关于土地流转相关政策篇1
（一）土地流转的现状与问题分析1998年至2007年我国土地流转速度缓慢，基本保持了包产到户不动的小农户生产模式，十年土地流转年均增幅14%。自2008年，在各级政府的推动下，土地流转进入高速发展状态，2008年土地流转量增长率达到了70%。到2008年底，全国农村土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占我国农户承包耕地面积的8.9%。2009年流转面积再创新高，年增长率近50%。截至2011年底，全国家庭承包耕地流转总面积达2.28亿亩，比2010年底增长22.1%；占家庭承包经营耕地面积的17.8%，比2010年提高3.1个百分点。截止2012年年底，全国耕地流转面积达到2.7亿亩，占家庭承包总耕地面积的21.5%，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场超过270多万户，而土地流入企业的比例较低，但增速在加快，较上年增长了34%。截止2013年年底我国耕地流转面积达到3.4亿亩，同比增长了25.93%，占家庭承包总耕地面积的26%，相比2008年增长了3.1倍。规模在100亩以上的专业大户超过了280万户，家庭农场超过85万个，土地流入企业的比例保持上升趋势，较上年增长了40%（见表1）。为促进我国土地流转，我国相关政策也发生了变化。2008年政策明确指出允许农民以多种形式流转土地承包经营权，鼓励建立土地承包权流转市场，发展规模经营。2009年政策偏向于土地流转的承接方向和集中方式，鼓励建立农村合作社，鼓励以大户、家庭农场、企业等多种土地流转集中发展模式。2010年土地流转过程的问题开始呈现，如土地流转后的非农化、农户基本权益问题、流转纠纷问题以及农民增收问题，政策强调土地流转必须遵循依法依规、自愿的原则。2011年强调农村土地产权化，农民可以通过抵押等多种方式对土地进行流转。2012年各级政策在推动土地流转的同时，着力保障农户的基本权益和农地农用的基本属性。2013年政策偏向规范化农村土地流转，建立农村土地流转体系。深入分析，我国土地流转存在以下几个方面趋势：第一，流转方式由农户自发流转逐步转向为组织化、规范化流转。过去土地流转一般限于熟人之间与个体之间，一般是农户根据自己的需求对土地进行流转。这种自发流转一般没有合同而只有口头约定，非常不规范。近年来在政府的引导下，土地流转开始组织化、规范化，这主要表现在：一是土地流转不再是口头协议而以流转合同为主；二是农户流转不再局限于熟人之间；三是农户流转方式多样化，例如转租转包或入股等；四是土地流转基本在政府引导下完成；五是流转后的土地使用情况受到政府的直接监督和管理。第二，土地流转呈规模化集中趋势，往大户和企业方向流转转移。个体流转比例下降，规模化集中是当代土地流转结果的重要特点，具体表现在：一是在政府引导下，规模化和专业化生产成为趋势，因此土地基本实现集中流转；二是农业生产组织不断丰富和壮大，例如专业大户、家庭农场、农业经济合作社、农业生产企业等，在政策引导和鼓励下，这些组织大规模吸收个体农户土地，从而使得土地规模化集中流转。
（二）土地流转的问题与原因分析1.虽然我国土地流转取得了较好的成绩，但是依然存在不少问题：第一，土地流转集中度依然较低，规模较小，企业化程度低。自2008年以来，我国大力推进土地的集中化流转，虽然发展迅速，但整体流转量不足，流转面积占总耕地面积的比重不到30%。流转后规模也较小，基本以大户生产的形式存在，规模在1000亩以下，一般在50-200亩之间。以企业形式进行农业生产的总体规模较低，据农业部统计，我国农业生产企业参与度不到3%。实际上，我国许多大户生产模式基本靠政府的补贴机制来盈利，实际处于亏本状态，并且存在盲目生产的现象。现代化企业生产方式能够及时顺应市场变化，是市场经济发展的产物，也是最高效的生产方式。企业化程度不足是我国农业生产低效的重要原因。第二，流转依然不规范，纠纷频繁。土地流转速度加快，但由于不规范导致的纠纷也非常多，这主要是因为：一是目前我国对土地的流转缺乏监督，个体农户对相关制度和法律的认知度不够，流转双方存在认识偏差，导致其合约履行困难；二是我国相关规范体系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法规不健全等，这导致纠纷处理难度大；三是流转主体混乱，例如法律规定土地流转的主体只能是农户，但实际中政府、集体组织会利用强制手段进行流转，多方参与导致利益纠纷较多；四是流转双方存在差距，农户被误导签订合同的现象存在，农户利益被不合理剥夺，导致纠纷发生。第三，土地流转市场化不足。市场化程度低主要表现在三个方面：一是土地流转主要停留在熟人之间、个体化之间，自由流通不足；二是一些农户流转的意愿不强，处于可转和不转的状态，一些农民不愿意流转土地；三是土地流转的承接者较少，即大户、合作组织以及企业等土地承接者较少，供求都不存在竞争性。市场化程度低主要是因为三个方面：一是农村本身市场化不足，导致土地无法很好的进入市场；二是农村土地流转主体不足，农户没有市场意识，其他主体也没有强烈的进入意识；三是政府引导不够，导致土地无法良好的进入市场。第四，农户收益得不到合理保障，流转不畅。从中央做出土地流转战略时就将农村土地流转保持农业化以及保障农户的基本权益作为基本准则，但是实际中国个体农户的土地流转权益难以保障。首先土地流转的价格非常低，一亩地一般一年转让价格就几十元。二是流转时间基本被一次买断，农户未来缺乏利益保障，这导致土地流转引起的土地增收农户没有收益。权益无法保障导致农户参与土地流转的积极性降低。2.究其原因主要在于以下几个方面：第一，农村资产市场化不足。农村市场化本身的市场化程度成为重要限制，这是因为在这样的环境下，农村资产进入市场非常困难，土地市场化也非常困难。市场化程度反映了其市场体系不健全、市场监管不足等缺陷，这些缺陷一方面会阻碍土地流转的市场化，另一方面即使土地流转进入市场也会产生系列问题，如价格混乱等。第二，政府存在功能。土地流转一直是在政府的引导和鼓励下进行，政府应该表现的是间接参与的角色，这也是土地流转市场化的基本要求。但纵观我国土地流转的发展过程，政府直接参与的程度非常高，很多大户是在政府直接参与下产生，农村合作组织是在政府直接资助下建立，甚至企业进行的土地流转也有政府的直接角色。部分地区甚至存在政府利用行政手段来达到规模的目的，强迫农户的土地进入流转。此外，政府没有执行合理的监督机制，法律体系以及农村土地流转体系也不健全，导致农户的基本权益得不到保障，土地流转纠纷频繁。第三，农户传统思想严重。传统观念下，农户保持着对土地的强烈依赖性，即使其外出也无法摆脱这种依赖性。这种意识会限制土地的流转。一般其只愿意短期流转，对长期流转存在忧虑，害怕因此失去其赖以生存的土地。这种传统思想很难改变，这主要是因为一方面农户对政府政策的信任度较低，我国政策变化频繁，农户对未来收益缺乏安全感，另一方面农户整体知识水平低，对新的政策和相关知识的接受度较低。第四，当前农村土地收益偏低。土地收益较低实际上是指农业生产的收益普遍较低，这将导致三个方面的结果：一是导致当前土地流转的价格低，农户无法通过土地流转获得满足基本生活的收益；二是导致农村资本参与土地流转的量少，许多企业不愿意从事农业生产，而目前我国大户生产也大都处于亏本的状态；三是土地收益增值的部分农民无法收益。
二、土地流转过程中的博弈关系
土地流转的现状、问题和障碍是影响博弈关系的重要因素，也是博弈结果的重要影响因素。具体分析土地流转过程中的博弈情况如下。农村土地流转博弈关系的主体是参与农村土地流转的主体，即政府、农户和土地承接者（大户、农村合作社、企业或者其他组织）。这三者存在多种形式的辩证关系，关系的不同主要在于政府角色的不同。根据政府的参与情况可以分为三种：政府不参与；政府作为非利益主体的间接参与和政府作为利益主体的直接参与。
（一）政府不参与政府不参与是指在土地的流转过程中，政府不参与任何活动，不进行任何行为，农户与土地承接者处于完全自由的状态。这是土地流转发展到最后的状态：农村土地已经完全市场化，可以进行自由流通。这时的博弈是一种简单的利益博弈关系，本文将a，b，c和d分别代表博弈主体的收益大小。农户进行农村土地流转其获得的收益为a，a包括农户不进行农业生产的所有收益，即农户转让土地的收益以及从事其他劳务的收入。当农户不参与农村土地流转时获得的收益为c，包含了农户从事农业生产以及在农业闲暇时间获得的其他收入。土地承接方选择参与，其收益为b，包含了其从事农业生产的净收益。土地承接方选择不参与，其收益为d，即其不从事农业生产的净收益。从表2可以看出，其只有两种可能，合作与不合作。两方合作得到的收益为a和b，不合作得到的收益为c和d。可以看出只有当a>c且b>d，时，二者合作才能完成，否则不会合作。这是完全市场化的状态，市场中只有简单的利益关系，利益的大小决定了合作或不合作。这里的利益不仅仅是当前利益与短期利益，一般来说，无论是农户还是土地承接者，都会综合考虑长期利益和短期利益。
（二）政府作为非利益主体的间接参与当政府作为非利益主体进行参与时，二者的当前利益格局会改变，这是因为政府即使作为非利益主体，其行为也会影响双方的利益以及选择，并且其作为有指向和导向的作用。政府一般通过政策引导来改变双方的行为。这时政府行为一般存在三种选择：一是鼓励农户，从而提高农户受益；二是鼓励土地承担者，从而提高其收益；三是双向鼓励，提高双方的收益。政府采取何种行为需要根据其目标和在完全市场状态的利益关系进行权衡。假设在政府不参与的完全市场状态下，农户参与的收益要低于农户不参与的收益，那么政府为了改变农户的选择，必然需要制定对农户有利的政策来改变其选择，从而达到鼓励农户参与的目标，而如果土地承担者进行农业生产的收益要低于进行非农生产的收益，那么政府要改变其选择，必然需要制定对其有利的政策来改变其利益大小关系，从而达到鼓励其参与的目标。如果a
（三）政府直接参与政府直接参与的博弈关系往往更为简单，是指政府通过各种手段来实现其目标产生的博弈关系。当政府直接参与到博弈关系中时，农户和其他经济组织就处于被动状态，即只能选择合作。这是我国当前存在的状态，例如一些乡镇基层政府组织会直接通过行政手段或者游说的方式来改变农户与土地承担者的选择。如果只有农户一方在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要直接改变农户的选择即可。如果只有土地承担者在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要改变土地承担者的行为即可。如果二者都选择不合作，那么政府需要同时改变双方的行为和选择。政府直接参与不一定是强制的，也可以通过未来的收益预期改变其行为。同时，政府直接参与也可以以利益主体的角色参与，即由政府担保或者政府直接签约的形式进行（见图2）。以上三种博弈在我国都存在，只是其存在的条件和区域有差别。在经济发达区域，土地流转已经达到相当程度，农户对土地的依赖思想已经改变，众多土地承担者参与竞争土地的转包或者转租等形式的土地转让，这时不需要政府进行参与，土地进行自由流转和集中。例如在广东省部分区域（从化）已经实现土地的自然流转和集中。政府直接参与的形式的存在一般包含三个方面：一是农户对土地承担者不信任，需要政府直接参与进行引导；二是土地承担者缺失，政府需要作为土地承担者来实现土地流转和集中；三是政府无法通过间接的政策来引导博弈关系的转向，但可以通过直接参与来改变。可以看出，政府直接参与一般在市场非常不规范、博弈关系严重不合作的情况下发生，这时政府往往要付出较大的代价来实现目标。我国最常见的是政府间接参与，即政府通过引导来实现土地的流转与集中。这时政府的功能主要体现在三个方面：一是制定鼓励政策，改变利益相关者的选择；二是不断完善相关制度和体系，以保障土地流转的宏观环境；三是监督功能，保障政策、制度、法律法规的实施。事实上，博弈的三个参与者，都处于理智状态，因此都遵从理性人假设。政府有自己的目标和能力，其会根据目标以及现实博弈状态进行选择，农户也能清楚辨别自己的长期与短期利益关系，从而做出最佳的决策，土地承担者也能够汇合各方信息做出最佳行为。
三、促进土地流转的创新路径分析
（一）政府方面虽然部分区域土地流转取得了良好的效果，流转比例较高，但是我国绝大部分区域的土地流转与集中还处于发展初期，因此政府一般是直接参与者或者间接参与者。对此，应该从以下几个方面来完善政府功能：第一，完善与稳定政策体系，提高政策预期。政策体系是影响土地流转参与利益与行为关系的重要因素，而政策预期是参与者对政策效果的估计，是直接影响因素。目前许多农户对是否参与土地流转犹豫不定，原因之一在于政策的不稳定导致的政策预期不稳定。建议政府对于利好政策应该在农户确定行为之前公布，以提高预期效果。对于无法给予当期利好政策的政府，为了提高土地流转效果，可以提高政策预期，在农户选择之后公布政策。第二，加强土地流转监管，减少土地纠纷。土地的纠纷的产生主要在于农户的利益得不到保障。对此应从多个视角加强监管：一是监督合同的合规性与合法性，以保障农户的基本权益；二是监督合同的平等性和收益的平等性，以保障农户的合理收益，防止农户被误导；三是监督土地流转使用的合规性和合法性，保障农户后期的基本权利，防止土地流转后非农化。第三，规范农村土地流转体系，加速土地流转。目前土地流转不规范主要表现在以下几个方面：一是自由流转较多，合同缺乏；二是合同本身存在不规范；三是土地流转非常不稳定，违约行为时常发生，而违约得不到良好的处理；四是土地流转市场化不足。对此，政府应该具体从以下几个方面着手：一是建立土地流转市场，及时公布土地流转供求信息；二是规范土地流转合同的签订和实施，保障双方权益；三是完善相关法律法规，保障土地流转市场的有序性，严厉打击土地流转的投机行为和违规违法行为。
（二）农户方面在博弈中农户是理性人，可以做出理性的选择。但是在实际中，农户思想保守而传统，其对土地的依赖性会影响其做出理性的行为，因此会降低政策的效果。为了改善农户的意识，提高农户参与的积极性，建议从以下几个方面出发：第一，加强对农户的思想教育。思想教育应该涉及以下几个方面：一是加强农户对土地流转的教育和认识。土地流转不是改变其所有权，而是改变其暂时使用权。只有农户认识到这点才能降低对土地流转的抵触；二是提高其对当代社会形势的理解和认识，尤其是农村经济发展形势的认识。许多农户目光短浅，习惯守着一亩三分地过贫穷生活。这主要在于农户对社会环境认识不足，应该加强教育，使其充分认识到只有走出去才能发展自己，固步自封只会更加贫穷。此外农村经济正在转型时期，农村内部具有广阔的就业机会，即使在农村，也能找到比农业生产更好的工作。第二，充分保障农户的短期和长期收益。实现土地流转的基础必须充分保障农户的短期和长期收益。在农村经济改革过程中，农户的非农收益可能非常不稳定，其对未来的预期会降低，因此只有保障其短期和长期收益，农户才能放心的将土地进行流转。为了保障短期和长期收益，建议流转收益分为固定收益和年度分红收益，以实现土地增收和农民增收统一的双重目标。第三，加强对农户非农技术的培训，引导农户进行非农就业。农户是否选择合作，关键在于其从事非农工作的收益。因此只有提高其非农就业的能力，保障其非农就业的收入，其才能真正从农业中解脱。总的说来，当前农村已经出现“386199”的现象，很多劳动力处于年龄结构大、知识水平低和劳动能力弱的局面，因此其脱离土地难以找到适宜的非农工作。所以应该另辟路径，开展一些针对中老年人的培训，并辅助其进行非农就业。
关于土地流转相关政策篇2
[关键词]土地流转；供给侧结构性改革；土地流转市场体系
[中图分类号]F301[文献标识码]a[文章编号]2095-3283（2017）04-0118-02
一、引言
2015年底中央农村工作议，首次提出农业供给侧概念，提出去库存、降成本、补短板。农业供给侧这一概念的提出，主要是由于我国农业现代化程度低、耕作效率低导致农产品成本高，为了保障广大农民的基本生存，国家在玉米等产业实行补贴和收储，但这种行为最终导致玉米产能过剩、大豆等其它作物产能不足、农产品内外价格倒挂甚至进口价格远低于收储价格、玉米库存激增且临储玉米拍卖成交率极度低迷等问题。只有降低成本，才能改变当前不健康的收储制度，从而实现去库存和补短板。而降成本的关键在于实现土地流转，只有通过规模化、机械化和现代化农业，才有可能真正降低成本。2017年2月5日中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，指出深入推进农业供给侧结构性改革，包括细化和落实承包土地“三权分置”办法等土地流转内容。
关于土地的流转问题，众多学者从土地流转政策、土地流转模式，以及土地流转现状等不同视角进行了研究。如西南财经大学王恒教授（2015）以土地立法的视角看待土地流转问题，将土地流转政策归结为单一制政策和双层制政策[1]。中国人民大学罗玉辉（2016）对一种新的土地流转模式进行了设想，设想构建“农村土地流转服务中心”，高层级政府部门提供政策法规服务，基层政府部门侧重土地流转服务平台的构建[2]。东北农业大学《东北地区促进农地流转与农民增收机制及政策研究》课题组（2016）研究表明，黑龙江省农村土地流转呈现出流转数量扩大化、主体规模化、体系雏形化、政策主导化等特点，存在着流转思想不积极、行为不规范、租赁待完善、政策不配套等问题[3]。
二、农村土地流转的现状及问题
农村土地流转的形式主要包括转包、转让、出租、互换和入股，这里所说的土地流转形式均指土地经营权的流转，如转包情况下承包户仍然拥有对土地的承包权，仅仅转让土地经营权；转让指土地承包方在征得土地发包方的同意之后，将土地经营权转移；出租土地经营权的土地，仍然用于农业生产相关活动；互换是为了土地的整合与管理，承包户间进行的土地经营权的自愿调换；入股指按土地经营权参与农村组织的经营管理方式，共担风险，共享收益。随着土地流转规模不断扩大，土地流转问题也逐渐显现出来。
第一，财税政策执行力度较低。直接财政补贴形式较为单一。各地区政府部门对土地流转的财政支持主要局限于对农户的直接补贴，对于玉米、水稻、大豆，以及小麦种植大户的补贴主要采取项目补助或增加贷款额度的方式。各地区财政支持对象和形式都较为单一。缺乏支持土地流转的专项资金。土地流转工作的顺利开展离不开相关专项资金的支撑，有关沿海城市如江苏、浙江等地，其对农村土地流转的财政资金支持力度很大，相比之下，我国其他地区缺乏对土地流转的专项资金支持，土地流转的财政支持力度明显较小。目前地方扶持鼓励土地经营权流转的专项资金各省地方政府所投入的十分有限。
第二，金融支农政策下矛盾突显。金融支农力度难以满足日益扩大的土地规模化经营。随着土地流转规模的扩大，逐渐产生了一大批大农户，这些大农户进行规模化农业经营，对于机械等各方面农资的需求量极大，产生大量的资金信贷需求，支农机构的中小额贷款难以满足对大农户的资金支持，需要加大对其信贷资金支持力度。银行贷款期限与农业信贷期限需求的矛盾，但是随着土地流转工作的推进，农户的信贷需求也变得复杂多样，短期信贷容易影响部分种植农户的生产经营。
第三，缺少有效的土地流转市场体系，土地流转过程管理不规范。一是中介服务组织缺失。造成土地流转过程中土地流转者之间的土地信息不能达到高效的互相了解；二是土地流转的激励机制缺乏效率。农民尚未充分挖掘土地的生财之效，而有关部门的激励引导行为效果较差；三是土地的流转价格与土地实际价值偏差较大，急需构建一套科学合理的价格形成机制；四是土地流转管理水平较差，没有规范的专门管理机构，造成土地流转效益较低。另外，土地流转过程中鉴定和备案程序形同虚设，落实不到位，存在土地都已流转出去而未签订土地流转合同的情况，即便签订了土地流转合同的农户，合同条款不规范，内容存在较大的法律风险；为了推进土地流转进程、完成相关政府指标，强行征地进行流转，这更突显了当地土地流转管理不规范。
三、供给侧改革视角下的土地流转对策
随着市场经济的发展，我国政府不再单纯追求GDp增长，而是更加注重经济的可持续发展，从供给侧出发，推动产业转型升级，提高全要素生产率。
第一，提高财税政策对农村土地流转的支持力度。整合各项财政支农资金，鼓励农户建立土地股份合作组织。土地股份合作组织由当地农民组成，以其拥有的土地资源或地面附着物自愿入股，合作组织按土地往年产出价值的实有股份计算分红，年末再依据实际经济效益，进行利润再分配。加入土地股份合作组织可以让农民得到土地租金收入，而且还可以让农民得到土地增值的分红收入，提高了农民土地流转的积极性。不仅如此，如果更多的农民加入到土地股份合作组织，可以使土地资源更加集中，更易于形成规模经营，吸收更多的农民就业，提高城镇化水平，保障更多农民的利益。土地股份合作组织为农民提供了更多的社会保障功能，使他们利用土地资源能够获得较高且相对稳定的长期收益，有利于促进农村社会稳定。政府各相关部门应整合各项支农资金，统筹规划，更好地促进土地股份合作组织的发展建设。在政策法规的扶持和规范下，推动土地股份合作组织优先发展高效农业，充分利用专项资金，各级财政部门应做好下一年度用于建设发展土地股份合作组织的财政预算。对于新组建土地股份合作社，土地承包权入股面积超过一定规模以上并经工商部门登记且运作规范的，政府应在财政上给予较高数额的补贴。
第二，加大金融支农政策力度。农村经济实力薄弱，农业产业化发展滞后，金融对农业投资风险高，目前仍缺乏对农业的风险补偿机制，这就制约了金融机构对农业产业的有效投入。因此，促进农村土地流转良性运行，形成农业规模化经营，应建立健全土地流转制度，促进土地流转运行绿色、f调、可持续发展；鼓励农村建立规范的土地流转中介服务组织，利用互联网平台，预流转土地的面积、价格及位置相关信息，使得供求双方信息对称，加大监督管理力度，规范土地流转程序，尤其是土地流转合同，应按示范文本进行签订，保障供求双方利益不受到侵害。
第三，建立土地流转服务平台。首先建立各地区特色服务网络体系，实行市、县、乡镇、村四级联动的土地流转服务网络体系，为流转双方提供政策咨询、中介委托、双方洽谈、价格评估、合同签订鉴证、登记备案等服务。二是建立制度管理体系。以签订书面合同和等级备案制度为基础，通过对农地流转过程中双方签字的有效授权证书管理体系，建立电子永久性流转台账，进行网络登记备案。三是建立纠纷调处体系。建立村级协商、乡镇调解、县（区）仲裁的农村土地承包纠纷调处体系，县乡两级建立调解工作组，制定规范的纠纷调处仲裁的程序、方法和制度，确保流转纠纷的及时化解，切实维护流转双方合法权益。四是充分发挥新型村级组织职能作用。各级政府应积极探索建立完善农村土地集体产权制度体系，健全村级集体经济土地流转管理机制，明确农民拥有的集体资产、土地股份及经营权利，妥善解决土地流转中涉及农民利益划分、土地确权合法性等问题，营造良好的土地规模经营环境，推进土地流转向规模化、效益化方向发展。
[参考文献]
[1]王恒城镇化进程中农村土地流转的政策分析[J].宏观经济研究，2015（3）：70-75.
[2]罗玉辉，林龙飞，侯亚景集体所有制下中国农村土地流转模式的新设想[J].中国农村观察，2016（4）：84-93，97.
关于土地流转相关政策篇3
1.农村土地流转存在的主要问题
农村土地流转自包产到户以来始终进行着，实践中表现为“三不”。
1.1规模化流转不容易，模式有待突破股份合作――土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持，始终在小范围内进行；以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能“流产”或受到影响；转包、转让、互换只是在个别农户间进行，难成规模化气候。
1.2规范化操作不普遍，管理有待加强普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。
1.3社会化服务不到位，体系有待健全流转平台未建立，土地流转信息不畅，农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。
2.农村土地流转问题的成因
2.1思想认识错位各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式不加以鼓励和推广，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”、“吃大锅饭”，谈合色变。
2.2政策法规错位一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持；二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金；三是后续政策不配套。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家政策的调整和执行；四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。
2.3管理服务错位县、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应工作人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。
3.规模化、规范化推进农村土地流转的对策
由于在农业现代化进程中的地位和作用，决定农村土地流转价值取向应是规模化和规范化，为此，需要从政策法规、模式引导、管理服务等方面努力。
3.1大力扶持农村土地股份合作农村第一次土地合作中途夭折主要有三大原因：一是生产关系超前，分配制度不合理，“皇粮国税”重，农民饿肚子；二是生产力水平低。特别是当时没有“两杂”种子，单位面积产量低。三是二、三产业不发达，农村富余劳动力无处吸纳，以致出现出工不出力。今天，伴随改革开放、科技进步和惠农政策实施，这些不利因素皆一一消除，已经具备“第二次土地合作化”的条件。二次合作带来的土地集中，有利于农民将农田进行改造，以适应现代化的机械作业。土地合作后，农民可参加集体作业、承包作业或自由择业，收入扣除劳动、物质等成本后按土地股份分配，其权利可继承、可转让。
3.2修改完善配套政策法规一是出台农村土地股份合作相关政策法规。出台《农村土地股份合作化法》或在《农民专业合作社法》中专章规定，确立其法律地位，同时，在计划、财政、投资、金融等有关政策中对此强力扶持。当前，世界性经济危机尚未过去，经济结构由外向型向内需拉动型转变是大势所趋，国家拉动内需投资应重点向农村土地合作中的“改田改土”集中投入；二是修改《基本农田保护条例》。按照保障国家粮食安全的原则，并根据粮食自给率的要求，在现有“基本农田”内进一步划分“基本粮田”。“基本粮田”实行严格保护，实行占补平衡原则，划设在平原地区或丘陵、山区的沟谷地带，只能种植规定的粮食作物，其土地整治、道路水利等基础设施建设国家重点投入，对农民因种粮减少的收入给予差额补贴。“基本农田”中未划入“基本粮田”部份，既可根据占补平衡要求，由国家投资整治后转为“基本粮田”，也可以退耕还林或转为建设用地；三是进一步明确土地承包经营权的法律地位。进一步明确土地承包经营权“用益物权”的地位，允许其抵押、折资入股等流转；四是完善土地承包政策。出台促进规模经营的政策措施，有针对性解决规模化流转困难问题；出台流转期限的指导意见,可设定为二轮土地承包期满后20~30年；五是建立健全农村社会保障体系，建立多层次的农村社会保障制度，以替代土地对农民的保障功能。
关于土地流转相关政策篇4
【关键词】土地确权；土地流转；存在问题；对策建议
土地是农民最基本的生产资料，是农民获取收益和生活保障的工具。2016年的中央一号文件强调，如何促进农民收入稳定较快增长，加快缩小城乡差距，确保如期实现全面小康，是必须完成的历史任务。而继续深化农村土地确权和流转是农村改革的关键。因此，有必要对我国当前土地产权和流转的现状及问题进行分析，探索新的对策路径。
一、农村土地确权和流转的重要意义
农村土地确权和流转为深化农村改革释放了空间，土地确权是农村土地流转的基础，而土地流转后的农民就可以从土地中解放出来，为其从事其他行业、获得更高收入创造了条件。土地确权和流转的重要意义主要体现在4个方面：
首先，有利于保障农民的合法权益。进行确权登记颁证后，土地权属关系更加明晰，农民作为物权权利主体，在进行承包经营的过程中，财产性收入逐渐增加。其次，有利于规范土地管理。农村土地确权颁证推动土地在更大范围、更广领域内流转，促进了土地管理走上法制化、规范化轨道，土地流转机制更加健全。再次，有利于提高农业现代化水平。有利于催生更多的种植大户、家庭农场和农业龙头企业，引进先进的农业设备，带动农村经济发展。最后，有利于安定民心。农村土地确权通过丈量土地面积，减少农民心里的疑惑和争议，有利于维护社会和谐。土地确权和流转的重要意义敦促地方政府及相关部门严格落实国家政法法规，积极推动土地市场的发展。
二、农村土地确权与流转存在的主要问题
1.确权工作落实不到位
从2012年确权工作开展以来，各地的农村集体土地确权登记发证，宅基地和集体建设用地使用权登记确权工作正在紧张进行当中。伴随着大量的农民工进城务工，农村留守人员往往是老人、儿童等群体，他们对于与自身相关的利益问题比较关心，而有关权利与义务的法律性问题，由于文化浅、素质低，往往积极性不高。同时，对于一些“四荒”等难明确和历史遗留问题，由于工作容量大，比较耗时耗力，也无法带动地方政府的积极性，这些因素都直接影响农村土地确权工作的落实情况。
2.土地流转程序不健全
以往的土地流转往往发生在农民集体内部，主要是转包、出租、互换等形式，流转双方认识或者是亲戚，土地流转过程中存在流转无正式合同、无登记备案的情况，及时签订了书面合同，也不规范，没有法律效力。这样一方面会造成随着土地市值的不断抬升，农村集体经济组织、农民、经营主体之间会因为边界、价格等利益问题发生冲突。
3.缺乏合理的收益分配机制
在市场化高速发展的今天，农民作为农村土地的物权主体，由于生活环境的闭塞和文化程度较低，对相关政策和信息缺乏了解。当国家以“公共利益”的名义征收土地进入市场后，农民除了获取少量安置补偿外，并不能基础参与后续的市场化交易和收益。当被征土地进入到一级市场以后，农民不能够参与后续土地升值的利益分享，而当地政府及相关的房地产商可以按照比例划分收益，这对于农民来说显然是不公平的。
4.土地流转信息不畅
目前，我国有关的土地流转和交易平台并没有建立起来，相关资金、技术不到位，没有专门的土地流转中介机构，在流转双方之间就没有一个疏通的桥梁和保障，信息流转不畅通的现象时有发生，土地流转只能发生在小范围内，不能交易到更大平台和更广层次上，限制了农民的收益水平。农村的承包大户和龙头企业没有一个信息化的平台，信息沟通效率低下，也不利于土地交易市场的健康发展。
三、农村土地确权和流转的对策建议
针对上述土地确权和流转中存在的问题，笔者认为应该有序地从以下几方面进行：
1.完善相关法律法规
土地确权和流转工作不仅要落实法律相关规定，还要在各地的落实过程中发现问题、探寻规律、及时报告、积极应对。各地的情况不同，有许多问题在法律中没有明确规定，但也是亟待解决的，所以应该及时总结交流，促进土地确权和流转的法律进一步完善，为工作开展提供有说服力的指导和依据。
2.建立健全土地流转程序和市场机制
当前我国的土地流转程序和市场机制还比较混乱，存在很多不合规范的情况。地方政府及相关部门要积极引导流转双方签订规范的流转协议或合同，为流转双方提供法律服务、建立档案管理和备案审查。还要建立合法的纠纷解决机制，一旦流转双方因为利益冲突发生摩擦，能够通过纠纷解决机制化解矛盾，缓和双方关系。
3.建立合理的收益分配机制
国家征收土地时要对土地进行合理的市场估价，在估价时不仅要以当前土地的区位、面积、种植物等的市值为基础，还要考虑未来一段时间内土地的发展空间，在给予农民基本的补偿安置费后，建议根据土地用途，每隔一定时间调整收益，以保障农民的后续生活。土地流转双方在签订合同时要尽可能的完善收益分配比例，避免后期的矛盾。这样不经可以规范整个土地交易市场，还可以安置农民情绪，维护社会稳定和谐。
4.完善土地流转市场平台
探索建立完善的土地流转信息和交易平台，及时更新国家相关政策和流转信息，为流转双方建立档案信息，规范流转行为，以期规避风险。同时完善电子交易平台，有利于实现高效交易。培育和发展有实力的土地流转中介机构，为农民土地流转提供法律和政策援助，这样有利于土地流转高效进行。
5.加大宣传力度，培养农民维权意识
农民对于自身合法权益的认识还很欠缺，这需要政府和社会加大宣传力度，通过电视、网络、广播、报纸等媒体进行宣传报道，同时当地政府更应该尽到宣传教育的义务，通过开展政策学习活动的形式将土地确权与流转的政策解释给农民，化解疑问，提高农民意识。当农民的利益受到侵犯时，让农民通过法律武器维护其合法权益。
参考文献：
关于土地流转相关政策篇5
土地承包经营权制度是我国一项重要的经济制度，尤其是改革开放三十多年来，随着农村土地的活跃流转，更多深层次的问题逐渐显现出来［1］。根据经济、社会发展的客观要求，中央先后出台一些有关农村土地承包经营权流转的政策和法规，各个地方根据自己的特点制定了一些地方性政策和措施。河南省是我国第一农业大省，在土地承包经营权流转方面一直走在全国的前列。全省各地在稳定我国农村基本土地政策的前提下，以优势产业发展为导向，以农业增效、农民增收为核心，以土地集约化、规模化经营为目标，大力推动农村土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业和农业科研单位流转，已初步建立适应现代农业发展的土地管理制度。但是，由于河南地域广阔、农村人口众多、省情复杂，在土地承包经营权流转过程中不可避免地会遇到一些问题。这些问题必须及时加以解决，否则必然阻碍土地承包经营权流转的顺利进行。为了更好地保障农村土地承包经营权流转活动依法、有序进行，本文对河南农村土地承包经营权流转的问题与成因、思路与对策进行分析研究，以期为促进全省土地承包经营权流转活动贡献微薄之力。
一、农村土地承包经营权流转的基本问题
(一)农村土地承包经营权流转的概念和特征农村土地承包经营权流转是和农村土地承包经营权紧密结合的概念。农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利［2］。土地承包经营权流转则是指拥有土地承包权和经营权的农户，保留土地承包权，将经营权转让给其他农户或经济组织或彻底放弃承包权和经营权的行为［3］。土地承包经营权流转的实质是农村土地承包经营权与土地使用权的再次转移，包括土地权利流转和土地功能的流转，在土地权利流转中又包括土地承包权和土地使用权的流转。规范土地承包经营权流转的现行法律法规主要有《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》、《土地承包经营权流转管理办法》及相关的司法解释等。根据这些法律法规的规定，农村土地承包经营权流转具有如下法律特征:1．土地承包经营权流转是一种民事行为。土地承包经营权是《物权法》明确规定的他物物权，其性质属于民事权利。土地承包经营权流转是土地承包经营权人通过转包、转让等方式将自己依法享有的土地承包经营权让与他人行使，自己获得相应的收益。其本质上属于平等主体之间的民事交易行为，应受民事法律法规的规制。2．土地承包经营权流转主体是依法享有承包经营权的农户。我国对农村土地实行农户承包经营的土地政策，农村土地在保持集体土地所有权的前提下，其土地的经营使用权由农村集体组织的农户承包享有。土地承包经营权流转不是将土地收回重新发包给大户经营，而是由承包经营权人将自己享有的承包经营权依法流转处置。因此，土地承包经营权流转的主体是依法享有承包经营权的农户，而不是对土地享有所有权的集体组织;集体组织在流转过程中，有权以土地所有者的身份引导流转、监督流转，但无权干涉农户自主流转土地承包经营权。3．土地承包经营权流转客体是承包方承包权或承包经营权中的土地使用权。土地承包经营权是一种建立在土地所有权之上的他物权，承包方所承包土地所有权归集体所有，承包方只享有对承包土地的经营权。因此，承包方流转土地的时候，只能通过转让、转包等方式流转土地的承包权，或者通过出租等方式流转承包经营权中的土地使用权，而无权处分土地的所有权。4．土地承包经营权流转行为具有有偿性。土地承包经营权流转的目的是为了处分收益或获得补偿，承包方流转农村土地承包经营权后可以依法取得转包金、租金、转让费等，流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。5．土地承包经营权流转必须依法进行。为了规范和保障土地承包经营权流转，国家制定了一系列法律法规和政策，对土地承包经营权流转的原则、主体、范围、程序、管理和法律责任作出明确规定。土地承包经营权流转应当遵守这些法律法规规定，否则，不但流转行为无效，而且还会受到法律追究。
(二)农村土地承包经营权流转的原则土地承包经营权流转的原则是指当事人在土地承包经营权流转过程中应当遵守的基本行为准则。根据法律法规，农村土地承包经营权流转应遵循以下原则:1．平等、自愿、有偿原则。平等是指当事人地位平等，流转关系中法律平等对待流转各方当事人;自愿是当事人自主协商土地流转事宜，不受任何外界因素的干扰;有偿是指流转承包经营人流转土地承包经营权应获得相应的对价回报。平等、自愿、有偿原则，是民法的基本原则，土地承包经营权流转是一种民事行为，当事人在流转过程中应遵守平等、自愿、有偿原则，不得强迫流转，不得强制无偿流转。2．不得改变土地用途原则。我国实行土地性质和用途管制政策，国家法律对土地用途进行严格限制，国家通过规划，确定了农村每块土地的用途。农村土地承包经营必须在确定的土地用途范围内进行，承包经营权流转后，受流转人必须在原有范围内利用土地，若需改变土地用途必须依法办理土地用途改变手续，否则属于违法用地，将依法承担法律责任。因此，农村土地承包经营权流转当事人不得改变流转土地的原有用途。3．剩余流转期限原则。根据法律规定，我国土地承包经营权受承包期限限制，如耕地承包期限30年，承包到期后，土地将被收回重新发包。为了避免土地因承包期限届满被收回而在流转人和受流转人之间发生不必要的纠纷，法律将流转期限限制在剩余承包期以内。如果当事人签订流转合同规定的流转期限超过剩余承包期限，流转期限以剩余承包期限为准，超过部分不受法律保护。4．农业经营能力和优先权原则。农村土地承包的目的是将土地用于农业经营，为了保证对土地的农业持续利用，法律规定，土地承包经营权的受流转人必须是具有农业经营能力的自然人或者组织。另外，由于被流转承包经营权的土地的所有权属于集体组织，因此，为了照顾集体经济组织成员利益，法律规定在同等条件下，集体经济组织成员对本集体经济组织的承包经营权流转具有优先受流转权。
(三)农村土地承包经营权流转的方式农村土地承包经营权流转应遵守法定的流转方式。我国土地承包经营权流转经历了从单一流转方式到多样化的流转方式的转变［4］。根据法律规定，农村土地承包经营权主要有如下几种流转方式:一是转包，是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。二是出租，是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。三是互换，是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换土地承包经营权。四是转让，是指承包方将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。五是入股等其他方式，是指将土地承包经营权作为股权自愿联合从事农业合作生产经营的入股方式和其他承包经营权流转方式。
二、河南土地承包经营权流转存在的问题
(一)规模小、土地承包经营权流转率不高，缺乏规模效应据统计，截至2011年12月份，河南农村土地承包经营权流转面积1037万亩，占家庭承包经营总面积的10．83%。尽管土地承包经营权流转增长速度比较迅速，但相对于全省庞大的农村土地的总量来说，土地承包经营权流转规模仍然偏小，土地承包经营权流转率不高，缺乏规模效应，因此，土地承包经营权流转量有待进一步提高。
(二)土地承包经营权流转多为农民自发组织，示范带动，组织程度低，缺乏政府有效引导根据调查，各地的土地承包经营权流转一般发生在亲戚、邻居、干群之间，多由农户自发进行，只有较少的流转是由村、镇里组织的。这些土地承包经营权流转表现出“示范”和“跟风”效应，具有很强的自发性。由于缺乏政府和基层组织的参与和引导，组织程度低，很难形成市场化、规模化运作。
(三)思想认识不到位，农民参与的积极性不高由于部分地方对国家土地承包经营权流转政策缺乏高度的认识，对政策宣传不到位，导致少数乡镇村干部对《农村土地承包法》、《物权法》及土地承包经营权保护与流转的相关法律法规、政策理解不透彻，多数农户甚至不了解相关土地承包经营权流转政策。这直接影响了农户参与土地承包经营权流转的积极性。
(四)土地承包经营权流转不规范，纠纷较多国家法律法规和政策规定了比较规范的土地承包经营权流转程序，并要求采取书面土地承包经营权流转合同，但在现实的土地承包经营权流转中，农户之间的土地承包经营权流转很少签订书面土地承包经营权流转合同，即使签订有土地承包经营权流转合同，也是条文简单，未予以备案;而且对流转登记、资料归档等一般流转程序也很少遵守。流转程序不规范，导致大量土地承包经营权流转纠纷，一方面使得流转当事人的利益不能得到很好保护，另一方面也不利于土地承包经营权流转关系的稳定，很难实现流转目的。
(五)流转政策不配套，尤其缺乏地方性法规保障国家目前出台了一系列的土地承包经营权流转政策和法律法规，各地应因地制宜，根据本地实际情况制定出具体的政策和法规。目前，就河南省而言，一些地市如安阳、信阳、新乡、平顶山、商丘等地出台有与土地承包经营权流转相关的配套政策和措施，但在一些地方，尤其是县一级政府出台土地承包经营权流转配套政策的还比较少。另外，河南省出台的规范性文件只有农业委员会制定的《河南省农村土地承包经营权流转规则》，尚未出台地方法规、规章，规范性文件层次比较低，不利于土地承包经营权流转的规范和引导，也不能作为解决土地承包经营权流转纠纷的法律依据。
(六)有些地方行政干预色彩浓厚，存在侵犯农户合法权益现象有些地方违反自愿原则，强行流转，流转过程中存在侵害农民合法利益的现象。法律和政策规定土地承包经营权流转应遵循农户自愿原则，但一些地方存在政府和集体组织强行收回农民的承包地搞所谓的“结构调整”和“规模经营”，甚至发生在农户的承包土地尚未到期情况下提前收回承包田另行发包的现象。这些行为不但损害了农民利益，造成对流转政策的误解，也直接违反和破坏了国家关于农村土地的基本政策。
(七)土地承包经营权流转服务体系不健全土地承包经营权流转的高效有序进行，离不开健全的市场化服务体系，如信息咨询服务、产权交易服务、经纪服务等。尽管一些地方根据自身情况初步建立了土地承包经营权流转的服务体系，但这些服务体系仍然不够健全，尤其是市场化程度不高，还不能担当起为土地承包经营权流转提供优质高效市场化服务的重任;个别地方甚至还没有形成土地承包经营权流转的市场化服务体系，无法提供市场化服务。
(八)部分地方土地所有权、承包经营权、使用权等“三权”尚不明晰土地承包经营权流转的本质是在保持土地所有权不变的前提下，由土地承包经营权人对土地的使用权进行让渡，由他人依法实际利用土地。这就要求土地所有权、承包经营权权属明晰，没有争议，否则土地承包经营权很难顺利进行。根据法律规定，土地发包应签订书面合同，但根据调查的情况，有相当一部分地区土地发包不规范，未签订土地承包经营合同，农户的土地承包经营权很难得到法律保障，更少有土地承包经营权进行登记。这样的土地承包经营权流转后，受流转人的土地使用权自然也很难得到法律保护。
(九)土地承包经营权流转中存在违法利用土地的现象土地承包经营权流转的目的之一是在不改变土地用途的前提下，实现土地的集中化、规模化利用，以提高土地的利用效率。因此，法律规定土地承包经营权流转不得改变土地的用途。但是，个别地方少量存在在土地流转过程中将农用地转为非农用地或建设用地的现象。这种现象不符合国家进行土地承包经营权流转的初衷，也违反我国土地管理法规，必须加以制止和纠正。
三、解决河南土地承包经营权流转中存在问题的对策
(一)完善承包制度，落实“三权”制度土地承包经营权流转的本质是在保持农村土地集体所有权不变的基础上，允许土地承包经营权人将土地使用权予以灵活利用。土地承包经营权流转涉及土地所有人、土地承包经营权人和土地实际使用权人的利益。正确处理各方利益关系，必须对农村土地进行确权。目前，许多地方的农村土地权属不明确，尤其是土地承包经营活动不规范，没有签订土地承包经营合同，更是很少进行土地承包经营权登记、发证工作，土地使用权流转人的权利本身就难以得到保障，以这样的土地进行流转，土地使用权受流转人的权益更是没有保障，容易引发纠纷。因此，为了保障土地使用权流转各方权益，必须对农村土地依法进行权属登记，确认权利归属，进一步保障所有权，稳定承包经营权，放开放活使用权。
(二)坚持农民自愿，加强政府引导土地承包经营权流转从根本上来讲是农民作为承包经营权人对自己土地权利的一种处分行为，因此土地流转要坚持自愿原则，充分尊重农民的意愿［5］;尊重市场规律，不能搞一刀切，不强行要求农民进行土地流转。在流转活动中，是否进行土地流转、流转给谁、以什么价格进行流转、流转多长时间，这些问题都由土地承包经营权人自己决定，流转行为当事人自己协商处理，政府不能强行干预。同时也要看到，土地承包经营权流转是国家的一项政策，农民由于自身的原因，无法透彻理解国家政策，更缺乏对政策的掌握和利用，因此需要政府的组织和引导。政府的引导主要是宣传、普及与土地流转有关的国家政策，加强民间组织建设，积极推动民间协会和专业合作组织的发展，通过这些组织，为规模经营提供行业规范的标准制定、财政补贴分配等准公共服务，提高农业生产的组织化程度。
(三)以法律为依据，规范进行土地承包经营权流转是一种民事法律行为，应依照法律规定进行，国家为此也制定了相关的法律法规，对流转原则、流转主体、流转对象、流转条件和程序都作了明确规定，因此，流转必须严格遵守法律规定。政府应大力宣传、普及法律法规规定，增加流转当事人的法律知识，提高其法律意识，同时提供政策法律法规服务，规范流转行为和流转程序，预防流转纠纷。对土地违法案件应依法严格查处，既维护国家和社会利益，又预防流转纠纷，维护流转当事人合法权益。
(四)建立服务体系，形成流转市场土地承包经营权流转要想成规模、常态化，必须加强土地流转服务体系建设，进而形成稳定、健康、统一的土地承包经营权流转市场。各地应积极探索，分级设立流转服务机构，形成县、乡、村三级土地承包经营权流转服务体系。成立市、县级农村土地承包经营权流转指导中心、乡镇级土地承包经营权流转服务中心、村级土地承包经营权流转服务站。尤其注重发挥村级土地承包经营权流转服务站的信息服务作用，建立信息服务员制度，积极收集土地流转信息，探索专业化信息服务建设，加快公益性农业服务体系建设。
(五)对土地实行用途管制，坚决保护耕地各地在流转过程中不同程度地存在违反土地用途的现象，不经法定审批手续擅自将农用地当做建设用地使用的情况比较突出。这种违法变更土地用途的行为严重破坏耕地，危及粮食安全，必须坚决制止。当地政府应加大法律法规宣传力度，使流转当事人充分认识流转的真正意义，纠正一些错误思想和观念，杜绝改变流转土地用途的现象发生。同时，加强检查和监督，对违反土地流转用途的违法流转行为依法及时严厉查处。
(六)建立农村土地合作社、农业经营公司等流转组织，鼓励公司化、规模化经营运作进行土地承包经营权流转的目标之一是发展壮大农业，实现农业产业化。农业的发展壮大以及现代化经营运作，也离不开土地承包经营权流转。通过土地流转，打破条块分割，将零星的地块集中到大农户、农业公司、农业合作社等名下，以便集中利用、规模经营。因此，各地应制定优惠政策，吸引各种社会资金投资农业，鼓励多类经营主体参与土地承包经营权流转;采取措施，鼓励农业企业和农村种养大户扩大经营规模;鼓励“公司+合作社+农户”等形式发展产业化经营;积极发展农村土地承包经营权流转合作社，作为经营主体促进土地承包经营权流转。
(七)制定地方配套土地流转政策和法规，为土地流转提供政策依据和法律保障土地承包经营权流转政策性强，法律法规操作技术性要求高，要依据政策和法律规定进行。但是，由于土地承包经营权流转尚处于探索阶段，国家层面的政策和法律规定比较原则和粗框，尚不能完全适应流转的要求。各地应结合自身情况制定流转政策和法规，规范流转行为，引导、促进土地承包经营权流转。目前，河南各地基本制定有《土地承包经营权流转的管理办法》，细化了土地流转政策，但还有许多不足之处，有待进一步完善;尤其是河南尚无省级地方法规和规章，省人大和省政府应尽快制定《河南省土地承包经营权流转条例和管理办法》，为全省土地承包经营权流转提供地方法规依据和保障。
关于土地流转相关政策篇6
1、政府道德是土地流转中政府代表人民利益的内在要求。
在社会生活中，政府道德源于人民对政府的信任和政府对人民所承担的责任和义务。在现代民主社会中，国家的一切权力属于人民，人民授予政府权力的同时也要求政府权力的行使必须符合相应的道德性。因此，在土地流转过程中，政府的行为只有符合相应的道德操守，为人民的利益而工作，政府的行为才能得到人民的广泛认可，否则只能遭到人民的普遍反对和抵制。
2、政府道德在土地流转中起到维护社会道德风尚的重要作用。
就政府道德的影响而言，政府道德在整个社会道德体系中处于最高位置，直接影响着社会的其他职业道德和社会公德，关系到我国社会主义核心价值体系的构建。这就要求在土地流转的过程中。政府必须成为社会道德的表率。以自己的言行支持并维护积极健康的社会道德风尚，表现出政府的责任感和公信力，努力维护政府在全社会中的信誉和形象。
3、土地流转中政府的特殊社会地位决定了政府的道德责任。
作为土地流转中土地的管理者和社会的服务者，政府特殊的社会地位决定了政府在履行管理、协调、服务、制定政策等职能的时候会关系到土地流转中各方面的利益，特别是广大农民的利益。因此。土地流转中各利益相关方对于政府的道德操守都有着更高的要求。政府本身也必须确保自己的行为符合相应的道德观念，扮演好自己的社会角色，为广大人民的利益服务。
二、当前土地流转中对政府道德责任的具体要求
1、严格遵守国家法律法规，保障土地流转利益分配的公平正义。
在土地流转中，为农民利益而工作，代表农民利益，维护农民利益是政府道德中最核心的内容。党中央在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中着重指出“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，提高农民综合素质，促进农民全面发展，充分发挥农民主体作用和首创精神。紧紧依靠亿万农民建设社会主义新农村”。
为此，各级政府应该作为农民利益的保护者和实现者，充分发挥政府职能，做好土地流转的管理和服务工作。首先，各级地方政府特别是乡镇政府必须严格遵守国家关于土地流转的相关法律法规，时刻不忘农民的利益，依法办事，坚决杜绝政府工作人员在土地流转中违法乱纪行为的发生。其次，政府需要对自身进行正确的定位，积极引导农民实现农村土地的合理流转，为农村的土地流转提供相应的中介信息，协调农民与各种社会组织的关系，搞好土地流转的服务工作。再次，政府需要为农村土地流转创造一个良好环境，坚决打击土地流转中各种形式的坑农骗农行为，确保农民流转土地的股权和按时获取股息。第四，政府需要加大对农村社会保障的投入力度，着重解决土地流转后农民的就业问题，保障农民生活水平提高，实现顺利向第二、三产业的转化，不断增加农民收入。
2、实事求是，因地制宜。
地方政府根据本地区具体情况，充分发挥主观能动性，机动灵活地制定土地流转的政策措施，为农民实现土地流转提供更多的便利条件，解决土地流转面临的现实问题，维护广大农民的权益，是对政府道德责任最具体的要求。
各地在实现土地流转的过程中面临着不同的具体情况，需要地方政府根据国家政策和上级政府的指导，在法律框架内因地制宜、灵活处理。不顾地方具体实际，把上级政府指导性意见奉为真理而生搬硬套地运用或盲目推行其他地区的成功经验，都有可能给本地区的土地流转造成损失，给农民利益造成侵害。这不但是政府工作中的错误，更是政府道德缺失的表现。针对这个问题，同志曾经一针见血地指出“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法”。在土地流转中。各级地方政府需要对本地区实际情况作出具体的调研，并且要根据调研结果，结合上级政府的指导性意见，对土地流转实事求是的制定出相关规划和具体措施。实事求是不仅仅是政府在土地流转中所要坚持的基本原则之一，更是政府对人民负责和政府避免决策失误提高公信力的来源。亦是对政府道德的具体要求。
3、诚实守信，廉洁自律，恪守政府的道德操守。
诚信是保障公共行政能够健康运行的道德基础，在现代社会中具有重大意义。但是在少数地区，地方政府“政策多变”、“形式主义”、“弄虚作假”、“欺上瞒下”等有悖于政府道德的行为却屡见不鲜，这些行为不但干扰了社会秩序的正常进行，也助长了少数政府工作人员的不正之风，更严重的是损害了整个政府系统在社会中的公信力。
关于土地流转相关政策篇7
一、明确指导思想、基本原则和目标任务
（一）指导思想。坚持以家庭联产承包责任制为基础，创新方法，积极引导，逐步建立适应市场运作的土地承包经营权流转机制，促进土地、资金、技术等要素的优化配置，提高土地产出率，提升农业产业化、集约化水平，鼓励农民向二、三产业转移，加快农民增收和农村经济发展步伐，全面推进我县现代农业发展和社会主义新农村建设。
（二）基本原则。坚持依法、自愿、有偿的原则；坚持原土地承包关系和农业用途不变的原则；坚持政府引导、市场主导的原则。
（三）目标任务。到2013年底，土地流转比例达到30%以上，其中，农业规模经营（30亩以上）率达到20%以上，主导产业、特色优势产业规模经营率达到15%以上。到2020年底，全县农业主导产业、特色优势产业基本实现规模经营。
二、加大土地流转的政策扶持力度
（一）加大财政扶持力度。二零零九-2013年，县财政每年安排80万元，用于县本级土地流转服务中心建设和土地承包经营权流转的奖励，其中对符合我县产业布局规划，规模发展支柱产业，流转耕地集中连片30亩以上、期限5年以上的，一次性给予流出户每亩200元的奖励；流转山地集中连片100亩以上、期限10年以上，且用于发展茶、桑、果、药、菌等经济作物的，一次性给予流出户每亩100元的奖励。
各镇（乡）也要每年安排一定额度的土地流转专项扶持资金，用于鼓励土地流转和建设镇（乡）、村土地流转服务组织。
（二）提供农业生产配套设施用地保障。对流转期限5年以上并签订流转合同、经营面积30亩以上的，经县级农业主管部门审核、基层国土资源所选址、县国土资源管理部门备案，允许其在非基本农田保护区内按流转面积的3－5‰占用土地建造农业生产必需的配套设施。安排一定的用地指标，优先用于经营规模较大的专业合作社、农业龙头企业等经营主体就地建设农产品加工基地等项目用地。
（三）落实农村劳动力转移的政策扶持。鼓励规模经营主体优先吸纳流出户剩余劳动力从事农业生产，对与流出全部承包经营权10年以上（承包期内）的农民建立稳定劳动关系的企业，经县级有关部门认定，享受当地使用被征地农民的促进就业政策。
三、依法办事，规范土地流转行为
（一）确保依法流转。农村土地承包经营权流转的主体是家庭承包或其它方式承包的承包方。承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、入股或者其它符合有关法律和国家政策规定的方式流转，但流转期限不得超过土地承包期。承包方流转农村土地承包经营权，应当在协商一致的基础上签订书面流转合同。采用转让方式流转的，应事先向发包方提出申请；委托流转的，需取得授权委托书。
（二）加强档案管理。流转合同统一使用农业行政主管部门制定的文本格式，流转双方各执一份，报发包方和镇（乡）人民政府备案一份。流转当事人可以向镇（乡）人民政府申请合同鉴证。村集体经济组织应及时收集土地流转信息及新签订的合同等有关资料，报镇（乡）人民政府整理归档。
四、加强领导，做好土地流转服务工作
农村土地承包经营权流转工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益，纳入镇（乡）工作年度考核内容。县农业行政主管部门和镇（乡）人民政府务必高度重视，把这项工作作为加快农业产业结构调整、发展现代农业的一项重要工作来抓。各镇（乡）也要研究制定具体政策和考核办法。
（一）加强领导。县政府成立由分管领导任组长的农村土地流转领导小组。县农业局要加强业务队伍建设，建立农村土地流转服务中心，落实工作人员，切实承担起土地流转指导、协调、服务和管理的职责，针对土地流转的各个环节制定具体的规范化管理意见及操作办法。镇（乡）也要成立由主要领导任组长的领导小组，建立土地流转服务中心，承担本辖区土地承包经营权流转的指导、服务、信息收集、上报和资料收集归档及土地纠纷的调处等工作。村级要有土地流转信息员，有条件的村可建立土地流转服务站。各级土地流转服务组织实行免费服务。
关于土地流转相关政策篇8
关键词：改革开放农地政策新一轮“”
党的十一届三中全会以来的农地政策对促进农业发展、农民增收、农村稳定起了基石的作用。换句话说，现行的农地政策，是农村经济体制改革创新的主要成果，也是改革开放以来农村发展的实践充分证明，这一政策有利于推动农村生产力发展。
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。但随着工业化、城市化、市场化、信息化的推进，随着现代农业的发展，现行的农地政策也要与时俱进、不断完善。
现行农地政策的基本框架
我国经济体制改革的总体目标，它是建立社会主义市场经济体制。农村基本经济制度与社会主义市场经济体制的要求相适应，同时，它是市场经济体制的重要组成部分。
1978年12月党的十一届三中全会以来，我国农村在集体经济组织的统筹安排下，由农户或小组承包集体所有的土地或其它的生产资料，并具备土地的使用权和剩余农产品的分配权，形成了我国现行农地政策，即在家庭联产承包责任制的基础上，集体经济组织保留土地所有权，将土地使用权“分配”到每个农户，这是一种土地集体所有，集体统一经营和农户分散经营相结合的双层经营的土地政策，从而使土地的所有权和使用权分离，土地家庭承包经营是农村基本经济制度的基础，赋予了农户较充分的经营自，包括生产什么、生产多少、产品如何出售以及盈亏责任，全部由农户自主决定、自担风险。这就使农户作为一个独立的商品生产经营者，其积极性被充分调动起来。形成了“交够国家的、留足集体的、剩余全是自己的”分配政策。
这种农地政策的制定与实施，调动了亿万农民的生产积极性，农民在自己承包的土地上，生产可能性边界向右移动，以追求收益最大化为目标，加速了农业生产要素的优化配置。农民由此基本解决了吃饭问题。但是，家庭承包经营并不是独立于集体经济组织之外，而是作为农村集体经济组织内部的一个经营层次而存在的，它与以社会化服务为内容的集体统一经营相互依存，构成了集体经济组织内部的双层经营体制。
在集体经济组织内部的双层经营体制中，家庭承包经济是基础。农村基本经营制度的统一经营与家庭经营之间形成两个层次的互相补充，并相辅相成，这两个层次都是社会主义市场经济体制的基本要求。在1993年以前规定的承包期为15年，1993年中央为进一步完善家庭联产承包责任制，提出了“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”的政策，并相继出台了若干政策。改革开放的进程中，农地政策的演变，一直都着眼于加强和完善以家庭承包经营为基础的双层经营体制。
在党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出：“家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，对立起来，认为只有统一经营才是集体经济”。并将“家庭联产承包责任制”统一改称为“家庭承包经营”；这是对“家庭承包经营制”的政策描述。在此基础上中央还明确将“再延长30年不变”写进了我们党的正式文本，其后的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）又将此项政策演变成法律条文，国家从法律的角度规定“土地承包经营期限为30年”、“耕地的承包期为三十年”。从而确定了现行农地政策的基本框架是：“土地集体所有，家庭承包经营”。
改革开放进程中农地政策演变的效应分析
改革开放进程中的农地政策演变，可分为以下三个阶段：第一阶段1978-1993年，以“15年不变”为标志；第二阶段1993-2003年，以“30年不变”为标志；第三阶段2003-至今，以《土地承包法》为标志，即用法律的形式将“30年不变”强化之。改革初期制定的农地政策明显地倾向于公平，尽管政策要求承包期“15年不变”（1993年以前）或“30年不变”（1993年以后）但当时并没有以法律的形式进行强化，从而使这一制度创新具有极强的自然性。
随着我国农村经济体制改革的推进，我国农业已逐步由传统农业经济向现代农业经济转变，伴随着这一转变，我国农村经济已经出现了由单一的个体农户经营转向集约化经营的变化，开始了农业产业化经营。
农业产业化经营，必须带动生产要素的合理流动和优化配置，但中心问题仍然是农户承包的使用权流转。目前我国部分区域所进行的土地使用权流转，有的是健康的，既符合经济发展的需要，又坚持了农户自愿流转的原则；有的在很大程度上存在着违背农民意愿、损害农民利益的做法；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途；有的基层政府在很多农民的基本保障没有到位的情况下“乱征”土地，直接侵占农民的利益，使很多农民成为“三无”农民。
基于在土地使用权流转过程中存在的种种问题，中共中央2002年11月4的《中共中央关于做好农户承包的使用权流转工作的通知》中明确提出：“稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础”。并还指出：“土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有第二、三次产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营”。
一般认为，改革初期制定的农地政策明显地倾向公平，尽管政策要求承包期“15年不变”（1994年以前）或“30年不变”（1993年以后），但当时并没有用法律的形式进行强化，从而使这一政策创新具有极强的自发性。经过若干年的实践和发展，农地政策的内涵不断深化、外延不断扩展。2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的、2003年3月1日起施行的《土地承包法》条文中不难看到，此时的农地政策已明显地倾向于效率。
2003年以后的农地政策主要包含以下几个方面的内容：用法律的形式要求土地承包期30年不变；实行大稳定、小调整；提倡“增人不增地，减人不减地”；允许土地使用权依法有偿流转；预留机动地不能超过耕地面积的5%；有条件的地区实行土地适度规模经营。《土地承包法》所代表的农地政策，其意是：一是强化承包权意图，即以立法的形式保障农民的土地承包权，巩固农户家庭承包经营的市场主体地位；二是突出效率意图。即以稳定的承包权和促进土地流转及劳动力转移为手段提高农业效率。
但是改革开放进程中的实践表明，农地产权是否稳定和产业之间没有显著关系。承包权的稳定与否并影响农业的绩效，很大程度上取决于农业的比较效益。农民是否愿意对土地进行长期投资还取决于其对未来的预期，事实上，农民很难进行长远规划，特别是工业化和城市化加速的今天，非农化是大势所趋，长期投资能否在自己愿意的经营期内收回投资是不确定的。在现有经济条件下，农户对土地的长期投资无非是改良土地、有机肥的使用等，这些投入的效果是相当有限的，更重要的投资，例如农业基础设施建设等，更多的是作为公共产品由集体或政府投产提供的。这些投入与承包权是否稳定，没有多大的关系。
需要说明的是，提高中国农业比较效益的途径是提高劳动生产率而不是土地生产率。就现行的农地政策而言，至少有以下三点需要认真思考：
一是产权界定不清晰，主体不明确，集体所有权被虚化。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，但是，哪些是国家的，哪些是集体的，并没有明确规定；农村集体有乡（镇）、村、组三级，到底哪一级是集体土地所有权的主体并不明确；在不同的法规中，所主张的集体所有权主体也很不一致；农民的土地所有权不清晰，现行的土地集体所有制，即人人有份，共同占有；但每个人的那份土地所有权到底是多少，没有量化；农民的土地所有权只是间接的、名义的；因而，农民并没有成为土地的真正主人。
二是本身存在着不可调和的矛盾与冲突。《土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”；第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”；第三十一条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”；第三十二条还规定：“通过家庭承包取得的土地承包权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。要真正实现稳定承包权就不可能流转，更不可能实现适度规模经营；要流转就不可能实现真正稳定的承包权。现行的农地政策正处于上述两者的夹缝中，前进一步的约束条件非常严格，甚至非常苛刻，后退一步的同样如此。中国作为发展中的大国，基本国情作为约束条件，城市化、城镇化的时空对大规模农民的非农化而言，还有一个相当的过程。就稳定的承包权而言，将有大量农户被困在狭小的土地上，这不是解决“三农”问题的初衷。
三是制定政策出发点和落脚点，首先从了解当代中国农地的性质和功能入手。一般说来，中国农地应该具有两项功能，一是保障功能，二是资本功能。土地保障功能，在农村是以土地为依托，来满足人赖以生存的衣食供给、就业、养老等基本需求；而土地的资本功能则是视土地为资本，通过市场运作，为投资者带来预期收益。随着不同地区经济发展水平的不同，土地功能已经开始出现了较大的区域性差异，在经济较发达地区，土地的资本功能在不断上升，从农地流转中农户博弈行为看，“反租倒包”就是较为典型的例子。但对于人均资源禀赋极少的小农经济的中国大部分农民而言，农民的理性原则是以生存安全为第一。
因此，中国农地政策的制定应从基本国情入手，着眼于科学发展，充分体现以人为本。
新一轮“”的政策选择
中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障”。因此，新一轮""的政策导向应当是：
（一）赋予农民充分而有保障的土地承包经营权且现有土地承包关系保持稳定不变
现实生活中土地频繁调整的现象比较多，因而农民对土地而言缺少归属感，稳定感，这就阻碍了其对农业结构调整的长期打算和长期投入，同时也阻碍着农村土地使用权的流转。解决这个问题，只有在“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的前提下，农民才会自觉地协调好土地利用和保护的关系，从而不断提高土地产出率和加大土地资源的保护力度。
另外，“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”，这是十七届三中全会对今后完善农地政策所作的一个方向概括，也是一个新的重大政策表述。从而将开创家庭承包经营的新形式。
（二）加强土地承包经营权流转管理和服务并建立健全土地承包经营权流转市场
应进一步明确界定农民土地承包权的物权性质，真正使农民享有占有、使用、收益、处分四权统一的承包经营权。这实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。稳定家庭承包经营制，关键还要明确界定农民土地承包权的内容和性质。进一步明晰土地产权关系，明确土地产权主体。农地产权的残缺即处分权的缺位是推进农地流转的最大障碍。为了加速农地流转、推进农业产业现代化，必须把处分权有条件地赋予农民。处分权的内容应包括对承包经营权的出卖、出租、入股、抵押等。有了完善的承包经营权，才能真正形成土地使用权流转的市场机制，从而建立健全土地承包经营权流转市场，目的是通过市场机制来促进和规范土地承包经营权。
（三）确立农村土地使用权流转的农户依法自愿有偿原则
“按照依法自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。开创农村土地使用权流转的新形式。通过土地租赁实行土地流转是世界上通行的做法。大量事实表明，土地租赁市场可以规避风险，使土地资源利用效率更高，更有利于形成规模经营，是土地流转的一种有效形式。在推进农村土地使用权流转工作中要坚持农户自愿有偿原则。
不能违背农户意愿搞强制流转，同时农村土地使用权流转又离不开政府的调控和服务。要明确政府在农村土地使用权流转中的职能和职责。积极探索科学的符合国情的现代农业制度，建立土地集体所有制与市场经济要求相适应的新制度形式，尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”。
（四）抓紧完善相关法律法规和配套政策以规范推进农村土地管理制度改革
首先以《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）村和村民小组三级，保证集体享有土地所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制；其次，明确土地产权关系，搞好农村土地确权―登记―颁证；在民法中确立农村土地使用权流转的主体；在有关财产立法中明确界定农村土地承包经营权或使用权是一种财产权、他物权，并明确农村土地使用权转让是一种物权行为；制定格式合同，从而规范农村土地承包的使用权转让行为。并在集体与农民之间建立新的契约关系―土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。从而，突破传统家庭承包经营制下的产权关系。
（五）改革征地制度并逐步建立城乡统一的建设用地市场
在改革征地制度方面，着眼于强化土地征占约束机制，让农民分享土地增值收益。解决好被征地农民就业、住房、社会保障，做到“先保后征”。保护耕地，限制非农用地，保证农业的持续、稳定、健康发展。新一轮“”的农地用地原则，是以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的必须由国务院统一规划、批准，以确保土地的合理、合法用途。在逐步建立城乡统一的建设用地市场方面，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
（六）探索符合市场经济规律和法则的农地使用权价格
积极探索符合市场经济规律和法则的农地使用权价格，并使其具有合理性、科学性和可操作性。因而，要建立农地使用权的价格机制，首先要引入农地使用权价格的评估机制，通过市场竞争，科学地确定农地使用权的市场价格。因此，实现土地使用权的价格化，实质上是土地使用权资本化，通过价格评估确定土地使用权股份的划分和流转，决定在流转过程中土地资源的流向和收益分配环节中分配的问题。农地使用权价格的合理性、科学性和可操作性，对新一轮“”而言，具有十分特殊的意义。
结论
综上所述，纵观改革开放进程中农地政策的演变，中国的政治格局―“成也土地，败也土地”。现行农地政策与今后相当长时间内的农地政策：“底线是不搞土地私有化，上线是不搞土地集体化”，搁置在意识形态的公有与私有之间的所有权争议，将意识形态的公有与私有转化为可操作性的“统”、“分”结合问题，以图在集体化和私有化两个极端之间找到一个平衡点，从而使博弈多方都能接受。文章认为在社会主义初级阶段的中国，基本国情决定着农地政策的导向及成本，不仅具有经济性，还包括社会性、政治性、生态性和人本性。
参考文献：
1.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[J].学习与研究，2008.11
2.中央财经领导小组办公室.农村政策简明读本[m].中央党校出版社，2001
3.国务院法制办公室.中华人民共和国土地管理法[m].中国法制出版社，2006
4.国务院法制办公室.中华人民共和国农村土地承包法[m].中国法制出版社，2006
5.第十届全国人大二次会议秘书处.中华人民共和国宪法[m].中国民主法制出版社，2004
6.王银梅，刘语潇.从社会保障角度看我国农村土地流转[J].宏观经济研究，2009.11
7.王颜齐，郭翔宇.“反租倒包”农地流转中农户博弈行为特征分析[J].农业经济问题，2010.5
8.李远行.农地制度上的“两条道路”[J].南风窗，2008.22
关于土地流转相关政策篇9
中图分类号：D922.3文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）09-031-02
一、土地适度规模经营与土地流转制度建设的关系
土地适度规模经营，在部门规章和地方政策文件中频繁提到，反映出在我国各项农业基础政策中，推行土地适度规模经营这一政策极为重要。但究其本义，土地适度规模经营即是指通过流转农用地以集中土地，保证农业生产在适度的面积上进行，最终取得最优的农业生产经济效益，实现农用地由小规模经营向农业规模经营转变。
土地适度规模经营的实现必先经历农用地的大规模流转，直至达到土地最优的规模以此促进农业生产的规模效益。土地流转制度①不仅能够解决土地规模小的问题，而且能够提高土地资源的配置效率，实现帕累托最优配置。要推进土地适度规模经营进程，解决农用地流转所存在的问题是第一步，也是实现规模效益的前提。
现有研究对农用土地流转制度的完善意见偏向土地流转程序制度的构建，如推进流转合同书面化、完善农地流转价格指导机制、为农地流转提供中介等。这些意见没有将农地流转看成一个联系的前后相继的过程，过多关注流转行为本身的规制，忽视将农用地流转的规划、计划和农地流转的事后监管纳入完善流转机制的制度设计范围之内。将土地流转制度的完善看做一个前后相继的过程，更有利维护土地流转制度，进而推进土地适度规模经营。
二、促进土地适度规模经营进程中土地流转规划制度的问题和对策
土地流转量近年不断增大，以浙江省为例，截止到2008年6月，土地流转总面积513.47万亩，占总承包耕地面积的25.9%。唯有合理的规划引导才能保证实现土地适度规模经营。在承包地自愿流转的基础上，政府对流转市场宏观的控制很大程度上决定了土地流转产生的经济规模效果如何。
（一）土地流转规划制度的问题
1.规划缺乏土地流转主体参与
中西部地区参加农地流转的农户比列偏低，东部等农业生产发展较好的地区农地流转的农户比例较高，农地流转的规模大。这种现状揭示出部分地区农地流转激励机制不足。农民不了解农地流转机制，不愿意流转土地，重要原因是必须要被迫接受政府关于农地流转的一些安排和指导②。而地方政府为了拉高政绩往往对承包地流转进行，强制要求并操纵流转价格，违法、违规行为极多，使欠发达地区推动土地流转、实现土地集约化的进程将更为艰难。
研究表明，流转土地的农民只有在非农收入上有一定的能力优势时其流转土地后的总收入才有可能高于其在流转土地前的总收入，在进行土地流转的规划、推进适度规模经营时我们要充分考虑到农户的实际情况，有条件的鼓励土地流转。
2.规划没有与“适度”原则相适应
种植不同作物实现最优规模经营要求的土地总量不同，对“适度”标准采取判断的依据也会不同，规模经营的最优效益只有在适度的条件下、在一定的范围内才能实现。但实践当中地方政府对促进土地流转、实现规模经营所持的态度极为盲目。在四川、山西各省推进规模经营的文件中均有“要最大程度的推进土地流转”这样的表述。政府尽一切可能的说服农民流转土地，农民难以真正的“自愿”流转土地，被迫流转土地者不在少数。
政府没真正理解“土地适度规模经营”实现要以“适度”为前提，单纯重视“规模”，追求最大可能的农地流转。这种不理性的政策规划不但不能实现土地的最优规模，更有可能使土地产生的规模效益还不能和未流转集中前的规模效益相比，最终损害农民收益。
（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转规划制度
1.土地流转规划实现农民参与
土地利用规划决策要积极吸收各种利益主体的合理诉求，促进土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令控制不足，增加农民对规划的认同。良好的土地流转规划制度能真正调动农民流转土地的积极性。
制定相应规划的时，可以邀请农民参加，让农民了解流转土地对促进区域生产发展的重要意义，内化的土地流转激励机制。规划中还要充分调查本地农民脱离土地后进行非农业劳动的能力，对于非农业劳动能力不足的农户，让其谨慎考虑土地流转的相关事宜。对于整体非农业劳动能力不足的乡镇，其农用地流转应当进行控制和引导。
2.规划中引入经济分析，贯彻“适度”理念
合理的规划土地流转的总量十分必要。在推行土地流转的过程中，各地方政府应当坚持适度原则。在进行地方的土地利用规划和商讨年度计划的过程中，要根据专业人员的意见对该地区的农地土地类型进行划分定位，确定最优的经营目标。明确不同类型土地和不同目标应当采取一定经济模型，计算出最优的土地适度规模经营的数值，而不是一味的集中土地，追求“大规模”，有条件的、理性的推行土地流转，实现流转真正为适度规模经营服务、真正为农民增收服务。
三、促进土地适度规模经营进程中土地流转监管的问题和对策
据统计，根据2010年全国土地使用情况，全国违法违规使用土地超过48000公顷，其中耕地达18000公顷。一方面土地流转量不断增大、问题也日益增多，一方面却没有完善与之相对监管制度，对推动我国农业后续发展造成了极大的障碍。
（一）土地流转事后监管中的问题
1.没落实监管责任主体及责任标准
现在承包地流转的监察的问题主要在于责任主体不明和具体责任不明两方面。以四川省为例，相关文件仅表示“各级人民政府及有关部门要加强对耕地特别是基本农田的执法监察和动态监管工作。”可以看到的“各级人民政府及有关部门”具体指代哪几个部门，分别承担什么样的责任都没有明确。而其他地方政府的相关规定条款亦是大同小异。
实践中土地行政部门、农业主管部门等部门均对土地流转的监管负有一定的责任，相互间权力交叉、职责不明的状况。规定不明确，责任内容不具体，时常出现各部门相互推脱职责的情况。
2.不健全的土地流转事后监管方式
我国对土地流转的监管方式单一，主要为大宗土地的流转备案制度和中央组织的抽查活动。地方政府作相应备案后，便不再对流转的承包地用途状况进行跟踪地核查和监督。仅仅只有中央进行大规模调查后，地方政府在此基础上再进行不定期的专项整改。
有的地方政府要求对以非农业建设为目的实施的土地流转，或者“以租”进行非农业建设的，责令解除土地流转协议，限期拆除地上建筑物，恢复土地的农用地性质。这种专项整改连续性差，成为应对中央调查的一时之策。这种监管方式，仅有地方政府进行事前监管、形式化审查，没有将土地流转的事后监察也积极纳入地方政府的监察机制，弊端良多。
（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转监管制度
1.落实政府机关的监管职责和责任
确定具体职责，执法行为的主体也就明确了下来，土地违规违法问题之后的问责难的问题也会引刃而解。首先确定所谓的有关土体流转监管责任的机关；再在土地行政管理部门、农业管理部门等机关中确定对流转后的用途监管有明确监察职责的特定机关，同时其他相关部门必须对特定的监管部门的工作进行配合，做到分工明确。
还要落实具体的问责制度。对失职机关要依法处罚，积极对行政机关中所存在的管理问题进行清查。再者，不能仅着力于机关的问责，失职机关对违法违规流转的土地给出整改方案，实现土地流转的规范性整治。整治进度及最终结果都应当上报，方便对用途整改的结果进行验收。问责的根本不仅是为了行政执法内部问题的解决，更是要强调对于执法问题中引起的不良社会效果进行评估和整改。
2.实行流转地用途事后定期监察制度
我国的土地违法违规行为监察主要集中在事前监察，事后监察一般只有在土地违规违法问题比较严重之后才进行专项清查。而土地的用途一旦改变，治理整改其用途的成本极大，甚至不可能真正得到治理。
监管流转不当局限于事前的监管规制，还要在流转后要对农用地的用途进行定期的审查。在期间制定上可以采取每年进行一次全面监督核查，每季度进行一次抽查；在模式选择上可以对规模经营规划中的农用地所有权和使用权大户进行跟踪性的重点监管，防止农用地用途的异化。这种构建就不似现有监管制度，单纯强调对土地流转状况的形式上数字统计，而没有事后的完善体制建设相对应，不强调对已流转的土地用途的实质管制。
只有严密的事后监管制度才能及时发现中途改变用途的行为，并予以整改、规制，在房产修建前或者建设前期对其进行处理，减少整改成本、降低治理难度，达成良好的社会经济效应。
注释：
①此处“土地流转制度”当做狭义理解，仅指代土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的情形。
②此处“土地流转规划”并非强制性的规划，而是指各地方政府的对于当地土地流转相关工作所做的规划或计划，没有强制性行政效力。然而这种规划还是会在一定层面上影响政府的行政行为，所以仍有必要对其进行研究。
参考文献：
[1]冯振东、霍丽、邵传林.中国农村土地流转问题研究述评.西北大学学报.2010（3）.24.
[2]杨华.我国农村土地流转的法律制度困局和出路.法学杂志.2010（7）.74.
[3]张萧然.土地流转吹响了农业规模化号角.http：//finance.sina.com.cn/roll/20081008/22485368973.shtml.2008-10-08.
[4]叶建平、蒋研、丰雷.中国农村土地轮流转市场调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议.中国农村观察.2006（4）.48.
[5]彭代彦、吴扬杰.农地集中于农民增收关系的实证检验.中国农村经济.2009（4）.22.
[6]许庆、尹荣梁.中国农地适度规模经营问题研究综述.中国土地科学.2010（4）.79.
[7]郭洁.集体建设用地规划实施的经济法调控.法学.2010（8）.85.
[8]李晓萍.2010年全国违法违规使用土地面积超过48000公顷.http：//gb.cri.cn/27824/2011/04/19/5187s3222825.htm.2011-04-19.
关于土地流转相关政策篇10
关键词：农村；土地流转；农民权益；权益保障
一、问题的提出
随着土地流转的日渐增多，关于土地流转中农民权益保护的研究越来越丰富。早在2004年，余新民、丁家钟就提出了规范土地流转和维护农民权益的建议[1]。徐元明认为，农村土地流转是不以人们意志为转移的客观趋势，是农村生产力发展的必然结果。农村土地流转涉及非农建设用地的土地流转、农业产业化和现代农业建设中土地规模经营涉及的土地流转以及农村居民点建设中的农民宅基地流转。在农村土地流转过程中，出现了种种侵害农民土地权益的情况[2]。马茹萍认为，在农地流转过程中农民权益缺失主要表现在土地承包经营权流转主体缺位、政府与农民争利、农民失去了务农收入和农民失去最低人权保障几个方面[3]。
对于造成农民权益受损的原因，一种观点认为，主要是由于土地流转与土地流转管理的相关法律制度还不完善造成的，另外一种观点认为，土地流转非市场化，土地价格严重扭曲，不能体现土地的价值，同时政府职能越位，政府的宏观调控机制难以实现等共同导致了农民权益受损。对于如何维护农民权益，概括起来有三种思路，第一种是要建立健全各项制度[4]，第二种认为应该强化法律的作用[5]，第三种认为应该减少行政干预采取市场化的手段[6]。www.133229.Com
总体来看，学者们总结了中国农村土地流转过程中农民权益受到损害的类型以及造成损害的原因，还对如何保护农民权益进行了一定的研究。但是，对于问题的研究主要还是从理论上加以阐释，不能完全反映当前农村土地流转中农民权益保护问题的全貌。本研究通过问卷调查的方式，选取不同区域的样本进行分析，希冀能较全面的反映土地流转过程中农民权益保护问题。
二、调查地域与方法
本文的调查数据来源于江苏省大学生创新性实验计划项目《农村土地流转中的农民权益保障问题研究——基于苏南、苏中、苏北农村的调查与比较》，该项目由苏州大学行政管理专业学生完成。2010年7—8月，项目组选择苏州、南通、宿迁进行了调查，三市分属苏南、苏中、苏北，区位条件、地理条件、经济发展水平、群众富裕程度以及群众对于土地的观念的差别都很大，在江苏有比较突出的代表性。这次调查采取偶遇抽样（方便抽样）的方法发放问卷共500份，实际有效调查问卷为466份，本文研究以这些比较完整的466份的调查问卷为基础。
三、土地流转中农民权益保护总体状况
本次调查针对土地流转前、土地流转中、土地流转后三个时间段设置了十余个问题，较全面反映了土地流转中的农民权益问题。
1.关于土地流转方式。在受调查者中，大部分农户是在集体的劝说下将土地转给种植大户耕种，占总数的40.7%，其次是政府征用土地，占总数的23.7%，在农户之间私下流转的情况也很常见，占总数的21.3%。总体来说，农民自愿将土地流转给企业或种植大户的人不多，分别为6.2%和8%。
2.关于土地流转后的谋生方式。土地流转后大多数农户选择务工，在当地企业上班或外出打工，占59.38%，但是部分农民失地等于失业，靠补偿金生活，占11.46%；再就是为种植大户做帮工的，占11.46%，也有自己创业开厂、进行个体经营的，占9.58%，部分农民的土地并没有完全流转，仍然在种自己家剩余的田地，占5.63%。
3.关于土地流转的决定方式。对于开展土地流转的决策过程，除了5个人没有回答外，近40%的人不清楚，6.9%的为私下流转，16.7%的人表示经过民主决策，22.1%的人说未经民主决策，还有14.3%的人指出是政府要求村集体这么做的。
4.关于流转目的认知。因为青壮年外出工作或求学，老人无力耕种而致使土地无人耕作的比例最高，达32.7%，其次是迫于集体或者政府的政策被迫流转的，占17.9%，再次就是迫于集体压力而不得不流转的，占14.2%，因流转后土地获得的收益比原先自己种地多的，占11.2%，另外，也有10%的人存在从众行为。
5.关于补偿满意度。大多数农户对于补偿还是比较满意的，比较满意和非常满意的共占66.4%，比较不满意的，占21.2%，非常不满意的，占8.4%，还有4%的人没有评价。
6.关于土地定价。对于土地流转的定价方式，34.4%的农户表示是由双方协商定价，自愿流转，30.3%的被调查者表示由集体定价，集体流转，10.8%的被调查者认为是政府定价，而由集体流转。但是也有相当大比例的人不知道土地价格是如何确定的，操作是如何进行的，占总数的23.6%。
7.关于土地流转后收入。关于土地流转后农户收入的变化，大部分农户表示收入差不多，没有太大的波动，占43.8%，增多和明显增多的占37.6%，收入稍微减少的占15.5%，大幅度减少的为3.1%。总的说来，收入增多和没有大波动的占81.4%，总体情况较好。
8.关于补偿金发放。关于补偿金的发放问题，绝大多数是能按时发放的，占77.8%，加上稍微拖延的，达95.2%，经常拖延不能忍受的只是部分现象，占4.8%，只是部分地区的问题。
9.关于土地政策的了解程度。调查农户关于土地政策的了解程度，68.2%的农户表示自己平时不太关注这类信息，集体怎么说就怎么做，27.3%的农户表示自己有所了解，多是通过媒体获知，由集体宣传得到信息的只占3.9%，而特别关注此类信息的人比例非常小，不到0.1%。
10.关于纠纷处理方法。关于在土地流转过程中出现问题后的处理方法，66.8%的农户选择通过村委会解决，其次是通过合同进行协商，占13.7%，通过上访和法律途径解决问题的都只占6.5%，不知道该怎么办的有4.1%，其余的选项人数较少，不足0.1%。
11.关于合同制定。关于土地使用权转让时签订的合同起草问题，24.3%的农户参与了起草，但大部分农户未参加起草，占59%，完全不知情的也有16.6%。
四、土地流转中农民权益保护存在的问题
1.农民缺位现象突出。农民是农村土地承包和流转的主体，按照依法、自愿、有偿的原则，农民对承包的土地享有自主的流转权。然而，由于农民对政策了解不多，难以正确评估土地预期价值，导致在土地流转的实际操作中，主要依靠政府和村委会推动。土地流转的方式、流转的程序、流入方等都由政府和村委会选择与决定，农民被排斥在决策过程之外，无法主导土地流转过程，无法直接表达自己的利益诉求，导致农民自身的参与性和积极性都不高，合法权益存在受到损害的可能。
2.配套政策不完善。土地流转过程中，农民的收入波动较小，大部分农民能够获得与流转之前相当或者更多的收入，这与一些研究中得出的土地流转导致农民收入降低的结论并不完全吻合。其原因不难解释，主要是由于农民的主要收入不再依靠土地取得，土地在农民生活中的重要性下降。这种情况的出现一方面说明了土地流转的必要性，农民对土地失去眷恋，通过土地流转的方式能够提高农业生产率；但是另一方面也提出了一个严峻的问题，在现有城乡差距依然很大的状况下，将土地流转出去的农民倘若不能融入城市，就只能回到农村，如果此时土地已经流转出去而社会保障体系尚未能完全跟上，就有可能激化农民与政府之间的矛盾，甚至会危及社会稳定。
3.流转合同不规范。农民对于流转合同的参与度低，大部分农民们有参与合同的制定，甚至还有相当一部分农民对合同完全不知情。而且，很多农民对合同的认知仅停留在“别人让签就签了”上，不能认识到合同对于双方的约束性作用，农民对自身的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解难度很大。
五、对策与建议
1.建立多层次的农村社会保障体系。目前，土地更多地作为农民福利的主要的保障，土地流转出去之后，农民失去了土地的使用权也就失去了保障。要保护农民利益，促进土地流转，必须解决土地转出农户的后顾之忧，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及发展和完善农村合作医疗制度等。
2.建立实质性的土地流转管理机构。为提高土地流转运作效率、保护农民利益，应建立土地流转管理机构。机构履行土地流转工作宣传，贯彻落实土地流转政策，指导、监督土地流转行为，对土地流转中出现的损害农民利益的现象要坚决予以打击，规范土地流转过程，尤其是要重视土地流转中合同签订情况，建立土地流转合同备案制度，确保土地流转能合法进行。
3.发展土地流转中介组织。土地流转与一般的商品交易不同，运作过程比较复杂，涉及评估、谈判、签约、登记等多个环节，要求具有专业知识的中间人去规范操作，农民一般缺乏专业知识，在交易过程中往往不能正确估价土地，造成流转价格偏低等现象出现。因此要大力发展土地流转咨询、预测、资产评估、土地托管等各类市场中介服务组织，并完善相关中介服务体系，促进农村土地高效、公开、公平、快速流转，通过市场竞争的手段，保护农民的权益不致受到侵害。
参考文献：
[1]余新民,丁家钟.农村土地流转和农民权益保护[j].江苏大学学报：哲学社会科学版,2004,(4).
[2]徐元明.土地流转与农民权益保障机制的创新——江苏省农村土地流转的调查[j].现代经济探讨,2008,(1).
[3]马茹萍,孙放.土地承包经营权流转中的农民权益保护[j].农业经济,2009,(4).
[4]李钢.农地流转与农民权益保护的制度安排[j].财经科学,2009,(3).