重要决策。2003年8月27日，胡锦涛在同中华全国妇女联合会新一届领导班子成员和中国妇女九大部分代表座谈时指出：“各级党委和政府一定要充分认识妇女的重要作用和妇女工作的重大意义，牢固树立马克思主义妇女观，坚决贯彻男女平等的基本国策。”［48］这比2005年8月28日新修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》正式以法律的形式将“男女平等”作为我国的基本国策要早近10年。因此，“男女平等”的基本国策最早是以领导人讲话的形式确定的。
关于保护或节约资源问题。1999年3月14日，江泽民在中央人口、资源、环境工作座谈会上讲话指出：“促进我国经济和社会的可持续发展，必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源，保持良好的生态环境，这是根据我国国情和长远的战略目标而确定的基本国策。”［49］这一讲话，可将其理解为我国的基本国策有计划生育（人口问题）、保护或节约资源、保护环境。其中，计划生育和环境保护在此前已以不同形式确定为基本国策，但将“保护或节约资源”作为基本国策，是第一次以领导人讲话的形式体现，可算是最早的表述。3年后，2002年11月14日，十六大才提出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。”
（八）以其他形式出现
还有些以其他各种形式出现的基本国策，如有关学者在专著和论文中表述的个人观点，有关部门或个人的建议，各种宣传材料的不恰当引用等等。不过以这些形式出现的基本国策，人们的认同度虽一般较低，但却能造成认识上和使用上的较大混乱。
除上述各种基本国策的渊源之外，使用者的主观臆断或将发展战略、基本方针、指导思想和基本原则等理解为基本国策，也容易造成认识上的混乱。
三、结论
（一）我国基本国策的内容
综上所述，截至目前，除去表述相同的内容，我国以各种形式提出的基本国策主要有耕地保护、计划生育、一国两制（和平统一）、男女平等、环境保护、对外开放、保护资源（或节约资源）、长治久安和水土保持等九项内容，它散见于各种不同的文件，以各种不同的形式体现出来。相对说来，国家发展和计划纲要对基本国策的表述相对完整些。其中：
以法律形式确定的基本国策目前主要有耕地保护（1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）（括号中的时间为最早提出时间，下同）等四项。
以中国共产党全国代表大会报告的形式确定的基本国策主要有计划生育（1982年，“十二大”）、对外开放（1984年，“十二届三中全会”）、环境保护（1992年，“十四大”）和保护资源（2002年，“十六大”）等四项。
以政府工作报告形式确定的基本国策主要有“长治久安”（1987年）、“计划生育”（1988年）、“环境保护”（1988年）、“对外开放”（1987年）和“保护资源”（2003年）等五项。
以国家计划纲要形式确定的基本国策主要有计划生育（1991年“八五计划”）、对外开放（1991年“八五计划”）、保护耕地（2001年，“十五计划”）、节约资源（2006年，“十一五计划”）、保护环境（2006年，“十一五计划”）、男女平等（2006年，“十一五计划”）等六项。
以政府白皮书形式确定或提及的基本国策目前有和平统一、一国两制（1993年）、计划生育（1995年）、环境保护（1996年）、保护耕地（1996年）、男女平等（2005年）节约能源（2005年）和对外开放（2005年）等七项内容。
以政府规章形式确定的基本国策主要有保护耕地（1986年）和水土保持（1993年）等两项。
最早以党和国家领导人讲话形式体现的基本国策主要有环境保护（1983年），男女平等（1995年）和保护资源（或节约资源，1999年）等三项。
（二）以各种形式最早提出的基本国策
从上述可以看出，我国以各种形式最早提出的基本国策分别是：
最早以法律形式确定的基本国策是耕地保护（1998年）。
最早以党的报告或文件形式确定的基本国策是计划生育（1982年）。
最早以政府工作报告形式确定的基本国策是长治久安（1987年）。
最早以计划纲要形式确定的基本国策是计划生育和对外开放（1991年）。
最早以政府白皮书形式确定的基本国策有和平统一、一国两制（1993年）。
最早以政府规章形式确定的基本国策主要是保护耕地（1986年）。
最早以领导人讲话形式确定的基本国策主要是环境保护（1983年）。
因此，我国最早提出的基本国策，是1982年9月1日胡耀邦在十二大报告中以党的报告的形式提出的“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”
若按时间顺序，我国确立基本国策的内容及时间依次为：计划生育（1982年）、对外开放（1984年）、保护耕地（1986年）、长治久安（1987年）、环境保护（1988年）、一国两制（和平统一）（1993年）、水土保持（1993年）、男女平等（1995年）和保护资源（1999年）。
（三）应该确定为基本国策的内容
在上述基本国策的各种渊源及表现形式中，笔者认为只有以法律形式、以党的报告或文件形式、以政府工作报告形式和以计划纲要等四种形式确定的基本国策才能作为真正的基本国策。对这四种形式中的基本国策进行归并后，主要有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源、对外开放、环境保护、长治久安等七项基本国策。考虑到现在的世界是一个开放的世界，我国已经融入了世界，“对外开放”只是当时特殊时代提出的一种转型性政策，现在已失去了意义，因此它不能再作为基本国策。“长治久安”是任何社会和时代都具有的共性和追求，将其作为基本国策也只在很早以前提出过一次，缺乏认同性，因此它也不应作为基本国策。所以，笔者认为，真正能作为基本国策的只有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源和环境保护等五项内容。
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环境保护的策划书篇2
关键词：政策；国策；基本国策
基本国策即国家的基本政策，是党和国家对关系全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。它通常是国家管理各条战线、各个部门的政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，对国民经济和社会发展具有重要作用，在政策体系中处于最高层次。
但对于这样重要的问题，却存在着很多问题，如基本国策的内容和渊源问题。我们从公开的资料上，好像找不到这个问题的完整和权威答案，对于我国目前到底有多少基本国策，这些基本国策是哪些部门制定的或是以什么形式体现的，众说纷纭。理论界对我国基本国策相关问题的研究也很不够。笔者拟就我国基本国策的内容及渊源作一探析。
一、我国基本国策在认定上存在的问题
我国虽然在很多方面使用了“基本国策”这一概念，但对于我国目前究竟有多少项基本国策，在认定和认识上并不统一，有关部门也未就其内容及内涵进行统一的、权威的规定、表述和诠释，使用范围也很随便，因而众说纷纭。
人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波认为：“说法五花八门，具有共识的只有计划生育一项。涉及的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法。”［1］
中共中央党校刘应杰在其《中国的发展战略和基本国策读本》一书中，将科教兴国、人才强国、区域协调发展、可持续发展作为四大发展战略，将计划生育、节约资源、保护环境、对外开放、男女平等作为五项基本国策，将依法治国作为基本方略［2］。该校苏杨等人则认为有“计划生育、男女平等、合理利用土地和切实保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持、节约资源”七大基本国策，科教兴国、一国两制、保护知识产权等不是基本国策［3］。
宁夏大学李斌在其自编教材《当代中国国策综述》一书中，认为：“当代中国的基本国策有很多，譬如：一国两制，对外开放，民族区域自治，科教兴国，实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质，合理利用土地、切实保护耕地，依法治国，节约资源、建设节约型社会，保护生态环境和生活环境，实行男女平等，信用建设，知识产权保护等。”［4］
国家义务教育九年级《政治》课本第四课《了解基本国策与发展战略》中，所列基本国策是对外开放、计划生育和保护环境三个，科教兴国和可持续发展作为发展战略提出，未列入基本国策［5］。
除此之外，还有“计划生育、合理用地和环境保护”三大基本国策说［6］；“人口、环境保护、国土资源、对外开放、男女平等”五大基本国策说［7］等等。原国家知识产权局局长田力普认为，保护知识产权也是基本国策［8］；也有一些将某些问题作为基本国策的建议或提议，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家联名向十届人大四次会议提出的《关于将国民营养工作列为基本国策的议案》的建议［9］，还有的建议将低房价作为基本国策［10］等等。
从网上搜索“我国的基本国策有哪些”这一问题，得到的答案也五花八门。某网站给出的最优答案是“改革开放和科教兴国、男女平等和计划生育、环境保护、一国两制等”，给出的其他意思相近的有对外开放、计划生育、保护环境。提高人口素质、合理利用土地、切实保护耕地、依法治国、节约资源、保护生态环境和生活环境、实行男女平等，其他的答案还有构建环境友好型、资源节约型社会、认真执行控制人口增长和加强环境保护、可持续发展战略、科教兴国战略等等［11］。
从上述对基本国策内容的表述上，可以看出，人们对基本国策的认识非常不一致，不仅在内容上差异较大，即使是同一问题，在表述上也不尽相同，如人口、计划生育、人口增长、控制人口增长、人口素质问题；国土资源、耕地保护、合理用地、节约用地问题等等。
1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。该部门答复说：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：（1）计划生育。十五大报告指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策”；（2）保护环境。十五大报告在讲到这一基本国策时指出，要“统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律”，土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容；（3）对外开放。十五大报告指出：“对外开放是一项长期的基本国策”；（4）男女平等。1995年，在北京举行的第四次世界妇女大会上，江泽民主席在致词中提出：“我们重视妇女的发展与进步，把男女平等作为我国社会发展的基本国策”［1］。这一答复对四项基本国策作了扼要说明，有助于人们解疑释惑。但据笔者查证，这一答复很不准确，也很不全面。
二、我国目前基本国策的内容及渊源
笔者通过对目前称之为“基本国策”的各项内容进行查证和研究，发现虽同属“基本国策”，但其制定（或界定、认定）部门、渊源或体现形式却有着很大的不同。经笔者查证，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。
（一）以法律形式确定的
环境保护的策划书篇3
第一条为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。
第二条本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
第三条编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。
第四条环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。
第五条国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
第六条国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究，建立必要的环境影响评价信息共享制度，提高环境影响评价的科学性。
国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。
第二章规划的环境影响评价
第七条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。
规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。
未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。
第八条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。
前款所列专项规划中的指导性规划，按照本法第七条的规定进行环境影响评价。
第九条依照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。
第十条专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：
（一）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；
（二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；
（三）环境影响评价的结论。
第十一条专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。
编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
第十二条专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查；未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。
第十三条设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。
参加前款规定的审查小组的专家，应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。
由省级以上人民政府有关部门负责审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十四条设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。
在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。
第十五条对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。
第三章建设项目的环境影响评价
第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：
（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；
（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；
（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。
第十七条建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：
（一）建设项目概况；
（二）建设项目周围环境现状；
（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；
（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；
（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；
（六）对建设项目实施环境监测的建议；
（七）环境影响评价的结论。
涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。
环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式，由国务院环境保护行政主管部门制定。
第十八条建设项目的环境影响评价，应当避免与规划的环境影响评价相重复。
作为一项整体建设项目的规划，按照建设项目进行环境影响评价，不进行规划的环境影响评价。
已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体建设项目，其环境影响评价内容建设单位可以简化。
第十九条接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的资质条件和管理办法，由国务院环境保护行政主管部门制定。
国务院环境保护行政主管部门对已取得资质证书的为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的名单，应当予以公布。
为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。
第二十条环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。
任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。
第二十一条除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
第二十二条建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理。
审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。
预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件，不得收取任何费用。
第二十三条国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：
（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；
（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；
（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。
前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。
第二十四条建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。
第二十五条建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。
第二十六条建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。
第二十七条在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。
第二十八条环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的，依照本法第三十三条的规定追究其法律责任；属于审批部门工作人员失职、渎职，对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的，依照本法第三十五条的规定追究其法律责任。
第四章法律责任
第二十九条规划编制机关违反本法规定，组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。
第三十条规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案，依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。
第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
海洋工程建设项目的建设单位有前两款所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。
第三十二条建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经依法批准，审批部门擅自批准该项目建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条负责预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件的部门在审批中收取费用的，由其上级机关或者监察机关责令退还；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十五条环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员，，，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章附则
第三十六条省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况，要求对本辖区的县级人民政府编制的规划进行环境影响评价。具体办法由省、自治区、直辖市参照本法第二章的规定制定。
环境保护的策划书篇4
关键词：环境影响评价 法律制度 存在问题 建议
环境影响评价是一项与社会的政治、经济、文化和生活方式密切联系在一起的社会活动。大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳来实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及到具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策制定和开发区的建设等宏观活动。环境影响评价制度在我国作为经济建设活动所必须遵守的一项独立的法律制度，对经济建设的全面规划、工业发展的合理布局、新污染源的严格控制和老污染源的强化治理等均有着十分重要的意义。因此，我们应对环境影响评价制度高度重视，让其发挥应有的作用，促进环境事业的健康发展。
1环境影响评价制度在我国的发展
我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验，结合我国的具体国情的模式下逐步发展起来的。环境影响评价制度作为一项正式的法律制度首创于美国。继美国之后，瑞典、澳大利亚分别在1969年的《环境保护法》和1974年的《联邦环境保护法》中效仿美国规定了环境影响评价制度，随后西方各国陆续将这项制度推广开来。我国在1979年的《环境保护法(试行)》中吸取了国外的先进经验和有益做法，原则规定了扩、改、新建工程时，必须要提出环境影响报告书，这标志着环境影响评价制度的正式确立。1980年的《基本建设项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的程序、范围和内容。1981年和1986年又两度对该办法进行了修订，使之更加完善。进入20世纪90年代，我国的环境影响评价进入快速发展阶段，从1992年到1994年的3年间，执行的环境影响评价项目数分别为36366、34276和31476，分别占当年建设项目数的61％、57％和63％。1998年11月，国务院第10次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条例》，并予实施，该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都做了明确规定。2003年9月1日，《中华人民共和国环境评价法》正式出台，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完整和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。
2环境影响评价制度存在的不足
环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证社会持续发展，健全环境方面的管理制度，加强建设项目管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然我国在环境影响制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了《环境影响评价法》，但是从我国环境影响评价制度的实施情况来看，我国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下。
2．1环境影响评价的范围过窄
我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。
2．2环境影响评价缺乏替代方案
环境影响报告书是环境影响评价的书面形式，是其最终表现形式。我国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，使评价单位进行的环境影响评价实际上是“唯一”的可供选择的方案。这样就可能使决策部门和公众无从选择，只能按照此方案做出评价，即使有别的可供替代的方案，也只能按提供的唯一的方案进行评价，这样就会使环境影响报告制度的作用降低。如果是对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响我国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现我国环境影响评价制度的真正目的。
2．3评审体制的规定存在不足
《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。但对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和其他活动项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。
2．4环境评价的审批不健全
环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起腐败的产生。
2．5公众参与机制不健全
公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。近年来，我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等依然缺少具体规定。一般情况下，“环境影响评估制度的公共参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低”。
环境保护的策划书篇5
[关键词]规划环评现状问题思考
1前言
规划环评是指对政策、规划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中。它是为了针对项目环评的缺陷而提出的。项目环评自20世纪60年代在西方发达国家提出并实施以来，在控制和减少环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用，但是其不足也日益明显。建设项目处于整个决策链（战略―政策―规划―计划―项目）的末端，因此项目环评只能做修补性的努力。对单个项目的认可或否决，并不能影响最初的决策和布局。而环境问题在人们着手制定政策、规划时就已经潜在地产生了。
2从项目环评到规划环评
我国的项目环评经过20多年的发展完善，已成为我国环境管理的一项基本制度，在控制新污染、保护生态环境方面发挥了重要作用。但是，项目环评难以在宏观决策中发挥作用，无法解决开发建设活动中产生的累计影响、间接影响和诱导影响。要实现预防为主的环境保护方针，必须实行规划环评和更高层次的战略环评，防止重大决策失误和环境破坏。经过多年反复论证，规划环境影响评价成为2002年出台的《环境影响评价法》重要组成部分，这也表明我国的环境影响评价制度从项目环评进入到了规划环评层次。
《环境影响评价法》把规划环评作为其中的重要内容，就是为了预防我国的国民经济在继续保持快速发展的同时，从源头上控制环境污染和生态破坏。
3规划环评将环保纳入规划决策的有效手段
随着我国的法制化进程，各行业、区域为了行业建设和地方经济发展，纷纷出台各行业和区域规划。这些规划一旦制定并经人大通过，就具有与立法同等的效力，立法中也应有确保规划实施的条文。因此，为保护各行业、各区域的局部利益，规划中往往强调行业利益和区域利益，只有通过规划环境影响评价，充分协调其中相关方面和公众的利益，做到规划的公平、公正，以利于地方的经济发展，同时在规划时兼顾环境保护，以保证规划实现时达到事半功倍的效果。规划环评也就成了目前预防环境破坏的重要手段，并为下一阶段在全面实施战略环评提供参考和依据，是防止决策失误、把环保纳入规划决策的有效途径。
《环境影响评价法》把规划环评的重点放在可能引起严重的生态破坏方面和工业集中的各类区域开发规划，主要是为了合理利用资源，保护环境和生态，保护饮用水源及居民健康，促进地方经济的可持续发展。《环境影响评价法》规定，有关部门对编制的规划，“应当在规划形成初步方案至上报前，组织进行环境影响评价，并向审批规划的机关提出环境影响报告书。”这是对规划环评时限的规定，从这个时限来看，规划环评是先于规划实施前完成的，避免目前建设项目环评普遍存在的边建设边环评，甚至先建设后环评的现象，将规划环评功能过程在原有决策制定过程中的内部化，进行规划环评综合决策的结构化。
规划环评“应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关”。这样，制定和审批规划的部门就能在规划上报前，就对该项规划可能产生的不良环境影响及其对策和措施有所了解，能够更好地协调行业之间、区域之间的相关方面的利益。
《环境影响评价法》还规定：设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案、作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家进行审查，并提出书面审查意见。对环境有重大影响的规划实施后，编制机关还应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关。发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。这项规定进一步明确了规划环评的审查不仅是环境管理行政主管部门的一项重要职责，而且有关部门也要积极参与，并负责对规划实施后的跟踪评价，如果弄虚作假，造成失实的，要追究法律责任。这些规定就是让有关部门从编制规划起直到规划实施后，都要对自己的行为负责，把环境保护作为发展事业的组成部分，作为自己管理工作的一部分，而不是作为应付环境监督管理部门的事情。避免各行业、各区域为保护局部利益，规划中过于强调行业利益和区域利益，而损害环境保护的全局利益。
《规划环境影响评价技术导则》(试行)对规划环评的评价原则规定：“规划环境影响评价应尽可能在规划编制的早期介入，并将对环境的考虑充分融入至规划中”。“一项规划的环境影响评价应当指导与该规划相关的政策、规划、计划以及相应的项目联系起来，做整体性考虑”。这是从规划环评的技术层面上保障了规划环评具有预防环境破坏的作用。《规划环境影响评价技术导则》(试行)还规定了开展规划环境影响评价的一般原则、工作程序、方法、内容和要求，实现了对决策制定的功能过程以规划环评的功能过程的识别，将规划环评的功能过程结合进决策制定程序，在这个过程中寻求和发掘综合决策机会，并将所识别的规划环评综合决策机会整合为一套结构清晰、简明便捷的规划环评程序，从而使整个决策过程成为规划环评综合决策程序。
环境保护的策划书篇6
关键词：中美 环境影响评价 比较 完善
1969年，美国制定了《国家环境政策法》（national environmental policy act， nepa），在世界范围内率先确立了环境影响评价 （environmental impact assessment，eia） 制度，依据该法设立的国家环境质量委员会（Council on environmental Quality，CeQ）于1978年制定了《国家环境政策法实施条例》（Regulations for implementing the procedural provisions of the national environmental policy act，简称CeQ条例），又为其提供了可操作的规范性标准和程序。受美国这一立法的影响，日本、澳大利亚、加拿大和欧洲各国也纷纷建立了环境影响评价制度。我国九届全国人大亦把《环境影响评价法》列入了立法计划，从1998年开始，经过反复调研、论证，经过四年努力，于2002年10月28日九届人大常委会第三十次会议通过，2003年9月1日起正式施行，标志着我国环境与资源立法进入了一个崭新的阶段。
中国和美国在人口、国土面积和自然资源方面都是世界上举足轻重的大国，两国在很多方面具有互补性。在环境保护立法方面，美国走在了世界前列，非常值得我们学习、借鉴。笔者欲通过比较研究两国在环境影响评价制度方面的主要内容，期望能对我国环境影响评价立法的进一步完善起到推动作用。
一、环境影响评价的目的比较
美国《国家环境政策法》的第一条就开明宗义地宣称“促进人类和环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”，[1]这里，“生态系统以及自然资源对国家的重要性”应当理解为包括了对经济发展的重要性，这从联邦行政机关的环境影响报告书的内容上（包括“对人类环境的区域性短期使用与维持和提高长期生产力之间的关系”）也可以证明这一点，因此应当将其理解为“目的二元论”，只是美国环境影响评价制度特别强调“增进人类的健康和福利”。
我国《环境影响评价法》的第一条则规定“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法”。可见，该立法旨在“促进经济、社会和环境的协调发展”，是典型的“目的二元论”。
通过上述比较可见，单从立法规定的角度进行考察，美国的环境影响评价制度是侧重保护人群健康的“目的二元论”，我国的环境影响评价法则强调“实施可持续发展战略”，这应当认定为是侧重促进经济发展的“目的二元论”。比较可见，美、中两国在环境影响评价的目的方面是同中有异，这与两国的经济发展水平、环保意识等是密切相关的。美国由于经济高度发达，民众的环保意识和要求相对较高，因此其更重视“增进人类的健康和福利”；而我国自改革开放以来，虽然在经济发展方面取得了长足进步，但相对于发达国家仍有很大差距，因此，在现阶段我国在重视环保的同时，更强调发展也是顺理成章，符合我国国情的。待将来我国经济水平高度发达之后，笔者以为，我们可借鉴美国，实行侧重于保护人群健康的“目的二元论”，这也是符合世界各国环境保护发展规律的。
二、环境影响评价的对象比较
美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行动。可见，美国环境影响评价的对象是联邦政府的行为，这些行为的种类主要有：（一）联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；（二）全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。但是并非所有联邦政府的上述行为都要进行环境影响评价，还要以这些行为“对人类环境有重大影响”为条件。那么，如何认定某一联邦行为有这样的影响呢？CeQ条例规定了“背景（context）”和“强度（intensity）”两个判断标准。所谓背景是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响，强度则指联邦行为影响的严重程度，它又通过更具体的标准来认定，可以归纳为：（一）对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度；（二）行动的环境影响的不确定性及其危险程度；（三）行动的环境影响引起重大争议的可能性；（四）行为成为未来行动的先例或代表的可能性；（五）行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响；（六）行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法。[2]
由此可见，美国规定的环境影响评价的对象是十分广泛的。可以说，囊括了下至项目建设，上至政府决策、立法等广阔内容，足见美国对环境影响制度的重视程度。
我国《环境影响评价法》的第二条则规定“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。第七条、第八条对规划的具体类型和要求又作出了进一步规定。其中第七条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”（此处所指规划乃指指导性规划）；第八条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”
由上可见，同以往相比，我国实施环境影响评价的范围已经由建设项目扩大到具有更大影响的规化，这不能不说是一个巨大的进步。但笔者以为，进步固然可喜，缺憾仍然存在，主要是环评对象规定得仍然不够彻底。
同规划相比，政策无疑具有更为重要的地位，其对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置，因此对政策进行环境影响评价具有更积极的意义。历史上，我国由于政策失误而对环境带来的严重破坏，不胜枚举，教训深刻。如50年代的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等等一系列错误政策，导致了大面积灾难性的生态和经济后果。 这种政策上的失误导致的生态环境问题，也不仅是在早期才出现的现象，80至90年代还在发生。80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一起上”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成了严重的资源浪费和环境破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的措施，关闭这类小矿；80年代在国家政策的支持下，造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业得到了快速发展，这种发展带来了十分严重的环境污染后果，迫使国家对其也不得不采取取缔、关停等纠正措施。[3]此外，中共中央关于对西部实施大开发的战略决策，对西部本就脆弱的生态环境也提出了严峻的挑战。
鉴于历史和现实的经验教训及实际需要，学者普遍认为，政策上的随意性，是造成生态环境问题的重要原因，不从这个源头上把关，环境问题就很难得到控制。值得注意的是，我国《环境影响评价法（草案）》的第四条曾规定“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本是“我国环境影响评价制度的一项重大建树和突破”，[4]但却被有关立法者以政策环评“缺乏可操作性，缺乏经验，立法条件尚不成熟”[5]等为由而在正式立法中删去了，致使本应成为立法亮点的政策环评胎死腹中。这不能不说是一大憾事。其实，立法本应体现时代特色和具有一定的前瞻性，并在实践中不断加以检验和完善。如果凡事都等完事具备再行立法，则可能时过境迁，良机不再了。实践证明，求全责备有时恰恰导致时机丧失，追悔莫及。况且，世界上将政策列入环评范围的也不乏先例。因此，笔者以为，我国应借鉴美国的立法内容，规定在政策制定中果断引入环境影响评价制度。这“有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失。”[6]为我国经济的可持续发展保驾护航。
至于立法方面，笔者以为，鉴于法律法规本身对环境的影响较小及公众参与立法过程的相对广泛性，且“从国外的立法经验来看，除美国外，大部分国家战略环境影响评价也是针对政策、规划和计划的，不包括立法。”[7]（即便是美国，也“总共只有5份立法环境影响评价报告书编制完成，主要用以支持野生动物保护区、武器和裁军条约等方面的立法建议”[8]），因此，目前在立法中可暂不引入环境影响评价制度，待日后条件成熟后再行规定亦不为迟。
三、环境影响评价的内容比较
美国环境影响评价的内容，也就是环境影响报告书的内容。根据CeQ条例的规定，环境影响评价主要有三项内容：（一）包括建议行动在内的各种可供选择的方案。详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容，它包括建议行动（the proposed action）和替代行动（the alternatives）两类，后者是相对于前者而言的，指可以替代建议行动并实现其预期目的的方案。按照替代方案的性质，它又可分为基本替代方案（primary alternative）和二等替代方案（secondary alternative）和推迟行动三种。基本替代方案指的是以根本不同的方式实现建议行动的目的、可以完全代替建议行动的方案，包括不行动（no action）。二等替代方案是指在不排斥建议行动的前提下，以不同方式实施建议行动。推迟行动是指，当建议行动的环境影响在科学上具有不确定性时，应当谨慎地推迟行动。（二）各种方案可能会影响的环境，这一部分的数据和分析必须与环境影响的程度相称。（三）各种行动方案及其补救措施的环境后果。补救措施是限制、减少、弥补行动的不利环境影响的手段。这一部分的内容应该包括各种行动方案及其补救措施的直接的、间接的环境后果的程度，各种行动方案和补救措施对包括能源在内的自然资源的要求等。[9]
由此可见，美国关于环境影响报告书的内容规定得十分全面，不仅规定了相应的具体内容，而且还考虑到了不同情况下的具体应对对策，规定了多种可供选择的方案，兼顾原则性与灵活性，其制度上高超的技术设计充分体现了对环境影响评价的高度重视。
再来看我国的《环境影响评价法》，其第十条规定：“专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；（三）环境影响评价的结论。”第十七条规定：“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价的结论。 涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。”
从我国的有关规定中可以看出，我国关于环境影响报告书的内容只是区别专项规划和建设项目分别规定了相应的具体内容，即仅规定了环境影响报告书的基本要求，而无类似美国有关“建议行动”与“替代行动”之分。这不能不说是一个缺憾。
众所周知，任何事情都不是一成不变的，因此我们应充分考虑到各种可能出现的情况，并有针对性地设计出相应的对策，给决策部门和公众以选择权，并做到具体情况具体分析，防止当出现意外情况时而不知所措，以便将对环境的不良影响降到最低，并将有关成本降至最低。因此，笔者认为，我国的《环境影响评价法》应充分借鉴美国的相关规定，在对环境影响评价书内容的要求上，规定应当区别不同情况要求提交相应的基本方案与替代方案，以做到全面考虑，择优而行，随机应变，力争实现环境影响最小化，成本最小化，利益最大化。
四、环境影响评价的公众参与比较
美国《国家环境政策法》是世界上最早规定环境影响评价制度的国家，但其对公众参与环境影响的评价，仅在第二篇第五节第一条规定应征求相关机构、部门、地方政府的意见，并明文规定环境影响报告书及相关机关的意见，应当依照《情报自由法》的规定对外公开，但对是否征求公众意见没有进行明确规定。不过，CeQ条例对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及参与的限制等。如项目审查前不必通知公民，但审查后应通告，一般公开的时间为45－90天；公民可以参与规划过程；规划过程开放，为公众提供信息；公民有机会得到eia文件；公民可以提交有关项目书面评论；当局或建议者必须对公众意见作出反应；当有较大争议或公众对听证感兴趣时可要求举行听证；公众有权了解作出最后决定的理由；公众可以在参与eia后不少于30天收到有关信息；公众可以质问eia的充分性等等。此外，根据《行政程序法》，对行政机关的任何行为原则上均得审查，因此，虽然有关环境影响评价的法律没有明文规定司法审查，但实务中如果主事机关在环境影响评价程序中没有依照法律法规进行公众参与程序，造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可以依法提起诉讼。
由此可见，美国关于公众参与环境影响评价的规定是相当完备的，其公众参与阶段早，参与事项全，参与有保障。
我国《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价也作了明确的规定。第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。” 第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”在对建设项目的环境影响评价中，也作了基本相同的规定，即在第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”
这些规定，对公众和专家参与规划和建设项目环境影响评价的范围、程序、方式和公众意见的法律地位作出了明确规定，使公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分。这是在以往的环保法律中所没有规定的。这说明国家在逐渐重视维护公民的环境权益，重视公众参与环保决策和监督。
但笔者认为，我国的相关规定仍有欠缺，主要是规定的过于笼统、原则，可操作性不强，透明度不高，公众参与时间晚，参与范围窄等。因此，笔者以为，我们应借鉴美国，对公众参与的程序、方式进一步作出明确规定，增强可操作性。如规定环境影响评价文件充分公开（国家规定需要保密的情形除外）；公众参与环境影响评价的全过程；扩展除论证会、听证会之外的公众参与方式；扩展公众参与范围，将政策、环境影响报告表、环境影响登记表列入公众参与范围；明确未按规定执行公众参与规定者的法律责任等等。
the Research on comparison between america and China of the system of environmental impact assessment
____and the review on the law
of environmental impact assessment of China
abstract： this article aims at pointing out the problems of environmental impact assessment of China and give the relative suggestions by comparing the aims、objects、contents and the participation of the people between america and China of the system of environmental impact assessment
Key words：america and China，environmental impact assessment，comparison，improve
注释
[1]《美国法典》第4321条，参见赵国青主编：《外国环境法选编》（第一辑），中国政法大学出版社2000年10月版，第5页。
[2]参见王曦著：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年9月版，第221—223页，
[3] 参见曲格平：《〈环境影响评价法〉：环境问题从源头抓起》，人民网 2003年1月09日。
[4] 参见李艳芳著：《公众参与环境影响评价制度研究》第173页，中国人民大学出版社2004年4月第一版。
[5] 参见李伯勇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国环境影响评价法（草案）〉修改情况的汇报》，中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报2002年第六号第498页。
[6]参见王涛：《关于〈中华人民共和国环境影响评价法（草案）〉的说明》，中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报2002年第六号第495-496页。
[7]参见李艳芳著：《公众参与环境影响评价制度研究》第171页，中国人民大学出版社2004年4月第一版。
环境保护的策划书篇7
保护生态环境关系到我国现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业。党的十六大提出树立科学发展观、构建社会主义和谐社会，提出建设资源节约型、环境友好型社会的奋斗目标，这是我们党对社会主义现代化建设规律认识的新飞跃，也是加强生态建设和环境保护工作的根本指导方针。
当前，我们面临人口、资源、环境等方面的巨大压力，为了不在重蹈西方工业化国家“先污染、后治理”覆辙，我们必须提高对生态环境问题认识，努力推动生态环境的良性发展。**年9月《环境影响评价法》颁布实施，这是我国第一部真正体现环境保护预防为主思想的法律，是一项“战略环评”制度，是我国环保事业的历史性突破，它将过去仅仅停留在对单个建设项目的环境影响评价扩展到了对政府各类发展规划的层次上，从决策源头为防止环境污染和生态破坏提供了法律保障，将有效地防止区域、全局性的污染失控和生态破坏。
规划环境影响评价是环境影响评价向规划层次的提升。环境影响评价作为我国环境保护的一项重要法律制度，对加强建设项目环境管理，防止环境污染和生态破坏发挥了重要作用。但就其实施对象来说，原来仅限于单个项目，而对政府及各部门各类规划没有约束。单个建设项目对环境影响一般是局部的，而政府一些政策和规划对环境的影响范围更广、历时更久。有些政策或规划一旦失误，给生态环境带来的灾害是难以估量和难以挽回的，在这方面，国际、国内都有过深刻的教训。通过开展规划环境影响评价工作，对规划进行科学分析、评价，把区域资源禀赋、环境容量、生态状况与自治区国民经济与社会发展的综合决策有机结合，提出更加科学合理的环境保护措施与对策，可以避免规划实施对环境造成不良影响，为建设资源节约型、环境友好型社会奠定基础。
当前我们经济社会发展中出现的一些不全面、不协调、不可持续的问题，尽管有发展观不科学、政绩考核不全面、经济体制不合理、协调机制不健全等多方面原因，但其中一个不容忽视的原因是，我们的很多规划对于环境保护方面的考虑不到位，犹如只见树木，不见森林。虽然规划不可能解决所有问题，但规划的到位和有效实施，有助于保障科学发展观的落实、增长方式的转变，有助于推进构建社会主义和谐社会的进程。开展规划环境影响评价工作，对全面落实科学发展观，从源头上防止污染和生态破坏，促进优势资源转换和产业合理布局，推动新型工业化健康发展，实现经济社会与环境保护统筹协调发展具有重要意义。
二、积极推进规划环评工作，提升环境管理水平
我委在**规划编制过程中本着全面落实科学发展观，坚持保护生态环境，深入实施可持续发展战略的精神要求，协同自治区有关部门积极推进规划环评工作。
环境保护的策划书篇8
一、充分认识规划环境影响评价工作的重要性
进一步加强规划环境影响评价工作，有利于从决策层面上防止生产力布局、资源配置不合理造成的环境问题，有利于优化产业结构、加快转变经济发展方式，促进经济、社会与环境的全面协调可持续发展，有利于更好地从源头解决关系民生的环境问题，维护人民群众的环境权益。各地、各有关部门要认真贯彻落实《条例》精神，充分认识开展规划环境影响评价工作的重要意义，站在落实科学发展观、转变经济发展方式、建设和谐富裕新宁夏的高度，以当前“十二五”规划及各专项规划的编制出台为契机，切实搞好规划环境影响评价工作，从源头预防环境污染和生态破坏，促进全区经济社会科学发展、和谐发展、跨越发展。
二、全面推进规划环境影响评价工作
（一）全面落实环境影响评价制度。各市、县（区）人民政府和有关部门要按照《条例》规定，在组织编制土地利用有关规划、区域流域开发建设等综合性规划过程中，要同步做好环境影响评价工作，编制有关环境影响的篇章或说明。在编制工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划以及专项规划中的指导性规划时，应当在规划草案上报审批前，组织开展环境影响评价，编制环境影响报告书或者形成有关环境影响的篇章和说明。环境影响报告书和环境影响篇章或说明由规划编制机关或者环境影响评价机构按照《条例》规定编制，并与规划草案一并报送规划审批机关。
（二）加强重点领域规划环境影响评价工作。各市、县（区）人民政府及有关部门要切实加强区域、流域规划环境影响评价工作，把区域、流域生态系统的整体性、长期性环境影响作为环境影响评价工作的关键点，进行科学评价。要严格规范各工业园区规划环境影响评价编制，把园区布局、产业结构和主要环保基础设施建设方案的环境合理性作为评价工作重点。对高污染、高耗能、产能过剩行业的规划环境影响评价结果，要作为受理审批区域内高耗能、高污染项目环评文件的前置条件，避免产能过剩重复建设引发新的区域性环境问题。
（三）做好规划环境影响评价审查工作。综合性规划草案和专项规划中的指导性规划草案的环境影响篇章或者说明审查，由规划审批机关在组织审查规划时一并进行。区人民政府及有关部门负责审批的专项规划，其环境影响报告书由区环境保护厅召集有关部门代表和专家组成审查小组进行审查。除化工、制药、印染、皮革、酿造、造纸、冶金、建材、焦炭等重污染行业发展规划环评及项目所在开发区、工业园区的规划环评由区环境保护厅负责组织审查外，其它市、县（区）级的规划环境影响评价工作由市级环境保护部门负责组织审查。
三、抓紧确定需要开展环境影响评价的具体规划目录
区发展改革委、经济和信息化委、国土资源厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、农牧厅、林业局、旅游局等部门要结合本部门工作实际，于年月底前将编制的“十二五”综合性规划和专项规划的具体目录报送区环境保护厅。区环境保护厅根据有关规定，结合经济社会发展和规划编制情况，确定需要开展环境影响评价的规划目录。各市、县（区）人民政府也要按上述要求，做好本辖区的规划环境影响评价目录确定工作。
四、开展对重点区域规划环境影响评价执行情况检查
各市、县（区）人民政府要以辖区内现有的各类开发区、工业集中区（园区）为重点，对其规划环境影响评价执行情况进行检查。对没有进行规划环境影响评价或者已经编制完成规划环境影响评价，但因规划的范围、产业定位、布局、规模等已发生重大变化需要重新修编规划的，要在年月底前全面完成规划环境影响评价工作，并将有关情况书面报告区人民政府，同时抄送区环境保护厅。未在规定期限内完成规划环境影响评价，或已批准实施但因规划修编而未重新进行环境影响评价的各类开发区、工业集中区（园区），各地环保部门不予受理审批其建设项目环境影响评价文件。
环境保护的策划书篇9
乘着斯德哥尔摩人类环境会议的东风，1972年12月15日，联合国大会作出建立环境规划署的决议。1973年1月，作为联合国统筹全世界环，全国公务员共同的天地保工作的组织，联合国环境规划署（Unitednationsenvironmentprogramme，简称Unep）正式成立。
环境规划署的临时总部设在瑞士日内瓦，后于同年10月迁至肯尼亚首都内罗毕。环境规划署在世界各地设有7个地区办事处和联络处，拥有约200人的科学家、事务官员和信息处理专家具体实施计划。环境规划署是一个业务性的辅助机构，它每年通过联合国经济和社会理事会向大会报告自己的活动。
联合国环境规划署下设3个主要部门：环境规划理事会、环境秘书处和环境基金委员会。环境规划理事会由58个会员国组成。理事国由大会选出，任期3年，可连选连任。理事会每年举行一次会议，审查世界环境状况，促进各国政府间在环境保护方面的国际合作，为实现和协调联合国系统内各项环境计划进行政策指导等。环境基金多来自联合国会员国的捐款，用于支付联合国机构从事环境活动所需经费。
作为一个常设机构，环境规划署主要负责处理联合国在环境方面的日常事物，促进环境问题的调查研究，协调联合国内外的环境保护和环境管理工作。其主要职责是：贯彻执行环境规划理事会的各项决定；根据理事会的政策指导提出联合国环境活动的中、远期规划；制订、执行和协调各项环境方案的活动计划；向理事会提出审议的事项以及有关环境的报告；管理环境基金；就环境规划向联合国系统内的各政府机构提供咨询意见等。
环境保护的策划书篇10
新开工项目管理是投资管理的重要环节，也是宏观调控的重要手段，对于控制固定资产投资规模、防止经济由偏快转为过热具有重要作用。加强和规范新开工项目管理，是国家和省上严控投资盲目过快增长、实现“双防”宏观调控任务的重要举措，是促进我市发展方式转变、推进结构调整的重要途径，是深化投资体制改革的重要手段，是维护投资建设秩序、规范投资行为的重要环节。各县区、各有关部门要按照省政府办公厅《通知》精神，进一步提高思想认识，改变单纯依靠投资拉动经济的发展思路，更加重视消费和出口的作用，促进投资、消费、出口协调拉动。要对投资盲目过快增长的负面影响和危险性有清醒地认识，把加强和规范新开工项目管理作为当前各级政府宏观调控工作的重要工作之一;要继续深化投资体制改革，切实从源头上把好项目开工建设关;要坚持用科学发展观、正确的政绩观指导投资工作，维护投资项目建设秩序，促进我市经济社会又好又快发展。
二、严格规范投资项目新开工条件
各类投资项目开工建设必须符合下列八项条件：
(一)符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。
(二)已经完成审批、核准或备案手续。其中，实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，需要审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算;实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告;实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。
(三)规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。
(四)需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。
(五)已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。
(六)已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。
(七)建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并已采取保证投资项目建设工程质量安全的具体措施。
(八)符合国家法律法规的其他相关要求。
三、建立新开工项目管理联动机制
市发改委、市规划局、市国土资源局、市环保局和市统计局等有关部门要建立开工项目管理联动机制。各县区也要比照市上模式，建立相应机制，密切协作，共同加强和规范新开工项目管理工作。
实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批等文件。项目可行性研究报告批复后，项目单位依据批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。
实行核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位按规范要求向发展改革部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。发展改革部门根据有关规定履行核准手续后，项目单位依据核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。
实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革部门等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。此前的《省企业投资项目备案暂行办法》与本条规定程序不一致的，以本条规定为准。
各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护等部门要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节规范运行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革部门不得审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。对应以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地的项目，国土资源管理部门要会同发展改革、城乡规划、环境保护等部门将有关要求纳入土地出让方案。对未按规定取得项目审批(核准、备案)、规划许可、环评审批、用地管理等相关文件的建筑工程项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤销有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。
四、建立新开工项目报告制度和信息公告制度
为了切实加强和规范新开工项目管理以及社会监督，市政府决定从年1月起建立全市新开工项目报告制度和信息公告制度。
无论实行审批、核准或备案的投资项目，项目单位依照前述规定完成各项手续后，预备开工前以书面形式向负责该项目审批(核准、备案)的发展改革部门报告拟新开工项目基本信息和拟开工时间，主要说明项目是否具备本意见第二条的八项开工条件，并附相关证明文件资料。
各县区计划部门在建立新开工项目报告制度的同时，建立健全相应的新开工项目登记管理档案。在项目完成各项审批和许可手续并报告开工后，由专人每月向市发改委报送新开工项目信息。市发展改革委负责将全市投资5000万元以上的新开工项目单位主要建设内容和规模、各项审批和许可文件的名称、文号等信息上报省发改委，相关信息将通过省政府门户网站及其他方式按月向社会公告。
五、根据新开工项目的八项条件，对年以来的新开工项目全面进行清理
根据省政府办公厅《通知》精神，全市要对年以来在建和年计划新开工项目进行一次自查，对不符合国家规定新开工八项条件的项目要分门别类，妥善处理。
(一)凡是不符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准的项目，一律停止建设。
(二)符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准，但审批、核准、备案或规划、土地、环评、节能评估等手续不完善的项目，要限期完善手续。
各县区要在年2月底前将清理结果报市发改委、市规划局、市国土资源局、市环保局。省上将于年3月进行复查，确保新开工项目规范建设。
六、加强新开工项目统计和信息管理
各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护等部门要加快完善本部门的信息系统，并建立信息互通制度，将各自办理的项目审批、核准、备案和规划、土地、环境影响评价等文件相互送达，同时抄送同级统计部门。统计部门要依据相关信息加强对新开工项目的统计检查，及时将统计的新开工项目信息抄送同级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护等部门。部门之间要充分利用网络信息技术，逐步建立新开工项目信息共享平台，及时交换项目信息，实现资源共享。上述各有关部门要尽快制订相关实施细则，明确信息交流的内容、时间和具体方式等。
各级统计部门要坚持依法统计，以现行规定的标准为依据，切实做好新开工项目统计工作。要加强培训工作，不断提高基层统计人员的业务素质，保证新开工项目统计数据的质量。各级政府要树立科学发展观和正确的政绩观，不得随意干预统计工作。
七、强化新开工项目的监督检查
各县区、各有关部门要切实负起责任，严格管理，强化对新开工项目事中、事后的监督检查。在新开工项目管理联动机制的基础上，要建立部门联席会议制度等协调机制，加强对新开工项目管理及有关制度、规定执行情况的交流和检查，不断完善管理办法。
各类投资主体应严格执行法律、法规、政策规定和投资建设程序。项目开工前，必须履行完各项建设程序，并自觉报告和接受监督。对于以化整为零、提供虚假材料等不正当手段取得审批、核准或备案文件的项目，发展改革等项目审批(核准或备案)部门要依法撤销该项目的审批、核准或备案文件，并责令其停止建设。对于违反城乡规划、土地管理、环境保护、施工许可等法律法规和国家相关规定以及开工报告制度擅自开工建设的项目，一经发现，即应责令停止建设，并由规划、建设、国土资源、环境保护部门依法予以处罚，由此造成的损失均由项目投资者承担。对于在建设过程中不遵守城乡规划、土地管理、环境保护和施工许可的项目，城乡规划、国土资源、环境保护部门要依法予以处罚，责令其停止建设或停止生产，并追究有关单位和人员的责任。对于篡改、编造虚假数据和虚报、瞒报、拒报统计资料等行为，要依法追究有关单位和个人的责任。对于存在上述问题且情节严重、性质恶劣的项目单位和个人，除依法惩处外，还应将相关情况通过新闻媒体向社会公布。
市发展改革、规划、国土资源、环境保护等部门要加强对各县区部门的指导和监督。对项目建设程序的政策规定执行不力并已造成严重影响的地区，要及时予以通报批评并给予相应的惩处。