土地征收政策法规篇1
90年代以来，由于城镇化的进程不断推进，大量农村土地转为城市用地，征地引发了一系列问题，其中最受关注的是失地农民的征地补偿问题。按照中华人民共和国《土地管理法》规定，各级政府应从征地补偿、就业安置和社会保障等方面为失地农民提供系统的保障覆盖。但是地方政府为了维护自身利益，在执行征地政策的过程中偏差、走样，侵蚀了农民的合法权益。地方政府的种种策略行为的发生是由于中央政府制定的征地政策内含的模糊性和冲突性导致的。
一、政策执行的冲突与模糊
理查.e.马特兰德（Richarde.matland）对“自上而下”和“自下而上”的政策执行研究以及尝试对两者综合的研究进行了评论。他从模糊性和冲突性影响政策执行的角度建构了“模糊-冲突模型”，提供了一种新的概念框架。
冲突通常是由于政策参与者的价值不相容，而且不可能通过提供资源或其他的附加报酬来调节各方利益。政策冲突的程度会影响政策过程的顺畅程度，也会造成冲突解决机制的变化。当政策执行失败时，模糊性常常受到指责，这一主张没有考虑到模糊性的积极影响。冲突和模糊是政策内含的东西，而不是明智的政策制定者要努力消除的现象。马特兰德使用两分法，区分了冲突和模糊程度不同的四种政策执行类型。（见图1）图1中的每个单元格中列出了政策执行的类型、决定这一类型政策执行结果的主要原理以及相应的政策案例。
资料来源：理查德.J.斯蒂尔曼二世.公共行政学：概念与案例[m].北京：中国人民大学出版社，2004：621.
行政执行的政策模糊性和冲突性较低，政策执行的结果主要由资源决定，产生的问题主要是技术性的，“问题发生的原因在于在运用正确技术方面的错误的理解、较差的协调、不够充分的资源和不充分的时间，或者缺乏有效的监督策略来控制和制裁异常的行为。”①政治执行具有较低的政策模糊性和较高的政策冲突性，政策参与者具有明确的目标，但这些目标之间互不相容进而引发冲突，当然政策手段的模糊性也会引发冲突。中央的政策制定者运用权力对政策执行过程施加影响力，具有高度的政治性因素。试验性执行的政策表现出较高的模糊性和较低的冲突性，政策执行的结果取决于地方微观执行环境中的资源与参与者。象征性执行的政策高度模糊又非常有争议，地方层面的联盟力量决定了结果。政策的模糊性使中央很难监督地方执行者的行为，但是中央可以通过提供资源和激励对地方执行者的行为产生影响。
马特兰德的研究启发人们用不同的思维方法来分析不同的政策。那么如何通过理论模型的建构，考察政策的模糊性和冲突性对地方政府政策执行策略的影响？中央政府又会如何通过制度安排来控制地方政府的策略行为？本文运用“模糊-冲突模型”以征地补偿政策的执行为例，对中央政府与地方政府的政策执行机制与行动逻辑进行分析。
二、中央征地政策的模糊与冲突
1.征地政策的模糊性
（1）产权主体模糊
根据国家土地管理法规，农村和城郊的土地属于农民集体所有，农民个体享有对农地的家庭承包经营权，没有最终产权。也就是说，农村的土地所有制是一种集体公有产权，周其仁指出，集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体承受其控制结果的一种产权制度安排。农民集体所有权在某种程度上是虚拟的。②正是集体所有的虚拟产权性质，在一定程度上导致产权分配过程中的利益模糊。而且，法律没有对“集体”概念进行明确规定，结果在征地过程中国家、基层干部、农民集体和农民个体都能根据土地分配后果的预期和利益情势的判断，参与规则的选择过程，这些主体的利益诉求的差异导致征地补偿过程中的矛盾和冲突。
（2）处置权模糊
依据《宪法》和《土地管理法》规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，这意味着集体所有权中的处置权是不能越过国家权力行使的。而且，法律规定农村集体组织无权买卖、抵押、馈赠土地，无权改变土地的用途。但是，国家却可以根据经济发展和公共利益的需求运用国家权力改变土地的所有权性质。什么是“公共利益”？法规中并没有明确的界定，这为国家机关和地方政府制造了弹性化的自由裁量空间。许多地方借着“公共利益”的名义盲目圈地，“少而多征”、“征而少用”、“征而不用”等征地权滥用现象非常严重。
（3）收益权模糊
土地的收益权是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。我国土地产权主体的多元化导致了国家、集体和农民都有合法的土地剩余索取权，而法律没有明确规定这种索取权如何分配。因此，在征地过程中，这种索取权的分配往往是不确定的，土地收益分配是弹性化的。地方政府凭借行政权力主导分配过程，建立在市场化基础上多方参与的分配成为行政主导的非市场化分配，而农民在分配标准的制定过程中却没有任何话语权。在这样的情况下，地方官员土地收益分配中的“寻租”行为必然发生，农民的利益得不到保障，而且在被不断的边缘化。
2.征地政策的冲突性
（1）地方政府与农民的冲突
土地出让金当前已经是地方政府财政收入中非常重要的组成部分。除了土地出让金，地方政府还可以获得其他非直接收入，如与土地直接有关的税收、与土地征用以及房地产业有关的税费、部门收费项目等。因此，对于地方政府来说，借用土地流转的名义进行土地开发具有极大的吸引力。在地方政府利益的驱动下，农民在征地过程中的自主意愿很难得到有效保障。大量被政府征收的土地用作开发房地产项目、工业用途或是充作土地储备，这些土地由农地流转后政府获得了巨额收益，而农民仅仅获得了按照农产品产值计算的补偿收益，而且还丧失了土地未来的增值收益。研究表明，近年爆发的，一半左右集中于征地拆迁，③如果失地农民的合法利益不能得到保障，地方政府与农民的矛盾将会以更大规模、更猛烈的程度爆发，这将引发乡村社会的失序和治理危机。
（2）村委会与农民的冲突
虽然法律上村委会是一个村民自治组织，但实际运行中却是政府行政管理的延伸，主要完成乡镇政府指派的各项任务，很少办理自治事务。在征地过程中，村委会更多的是作为基层政权的人执行征地政策，而不是村民利益的代表。集体土地所有权主体的虚位，使村委会的领导班子，尤其是村书记和村委会主任实际上拥有或控制了土地所有权。尽管法律规定，需要征得全体农民三分之二以上同意才能签订土地流转合同，但是如何征得同意却没有程序规定，这就为村委会的操作预留了空间。他们为了自身利益最大化，常常借助行政权力剥夺和侵犯农民的经济权利，所有权交易所获得的收益部分获大绝大部分落入村领导们的口袋里。
通过对征地政策的分析可以看出，土地政策对农村土地的产权主体、处置权和收益分配权的界定实际上模糊的，这为参与征地政策的各个利益主体之间冲突和矛盾的产生埋下了隐患。而且地方政府、村委会和农民之间的利益诉求不同，征地政策本身难以调节各方利益，控制由此引发的冲突。征地政策属于模糊性高、冲突性高的政策，针对这种政策地方政府将采取何种策略安排？
三、地方政府征地政策的执行策略
由于征地政策具有高度模糊性和冲突性，因此地方政府采取了象征性执行的策略。地方政府一方面通过各种途径规避中央政府的政策限制或法律限制，扩大土地租金空间；另一方面挤压农民利益，以压低或挪用或拖欠征地补偿的方式攫取租金。
1.变通中央政策
虽然中央政府对农地开发和转用有严格的审批手续和限制，但是从征地政策的执行情况来看，这些政策并没有得到严格执行，赵德余④认为地方政府采取各种变通方法来进行土地开发，具体来说，这些策略包括以下几种：
（1）土地占用方式策略，擅自改变土地用途、征而未用、乱占滥用等等。农村集体经济组织是农村土地的所有者，因此即使未获得批准，地方政府也可以与村集体组织谈判，在上级政府的行政压力下，村干部与其达成占用农地的协议。
（2）征用土地的审批策略，变通解释违反国家产业政策、超规划、超计划、越权和分拆批地。地方政府的领导人一般给予同级部门用地批示，至于土地征用审批中用地是否违反国家产业政策，是否超规划、超计划，都是灵活解释的。甚至地方政府还会越权审批，或者对超出地方审批权限的土地征用以分拆、分批的形式申报批准。
（3）耕地占补平衡策略，如征地占优补劣、占多补少甚至不补等。根据法律规定，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但实际上，中央政府很难掌握地方的耕地规模与分布状况的详细信息，因此中央政府无法对地方政府征用了何种耕地，又补充了何种质量的耕地进行监督。
2.挤压农民利益
（1）制定过低的补偿标准
按照《土地管理法》第四十七条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”周飞舟对某省征地补偿的研究发现，该省的补偿标准比全国水平要高一点，但即使是这样，该省对土地房屋的补偿费仅占土地供应总价（19.2亿）的6.9%。平均每亩土地出让成交价为60.2万，而补偿费只有4.1万。这样的土地补偿费充其量相当于他们每亩地种经济作物时两年的亩净收益，政府给农民的补偿无疑是“过低”了。
（2）挪用、截留和拖欠被征地农民补偿费
根据国家土地管理制度的规定，农村土地的所有者是农村集体而非农民个人，因此土地补偿费属于村集体，一般算作村庄集体资产。农民直接分配到的只是“安置补偿费”和“地上附着物和青苗补助费”。而“安置补助费”也不一定直接分配到农民手中。一些地方政府为失地农民设立养老保险，解决他们的养老和生活保障问题。这本来对于农民来说是一件好事，但是养老费出自征地补偿费。这样农民的安置补助费几乎全部缴纳了养老保险基金，而且其中一部分已经被当作政府资金动用了。⑥还有一些村集体与地方政府在土地征用补偿问题上形成合谋，地方政府要降低补偿标准，挪用、截流和拖欠被征地农民的补偿费。
四、结语
本文运用“模糊-冲突模型”对征地补偿政策的执行过程进行分析，认为中央政府制定的征地政策具有高度模糊性和冲突性，因此地方政府采取了象征性执行的策略，具体表现为一方面通过各种途径规避中央政府的政策限制或法律限制，扩大土地租金空间；另一方面挤压农民利益，以压低或挪用或拖欠征地补偿的方式攫取租金。如果要改变地方政府的政策执行策略，实现中央的政策意图，就要降低政策的模糊性和冲突性。中央应当明确农村土地的产权归属，严格界定地方政府和农村集体经济组织对土地的处置权，严格划分各利益主体对土地的收益权。
注释：
①理查德.J.斯蒂尔曼二世.公共行政学：概念与案例[m].北京：中国人民大学出版社，2004：623
②周其仁.中国农村改革，国家与土地所有权关系的变化[J].中国社会科学季刊（香港），1995（6）
③中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组.迈向全面建成小康社会的新阶段——2012-2013年中国社会形势分析与预测[a].陆学艺、李培林、陈光金.2013年中国社会形势分析与预测[C].北京：社会科学文献出版社，2012
④赵德余.土地使用过程中农民、地方政府与国家的关系互动[J].社会学研究，2009（2）
⑤周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J].社会学研究，2007（1）
⑥周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J].社会学研究，2007（1）
参考文献：
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[2]中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组.迈向全面建成小康社会的新阶段——2012-2013年中国社会形势分析与预测[a].陆学艺、李培林、陈光金.2013年中国社会形势分析与预测[C].北京：社会科学文献出版社，2012
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[9]张浩.农民如何认识集体土地产权[J].社会学研究，2013（5）：197-216
[10]邹声文、张军.追访周至违法圈地事件[n].中华工商时报，2004-06-15
[11]etzioni，plexorganizations：aSociologicalReader[m].newYork：Holt，Rinehart，andwinston，1961
基金项目：本文系教育部教育部人文社会科学研究规划基金项目“我国城市化进程中新二元结构问题研究”（项目编号：10YJaZH118）的阶段性成果。
作者简介：
土地征收政策法规篇2
以科学发展观为指导，以药博园控制性详细规划为依据，坚持依法办事、统一政策标准的前提下，从解决好失地农民的长远生计，兼顾国家、集体、个人多方利益出发，通过行政推动、严格目标责任和深入细致的思想政治工作，确保按程序积极稳妥地完成药博园范围内的集体土地征收任务。
二、土地征收范围及任务
根据市政府《关于开发建设药博园的通知》政函〔〕4号）要求，药博园规划区域内的土地要全部纳入政府土地储备。药博园规划区域位于南二环以南，107国道以东，西路以北，街以西，总面积2.54平方公里，其中，需征收的集体土地约1184亩。
药博园规划区域内的集体土地，涉及区的土地454亩；涉及土地730亩。五个行政村的集体土地面积分别为：留村262亩（具体面积以土地地籍调查和测量为准）
三、工作程序和步骤
根据药博园开发建设的总体要求，集体土地的征收工作分四个阶段进行：
第一阶段：动员部署市政府召开动员会作出工作安排后，由桥东区和区政府分别组织所辖乡镇（办事处）村（居）委会主要负责人及有关单位进行动员部署。通过层层发动动员，进一步统一思想认识，增强大局观念，明确任务，落实责任，使广大干部群众积极配合土地征收工作。
第二阶段：组织洽谈区政府要分别抽调熟悉业务的骨干人员，组成专门班子，集中时间和精力深入细致地做好群众工作，土地、规划等部门配合下，按照统一政策标准，全面完成集体土地征收的签约工作。
第三阶段：地籍调查市国土局及用地服务中心组织展开土地的地籍调查、测量、地上附着物确认工作，并做好对村（居）民的集体土地征收听证公告张贴及相关工作。
第四阶段：组卷报批和安置补偿土地部门对确认为集体建设用地的地块，组卷上报省政府，批复后依程序进行两公告一登记工作，待征地补偿和安置方案报市政府批复后，由市地产集团兑现补偿，并将土地纳入政府储备；对涉及农用地征收需报国务院审批的地块，全面完成各种资料和组卷工作的基础上，纳入明年月份土地转用报批计划。
四、工作分工
集体土地的征收工作在药博园项目建设领导小组统一指导下进行。主要责任分工如下：
（一）区政府
1.做好所辖村干部群众的动员工作，按照统一政策标准，逐村逐户搞好集体土地的征收洽谈，确保按时完成土地征收签约任务；
2.配合土地部门搞好地籍调查、测量及附着物的确认；
3.做好所属村及单位的搬迁和村民补偿安置工作。
（二）市国土局
1.对集体土地上的违法用地情况进行调查摸底，并分类汇总，根据有关法律法规提出处理意见；
2.配合桥东区、区政府做好土地征收的洽谈和签约工作；
3.做好征收土地的地籍调查、测量和地上附着物的确认工作；
4.做好集体土地征收听证公告及相关工作；
5.依据有关政策法规，制定并掌握土地及附着物补偿标准，及时兑现资金补偿；
6.按时限要求，完成集体土地征收组卷与报批工作。
（三）市规划局
1.对集体土地上的违法建筑进行调查摸底，并依据有关法律法规，根据征收土地村实际情况酌情提出处理意见；
2.根据征地需要，及时出具各地块红线图。
（四）市劳动和社会保障局
负责做好被征地农民的社保事宜。
（五）药博园管委会
负责总体组织协调和各项工作的督促落实，并及时掌握进度，做好信息反馈工作。
（六）其他相关部门
积极协助办理有关手续。
五、保障措施
（一）加强领导，精心组织。为确保集体土地征收工作的顺利进行，桥东区、区政府和各有关部门，要实行一把手负责制，并明确一名副职主抓此项工作，根据目标任务，认真制定工作方案，抽调懂政策、懂业务的骨干人员，组成强有力的工作队伍，集中精力，确保如期完成各项工作任务。
（二）严格政策，统一标准。集体土地征收价格按区片价执行。对村民、业户安置等问题，原则上由区政府自行解决，特殊情况由区政府上报市政府研究确定。对拆迁建筑、农田青苗等，按照有关政策规定予以补偿。
（三）明确任务，落实责任。桥东区、区政府和有关部门，要按照分工，将任务逐级分解，把责任落实到人，既要按时完成土地征收任务，又要保证稳定和谐。集体土地的征收过程中，要坚持公平、公正和公开原则，做好深入细致地群众工作，坚决防止矛盾激化，确保土地征收工作顺利进行。
土地征收政策法规篇3
关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度
由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。
一、农村集体土地征收机制的现状分析
近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
（二）集体土地征收程序缺乏具体规定
土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
（三）集体土地征收补偿标准过低
根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生
政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识
在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。
土地征收政策法规篇4
农村集体土地提前补偿安置法律问题
一、关于农村土地集体补偿安置及提前安置内涵的研究
（一）关于征地安置制度的救济意义研究
根据《中华人民共和国土地管理法》征地补偿安置制度是指行政主体基于社会公共利益的需要，依法强制取得土地的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依照保障人权、利益平衡及法治政府之原则，对遭此损害的相对人给予补偿安置的法律制度。
提前补偿安置，是指城镇化进程中由地方政府探索的一种“人地分离”机制的制度创新，它在缩短项目用地取得时间，提高项目用地保障能力等方面发挥了重要的作用。近年来，南京市城市建设迅猛发展，根据2012年国土资源部批发的《南京市转变土地利用方式创新试点方案》，南京将探索对国家重点工程、重大基础设施、能源交通等项目用地的补偿安置新模式，在项目确定并且年内开工建设的前提下，在r民自愿的基础上，经南京市人民政府同意，申报用地阶段可先行开展补偿安置有关工作。
法谚云：“无救济即无权利”。一个系统优良的救济机制能够保证权利的具体实现。这是最重要的一道防火墙，但是现今中国的征地安置制度的救济机制而言，被征地人很难通过法律法规来实现对自身的救济。一是被征收人没有对违反宪法的土地征收规定提起宪法诉讼的权利；二是对征收决定只享有申请行政复议，而没有提起行政诉讼的权利；三是对征收补偿数额不能享有提起民事诉讼的权利。
（二）关于农村土地征收补偿安置政策的模式
1.关于房屋拆迁补偿安置模式的研究
费安玲认为近年来房屋拆迁补偿模式的进步之处在于立法理念的调整、确认了房屋所有权人应有的法律地位、强调了对基本法律规则的遵守；但是，由于这一涉及面很广的立法缺乏被拆迁人利益代表的参与，导致在有关被拆迁人的权益保护方面的规定依然存在许多问题，例如私权保护理念的严重缺位。
郑财贵，朱玉碧对于目前中国存在的一次性货币补偿安置、重新择业补偿安置、农业生产补偿安置、入股分红安置、异地移民安置和“征地保障”安置方式等六种补偿安置方式的利弊和适用的条件进行统筹分析后，指出以后的补偿安置不是采用单一的方式，而是根据不同地区社会经济发展水平以及处于不同年龄段的失地农民的不同需要，选择不同的组合方式。
张民学者认为货币化安置将是未来的发展趋势和工作要求。货币化安置也将逐步成为村改造的主流安置方式，其所产生的社会效应也是巨大的。虽然短期内货币化安置对区财政会造成一定的压力，但对于被补偿人来说，他们有更大的机会去选择自己喜欢的商品房，享受更好的居住环境和物业服务。从长远来说，鼓励货币化安置，也降低了政府管理成本和社会管理压力。
戴水彬学者认为征地制度模式，要推行征转分离试点，创新农用地征转审批制度。即先征后转，创新土地管理工作机制，能有效解决征收和转用在时间、空间上的协调，保障重大工程项目及时用地，增强土地供给和保障能力：整体推进、统一安置，妥善解决被征地农民补偿安置问题，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，切实维护农民合法权益。
建立健全征地补偿安置新机制，确保被征地农民长远生计有保障。细化征地补偿标准，配置或留用开发利用科学合理的建设用地，将被征地农民组织起来，保留农民集体经济组织成员身份不变，实现让农民带着资产、资本、股权进入示范镇居住。
2.关于提前安置补偿项目的研究
赵敏鹃认为由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目己经不满足经济发达地区的现实需求。主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准。在朱新华教授对集体土地提前补偿安置的研究过程中，认为集体土地提前补偿安置政策，是在城镇化进程中，由政府自发探索的一项“人地分离”机制的制度创新。
由于农村土地征收提前补偿政策是南京政府自发探索出的一套征地补偿政策，其在具体难免存在很多亟待解决的问题，目前学界对提前补偿安置政策的研究，主要提出以下问题：农村土地征收提前补偿安置政策是否合理，有无存在之必要？“双置换”、“农民自愿有偿退出土地”等模式是否可在一定程度上替代此政策？只有不断解决其在实践过程中遇到的问题，农村土地提前补偿安置政策才能不断地到丰富和发展。
3.关于对提前安置差别对待的研究
鲍海君、吴次芳等认为征地补偿安置标准应采取因地制宜，区别对待的方针，因地区差别而确定不同的补偿标准，实行差别价格。南京作为全国二线城市，其经济发展迅速，随着科技创新项目、现代服务业、重大基础设施和功能板块等建设的不断深入，征地规模呈现明显上升态势，土地指标紧缺与土地需求旺盛的矛盾日益突出，在这种情况下，缩短项目用地取得时间、提高项目用地保障能力无疑成为了征地补偿政策必备条件，而提前补偿安置政策很好的适应了南京这类快速发展城市的需求。
二、关于被征地农民提前安置的存在法律问题研究近况
（一）关于提前补偿安置政策合法性的研究
提前补偿安置对重大建设项目的推进发挥着重要作用，但是提前补偿安置政策的合法性越来越受到质疑。一方面征地信息公开、被提前征地人员进保、项目征地拆迁等矛盾日益突出；另一方面集体土地提前补偿安置引发的全市新增违法用地总量逐渐增大，市局“保重点”与违法用地查处压力日益增大。鉴于此，对提前补偿安置政策存在的问题及法律对策研究就成为了必然要求。提前补偿安置的法律障碍及其对策研究，对缩短项目用地取得时间、提高项目用地保障能力发挥着重要作用，具有重要的现实意义和法学研究价值。
朱新华教授通过对南京市实施农村土地提前安置政策探索过程的分析，分别从政策实践依据的合法性、适用类型的合法性以及实施程序的合法性几个方面对提前补偿安置政策进行了探讨，他认为这一政策是符合“效率优先、公共利益优先”原则的，但是于合法性问题上，目前并没有相关法规对提前补偿安置政策的实施范围、程序、责任及义务作出明确规定，且在政策的实践过程中，地方政府部门并没有严格限定在“市重点项目、基础设施和民生过程”上，而是于建邺区江心洲部分项目属于商服配套用地的情况。
（二）关于现行被征地农民补偿安置存在缺陷的研究
李国键学者认为我国现行被征地农民补偿安置的缺陷主要存在以下几点：（1）法律对土地征用补偿规定不具体明确；（2）经济补偿标准过低；（3）征地补偿金分配不合理，被征地农民分配到的补偿金过低；（4）法定安置途径有缺陷，被征地农民再就业困难。
沈虹学者认为征地补偿制度只能补偿农民土地承载的财产权利，而安置制度是对农民依附在土地上的基本人身权利的补偿，因此两者是存在区别的，不能一概而论。目前我国法律也没有对被征地农民补偿与安置的规定进行区分，对安置的规定不足，导致实践中安置制度的实施存在许多问题。
（三）关于被征地农民提前安置的存在法律问题的相关研究成果
有学者主要对被征地农民的安置政策存在的法律问题进行了讨论。我国目前还没有针对土地征收问题的专门立法，关于被征地农民安置的法律规定主要散见于《土地管理法》、《宪法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》。《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》等规章，规定了土地征收的公告、听证等事宜。各地也有征地的法律规范，比如《江苏省土地管理条例》、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等。但是，关于被征地农民安置的法律制度缺失，一般对被征地农民补偿制度规定比较详尽，而安置制度的法律规定都是寥寥数语，或者将补偿与安置的规定混为一谈，没有严格进行区分。
具体表现为以下几点问题：（1）征地程序的法律规定不完善；（2）法律对被征地农民安置与补偿没有进行区分；（3）法律被征地农民安置的实施主体规定存在缺陷。
三、关于我国目前征地补偿安置的法律对策研究
我学术界主要有以下几种观点：
第一种观点认为中共中央关于现行补偿标准的确定是符合中国现阶段基本国情的。陈锡文在对2013年颁布的《中共中央关于全面深化若干重大问题的决定》分析中指出决定中要求的要通过体制机制创新，解决农村土地征用中农民补偿过低等问题为解决全面建设小康之路指明了方向，是符合中国现阶段基本国情的政策。
第二种观点认为我国现行征地补偿标准过低，主张按市场价格确定补偿标准。以陈泉生为代表，他根据《土地管理法》第47条，第48条，49条的规定，国家建设用地，由用地单位支付补偿费，土地上有附着物和青苗的，还要支付土地上的附着物和青苗补偿费；因征用土地需要安置农业人口的，还应支付安置补助费，并对多余劳动力进行适当安排。此外，《矿产资源法》、《草原法》等有关的法律、法规也有相应的规定。他通过对征地补偿的性质、理论依据和原则的分析，并借鉴世界各国征地补偿的范围和标准，认为目前这种补偿标准是符合我国现阶段基本国情的，但应扩大以避免土地征用与地产经营出现较大差距，从而维持农民现有的生活水平。与此观点相同的学者还有黄贤金、陈龙乾等。
第三种观点认为征地补偿安置标准应因地制宜，区别对待。由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目己经不满足经济发达地区的现实需求。主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准。
孔凡文、徐玉梅根据2015年最新《中央一号文件》，认为征地制度改革问题不仅涉及到土地资源的保护，涉及到国家投资建设和宏观经济的发展，而且涉及到农民切身利益和农村社会的稳定。要做到包括严格区分公益性用地和经营性用地，缩小征地范围；规范征地程序，完善补偿办法，提高补偿标准；拓展就业安置途径，为失地农民提供社会保障等。迅速加快土地征地改革。
四、国外对征地补偿安置的研究
大多数市场经济发达国家土地征用补偿通常会充分考虑土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有市场价值，而且补偿土地得到最有效利用时可预期、可预见的未来价值。认为土地征用首先要基于公共利益的需要，征用必须给予补偿安置同时认为征地补偿安置的范围不仅包括土地征用的直接损害补偿，还应包括因征地引起的间接损害。补偿补偿安置的标准应以市场价格为主，可以通过当事人双方进行必要的协商，协商不成可申请仲裁或提请法院调解等。
美国属于公私兼顾，补偿价由政府和拆迁户来共同评估。美国是典型的土地私有制国家，给予合理补偿来征用土地实际上就是购买土地，属于市场行为。美国土地征用补偿标准是以土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。同时，为了避免政府操纵征地过程，征地补偿一般通过独立的市场中介组织对土地价值进行评估。这个价值不仅包括土地的现有价值，还包括它将来一段时间可能产生的利润。
德国：按当日的移转价值或市场价值补偿。德国的土地征用补偿范围包括土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。
日本：通常以完全补偿标准确定土地补偿费。日本的土地征用称为“土地收用”，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括5个部分：征用损失补偿，通损补偿，少数残存者的补偿，离职者的补偿，事业损失补偿。
此外，在波兰，赔偿费总额以征用土地和土地上建设物的市价为基础在14天之内一次性付清；在必要的情况下，可请专家咨询确定赔偿标准。韩国由中介认证机构对土地价格作出基本评估，双方以此为基础讨价还价，要么提供令住户满意的补偿金，要么放弃项目。瑞典的土地补偿费不包括预期土地将变为公共土地而引起的价格上涨部分。土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。
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土地征收政策法规篇5
关键词：辽宁沿海经济带；土地征收补偿方式；土地征收安置多元化
中图分类号：F061.5文献标识码：a
文章编号：1000-176X（2011）04-0122-07
一、辽宁沿海经济带土地征收补偿安置法律规范的适用
在我国，土地征收是指国家为了公共目的或公共利益需要，依照法律程序强制性地取得集体所有土地，并依法给予征收补偿与安置的行为。征收土地是一种国家行为，是法律授予政府专有的权力，除了国家其他任何单位和个人都无权征收土地。在土地征收制度中土地征收补偿与土地征收安置是两个不同的概念：土地征收补偿是因国家征收土地而对土地所有权人和地上附着物及青苗所有者的一种补偿。土地征收安置是指因土地征收对失去土地的农业人口采取补偿措施，实际上就是解决失地农民的就业问题。
辽宁沿海经济带土地征收补偿安置法律制度是由国家土地征收与补偿制度、辽宁土地征收与补偿地方法规规章以及辽宁沿海经济带涉及地区土地征收政策三部分组成。
1.国家土地征收与补偿制度
我国现行的土地征收制度主要由以下法律规范构成：
（1）《宪法》及相关法律、司法解释的规定
2004年修正的《宪法》确定了土地征收必须符合公共利益目的并依法给予补偿的原则。《宪法》中第十条三、四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”……这条宪法修正案对土地征收征用史无前例地确立了一个比较完善的体系，对土地征收提供了最具权威的依据，同时对中国的土地制度改革具有重大的理论和实践意义。根据《宪法》制定的关于土地征收的法律主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共利国物权法》等；最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案将适用法律问题的解释》中的相关条款对农村承包土地被依法征收时其补偿费用分配问题作出了具体规定。
（2）行政法规及部委规章
最主要的土地征收补偿行政法规是国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。部委规章主要是国土资源部制定了《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》、《征用土地公告办法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》、《国土资源听证规定》等。
2.辽宁土地征收与补偿地方法规规章
辽宁土地征收与补偿地方法规规章主要有：辽政办发［2005］22号《辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见》、辽政办发［2004］27号《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》、2005年《辽宁省人民政府批转省交通厅等部门关于全省高速公路建设征地动迁补偿实施方案的通知》、辽政办发［2005］81号《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》、辽国土资发［2005］109号《辽宁省国土资源听证规定》、辽政办发［2007］85号《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省征地补偿安置争议裁决办法的通知》、辽政办发［2007］5号《辽宁省人民政府关于加强土地管理和调控的实施意见》、辽政办发［2010］2号《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》等。
3.辽宁沿海经济带涉及地区的土地征收补偿政策
辽宁沿海经济带涉及的地区都有本地区的土地征收补偿政策，例如《大连市征收集体土地程序》、《大连长兴岛临港工业区征地征海补偿安置暂行办法》、《营口市被征地农民社会保障实施办法》、《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》、《葫芦岛市征地补偿安置争议裁决办法》和《关于推进丹东市被征地农民养老保障工作的指导意见》等。
二、辽宁沿海经济带土地征收补偿安置存在的问题
毋庸置疑，辽宁沿海经济带在党中央的高度重视和大力支持下，在辽宁省人民政府领导以及全省人民的共同努力下，已经取得了巨大的成就。但不能否认辽宁沿海经济带建设中土地征收还存在着问题，这些问题有的是国家相关制度层面的问题，有的是辽宁沿海经济带土地征收实践中暴露出的问题。国家相关制度层面的问题主要表现在：（1）在征收目的上，存在“公共利益”没有科学界定、土地征收实际操作超出“公共利益”范畴、土地征收缺少征收目的审查机制、缺乏公益性征收和商业性征收的科学区别等问题。（2）在土地征收程序上，则存在相关立法比较简单、粗糙，许多具体的制度设计存在漏洞，缺乏对被征收人的保护等问题。（3）在土地征收补偿方面，存在土地征收补偿标准偏低、征收补偿金额确定不合理、土地征收补偿方式单一、土地征收补偿范围偏窄等问题。
辽宁沿海经济带土地征收实践问题表现如下：
1.征地范围缺乏明确、具体、科学的规划
资料显示，在辽宁沿海经济带中不少建设项目都初步规划了开发面积，同时规划出了起步面积，比如：大连长兴岛临港工业区规划开发面积129.7平方公里，起步区面积50平方公里；营口沿海产业基地总规划面积120平方公里，起步区面积20平方公里、丹东产业园区总规划面积30平方公里，起步区规划面积18.6平方公里；大连庄河花园口工业园区规划面积50平方公里，起步区面积15平方公里……但具体规划尚未确定或尚未完全确定。征地范围缺乏明确具体规划，一是会导致政府及相关部门土地征收活动没有目的性，甚至会出现越权批地、违反占地、滥征土地情形；二是会造成被征地农民对征地各方面准备不足，对失地后的生计缺乏从长计议及事先规划。农民失去了土地，也就意味着失去了最后的保障，失地农民依靠土地生存、发展的权利就会丧失。在这种条件下，农民与地方政府的矛盾往往易于激化［1］。农民利益受损最终会给辽宁沿海经济带建设带来不利影响。
不仅征地范围不明确不具体，土地征收规划也缺乏应有的科学性。某个园区一大片肥沃的耕地正在变成建设用地，而在该片耕地的不远处，却有一座低矮的但面积应当很大的荒山；另外一园区的建设工地，一座荒山正在被开发，土石被矿用车一车一车拉走，据当地农民说这座山对预防台风、防止海啸作用巨大。
2.土地征收程序不规范
辽宁沿海经济带土地征收程序不规范主要有以下表现：
首先，土地征收公告不规范。体现在：（1）不进行征地公告或只进行征地公告，不进行征地、补偿与安置公告。（2）公告内容上不完整、信息不详细，未列明补偿的标准和总额、土地权利人、公告期限等。（3）公告程序不规范，有的未在规定时间和地点进行公告。有的公告仅在村委会公告栏里张贴，未在村民小组所在地张贴；有的公告张贴由村干部代劳，出现张贴不及时、不到位甚至未张贴的情况；有的公告时间短，有关村民小组或被征地农户未能看到，导致许多被征地农民在被通知领取补偿费时才知道土地被征收。有的政府部门的网站上，“征地补偿安置方案公告”、“征用土地方案公告”，几个字虽然存在但没有形成链接，没有具体内容。还有在某政府的“政务公开动态栏目”中，几乎所有的栏目都标明“此栏目正在建设中”。
其次，征地听证流于形式。《国土资源听证规定》第十九条规定：有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（1）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的。（2）拟定非农业建设占用基本农田方案的。不少地方政府依职权所进行的听证活动更多情况下是被动开展。但已申请听证的，具体到土地征收补偿活动和土地征收补偿安置方案的听证几乎没有。某地政府网站上对当地仅有的一次听证狂加宣传，但据不愿公开姓名的一位内部人士透露：“这次听证也就是走过场而已，并没有取得实质性成果。”听证工作流于形式，原因有二：一是政府相关部门的服务意识淡薄；二是农民法律意识差。应当去申请听证的土地征收补偿安置方案，却因被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未在规定时限内申请而不能开展。
3.补偿与安置依据不科学、标准不统一
我国《土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6―10倍。安置补助费为该耕地征收前3年平均年产值的4―6倍。每公顷最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍……辽宁沿海经济带征地补偿与安置依据受国家土地管理法的影响，也存在补偿与安置依据不科学以及标准不统一的问题。比如有的城市征地补偿与安置依据的是《土地管理法》的前3年平均年产值“6―10倍”、“4―6倍”……有的地方征地补偿与安置则不考虑被征用前3年平均年产值，直接规定具体数额：即域内农业户口的人员享受土地补偿费和安置补助费，每人8万元……有的地方政府征地补偿与安置采取的是“一事一议”，什么事怎么议则无从知晓……不管是“前3年平均年产值的6―10倍”还是“前3年平均年产值的4―6倍”，按照目前农产品的价格计算，农民获得的土地补偿费和安置补助费无论如何也高不到哪里去。不仅如此，如果前3年低产，农民因此获得的补偿会更少；如果前3年因大灾而绝收，失地农民将不能获得任何补偿。因此以产值论补偿不仅不科学，实际操作也是个问题［2］。
还有，同样是辽宁沿海经济带建设用地，但各地补偿范围、补偿标准、安置方式等区别很大。有的地方是将土地分成水田2万元／亩（城市规划区内2.4万元／亩）；旱田1.6万元／亩（城市规划区内2.4万元／亩）；建设用地1.1万元／亩；林地、沟渠、坑塘水面、养殖水面、苇田各1万元／亩；滩涂0.3万元／亩；荒山、空闲地、荒滩、荒沟和未利用地0.16万元／亩……而有的地方每一个需要安置的农业人口的安置补助费，按人均耕地情况和该耕地被征用前3年平均年产值确定安置补助费：1亩（含1亩）以上补助8―11倍；0.5亩（含0.5亩）至1亩，补助11―13倍；0.3亩（含0.3亩）至0.5亩，补助13―15倍；0.3亩以下，补助15―20倍……
4.安置主体单一、安置方式缺乏灵活性
在20世纪90年代中期以前，被征地农民的安置工作基本上由用地单位承担，一般情况下，被征地农民被直接安排到企业中工作。但是，随着征地制度、供地制度和企业用工制度的改革，在征地过程中用地企业不再承担安置农民的任务，而是由地方政府统一承担被征地农民的安置任务［3］。政府一方面承受着对外招商引资的巨大压力，另一方面又要承担妥善安置被征地农民的重任，政府负担十分沉重。辽宁沿海经济带征地也存在这个问题，有的政府在内外巨大压力下，对土地征收补偿安置工作力不从心，很多具体工作都是被动、消极开展的。
辽宁沿海经济带征地补偿安置方式基本上是以“费”为表现形式的货币补偿，补偿安置方式缺乏应有的灵活性。地方政府这样做的主要原因：一是与国家法律规范保持一致；二是这种方式简单易行，只要将前3年平均年产值计算出来，乘上相应的倍数即可。没有更多地考虑土地资源节约利用，没有更好地考虑被征地农民的实际需求，更没有很好地贯彻“科学发展观”。
三、完善辽宁沿海经济带土地征收补偿安置制度的对策
（一）完善辽宁沿海经济带土地征收补偿与安置制度应遵循的原则
众所周知，一个制度的制定与完善都是需要一定时日的。现行土地征收补偿安置制度严重滞后，已经影响到辽宁沿海经济带的建设。在国家相关制度修改出台前，辽宁沿海经济带建设土地征收补偿与安置应遵循以下原则：
1.“促发展”与“保民生”并举
建设辽宁沿海经济带不仅可以促进辽宁全面振兴，还可以带动东北地区实现加快发展和科学发展，也为我国参与东北亚经济竞争打下战略基础。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”因此，辽宁沿海经济带建设土地征收补偿安置应遵循“促发展”与“保民生”并举原则。
2.“依法办事”与“科学发展”相协调
如前所述，现行法律规范在土地征收补偿安置方面的规定存在诸多问题，这些问题的解决还要依靠法律规范的制定、修改。从立法程序上看，一部法律规范的出台，需要长时间理论上的论证及实践中的调研、分析、验证。辽宁沿海经济带建设不可能等到国家法律制度调整之后再付诸实施。在这种情况下，应当将“科学发展观”引入辽宁沿海经济带建设用地征收活动，既依照现行法律规范办事，同时又坚持科学发展。
3.“节约建设资金”与“集约建设用地”并重
辽宁沿海经济带建设需要投入、引进巨额建设资金。要保证重点重大的项目建设，节约建设资金尤为重要。采取货币以外的多种补偿、安置手段更能起到节约建设资金的目的。因此，要提倡对被征地农民进行统一安置，提倡多主体安置。这样既可以节约使用安置费用，还可以达到集约建设用地的目的。
（二）加快辽宁沿海经济带土地征收地方法律规范建设
1.制定统一的辽宁沿海经济带土地征收补偿政策
辽宁省政府曾经为了落实振兴辽宁老工业基地的战略部署，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》和《辽宁省实施（《中华人民共和国土地管理法》）办法》等法律、法规，了辽政发［2004］27号《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》。2006年4月20日为了给辽宁全省铁路建设征地动迁补偿活动保驾护航，经辽宁省政府同意，省发展改革委了《关于全省铁路建设征地动迁补偿实施方案》。为了促进辽宁沿海经济带建设，辽宁省政府更应当尽快出台《辽宁沿海经济带建设征地动迁补偿实施方案》，以结束各地土地征收政策各自为政、补偿安置标准不统一的问题。
2.加快片区综合地价的实施工作，尽快建立配套政策
国土资源部曾在2004年、2005年研究制定了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求省级国土资源部门要会同有关部门制定省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制定统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制定省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿……虽然辽宁的相关工作进展速度比较缓慢，但令人欣慰的是《辽宁省征地区片综合地价标准》终于在2010年1月7日实施。但片区综合地价的实施工作在土地征收实践中由于缺乏具体操作规程，加之个别地方政府在没有明确的操作规程下对新制度小心谨慎，实施工作进展缓慢。因此辽宁应尽快建立实施片区综合地价的配套政策，尽快做到统一年产值、同地同价。
（三）借鉴国内外经验，完善辽宁沿海经济带土地征收补偿制度
1.借鉴国内其他省份先进经验与先进做法
（1）借鉴上海市适时调整、同地同价的土地征收补偿政策。上海市之所以能以令人难以置信的速度发展，没有良好的政策环境保驾护航恐怕难以实现。上海市土地征收补偿经验值得借鉴的方面，一是政府能够根据城市建设需要适时调整修改士地征收补偿政策。上海市的土地征收制度或政策在2006年、2007年以及2008年都有重大调整，一方面提高和维护被征地农村集体经济组织和被征地农民利益，另一方面又极大促进建设项目的顺利进行。二是相同区域实现了同地同价。上海市新的征地土地补偿费标准，是将全市14个有集体土地的区县划分为31个区片、14个等级标准。在统筹兼顾各方利益的基础上，充分保障被征地农民利益；多种因素统筹考虑、综合平衡；相同区域实行同地同价。
（2）借鉴北京市协议确定征地安置补偿费的做法。北京市的土地征收补偿制度最值得称道和借鉴的是协议确定征地补偿费。2004年7月1日起实施的《北京市建设征地补偿安置办法》第四条明确规定：“本市征地补偿安置工作坚持公开的原则，征地补偿费由征地双方依法协商确定。”同时在第十条有规定“征地单位与被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当在不低于本市征地补偿费最低保护标准的基础上，协商签订书面征地补偿安置协议。协议应当包括补偿方式、补偿款金额及支付方式、安置人员数量及安置方式、青苗及土地附着物补偿、违约责任和纠纷处理方式等内容”。北京市的这种做法，既符合相关法律规范的精神，又符合民意，客观、公平。
（3）借鉴安徽灵活多样“留地安置方式”。安徽六安市“留地安置方式”灵活多样、操作性强。安徽六安市留地安置主要有以下四种形式及具体操作程序：一是股份开发式安置形式，即利用区位优势明显的商业地段的留地，由村集体经济组织牵头组织开发，按照自愿的原则，将土地征用补偿费折合为股份，按股分红，由失地农民经营，或吸引外来户经营。二是市场租赁式安置，即利用商业地段的村留地，由村牵头统一开发，建设专业市场，安排失地农民租赁经营，或吸引外来户租赁经营。三是实体租赁式安置，即利用沿街沿路的村留地，由村组出面兴办仓储、运输、停车修理等服务业实体，对外租赁经营。四是村办企业式安置，即利用原有的村留地，兴办村集体加工企业，安置失地农民就业，实行租赁经营。
（4）借鉴“大望京”与“北坞村”征地补偿模式。被专家誉为“奇迹”的大望京村拆迁腾退中，以按规定时间自愿签署腾退补偿协议、无一例强拆和上访的完美表现创造了北京地区拆迁历史的新纪录。总结这个历时53天完成的拆迁“奇迹”，其中的四大成功经验也让人们对城乡一体化进程中的“大望京”模式有了更多了解：一是政策集成，制定人性化的腾退补偿规定；二是进行征地储备和规划建设；三是保障农民利益，转居转工，进入城保；四是在拆迁腾退过程政府进一步加强该地区的产业优化。
“北坞村模式”则不同，和大望京比起来北坞村人多地少，除了少量的教育和商业用地以外，剩下的差不多都是宅基地。但北坞村的城市化过程中能够根据本村的特点独树一帜：第一，确保农民上楼利益。在原宅基地面积1∶1置换安置楼房建筑面积的同时，根据房屋装修、内部设施的不同以每平米3000―4000元现金补贴标准发放给被拆迁村民。第二，多方筹集资金进行旧村拆除、回迁楼建设、商品房建设、酒店项目建设、租赁房建设等5项工程。第三，工程建设的启动资金由市区两级政府出资和镇政府出资解决，市政基础设施由市区两级政府投资建设。第四，酒店、租赁房等农村集体经济组织的投资性项目，由农村集体经济组织通过借款、贷款方式解决。第五，实行以农民为主体的商品房开发。成立北坞村新村开发建设有限公司，承担开发建设任务，全部建设不以营利为目的，降低资金成本［4］。辽宁沿海经济带也应因地制宜，制定出灵活多样、既能保障沿海经济带的顺利建设又能保护失地农民切身利益的土地征收补偿制度或政策。
2.借鉴国外先进经验
美国、日本、德国、英国等土地征收补偿制度都比较完善，这些国家土地征收补偿制度值得借鉴的主要是：（1）土地征收制度有完善的法律支撑。无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有产权都是一项基本的宪法原则。美国作为一个判例法系的国家虽没有独立的土地征收法，但将1970年的“土地征收政策法”提升为法律，也具有独立的法律地位；英国的立法也有独立的土地征收法，1965年《强制购买法》、1981年《土地征收法》；日本1951年就颁布了《士地征用法》。（2）土地征收目的和范围较明确。世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有出于公共利益的情况下，国家或政府才有可能启用土地征收权。总体来看，在大多数国家，土地征收的主要“公共利益”通常包括交通建设、公共建筑、军用目的、、公共辅助设施公园、运动场建设等6个方向的用途。（3）土地征收制度的补偿标准和范围较合理。虽然各国的补偿标准存在不同程度的差异，但大多数国家或地区的土地征收法或相关法律均有这样的规定：所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到充分、合理、及时补偿的权利。（4）土地征收制度的程序较完备。除去申请、调查等活动外，国外土地征收程序大致包括三个步骤：（1）征收土地的公告或通知程序；（2）被征收土地权利人参与土地征收过程的透明程序；（3）申诉程序。
（四）完善辽宁沿海经济带土地征收制度
1.明确辽宁沿海经济带土地征收目的
辽宁沿海经济带土地征收，其目的是为了辽宁沿海经济带建设，振兴东北老工业基地；促进辽宁沿海经济带发展，培育和形成新的经济增长极，提升北方沿海地区发展水平，有效应对当前国际金融危机影响，促进东北地区与环渤海地区相互融合，形成全国沿海地区良性互动、共同发展的新局面，实施国家区域发展总体战略。辽宁沿海经济带土地征收要与其他目的建设的占用土地相区别。严禁其他建设项目也打着辽宁沿海经济带建设旗号征收土地。
2.科学规划辽宁沿海经济带征地范围
首先，要确定辽宁沿海经济带征地范围的原则。辽宁沿海经济带征地范围是要遵守贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”。同时要“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。”其次，要科学规划辽宁沿海经济带征地范围。在辽宁沿海经济带编制土地利用规划时，要严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。同时必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得利用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。最后，严格执行辽宁沿海经济带征地规划。为了确保辽宁沿海经济带顺利进行，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
3.严格规定辽宁沿海经济带土地征收程序
首先，辽宁沿海经济带土地征收程序，必须严格依照《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》规定的下列程序进行：（1）拟定征收土地方案。（2）审查报批。（3）征收土地方案公告。（4）制定征地补偿、安置方案。（5）公告征地补偿安置方案并组织实施。（6）清理土地和实施征收土地。其次，要完善土地征收与补偿公告程序。辽宁沿海经济带土地征收与补偿的公告，要区分为征收土地公告与征地补偿安置方案公告。这两种公告在公告时间、内容、形式等方面都存在诸多差异。最后，要强化征地听证程序。为了规范国土资源管理活动，促进依法行政，提高辽宁沿海经济带国土资源管理的科学性和民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，相关部门应当按照《国土资源听证规定》和《辽宁省国土资源听证规定》有关规定，依职权或者依当事人的申请组织听证的。要健全听证代表选择机制、建立听证主持人选拔制度、规范听证程序的基本内容、合理配置信息披露的权利义务、创新多种形式的听证方法。
4.完善辽宁沿海经济带土地征收补偿与安置方式
第一，完善辽宁沿海经济带土地征收补偿方式。辽宁沿海经济带建设土地征收对集体土地所有者和土地使用者的补偿，可采取下列补偿方式：（1）货币补偿。在沿海经济带建设土地征收补偿方式中，货币补偿不可或缺。货币补偿有方便快捷、简单易行之优势。在不宜采取其他补偿方式的情况下，可采取货币补偿。如果实行货币补偿，要坚持“补偿标准以法定为主，适当增加为辅”、同时要“保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保证”原则。（2）土地置换。这里的土地置换是指以符合辽宁沿海经济带土地利用总体规划为要求，以土地“占一补一”为前提条件，政府从集体经济组织取得辽宁沿海经济带建设用地，同时通过异地调整将适量的国有土地置换给集体经济组织。一句话就是拿国有土地换集体土地。尽管目前土地置换这种补偿制度在法律上没有规定，但从法理上不存在任何障碍，只是在具体操作环节上需要研究。目前有一点可以肯定，土地置换必须是在土地置换方均自愿协商的前提下方能进行。（3）农民集体土地所有权作价入股。辽宁沿海经济带建设中涉及需要使用农民集体所有的土地，政府在与农民集体土地所有权人协商后，不采取将土地征收为国有方式，而土地还是农民集体所有，允许农民集体经济组织以将拟建设需要的土地作价入股，投入到辽宁沿海经济带建设中。农民集体土地所有权人从辽宁沿海经济带项目中，按其股份享有权利承担义务。土地所有权作价入股可以在一定程度上，确保了失去土地的农民长期受益，将失地农民和辽宁沿海经济带建设“捆绑”在一起，形成利益共同体，一荣共荣，一损俱损，进而更好地做到和谐发展。（4）农民集体土地使用权作价入股。农民集体所有土地使用权人在征得所有权人同意后将依法享有的土地使用权入股到具体的建设项目中来。农民集体土地使用权作价入股与上述农民集体土地所有权作价入股的区别在于：首先，前者是以依法享有的集体土地使用权入股，后者是以集体所有权入股；其次，前者投资主体是具体的集体土地使用权人，后者是农民集体经济组织。这种补偿方式特别适用于下面三种主体：一是设立在征地范围内的企业；二是入股后能自行解决居住问题的宅基地使用权人；三是入股后能另谋职业解决生计的农村土地承包经营权人。
第二，完善丰富辽宁沿海经济带土地征收安置方式。辽宁沿海经济带在安置方式上可以从单一的货币安置向多元化安置方式转变。（1）货币安置。货币安置是指在沿海经济带建设土地征收过程中，通过向安置对象支付货币安置补助费由其自谋职业解决生计的一种安置方式。如果采取货币安置方式，一定要帮助农民从长计议使用安置费。中国农民受自身的因素与传统习惯的影响，更多着眼于现在，对未来缺乏应有的规划。如果将来失地农民的生存问题凸显，政府又不能及时采取应有的措施，农民窘迫的生存状况可能会与轰轰烈烈的辽宁沿海经济带建设成果反差过大，社会矛盾有可能激化。（2）创业与就业安置。鼓励具备创业条件的安置对象在经济带中创业，鼓励不具备创业条件但有劳动技能的安置对象在经济带中就业。（3）留地安置。留地安置是指政府在被征收土地上划出一部分土地留给被征地农民自由支配，由村集体经济组织牵头组织开发，按照自愿的原则，用于发展第二、三产业。这种安置方式可以缓解就业压力，壮大集体经济，使被征地农民长期受益，充分调动被征地农民的积极性［5］。（4）征地安置费用入股。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。这种情况下可以农村集体经济组织为投资人入股；如果不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人的，则可以以农民个人作为投资人入股。同时也应当鼓励辽宁沿海经济带区域内的企业以这种形式与农村集体经济组织合作，使农民获取长期、稳定的收益。（5）直接投资项目建设。直接投资项目建设是指农民集体经济组织在征得村民同意后还可以直接将征地安置费用投资具体建设项目，直接创办公司、企业和其他经济实体。投资创办的实体最好是利用本地资源进行深加工项目。这样既可以使本地资源物尽其用，直接创造产值，还可以大量地吸纳被征地农民就业，提高被征地农民的生活水平。（6）移地异地安置。沿海经济带建设中如果在本地区确实无法为失地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地安置［6］。
综上，辽宁沿海经济带土地征收补偿应当紧紧依托国家现有法律规范，本着因地制宜、大胆创新、兼顾项目建设和失地农民利益原则，建立符合辽宁沿海经济带实际需要的特色化的土地征收补偿制度，解决土地征收制度及征收实践中产生的问题。只有这样，才能为振兴东北老工业基地、为进一步完善我国沿海经济布局做出辽宁应有的贡献。
参考文献：
［1］王玉福.对“五点一线”沿海经济带建设土地征收补偿问题的几点思考［DB/oL］.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj20081200126548.shtml.
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［3］钟京涛.征地补偿法律适用与疑难解释［m］.北京：中国法制出版社，2008.162.
［4］北京晚报.53天的“大望京奇迹”［DB/oL］.news.sina.com.cn/o/20091209/152016744428s.shtm.
［5］周晓峰.六安市区留地安置形式的特点及好处［DB/oL］.lrn.cn/zjtg/divineLand/t20080107_186494.htm.
土地征收政策法规篇6
关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度
由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。
一、农村集体土地征收机制的现状分析
近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的居高不下，时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
（二）集体土地征收程序缺乏具体规定
土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
（三）集体土地征收补偿标准过低
根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生
政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识
在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。
（二）制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家规定的土地用途利用土地的制度。虽然中国土地管理法也确立了相应的土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等都缺乏具有可操作性的规定。因此，中国应尽快制定土地利用规划法，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务。
（三）制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度
必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。
（四）公平合理地进行土地征收补偿
为确保被征收者在因征收而受到权益侵害时可以获得补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采公平补偿方式，由被征地方与用地方以平等主体的方式对土地价格、地上物价值、搬迁费用等进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权能，也很好地维护了谈判双方的利益。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收补偿费用的发放方式也鼓励创新，我国主要实行货币化的安置方式，但由于现在农民未纳入社会保障体系，为了保证社会的安定以及农民个体的长远利益，在符合法律规定和适应本地实际情况的前提下，鼓励多种模式的补偿办法。
（五）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度
我国是一个法制国家，在涉及到征收公民财产权益的时候，必须赋予其充分的知情权、参与权和决定权，因此必须提高征地程序的透明度，完善征地听证制度，以减少或消除征用与被征用者的矛盾，也在一定的程度上防止权利的滥用。举行听证会，倾听大众的心声及解释为何要这样做，这不仅是民主的一种体现，更在消除政府与群众之间的误解起到了积极的作用，为政策的科学性及可行性提供依托。所以，完善我国征地的听证制度，在当前显得迫切而必要，政府可以通过听证会公布相关的政策依据解释相关补偿制度，村民可以提出对项目的疑问和建议，通过这样的互动，在一定程度上消除征地的矛盾，为决策的合理性提供实在的依据。
通过分析我国集体土地征收中存在的问题，可以明确我们完善法律制度的方向，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。
参考文献：
1、王富博.土地征收的私权保护――兼论我国土地立法的完善[J].中国政法大学学报(社科版),2005(1).
2、陈小君.农村土地法律制度研究――田野调查解读[m].中国政法大学出版社,2004.
土地征收政策法规篇7
（一）健全土地管理机制。要努力提高依法管理用地的服务水平，建立和完善快捷、高效的土地申报、审核、审批机制。进一步加大土地管理普法宣传力度，完善用地计划指标管理、用地审查报批、动态巡查、批后监管等工作机制和程序，把关口前移，防范各种土地违法违规行为的发生，促进依法依规用地、管地、批地。进一步改进和规范建设用地报批程序，明确用地报批程序和办事时限，提高工作效率。省国土资源厅要切实加强对市、县批地用地工作的指导，加强与用地部门和单位的沟通与衔接，实行土地报批一次性告知制度，切实提高用地审批效率。严格实行农用地转用、土地征收和供地备案制度，对不报省备案或在备案中弄虚作假的地区，要坚决停止农用地转用和土地征收报批。省国土资源厅要加强对各地实际建设用地和土地征收情况的核查，对实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标；对批而未供或土地利用效率不高的，相应核减下一年度的计划指标。
二、进一步明确和落实土地管理和耕地保护的责任
（二）建立和完善土地管理和耕地保护责任体系。地方各级人民政府主要负责人，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理考核和耕地保护责任目标考核的依据。省政府定期向各设区市下达耕地保护考核目标，每年对各设区市考核一次，具体考核办法按赣府厅发〔〕51号文件执行。各设区市人民政府每年要组织自查，并向省人民政府报告土地管理和耕地保护责任目标的履行情况。省里对履行责任目标成效突出的地区，在下达年度用地计划指标和安排省支配的新增建设用地土地有偿使用费时将予以倾斜；对考核认定为不合格的地区，责令其整改，在整改期间，暂停该地区农用地转用和征收土地审批，并由省监察厅、省国土资源厅对其审批用地情况进行全面检查，按程序依法依纪处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。今后，要把耕地保护责任目标考核，列为对各设区市人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。各市、县（区）也要结合本行政区域实际，相应制定对下一级人民政府耕地保护责任目标考核办法，层层分解落实责任目标，严格考核和责任追究。要建立健全日常土地管理、督查、案件查处工作机制和法律法规政策宣传培训工作机制，提高政府各部门和法人以及全体公民依法使用土地的意识，提高各级人民政府及其有关部门贯彻国家土地宏观调控政策的执行力和操作力，事前把关，事前防范，主动管理。
（三）大力实施土地开发整理。组织实施“造地增粮富民工程”，重点开展集中连片跨区域的土地开发整理，增加耕地有效面积，提高耕地质量和农业综合生产能力，促进农业增效、农民增收和农村发展，提高经济发展中建设用地的保障能力。
（四）严格建设用地审查报批。按国家规定，南昌市城市建设分批次用地的农用地转用和土地征收由省政府一次申报，经国务院批准后由省政府组织实施。其他地方的农用地转用和土地征收的审批原则不变。南昌市每年8月份之前，要将全年拟用地计划汇总报省政府。坚持依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约的用地原则，切实提高土地的利用效益。各地要按照权责一致的原则，进一步加强和规范建设用地审查，严格把好项目预审、用地审核和供地审批关，并对报批的用地的真实性、合法性和辖区内所有实际发生的用地负责。发展改革和国土资源部门，要分别就建设项目是否符合国家产业政策、规划布局、市场准入标准以及报批材料、报批程序是否完备和合规等进行审查，对不符合要求的，一律不得通过项目预审、用地报批和供应土地。
（五）切实把思想统一到中央的决策部署上来。国务院《通知》从当前宏观调控的实际需要出发，针对土地管理特别是土地调控中出现的一些突出问题，从调整利益机制、完善责任制度、健全法律机制等方面提出了一系列深化改革、从严管理的具体措施。这是继《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔〕28号）下发之后又一个严格土地管理的重要文件，是中央进一步落实科学发展观，加强和改善宏观调控，促进经济社会可持续发展的一项重大决策，充分体现了中央关于实行最严格的土地管理制度的决心。各级领导务必认真学习领会国务院《通知》的精神实质，把思想进一步统一到中央的重大决策上来，本着对人民对历史负责的态度，充分认识加强土地管理与调控的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，切实把加强土地调控的各项政策措施落到实处，促进经济社会可持续发展。
（六）严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，要依法追究有关地方人民政府负责人的领导责任。省监察厅、省国土资源厅要根据有关规定，制订和完善我省土地违法违规领导责任追究办法。
三、切实保障被征地农民的长远生计
（七）合理进行征地补偿。征地补偿要做到同地同价，补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，所需费用从当地国有土地有偿使用收入中安排。在土地征收审批过程中，要严格审查征地补偿安置费用标准和构成。对征地补偿安置费用未落实，或达不到规定标准和要求的，暂缓农用地转用和土地征收审批；对因征地补偿安置不到位或拖欠被征地农民补偿安置费用而引发重大的，责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和土地征收审批。
（八）妥善安置被征地农民。拓宽被征地农民安置渠道，大力推行货币安置、留地安置、异地移民安置、就业安置等方式相结合的安置办法，确保被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可用经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，要将被征地农民纳入统一的失业登记制度和城镇就业服务体系，在劳动年龄段内有就业愿望的，按规定享受免费职业介绍和就业培训的有关政策；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地；对不具备基本生产生活条件的无地农民，可以实行异地移民安置。
（九）做好被征地农民社会保障工作。各地要认真落实〔〕29号文件规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民社会保障工作的对象，以新被征地农民为重点人群，具体对象由各地确定，各地要严格按规定程序核准并予以公告。对城市规划区内的被征地农民，应根据各被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法，对符合城市居民最低生活保障条件的，按规定纳入最低生活保障范围；对符合医疗救助条件的，按规定纳入救助范围。对城市规划区以外的被征地农民，符合条件的，按规定纳入农村居民最低生活保障、新型合作医疗和农村医疗救助范围。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地人民政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的，不得批准征地。对原已被征地农民，各地也要统筹考虑需要与可能、新老政策衔接等因素，予以妥善解决。省劳动保障厅要会同省财政厅、省国土资源厅抓紧制订被征地农民社会保障资金筹集和管理使用办法。2007年省财政安排一定资金进行失地农民养老保险试点，市、县财政也要相应安排资金。
（十）建立征地补偿安置争议协调裁决机制。征地补偿安置争议协调裁决，以政府主导、公众参与、重在协调、高效便民为原则。各地要按照居中协调的要求，探索建立灵活多样、符合本地区特点、有利于化解征地补偿安置纠纷的协调机制，综合运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法及时处理征地补偿安置争议。省政府将专门制定我省征地补偿安置争议协调裁决办法。
四、规范土地出让收支管理
（十一）加强土地出让收支管理。从年起，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。各级财政部门和国土资源部门要加强土地出让收入的征收管理，足额入库。省财政厅要会同省国土资源厅抓紧制订我省土地出让收支管理的具体办法。
（十二）调整土地收益的用项和结构。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。其中用于农业土地开发的资金，仍按省财政厅、省国土资源厅下发的《江西省国有土地出让金用于农业土地开发专项资金管理办法》（财综〔〕107号）规定的办法和标准计提；土地收益基金按土地出让收入的5%计提；用于廉租住房、农村基础设施和完善国有土地使用功能的配套设施建设资金，由市、县政府确定提取比例，其中用于廉租住房建设资金的比例，按余额的5%左右提取。
四、调整建设用地有关税费政策
（十三）提高新增建设用地土地有偿使用费征收标准。从年月日起，新增建设用地土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍，缴纳范围以当地实际新增建设用地面积为准。具体征收标准按财政部、国土资源部、中国人民银行《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔〕48号）执行。
（十四）强化新增建设用地土地有偿使用费收支监管。各地要严格按照调整后的政策缴纳新增建设用地土地有偿使用费。对违规减免和欠缴的，要进行清理，限期追缴。其中，国发〔〕28号文件下发后减免和欠缴的，要在年年底前全额清缴。新增建设用地土地有偿使用费地方分成的70%部分，一律先全额缴入省级国库。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。在安排中央财政专项转移支付和省支配的新增建设用地土地有偿使用费时，向贫困地区、粮食主产区、土地复耕复垦新增耕地地区以及履行耕地保护责任目标成效突出的地区倾斜。省财政厅要会同省国土资源厅根据有关规定，制订和完善我省新增建设用地土地有偿使用费征收和分配使用的管理办法。
（十五）严格执行中央调整土地使用税和耕地占用税的政策。按照国家规定，提高城镇土地使用税和耕地占用税标准。各级财税部门要加强税收征管，严格控制减免税。对未出具完税或减免税凭证的，国土资源部门不得办理土地登记手续。省财政厅、省地税局要会同省国土资源厅，根据有关规定抓紧制订我省城镇土地使用税和耕地占用税征收管理办法。
五、加强工业用地出让管理
（十六）严格执行工业用地出让最低价标准。从年月日起，工业用地出让必须执行国土资源部的《全国工业用地出让最低价标准》。各级国土资源部门在办理土地出让手续时，不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价标准进行减价修正。
（十七）全面落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，其出让底价和成交价均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或非法以各种形式给予补贴或返还的，按非法低价出让国有土地使用权进行查处，并依法追究有关人员的法律责任。
（十八）加强工业项目供地管理。严格执行限制、禁止用地目录和建设用地定额标准，超过用地定额标准的一律核减。严格执行《国有土地使用权出让合同示范文本》和《国有土地使用权出让合同补充协议示范文本（试行）》，土地出让合同中必须明确约定土地投资强度、建筑容积率、行政办公及生活服务设施用地所占比重、开工及竣工时限等规划、建设、土地使用条件，严禁擅自改变工业用地用途变相搞房地产等商业性开发。
六、禁止擅自将农用地转为建设用地
（十九）严格农用地转用审批。农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。对未依法办理农用地转用审批，国家机关相关工作人员批准通过“以租”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。
（二十）加强农民集体所有建设用地的管理。新农村建设必须符合规划，不得以置换、挂钩等为名大拆大建，将腾退土地全部用于非农建设，建新拆旧能够复耕的土地必须复耕。禁止城镇居民在农村购置宅基地建房。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。
七、强化对土地管理行为的监督检查
（二十一）加强土地执法监察。认真落实国土资源执法监察报告备案、动态巡查等各项制度，发现违法违规行为要及时制止、纠正并予以报告。完善国土资源执法监察管理体制，加强国土资源执法监察队伍建设，提高依法行政和执法监察水平。省国土资源厅要认真履行职责，强化执法监察责任，加强对各地土地管理行为的监督检查，对检查中发现的违法违规问题，要及时提出纠正或整改意见，对纠正整改不力的，依照有关规定责令限期纠正整改，重大问题要直接调查并依法作出处理。纠正整改期间，暂停该市、县农用地转用和土地征收。
（二十二）严格执行土地管理法律法规。国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。对、、、不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。
八、严肃惩处土地违法违规行为
（二十三）严格土地违法违规的责任追究。国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权的，依法依规追究行政责任，触犯刑律的，依法追究刑事责任。对不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费及其他规定税费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的，要追究有关人员的行政责任。
（二十四）完善土地违法案件查处协调机制。国土资源部门要与监察机关、司法机关建立联合办案机制和案件移送制度，加大查处力度，严肃追究有关违法违规人员的责任。对违纪的，移送纪检部门依纪处理。省监察厅要会同省国土资源厅，不定期地开展以查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项检查，对重大土地违法违规案件要公开处理，涉嫌犯罪的，要移送司法机关依法追究刑事责任。
九、夯实土地管理基础工作
（二十五）做好土地变更调查和土地利用总体规划修编工作。土地变更调查要坚持实事求是的原则，如实变更，做到数据、图件和实地一致。土地利用总体规划修编工作要以节约利用土地、严格保护耕地为指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。要做好规划实施评价、基础调查、资料搜集、课题研究以及土地利用重大项目和政策建议的论证等规划修编前期各项工作，研究解决规划修编中土地利用的重大问题。各级财政要安排必要的土地变更调查和土地利用总体规划修编专项工作经费。
土地征收政策法规篇8
关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度
由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。
一、农村集体土地征收机制的现状分析
近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的居高不下，时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
（二）集体土地征收程序缺乏具体规定
土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
（三）集体土地征收补偿标准过低
根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生
政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识
在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。
（二）制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家规定的土地用途利用土地的制度。虽然中国土地管理法也确立了相应的土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等都缺乏具有可操作性的规定。因此，中国应尽快制定土地利用规划法，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务。
（三）制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度
必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。
（四）公平合理地进行土地征收补偿
为确保被征收者在因征收而受到权益侵害时可以获得补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采公平补偿方式，由被征地方与用地方以平等主体的方式对土地价格、地上物价值、搬迁费用等进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权能，也很好地维护了谈判双方的利益。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收补偿费用的发放方式也鼓励创新，我国主要实行货币化的安置方式，但由于现在农民未纳入社会保障体系，为了保证社会的安定以及农民个体的长远利益，在符合法律规定和适应本地实际情况的前提下，鼓励多种模式的补偿办法。
（五）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度
土地征收政策法规篇9
政策性搬迁收入的会计处理和税务处理
农批市场收到的政府搬迁补偿款,一般由以下几部分构成:一是对农批市场土地和地上建筑物成本的补偿,包括拆迁费用及损失补偿;二是为解决搬迁而产生的一系列衍生问题而发生的费用,包括员工安置费用、市场经营损失补偿等;三是对企业重新购建新市场而支付地价和建设市场建筑物等资本性支出给予的补助。第一种属于固定资产和无形资产处置所得款项,第二种属于与收益相关的政府补助,第三种属于与资产相关的政府补助。按照财会〔2009〕8号文件,搬迁市场应将收到的补偿款首先确认为“专项应付款”,然后将上述三部分自专项应付款转入递延收益后按照《企业会计准则第16号——政府补助》不同的会计处理,即第一种按处置收益额转入“营业外收入”,第二种按实际支出转入“营业外收入”,第三种按资产每年摊销数额转入“营业外收入”。如果收到的搬迁补偿收入扣除转入递延收益金额后仍有结余的,则作为资本公积处理。(二)关于税务处理1.关于企业所得税。关于政策性搬迁,国家税务总局《关于企业政策性搬迁或处置收入有关企业所得税处理问题的通知》(国税函〔2009〕118号)对此类搬迁收入的企业所得税处理方法作了明确规定,即企业因政府政策性搬迁取得的收入可以按扣除其搬迁(含重建,下同)支出后的差额确定计税所得额,而且用政策性搬迁或处置收入购置或改良的固定资产,可以按照现行税收规定计算折旧或摊销,并在企业所得税税前扣除。企业从规划搬迁次年起的5年内,其取得的搬迁收入或处置收入暂不计入企业当年应纳税所得额,在5年期内完成搬迁的,企业搬迁收入按上述规定处理。根据这个规定,如果农批市场属政策性搬迁,并且在5年或多于5年的时间内才搬迁完毕的话,则5年内可以不用对搬迁收益纳企业所得税,并且新购建的固定资产不仅可以对补偿收益税前抵扣,而且折旧还可再次税前抵扣,这也说明国家对政策性搬迁市场的优惠税收政策。当然,农批市场如要申请搬迁税收优惠,必须向税务部门提供政策影响的证明资料,如政府部门的搬迁文件或公告、市场管理方与政府部门签定的搬迁协议、市场管理方制定的搬迁计划以及搬迁后新市场购建土地和建筑物的立项及规划搬迁次年起的5年内完成新市场购建土地和建筑物等任务的实施依据等等,并且待税务机关对这些证明资料审核通过后才能按有关政策性搬迁规定来缴纳企业所得税。2.关于营业税。关于政策性搬迁,国家税务总局《关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》(国税函〔2008〕277号)规定,只要纳税人能出具县级(含)以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件,无论其是否由政府财政拨付补偿款,该搬迁均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为,按照《国家税务总局关于印发〈营业税税目注释(试行稿)〉的通知》(国税发〔1993〕149号)规定,不征收营业税(高金平,2010)。因此,如果农批市场能提供当地人民政府收回土地使用权的正式文件,并向房地产所在地税务机关申报核准后则可以免交营业税(高金平,2010)。3.关于土地增值税。关于政策性搬迁,《土地增值税暂行条例》第八条和《土地增值税暂行条例实施细则》第十一条均有规定,即因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权免征土地增值税。因此,农批市场如能提供当地人民政府收回土地使用权的正式文件,并向房地产所在地税务机关申报核准后免交土地增值税。
非政策性搬迁的会计处理和税务处理
(一)关于会计处理目前企业会计准则和税法仅对政策性搬迁有特别规定,因此如果农批市场无法提供政策性搬迁的相关证明材料,则搬迁行为应认定为企业的商业行为,应按照企业会计准则关于资产转让的处理方法,即将搬迁收入扣除所清理或报废的资产的账面价值以及其他因搬迁直接导致的费用后的余额计入当期损益处理。如某农批市场因自身发展需要从城中心搬迁至郊区,原市场由某房地产开发公司承接改造更新,那么该批发市场应根据与房地产开发公司签定的转让协议和搬迁进度合理确认转让资产收入,并将原市场土地成本、固定建筑物清理损益确认成本,从而得出搬迁损益。当然,为防止上市公司通过关联交易实现利润,会计准则亦规定明显高于被处置资产公允价值和清理费用的收入差额不能计入损益,因此,如果确有证据表明市场所收到的搬迁补偿款显着高于市场建筑物的公允价值和因搬迁产生的直接费用之和,则市场建筑物的公允价值与账面净额之间的差额可以计入当期损益;但是超出公允价值的部分视同搬迁受让方所给予的与重新购建新市场相关的捐赠,计入资本公积(陈品琴,2010)。(二)关于税务处理1.关于营业税。截至目前,国家税务总局尚未出台有关非政策性搬迁补偿费是否要交营业税的文件,似可参考的文件是国家税务总局《关于征用土地过程中征地单位支付给土地承包人员的补偿费如何征税问题的批复》(国税函〔1997〕87号),规定对于土地承包人取得的土地上的建筑物、构筑物、青苗等土地附着物的补偿费收入,应按照营业税“销售不动产——其他土地附着物”税目征收营业税,而一些地方税务机关近年来也相继制定了一些有关搬迁补偿款项营业税税务处理的规定,如福建省税务局的闽地税发〔2004〕63号、深圳市税务局的深地税发〔1999〕462号和重庆市税务局的渝地税发〔2002〕156号等分别对拆迁补偿业务征收营业税问题作了不同的规定。鉴于目前尚无搬迁补偿费营业税税务处理的统一政策,笔者认为农批市场针对此类业务与其税务主管部门和专管员多作沟通,并提供相关说明资料,税务部门将结合各地营业税的征收规定与市场实际情况确定市场搬迁收入营业税的具体征收办法,市场方再根据规定进行相应的税务处理。2.关于企业所得税和土地增值税。搬迁市场应按税法规定对搬迁补偿收入征收企业所得税和土地增值税,无优惠政策。综上所述,农批市场搬迁有政策性搬迁和非政策性搬迁两种,最为关键之处在于准确判断是否是政策性搬迁。
土地征收政策法规篇10
一、正当程序及其在有关国家土地征收中的体现
（一）正当程序的基本要求
正当程序亦称正当法律程序，它是英美法系古老而长青的原则，其意义在于——在作出任何使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人的意见。在英国，正当程序寓于自然正义原则之中，包括两项根本原则：一个人不能在自己的案件中作法官，人们的抗辩必须公正地听取［2］。在美国法上，正当法律程序作为一项宪法原则被规定在美国宪法之中。1791年美国宪法第5条修正案规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”1867年第14条修正案又采用正当法律程序，将其扩大适用到各州，直接针对州政府、州政府官员和地方政府。根据美国法院的解释，宪法规定的正当法律程序有两方面的意义：一是正当法律程序是一个实体法的规则，称为实质的正当程序。这种意义的正当法律程序要求国会所制定的法律必须符合公平与正义，如果国会所制定的法律剥夺个人的生命、自由或财产，不符合公平与正义的标准时，法院即宣告这个法律无效。其现在主要是保护财产权以外的宪法权利。二是正当法律程序是一个程序法的规则，称为程序上的正当法律程序。这种意义上的正当法律程序要求一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人有要求听证的权利［3］。法国宪法未规定“正当程序条款”，但法国行政法院逐渐发展出类似英国“自然正义原则”的“防御权”，即“凡剥夺既存权利，即应给予当事人适当的防御机会”。其内容包括：“告知程序的存在、所有指控的内容、给予充分的时间准备防御（答辩）、行政机关并应确实斟酌当事人表达之意见等。”［4］德国联邦行政程序法第28条明文规定，行政程序中的当事人有听证权——行政机关作成干涉当事人权利之行政行为前，应给予当事人对与该决定有关之重要事实，表示意见的机会。为落实听证权，该法还规定当事人其他的附带程序权利，包括第25条的行政机关劝告、教示义务，以及第29条的卷宗阅览权。
（二）正当程序在有关国家土地征收中的体现
土地征收是对公民土地财产的剥夺，而正当法律程序是制约土地征收权的有力武器，因而正当法律程序原则在各国土地征收中得到了广泛的应用。
1.在美国，作为正当的法律程序，通常土地征收行为应当遵循如下步骤：一是预先公告；二是政府方对征收财产进行评估；三是向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约；被征收方可以提出反要约；四是召开公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；五是如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；六是法庭要求双方的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；七是双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力；八是如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额；九是判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产［5］。
2.在法国，土地征收是公用征收的重要组成部分，其程序分为两个阶段：行政阶段和司法阶段。行政阶段主要审批土地征收的目的和确定可以转让的不动产，具体包括事前调查、批准公用目的、具置的调查和可以转让决定四个程序。批准公用目的是行政阶段最主要的环节，只有批准符合公用目的，土地征收才能合法进行，法院裁决所有权转移才有合法根据。批准公用目的是一个行政决定，被征收人及利害关系人以及对土地征收有直接利益的人，如不服该决定可向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的决定。司法阶段主要是所有权的移转和补偿金的确定。被征收的不动产所有权的移转，由不动产所在省的公用征收法官裁判，对此裁判不服的，可向最高法院提起复核审诉讼。补偿金的确定可由双方协商，不能达成一致意见的，可向公用征收法官，不服判决可上诉［6］。
3.日本的土地征收称为土地收用，其《土地收用法》规定了土地征收的一般程序，其程序包括五个方面：事业准备、事业认定、调查报告的制作、收用委员会的裁决以及不服申诉和诉讼［7］。其中颇具特色的程序是事业认定、征收裁决以及不服申诉和诉讼程序。事业认定是认定申请的项目是否具有公共性的程序，依起业者申请，由建设大臣或都道府县知事在听取专家、群众意见或举行听证的基础上进行认定，应在三个月内完成，并将认定结果公布于众，认定的效果自公告之日起生效。自项目认定公告之日起1年内，起业者应申请土地所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。该委员会是独立的行政委员会，独立行使职责。征收委员会的裁决有驳回裁决和征收或使用裁决两种。如当事人认为事业认定违法、裁决程序违法时，即提出的理由属于公益方面的内容时，可以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼；如对损失补偿的金额不服，则可以另一方当事人为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼［8］。从以上国家土地征收的正当法律程序看，其程序的基本要求是：公共利益的认定程序、公告程序、相对人有效参与程序和完善的救济程序。
二、我国土地征收程序存在的主要问题
（一）缺乏公共利益的认定程序
公共利益的需要是行使土地征收权的前提条件。只有当征收土地符合公共利益的需要时，才可行使征收权；反之，则不得行使。正因如此，各国均规定土地征收必须符合“公共使用”、“公共事业”、“公共利益”，且设立了公共利益认定程序。在我国，虽然《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等法律均强调土地征收必须为了公共利益的需要，但从征收程序的具体内容来看，尽管法律也有土地征收方案须报国务院或省级政府批准的规定，但由于在报批征收方案时，以市县政府作为申请人，并不要求具体的用地单位和使用目的，因此，批准征收时，并不包含对征收目的是否符合公共利益的认定，导致了征收权的滥用。
（二）程序公开性不强
我国土地征收程序公开性不强主要表现在：（1）公告时间的事后性。根据《土地管理法》第46条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”，第48条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征收地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定可以看出，我国的公告是有关部门批准后的公告，即为事后公告，只是一种既定事实的告知，并没有提供有效的救济渠道。（2）公告内容简单、缺乏说理性。《征用土地公告办法》第5条、第8条分别规定了征收土地公告和征地补偿、安置方案公告的内容，从内容来看，较为简单，是一种例行性通知，对征收是否符合公共利益的需要，补偿、安置方案确定的理由和依据等均缺乏说明。（3）公告形式单一化。依据现行法律法规，征收土地、征地补偿、安置方案应在被征收土地所在地村、组内和乡（镇）人民政府所在地进行公告。实践中，多采用张贴公告的方式进行。这种单一化的公告方式难以保证被征收人知悉公告内容，这就往往导致其权利无法得以主张。
（三）被征收人不能有效参与征收程序
被征收人不能有效参与征收程序表现在：（1）被征收人无权参与土地征收决策。被征收人只是在政府作出征收决定后，才被告知其土地已被征收，土地征收决策完全是政府的单方行为。（2）被征收人难以有效参与征地补偿、安置方案的制定。尽管依据现行法律法规的规定，征地补偿、安置方案由国土部门会同有关部门拟订后公告，在公告期间，被征收人可以提出意见和提出听证要求，但“确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改”的规定表明该方案已经生效并难以改变。（3）听证形式化。根据《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》的规定，被征收人对补偿、安置方案要求举行听证的，应当举行听证会。但由于举行听证会的范围仅限于补偿、安置方案，且没有规定未举行听证会的补偿、安置方案的法律效力，加上我国尚未建立必须根据听证笔录作出行政决定的制度，听证在实践中流于形式。
（四）缺乏救济程序
我国只对土地征收中补偿标准的争议规定了救济程序，且这是一种行政裁决最终的程序。《土地管理法实施条例》第25条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”这意味着，土地权利人对补偿、安置有异议的，只能申请县级以上人民政府协调，协调不成的，由上一级人民政府裁决，不能寻求司法救济，这种救济难保其公正性。其实，土地征收救济包括对土地征收行为本身的救济（征收救济）和对土地征收补偿、安置的救济（补偿救济）两种，在我国，不管是对土地征收行为本身还是对补偿安置均不能进行司法审查。
三、我国土地征收正当程序的构建
（一）增设公共利益认定程序，确保征收前提的合法性
鉴于公共利益的需要是土地征收的前提条件，国外土地征收往往设立公共利益认定程序，以判断征收是否为了公共利益。在我国，公共利益认定往往被吸收在土地征收申请及批准程序之中，没有单独独立出来，弱化了该程序的意义，从而引起征收权滥用，严重损害了被征收人的合法权益。因此，应增设公共利益认定程序，由申请人在项目批准后向有关主管部门提出公益目的认定的申请，主管部门应通过听证程序并严格按照听证笔录做出决定。
（二）完善公告制度，促进程序公开
程序公开是实现公民知情权和参与权的前提，要促进程序公开，必须完善公告制度。（1）公告内容细致化，增加说理性。我国土地征收除公告现有法律法规规定的内容外，还应对征收符合公共利益的说明，补偿安置标准确定的理由和依据、被征收土地的详细情况、财产评估方法、被征收人的异议和听证权等权利及其行使的方式、期间等［9］。（2）公告方式多样化，力求到位。除依现行的方式公告外，征收公告和补偿、安置方案必须在当地普遍发行的报纸上予以连续、在当地县级电视台滚动公布，并应借鉴法院送达的方式派专人或通过特快专递将其送达到每一位被征收人手中。
（三）强化被征收人的有效参与
参与程序是现代行政程序的一项重要原则，是指“受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用”［10］。要保证被征收人有效参与程序，必须做到：（1）被征收人具有参与土地征收程序的可能性。如被征收人知悉自己有权向行政机关提出意见和建议，知悉行政机关作出征收的决策和补偿安置方案的内容和依据，行政机关确定的参与时间和地点方便被征收人参与，听证权的告知与听证的举行之间应具有相当的间隔，以方便被征收人做好准备工作。（2）就参与的程序来看，被征收人应有权参与土地征收决策过程、征收补偿、安置方案的制定等实质性程序。对于征收中公共利益的认定，征收范围和位置的确定，补偿、安置方案的制定，被征收人均应有权参与，行政机关应与被征收人展开充分的对话与协商。（3）被征收人的参与行为应具有影响土地征收实体内容的可能性。被征收人参与征收行为目的是让行政机关听取其意见和建议，影响征收行为的内容。如果被征收人在实施参与行为（如提出意见和建议，参加听证会）之初，征收行为的内容已经确定且不可更改或难以更改，那么只有傻瓜才会积极参与。因此，被征收人应在事前或在行政机关最终决策作出之前参与征收程序，且行政机关应听取其意见和建议，即对所获取的意见和建议“必须真诚地予以考虑”，而不是“听而不取”，装装样子。（4）规范听证程序。举行听证会是被征收人参与征收程序的重要体现。举行听证会应从补偿、安置方案的制定扩大到土地征收决策程序，同时应明确规定被征收人申请举行听证会而未举行听证会作出的征收决策和补偿、安置方案的法律效力，明确规定应根据听证笔录作出征收决定和制定补偿、安置方案。