乡村治理的主要方式篇1
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
乡村治理的主要方式篇2
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。www.133229.Com在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献：
1、俞可平.治理与善治[m].社会科学文献出版社,2009.
2、党国英.农村改革攻坚[m].中国水利水电出版社,2005.
3、张文斌.农村自我发展能力与新农村建设研究[m].研究出版社,2008.
4、全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].牛津大学出版社,1995.
乡村治理的主要方式篇3
关键词：乡村治理；善治理念；美丽乡村；城乡统筹
中图分类号：C911文献标志码：a文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02
一、善治是乡村治理的基本趋势
治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（GoodGovernance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。
乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。
二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求
城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。
城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。
（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求
城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。
（二）社会一体化是经济一体化的延伸
实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。
（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标
城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。
三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质
乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。
美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。
1.生态文明理念下的统筹性推进
美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。
2.以人为本理念下的主体性参与
以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。
3.公平法治理念下的和谐性构建
公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。
四、结语
乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。
参考文献：
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].伦敦：牛津大学出版社，1995.
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[6]刘峰.走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察[J].湖北社会科学，2006，（9）.
[7]周琳琅.统筹城乡发展理论与实践[m].北京：中国经济出版社，2005.
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[9]刘荣增.城乡统筹理论的演进与展望[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2008，（4）.
[10]张伟.美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨[J].济南大学学报：社会科学版，2013，（3）.
乡村治理的主要方式篇4
一、主要做法
通过抓实建强基层党组织、提升乡村资源要素集约化水平、发展形式多样的村民组织、推进农村移风易俗，优化农村社会管理方式，是改变农村发展现状、实现乡村振兴的必然要求，已成为强化乡村治理的当务之急。
（一）深化农村产权改革，管好农村资源资产。全区*个涉农街道的*个村居已有*个实行了账目资金“双代管”。2020年正在推行“银农直联”系统及“村务卡”支付模式，逐步减少现金支付，2021年有序开展。下一步重点要放在加快农村土地三权分置，充分放活经营权上；放在农村产权交易三台共建，加快股权变现上；放在盘活集体空置校舍、办公用房、旧厂房、“四荒”地等闲置资产资源，发展壮大村合作经济组织，实现村集体资产保值增值上，以改革增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力。
（二）提升文明程度，关键是加强乡村文化建设。乡风文明建设既是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。大力弘扬新风正气，积极培育爱国爱乡、见贤思齐、崇德向善的道德力量。大力弘扬传统文化。发扬民间艺术、民俗活动等乡村非物质文化遗产，深入挖掘农耕文化，促进休闲农业与文化保护传承的良性互动，推动传统文化和现代文明有机融合。
（三）健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。乡村治理，关键在人。重点是要建好村党支部，重中之重是要选好党支部书记。一个好的带头人和一个坚强的领导班子，是全村走好乡村振兴之路的力量之源，选好配强基层党组织是当前和今后一个时期乡村治理的关键。要坚持自治为本，发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；制定合理合法的村规民约，使之内化为村民自觉遵守的行为准则；规范农村财务管理等群众关心的热点问题，进一步密切干群关系；丰富基层民主协商的实现形式，让农民自己“说事、议事、主事”。要坚持法治为纲，以法律为准绳，引导干部群众尊法学法守法用法。要坚持德治为基，培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，推进移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
（四）典型事例。*街道*村以党建引领促乡村振兴。该村以“党建+合作社”的方式发展村集体经济，由党支部牵头，股份经济合作社组织成立了专业合作社流转起闲置农田实行统一代管，引入无人机进行农药喷洒，提升了农田利用率和产出率，集合闲散场地租赁经营，并开展粮食深加工，还发展注册了“**”的农产品品牌。该村还盘活空置房舍，设计打造特色乡村旅游路线，发展特色旅游经济。再结合整合特色农产品、旅游资源和旅游产品，推行“农业+电商+旅游+文化+养生”的模式，积极探索电子商务发展模式等，为村集体经济发展构建了多样的生态。**不断创新干部教育、基层法治、村民自治和妇女保护、环境保护工作，打造完善了新形势下的乡村治理体系。2019年荣获了“全国乡村治理示范村”荣誉称号。
二、存在问题及下一步打算
目前存在的主要问题有：一是治理理念滞后。共建共治共享的治理理念还未深入人心，管理理念与多元共治格局尚未完全形成。二是治理机制不够完善。表现为基层党组织引领作用不足，村民自治机制运转不灵，多元参与机制不够完善，监督保障机制缺位等。三是治理能力还不强。如村党组织凝聚力不强，村委会自治能力、协调能力不适应发展要求，村民主体地位淡化、自治能力和参与能力较低。四是治理方式落后。当前乡村治理中的科技支撑力明显不足，网络等基础设施不完善，无法实现信息化、网格化全覆盖，基层信息化人才缺乏。
乡村治理的主要方式篇5
城乡一体化管理成为必然趋势
城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。
目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。
村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。
首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。
其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。
此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。
将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。
作为生活方式的村民自治
新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。
乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。
作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。
未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。
作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。
作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。
走向社区建设
在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。
在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。
从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。
首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。
其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。
再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。
新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。
乡村治理的主要方式篇6
论文摘要：当前西部贫困地区在村民自治过程中，乡镇行政的过度干预与村民自治功能萎缩现象十分严重，造成了乡镇行政权与村民自治权关系失衡。要改善这一关系，一是要依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间，二是要落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力。
20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出的问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作“。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的问接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
二、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。
其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导，指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。
其四，西部大开发以来，国家对西部贫鼠地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投人，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投人主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。
(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的村民自治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：
一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。
二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后元所作为的现象。
三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计划，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。
乡村治理的主要方式篇7
2o世纪8o年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。
其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。
其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。
(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力
《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：
一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。
二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。
三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。
乡村治理的主要方式篇8
关键词：行政管理；乡政村治；有效衔接
中图分类号：D638文献标识码：a文章编号：1004-1605（2012）07-0059-03
一、问题的提出
中国历史上的广大农村地区总处于国家政治生活的边缘，国家权力通过士绅阶层实现对农村和农民间接治理，即“皇权不下县”［1］60。在体制下，国家行政权力深入农村基层，“公社”和“大队”之间形成领导与被领导关系。改革开放以来，实行家庭承包责任制后，宪法赋予村民以自治权，村民自治在很大程度上促进国家政权开始撤离到乡镇一级，形成了“乡政村治”的治理模式。所谓“乡政村治”，即在乡一级恢复建立乡政府，在乡以下的村建立村民委员会，实行村民自治。近年来,许多学者对政府的行政管理与基层群众自治进行了深入研究。徐勇认为随着社会的发展，乡村治理也要进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”的治理格局，更大限度地提升村民自治的空间。［2］27夏小莉认为，构建多元主体共同参与、良性互动的乡村治理机制，形成政府与乡村社会的“合作共治”态势，实现国家政权与乡村社会的对接和融合，是走出“乡政村治”面临困境的一个优化模式。［3］5周铁涛等从“乡政村治”的“二律背反”入手解读了二者之间的体制性矛盾，进而提出从观念、制度以及制度外的三个角度对“二律背反”进行解构，实现乡镇行政管理与村民自治的有效衔接。［4］24从学者们的研究中不难发现，“乡政村治”格局以乡镇政权作为国家权力的基础环节和组成部分，在很大程度上有利于巩固国家政权和促进农村社会的稳定。一方面，它便于完成国家赋予的行政管理任务；另一方面，为基层社区提供了一种秩序稳定。但在乡村治理结构中，仍有一些乡镇政府视村民委员会为其附属机构，以行政命令的方式代替行政指导。同时，村民自治又缺乏主动性、自觉性与自治的载体等问题。因此，“乡政村治”陷入了“乡政”有余而“村治”不足的困境。基于乡村治理过程中存在的问题，应该进一步改善乡村治理结构，弱化“村治”中的行政化倾向，增强农民的自组织能力，以进一步促进农村的发展和稳定。
二、政府行政管理与基层群众自治现状描述
在目前行政管理与群众自治的互动中还存在一些不完善和不协调的因素，需要认真面对。
1.“乡政”有余——行政功能扩张，村治行政化倾向明显
乡村关系不协调主要表现为乡镇政府对村级治理过度干预，政府行政管理权限功能扩张。基层政权体制的安排是通过乡镇党委对村级党组织的有效领导，直接“领导”而不是间接“指导”村委会。其表现为乡政府对村委会人事权、财务权以及生产和经营自及其他方面的过度干预和控制。有些乡镇政府以各种方式来影响和操纵村民选举，努力培养其在村级管理的“人”。有些乡镇政府对村级财务实行村财乡管，在经济中使村委会处于乡镇政府的附属地位。近年来，在一些地方实施村支书与村长“一肩挑”，其村务与党务合一，村级事务受制于乡里更加明显。因此，村民委员会和村民公共生活在现实生活中真正的自治空间明显不足。
2.“村治”不足——自治主体、载体及功能弱化
一是村民公共参与的主体不足。由于工业化与城市化的进程加快，工业及城市对农村人口具有“磁吸效应”，与此同时，农业的产出率较低及机械化的使用对农村富余劳动力具有“外推效应”。此两种效应的叠加导致农村青壮年劳动力大量外出务工，以致许多农村地区出现了比较严重的“空心化”。我国城镇化水平已经达到51%，进城务工农民达2.53亿人；在农村人口中，留守儿童、留守老人、留守妇女分别达到5000万人、4000万人、4700万人，在2.46亿农业劳动力中，留守老人和妇女成了主要力量，小学、初中文化程度的占到70%以上。浙江、江苏务农农民平均年龄已达到57岁。［5］4村庄精英的大量流失导致村庄无能人治理的局面，而进城务工的农民考虑经济利益和其他因素而不愿参与本村的公共事务，特别是在村集体经济薄弱（或空白）情况下，村民不再关心基层组织的村民选举和村庄公共事务。凡此种种，导致农村公共治理的主体缺失，村民公共参与不足。
二是村庄公共生活的载体式微。改革开放以前，农村依靠国家的力量，通过集体劳动组织公共生活，维护社会秩序。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农村的生产劳动以家庭为单位，集体主义公共生活的纽带断裂，传统农村社区很快解体。市场经济的引进和发展加剧了人与人之间的“原子化”和“疏离化”，又进一步弱化了集体经济时期形成的村庄公共生活传统，导致了村民自治的载体缺失。
(3)村民缺乏主动性、积极性及合作困难。基于经济理性人的理论解释，一旦人与人之间的关系趋向“功利化”、“原子化”和“疏离化”，在缺乏利益激励的情况下，村民对农村公共事业的建设便缺乏主动性和积极性。在许多村庄，“一事一议”制度实行困难，农村的各种公共设施和公共事业也因此濒于破败，如乡村道路年久失修，村委会议事场所凋敝等。特别是一些欠发达地区，村级集体经济匮乏，缺乏构建公共生活的经济条件，问题更加突出。近年，有些地方建立了农民合作组织，但不少合作组织的“形式化”、“空壳化”突出，没有切实发挥合作组织应有的作用。
三、实现政府管理与基层自治
有效衔接的路径思考
1.以“四个民主”为目标摆脱村级治理的行政化
乡村治理的主要方式篇9
关键词：古代；乡村治理；影响因素；变迁特点
中图分类号：C912．81 文献标识码：a 文章编号：1009―9107(2011)06―0137―07
“三农”问题研究是本世纪社会科学研究的一个重要课题，而乡村治理模式研究更是“三农”问题研究的重中之重。要研究好乡村治理模式并对社会主义新农村建设这一伟大实践给予理论支持，就必须了解乡村治理模式在古代的发展状况，以及它的影响因素和主要特征。20世纪80年代以前，虽然偶有专家先进涉足过乡村治理问题的研究，如闻钧天先生的《中国保甲制度》和吴晗的《皇权与绅权》等，但是在数量和系统性上都有所欠缺。80年代以来，乡村治理研究逐渐成为学术热点，论文与著作也层出不穷，比较有影响的有赵秀玲的《中国乡里制度》和仝晰纲的《中国古代乡里制度研究》等，但是这些作品没有把乡村治理模式作为独立的研究对象进行论述。为了把古代乡村治理的模式更清晰地呈献给读者，作者认为有必要对中国古代乡村治模式的影响因素、主要特点及其变迁进行梳理。
所谓乡村治理就是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。乡村治理模式则是指为了管理乡村社会或乡村社会的自我管理而建构的包括治理主体、权威来源、治理理念、机构设置、制度安排、权力运作方式等的综合体系。
一、古代乡村治理模式的影响要素
《墨子・尚同》认为，做好“乡治”便能“国治”、“天下治”，乡村治理好坏成为国家统治稳定与否的关键。如果从合法性来源与利益关联等方面考察乡村治理，可以看出中国古代乡村治理模式的历史变迁源于国家权力对乡村社会的塑造。古代乡村治理模式的影响因素主要有三个方面：乡村行政建制、官员选拔制度、土地赋税制度。
(一)乡村行政建制
乡村行政建制指的是不同时期的统治者为了加强对乡村社会的管理与控制，对乡村管理者地位的界定和对行政机构的设置。它体现的是乡村治理模式中的机构设置及其制度安排，它的变化对乡村治理模式的影响最直接。不同时期的乡村行政建制不同，最明显的特征就是看乡一级是否属于官方设置的地方行政建制。行政建制的目的是方便乡村统治与治理，其功能主要表现在农业生产、赋税徭役征收、户籍的整编、维护治安，组织选举、教化乡里、赈灾等行政事务。国内研究乡村治理的学者，对中国古代乡村治理模式有多种提法，主要有：“乡官制”和“职役制”或“乡亭制”、“坞壁”、“乡里制”、“村社制”、“乡里制”和“保甲制”等等。“乡官制”是指乡治为官治，乡为政府基层政权组织。乡官是官，由国家通过乡举里选予以任命，给予品级，与国家共享强制性政治权威。“乡官制”始见于周朝，至秦朝进行改革后对社会产生巨大影响，之后规模渐缩，沿用至隋唐。“职役制”是指乡治由官职转变为半官半民治。乡官从某种程度上已不再是官，地位也逐渐降低沦为士绅。“职役制”萌生于隋朝，“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部构成发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，开始向职役制转化”，至宋代完成了乡官制向职役制的转变。
乡官制和职役制是从整体趋势上进行的两分法，而对于不同朝代又有不同的变形和与之对应的名称。如秦汉时期的“乡亭制”，魏晋南北朝期间的“坞壁”、“宗主督护制”、“三长制”。北宋中期以后，王安石在全国推行的“保甲制”，县级成为基层政权组织，乡级虽然不再是基层政权组织，但依然是主要的治理单位。确切地讲，北宋中期至清，才是当代学者常说的“皇权止于县”的最准确的适用时期。元朝为了更深入地控制居民，在县以下建立乡都，乡都之下是村社，全国各地以自然村为基础编社，故称作“村社制”。明代乡里制度大致经历了两个阶段，一是明初期的“里甲制”，二是明中后期的“保甲制”。清朝乡里制度与明朝大致相似，尤其是前后的演变趋势较为类似，大体是从里甲向保甲演变。
古代乡村建制与各朝代对应关系大致如表1所示
(这种对应关系并不是绝对的，有时是处于两种制度的转换期，如隋唐时期；有时则是两种建制并存，如明清时期)，从表1可以看出乡村治理模式是逐渐从以官方主导模式向官绅结合模式过度，设想其下一步演进方向可能会是村民自治或是官绅民结合的多元治理模式。
(二)官员选拔制度
人才要素是社会治理中最重要的因素，不仅国家层面的治理需要人才，乡村治理同样需要人才。一个国家总的人才资源是有限的，而知识分子作为精英的主体，一贯奉行儒家“天下有道则现，无道则隐”的思想，这样一来，国家的官员选拔制度对社会精英的有效汲取必然对乡村治理模式产生重要影响。
官员选拔制度是指古代国家通过选举拔擢途径录用国家官吏的方式。从选拔的方式上看，可以把官员选拔制度分为选举制和科举制两种。秦汉魏晋南北朝时期以选举制为主，隋唐至明清时期以科举制为主。
秦朝以武力统一天下，整个社会无不弥漫着军事化色彩，官员选拔制度也不例外，实行的是军功爵制，军功受到了前所未有的重视，文人受到轻视甚至坑杀。这样大量的社会精英就被排斥在官僚体制之外，生存与乡村社会之中，当残暴的统治触及这些乡村精英的生存底线时，他们便开始反抗，陈胜、吴广如此，成为汉帝的刘邦亦如此。刘邦深知人才存于民间，统一天下后便实行新的官员选拔机制――察举制，察举的对象面向各个社会阶层，民间优秀人才，包括农民、知识分子、士绅等等。这种官员选举制度一方面满足了中央集权制度对人才的需求，另一方面培养良好的社会风气，如察孝廉。汉朝的另一种官员选拔制度称为征辟制，是由皇帝下诏直接吸收一些社会名流或去职官吏入朝参政的选拔方式。被选举之人大都是能左右社会舆论，在地方上有较大的影响力。这些人参政对乡村治理会产生两方面的影响：一方面他们了解乡村社会的特点能够提出针对性的政策来治理乡村，这是对乡村治理有利的一面，但是这些士绅的离去却使乡村治理失去了大批治理精英。
东汉末期察举征辟制已经完全腐败，曹魏时实行九品中正制，九品中正制虽然在制度内容上和权力运行方面与察举征辟制有较大的区别。但是，就对乡村治理模式的影响来看，它与察举征辟制并无显著的不同。九品中正制一直延续至南北朝时期。隋唐时产生的科举制度不仅在选举方式发生了重大改变，并且对乡村治理模式也产生了不同的影响。
科举制是封建时期统治者为巩固统治地位，通
过分科取士的方法选拔精英人才成为官吏的一种制度。科举制比选举制更加正规化，选拔人才的数量也较多，对人才资源具有强大的汲取力，因此科举制度的实行、兴盛、衰落与废除都会对古代乡村治理产生巨大影响。科举制始于隋兴于唐，隋唐之前国家政权为门阀所把持，农村优秀精英很难走到政治舞台中心。科举制实行后，从平民中选拔出大量精英人才，同时也为乡村治理培育了大量优秀士绅和乡官里吏。及至清朝末期，科举制衰落，新式教育的流行和城市新兴精英集团的崛起，使大量优秀士绅流入城市，致使士绅劣绅化，乡村治理的人才机制受到挑战。正如罗兹曼所说“科举制曾经是联系中国传统的社会动力和政治动力的纽带，是维持儒家学说在中国正统地位的有效手段，是攫取特权和向上爬的阶梯，它构成了中国社会思想的模式，由于它被废除，整个社会丧失了它特有的制度体系。”
(三)土地赋税制度
任何时期的各项制度都不是孤立的，必须与其他几项制度相配合，从而相互牵制和影响。就土地制度和赋税制度来说这两种制度相互配合对乡村治理产生的影响特别大。
秦朝在商鞅废除井田制承认土地私有的基础上，在全国推行“名田制”，并推行“强本弱末”的重农抑商政策。这种政策把农民限制在土地上，以方便统治和管理。汉代开始征收山林池泽收获所得之税，农田赋税归国家，山林池泽之税归皇帝私用。至汉武帝时期，讨匈奴、通西域，武功过多，为了增加国库收入，实行“盐铁政策”。到了北魏太和九年(485年)，文明太后冯氏颁布均田令，其目的在于“劝课农商，兴富民之本”，这就是影响中国历史几百年的均田制度。与均田制配套的是租调制，每户在充分授田的情况下，向国家缴纳一定量的粮食和布匹。
唐代在租调制的基础上又增加了“庸”，就是要求人民对国家义务劳役。保障“租庸调”制的顺利推行，要靠“账籍制度”的整顿。账籍是国家管理户籍和壮丁的一种方式。时隔不久，账籍制度便弊端丛生，迫不得已把租庸调制改成“两税制”。这样，人口便可自由流动了，田租改征货币，田亩可以自由买卖和兼并，直到清代。可以说，两税制是中国田赋史上
总体来看，官员选拔制度与各朝代的对应关系如表2所示，从表2
可以看出，官员选拔制度是从无固定规则的选举制逐渐到规则化的科举制过度，设想其下一步演进方向将会是向以考试选拔为主、其他方式为辅的多样化人才选拔机制发展。最大的变更，结束了历史上田赋制度的上半段，而以后也只能沿着这个制度稍事修改，继续运用下去。
宋朝初期实行“差役法”，军队每到一处便找当地地方领袖派差，办差的办上三五年家私就垮了。这时地方领袖不再是官，颇有点义务服役的性质，加速了乡村治理模式从乡官制向职役制转变。熙宁三年(1070年)，王安石推行“免役法”，应当承担徭役的人家缴纳免役钱来代替徭役，有产业而不承担徭役的人家缴纳助役钱。“免疫法”直到清代，使中国社会一向不再有力役了。
从明至清，国家为了方便征收赋税，都使用黄册和鱼鳞册这两种重要的册籍。黄册用于登记户口，鱼鳞册用于登记田亩。明朝实行“一条鞭法”，把民间差役杂项，一并归入田赋项下，计亩征银，以求手续之简便。但是一条鞭法也历时不久便紊乱了。康熙五十一年(1712年)，朝廷宣布“盛世滋生人丁永不加赋”政策，使得丁银总量固定化，为摊丁人亩提供了条件。雍正元年开始推行摊丁人亩的改革，田地多的农户摊到的丁银较多，田地少的农户摊到的丁银较少。从一条鞭法到摊丁入亩完成了人丁向土地的转移，长期存在的人头税在法律上消失。粗略来看，土地赋税制度与各朝代对应关系如表3所示。
二、古代乡村治理模式的主要特点
(一)皇权与绅权相结合
在经济自给自足的中国社会，地方治理表现出中央权力当局和地方自治社区相结合、皇权与绅权相结合的特点。笔者认为中国权力的运行并不仅仅像费孝通先生在《中国士绅》中所说的自上而下和自下而上的“双轨政治”，而应该是“双循环政治”与“双轨政治”的结合，并且是以“双循环政治”为主。所谓“双循环政治”是指将社会分为上层社会和下层社会两个系统，不同权力和权威分别在两个系统内部循环。“双轨政治”是指人们可以通过自下而上和自上而下两个相平行的轨道进入到不同的层级社会系统。在“双循环政治”下表现为皇权在上层社会内部循环，绅权在下层社会发生作用；在“双轨政治”下表现为皇权与绅权的有机结合。
士绅官僚是传统中国政治结构中的关键所在，士绅的维持是靠经济上有土地，政治上做官。按照张仲礼先生的观点“士绅的地位是通过取得功名、学品、学衔和官职而获得的，凡属上述身份者即成为士绅集团成员。”这样士绅集团的外延就非常广泛。取得士绅地位的两大途径是考试和捐纳，除此之外还有恩赐和“荫”，但比较少。士绅阶层按照权势和职责也可以划分为上层和下层两个集团。通过初级考试的生员、捐监生以及其他一些有较低功名的人都属于下层集团；上层集团则由学衔较高的以及拥有官职――但不论其是否有较高的学衔的士绅组成。一般说来，官品以七品为界。对乡村治理产生主要影响的是居住在乡村的下层士绅，但有时也会通过这些下层士绅的私人关系而触及上层士绅甚至皇亲国戚。
士绅在行政官员眼中非常重要，可以与地方官平起平坐。官吏倚重士绅辅助，以方便行政，同时也害怕他们带领民众对政府产生威胁。正如有人所说“绅为一邑之望，士为四民之首。在士绅与州县，既不若农工商贾，势分悬殊，不敢往来”。士绅是一个特权阶层，这一方面表现在法律上，一方面体现在赋税和徭役上。法律保护士绅所享有的势力和威望，士绅犯罪不会上刑，法律同时保护士绅免受百姓的冒犯，如有冒犯，将予以严惩。在纳税方面，士绅能够利用自己的地位偷漏赋税，有的士绅还包揽本地赋税的征收，从中渔利。士绅中的不法行为有时是与乡官里吏相串通的，参与地方事务的管理，谋取经济利益。
然而，士绅作为一个居于领袖地位和享有各种特权的社会集团，也承担了若干社会责任。他们负有保护自己亲属和同乡免于受专制权力侵犯的任务，他们进入政府，但不是为了政治权力本身的目标。事实上，即使他们是在政府里做官，典型的官员还是同样作为他亲属和关系户的代表发挥作用。在政府官员面前，他们作为本地的利益的代言人与政府进行博弈；在社会方面，他们承担了诸如公益活动、排解纠纷、兴修公共工程；在文化方面，他们弘扬儒学，教化乡里，维护寺院、学校和贡院等；有时还组织团练和征税等许多事物。
(二)皇权与族权相结合
中国社会是一个以血缘关系为基础发展而来的社会，因此乡村治理又表现出皇权与族权相结合的特点。上自秦汉，下至清末都能找到乡里组织与宗族组织结合的记载。同一宗族，往往是一荣俱荣，一损俱损，因此宗族之间互非常强。一个家族要起作用就必须有一些共同的财产，利用这些财产，可
以资助年轻人的教育。以便他们有机会进入学者阶层，做大官，保护他们亲属的利益。这种财产的来源一般是“本族子孙仕官者或殷富者”捐田，作为族田。另外，这些财产还有周济族内穷苦和赈灾之用。
与家族关系紧密相连的主要有土地关系和姻亲关系。为了保存本族的地位，家族组织有权禁止族人对外人的任何土地买卖，以保存土地的持续拥有。土地交易的个人契约，除非有卖主家族代表的签字，否则便是无效的。为了使家族立于不败之地，婚姻也是家族控制的一个方面，结婚对象主要看对方的门第，婚姻应该成为家族联盟的一种手段。
在一个家族内部，设有族长，立有族规。族长是一个家族的代言人和控制者，享有一定的特权，为了宗族利益，对内可以依照宗族家规处理宗族内部的纠纷，惩罚伤风败俗破坏家规者；对外可以代表整个宗族与其他宗族或官府进行交涉。由于宗族的稳定与社会秩序的安定相一致，因此，宗族势力往往得到皇权的认可，乡官里吏在催征钱粮时往往需要族长的配合，有时则表现为宗族家长直接担任乡官里吏，使行政组织与宗族组织合而为一。
三、中国古代乡村治理模式的变迁
从乡村治理模式的影响要素可以看出，乡村行政建制、官员选拔制度制度、土地赋税制度的变化在时间上并不完全一致。但是，综合考虑这三种因素，对比表1、2、3，可以把中国古代乡村社会的治理大致划分为三种治理模式：官方主导的乡村治理模式；官绅结合的乡村治理模式，士绅主导的乡村治理模式。
(一)官方主导的乡村治理模式
中国传统社会，自秦始皇建立郡县制以来，王朝就垄断了国家权力，并通过建立从中央到地方的权力系统和严格统一的法律制度，控制着整个社会。如果从社会治理的角度来考察，我们可以将这种垄断了国家权力的皇权分为治权和法权两个方面。治权是以国家权力机构为内容的权力体系，而法权则是以国家权力为后盾的规则体系。从理论上来说，封建王朝的治权和法权是统一的，但是就具体的封建王朝而言，治权和法权则表现为一定的区分。
秦朝建立了中央集权的郡县制，由皇帝直接统治全国所有的郡县，直至乡村。在行政体制上，废除了西周的诸侯国制，改为中央集权的郡县制，在地方建立直属中央的郡县两级行政区划，在一县的基层分成若干乡，乡下有里。在县以下还有亭一级组织，是一种特殊性质的地方行政组织。因此这一时期的乡里制度又被称为“乡亭制”。乡官主要有三老、啬夫、游缴、乡佐；里吏主要有里正、父老、什长、伍长等。从皇权表现形态而言，治权所代表的官治体制深入到了乡政，啬夫是乡的主要行政长官，由其掌一乡之事，负责赋役征派和狱讼；法权则普及亭里，亭长和游缴属于外部官吏系统，直属于县功曹的属吏，负有乡里治安管理和督促皇权实施的义务。三老不是严格意义上的乡官，但是由于它是由年龄五十岁以上德高望重、为民表率者担任，具有较高的政治地位和社会地位，所以人们往往把它比作官吏。三老的职责在于推行教化、表率乡里。由于秦朝废除“井田制”实行“名田制”，名籍制度就成了乡村治理的重要补充形式。名籍制就是将全国人口以五家为单位进行编户，将户籍管理与乡里什伍之制结合起来。户籍记载了年纪、土地等内容成为官府控制人民的一项根本制度。
刘邦建立汉朝后，汉承秦制，继承并维护了秦朝的中央集权制度。皇帝之下设三公九卿，地方行政系统郡、县、乡、亭、里。这种设置及其性质与秦相差无几，只是乡民的组织化程度更为系统和严密。
魏晋南北朝时期，一方面承袭秦汉，实行乡亭里制；另一方面则仿《周礼》实行邻、间、党制或里、党制。汉末，国家长期分裂，战乱不止，人们为了自保聚居一起修筑高墙、挖掘深沟，自给自足，形成坞壁。坞壁既是自卫组织，又是生产单位。北魏统一北方后，战乱渐少，坞壁失去了其存在的意义，坞壁主便以宗主的名义督护地方，形成“宗主督护制”，实际上是利用地方豪强控制乡村。《通典》卷三《乡党》记载：“后魏初不立三长，唯立宗主督护，所以人多隐冒。五十、三十家方为一户，谓之荫附。荫附者，皆无官役，豪强征敛，倍于公赋。”北魏中期以后，宗主督护制成为强化中央集权、保障国家赋税收入的严重阻碍，北魏孝文帝改革时采用李冲的建议，实行“三长制”。“五家立一邻长，五邻立一里长，五邻立一党长，长取乡人强谨者。”三长取代了宗主成为乡村的领导者，主要负责检查户口编造户籍、催督征调征发徭役、并负责乡里一般行政事务。三长制的普及保障了均田制与租调制的实施，增加了国家的财政收入和兵丁来源。
(二)官绅结合的乡村治理模式
公元581年，杨坚由隋国公一跃而为隋王，建立隋朝。隋文帝杨坚有着汉族与鲜卑族的混合血统，使他建立的隋帝国具有与先前的汉帝国有着截然不同的特征。隋初地广人稀、人才奇缺，隋文帝创建了文官考试制度为帝国选拔人才；在国民的管理方式上，隋文帝下令州县冒按乡村统治体系检查户口，整顿户籍管理制度。隋代的乡村统治体系是乡、党、里。但是由于隋初国家对户口控制不严，“五百家置乡，使有的乡甚至比县还大。针对五百家置一乡出现的种种弊端虞庆则等提出“废止乡正”。《通典・职官十五》记载“开皇十五年罢州县乡官”，但是之后仍可见到关于乡官的记载，这样看来乡官的废止应该是一个逐渐的过程，乡官的废止导致基层行政建制逐渐由乡官制向职役制转变。
唐代县以下地方基层组织结构为乡、里、邻保，“百户为里，五里为乡；四家为邻，四邻为保。”贞观十五年废乡长，乡的建制依然存在，作为统计户口和编造户籍的单位。里有里正，从民间富户中遴选，里正为乡村实际管理者，主要负责查核户口，加强对乡民的控制；收授土地，监督农业生产，征敛赋役等。农业是唐代乡村经济的支柱，均田制提高了农民生产的积极性，随着乡村经济的发展，商品交易不断扩大，作为商品交换中心的农村集市迅速发展起来。另一个值得注意的变化是，京城、县、府驻地城区及近郊实行坊与村坊制，这些地方开始与乡村分离，是为后世镇之萌芽。
科举制经过唐朝的发展日臻完善，各人“怀牒自列”到各自的地方政府报名参加中央的考试，这就打开了底层民众进入政权组织的通道，使政府与社会紧密联系。“凭事实讲，科举制度显然在开放政权，这始是科举制度之内在意义与精神生命。”、“汉制规定商人不能做官，做官人亦不能经商，乡举里选系由地方政府察举呈报。现在自由报考之唯一限制，即报名者不得为商人或工人。”而参加科举的知识分子大部分出身于农村，加上中国传统的“叶落归根”思想的影响，官僚弟子大都回到农村去，保持了农村人口的较高质量。这一方面抑制了世袭贵族和工商大资本的发展，使社会能够相对平等，另一方面防止了作为乡村治理精英的士绅们的流失。
(三)士绅主导的乡村治理模式
宋朝处于学者常说的“唐宋之际”的社会变革时期，是中国历史从中世纪向近代的转折点。由于唐
末和五代十国时期藩镇林立、战火不断，大量人口死于战乱。宋初，乡里的编制虽然存在，但由于村落数量减少，原来一乡的五个村落现在仅剩下一个或两个村落，如此一来，一乡一里、乡里合一也就自然而然地出现了。开宝七年(974年)宋政府“废乡分为管，置户长主纳赋，耆长主盗贼词讼”。即废除原来的乡级设置，将原来的乡分成若干管，管成为乡村基层组织单位。科举制度在宋朝达到了它的顶峰，然而宋代官僚政治却带来了冗官、冗兵和冗费。为了加强兵政和增加财赋收入，王安石变法推行了“保甲制”，“始连比其民以相保任。乃招畿内之民，十家为一保，选主心有干力者一人为保长；五十家为一大保。选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之，内家财最厚、材勇过人者亦充保丁”。保甲制是一种“兵民合一”的制度，以家连保、以丁连兵、大户掌事。变法失败后，保甲制并没有废止，直到宋朝灭亡，保甲制一直都在乡村基层中起着重要的作用。
辽、金、元在本民族和少数民族地区按民族习惯进行管理，而在汉族地区实行的乡里制度与宋朝的保甲制有所差异。汉代是中国古代乡里制度最为辉煌的时期，其基本精神之一即是重视用“王道”来治理乡里社会，百姓与乡里组织领袖容易建立良好的关系。而金代乡里制度有其重要特点，就是用“霸道”治民。随着朝代更迭，乡里制度越来越重视对百姓的控制。元朝建立以后，最初承袭金制，以里正、主首管理乡村事物。至元七年颁布里社法令，始在北方各地农村推行“村社制”，后逐渐在全国推行。但是村社制并不是独立于里甲制的一套系统，而只是元代里甲制的一个组成部分，里正、主首主管催办税粮，社长主劝课农桑。因为社具有民间组织的互，更易于管理民众，其地位越来越高，以致人们往往以村社制代表元代的乡村基层组织。
明朝建立初期，面临元末以来人口流亡，户籍失修的混乱局面，为了加强对地方的统治，明承元制并稍作修改，在县以下设乡、都、图(里)。各地乡村基层组织的建置有所差异，有的叫都图，有的称都保，还有些地方两者共同使用。都图和都保的区别实质上是“黄册”与“鱼鳞册”的区别。黄册是登记户口的，鱼鳞册是登记田亩的，而都图是以户口来划分的，都保则是以田亩划分的。到洪武十四年，为了改革徭役不均的状况，明朝以登记户口的黄册为主正式实行黄册里甲制。由于是以户口为依据，黄册里甲制方便了赋税的征派。为了保证赋税征收，明朝还专门设立粮长负责催征、经收和解运税粮，被称作“粮长制”。在乡里依然设置里长和甲首负责本地的行政事务，但是他们并没有报酬，只是一种荣誉，已经完全转向职役制。弘治以后，黄册废弛，黄册里甲制衰落。万历年间，张居正主持改革，对全国土地进行丈量，推行“一条鞭法”，把民间差役杂项，一并归人田赋项下，只征收征收地银和丁银两项，地银按土地摊派，丁银按人头摊派。
清代乡村基层组织是里甲制与保甲制并存，在清前期里甲制比较重要。康熙五十一年，朝廷宣布“滋生人丁永不加赋”政策，为摊丁人亩提供了有利条件。雍正元年推行摊丁人亩，赋税征收以土地为依据，人口因素受到忽视，保甲制逐渐取代了里甲制度。保甲是以村民居住地为基础，按一定规则组织起来的治安组织，甲头和保长由庄内村民担任，负责乡村教化、维护治安、承办公务和赈灾救荒等事务。1840年以后，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，然而县政作为清王朝最基层政权却保持着相对稳定状态，国家行政权力的边陲是县级，县级以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治。
参考文献：
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乡村治理的主要方式篇10
关键词：乡村治理农民政治参与
新中国成立之后，我国乡村治理的发展大致经历了三个发展阶段：乡（村）政权合作化、“政社合一”的发展阶段、和“乡政村治”阶段的发展。回顾我国在不同的发展阶段运用不同的乡村治理模式，具有一定必然性，我们需要在分析历史的发展历程中，研究经验教训为现阶段转型期的乡村社会提供理论契机。
第一个阶段：建国初期乡（村）政权合作化的治理模式。为了巩固新兴政权，1950年颁布的乡(行政村)组织通则规定，乡与行政村为地方基层政权机关，1954年宪法和委员会组织法当中规定“乡政权是农村基层政权,是国家政权的有机组成部分”。乡政府和乡人民代表大会会议是乡一级权力机关，村长有乡政府或者党委委派任命。由于建国初期这一政权的性质，农业生产的经济体制模式是农业合作化，从农业生产互助组到初级农业合作社再发展到高级农业合作社等，这些合作组织统一行政领导，由国家政府生产合作指令。
这一时期国家通过法律法规确定了我国基层政权的组织形式，顺利完成土地改革，开展农业合作化运动提高了农村薄弱的经济基础，由过去乡绅劣绅统治为主，到建国后用法律形式正式保证了农民当家作主的权利并将农民纳入国家政治体系之中，这对于长期生活在封建社会受“皇权”思想熏化、毫无权利可言的农民来说具有里程碑式的意义。
第二个阶段：人民公社时期“政社合一”乡村治理模式。1958年,农村人民公社取代了乡（村）建制治理模式。1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:“实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会。”[1]1958年《关于人民公社若干问题的决议》规定:“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。管理区一般是分片管理工农商学兵，生产队是组织劳动的基本单位。”[2]简单来说，就是人民公社既是国家基层政权机关，又是国家的基层经济发展机构等。乡村社会的组织形式是公社、生产大队、生产队三个层次。生产、生活资料统一发放。人民公社时期，国家将权力渗透到乡村社会最基层，对农村社会的动员以及整合能力得到空前的增强。
人民公社化“政社合一”时期，国家通过权力的下沉，极大了提高了调动农村社会的能力。在当时的特定历史条件下，给予国家的发展提供了帮助，国家集中有限资源优先发展国家工业；调动、整合农民，兴修一批水利工程，这对于国家农业的长期发展起到了推动作用。但是，由于这一局面，平均分配的模式也极大的打击了农民积极性，限制了农民的流动和发展个体经济。由于各种行政命令、调动等方式，都是由国家由上到下单一传达，农民只能被动接受，这就阻碍了农民个体的民主政治意识的发展。党政不分，乡村治理，都是由党内一把手领导，农民长期缺乏主体话语权利，这也是导致我国农民阶层民主意识缺乏的一个历史原因。总之，这一时期各种隐形或者显性的基础政权与农民的矛盾，都加剧一种新的治理模式的产生。
第三个阶段：乡政村治时期村民自治的治理模式。1978年十一届三中全会召开之后，包产到户的家庭联产承包责任制的确立，经济基础的改变推动上层建筑的改革，1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求实行政社分开,乡以下机构实行村民自治，并且村民可以根据生产的需要建立经济组织。1982年宪法确定了村民委员会为“基层群众性自治组织”的地位。1988年开始实行的《村民委员会组织法（试行）》，规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”1998年《村民委员会组织法》以法定形式确立农村社会基础群众的政治权利，并以此作为我国乡村治理的基本政策。这一时期将乡镇政府作为国家的基层行政机构，村一级组织为自治组织，两者是指导和被指导的关系。
虽然随着“乡政村治”治理模式的发展，国家在基层政权建设方面出现了一些问题，比如:农民参政议政流于形式、寻租等现象的发生，都对我国基层政治建设提出了严峻的问题，但是，国家也在积极解决问题，比如：取消农业税，以及国家提出的建设社会主义新农村的建设任务，各个乡镇的基层群众也在发挥创造才能积极推动村民自治的完善，各种选举形式、各种政治参与方式也在不断创新等等，都在新时期解决乡村治理当中存在的问题提出了解决的方式，随着我国经济发展，农民政治参与意识的提高，地方政府服务水平的加强，“乡政村治”也将在推动我国农村现代化的道路中不断发展和完善。
改革开放之后，我国的乡村治理模式这一形式的发展，彻底改变了过去我国行政命令式自上而下传达的治理模式，国家权力上收，充分发展农村社会的民主政治意识、发挥农民参与政治的智慧。国家不仅在法律层面确定了农民自治、民主管理、监督、决策等，而且充分尊重农民政治参与的创造性，比如海选、差额选举等选举方式的产生，成立各种经济组织发展生产。当然，现阶段农民成为乡村治理的主体还有一定差距，农民合理、迅速的政治诉求的表达机制还没有完善，只要坚定对乡村社会的改革，完善村委会自治制度、逐步提高农民政治权利，必将对我国政治现代化的发展稳定提供足够的支持。
参考文献：