行政制度的特征篇1
关键词：专利行政执法制度；专利行政执法制度特征；问题
中图分类号：D922.1文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）14-0066-03
专利行政执法是专利制度中的重要内容之一，专利行政执法的目的是为了消除破坏专利制度的行为，维护专利制度的正常运行。我国的专利行政执法主体呈现分级多样化的趋势，专利行政执法就是指管理专利行政机关依照法律、法规、规章的规定，以一定的法定程序，对三种具体的专利行为进行监督、管理和查处的具体行政行为，即处理专利侵权纠纷、查处假冒专利行为，以及调解专利纠纷。
一、我国专利行政执法制度的内容
根据专利法、专利实施细则的相关规定，我国专利执法制度包括处理专利侵权纠纷、查处假冒专利行为以及调解专利纠纷三大方面。
（一）处理专利侵权纠纷
专利侵权纠纷是一种民事纠纷，是指专利权人与未经其许可实施其专利的侵权行为人发生的争议。这类纠纷较为普遍，处理方式也与其他纠纷不同，专利法第60条规定了这种纠纷的专利行政执法的处理方式。管理专利工作的部门的专利行政执法与法院司法保护构成了我国专利保护的两种救济途径，俗称“双轨制”。发生专利侵权纠纷的时候，专利权人或利害关系人可以选择法院，也可以选择请求管理专利工作的部门进行处理。专利侵权纠纷涉及侵权行为的停止以及侵权的赔偿，法院和管理专利工作的部门都有管辖权力，但二者权限不同，对于侵权行为，管理专利工作的部门可以责令停止，但强制执行仍需向法院申请；对于侵权赔偿数额，管理专利工作的部门仅有调解的权力，调解不成，当事人仍然需要向人民法院。从而形成在实践中，若以获得侵权赔偿为救济目的时，直接向人民法院提起侵权诉讼更加合适；管理行政执法部门为吸引当事人选择行政救济的方式，在处理侵权纠纷中发挥更加主动积极的调查取证的优势。
（二）查处假冒专利行为
在专利制度中，假冒专利的行为并没有一个明确的定义，《专利法实施细则》（第84条）中采用了列举的方式限定了假冒专利的行为的五种情形，以及一种例外和免责情形。《专利行政执法办法》中则对相应的执法手段与程序做了具体阐述，具体细化了行政执法从立案到确定违法所得、缴纳罚款整个行政执法程序的过程，明确记载了可以管理专利工作的机关在处理假冒专利的行为时具有行政处罚权，这是专利法实施细则第84条提到的罚款的进一步细化。所谓行政处罚是指“行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（行政管理秩序的行为），给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为”[1]，《行政处罚法》第8条规定了处罚的种类，包括警告、罚款权、没收权、责令类行政处罚权、暂扣或吊销权、行政拘留和其他行政处罚权，但管理专利工作的部门只有罚款和责令停止违法行为两种，并没有没收、暂扣或吊销、行政拘留等处罚权。
（三）调解专利纠纷
由于知识产权具有私法的性质，我国知识产权民事纠纷的行政执法中使用较多的一种处理手段，它是以当事人的自愿、合意为前提，由知识产权行政执法部门居间，按照一定的程序，解决纠纷活动，具有调解纠纷范围广泛，形式方便灵活、低成本高效能的特点。
二、我国专利行政执法制度的特征
（一）专利行政执法制度具有补充性
专利权属于私权，当发生专利权侵权纠纷时，我国现阶段采取行政执法与司法救济两条途径的“双轨制”，世界各国，包括欧、美、韩、日、中各大强局通常采取司法救济专利权的途径，而专利行政执法制度是具有中国特色的专利制度，其作为司法救济的有效补充。
（二）专利行政执法制度具有法定性[2]
专利行政执法制度具有法定性是指执法主体具有法定性，根据我国《专利法》第3条和《专利法实施细则》第79条和第80条的规定，国家知识产权局不仅在宏观层面承担全国的专利管理工作，而且在微观层面具有对各地方知识产权局的工作和业务进行指导的职责。专利执法的执法主体不仅包括各省、自治区，直辖市人民政府的管理专利工作的部门，而且还包括专利管理工作量大又有实际处理能力的设区的市人民政府设立的管理专利工作的部门；执法程序具有法定性，《专利法》及其实施细则、《专利行政执法办法》的各项规定中，这些法律和规定都对专利行政执法的程序和措施进行了明确的规定；另外，专利行政执法决定具有法定的强制力[3]。
（三）专利行政执法制度的可执行性差
首先，专利侵权判断标准与程序欠统一，目前的专利制度中并没有明确对专利侵权纠纷的处理归属于行政处罚还是行政裁决，更多的是参照法院的程序来进行判定，使得对专利侵权纠纷的行政执法程序无章可循，对于一些行政执法上的术语或者词语，并没有明确界定其概念，由于缺乏统一的标准与原则，难免在执法过程中，对相同的侵权行为采用了不同的执法和处罚措施，有损行政执法的威信。其次，专利行政执法的手段弱，执行难。专利行政执法机关并无强制执行权，只能向法院申请强制执行，但行政执法机关和法院分属不同的系统，实际中，执行难也是困扰法院多年的难题，其对于专利强制执行的积极性自然不高，影响了行政执法本身的效力，也达不到降低成本、提高效率的效果。最后，立法层次低，缺乏对严重侵权行为的主动查处权[4]，缺乏必要的调查取证手段。专利制度中，属于法律层面的只有《专利法》，而《专利法实施细则》只是行政法规，《专利行政执法办法》则是部门规章，在较高位阶的《专利法》和《专利法实施细则》中对专利行政执法只做了原则上、笼统的规定，而具体地执行措施和办法都只落入最下位的《专利行政执法办法》中，因而造成专利行政执法整体上法律效力有限，导致在各地方管理工作的部门的执行实践难以满足我国高速发展的专利事业以及其执法需求。特别是当前实践中存在恶意侵权、反复侵权、群体侵权等严重的专利侵权行为，行政机关只能依申请进行查处，并没有主动出击、主动查处的权力，执法手段较弱，再加上缺乏相应的调查取证的手段，已经远远不能以应对当前的社会实践。
三、我国专利行政执法制度的现状与问题
（一）我国专利行政执法的现状
自1984年制定专利法以来，经过1992年、2000年、2008年三次修改，以及1985年制定专利法实施细则，经过1992年、2001年、2010年三次修改，以及2011年颁布的《专利行政执法办法》，在专利行政执法方面形成了较为系统的制度，但也存在着较大的问题，针对这些问题专利法第四次修改中也有所体现。
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图1为2008―2012年的五年间行政执法查处案件数量与法院新增专利数量的增长趋势。①从图1中可以清楚地看到近五年来行政执法查处的案件与法院审结或新增的专利案件均呈现快速增长的趋势，其中行政执法查处的案件增长速率更快，年均增长率为142%，特别是2012年相比2011年专利行政执法查处数量增长199%；2008年行政执法案件数量与法院新增数量差距较大有二千余件，五年间双方差距逐渐缩小，到2012年双方差距只有数百件，双方处理的专利案件平分秋色，体现出在“双轨制”中，专利行政执法原来越重要，至少从处理案件的数量上具有了可以与司法救济平起平坐的地位。随着专利行政执法的数量越来越多，管理专利工作的部门面临的问题也接踵而来，主要体现在专利维权周期长、成本高、效果差，维权举证难，这也是第四次修改草稿中重点考虑的问题。
（二）我国专利行政执法存在的问题
首先，专利维权周期长。专利维权周期长，往往需要几年甚至十年以上，维权周期长或许对于规模较大的公司而言，造成的影响不大，但若一场若干年或十年的专利诉讼，对于我国多数的中小企业而言，发展受到了极大的影响。对于他们创新的成本，原本就得来不易，受到侵犯，必然要极力维护，若不能有效的保护，损失是不言而喻的，加上维权之路异常艰辛漫长的话，不仅严重地打击了其创新的积极性，而且会极大地限制了其发展。因此，需要考虑如何缩短专利纠纷的处理的周期，加速纠纷解决的期限。
成功或可期，但这样的维权之路注定是异常持久战、疲劳战，加上很多侵权人或企业会极力拖延诉讼时间和程序，这样的维权之路会让有很多中小企业产生中途退缩的心理，这样的法律制度反而对侵权人或企业极其有利的，侵权人不但挤占了市场，获得了相当的商业利益，而且还没有受到相应的惩罚。在法律界，专利官司向来难缠，如何缩短专利维权周期，减少被侵权人或企业消耗的时间和精力，消除企业维权进退维谷的困惑，保持其相当的创新积极性，是我国专利行政执法的一大难题。
其次，专利维权成本高、效果差。在国外，许多企业受到专利侵权的律师函后通常选择向专利权人缴纳授权费，这样因为企业会被侵权诉讼高昂的成本以及赔偿费用而拖垮。而在国内，专利维权通常会维持三年左右，需要投入相当的人力物力，最后获得的侵权赔偿也寥寥无几，因而通常许多厂商在收到侵权律师函后，往往选择应诉、走无效等法律程序，因为他们明白，即使败诉，他们的付出相对于授权费用而言，也是可以接受的。因而从成本、收益的角度而言，现有的专利制度并不鼓励专利权人维护自己的权益，而更有利于侵权人山寨专利产品。
专利维权过程中，需要专利权人向法院提出上诉，而被告人通常会向国家知识产权局复审委员会中提出宣告专利权无效的请求，即使请求宣告无效失败，被告人还可以向人民法院就复审委的决定提出上诉，在专利权无效宣告结束之后，法院通常才会进行判决，整个过程中专利权人维权投入了很多时间和金钱，最后获得的赔偿往往只有数万元，但通常侵权人每天侵权获得的利润就远高于此，这样高额的维权成本，差强人意的维权效果已经无形中打击了维权人的积极性，实质上纵容了侵权行为，增加了公众对专利制度的效益的质疑。
面对侵权行为，由于专利客体无形性，易遭侵犯而难维护，加上专利维权诉讼需要投入大量的精力和维权成本，许多企业、特别是中小企业通常会睁一只眼闭一只眼，长此以往会使专利制度丧失了威信，企业会不重视专利制度，降低了创新的积极性。侵权成本低、维权成本高的怪现象，将不少企业推向侵权的洪流中，不愿意去投入人力物力去创新，而去山寨别人的专利产品，这样的企业成为专利制度的蝗虫，不断蚕食着专利权人的创新成本，也在蚕食着专利制度的建立的根本。同时，由于专利制度无法提供给专利权人有效的保护，许多企业也就忽视了对专利申请质量的控制，申请专利只是为了获得政府的补贴，申请高新企业等，使得专利成为花架子，空而无用，特别是面对外国专利诉讼时束手无策。因而专利维权成本高、效果差也是我们迫切需要解决的问题之一。
最后，专利维权举证难。专利诉讼属于民事诉讼的一种，其也需符合“谁主张，谁举证”基本的民事诉讼法的基本原则，原告需要提出证据证明自己的诉讼请求。但《专利法》第61条限定了举证责任倒置的一种情形，仅适用于新产品制造方法的举证责任应当归于制造该产品的人或单位。在专利侵权诉讼或者专利行政处理的过程中，需要进行至少三大方面的举证：是否拥有专利权利的证据、被告侵犯专利权的证据、请求专利侵权赔偿数额的相关证据，其中对于专利侵权赔偿的数额及范围上尤为突出的体现了举证难的问题，这个问题往往造成被侵权人或单位最后获得的赔偿远远不及其实际上遭到的损失。
专利诉讼和专利侵权案件的行政处理的最终目的是为了停止侵权行为和获得侵权赔偿，每一个目的都需要证据进行支持，也有一种说法认为，打专利官司就是在打证据。我国现行的专利法规定，专利侵权赔偿有四种计算方式，位阶从高到低依次为：实际受到的损失、侵权人因侵权获得的利益、专利许可使用费的倍数确定和法院确定。对于实际收到的损失而言，难以提供销售减少的原因是因为侵权人侵权的行为还是其他原因；对于侵权人获得的利益，其记载或不记载在侵权人的账簿上，但记载的账簿被侵权人无法获得，若无账簿，侵权人也难以根据市场的信息进行评估侵权人获得的利益。对于专利许可费用，若专利权人自我实施，那么专利使用费用也难以确定；对于法院根据案情进行确定，若无具体的证据行为，法院也无从确定所述赔偿是最低的1万元，还是最高的100万元。被侵权人只有尽可能地提供翔实的证据，才能在专利诉讼和专利行政执法中将有利的天平倾向自己。
专利行政执法制度是具有中国特色的专利制度，其作为司法救济的有效补充，构成了我国当前专利行政执法与司法救济“双轨制”的制度模式，双方处理的专利案件平分秋色。随着专利行政执法的数量越来越多，管理专利工作的部门面临专利维权周期长、成本高、效果差，维权举证难等一些问题，是当前我国专利行政执法制度应重点考虑的方面。
参考文献：
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[m].北京：北京大学出版社&高等教育出版社，2011：271.
[2]李玉香.完善专利行政执法权之再思考[J].知识产权，2013（4）：69-70.
行政制度的特征篇2
【关键词】行政补偿；体系；法律责任
在我国，行政补偿法律制度一直以来不为我国学界所重视，更不为立法机关重视。随着经济的快速发展，行政补偿制度在实践的过程当中不断发展和完善。然而令人遗憾的是，行政补偿制度的实践并没有相应的法律理论作支撑，更没有制定统一的《行政补偿法》，难以适应现代法治社会建设的需要。虽然有多涉及行政补偿的法律、法规和规章，但是这些法律性文件的立法层级较低，使得我国行政补偿的的立法零散，缺乏系统性，法律效力层级不高。这种情况下，研究我国行政补偿制度，对完善行政补偿制度有一定的促进作用。
一、行政补偿制度的含义
（1）行政补偿的概念。城市拆迁是我国经济和社会不断发展的一大产物，可以说行政补偿制度与城市拆迁具有相通性。要研究我国的行政补偿制度，必须从行政补偿制度的概念和特征入手，最首要的便是要对行政补偿的概念进行界定。何谓行政补偿？学界对行政补偿定义的表述差异不大，但是学界在很长一段时间把行政补偿作为国家赔偿的一部分而混合运用。随着经济社会的发展，则逐渐把行政补偿和国家赔偿进行了区分，概括起来行政补偿的含义可以从狭义、广义两方面来理解。狭义的行政补偿是指行政主体为公共利益需要，在公用征收的基础上造成行政相对人合法权益受到特别损失时所给予的补偿。狭义的行政补偿在各国被广泛接受。例如日本有学者认为：“行政上的损失补偿，即在特定的情况下，行政主体行使合法的公权力，为了社会公共利益，而给国民带来的损失，根据社会全体成员公平负担的观点，为了调整国民的特别牺牲，而进行的财产补偿。”广义上的行政补偿不仅包括行政机关的合法行为给行政相对人带来的损害补偿，还包括无特定义务的公民、法人或其他组织为公共利益的需要而实施的无因管理行为而遭受特别损失时所给予的补偿。也就是说行政相对人没有义务为公共利益而为相关行为，却因主动实施该行为而遭受了损失。因此我国有学者认为：“行政补偿是指行政机关因实施合法行为造成行政相对人的权益损失，或者因为相对人为社会公共利益而使自身利益受到损失时，行政机关依法补偿行政相对人损失的一种行政救济行为。”（2）行政补偿的特征。通过行政补偿的定义可以看出行政补偿有以下特征：第一，行政补偿须以国家行政机关以合法的行政行为或者特定的公民、法人和其他组织为社会公共利益而使自身权益受到特别损失为前提。国家行政机关及其工作人员的民事个人行为不导致行政补偿，行政机关的违法行政行为也不产生行政补偿的问题，只会产生行政赔偿责任。第二，行政补偿的情形有两种：一种情形是行政主体合法行使行政权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害；另一种情形是公民、法人和其他组织为社会公共利益而使自身权益受到特别损失。第三，行政补偿以无义务的特定人为对象和以特定人为公共利益的需要而使自身合法权益受到特别损失为内容。只有行政机关的合法行为导致无义务的特定人因为社会公共利益需要，而使自身合法权益遭受特别损害时，根据公平原则，国家才会对因为公共利益需要而使自身合法权益受到特别损害的无义务的特定人给予补偿。第四，导致行政补偿的行政行为是国家因社会公共利益需要而作出的，所以应该由国家作为行政补偿的主体。但在行政补偿的实践中，行政相对人直接向作出具体行政行为的行政主体要求赔偿更为合适。
二、我国行政补偿制度的历史发展以及法律保护现状
（一）我国行政补偿制度的历史发展
行政补偿制度体现了近代以来国家对公民财产权既保护又限制的思想，且是在资产阶级革命后兴起的，行政补偿制度在封建专制统治下的中国是不可能确立的。到了民主革命时期，才逐渐可以看到行政补偿的踪影。1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》，这一文件规定被学界认为是我国行政补偿的最早规定。党的十一届三中全会以来，我国的行政补偿立法在逐步加快，在资源管理领域建立了比较完善的行政补偿制度。特别是在2004年的宪法修正案中把公民私有财产权保障和征收、征用补偿条款明确载入宪法。比如宪法明文规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
（二）我国行政补偿制度的法律保护现状
1.宪法及宪法性法律对行政补偿制度的保护。对公民财产权保障和土地征收、征用补偿条款在很早之前就已经纳入宪法范畴，已经明确写入宪法。宪法在经过四次修正案后在2004年把公民私有财产权保障和土地征收、征用补偿条款也明确载入宪法。土地征收补偿或征用补偿与私有财产权的征收或征用补偿在宪法中分别加以规定，体现了我国保障公民合法财产，为土地征收或征用补偿提供了基础。
2.其他法律对行政补偿制度的保护。对集体土地的征用是行政补偿的主要形式。根据现行的《土地管理法》相关法条规定，土地征用是国家基于社会公共利益，以给予补偿为条件，在一定期限内强制对集体土地所有权之外的土地他项权利为利用，待特定的社会公共事业完成后，将土地归还给集体所有并适当补偿。紧急征调损失补偿，紧急征调损失补偿具体规定在《防震减灾法》第38条之中。行政机关基于公共利益需要对其已经授权的合法行政行为予以变更、撤销、废止时，使行政相对人的信赖利益遭受损失的，也应当给予补偿。行政机关在行使职权的过程中，对行政相对人造成了事先无法预见的附随损害后果，致使行政相对人的合法权益遭受损失时应当给予补偿。从上述关于行政补偿的法律法规中可以看出我国的行政补偿制度是以土地征收、征用补偿为核心，内容涉及到行政征收或征用补偿的原则、标准、方式以及救济等。
三、我国行政补偿制度存在的问题
（1）行政补偿的立法缺乏系统完备性。虽然我国的行政补偿制度在一些法律中有规定，但是缺乏统一的规定。早期制定的许多规范性法律文件的适用范围狭窄，且针对性过强。单行法律法规难以穷尽行政补偿问题，使许多行政补偿问题无法可依；法律规定过于简单，缺乏具体程序规定，使得公民利益受到损失而得不到任何补偿。单行法律与有关法规的规定，违反了“法律面前人人平等”的原则。虽然可适当给予一定的补偿规定在关于行政补偿制度的法律中，但法律对于具体怎么补偿没有明确的规定。（2）行政补偿的范围不明确。我国行政补偿的范围过于狭窄，主要体现在：单行法律和法规没有明确具体的行政补偿范围；我国行政补偿主要补偿财产权所受到的损失，对人身权受到的损失补偿的力度不大；我国行政补偿只补偿直接损失，不补偿间接损失。行政补偿范围太窄，不利于对公民合法权益的保护，更不利于社会的和谐稳定，甚至有可能让行政机关滥用行政权力。（3）行政补偿的标准模糊。行政补偿标准是根据行政相对人实际损失程度确定补偿数额的准则，没有行政补偿标准，就无法计算出行政补偿数额，相对人的合法权益就不能得到有效保障。现实生活当中，行政主体为社会公共利益的需要，依法行使职权致使相对人的合法权益受到特别损失，或者无特定义务的公民、法人和其他组织为社会公共利益协助公务而使自身权益受到损失时，由于行政补偿标准不统一，导致公民的合法权益得不到有效弥补，行政补偿纠纷日益增多。关于行政补偿制度的法律规定中也并没有明确规定适当补偿。（4）宪法中的补偿条款缺乏补偿原则的规定。行政补偿的原则是行政补偿制度中一个重要的问题，直接决定着国家弥补相对人损失的程度。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的规定，可以说是行政补偿制度的一大进步，但不足的是，宪法中的补偿条款缺乏补偿原则的规定。
四、完善我国行政补偿制度的建议
（1）制定行政补偿法。笔者以为，在我国目前的法律条件下，制定一部像《中华人民共和国国家赔偿法》一样统一的行政补偿法，可以解决行政补偿的一些不足。一方面是由于我国不承认判例，不能依靠判例来不断地完善行政补偿的类型；另一方面是由于我国的宪法中缺失行政补偿条款，更不能在诉讼中加以引用宪法。为保障行政相对人的合法权益，能够让行政相对人得到合理的赔偿，必须完善行政补偿制度。从有效保障公民合法权益的角度来看，要制定《行政补偿法》，使受害人获得补偿救济有法律的明确规定。我国可以在借鉴国家赔偿法的基础上，制定行政补偿法，使那些受到损害的相对人的合法权益能够得到有效弥补。（2）明确行政补偿的范围。行政补偿范围的确定不仅体现了一个国家行政补偿的宽窄程度，还决定着行政相对人行政补偿请求权的范围。由于各个国家的经济发展水平、法律制度、文化传统、法治化程度等方面的不同，因而各个国家对其规定不尽相同。结合我国的国情和对行政补偿制度的立法和实践来看，笔者认为行政补偿的范围应该包括两个方面的内容：其一，相对人因合法行政行为而受到损失的补偿。具体包含如下内容：对行政征收征用的补偿、行政机关的其他合法行为致使相对人受到损失时，应当给予行政补偿等。其二，相对人因社会公共利益而受到损失的补偿。具体包含如下内容：当公民为协助公务而使人身或者财产受到损失时，应当由行政机关给予补偿；当公民为社会公共利益而使人身或者财产受到损失时，应当由行政机关给予补偿；行政主体限制相对人合法权益致损的补偿等。但是因国家实行宏观政策造成的损失和公民的自我损害等行为不属于行政补偿的范围。笔者认为，随着我国社会经济的发展和对人权保障的重视，行政补偿范围不仅包括直接损失，还应包括精神损失和间接损失。（3）明确行政补偿的标准。行政补偿标准是行政补偿的核心问题，补偿标准的公正与否直接关涉公民因公共利益而遭受的损失能否得以有效弥补。行政补偿的标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。行政补偿的标准应当根据实际情况分析，选择合适的标准，而不是严格按照一个标准。我国关于行政补偿标准的指导原则主要依据法律、行政法规和规章的规定，宪法并没有明确规定行政补偿标准的指导原则。笔者认为在制定我国行政补偿标准时应当将公正合理确定为行政补偿的基本标准。关于公正合理，通常应以完全补偿为衡量标准，同时辅以一定条件下的合理补偿。
参考文献
[1]詹明，赖华子.完善我国行政补偿制度的思考[J].价格月刊.2007（2）
[2]李晓新.论我国行政补偿制度的原则与范围[J].行政与法.2008（10）
[3]贾秀琴.完善行政补偿制度的思考[J].中国国情国力.2009（2）
行政制度的特征篇3
关键字：行政征收公共利益补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
行政制度的特征篇4
关键词：行政征用；补偿；以人为本
中图分类号：D63文献标志码：a文章编号：1673－291X（2010）32－0201－02
一、行政征用的相关基础知识
通常认为，行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制取得公民、法人或其他社会组织的财产使用权或所有权，并给予合理补偿的行政行为。学者们虽然还有不同的定义方法，但其实质都是一样的，即基于公益大于私益的需要以及紧急状态下，强制无特定责任之相对方对其合法权益做出牺牲，并给予合理补偿的一项行政法律制度。根据通常的观点，行政征用具有公共目的性、补偿性、强制性、权属移转性等特征。众所周知，国家制定征用制度的出发点和落脚点都是值得肯定的，但是在征用的过程中，由于种种原因，往往会侵犯被征用方的合法权益，引起矛盾和冲突。特别是在土地征用过程中，双方的分歧显得更加明显，有时甚至会导致命案的发生。
随着社会主义市场经济的发展，征用的对象已不再局限于土地，而是扩大到土地以外的其他财产权。具体而言，行政征用大致有三类：一类是永久性的征用，如对集体土地的征用，它意味着所有权的转移；二是应急性、临时性的征用；三是对相对人劳务的征用，如遍布城乡的各种非以工代费性的临时工、征召义务兵等[1]。
从计划经济转入市场经济后，政府的角色也发生了变化，由单一的“命令指挥型”政府更多地向“服务型”政府过渡。在建设法治社会和全面推进依法行政的今天，行政行为以人为本的观念也渐入人心，但不可否认的是，受传统政治体制的影响，这种“服务型”的政府要想真正走向群众之中，实现“大众化”，真正成为人民的政府，并不是一件容易的事情。在行政征用制度中贯彻“以人为本”的理念，从而构建和谐的征用制度显得尤为迫切和重要。
二、我国行政征用制度缺失人性化的具体体现
（一）行政征用的立法规制不足
我国现行宪法第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款也规定“国家为公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征用”。此外，《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《人民警察法》等法律中也有对行政征用的原则性规定，这些规定成为我国行政主体实施行政征用的主要依据。但是，我国至今尚未有一部对行政征用制度作出统一规定的法律。现有立法对征用权的设定、征用程序以及补偿措施等都缺乏明确的规定，这就使得征用权事实上难以受到限制，容易造成公权力的滥用，从而侵犯个人的合法权益。
（二）行政征用的行使主体过于分散、混乱
现今各国的立法大多肯定征用主体只能是国家，由政府行使征用权，我国《宪法》和《土地管理法》也只是规定国家可以作为征用权的行使主体。由于立法未能对征用权予以规范化，导致许多行政机关以“国家”的名义乘机实施征用行为。此外，在特定情况下，允许“政策”设定征用权，由于政策制定者的多样性，则使征用权主体更趋五花八门，权力交叉、冲突现象严重，对于征用补偿责任往往互相推诿扯皮，使征用工作不能圆满完成[2]。
（三）对“公共利益”的认识和界定不清楚
行政征用是国家基于公共利益的需要而为的一种具体行政行为，但何为“公共利益”，学术界和事务界尚无统一的界定。发达国家的立法及通则认为公共利益应包含两项内容：一是必须有公共使用的性质，二是必须有公共利益的用途[3]。我国宪法、法律也规定了行政征用以满足公共利益为前提，但何谓公共利益，如何确定公共利益，我国宪法和法律却没有具体规定。实践中，以经济建设作为“公共利益需要”而征收土地的现象普遍存在，但随着市场经济的发展，很多所谓的“公共利益需要”的经济建设项目已不再具有公共目的之性质，此时，必须具体明确公共利益的内涵和外延，禁止盲目地打着“公共利益”的旗号去损害相对人的权益。
（四）行政征用缺少具体必要的征用程序
在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。在行政征用制度中，除土地征用外，大多数征用行为无程序规定或仅有非常简单的规定。即使在土地征用程序中，《土地管理法》也只是规定了审查、批准、备案、登记、公告等程序，而且我国的土地征用公告程序只是作为附属程序置于批准之后，目的也只是用于权利人的权利登记，对征用并不能起到监督作用。此外，我国的征用程序缺乏公开性和公正性，没有确立公众参与、公开查询、举行听证以及异议和举报等相关程序或制度。这无疑是制约行政征用健康发展的弊病所在。
（五）我国行政征用补偿标准过低
在行政征用制度中，保障相对方财产权是征用制度的核心。行政补偿的本质是国家在任何情况下都应当以平等为基础为公民设定义务，当一部分人或个别人因国家行为而承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象[4]。由于被征用者为社会利益做出了特别的牺牲，所以国家应给予被征用者损失补偿。但是实际运作中，国家采用的是适当补偿、相应补偿的方式，这种补偿方式的补偿标准较低，补偿利益小于损失利益。此外，政府有时还以各种名义扣押补偿费用，使得原本就不多的补偿费用最终落实到相对人手中时已所剩无几。
三、构建以人为本的行政征用制度
行政征用是对相对人合法权益的特别牺牲，政府要想实现行政征用之目的，必须谨慎行事。当然前提是征用理念的人性化和征用法律制度的完善化。笔者认为，转变落后的征用观念，在行政征用中贯穿以人为本的理念，通过立法对征用制度予以完善，是征用制度发展的关键所在。
（一）转换政府角色，树立“服务行政”意识
服务行政乃现代行政之强音，其主旨在于为人民服务，为社会服务。市场经济的发展及民主法制的进步，要求政府角色重塑，在行政征用中，政府及其工作人员要培养“服务意识”、“公仆意识”，政府在征用过程中应最少损害和最大补偿相对方的合法权益。当然，我们强调“服务行政”并不否定行政征用的强制性，但是行政征用只有在“服务行政”基本观念的支配下，在服务接受者对“服务”满意的条件下，强制性才能产生应有的社会效果。
（二）制定《行政征用法》法典，加强行政征用立法控制
笔者认为，国家应在完善宪法有关征用条款的基础上，制定一部统一、完整的《行政征用法》，明确规定征用的各种事宜，来具体落实行政征用的人本思想。具体可包括以下内容。
1.应明确行政征用主体及其权限范围。在制定的《行政征用法》中应明确规定征用权的行使主体，由哪级政府或哪些工作部门在何种情况下可以行使征用权，法律应该具体规定，以防止征用权行使主体的分散、混乱，禁止超越职权或滥用征用权。
2.行政征用应在“公益”目的下遵循公平、公正、公开等原则。征用权的行使涉及到相对人的人身以及财产的使用权或所有权，因此，征用主体在行使征用权时必须基于“公共利益”的考虑，否则不得行使征用行为。在征用权行使过程中必须遵守公平、公正、公开等原则，即要求作出征用的决定、依据、过程等公开，允许当事人参与，让当事人知晓，并公平、公正对待当事人，不得“同等情况不同对待”或“不同情况相同对待”。
3.应明确规定行政征用的各种程序。如前所述，由于缺少程序性规定，导致征用制度的畸形发展，相对人的合法权益得不到保证，当然会引起抵触和不满情绪。对此，政府应该具体、详尽地规定行政征用的调查、审批、听证、公告、实施、补偿、举报、异议申诉等程序，并规定违反程序的救济办法。此外，我国的行政征用制度也应遵循“自然公正”原则的基本精神，被征用方有事前得到通知和为自己辩护的权利。
4.应提高行政征用的补偿标准，公平补偿被征用人的损失。补偿费用是被征用人最关注的一个问题，前文笔者已经提到我国行政征用的补偿标准太低，补偿安置费用太少，这是造成社会矛盾和冲突的主要原因。虽然有学者认为这是我国国力所致，但笔者认为，在改革开放以后，我国的国力得以大幅度提升的情况下，固守这种“适当补偿”、“相应补偿”的标准的做法理应受到质疑和否定。虽然我国目前采用全额补偿的方法可能不现实，但完全可以用“公平合理”的补偿标准去限制征用权和保护私有财产权。
5.建立健全的行政征用监督救济制度。权力的制约和监督与对相对人合法权益的保护是对立统一的，行政征用制度应该建立一种完善的监督机制，加大对征用活动整个过程的监督，引导“权力”健康发展。此外，还必须从程序上完善司法最终救济制度，对行政征用不服以及要求补偿、损害赔偿的，除了可以申请行政复议外，都可以提起行政诉讼，以充分保护被征用人的合法权益。
总之，发源于土地征用的行政征用制度目前还很不成熟、不完善，在征用过程中缺失对被征用人合法权益的充分保护。在建设法治社会的中国，行政征用应充分贯彻“以人为本”的理念，使政府和民众相安无事、和谐发展。
参考文献：
[1]余卫明，邓成明.行政法与行政诉讼法[m].长沙：湖南人民出版社，2001：133.
[2]董佩林.试论我国现行的行政征用制度[J].法学论坛，2001，（3）.
行政制度的特征篇5
[关键词]税收征管；经济主体；行为特征；课税权主体；课税主体：“经济人假设”；博弈论
税收征管活动与其他经济活动一样，是由多个行为主体共同参与完成的。根据新古典理论，任何市场主体都是追求利益最大化的“经济人”，而公共选择学派则认为非市场主体如政府也是“经济人”。博弈论认为，在经济活动中，他们总是根据所获得的相关信息，特别是关于其他主体的行为信息而做出相应的行为，以获得最大化的收益。本文主要根据“经济人”假设及博弈论的有关理论，分析税收征管过程中各经济主体的行为特征。
一、税收征管过程中的经济主体内容
通常认为，税收的征管过程主要涉及课税权主体、课税主体及其他经济主体。课税权主体是指通过行政权力取得税收收入的各级政府及其征税机构。根据公共选择学派的观点，所有的政府机构及其官员都是追求利益最大化的经济主体，他们有着与一般市场经济主体大体一致的偏好及类似的利益函数。
课税主体有法律上的主体与经济上的主体之分。法律上的课税主体是税法规定的直接负有纳税义务的经济主体，称为纳税人；经济上的课税主体是税收的实际负担人，称为负税人。课税主体缴纳税收收入，为政府的行为提供物质基础。由于税收具有较强的无偿性，课税主体总是千方百计地逃避税收征管或转嫁税负，以降低税收负担水平。
在税收征管过程中，还存在一些特殊的利益群体，如税务征管人员及税务中介机构。他们不代表课税权主体的利益，也不代表课税主体的利益，他们有着自身的利益，是税收税管过程中的特殊利益集团。
根据新古典经济学的“经济人”假设及公共选择学派所作的理论补充，无论课税权主体、课税主体及其他经济主体，其行为都具有下述特征：（1）有独立的经济利益；（2）有独立的追求目标；（3）采取一切可能的行为与方式追求目标。简单说来就是通过经济主体之间的行为博弈，达到各自的利益最大化目标。当然，课税权主体由于其特殊的地位会受到较多的行为限制，以避免给其它经济主体带来非效率的损失。
二、课税权主体的行为特征
通常来说，课税权赋予国家或其代表（政府）。政府是由其行政长官①、财政机关、税务机关等机构组成的。根据公共选择学派的理论，政府机构与社会公众的利益目标可能存在不一致，而在政府内部其行政长官和其它机构的利益基础及偏好也不完全一样。因此，政府的行为具有与社会公众不一致的特征，而政府内部各组织也有其自身的行为特征。
①行政长官包括普通意义的行政首脑及其幕僚机构。
行政长官一般来说属于某个政党，代表某个阶层或集团的利益。在我国，行政长官及其附设机构主要有两种产生方式，即间接民主选举或者上级政府任命。在组织政府收入问题上，行政长官一般是希望组织到足够多的收入以满足政府支出的需要。这主要是由于社会公众有着扩大政府支出的偏好，以强化其利益集团的特殊利益；同时，行政长官也有实现政绩目标的内在压力与动力，从而不断增加政府的支出水平。在民选的条件下，行政首脑对收入的组织要求会更多地考虑民众的意见。因为只有赢得人民群众的拥护，才可能赢得下一次的选举。在上级政府任命条件下，行政长官的行为则更多会迎合上级政府的偏好。因此，虽然行政长官都有尽力组织政府收入的内在要求，但是由于受到社会公众或上级政府的压力，他们可能并不能组织到其满意的税收收入水平。比如，在社会公众不愿意多交税的条件下，行政长官可能会用借债来替代税收。
行政长官本身并不组织收入，因此他们将组织收入的职责交给了财政、税务机构。财税机构接受行政长官的指令，贯彻执行既定的财税政策，但是他们仍然具有一定的独立性。这主要是由于财税工作具有较强的技术性，其工作一般是业内专业技术人员来承担，相对比较稳定；财税机关在不同程度上拥有自行决策的权力，如解释税收法令及行政长官制定的相关政策；财税机构比行政长官更容易掌握其工作的难易程度及组织收入的成本，即在财税机构与行政长官之间存在信息不对称。财税机构的独立性为其谋取自身利益创造了可能性。
财政、税务机关虽然都是政府的收入组织机构，但是他们在行政系统中的作用是不同的，因而其行为也具有不一样的特征。在行政系统中，财政机关的职责主要是安排与控制政府的预算支出，并组织一些非税收入，如行政性收费；而税务机关的任务则主要是组织税收收入。财政机关是安排预算支出的政府机构，即使在行政长官的强烈控制下，它也能够轻而易举地为自己安排较大的支出规模。税务机关的支出安排则是由财政机关来负责的，因此在财政机关与税务机关间存在一种特殊的利益关系。一方面，财政机关的预算安排要考虑税务机关的收入组织能力；另一方面，税务机关的税收收入组织活动要受到财政机关安排的预算支出规模影响。
税务机关的特殊地位为其谋取特殊利益创造了良好的条件。在为政府筹集财政资金的同时，税务机关更多的代表着税务人员的利益，或者说它是税务人员的集合体或利益代言人。比如，在我国现有的税收收入计划制度下，税务机关常与财政机关讨价还价，减少税收收入计划任务以降低工作的难度。至于税务机关为谋求工作条件的改善，比如修建漂亮的办公大楼、购置豪华的工作用车等而进行的各种非正式活动更是司空见惯。
另外，我国目前并存的国税与地税两套税收征收机构也是各自为政的。它们分别为中央与地方财政系统服务。在分税制条件下，中央财政与地方财政的利益并不一致，因而国税与地税机构的工作边界及重点也不尽相同。目前，国税与地税之间的税收争执集中反映了其利益的偏好。比如，在增值税与营业税的征收边界上，两套税务机关经常发生矛盾；因为增值税是共享税，而营业税大多属于地方税源。同样，在消费税应税企业中，国税与地税机关对消费税的减免权限也颇有争议。可以预料，在企业所得税分税分征的条件下，国税与地税在其税基的确定权上也免不了纷争。
三、课税主体及其他经济主体的行为特征
课税主体包括纳税人与负税人两类，他们在税收征纳过程中的经济地位与作用是不同的，因此有着差异性的行为特征。
负税人是税收负担的最终承受者，会反对税务机关的征税活动。但是，负税人并不能直接与税务机关打交道，因此能够对税务机关施加的压力比较小。负税人主要是影响政府（狭义）及其行政长官的活动，如对税收的立法过程施加影响，以减轻整个社会的税收负担率。同时，负税人也支持纳税人反对征税机关的征税行为，因为减轻纳税人的税负就减轻了纳税人转嫁税负的程度。
纳税人是税法规定直接负有纳税义务的单位和个人，在税收征管过程中处于与政府和税收征管部门的对立面，其行为目的在于少交税款，谋求自身利益的最大化。由于现行的税收大多不是按照受益原则开征的，同时纳税人的纳税能力也不能够非常准确地衡量。因此，在公共产品的享用问题上，大多数纳税人或公众的合理选择是保持理性的无知状态，即“搭便车”，纳税人尽量少交税款便是其合理的选择。纳税人要达到少交或者不交税款的目标，与税务机构的博弈就不可避免。在目前条件下，纳税人大多采取了偷逃税款的办法。随着税务机关对偷税漏税稽查力度的加强，纳税人转向了合法避税及税务筹划，即与税法博弈。部分纳税人则转向勾兑税务征管及稽查人员，通过行贿等方式拉拢税务人员，使其在征税及稽查过程中为纳税人打开方便之门。还有部分纳税人因无法支付税务筹划成本及行贿成本，被迫按照税法正常纳税，或者“以脚投票”离开相关经济活动领域。当然，纳税人也会通过税负转嫁将其缴纳的税款转嫁给其他经济主体，以降低其经济活动的成本。
在税收征管过程中，还存在一些特殊的利益群体，如税务征管人员及税务中介机构等。税务征管人员是直接执行税收法规的人员，其活动是受雇于财政及税务机关。税务人员与财税机关之间存在一种委托关系，即税务人员税收征管活动。但是税务人员与财税机关的利益并不是完全一致的，即可能存在“激励不相容”的情况。在妥协工资制度①下，税务稽征人员的工资低于其他职业所能挣到的工资。如果劳动力能够自由流动，或个人有选择职业的自由，那么只有不诚实的人才会选择此职业。这种税务人员一般会在其工作中通过受贿或者其他方式获得利益来弥补其固定工资的不足。因此，税务人员在很大程度上会与纳税人互相勾结，通过损害国家税收收入的方式来为双方谋取利益。
①妥协工资制度是指业内工资水平低于其他行业的工资水平。
税务中介机构是税收征管制度改革的产物。建立税务中介机构的目的在于架起税务机关与纳税人之间的桥梁，达到简便纳税手续、减轻征税成本的目标。但是，在我国税务中介制度尚不完善的情况下，税务中介一般与当地税务机关有着非常特殊的密切联系，他们大多利用此关系来拉拢客户，创造超额垄断利润。更有甚者，税务机关直接为纳税人指定了税务中介机构，与税务中介合谋侵害纳税人的权利。事实上，这种情况在我国某些地方还比较普遍。当然，如果某个纳税人与税务中介存在某种密切关系的话，税务中介机构则可能会利用其与税务机关的特殊关系为该纳税人服务，尽管这种活动是危害国家税收利益及其他纳税人利益的。
四、启示
上述分析表明，各类经济主体具有各自的经济利益，具有特定的行为特征，在税收的征管过程中他们通常会自动结成一定的利益集团。各利益集团一般会为了集团利益而在相互间展开博弈活动。但是，各利益集团的规模及成员不同，其给予成员的选择性激励不一样，因而能够对税收征管过程施加的影响也就存在差异。研究表明，税务机构拥有的影响力超过其他经济主体。一方面，经济主体间的博弈活动能够为税收征管漏洞提供发现机制，进而改进税收制度及税收征管体制。另一方面，它却在一定程度上增大税收征管难度，进而降低税收效率，增加税务成本。为了尽量放大经济主体相互博弈的正面效益并降低其负面影响，需要整合经济主体间的利益，实现相互间的“相容性激励”。
第一，要在纳税人与政府之间形成良好的互动关系，使纳税人能够支持政府的合规性征税行为。如果政府与社会公众的利益趋于一致，即政府真正代表民众的利益，或者说政府更多考虑民众的意见，那么社会公众则会更有效的支持政府的活动，包括征税活动。同时，要在政府内部建立有效的激励与约束机制，防止各利益方过分牟取私人利益，损害纳税人及社会公众的福利。
第二，要合理界定国税与地税系统的利益边界。分税制条件下，中央政府与地方政府的利益冲突决定了国税与地税系统的差异目标。国税与地税系统间的利益冲突是双方利益边界不清晰的集中体现，它不仅大大增加了整个税务系统的运行成本，而且极大地增加了税收对社会的超额负担。合理界定二者的利益边界，是正确处理中央政府与地方政府关系的有效途径。
第三，要设计有效的税务中介制度，切断税务中介机构与税务机关的特殊利益关系。在现行制度体制下，税务中介与税务机关存在非常强烈的共同利益关系，它是二者共同损害纳税人及社会公众利益的根源。切断二者的特殊利益纽带，不仅有利于税务机构的正税行为，而且可以保证税务中介机构的规范化运行。
第四，要实行有效的效率工资制度①。实行效率工资制度的目的在于增加税务人员的收入水平，减少税务人员主动受贿的可能性。实行效率工资制度的同时，还必须建立有效的监督约束机制，防止税务人员的贪欲。
①效率工资制度是指业内工资水平高于其他行业的工资水平。
第五，要增强纳税人及负税人对税法的遵从性，必须有效降低社会的整体税收负担。纳税人存在逃避税收、降低税收负担的内在动机，因此制定规范化的税收法规及其征管体制是必要的。更重要的是要减少税收给纳税人造成的超额负担，增强纳税人的自觉性遵从。
[参考文献]
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[2]张维迎。博弈论及信息经济学[m].上海：上海s三联书店，1996.
行政制度的特征篇6
营业税改征增值税试点是货物劳务税改革的重要组成，而货物劳务税是中国当前收入占比最大的税收类型，收入规模占国内税收总收入6成以上，其征收范围广泛涉及货物和劳务的生产、流通和进出口环节，与国民经济运行高度关联。在当前国内国际经济发展形势中，中国货物劳务税面临良好改革机遇和迫切要求。
货物劳务税制度改革的历史机遇
货物劳务税制度改革是改善民生的内在要求。当前，就业和收入分配面临诸多新问题，呈现出新特点。根据人力资源和社会保障部数据，2012年城镇需就业的劳动力达2500万人，比“十一五”时期的年均数多100万人，就业形势依然严峻。抓紧落实国家提出的结构性减税政策，推进货物劳务税制度改革，可以通过降低各次产业融合成本，对增加就业岗位产生结构性正效应，拉动就业增长。
同时，收入分配问题也与民生息息相关。在2012年3月16日召开的国务院常务会议上，温总理部署了当年要完成的七大任务，其中制定收入分配体制改革总体方案居首位。国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》也提出，要抓紧制定收入分配制度改革总体方案。面对当前收入分配问题，不能完全依赖直接减少居民可支配收入的税收方式，而需要重视通过间接调节购买力的方式予以调节。税收收入分配作用的发挥，主要是在国民收入分配过程中，通过一个完整的税制体系对个人收入来源、分配、使用、财富积累与转让等财富的流转和存量进行直接或间接调节来实现。而货物劳务税则可以对个人可支配收入的使用方面进行间接调控，主要是通过调节货币的实际购买力来实现对收入分配的调节。货物劳务税尤其可以借助对某些特殊消费品或消费行为征收特定的税种，在这方面产生更加显著和灵活的效应。完善和增强货物劳务税制对宏观经济的整体调控能力，正是发挥货物劳务税易于转嫁特点，在消费环节实现收入分配调节，同时尽量避免减少中低收入群体的福利损失。可见，抓紧落实货物劳务税制度改革，有利于解决收入分配问题，完善国民经济分配格局，提高中低收入人群购买力，有利于改善民生。
货物劳务税制度改革是适应国际经济形势发展的紧迫要求。在2012年7月6日举行的中国－新加坡双边合作联合委员会第九次会议上，国务院副总理表示，当前，全球经济形势依然严峻复杂，各国均面临不同的挑战，当务之急仍是确保经济增长和就业增加。在这样的国际经济环境中，不进则退。我们只有抓住机遇，抓紧落实货物劳务税改革，才能更好地解决经济社会发展的内在矛盾，更好地适应国际经济形势变化，使中国经济在协调国际经济关系中发挥应有作用，在新一轮国际经济发展中获得更好的比较优势。
货物劳务税制度改革是新一轮税制改革科学发展的必然要求。货物劳务税改革离不开统筹兼顾。现阶段，我们要通过抓紧解决改革的广度问题，推动改革向纵深发展。营业税改征增值税的改革试点工作已于2012年开始实施，货物劳务税制度体系的改革逐步启动，整个制度体系的改革完善需要整体协调。货物劳务税制度改革不仅有利于优化整个税收制度体系，促进经济社会更加注重公平，逐步提高所得税在财政收入中的比重，而且必然增强间接税对宏观经济的调控能力，使税收制度成为更加灵活和有利于经济社会发展的一种内生变量系统。
货物劳务税制度改革的几项重点
如果我们认为增值税更具有税收中性特征，那么消费税和进出口税收则更加明确地体现各方面税收职能。基于这样的理解，对货物劳务税制度体系改革提出以下基本认识：
（一）关于增值税
一要抓紧完成营业税改征增值税工作。要同时拓展营业税改征增值税工作的地区和行业，在持续稳步扩大试点地区的同时，建议结合《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》内容，选择部分行业和重点工程，例如节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等，在全国范围实行试点。力求在“十二五”期间对提供货物和劳务应税行为实现统一的普遍的增值税征收。二要降低增值税法定税率，通过协调财政收入和消费税政策调整，在试点改革过程中，将增值税法定税率逐步降低到14%左右。三要同时完成清理和规范增值税优惠政策。
（二）关于消费税
消费税尽管不是普遍征收，但是既承担了财政收入职能，又要能够更加充分明确地体现调节生产和消费的作用，因此需要根据经济社会发展要求适时拓展税基。消费税征收范围亟待进行结构性调整，从而更好发挥消费税政策各方面主要职能；要完善消费税征收管理方式办法，稳步提高消费税征收管理水平。
一要确立原则。本文认为，现阶段应根据经济社会发展的新特点新形势，对消费税征收范围需进行结构性调整，首先要确立消费税征收范围结构性调整的若干基本原则。调整范围主要在应税货物征收范畴进行，同时应避免因税目划分层次粗放导致大而化之地减少税目。具体调整内容的确定，应更多考虑的是如何把握和权衡产品结构和消费群体结构关系、税收弹性和市场影响、关联产业政策要求、替代产品情况影响及相关经济效应等因素的原则。
二要选择突破口。要研究当前居民消费的新特点，要了解掌握节能减排不同产业要求，选取调整消费税传统征收范围和促进节能减排的突破口，论证和确立拟开征消费税的产品及其所属行业的生产技术特征及指标，稳步拓展征收范围。例如，可研究对部分一次性木浆制品征收消费税的可行性。
三要摸清情况。摸清情况是完善消费税政策的基本要求。要充分掌握相同税目不同类别产品的相关详细情况，全面了解产品特征及其生产流通消费的整个流程，熟悉产品技术特性和分类标准、明确法定依据，把握行业领先技术水平以及相关产业政策，分析相同税目中不同层次类别产品的消费群体，据以细化税目结构，进行结构性调整，实行分类征收，完善相关消费税政策。
四要加强征收管理。按照消费税征收范围内不同类别产品的特点，依托先进信息和科技手段，采集掌握其生产流通相关信息并予以加工运用，制定完善分类征收办法，适时科学合理地调整征收环节，不断提高征收管理效率。
行政制度的特征篇7
关键词：农地征用；市场交易制度；土地补偿
随着中国经济体制改革的不断深化，中央政府日益重视各种社会经济矛盾，提出了“构建和谐社会”的社会发展目标。2006年3月，致公党中央常委牛文元提出建立“五大基本国家补偿制度”，希望通过二次分配“构建社会主义和谐社会的根本保障”。其中，“国家土地补偿制度”的重要性尤为突出，近年来发生的重大社会冲突事件中，65％都涉及农地补偿和房屋拆迁问题，由征地矛盾导致的农地补偿问题已经严重影响到农村经济发展和社会公平。因此，考察农地征用矛盾的历史根源和现实状况，完善农地征用制度，探索农村社会的市场交易机制，势在必行。
一、中国农地产权制度演变
农地征用矛盾实质上是社会主体围绕农地问题展开的博弈活动，它取决于中国农村社会的现实约束条件。中国农地征用矛盾的根源是农地产权制度随着中国社会制度的不断演进，农地产权制度呈现出阶段性特征。
1．中国农地产权制度的演变阶段
(1)第一阶段：“运动”之前(～1948)。1948年以前，中国的基本农地制度是私有制，土地所有权通过大量民间交易逐渐集中于地主阶层，土地使用则普遍实行租佃制由于租佃制导致的农地利益冲突，地主阶层和农民阶层之间的利益争夺成为中国农村社会的矛盾焦点。
(2)第二阶段：“运动”后到农业合作化运动前(1948～1953)。自1948年开始，中国共产党全面开展“运动”，将解放区的经验推广到广大农村地区，没收地主的土地产权，直接分配给无地农民，建立农民土地私有制。
(3)第三阶段：农业合作化运动后到解体(1953～1978)。自1953年起，中央政府积极开展农业合作化运动和运动，逐渐形成了农村土地的集体所有制。1962年，中央政府为巩固农村土地的集体所有制性质，确立了“三级所有、队为基础”的农地产权制度，实质上将农地所有权和使用权都集中在生产队。
(4)第四阶段：家庭联产承包责任制后(1978～1978)年中国农村社会逐渐实行“家庭联产承包责任制”，要求分离农地所有权和使用权；在保证农地集体所有制的条件下，允许农民拥有农地承包权和使用权。l982年农村行政管理体制改革之后，乡、村、村民小组三级体系成为集体土地的共同所有者，逐渐形成目前农村土地的集体所有和农民承包使用的产权格局。
2．中国农地产权制度的特征
中国农地产权制度的分析表明，现行的农地产权制度与社会主义市场经济发展要求不一致。
(1)所有权方面．农地集体所有制明确了“集体”的所有地位，但“集体”概念具体化为乡、村、村民小组三级体系，它们的“共同所有”模糊了所有者权利。这就可能产生两种后果：①当所有者权利的经济利益较高时，三级体系中的各种主体争夺土地收益；②当所有者权利的经济成本较高时，三级体系中各种主体相互推诿而导致“所有者缺位”。事实上，随着农村社会的经济利益和组织独立性不断增强，三级主体的“趋利避害”行为特征将愈加显著。
(2)使用权方面，农民以“家庭联产承包”方式拥有了农地使用权，但他们的农地使用权是不完整的。①农民行使土地使用权具有使用方式和使用程度的限制：根据中国《土地管理法》规定，农村集体土地只能用于农业生产和经营，禁止闲置耕地。②农民私人不得出租和转让农地使用权，农地使用权的转让必须以农地集体所有权转变为国家所有权为前提。⑧农民的土地承包权有一定期限，尽管目前的承包期限可以长达30年，但承包期限风险仍然埋藏着农地经营的不稳定因素。
值得重视的是，目前的中国农地产权制度是特定历史条件的结果。在农村社会保障体系不健全、工农业产品剪刀差等因素的前提下，农地产权制度安排实际上承担着中国农村的社会保障功能．农地产权转让的限制性规定也有利于维护农村社会稳定。正因此，农地产权制度是农地征用矛盾的现实根源，它涉及到农村经济发展、社会保障、城乡行政管理体制等诸多方面。
二、转型时期的农地征用过程
自中国经济体制改革以来，农地征用问题始终是农村土地制度的核心问题。根据2004年的中国《宪法修正案》，国家出于公共利益考虑，可以征收或征用农村土地并给予适当补偿。①农地征用的性质和过程构成了农地补偿命题的实践背景，也是解决农地补偿问题的事实基础。
1．农地征用的性质和过程
“征收”或“征用”是两个不同概念。土地征收的对象是土地所有权，国家通过征收活动剥夺原土地所有者的所有权；土地征用的对象则是土地使用权，中央政府征用农地之后，必须对农民丧失农地使用权进行适当补偿。然而，根据现行中国农地产权制度的规定，农地征用前提是农地所有权的转变，由集体所有转变为国家所有。因此，中国的农地征用实践造成了“征收”的效果。
农地征用的过程中．农民丧失了农地使用权，农村集体组织丧失了农地所有权。根据中国《土地管理法》规定和征地实践，完整的征地过程一般包括三部分：①地方政府与农民集体组织协商，征用农村土地，转变农地的所有制属性和使用权主体；②地方政府对农民和农村集体组织进行适当补偿；③地方政府与土地开发者协商，将农用土地转变为非农用土地，按照土地市场价格进行交易。上述过程中的每个环节都意味着农地权利的转移和农地利益的重新分配。
2．征地过程中的矛盾
农地征用过程的利益冲突使农地补偿问题日益突出：
(1)农地征用的补偿标准较低。根据2004年修订的《土地管理法》，农地征用后按照原用途进行补偿，以征用前三年的平均年产值作为计算基数，农地补偿费和安置补助费总和不能超过该基数的30倍。值得注意的是，这一补偿标准的前提条件是土地使用权转让，但在农地征用实践中，作为农地集体所有者的乡、村、村小组也要求获得相应利益补偿，结果使农地补偿费被层层提留，农民最终通常只能得到征地补偿标准的5％～10％。
(2)地方政府以“公益用地”名义进行征地后，按照农用地标准对农民进行补偿；然后以非农用地名义出售给经营性组织，按照土地市场价格获得回报。在较低的征地补偿标准和较高的土地市场价格之间，存在着巨额租金，它被地方政府以行政强制手段占有。这必然导致农地征用矛盾：①高额租金对政府行为产生误导，使地方政府怀有扩大征地范围的非理性冲动；地方政府获得的高额租金与农民得到的较低补偿形成鲜明对比。激化了农地征用过程中的利益冲突。
(3)地方政府对农地“一次性买断”之后，农地的社会保障功能也就随之消失了，失地农民的安置问题日益突出。丧失了基本生产资料的失地农民必须重新寻找工作。但城乡教育差异、就业渠道残缺、就业宏观形势等因素使失地农民很难重新“就业”，大量失地农民难以保持原有生活水平和继续进行生产经营。
三、农地征用矛盾的内在机理
1．农地征用矛盾的直接原因
农地征用过程中的利益冲突表明·现行征地制度具有内在缺陷，它直接导致了目前的征地矛盾。
(1)农地征用的前提是所有权由集体转让给国家。①在计划经济体制的惯性作用下，现行农地征用制度对农地转让进行一定的产权限制，起到了适当保护农民利益的作用，也是农村社会保障体系残缺的必要补充。②然而，社会主义市场经济背景下的地方政府具有经济利益独立性，农地转让的产权限制使地方政府成为农地交易中的双边垄断者，利用行政权力谋取经济利益。这种体制缺陷必然误导地方政府行为，影响它对土地交易的成本收益判断，扭曲农地转让的市场交易机制。
(2)农地征用的范围界定缺乏理论依据。根据现行的各种法律法规，农地征用的主要理由是“公共利益”。但关于“公共利益”的具体含义，土地管理部门在法律条文和实践过程中都未进行明确界定。按照经济学基本理论’“公共利益”的经济内涵是“公共物品”，经济学者对此存在不同解释。在征地实践活动中，部分地方政府更是出于各种目的任意解释“公共利益”，以此作为农地征用和低补偿标准的政策依据，从而以较低经济成本取得农地所有权和使用权。
(3)现行农地补偿标准未能反映农地产权转移的真实状况。现行的农地征用补偿标准以“农地使用权转让”为理论依据·但在征地过程中，乡、村、村民小组三级管理体系确实失去了农地集体所有权，他们必然对农地补偿提出分配要求。根据产权经济学的观点，农村三级管理体系作为农地集体所有权的代表，应当要求地方政府对农地所有权转让给予补偿；但行政管理体制的上下级关系限制了农村三级管理主体的权利诉求，结果导致农地集体所有权的无偿转让。从另一个角度来看，相对于农民而言，乡、村、村民小组处于强势地位。它们是农地转让和农地补偿的具体操作者，有机会从农地使用权的补偿费用中“分一杯羹”。
简而言之，目前农地征用矛盾的根源是：农地征用的经济成本较低，土地市场信息被扭曲；地方政府以独立经济利益和机会主义动机为出发点，利用扭曲的市场信号进行成本收益判断，从而具有扩大征地范围和直接干预征地过程的非理性冲动。
2．农地征用制度的改革思路
针对现行农地征用制度的内在缺陷，政府主管部门和农村问题专家进行了广泛探讨，逐渐形成了改革农地征用制度的两种主要思路。
(1)第一种思路是渐进改良式，核心问题是重新制定征地补偿标准。自2001年起，中央财经办公室和国土资源部展开针对“征地制度”的调研活动。根据调研结果，提出了完善现行征地制度的一系列建议：①严格行使土地征用权，规范征地范围；②体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；③以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；④坚持政府统一征地，实行征地与供地分离；⑤建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。
（2）第二种思路强调农地的集体所有制属性，主张农民和农村集体组织以独立经济主体身份进入土地市场，推动农地产权转让的市场化国务院发展研究中心农村部刘守英认为，征地行为实质上是以行政权侵犯财产权，以“公权”侵犯“私权”，政府运用行政手段强制占有农民集体土地产权；如果不能根本改变征地制度的基本性质和方式，地方政府侵犯农民权利和权力寻租的现象就无法得到有效遏止。
上述两种思路对中国农地征用状况的认识基本一致，但他们提出的改革方案存在明显分歧：第一种思路代表着决策部门的主流看法，第二种思路代表着学者的主要意见。①从目前征地制度的现实需求来看，第一种思路具有相对优势，它是征地制度改革方向的现实选择。②从社会主义市场经济体系的一致性要求来看，第二种思路是彻底解决农地征用矛盾的根本途径，它是农地征用制度改革的未来目标。
四、化解农地征用矛盾的直接对策
根据农地征用矛盾的现实状况和直接原因，应当设计一种合理的农地交易制度来化解农地征用矛盾。这种农地交易制度应当满足两个要求：一是能够迅速缓解目前的农地征用矛盾，改善农地征用过程中的不公平状况；二是改善农地交易环境，提供彻底解决农地征用矛盾的制度条件。基于这种认识，本文提出“直接型农地交易”方案，以拓展农地征用命题的分析视野。
1．“直接型农地交易”方案的主要内容
“直接型农地交易”方案包含四项要点：
(1)地方政府不直接介入农地交易过程，它只是土地购买者与农村集体组织进行土地交易的监督者，交易双方以独立经济身份参与交易，协商农地使用权和所有权的转让价格。
(2)农村集体组织必须将协商结果对农民公开，接受相关质询，经过农民集体决议之后的转让价格才具有真实有效性。
(3)土地转让费的分配方面，农民直接获得农地使用权价格。农村三级管理体系中的村组织以农地所有权的代管者身份获得农地所有权价格，但它是作为农民集体产权的代表而取得这项权利的，因此应当将农地所有权价格作为集体产权划分成股份，进行农民集体产业投资，以解决农民失地后的继续生产问题，这实际上是农民失地的间接补偿。
(4)国家和地方税务部门根据土地交易价格，按照适当比例征收交易税；部分上缴国库作为中央政府财政收入，部分交付地方政府作为公共事务开支。
2．征地过程中的地方政府职能
征地过程中的地方政府具有两大职能：①作为地方事务的管理机构，监督农地征用过程；②作为国有产权的地方代表，直接参与农地集体所有权转变为国家所有权的过程。这种双重身份特征提供了大量寻租机会，地方政府可能利用行政权力和制度缺陷谋取经济利益，扭曲农地产权转让的市场交易机制。
直接的解决办法就是尽量限制地方政府直接参与市场交易的权利：一是对于经营性土地的产权转让，地方政府职能仅限于提供交易渠道和监督交易过程，交易价格应当由农民集体组织和购买者直接协商决定；二是对于公益性土地的产权转让，地方政府也只能以独立经济主体身份参与土地交易，平等地与农民集体组织进行市场交易，按照市场交易规则决定农地转让价格。在农地征用的实践活动中，人们很难准确界定公益性土地和地方政府职能，因此应当将公益性土地交易和经营性土地交易都纳入市场化框架。
这两种土地交易类型的区别在于：一是对于公益性土地，地方政府在按照市场价格征用土地之后，地方财政和地方税务部门应当进行适当补偿，以提供地方性公共物品；二是对于经营性土地，农村集体组织按照市场价格进行土地交易之后，依据集体产权要求对交易收益进行分割。近年来，江浙地区正在试行“同地同价”，这种政策措施已经体现对公益性土地和经营性土地的“一视同仁”，客观上起到了缓解农地征用矛盾的效果。
3．农地征用补偿的权利归属
根据农地产权的特征，农地的使用权和所有权转让都应当获得合理补偿。①农民转让农地使用权，获得经济补偿，补偿标准应当遵循现行《土地管理条例》的相关规定，应当取消具有计划经济“父爱主义”色彩的安置费。②村民自治组织是农地集体所有权的直接代表者，它应当代表村民集体意愿对农村集体产权进行管理，索取农地所有权转让的适当补偿；通过对集体财产和集体收益的合理分配，给农民提供就业机会和分红权利，以替代农地的社会保障功能。在农地征用的实践过程中，补偿形式是多样化的：农地使用权补偿最好以现金形式直接交付；农地所有权补偿可以采取土地人股等方式参与地方经济发展。
从法经济学的角度来看，“直接型农地交易方案”体现了“公正补偿”的司法理念，它要求对农地使用权和所有权转让进行合理补偿，以维护农民的正当权利。同时，它也充分重视到计划经济体制的惯性作用，明确了农村土地的社会保障功能，强调对农地集体产权进行适当补偿，以维持农民的原有生活水平和继续生产能力。
五、培育农村市场交易机制
“直接型土地交易”方案着眼于缓解目前农地征用的各种矛盾，但彻底解决征地矛盾问题，必须依赖于农村市场交易机制的不断完善。随着社会主义市场经济的不断发展，农村社会应当突破计划经济体制的惯性作用限制，从市场主体、市场规则、市场环境等诸方面着手，努力改善农村市场交易机制，缩小城乡差距，真正实现城乡一体化。
1．农村集体组织的话语权
社会经济组织的话语权是市场交易机制运行的前提条件。自中国经济体制改革以来，农民通过“家庭联产承包”取得了部分话语权，促进了农村经济发展。但中国农村的主要产权形式是集体产权，它包括农地所有权在内的各种集体权利，应当体现农民的集体意志。这种集体产权安排是计划经济体制的产物，但它恰恰符合中国农村社会的经济基础特征，避免出现由于分散产权导致的“搭便车”和“公地悲剧”。问题的关键在于：由谁来代表农村集体产权?它如何保证农民集体利益的实现?
根据市场交易制度的要求，农村集体产权的代表者必须具备两项条件：①独立的经济利益它能够真正代表本地农民的集体利益，其自身利益与农民集体利益基本保持一致。②独立的经济权利表达能力。它能够在现行制度框架找到适当的权利表达方式，准确表达农民集体的经济意愿，能够尽量阻止外部力量的不当干涉。从现行的农村行政管理体系来看，乡级机构与农民集体产权的“距离”较远，并且受地方政府行政影响较大；村民小组的组织建设较落后，缺乏权利表达的有效手段；惟有村级行政单位，恰恰能够较好地体现农民集体的经济意愿。
目前，随着中国农村社会的行政管理体制改革不断深化，许多地方正在推广“村民直选”和“村民自治”制度。村组织逐渐摆脱原有的行政管理角色，日益强化了集体产权代表的特征。因此，如果村组织能够有效利用较为完整的组织结构，切实表达农民集体的经济意愿，积极参与农民集体事务，就能够使包括农地集体产权在内的农民集体利益得到有效保护。事实证明，在农地征用的实践活动中，如果村组织能够较好地进行权利主张，那么征地矛盾就会较少，也能够较好地维护农民集体利益。
2．土地交易的监督机制
根据现行《土地管理条例》，地方政府是农地征用过程的主要监督者。实践证明，单纯的行政监督具有局限性，完善的市场交易机制要求行政监督和司法监督并重。两种监督方式各具特点：地方政府的行政监督是常规性的；相对独立的司法监督则是维护交易主体权利的最终保障。目前，中国法律体系不断完善，关于农地征用等内容的法律法规也不断出台，但关键在于通过司法体系来具体体现立法精神。
基于这一理念，目前交易监督机制应当重点关注两个方面：①司法独立性。借鉴西方法治社会的三权分立制衡机制，以司法力量来抗衡行政力量，避免行政权力的滥用。增强地方司法系统的独立意志表达能力，减少地方政府对司法活动的干预，进而维护市场交易主体的经济利益。②申诉和仲裁渠道。由于法律诉讼的成本较高，申诉和仲裁将是维护农民经济利益的经常性补救措施。如果申诉和仲裁渠道畅通，将缓解农地征用过程中的矛盾；如果农民的正当利益受到侵犯，又难以通过正规渠道进行抗议，那么社会经济矛盾将会逐渐积累，最终影响到整个社会的稳定发展。
3．社会经济环境
根据中国农业社会的历史演进规律，经济发展战略和历史文化背景是目前中国农村制度建设相对滞后的根本原因。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡社会的制度一致性要求日益强烈，完善农村市场交易机制成为构建“和谐社会”的重要内容。这就要求不断改善中国农村的社会经济环境：
(1)完善农村社会保障体系。由于中国农村的社会保障体系残缺，农地产权实际上发挥着社会保障功能。虽然地方政府可以通过征地补偿来部分替代社会保障功能，但这毕竟是暂时性的；从农村经济的持续发展和国民经济体系的整体性来看，必须重视农村社会保障体系的完善。特别是在中国经济发展的关键时刻，如果不能妥善解决城乡差别待遇问题，就无法推动农村资源和城市资源的合理流动，也无法形成有效的农村市场交易机制。事实上，农村社会保障体系的功能不止于此，它是解决农村发展问题的关键，也是中国经济体制改革的核心内容之一。
行政制度的特征篇8
论文摘要：在考察中国农地产权制度演变的基础上，分析转型时期的农地征用过程，剖析农地征用矛盾的内在机理，探索农地征用矛盾的解决思路和具体方案，揭示农村市场交易机制的重要性。
随着中国经济体制改革的不断深化，中央政府日益重视各种社会经济矛盾，提出了“构建和谐社会”的社会发展目标。2006年3月，致公党中央常委牛文元提出建立“五大基本国家补偿制度”，希望通过二次分配“构建社会主义和谐社会的根本保障”。其中，“国家土地补偿制度”的重要性尤为突出，近年来发生的重大社会冲突事件中，65％都涉及农地补偿和房屋拆迁问题，由征地矛盾导致的农地补偿问题已经严重影响到农村经济发展和社会公平。因此，考察农地征用矛盾的历史根源和现实状况，完善农地征用制度，探索农村社会的市场交易机制，势在必行。
一、中国农地产权制度演变
农地征用矛盾实质上是社会主体围绕农地问题展开的博弈活动，它取决于中国农村社会的现实约束条件。中国农地征用矛盾的根源是农地产权制度随着中国社会制度的不断演进，农地产权制度呈现出阶段性特征。
1．中国农地产权制度的演变阶段
(1)第一阶段：“土地改革运动”之前(～1948)。1948年以前，中国的基本农地制度是私有制，土地所有权通过大量民间交易逐渐集中于地主阶层，土地使用则普遍实行租佃制由于租佃制导致的农地利益冲突，地主阶层和农民阶层之间的利益争夺成为中国农村社会的矛盾焦点。
(2)第二阶段：“土地改革运动”后到农业合作化运动前(1948～1953)。自1948年开始，中国共产党全面开展“土地改革运动”，将解放区的土地改革经验推广到广大农村地区，没收地主的土地产权，直接分配给无地农民，建立农民土地私有制。
(3)第三阶段：农业合作化运动后到人民公社解体(1953～1978)。自1953年起，中央政府积极开展农业合作化运动和人民公社运动，逐渐形成了农村土地的集体所有制。1962年，中央政府为巩固农村土地的集体所有制性质，确立了“三级所有、队为基础”的农地产权制度，实质上将农地所有权和使用权都集中在生产队。
(4)第四阶段：家庭联产承包责任制后(1978～1978)年中国农村社会逐渐实行“家庭联产承包责任制”，要求分离农地所有权和使用权；在保证农地集体所有制的条件下，允许农民拥有农地承包权和使用权。l982年农村行政管理体制改革之后，乡、村、村民小组三级体系成为集体土地的共同所有者，逐渐形成目前农村土地的集体所有和农民承包使用的产权格局。
2．中国农地产权制度的特征
中国农地产权制度的分析表明，现行的农地产权制度与社会主义市场经济发展要求不一致。
(1)所有权方面．农地集体所有制明确了“集体”的所有地位，但“集体”概念具体化为乡、村、村民小组三级体系，它们的“共同所有”模糊了所有者权利。这就可能产生两种后果：①当所有者权利的经济利益较高时，三级体系中的各种主体争夺土地收益；②当所有者权利的经济成本较高时，三级体系中各种主体相互推诿而导致“所有者缺位”。事实上，随着农村社会的经济利益和组织独立性不断增强，三级主体的“趋利避害”行为特征将愈加显著。
(2)使用权方面，农民以“家庭联产承包”方式拥有了农地使用权，但他们的农地使用权是不完整的。①农民行使土地使用权具有使用方式和使用程度的限制：根据中国《土地管理法》规定，农村集体土地只能用于农业生产和经营，禁止闲置耕地。②农民私人不得出租和转让农地使用权，农地使用权的转让必须以农地集体所有权转变为国家所有权为前提。⑧农民的土地承包权有一定期限，尽管目前的承包期限可以长达30年，但承包期限风险仍然埋藏着农地经营的不稳定因素。
值得重视的是，目前的中国农地产权制度是特定历史条件的结果。在农村社会保障体系不健全、工农业产品剪刀差等因素的前提下，农地产权制度安排实际上承担着中国农村的社会保障功能．农地产权转让的限制性规定也有利于维护农村社会稳定。正因此，农地产权制度是农地征用矛盾的现实根源，它涉及到农村经济发展、社会保障、城乡行政管理体制等诸多方面。
二、转型时期的农地征用过程
自中国经济体制改革以来，农地征用问题始终是农村土地制度的核心问题。根据2004年的中国《宪法修正案》，国家出于公共利益考虑，可以征收或征用农村土地并给予适当补偿。①农地征用的性质和过程构成了农地补偿命题的实践背景，也是解决农地补偿问题的事实基础。
1．农地征用的性质和过程
“征收”或“征用”是两个不同概念。土地征收的对象是土地所有权，国家通过征收活动剥夺原土地所有者的所有权；土地征用的对象则是土地使用权，中央政府征用农地之后，必须对农民丧失农地使用权进行适当补偿。然而，根据现行中国农地产权制度的规定，农地征用前提是农地所有权的转变，由集体所有转变为国家所有。因此，中国的农地征用实践造成了“征收”的效果。
农地征用的过程中．农民丧失了农地使用权，农村集体组织丧失了农地所有权。根据中国《土地管理法》规定和征地实践，完整的征地过程一般包括三部分：①地方政府与农民集体组织协商，征用农村土地，转变农地的所有制属性和使用权主体；②地方政府对农民和农村集体组织进行适当补偿；③地方政府与土地开发者协商，将农用土地转变为非农用土地，按照土地市场价格进行交易。上述过程中的每个环节都意味着农地权利的转移和农地利益的重新分配。
2．征地过程中的矛盾
农地征用过程的利益冲突使农地补偿问题日益突出：
(1)农地征用的补偿标准较低。根据2004年修订的《土地管理法》，农地征用后按照原用途进行补偿，以征用前三年的平均年产值作为计算基数，农地补偿费和安置补助费总和不能超过该基数的30倍。值得注意的是，这一补偿标准的前提条件是土地使用权转让，但在农地征用实践中，作为农地集体所有者的乡、村、村小组也要求获得相应利益补偿，结果使农地补偿费被层层提留，农民最终通常只能得到征地补偿标准的5％～10％。
(2)地方政府以“公益用地”名义进行征地后，按照农用地标准对农民进行补偿；然后以非农用地名义出售给经营性组织，按照土地市场价格获得回报。在较低的征地补偿标准和较高的土地市场价格之间，存在着巨额租金，它被地方政府以行政强制手段占有。这必然导致农地征用矛盾：①高额租金对政府行为产生误导，使地方政府怀有扩大征地范围的非理性冲动；地方政府获得的高额租金与农民得到的较低补偿形成鲜明对比。激化了农地征用过程中的利益冲突。
(3)地方政府对农地“一次性买断”之后，农地的社会保障功能也就随之消失了，失地农民的安置问题日益突出。丧失了基本生产资料的失地农民必须重新寻找工作。但城乡教育差异、就业渠道残缺、就业宏观形势等因素使失地农民很难重新“就业”，大量失地农民难以保持原有生活水平和继续进行生产经营。
三、农地征用矛盾的内在机理
1．农地征用矛盾的直接原因
农地征用过程中的利益冲突表明·现行征地制度具有内在缺陷，它直接导致了目前的征地矛盾。
(1)农地征用的前提是所有权由集体转让给国家。①在计划经济体制的惯性作用下，现行农地征用制度对农地转让进行一定的产权限制，起到了适当保护农民利益的作用，也是农村社会保障体系残缺的必要补充。②然而，社会主义市场经济背景下的地方政府具有经济利益独立性，农地转让的产权限制使地方政府成为农地交易中的双边垄断者，利用行政权力谋取经济利益。这种体制缺陷必然误导地方政府行为，影响它对土地交易的成本收益判断，扭曲农地转让的市场交易机制。
(2)农地征用的范围界定缺乏理论依据。根据现行的各种法律法规，农地征用的主要理由是“公共利益”。但关于“公共利益”的具体含义，土地管理部门在法律条文和实践过程中都未进行明确界定。按照经济学基本理论’“公共利益”的经济内涵是“公共物品”，经济学者对此存在不同解释。在征地实践活动中，部分地方政府更是出于各种目的任意解释“公共利益”，以此作为农地征用和低补偿标准的政策依据，从而以较低经济成本取得农地所有权和使用权。
(3)现行农地补偿标准未能反映农地产权转移的真实状况。现行的农地征用补偿标准以“农地使用权转让”为理论依据·但在征地过程中，乡、村、村民小组三级管理体系确实失去了农地集体所有权，他们必然对农地补偿提出分配要求。根据产权经济学的观点，农村三级管理体系作为农地集体所有权的代表，应当要求地方政府对农地所有权转让给予补偿；但行政管理体制的上下级关系限制了农村三级管理主体的权利诉求，结果导致农地集体所有权的无偿转让。从另一个角度来看，相对于农民而言，乡、村、村民小组处于强势地位。它们是农地转让和农地补偿的具体操作者，有机会从农地使用权的补偿费用中“分一杯羹”。
简而言之，目前农地征用矛盾的根源是：农地征用的经济成本较低，土地市场信息被扭曲；地方政府以独立经济利益和机会主义动机为出发点，利用扭曲的市场信号进行成本收益判断，从而具有扩大征地范围和直接干预征地过程的非理性冲动。
2．农地征用制度的改革思路
针对现行农地征用制度的内在缺陷，政府主管部门和农村问题专家进行了广泛探讨，逐渐形成了改革农地征用制度的两种主要思路。
(1)第一种思路是渐进改良式，核心问题是重新制定征地补偿标准。自2001年起，中央财经办公室和国土资源部展开针对“征地制度”的调研活动。根据调研结果，提出了完善现行征地制度的一系列建议：①严格行使土地征用权，规范征地范围；②体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；③以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；④坚持政府统一征地，实行征地与供地分离；⑤建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。
（2）第二种思路强调农地的集体所有制属性，主张农民和农村集体组织以独立经济主体身份进入土地市场，推动农地产权转让的市场化国务院发展研究中心农村部刘守英认为，征地行为实质上是以行政权侵犯财产权，以“公权”侵犯“私权”，政府运用行政手段强制占有农民集体土地产权；如果不能根本改变征地制度的基本性质和方式，地方政府侵犯农民权利和权力寻租的现象就无法得到有效遏止。
上述两种思路对中国农地征用状况的认识基本一致，但他们提出的改革方案存在明显分歧：第一种思路代表着决策部门的主流看法，第二种思路代表着学者的主要意见。①从目前征地制度的现实需求来看，第一种思路具有相对优势，它是征地制度改革方向的现实选择。②从社会主义市场经济体系的一致性要求来看，第二种思路是彻底解决农地征用矛盾的根本途径，它是农地征用制度改革的未来目标。
四、化解农地征用矛盾的直接对策
根据农地征用矛盾的现实状况和直接原因，应当设计一种合理的农地交易制度来化解农地征用矛盾。这种农地交易制度应当满足两个要求：一是能够迅速缓解目前的农地征用矛盾，改善农地征用过程中的不公平状况；二是改善农地交易环境，提供彻底解决农地征用矛盾的制度条件。基于这种认识，本文提出“直接型农地交易”方案，以拓展农地征用命题的分析视野。
1．“直接型农地交易”方案的主要内容
“直接型农地交易”方案包含四项要点：
(1)地方政府不直接介入农地交易过程，它只是土地购买者与农村集体组织进行土地交易的监督者，交易双方以独立经济身份参与交易，协商农地使用权和所有权的转让价格。
(2)农村集体组织必须将协商结果对农民公开，接受相关质询，经过农民集体决议之后的转让价格才具有真实有效性。
(3)土地转让费的分配方面，农民直接获得农地使用权价格。农村三级管理体系中的村组织以农地所有权的代管者身份获得农地所有权价格，但它是作为农民集体产权的代表而取得这项权利的，因此应当将农地所有权价格作为集体产权划分成股份，进行农民集体产业投资，以解决农民失地后的继续生产问题，这实际上是农民失地的间接补偿。
(4)国家和地方税务部门根据土地交易价格，按照适当比例征收交易税；部分上缴国库作为中央政府财政收入，部分交付地方政府作为公共事务开支。
2．征地过程中的地方政府职能
征地过程中的地方政府具有两大职能：①作为地方事务的管理机构，监督农地征用过程；②作为国有产权的地方代表，直接参与农地集体所有权转变为国家所有权的过程。这种双重身份特征提供了大量寻租机会，地方政府可能利用行政权力和制度缺陷谋取经济利益，扭曲农地产权转让的市场交易机制。
直接的解决办法就是尽量限制地方政府直接参与市场交易的权利：一是对于经营性土地的产权转让，地方政府职能仅限于提供交易渠道和监督交易过程，交易价格应当由农民集体组织和购买者直接协商决定；二是对于公益性土地的产权转让，地方政府也只能以独立经济主体身份参与土地交易，平等地与农民集体组织进行市场交易，按照市场交易规则决定农地转让价格。在农地征用的实践活动中，人们很难准确界定公益性土地和地方政府职能，因此应当将公益性土地交易和经营性土地交易都纳入市场化框架。
这两种土地交易类型的区别在于：一是对于公益性土地，地方政府在按照市场价格征用土地之后，地方财政和地方税务部门应当进行适当补偿，以提供地方性公共物品；二是对于经营性土地，农村集体组织按照市场价格进行土地交易之后，依据集体产权要求对交易收益进行分割。近年来，江浙地区正在试行“同地同价”，这种政策措施已经体现对公益性土地和经营性土地的“一视同仁”，客观上起到了缓解农地征用矛盾的效果。
3．农地征用补偿的权利归属
根据农地产权的特征，农地的使用权和所有权转让都应当获得合理补偿。①农民转让农地使用权，获得经济补偿，补偿标准应当遵循现行《土地管理条例》的相关规定，应当取消具有计划经济“父爱主义”色彩的安置费。②村民自治组织是农地集体所有权的直接代表者，它应当代表村民集体意愿对农村集体产权进行管理，索取农地所有权转让的适当补偿；通过对集体财产和集体收益的合理分配，给农民提供就业机会和分红权利，以替代农地的社会保障功能。在农地征用的实践过程中，补偿形式是多样化的：农地使用权补偿最好以现金形式直接交付；农地所有权补偿可以采取土地人股等方式参与地方经济发展。
从法经济学的角度来看，“直接型农地交易方案”体现了“公正补偿”的司法理念，它要求对农地使用权和所有权转让进行合理补偿，以维护农民的正当权利。同时，它也充分重视到计划经济体制的惯性作用，明确了农村土地的社会保障功能，强调对农地集体产权进行适当补偿，以维持农民的原有生活水平和继续生产能力。
五、培育农村市场交易机制
“直接型土地交易”方案着眼于缓解目前农地征用的各种矛盾，但彻底解决征地矛盾问题，必须依赖于农村市场交易机制的不断完善。随着社会主义市场经济的不断发展，农村社会应当突破计划经济体制的惯性作用限制，从市场主体、市场规则、市场环境等诸方面着手，努力改善农村市场交易机制，缩小城乡差距，真正实现城乡一体化。
1．农村集体组织的话语权
社会经济组织的话语权是市场交易机制运行的前提条件。自中国经济体制改革以来，农民通过“家庭联产承包”取得了部分话语权，促进了农村经济发展。但中国农村的主要产权形式是集体产权，它包括农地所有权在内的各种集体权利，应当体现农民的集体意志。这种集体产权安排是计划经济体制的产物，但它恰恰符合中国农村社会的经济基础特征，避免出现由于分散产权导致的“搭便车”和“公地悲剧”。问题的关键在于：由谁来代表农村集体产权?它如何保证农民集体利益的实现?
根据市场交易制度的要求，农村集体产权的代表者必须具备两项条件：①独立的经济利益它能够真正代表本地农民的集体利益，其自身利益与农民集体利益基本保持一致。②独立的经济权利表达能力。它能够在现行制度框架找到适当的权利表达方式，准确表达农民集体的经济意愿，能够尽量阻止外部力量的不当干涉。从现行的农村行政管理体系来看，乡级机构与农民集体产权的“距离”较远，并且受地方政府行政影响较大；村民小组的组织建设较落后，缺乏权利表达的有效手段；惟有村级行政单位，恰恰能够较好地体现农民集体的经济意愿。
目前，随着中国农村社会的行政管理体制改革不断深化，许多地方正在推广“村民直选”和“村民自治”制度。村组织逐渐摆脱原有的行政管理角色，日益强化了集体产权代表的特征。因此，如果村组织能够有效利用较为完整的组织结构，切实表达农民集体的经济意愿，积极参与农民集体事务，就能够使包括农地集体产权在内的农民集体利益得到有效保护。事实证明，在农地征用的实践活动中，如果村组织能够较好地进行权利主张，那么征地矛盾就会较少，也能够较好地维护农民集体利益。
2．土地交易的监督机制
根据现行《土地管理条例》，地方政府是农地征用过程的主要监督者。实践证明，单纯的行政监督具有局限性，完善的市场交易机制要求行政监督和司法监督并重。两种监督方式各具特点：地方政府的行政监督是常规性的；相对独立的司法监督则是维护交易主体权利的最终保障。目前，中国法律体系不断完善，关于农地征用等内容的法律法规也不断出台，但关键在于通过司法体系来具体体现立法精神。
基于这一理念，目前交易监督机制应当重点关注两个方面：①司法独立性。借鉴西方法治社会的三权分立制衡机制，以司法力量来抗衡行政力量，避免行政权力的滥用。增强地方司法系统的独立意志表达能力，减少地方政府对司法活动的干预，进而维护市场交易主体的经济利益。②申诉和仲裁渠道。由于法律诉讼的成本较高，申诉和仲裁将是维护农民经济利益的经常性补救措施。如果申诉和仲裁渠道畅通，将缓解农地征用过程中的矛盾；如果农民的正当利益受到侵犯，又难以通过正规渠道进行抗议，那么社会经济矛盾将会逐渐积累，最终影响到整个社会的稳定发展。
3．社会经济环境
根据中国农业社会的历史演进规律，经济发展战略和历史文化背景是目前中国农村制度建设相对滞后的根本原因。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡社会的制度一致性要求日益强烈，完善农村市场交易机制成为构建“和谐社会”的重要内容。这就要求不断改善中国农村的社会经济环境：
(1)完善农村社会保障体系。由于中国农村的社会保障体系残缺，农地产权实际上发挥着社会保障功能。虽然地方政府可以通过征地补偿来部分替代社会保障功能，但这毕竟是暂时性的；从农村经济的持续发展和国民经济体系的整体性来看，必须重视农村社会保障体系的完善。特别是在中国经济发展的关键时刻，如果不能妥善解决城乡差别待遇问题，就无法推动农村资源和城市资源的合理流动，也无法形成有效的农村市场交易机制。事实上，农村社会保障体系的功能不止于此，它是解决农村发展问题的关键，也是中国经济体制改革的核心内容之一。
行政制度的特征篇9
一、征集人民建议是国家民意机关依法进行的专门活动，其活动必须在民主制度的框架内进行
征集人民建议制度是国家的一项重要制度，因为在一个民主国家内，民意是头等重要的事情，谁掌握了民意，谁就掌握了国家行动的方向和力量。因此，征集人民建议制度必须在民主制度的框架内进行，即由国家法定的民意机关，通过法定的程序进行。这要求征集人民建议的主体必须合格，必须有宪法和法律的授权；同时必须要经过严格的法定程序，从而形成“人民建议”；否则不可能产生和形成人民建议，比如随便一个机构或团体，收集100个人，或1000个人，甚至1万个人对某件事情的意见，都不可能形成人民建议，原因是主体不合格，程序不法定。因此，非经合格的主体和法律程序不可能产生人民建议。
我国现行制度的民意机关就是人民代表大会和人民政治协商会议；征集人民建议的方式是议案、提案、建议案、调研报告、意见、批评和建议等。
我国现行宪法第七十二条规定：“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。”
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十八条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”第十九条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”
《中国人民政治协商会议章程》第二条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”
我国现行宪法和宪法性文件，如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议章程》等赋予人民代表大会和人民政协通过议案和提案等方式征集人民建议，但没有赋予政府征集人民建议的权力。
二、政府不能征集人民建议
国家机关就其构成和分工来说，有国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等；各国家机关分工负责，互相配合、互相监督和互相制约。其中代表国家和人民的是国家权力机关，即人民代表大会和它的常务委员会；国家行政机关是国家权力机关的执行机关。掌握民意、征集人民建议的工作，当然应当由代表国家和人民的是国家权力机关和其授权的组织来做，而不能由其他国家机关和组织来做；更不能由国家行政机关来做，因为国家行政机关是国家权力机关的执行机关，执行机关不可能通过征集人民建议去掌握民意，从而掌握国家的行动方向和力量。否则，在国家权力机构设置上就会重复，国家权力行使时就会冲突和矛盾。只有代表国家和人民的国家权力机关通过征集人民建议，从而确定国家的大政方针，制定国家的法律和政策，并对国家行政机关和司法机关进行有效的监督。正如党的十政治报告指出的那样：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[1]
当然，我们说，国家权力机关以外的其他国家机关，包括各级政府不能通过征集人民建议去掌握民意，并不等于说，各级人民政府不能听取、收集、汇集人民的意见和建议；恰恰相反，各级政府必须通过人民来信来访、咨询、听证等制度，深入群众去听取、收集、汇集人民的意见和建议，并将这些人民的意见和建议作为改进自身工作的依据，成为制定政策和工作方针的依据。但各级政府通过人民来信来访、咨询、听证等制度去听取、收集、汇集人民的意见和建议，与征集人民建议是两回事情。征集人民建议的前提是人大及其授权组织主动、有目的地征求、收集人民建议，其结果是掌握民意；政府听取和汇集人民意见的前提是在具体工作中吸取相关当事人的意见和建议，其结果是取得群众对具体工作有针对性的意见和建议，以改进实际工作。
在实践中，我们不能有多个民意机关；我们也不能允许国家行政机关去替代国家权力机关，成为国家的民意机关，或成为具有民意机关功能的国家行政机关。
在实践中，政府通过征集人民建议，掌握民意后，也不可能使人民建议上升为民意，成为制定国家大政方针、制定国家法律和政策，并对其他国家机关实施有效的监督。
三、法治政府必须是有限的政府，其职权必须受到制约
1998年，我国确立了“依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略”，在建设具有中国特色社会主义法治国家的进程中，建设法治政府是我们始终不渝的目标。[1]党的十政治报告进一步指出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”[2]
法治政府的基本特点就是铲除“无限政府”，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限的政府”，从而达到充分保护公民权利不受公权力侵犯的目标；其立足点在于从体制上和功能上成为“服务型政府”。具体要求就是：法无授权不能行、法有授权必须行、行政行为程序化、违法行政必追究。
“有限的政府”的“有限职权”主要体现在为社会和民众的服务方面，而不能体现在经营政府自己的事业上面；“有限的政府”不能为自己设定权力，更不能盲目地扩大自己的工作范围以增加职权，这是一个起码要求，也是一个基本目标。政府只有职权有限，才能集中精力，充分履行服务政府的职能；否则既是运动员，又是裁判员，不可能充分履行服务政府的职能。征集人民建议是国家民意机关依法进行的专门活动，应由人大和政协依法实施，而不能成为政府的一项工作。
就法治政府要求的“有限”和“服务”而言，现阶段我们政府的权力不是太小了，而是太大了；政府的权力不是被有效地监督和制约，而是监督和制约远远不够；各级政府“越位”、“错位”和“不到位的”现象也不在少数。美国学者鲁道夫·容梅尔曾经做过统计：“在20世纪前的90年里，大约有1.7亿人被他们自己的政府所杀害。研究表明，在现代社会里，大部分人所面临的首要危险是权力不受制衡的政府，而非罪犯、企业或，对人的生命造成最大威胁的是本国政府。”[3]
人们有理由担心，如果政府有权征集人民建议，我们的一些地方政府会将不利于政府工作的人民建议不认定为人民建议，而将有利于政府工作的非人民建议而认定为人民建议。如果出现这种情况，后果是非常严重的，但这样严重的后果并非不可能发生。为切实避免这样严重的后果发生，我们在建设具有中国特色法治政府的进程中，有必要进一步限定政府的职权，规范政府的行为。让那些本应当由社会自我管理的部分，回归社会，让社会组织去管理；让那些属于国家权力机关、司法机关行使职权的部分，回归国家权力机关和司法机关，让国家权力机关和司法机关行使管理职能。
问题是我们必须改变自己的思路，依照具有中国特色社会主义法治国家的理论和实践，法治政府不能有无限的权力，不能为所欲为地想做自己想做的事情；这样必定是权力不受控制的政府，必定是腐败的政府，同时也是服务职能低效率的政府。
四、我们应当避免“制度陷阱”
中国著名历史学家钱穆在分析中国历史时指出：中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些却变成了病上加病。这就是“制度陷阱”。[4]
我们在建设具有中国特色社会主义法治国家的进程中，必须避免“制度陷阱”。人民代表大会制度是我国的根本制度，它通过征集民意、掌握民意，并将民意转化成国家的大政方针、转化成国家的法律和政策，并对国家机关实施有效的监督，从而保证人民当家做主。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。当然在新的历史条件下，人民代表大会制度和人民政治协商会议制度也存在着一些反映民意不及时、不全面等问题。我们需要不断地找出问题、克服问题，并不断地健全和完善人民代表大会制度和人民政治协商会议制度，包括人大和政协的民意征集制度。而不能因为它有不够健全和完善的地方，就试图用其他的制度来替代，而其他制度也未必比现有制度好。这样必定会导致制度日益繁密，并使“病上加病”，从而跌入“制度陷阱”。这是我们在健全和完善具有中国特色社会主义民主制度时，必须大力避免和克服的。在健全和完善具有中国特色社会主义民主制度，包括人民代表大会制度和人民政治协商会议制度时，我们必须坚持人民当家做主的根本原则，推进全面依法治国，并使国家权力运行得到有效制约和监督。
（蒋晓伟：同济大学法学院教授，博士生导师）
[1]2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确提出建设法治政府的奋斗目标。2010年10月国务院又《关于加强法治政府建设的意见》。
[2].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[m].人民出版社，2012：14.
行政制度的特征篇10
一
关于税收制度的正当性说明，几个世纪以来产生了众多学说。17世纪的公共福利说认为，国家的职能是满足公共需要，增进公共福利，因此需要通过征税取得用以实现国家职能的费用；18世纪的交换说与卢梭、亚当o斯密等著名的思想家相联系，因而该学说以社会契约论和自由主义的国家观为基础，认为国家和个人是各自独立平等的主体，国民因国家活动而得到利益，理应向国家纳税以作为报偿，因而税收体现的是国家与国民之间的一种特别交换关系；19世纪起源于英国、后发展于德国的税收牺牲说，最终以黑格尔的国家有机体学说为基础，认为个人生活必须依赖国家的生存，为了维持国家的生存而纳税，是每个公民当然的义务；20世纪与凯恩斯主义一脉相承的经济调节说认为，由于存在市场失灵，市场机制不能进行资源的有效配置和公平分配社会财富，因而需要社会经济政策予以调节和矫正。而税收是国民经济运行和社会分配的重要手段。上述学说以及其它关于税收合理性说明的理论，[3]有的富有浓厚的政治学色彩，有的充满了社会学概念，有的具有鲜明的经济学意义。各种学说理论基础、逻辑风格各异，但殊途同归，国家税收正当性得以说明。受各种理论学说的启示和诱导，人们能够理性地认同这样的逻辑和结论：公民或者说人民纳税支持国家和政府执行公共职能、履行公共责任，才能有国防、公共安全和公共基础设施；无论市场化的程度多高，经济发展离不开政府与市场的配合，市场配置资源失灵，国家和政府通过税收措施制约经济冷热，熨平经济周期，平衡经济波动；社会财富积累的一般规律预示着社会收入再分配的必要，政府依靠税收维持社会公平，保障社会稳定。类似的逻辑推理和结论使税收及其制度化存在的正当性不容置疑。
行政收费既不是为了公平的社会分配而求取社会稳定，也不是为了公共设施的建设而输出公共服务，又不是为了疗治市场的失灵而平衡经济发展，行政收费制度与国家税收制度不同，其正当性应当在于它的特别交易性：使用国有土地、矿产资源，政府收取资源使用费；企业超过法定排放标准排放污染物，政府征收排污费；等等。使用国有资源缴纳资源使用费、超标排污缴纳排污费，行政收费建立在这种特别交易基础上显示了它的合理性：特别收入满足特别支出。行政收费的特别交易性表现为这种交易不是真正的市场交易和等价交易，尽管近几年来有些国有资源的使用权开始启动拍卖程序，从而使这种交易多少带有市场色彩，但它毕竟不同于一般的市场等价交易。这种特别交易也不能说明行政收费具有补偿性，因为将使用资源作为缴纳资源使用费的补偿，或者将超标排污视为征收排污费的补偿，等于为特别收入而特别支出，不符合社会一般常识和行政收费的基本逻辑。
无论税收还是收费，行政征收的正当性能够获得逻辑的理论说明，但其现实正当性却需要一定理念的呵护和维持。也可以这样认为，当行政征收的正当性本身保持沉默的时候，法治、平等、人权等理念能够塑造行政征收正当性的实践。其一，近现代以来，法治理念普及于公共生活诸领域。“租税是法律的创造物”、“无法律则无课税”等至理名言是税收领域法治理念的浓缩。[4]为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人民或其代表同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产，无代表则无征收；行政征收制度由国家立法确立，所有行政征收行为必须依法而行，无法律则无征收；无论税收还是收费包括抽象的行为和具体的行为，都应当纳入司法审查的视野，无救济则无征收。其二，近些年来，平等观念越来越广泛地渗透进政治、经济和社会生活。在公共权力领域，平等不再仅仅意味着法律适用上的平等，社会成员已经产生了获取立法平等对待的新的渴望。行政征收领域的平等观念基于这样一些不证自明的常识而自然产生：社会成员具有平等的国民身份或公民资格；收入多的人多纳税，收入少的人少纳税；谁使用谁缴费，谁受益谁缴费。由上述政治和社会常识支持的平等理念不断质疑税收领域的优惠政策和税收立法上的非国民待遇现象，促使行政征收机关通过实践平等理念而接近行政征收的现实正当性；其三，十几年来，人权理念越来越深刻地影响着人们的生活方式，并日益作用于公共生活，进而使人权在某种意义上逐步成为公共权力的界限。行政征收领域的人权理念使得财产权成为国家与公民、政府与社会相互关系中的重要概念，敦促着政府的行政征收以法治姿态面对公民、法人和其他组织的财产权。人权意义上的财产权观念已经促使政府检讨现行税收和收费制度，在行政征收领域认同私人财产不受侵犯。
二
关于税收的原则，首先是经济学和财政学意义上的。英国古典政治经济学的创始人威廉o佩第最早提出税收原则，他主张税收应当遵循公平、简便、节省三项原则，其中心是公平原则；德国新官房学派代表人物尤士第提出税收六项原则：自愿纳税原则、合理征税原则、平等征税原则、依法征税原则、低费征收原则和便捷征税原则；亚当o斯密则提出著名的税收四项原则，即平等原则、确实原则、便利原则和节约原则；法国经济学家萨伊则将税收原则概括为税负适度、节约费用、税负公平、最小妨碍和增进道德五项原则；西方财政学创始人阿道夫o瓦格纳将税收原则阐释为四大项九小点，即著名的“四项九端原则”。[5]上述经济学和财政学上的关于税收原则的观点和主张，在不同历史时期及不同政治、经济和社会背景中均有其合理性，并能兼并出两项共同的税收基本原则：税收公平原则和税收效率原则。
从法学的角度分析税收，在国内法学上，税法一般被纳入传统的经济法体系内，成为财政金融法的主体内容，或者作为行政法的一个部门，与工商行政法、公安行政法等一同归于部门行政法体系。无论是从宏观经济法还是部门行政法的视角分析税收，与税收相关的观念、原则和制度都无法去除经济学和财政学的影响。在经济法意义或者在早期的行政法意义上表述税收原则，大致也是重复经济学和财政学上的公平和效率原则。如果从现代行政法的角度研究税收，税收连同行政收费构成一类公共权力行为，行政征收将同行政许可、行政处罚、行政强制一样被纳入宪政视野，并被输入和强化法治行政的思维和意义。根据“理念-原则-制度”的法治行政分析模型的指引，法治行政的基本原则起源于法治行政的基本理念，前述行政征收的法治、平等、人权等理念将逻辑地演绎出行政征收三项基本原则：法律主义原则、平等主义原则和人权主义原则。
行政征收应当贯彻法律主义原则。税收法律主义原则最早产生于英国。1215年英国议会取得对国王征税的否决权为起端，经过1629年的《权利请愿书》到1689年的《权利法案》，税收法律主义原则被正式确立。1776年弗吉尼亚议会通过《弗吉尼亚法案》，宣告未经人民或其代表同意，不得对人民课税或为公共用途剥夺人民财产。1787年美国宪法及其修正案最终奠定了“无代表则无课税”的税收法律主义的宪法基础。1920年代以前，租税权力关系学说在德国占据统治地位，所谓的税收法律主义具有不彻底性。1920年代以后，在实质性法治国家观基础上，在与传统的租税权力关系学说的对峙中，公法的租税债务关系学说逐步赢得了主导地位。德国税收法律主义原则发展到了“无救济则无课税”的境界。如前所述，行政收费与税收存在若干不同，尽管如此，它们作为同类的公共权力行为还是有其共同点：无论税收或是收费，均是公共权力面向公民的合法财产，因而都必须满足法律主义原则的要求。行政征收法律主义原则的基本要求应当包括：通过国家法律建立行政征收制度，这意味着唯有国家立法才能设置税收和决定收费，没有立法或法律授权，政府不得自立规范设定税源、税率和收费。行政征收的法律主义原则在制度层面上反对行政中心主义；所有行政征收权限应当由法律明定，所有行政征收行为都必须有明确的法律根据并遵循法定程序。行政征收法律主义原则在行为层面上演变为合法性原则；行政征收机关与公民、法人和其他组织之间就税收和收费发生的争议，应由司法进行裁判，评判的标准不再是抽象的国家利益或公共利益而应当是法律。行政征收法律主义原则需要司法终审主义的配合和支持。
行政征收应当贯彻平等主义原则。1789年法国通过的《人权和公民权利宣言》第13条规定：为了维持军警力量和行政费用，公共捐税是不可少的，此项捐税应当在全体公民中按照他们的能力平等地分摊。法国《人权宣言》不仅阐明了租税存在的理由，将课征租税的权力交与人民或其代表，而且宣布了租税平等主义原则。凡立宪国家都规定公民享有平等权及公民应当履行依法纳税的义务，租税平等主义原则是宪法平等原则在行政征收领域的具体体现。行政征收平等主义原则的基本要求应当包括：行政征收面前人人平等。税收领域基于公民或法人身份而产生的权利义务具有普遍性，平等主义原则即是国民主义原则，人人都有纳税的义务以及与税收相关的权利。收费领域禁止“搭便车”现象，同是特别受益人应当同样缴费。行政征收平等主义原则意味着税或费的普遍征收；行政征收特别是税收领域的平等不是绝对平等，税负应当分担但不是均担，经济能力或纳税能力相同应当同等纳税，经济能力或纳税能力不同应当区别纳税。公共征收平等主义原则意味着税负的公平分担。
行政征收应当贯彻人权主义原则。人权主义是自由主义的思想沉淀和宪政主义的实践成果，是自由主义和宪政主义确立的公共权力运行的准则。尊重人权、保障人权已经成为公共权力生活中的至理名言。随着人权主义逐步成为影响国家和政府与公民和社会相互关系的普遍化理念，从人权的视角反思行政征收领域中政府与公民的相互关系并检讨现行税收制度和行政收费现状，已经成为公共权力法治化进程中的重要课题。行政征收领域的人权主义关注公民财产权。财产权在公法上的意义越来越清晰和凝重，公法制度的完善和发展越来越促使公共机构为人民提供、维护秩序和安全，以确保私人财产不受侵犯，人权意义上的财产权观念也越来越促使公法制度约束公共机构不得巧取豪夺人民财产。[6]行政征收人权主义原则的基本要求应当包括：设定税收底线，关照人民生存权，实行最低生活费不课税以保障公民最低限度的生活。人权主义原则实质上就是人道主义原则；创设和保障公民的正当程序权利，制止滥用征收权侵害公民、法人财产权。人权主义原则需要程序正义原则的保障；建立完全的行政征收救济机制，对违法的行政征收，包括抽象的税费设定和具体的税费征收，纳税人或相对人能够获得有效的司法救济。人权主义原则要求司法审查制度的援助；[7]以及禁止税费重叠，避免造成人民双重或多重负担。
三
中国加入世界贸易组织前后，大规模的立法修正展开了对税收领域的非国民待遇和超国民待遇措施的清理，学界和官方为制定统一行政收费法也已付出多年的立法努力，与此同时，税费关系受到全面检视并逐步推行费改税，行政征收制度由此在现实合理性、规范程度等方面不断取得进步。根据“理念-原则-制度”的逻辑关系，理念是制度的精神和灵魂，原则是制度的铺垫和主线，制度是理念的物化和原则的延展。在法治、平等和人权等理念及其衍生的法律主义、平等主义和人权主义原则的导引下，行政征收制度正在显示出规范征收权力、保障公民财产权的基本走向。沿着这一基本走向，加快行政征收制度建设，建构行政征收权力制度、行政征收程序制度和行政征收诉讼制度，对推进法治行政进程具有重要意义。
行政征收权力的制度安排是行政征收制度建设的首要问题。回应法治、平等和人权理念，根据法律主义、平等主义和人权主义原则的要求，建立行政征收权力制度，对行政征收权力作出合理的制度安排，对于规范行政征收行为、改进行政征收质量、提高行政征收水平具有根本作用。行政征收权力的制度化问题应当包括：其一，明确行政征收权力的性质和内容，这关系到征收权力的宏观分配。与行政许可、行政处罚、行政强制等权力一样，行政征收权力不是纯粹的行政权力，以税收权为例，按照“无代表则无税收”的逻辑推论，税收权甚至在一定意义上应当归属议会并被视为立法权的重要组成部分。行政征收权可以视为一个权力体系，税费设定权、征收执行权、征收监督权是行政征收权力的具体表现形式。税费设定权原则上属于立法机关，行政机关根据立法或法律授权，可以行使有限的税费设定权；征收执行权属于行政机关；对行政征收的监督应当是立法的、行政的和司法的全面监督，征收监督权应当合理配置于立法机关、行政机关和司法机关。其二，明确行政征收权力的适用领域和范围，这关系到行政征收执行权的微观分布。征收执行权包括税收征收执行权和行政收费执行权，前者一般安排在海关、税务、财政等机构，后者则几乎遍及所有政府部门。根据权力分布规范化要求，行政征收执行权应当尽量避免散乱。税收征收执行权应当集中于海关和税务机关，尽可能取消其它行政机关的税收征收执行权；行政收费执行权更不可以过于分散，而应当集中配置，建立行政收费征收机构统一行使收费执行权。
建立和完善行政征收程序是行政征收制度建设的核心问题。在中国法治化进程中，通过程序实现正义、通过程序控权以保障人权等类似的认识和观念，已经深刻地影响着立法、执法和司法实践。程序法治对于建设法治行政的意义日益凸现。贯彻法律主义、平等主义和人权主义原则，建立和完善行政征收程序，规范行政征收权力的行使，是法治行政的题中之义。行政征收程序制度的完善和发展应当遵循如下思路：其一，广义地讲，行政征收程序包括了税费设定程序、征收执行程序和征收监督程序，除重视征收执行程序外，至少要强调税费设定程序化。比如，开征新税、税率调整、收费决定等应当经过听证程序。其二，狭义地说，行政征收程序专指征收执行程序，为税费征收执行权设置运行程序，通过法定程序控约征收执行权，将有利于减少行政征收的主观性和随意性，有效保障公民、法人和其它组织的财产权；其三，行政征收应当排弃“征收权力-纳税、缴费义务”的传统单向思维，在税费征收和支出等各个层面上，通过程序创设相对人的参与和监督权利，防止和抑制行政征收权力的滥用和专断。
构建行政征收全面诉讼制度是行政征收制度建设的关键所在。建设行政征收全面诉讼制度是发展中国宪政和司法审查制度的重要层面，也是保障公民、法人和其它组织财产权及相关权利的积极措施。它至少要考虑两个方面：其一，尽管行政征收领域的抽象行为将受到严格限制，但不能完全消除行政机关的税费设定权限，公民、法人和其它组织不仅能够对违法的具体征收行为提起诉讼，而且应当通过改进和发展司法审查制度，使相对人能够借助司法权向抽象征收行为提出挑战；其二，尽管行政征收的主要内涵是税费征收，但随着法治行政的不断进展，税费支出的法治化问题也已经浮出水面。这不仅使加强立法机关对行政预算的监督成为必要，而且应当使相对人既可以对不法的征收行为提起诉讼，又能够将违宪和违法的政府税费支出行为诉诸法院。[8]无论是以监督行政征收权力为出发点，还是着眼于给予权利以有效救济，完善和发展行政征收诉讼制度都至为关键。
注释：
[1]行政征收是新近几年行政法学上广泛使用的概念，较早论及行政征收的学者泛化了行政征收的概念，将行政征用视为行政征收的重要内容。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年版，第249页。近来也有学者主张从广义和狭义上理解行政征收，将广义上的行政征收包括了行政征用和行政征调。参见熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第378"381页。在国外，有公用征收、公用收用、公益征收等概念和理论，与我们使用的行政征收概念有所不同，比如在征收标的、有偿或无偿等方面，象法国的公用征收，标的限于不动产，并贯彻事先补偿原则。参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第365页。但这些概念和理论所体现的理念和原则对于建构中国行政征收制度具有特别重要的意义。
[2]毫无疑问，一国政府能力强弱取决于国家财力大小。国家财力主要由下列方式提供：增发货币、发行国债、征税和收费。税费特别是税，是国家财力的主要来源和政府能力的基本支持力量。自近代以来，各国通过税收形式从社会收入中获得财政收入在整个财政收入中所占比重日渐提高，许多西方发达国家高达90%以上，因而有学者将近代国家称为“租税国家”或“税收国家”。
[3]例如岂埃尔创立的税收保险说，认为国家保护了人民财产和社会公共秩序，人民因此就应向国家支付报酬。国家与国民之间的关系如同保险公司与投保者的关系，税收就是国民向国家交纳的保险费。再例如以维克塞尔、格伦采尔、林达尔等为代表人物的税收价格论，认为国家可以分解为构成国家的个人，国家满足公共需要就是满足每个人共同的私人欲望，因此，个人纳税就象为满足私人欲望而购物时所支付的价款。参见张守文著：《税法原理》，北京大学出版社1999年版，第12页。
[4]英国宪法学家戴雪曾在宪法意义上论及国家岁入、赋税与法律的关系，他认为：“除世袭岁收外，全国岁入概赖法律规定下之赋税。由此观之，全国岁入概赖法律而存在；他只是巴力门法案下之产物而已。”戴雪关于赋税与法律关系的观点完全对应着其一贯推崇的法律主治理念。参见[英]戴雪著：《英宪精义》，中国法制出版社2001年版，第345页。
[5]“四项九端原则”是指财政政策、国民经济、社会正义和税务行政四项原则及其框架内的九个基本点：1、收入充分；2、收入弹性；3、慎选税源；4、慎选税种；5、普遍；6、平等；7、确实；8、便利；9、节约。
[6]财产权作为一项基本人权受宪法保障，财产权神圣不可侵犯是宪法的基本精神。对于财产权的公法保护主要来自两个方面，即刑法保护和税法保护。刑法通过打击盗窃、抢劫、贪污等犯罪为公私财产建立安全保障；税法应当为征税者设定权力界限从而避免对公民财产权的公共侵犯。