国有土地征收相关法律篇1
[关键词]土地征收；公共利益；公平补偿；公权保障；公正程序
[作者简介]万政伟，浙江警察学院法律系讲师，经济法学硕士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社会科学院法学研究所助理研究员，浙江杭州310053
[中图分类号]D912.3 [文献标识码]a [文章编号]1672―2728(2008)11―0097―03
一、西方土地征收法律制度的总体特征
在西方各国中，德国第一个征收法是黑森大公国于1821年公布的，随后，各邦国也陆续制定了征收法典，1874年普鲁士土地收用法基本确立了土地征收法律制度，1919年魏玛宪法第153条第2款以精密技术性的方式，将征收之过程，在世界上首次规定于宪法内。二战以后，德国基本法承继了魏玛宪法的相关规定，构成了德国土地征收法律制度的宪法基础。在法国，在大革命期间和第一帝国时期确立了公用征收的原则，以后经过多次立法规定和判例补充，逐渐发展成为现行的公用征收法律制度，主要规定于1977年的公用征收法典中。在美国，《美利坚合众国宪法修正案》第5条规定：“没有正当的补偿，私有财产不得为公共所收用。”以该条款为基础，运用“深厚的人权理念，积极的司法解释程序，来予以宪法理念以新的内容”，逐步发展起以判例法为主要表现形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本确立了土地征收法律制度，二战后，《日本国宪法》第29条第3款规定了征收的目的和条件。西方其他国家如英国、比利时等国也确立了各自的土地征收法律制度。
尽管西方各国土地征收法律制度在具体制度设置方面存在很大的区别，但是，这些土地征收法律制度大都建立在市场调节机制和资本主义土地私有制的基础上，市场调节机制和土地私有制对土地征收制度产生了巨大的影响，使之很明显地呈现了“四公”特征，即在土地征收目的上坚持公共利益标准；在土地征收补偿上，坚持公平补偿标准；在土地征收制度中，着重赋予被征地者以各种“公权利”，以“公权利”为本位构建土地征收法律制度；在土地征收过程中，注意运用严格的程序制约国家土地征收公权力。
(一)在土地征收目的上体现公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益构成了土地征收的唯一正当理由，它既赋予了国家行使土地征收权力的合法性依据，又限制了国家行使土地征收权力的范围。从这个意义上讲，由于公共利益要求和标准的存在，土地征收法同时也应当是一部限制土地征收、保障土地所有权的法律。《欧洲人权公约第一议定书》第1条第1款规定：“每一个自然人或法人均有权平等地享受其财产。非为公共的利益及依据法律的一般原则所规定的条件，任何人均不得剥夺其财产所有权。”《意大利民法典》第834条规定：“不得全部或部分地使任何所有人丧失其所有权，但是为了公共利益的需要，依法宣告征用并且给予合理补偿的情况不在此限。”20世纪以后，法国公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公产、公共工程和公务观念了，行政法院认为只要能够满足公共利益就是达成公用目的。从1954年Bermanv・parker一案以后，美国的“公共目标”概念也从原来的“公用征收”扩展到“公益征收”。
(二)坚持公平补偿标准。公平补偿又称为“正当补偿”或“相当补偿”。这种公平补偿的要求构成了对国家强制权的反向制约，主要是从经济利益上保障被征地者的权益。在必须征收时，补偿应当符合财产的价值，财产的存续保障转化为财产的价值保障补偿，通行做法是依照市场价格来厘定被征收土地补偿标准，以被征收土地的市场价格为基础决定土地征收补偿费用的具体标准。说到底，土地征收的过程其实就是一个强制购买的过程，它要求在土地征收过程中模拟市场交易的结果，给予被征收者以相当于市场价格的土地征收补偿对价，从而在公共利益和个体利益之间达致均衡。德国最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于对平等原则之侵犯。为了补偿这项侵犯，就有必要对受到征用的个人授予一种公平补偿。法国院认为，一旦构成征用，其补偿就必须符合两项条件：首先，政府必须在征用之前支付补偿；其次，补偿必须公正。日本宪法第29条第3款也规定：“私有财产，在正当补偿之下可收归公共所用。”
(三)强化公权保障。公权保障指在土地征收过程中必须赋予并保障被征地者的各种公权利。公权利是同私权利相对应的一个概念，是公民所享有的针对国家机关的权利。由于土地征收是一个运用国家公权力强制剥夺他人土地所有权的过程，为了防止国家公权力肆意侵害土地所有权，就有必要在土地征收法律制度中赋予被征收人以下各种公权利：
1.知情权。被征地者的知情权包括事前知情权和事中知情权，事前知情权要求用地单位在土地征收程序启动前，就应当通知被征地者并听取其意见；事中知情权要求征收机关在作出征收决定和补偿决定时，除应当及时地进行公告外，还应当以通知方式个别告知被征地者。
2.买回权。土地买回权指土地所有者在征收所据以存在的公益目的未能实现的情况下请求买回该幅土地的权利。对财产的侵害仅限于为实现特定的大众福祉利益所必要的范围内，这意味着。原先作为征收正当理由的目的一旦消灭，返还请求权即告成立。土地买回权制度的设立旨在促进土地的合理利用，维护被征地者的合法权益，提高土地征收的效率。买回权是被征地者维护其所有权的一种补充手段，实际上是对土地征收行为的否认，从性质上看，它是一项保障土地所有权的公权利。
3.残余土地建筑物强制征收请求权。被征地者强制征收请求权指在被征收土地或其附着物的残余部分丧失全部或大部分经济价值时，被征地者享有在法定期限内请求征地机关一并予以征收的权利。该权利性质上属于公权利，是被征地者针对政府的权利，目的是为了维护被征地者的经济利益。
(四)坚持公正程序。公正程序又称为正当程序，从程序法理上讲，征地过程中的公正的法律程序既是被征地者权利的重要保障，也是对政府征地权力的有效限制。作为对政府行使征收权力的制约，公正程序已经越来越广泛地体现在世界各国的土地立法之中。在美国的土地征收法中，公正程序包括两项基本程序性规则：其一是听取对方意见：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一项规则下，必须保证相对方在行政机关作出一项行政决定时享有如下三项权利：(1)相对人在合理时间得到通知的权利；(2)相对人有了解行政机关的论点和根据的权利；(3)相对人有为自己辩护的权利。第二项规则是避免偏私的必要程序规则。
日本土地征收也有着严格的程序，根据2003
年6月20日最新修改的《土地征收法》规定，日本的土地征收要经历以下一些程序：(1)编写调查报告；(2)裁定程序的开始；(3)土地所有人或其他权利人提出补偿的请求；(4)征收委员会作出征收区域、损失补偿以及权利取得或丧失时间的裁定；(5)不服申诉和诉讼。
比利时普通公用征收程序依次要经过行政阶段和司法阶段。在行政阶段，针对公务机关的财产征收计划，被征收人可以在收到财产征收计划15天内提出异议和意见，如果双方达不成协议，行政机关必须经过开会才能决定公用征收。由此形成的决定如果被征收人仍不执行，征收便进入司法阶段，即由征收机关向征收财产所在地的法院提讼。如果经审查确定行政机关征收合法，那么接着由法院指定三位专家，对补偿费进行估价。在听取了双方当事人意见后，法院在专家所作结论的基础上决定补偿费额，然后由法院授权行政机关执行征收财产。被征收人对一审法院的判决不服可以向上级法院上诉，但上诉不停止原判决的执行。
除了在征收过程中应当遵循公正程序的要求以外，在征地程序启动之前也必须要有一个民事前置程序。尽管公共利益是国家启动征地程序的唯一正当理由，但远远不是充分理由。即使是为了公共利益，也要经过民事途径不能取得土地所有权情况下，才能进入土地征收程序。这就是说，在国家启动土地征收程序之前，必须要有一个民事前置程序，这也是公正程序的一个必然要求。
二、对我国土地征收立法的启示
我国社会主义市场经济体制建立在土地公有制的基础上，这就决定了我国土地征收法律制度既要建立在土地公有制基础上，也要符合市场经济体制的要求。相对而言，西方土地征收法律制度建立在资本主义土地私有制基础上，也就是说，西方土地征收法律制度必然与我国土地征收法律制度之间存在着巨大的差异，尽管如此，经过了几百年的发展，西方国家已经形成了一个比较完善的、符合市场经济体制要求的土地征收法律制度体系，对我国土地征收法律制度体系的建构具有重要的启示。
启示一：尽快明确公共利益标准。我国《宪法》第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款也规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”应当说，我国现行立法已经确立了公共利益标准，但是同西方土地征收制度相比较，依然存在着很大的缺陷。依照《土地管理法》第43条规定，除了少量的非农化建设不需要经过征收程序外，绝大部分需要利用集体土地的建设用地都要经过土地征收程序，而不管这些建设用地是否符合公共利益标准，这实际上取消了土地征收的公共利益标准。为了保障集体土地所有权，减少土地征收的频率，笔者认为，在我国未来的土地征收立法中，应当尽可能地确定公共利益的内涵，并且详细地列举属于公共利益范畴的建设项目，以彻底杜绝为了商业利益或国库利益而滥用土地征收权的可能性。
启示二：以“公权利”保障为核心重新建构一系列土地征收制度。根据我国现行法律制度，土地征收实质上就是由政府主导的强制性地把集体土地转变为国有土地的过程。在这个过程中，是否征收、如何征收、如何补偿等方面，被征地单位和失地农民既缺少知情权，也没有残余地强制征收请求权、买回权等一系列权利。政府的征收行为明显具有单方面性和强制性，威权过重，充分体现了国家的权威，反映了计划经济体制时期的行政权力支配一切的时代特征，远远不能适应现代多元化法治社会的要求。因此，在我国未来的土地征收立法中，应当形成一个以“公权利”保障为核心的土地征收法律制度体系。
国有土地征收相关法律篇2
关键词：征收征用法律制度土地
一、我国土地征收征用基本法律的缺陷
随着改革的进行，1982年宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”条款显得简单粗糙，因带有时代的烙印而与我国经济与社会的发展不相适应。于是十届全国人大二次会议经过投票表决，针对宪法原第10条第3款通过了修正案第20条，该条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照规定对土地进行实行征收或者征用并给予补偿。”遗憾的是，目前征地中存在的各种问题并未因为宪法的修订而解决，只是换了一种形式客观地存在下来。
（一）土地征收征用公共目的的规定不适应土地制度改革的需要
根据土地管理法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”的规定，集体所有的土地不得进入市场进行交易。有学者将这一现象称为“征地悖论”，即非公共利益性质的农地转用怎么办？不经过征地是违宪，因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了宪法第10条“全部城市土地为国家所有”的规定；征地也违宪，因为不合“为了公共利益才可征地”的宪法准则。而且，宪法修正案关于土地征收征用公共目的的规定不复合我国的国情。
（二）土地征收征用补偿额缺乏明确规定
土地管理法第43条关于“国家征收是农用地转为建设用地的唯一途径”和第54条关于“国家按有偿原则向城市建设单位出让土地”规定来看，明文规定征服可以先以公共管理者身份按照“农业用途”给予补偿进行征地，再以市场主体的身份按照“土地的城市建设用途”市值把征得的土地批租出去。这种“一征一售两定价”保证了政府经营秃顶的法定红利最大化，这在公共利益界定不清和缺乏正当程序制约的情况下，导致地方政府为了追逐土地出让金最大化而滥占耕地的倾向。
（三）土地征收征用制度未明确规定正当程序原则
在美国1791年通过的宪法修正案第5条规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。而在我国却由于长期受“重实体、轻程序”观念的影响，以及缺乏自然法的法律基础，在土地征收征用制度中发展相对滞后。中华人民共和国土地管理法实施条例第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府裁决，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”这意味着政府可以先征地，后签征收补偿协议，实质以合法形式完全剥夺了永久失去土地的农民的一切权力，使农民无法凭借手中的土地作为谈判筹码以保障取得合理补偿。
（四）土地征收征用制度未明确司法救济原则
世界人权公约第8条规定“人人于其宪法或法律所赋予之基本权力被侵害时，有权享受国家行政法庭之救济。”但长期以来我国法治观念淡薄，我国对于土地征收征用补偿纠纷主要通过行政复议来解决，但是，相对于诉讼来说，行政复议是一种“自己做自己案件的法官”的纠纷解决方式，并不符合近代以来的自然公正原则的一般要求，无法有效防止政府征收征用权的滥用，无法确保被征地者因征地而遭受的不平等损失得到必要的公平补偿。
二、我国土地征收征用法律制度的完善
对于我国土地征收征用法律制度现存的问题，较为普遍的看法是应该修改土地管理法等相关法律，明确以“公共利益”为目的的建设用地范围，规定征地程序，制定赔偿标准，并使之与宪法原则相符，形成统一协调层次分明的征收征用法律制度体系。
（一）完善关于土地征收征用中“公共利益”目的的提法
在中国以“公共利益”作为土地征收征用权行使的前提，不符合我国目前的土地权利结构和土地市场结构的特殊性，不仅不能起到防止滥征滥占耕地和保护被征地者利益的作用，还将阻碍土地使用权市场的运作和经济建设对土地的需要，并引起法律之间的冲突。而去掉公共目的条款后，完全可以通过设计严格而又公正的征地程序和给予公平合理的补偿来防止征收征用权的滥用。
（二）明确土地征收征用的补偿额度原则
在中国，以“公共利益”目的作为征地的前提已没有实际意义，而仅可依是否以“具体公共利益目的”来做制度上的区分，根据被征土地的最终用途确定不同的补偿标准同时，应体现中国由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变。在宪法中明确土地征收征用补偿额度原则为：凡为公共利益目的使用的采用不完全补偿原则；其余采用完全补偿原则，同时保证失地人的生活水平不能低于原来标准。
（三）确立土地征收征用的正当程序原则
将我国宪法土地征收征用条款中的“依法律规定”修改为“依正当的法律程序”。正当程序原则“要求一切权利的行使在剥夺个人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。其次，在宪法中明确在“先予补偿”的情况下，才可对土地实行征收或征用。
（四）明确司法救济作为土地征收征用补偿纠纷解决的最终手段
公正的司法救济程序使当事人可以得到平等的参与机会和陈述与辩论的权力。当征地机关违法侵权时，司法机关（主要是审判机关）在很大程度上使被征地者有可能利用诉讼权或司法救济权来抵抗国家权力对自己利益的侵犯，保护在强大的国家权力面前处于弱势的被征地者合法权利，抵制政府征地权的专横和侵权行为。
三、总结与讨论
综上所述，我国土地征收征用制度应完善为：“国家可以依照正当法律程序，在先予补偿的情况下对土地实行征收或征用，并根据土地最终用途实行不同的补偿标准，凡为公共利益目的使用的采用不完全补偿标准；其余采用完全补偿标准。在关于赔偿数额发生争议的情况下，可以向法院。”如此完善更切近于实践，不影响实行土地公有制基础，又增加了法律法规的统一性与协调性，避免了过多的理论争执。
参考文献：
国有土地征收相关法律篇3
自改革开放以来，伴随着城镇化发展，各级政府对农村土地的大量征收，产生了一系列的社会问题。本文对我国现行的土地征收法律进行了分析，归纳出我国法律对农村土地征收的强制性、目的性、合法性和补偿性，发现农村土地征收现存的弊端，并提出一定的完善建议。
关键词:
土地征收;法律特征;补偿方式;合法程序;监督体制
改革开放以来，我国社会主义城镇化建设的步伐逐步加快，各级政府在城市化的发展进程中，为建设城镇、工厂以及工业园区等建筑，需要征收大量土地，而土地是农民最基本的、赖以生存的生活来源，在市场经济飞速发展的今天，农村土地征收所产生的一系列社会问题，都可能引发大量的纠纷。
一、我国土地征收的法律特征
我国农村土地征收法律制度是推进社会主义城镇化发展的重要保障，在现有的法律法规中，在《宪法》中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;在《土地管理法》中明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”;在《物权法》中规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从以上法律法规中，可以看出我国对土地征收，是以补偿为前提，以实现公共利益为基础，将农村集体土地强制征收成为国家所有，具有强制性、目的性、合法性和补偿性四点法律特征。
(一)土地征收的强制性
从上文提到的法律规定中可以看出，对农村土地征收的实施方是国家，国家是有权并依照法律法规，可以对农村土地实施强行征收，被征地的一方必须完全服从。因此，国家对农村土地的征收是带有强制性特征的，但强制征收土地必须在法律规定的“为了公共利益的需要”基础之上，这就是土地征收的第二个特征———目的性。
(二)土地征收的目的性
判断国家及各级政府在征收农村土地时是否符合法律法规的要求，其标准和依据就是判断所谓“公共利益的需求”，这是对土地进行征收的前提和基础。由于城市化的不断扩张，以及市场经济的飞速发展，城镇化建设、工业区建设等用地的不足，都导致了对农村土地的征收逐渐扩张。因此，只有明确是为公共谋求利益的目的，对农村土地实行征收，才能具有正当性和合理性。
(三)土地征收的合法性
在各国立法中，对土地的征收都必须严格依照法律程序进行。我国践行的是依法治国、依法执政、依法行政，按照正规的法律程序对农村土地进行征收，才能防止滥用权力的现象发生，才能保障土地征收的过程能够顺利进行，同时也能保证被征地农民的合法权益，维护社会稳定和公正性。
(四)土地征收的补偿性
上文所列出的如《宪法》等法律法规，都明确规定了，如果对土地实行了征收，那么就必须对被征收者给予一定的补偿。即使征地行为是为了集体的公共利益，但少数人势必会因此而受到利益损害。所以必须对被征地者进行补偿，践行民法公平、正义的原则。农村土地征收制度是我国对公共事业发展的重要保证，其意义之重大，在对土地征收进行中，保证对权力的合法行使、对土地和资源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主体之间的关系，都起到了关键的、不容忽视的作用。
二、我国农村土地征收中的弊端及完善建议
(一)关于农村土地征收的程序方面
在对农村土地征收中，涉及到国家、集体和农民三方，由于目的、利益等诸多原因，三方之间不可避免的会产生各方面矛盾和纠纷，最为凸显的矛盾就是关于征收补偿费的问题。目前，我国在对农村土地征收中，还有很多程序缺失的现象存在，农民的权益受到侵害，无法得到保障。首先，被征地的农民个人，对土地征收的决策并没有参与权。国家和各级政府对农村土地的征用是在“公共利益”发展的前提下进行的，那么公众对其“公共利益”的合理性就应有权参与。在国外，在征地前政府公告，派专职专员进行一系列审查，召开听证，被征地者可以参加其中的所有过程并表达自己的要求。所以，笔者认为应该本着“协商优先”的原则，让被征地者真正参与到意见征求和土地征收的过程中。其次在发生土地纠纷和矛盾时，要保证被征地者有可以申诉和寻求司法救济的部门。如果被征地者对整个过程的合法性和补偿等问题有异议，应有专门的机构来受理此类申诉，这样才可以化解农民的矛盾，保护农民的权益。处理好各方面的矛盾，是土地征收顺利进行的保障。
(二)关于农村土地征地的补偿方面
我国的《土地管理法》中规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，以及“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。不难看出，这种补偿标准较为落后，已经无法满足和适应现今市场经济大环境下的发展和需要。改革开发以来，整个中国的经济已经发生了翻天覆地的改变，农村社会的经济形势也发生了剧烈的变化，依据上文中的补偿标准，农民所能获得到的征地补偿范围极为狭窄，得到的经济补偿和土地征用后所产生的经济效应相差极其悬殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并没有为农民身份的人民群众进行可持续发展的考虑。在中国农村，大多数农民从业能力非常有限，在失地的情况下，近乎等同于失业，无法从事其他行业来维持生计。随着时间的推移和市场经济的日益繁荣，农民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，应提高对被征地者的补偿，才能真正对农民的利益提供有效的保障。具体来看，除去法律已经规定的补偿外，增加社会保障费用、再教育和培训费用以及土地增值费用，才能让农民切实的享受到土地增值后的价值。
(三)关于农村土地征收的监督体制
目前我国还缺乏对土地征收的进行系统监督、管理的政府执法部门，对权力依法进行监督是限制权力滥用的重要保证。在对农村土地征收前，要严格控制对土地的审批权，实行责任制，并切实落实到个人;为征地补偿费专门设置专用账户，并纳入到银行体系，使农民集体可以发挥监督作用;政府应设置土地执法监督和咨询的机构，让农民可以充分咨询和表达诉求，同时也可以加强对土地征收的执法和监察力度。
三、结论
综上所述，在城市化进程加快的现代社会，针对我国现行的关于农村土地征收的法律法规特征，其实际存在的弊端，从法治建设角度和社会实践角度，都应该尽快建构和完善相关的法律程序、补偿标准和监督体制，保障农民群体的合法权益。
［参考文献］
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国有土地征收相关法律篇4
【关键词】土地征用；权利保护；农民利益
目前，我国经济社会呈平稳快速发展的态势，城市化进程迅速展开。而一些地方把“圈地”当“发展”，违法批地，滥用征地权，层层克扣征地补偿费，侵占了农民利益，引发大量社会矛盾。农民失去土地，生产和生活无保障，成为影响社会稳定的一大隐患。土地不仅具有自然属性，经济属性，社会属性还具有重要的法律属性，由于土地资源的稀缺性日益剧烈土地资源的重要性也日益受到普遍的重视，对土地的利用，开发固然要借助于法律予以规制蕴含在土地经营开发过程中的巨大经济利益更是进行土地管理，完善土地立法的动因。
1土地法律规范与土地法律关系的性质比较
土地法律规范泛指调整土地权益的法律法规和规章以及相关的行政规定包括从国家宪法到乡镇一级政府的所有调整土地的文件，而不仅仅是指狭义上的法律规范，理由在于在法律规范并不完善的状态下一些行政性文件具有类似于法律规范的实效由于土地法律调整的利益关系归属不同而产生的差异，这些文件从大类区分为公法类规范和私法类规范受计划经济观念，制度深刻而持久的影响我国的土地法律直到今天仍然是以管理为主突出国家对土地的绝对性支配地位和不恰当地强化了国家对土地的权力，正如有学者指出的那样中国的土地法律不适当地忽视甚至否认社会成员的个体利益和当事人意志"。致使土地法律被定位于土地权力法"从而形成土地权利法的萎缩状态，到目前为止我国的土地法律规范文件不下上百件从立法主体、立法内容权利义务配置规范结构到法规名称都可以看出其对行政权力的强化，而对具有私益性质的土地私法类问题则多半是一带而过语焉不详这种立法局面强化了土地管理部门的权力以及与此相关的土地管理权力意识，而对土地管理部门作为行政机关应有的服务意识没有必要的促进作用"深层次的原因是漠视土地法律关系的多元性从法律关系所指向的利益看土地法律关系分为公法性质的法律关系和私法性质的法律关系两大类具有公法性质的土地法律关系包括土地管理法律关系指的是国家对土地资源进行管理与各类土地管理之相对人所发生的行政法律关系，包括宏观管理关系和具体的土地行政法律关系土地管理法律关系狭义上仅仅是指以土地为媒介在管理者与受管理者之间直接形成的管理权力义务关系但是广义上的土地管理关系还包括以土地为媒介间接形成的土地规划关系土地征用关系土地利用关系土地整治关系与土地保护关系。土地作为一种不可再生的永久性资源规划利用整治和保护是国家的职能"在法律上是国家的一项行政权力。这项权力根源于国家作为政治实体的领土主权"是从国家土地管理权派生出来的管理权力土地税收行政法律关系!这是指利用土地从事商业或者类似商业的经营性行为时，依据法律规定"在土地使用者与国家税收行政机关之间所形成的专业经济关系。是同土地管理关系密切联系但又是独立的公法性质的土地法律关系，具有私法性质的土地法律关系，一般来说是由民法的物权法调整的"包括但不限于如下几类一是土地所有法律关系指土地所有者与其他一切所有者以外的主体之间就土地的占有、使用、收益和处分权能依法产生的权利义务关系我国实行土地公有制故土地所有者只能是国家和集体
2是土地使用法律关系
土地使用者因使用国家或者集体的土地而与国家或者集体经济组织所形成的权利义务关系，是土地所有权与土地使用权分离的法律表现和结果土地征用补偿法律关系：土地征用是政府的公共管理权，而征地补偿是对政府合法损害的一种补救"土地征用补偿是具有私法性质的土地法律关系是被征地之利益相关者的一项请求权，也是政府的一项民事义务土地征用需要详细的法律规范土地国家所有和集体所有两种公有制形式的客观存在!必定发生土地所有权转移而随着经济建设用地急剧增加，必然大量发生不同所有制的土地移转问题理论上可以有国有土地转换为集体土地!和集体土地转化为国有土地两种转移形式我国由于计划经济一大二公$观念和制度的影响!土地移转历来就是只有集体土地向国有土地转移的情形!而从来未发生过国有土地转换为集体土地的例子这种状况在法律上就称为土地单向转移制度。我国现行法律只认可集体土地所有权向国家土地所有权单向转移，广大农村集体所有的土地从新中国建立以来就被以正式或者非正式的方式被征用征收!农村的土地资源日益枯竭和萎缩集体所有的土地资源，其所有权主体实质上被剥夺了对土地的支配权由于禁止土地买卖集体土地无从流转相反，只要国家具有名义上形式上的需要就可以动用国家行政权力将集体所有的土地征用，转化为国有土地"无形中使得作为公有制的集体土地所有制，其所有权主体对土地丧失了实质意义上的支配力。转贴于
3我国土地征用存在的问题
根据以上的理论分析可推测土地征用中存在的根本问题主要是由于公共利益的扩大化导致的征用权滥用以及对被征用人不合理的补偿。我国的土地征用制度形成于建国初期，已越来越不适应市场经济的要求，征地难以及由此引发的一系列社会矛盾要求我们仔细分析当前土地征用中的存在的主要问题并在改革中解决这些问题。我们认为根本上存在着如下问题：滥用征用权《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。在实际操作中，国家为了进行经济建设也可以动用征用权，将经济建设也归为公共利益的行为，广义化了公共利益的涵义，导致了土地征用权的滥用。我国征地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济的浓重色彩，目前我国的土地征用补偿存在征用补偿范围窄，补偿标准低的现象。新土地管理法确定的农用地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围。与补偿范围窄同时存在的问题是补偿的标准低。新的土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的3倍。土地补偿费以农地收益来计算，并没有反映农地转为非农地的预期收益，失去土地的村集体及村民受益程度低，被征用人的利益在土地征用补偿中没有得到应有的体现。我们在苏南的调查显示，土地征用费用仅相当于出让价格的最低。这样的补偿标准，属于市场外的产物，未得到市场的检验与认同，完全是政府行为的结果在征用过程中，不尊重农民的财产所有权，给农民很低的补偿是产生征地难的主要症结。补偿项目设置不合理，劳动力安置困难我国土地征用补偿项目设置主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对土地所有人的投资以及土地所有权转移的一种补偿和“购买”，地上附着物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿，而劳动力安置补助费的设置是计划经济时代的产物，其实质是一种实物补偿的异化。在计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。随着现代企业制度的建立，企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中被淘汰，则劳动力的生活将面临困难，这与劳动力安置的初始设计目标相背.
4地方政府征地与农民利益之博弈模型构建1严格规定土地用权行使的范围
《土地法》规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对公共利益范围的界定宽泛模糊，对于“公共利益”的把握基本上属于行政机关的自由裁量权，使地方政府和官员有更大的可能与更多的机会以此为名来实现自身利益。为此，应完善有关法律和政策，可参照日韩等国采取列举加概括的办法严格限定“公共利益”。国家应尽快制定出详细征地目录，只有进入征地目录的用地项目才能启动征地程序。其它非公益性用地，政府不能动用征地权，可以让土地需求方与集体土地所有者进行谈判和交易，地方政府作为组织者、协调者以及监督者参与其中，国家通过税费和土地总体规划进行调控。2实行土地征用协议制度
我国现行的土地管理制度虽然确定了“两公告一登记”的程序，但征地补偿安置主要是由市、县地方政府单方面拟定的，缺乏与被征地的农村集体组织或者农民的沟通和协调，因而导致征地过程中时常发生冲突。实行和健全政府与被征地农民的协商机制，扩大征地行为透明度和广大农民的参与程度，将土地征用过程中的一次博弈转变为多次博弈，可以减免政府与农民冲突的产生，达到共赢的局面。为此，可以在征地程序中增加征地协议环节，政府制定征地补偿方案前应与被征地的农村集体组织或者农民进行沟通，并召开村民代表会议广泛征求村民代表意见的内容，让他们充分表达自己的利益，使他们的合法权益得到了相应保障。3建立土地仲裁纠纷机构，保障农民在征地过程中的合法民主权利。
按照目前法律规定，在征地过程中发生补偿费用争议的，应有县级以上政府协调，协调不成的则有批准征用土地的人民政府裁决。由于农地征用主体是地方政府，因此地方政府实际上既是“运动员”又是“裁判员”，在征地博弈中农民处于弱势地位，缺少有效的利益表达机制和渠道。因此可以将土地纠纷问题引入司法程序，建立独立于政府的仲裁机构来裁决征地纠纷和对农民进行司法救济。一方面既可以降低农民抵制政府违规征地的成本，又可以提高抵制成功的可能性；另一方面相应地是对地方政府违规征地的一种“威胁
”，弱化违规征地的力。其次，经仲裁机构裁决后，对于有些农民恶意抵制的可以申请强制执行，保障征地的顺利进行。这样，有利于推动政府与农民的博弈达到理想状态可以有效的保护国家、集体、农民三者的权益。
5结语
综合上述分析，土地所有者的民事权利和利益，土地使用者的在先权利和土地上的他项权利，因为土地被征用所引起的损失或者预期的收益，应当给予及时有效和充分的补偿。不能以其他任何理由限制甚至剥夺相关各方的民事权利。不得以土地规划利用关系代替土地征用民事法律关系，掠夺被征用地之民事权利和利益。上述土地法律关系概括表明，土地法律关系区分为私法关系和公法关系，由于土地公有制分为国家所有和集体所有两种形式，由此产生了国家对集体的土地进行征用的问题，并进而影响到被征用的土地之使用者的利益，土地法律规范确认的土地所有权单向转移制度和土地征用中忽视土地私法关系和权利保护的弊病，需要通过立法加以改进。
国有土地征收相关法律篇5
关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度
由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。
一、农村集体土地征收机制的现状分析
近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
（二）集体土地征收程序缺乏具体规定
土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
（三）集体土地征收补偿标准过低
根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生
政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识
在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。
国有土地征收相关法律篇6
因建设新汽车站需要，某市国土资源局（以下简称市国土局）于2003年11月3日根据《土地管理法》第五十八条相关规定，作出提前收回开发区某居民的国有出让土地使用权决定，同时确定由该市经济开发区管委会依法补偿。该居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提讼，要求撤销改决定。
该居民诉讼理由是：（1）市国土局收回原告上述土地用于划拨给某市运输实业总公司建设新车站，而该公司为企业法人，假设车站是出于自身经营需要和企业营利目的，不是法律规定的出于社会公共利益需要；（2）被告提前收回国有土地使用权，却确定由第三人对原告进行补偿，违反法律规定；（3）收回土地不在划拨给汽车站建设的土地范围内；（4）被告收回程序违法，原告依据不是被告送达的，而是原告在另案审理过程中得知的。同时，被告在收回中未依法履行提前通知的义务。
市国土局答辩称：（1）公共利益与经营营利是可以兼容的，汽车站属于一个城市的基础设施，公共交通服务也是维持城市正常运转的一项基本设施，显然属于公共利益的范畴；（2）《土地管理法》第五十八条规定只要求对相对人适当补偿，并未明确必须由作出收回决定的行政机关补偿，国土局明确由该市经济开发区管委会依法补偿并无不当；（3）按照该市建设局提供的汽车站规划图和国土局提供的汽车站划拨用地勘测定界图，收回土地明显在划拨给汽车站建设的国有土地范围内；（4）国土局依法报批及委托该市开发区管委会送达程序合法。
法院判决
一、二审法院均认可市国土局答辩意见1、2、3项，认为市国土局土地收回报批程序合法，但委任送达程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同时认为，原告已经知道了收回土地的内容，并实际行使了诉权，因而其诉权及其他实体权利并未受到损害，因此判决驳回了原告的诉讼请求。
观点评析
公共利益是一个不确定的概念
本案中，市国土局依照《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定收回已经出让的国有土地使用权，该条中的“公共利益”构成了争议的核心。该居民认为，国土局收回土地系为了企业法人的需要，而非公共利益的需要；国土局则主张收回土地建设的汽车站属于公共基础设施，应属公共利益的需要。
上述争议反映了公共利益认识角度的不同而导致分歧的情形。前者系土地的利用主体属性角度，后者则是土地的功能角度。不同的角度导致不同的判断。由于《土地管理法》及相关法律没有明确“公共利益”的含义及范围，学理上提出的判断公共利益的主体标准、功能标准、程序标准等均很难形成共识。因此，一般认为，法律上的公共利益是一个不确定的概念。本案中的公共利益标准争议也充分反映了这一点。
虽然公共利益是一个不确定的法律概念，但并不等于在法律实践中就放弃对公共利益的评判，以公共利益之名或者无为，或者无所不为。我们认为，理论上的不确定并不等于实践的无所作为，但也不等于无所不为。理论上的标准及现实中的实例仍可构成土地管理中判断公共利益的参考标准，而为了更为准确地运用相关参考标准，仍有一些统一的程序规则必须遵循：第一，“任何人不能成为自己行为的法官”。行政机关可以因其自身认定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权，但该行为应受到中立的第三者的依法监督，如人民法院的司法审查。第二，任何不利处分应告知利害关系人并听取其陈述、申辩。国土局收回以前依市场方式出让的国有土地使用权，但又依《土地管理法》相关规定依行政职权收回该已经出让的国有土地使用权，这一行为对于权利人而言显然属于不利处理，因此收回决定必须告知权利人并允许其表达意见。本案中，国土局未能及时将收回决定通知权利人，当然会造成权利人的不满并进而成讼。虽然法院认定国土局的行为在实体上未造成权利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政机关的依法行政大打折扣。
因公共利益需要收回国有土地使用权应属征收性质
国土部门在土地市场上一方面代表国家行使所有者权能，另一方面又依法享有土地行政职权，这种双重性在国有土地使用权出让与国有土地使用权收回环节表现得尤为明显。在市场经济中，土地是重要的生产要素，完善的市场经济应是生产要素（包括土地）明晰、稳定的体制，因此土地的权利人应确定，且该权利应受普遍的保护。但是，国土部门依《土地管理法》相关规定又可因公共利益需要收回已经出让的国有土地使用权，这显然是对市场中的土地要素的明晰、稳定的破坏，实质上也破坏土地法律首先保障的法律秩序。因此，国土部门依《土地管理法》收回已出让的国有土地使用权是一种例外，且这种例外应受到法律保留原则的严格规范。
法律保留原则，又称消极的依法行政原则，主要是法治国家为了加强对公民财产权的保护而广泛于立法及行政领域运用的基本法律原则，指公民的合法权利只能基于法律的特别规定才能为行政机关所限制或剥夺。合法的财产权受到法律的普遍保护，这既是早期自由资本主义国家的“私有财产圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期资本主义国家或社会主义国家在强调财产权的社会义务时不容放弃的重心。因此，《土地管理法》第五十八条所设定的依公共利益需要收回已出让的国有土地使用权必须遵循这一基本要求，即该权利的行使不能破坏土地市场的权利稳定并侵害法律秩序。相应的，同样基于法律保护原则的要求，公民财产权只能基于公共利益的需要予以征收、征用，权利人损失应当受到公正补偿。我国2004年通过的宪法修正案第二十四条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”同时，宪法修正案第二十条也特别规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”运用法律保护原则分析，我们可以看到，已经出让的土地使用权系权利人的重要财产权利，行政机关依照《土地管理法》第五十八条规定因公共利益的需要要予以剥夺，只能属于宪法所规定的征收性质。
2004年宪法修正案出台后，《土地管理法》依据其中的征收条款，相应地将旧有的“土地征用”修改为“土地征收”，仅仅属于法律术语的调整，却未能依宪法规定征收行为的法律保留原则精神。将《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定（乃至第二项规定）统一纳入土地征收（或财产征收）的范畴予以统一，这对于完善土地领域的征收制度并无多大的帮助，特别在借鉴先进法治国家的征收理论及相关制度方面会形成制度性的阻碍。
将《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定（甚至第二项规定）纳入征收范畴，不仅能在宪法及立法法层面上贯彻法律保留原则，也能在制度层面上解决收回国有土地使用权时如何处理对权利人的安置补偿问题。因为征收理论普遍认为，被征收人的安置补偿系征收决定发生法律效力的条件，也是作为不动产的土地使用权产生无权变动的前提。而在国土部门依《土地管理法》第五十八条实施土地收回实践中，不能处理好安置补偿与物权变动的关系，往往造成“一物二主”的局面，引发多方面的诉讼，在实质上也构成对权利人的普遍侵犯。
相关法条链接
1.《中华人民共和国土地管理法》
第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有权批准的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
2.《中华人民共和国宪法修正案》
国有土地征收相关法律篇7
关键词 征收 征用 补偿 公共利益 司法救济
一、土地征收征用的理论基础
（一）土地征收征用的法理基础。土地征收, 是指国家在一定条件下, 对本具有不可侵性的个人、团体的土地所有权加以强制剥夺。在我国,土地所有权形式只有国家所有和集体所有两种，因此在我国土地征收实质上仅指集体土地征收。集体土地所有权的征收,是指为了建设事业的需要,强制性的把属于农村集体经济所有的土地收归国有,然后确定给用地单位, 并对被征收单位予以补偿的制度。[1]土地征收征用实质上就是由国家的行政权对公民或集体的财产权利进行限制的一种政府行为。财产权在法治社会是公民其他权利实现的工具和基础。那么为什么现代国家都允许对于公民的财产基于公共利益的目的予以限制哪？其内在的法理基础在于对财产权保护同时还要对个人权利和社会责任予以平衡，在艰难的判断中，法律要找出公权力与私权利之间的完美界限。因此对于土地的征收征用的要从两个方面来理解：
第一：国家保护集体土地所有权。这是征收、征用的前提。财产权是政治权力、精神权利等其他法律权利在内的众多权利的基础，对于实现个体、集体自由具有重要意义。财产权为个人创造了一个不受国家控制的领域，限制了政府的行动范围及统治者的专横意志。财产权是抵制统治权利扩张的最牢固的屏障，是市民社会和民间政治力量赖以根植和获取养料的土壤，它对人类一切精神文明和物质文明的巨大进步产生了深远影响。
第二：集体土地也要负担社会义务。现代宪法通常会基于社会公共福利的原则对经济自由、财产权利进行限制，这种限制也被称为“（公共）政策上的制约”，这种制约是从权利的外部所加诸的，并且为宪法的价值目的本身所允许的制约。集体土地也承担着这样的功能。
财产权的保护在现代法律体系中具有这两个纬度，即民法的保护（私法的保护）和宪法的保护（公法的保护）。一般意义而言，其中第二种维度上财产权就是要防止政府任意的侵犯私人的财产支配权。然而这样的财产权在保障了即得利益的同时，又可能与主体所承担的社会义务相违背，因而有效的实现社会权利就需要对财产、资源重新分配，税收的意义在于此，财产的征收、征用的意义也在于此。在承认个体财产权利的同时，在个人权利与社会权利的冲突与对峙中协调、平衡，形成征收、征用制度。财产权的诸多对象中，土地因为具有不可移动的属性，位置无法变更，具有不可替代的属性，因此国家在为推行公共事业和公共利益需要土地时，为了防止土地权利人拒绝出售或拉抬价格，往往通过征收、征用借助行政权利来实现。
当然，我们知道宪政的基本精神就是要建立有限政府，因此政府任何权力的行使都必须十分谨慎，表现在法律上就是要从目的和程序上限制、规范政府的权力行使。因此，虽然各国通常都赋予政府征收、征用的权力，然而通常法律上会限制征收征用的形式即通常要求征收征用要满足一定条件。
二、我国现行土地征收征用法律制度的不足
在我国现行法律体中，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等一些列法律、法规为土地征收、征用制度的合法运行提供了法律基础。现行宪法第10条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。《物权法》、《土地管理法》法律法规也对土地征收征用做出了相应规定。在有关土地征收、征用的法律制度中，仍然存在以下不足，这些不足直接影响了被征收人相应权利的实现。
（一）集体土地所有权主体不明。集体土地所有权是一定范围内的农民共同所有的所有权形式，但是集体中的成员不能以个人身份享有集体土地所有权，对于集体土地和其他集体财产不享有可以分割的特定分额。作为集体土地所有权的主体，农民所有的权利表现为名义上的。
“如果财产缺乏所有权的主体，任何人都不会有足够的积极性去充分利用它，或者防止人民去自私的加以利用”，[2]正因为如此，集体土地所有权的多数人主体反而弱化了对集体土地的保护。
（二）征收征用程序的界定不明。土地的征收和征用是限制土地所有权的两种重要方式。82年宪法原条文并未区别两者的不同，2004年宪法修正加入了土地征收的内容，但也并未就两者的含义做出界定。《物权法》第42、44条分别规定了征收征用的概念和性质，可以说是法律上第一次对征收征用概念作了清楚的表达和区分。按照这两个条款的规定，征收要改变所有权，而征用不移转所有权，只是在紧急状况下为了公共利益临时使用单位和个人的财产。物权法在法律层面对征收征用的概念做出区分，而究竟如何“依法”征收征用，还是缺乏依据的，有关征收的法律对于征收的具体程序规定的甚少。。
（三）公共利益条款界定不明。公共利益一词，有学者称其为“公法学的基本核心范畴”， 是一个在法律文本中频现的词语。如现行宪法第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行宪13条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收征用补偿。物权法42条第1款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在多数文本中，公共利益作为限制政府征收征用权的制约条款，在物权保护语境下意义非凡。学界对其内涵的争论随《物权法》的制定而逐步升温。然而如何界定公共利益一词，能否对公共利益进行界定，由谁进行界定等问题，包括《物权法》在内的这些法律文本不约而同地采取了回避的态度，这不能不说是种遗憾。
（四）补偿制度存在不足。对土地征收的补偿没有原则性规定我国目前的法律对土地征收的规定很少, 宪法当中只规定了国家在必要时候可以对土地进行征收或是征用, 并且给予补偿。而对于如何补偿却没有原则性规定, 只是在《土地管理法》中规定了补偿标准。
《土地管理法》规定“:土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的 6-10 倍, 安置补偿费是 4-6 倍, ”同时还规定“补偿费和安置费的综合最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的 30 倍。” 这样的补偿标准过于单一、同时不能很好的反应土地的应有价值，无法使农民在土地的置换与交易过程分享发展的成果。
（五）司法救济制度存在缺陷。德国基本法第14条“关于征收补偿额度之争议，由普通法院管辖之。。。。”。最高法院在2005年7月29日公布的司法解释《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定：下列涉及农村土地承包民事纠纷，涉及承包地征收补偿费用分配的纠纷，人民法院应当依法受理。但是集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。目前对于征地纠纷的司法救济还是存在不足的。
三、完善我国土地征收征用法律制度的路径
（一）制定征收征用法。在我国虽然涉及到土地的征收征用的法律、法规很多，但仍然缺乏一套专门的征收征用制度。如前所述，宪法、物权法虽然在制度上对征收征用进行规定，但是何为公共利益，如何依法征收，对于征收文件或征收行为的救济，都没有统一的明确的法律依据。在物权法已经对征收征用做出区分的情况下，着手制定统一的〈征收征用法〉，为真正的“依法”征收征用，提供依据。
（二）明确公共利益的含义。公共利益不得不界定， 在目前的可行的界定方法中，可以兼采概括式和排除式的界定方法。笔者认为认定构成公共利益含义至少参考以下要素：
1、利益主体：非特定的多数人。公共利益强调利益的“公共性”，因此排除仅为个体或部分个体的多数人之利益。同时这一多数人要求为不特定，以排除某些地区为“地方利益”以局部代替全局、或损坏其他地区而进行的事项。但是对这一点的解读不能认为所有涉及个人利益的就都是非公共利益的性质，在某些情况下，个人利益与公共利益可以双赢。
2、利益性质：排除经营性利益。由于公共利益是对政府行使行政权进行征收征用的最优利的限制，因此如果公共利益一次如果被泛化，就将使政府权力泛滥横行，这显然有违我们建立有限政府的宪政原则。允许政府进行征收征用，但政府不能进行经营性行为。目前政府在很多土地的征收、征用转向了经营性、消费性的使用，无形之间政府以“经营”土地的方式攫取了本应该属于物权人的利益。
3、利益顺序：政府决策可能惠及多种利益，而作为征收征用原因的公共利益在诸多利益中具有优先性。这一要素需要从受益人的人数、受益的范围、受益的紧迫程度来衡量。多数人的利益要优先于少数人的利益（当然在这一点上要依照法定程序，依据人权原则，避免演变为多数人的暴政）；紧迫程度高的公共利益比紧迫程度低的公共利益由优先考虑。
（三）依法补偿。如前所述我国目前的征地补偿主要按照征地前用途，以若干年的平均产值的一定倍数来计算补偿数额。2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定在一定条件下可以提高一定的补偿额度，但仍然改变不了标准过低的本质。目前的征收征用办法无法反映出土地的实际价值。另外，《土地管理法》将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，即土地补偿、安置补偿、地上附着物与青苗的补偿，与被征收土地有间接联系及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。
因此完善土地征征用的补偿制度可用以下方面进行：
（1）增加补偿范围，综合各国的补偿范围，可以增加邻接地损失补偿，以及间接利益损失补偿。邻接地补偿主要包括以下几方面：由于土地征收，可能导致残存的土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失；由于土地征收使残地明显难以用于以前所使用的目的时，土地所有人可以请求征收全部土地。间接利益补偿指征地者在征地中利用原有财产进行盈利的活动受到
影响，因此被征地者还承担了另外一些间接损失，包括营业停止或营业规模缩小的损失，建筑物迁移造成的租金损失等。这些损失也是应给予补偿的。
（2）修正补偿标准。在土地的征收征用的流转的过程中，农民没有分享到土地增值带来的收益，而这部分利益被地方政府所获得。这也是土地征收征用权滥用的原因之一。因此建议。以征地时的市场价格作为土地补偿的标准，有时候还需要根据物价的变化做一定的调整。市场价格标准最有利于对被征地方的保护，也是补偿标准发展的趋势所在。同时也能够使农民分享到城市化、工业化的成果。
（四）强化司法救济。土地征收征用引发的争议大多数是通过行政裁决的方式来处理。如土地征收的安置补偿，《土地管理法实施细则》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府（省政府或国务院）裁决，并且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见实行的是行政终裁，征地相对人得不到司法救，能否征收、房产能否拆迁，由政府单方决定，也基本上没有司法救济手段。[3] 因此应该在土地征收正用的程序中广泛的引入司法审查，同时明确人民法院的对土地征收案件的管辖权。法律的最终目的就在于保障公民的权利和自由，而司法权的特性决定其能够成为公民权利的最后一位保护神。在我国现阶段关于征地的司法审查如前所述，仅针对于征地补偿的分配具有可诉性，而缺乏环节的司法审查。因此建议将征地程序全部纳入司法审查的范围尤其涉及以下事项：如公共利益目的争议。当农村集体经济组织（一定数量）成员对征地的“公共利益”目的产生怀疑时，可以中立的司法机构来界定该征收行为是否属于公共利益行为；征地补偿的数额争议以及征地补偿的分配争议。
（五）加强土地征收征用工作的监督。据资料显示我国的耕地面积已经逼近到18亿亩的红色警戒线，造成这一现象的原因不乏是因为地方政府为了地方利益非法征收、征用造成的。地方政府对于集体经济组织的土地以公共利益的名义进行征收征用，再以低廉的价格转让给开发商，从中赚取相应的利益，在这个过程中，开发商以较小的成本得到了土地的开发权利，政府几乎不付任何代价的得到土地的转让金，而唯独农民没有分享到相应的利益成果，即便获得补偿费用、拆迁安置费用等补偿，比起土地所具有的 巨大商业价值仍然费不足道。所以，政府在这一过程中有时就是直接的推手，虽然国务院多次下发文件规范土地征收征用，依然难以抵挡巨大的经济利益带得地方政府的刺激。因此，加强对土地征收征用的监管工作，切实的落实可持续发展观，是解决这一问题的又一重要路径。
亚当·斯密说过：“只要社会中一日存在着财产不象上帝的法律那样神圣的观念，则我们的社会一日将不会拥有法律的力量和公共正义的力量去保护财产，于是无政府主义和暴政便由此开始了”[4]为了保障农民的财产权益，限制政府征收征用的目的，重构征收征用程序将将是不得不解决的问题。
参考文献
1.梁慧星, 陈华彬.物权法.第三版.法律出版社,2005.158
2.张千帆.宪法学.法律出版社,2004.197
国有土地征收相关法律篇8
原告赵某使用的宅基地236.30平方米位于南水北调卤汀河拓浚工程规划范围内，在被征收前属S市临城镇老阁村集体所有的集体建设用地。20__年2月28日，被告S市国土资源局就拟征收土地的用途、位置、拟定补偿标准等相关内容和有关听证工作在S市临城镇老阁村进行了告知，并对拟征收土地进行了征地调查，征地调查结果得到了S市临城镇老阁村村民委员会的确认。同年4月9日，江苏省人民政府作出《关于S市20__年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地[20__]65号），同意S市农用地转用方案和征收土地方案，将包括临城镇老阁村集体建设用地在内的7.7929公顷农用地和集体建设用地征收为国有，原告赵某宅基地在此批复当中。S市政府根据该批复，于20__年4月10日作出《征收土地公告》（[20__]第2号），被告亦于同日作出《征地告知书》（[20__]第2号）和《征地补偿安置方案公告》（[20__]第2号），并在所涉及村予以张贴公告。同年4月12日被告向原告发出催告书和通知书，告知原告须履行交出土地的义务，可在收到催告书后3个工作日内享有申辩、陈述和申请听证的权利，并通知申请人7日内到临城镇财政所领取补偿费用。因原告在规定的期限内未申辩、陈述和申请听证，且拒绝领取补偿款和交出土地，同年4月20日，被告向原告作出兴国土资决字[20__]2号行政决定书，责令其交出土地，并向原告进行了送达。原告不服上述行政决定，提出行政复议申请，复议维持后，又诉至法院。
本案在审理过程中，组织了多次协调，原告对补偿款的期望也从漫天要价回归理性，愿意进行协商，但终因原告的要求与法定的补偿标准相去甚远而致协调未果。协调未果的情况下，为了不影响国家南水北调工程的实施，法院于20__年12月21日作出了执行通知书，要求被申请人限期履行义务，后政府组织实施了强制执行。
司法实践中，涉及农村集体土地的行政案件每年占行政案件总数20%以上，主要有土地征收及相关行政确权、行政审批、行政裁决、行政处罚、行政赔偿、信息公开等诉讼案件以及行政机关申请法院强制执行的非诉行政案件。此类案件往往关乎农民生存、政策变迁和历史遗留问题，加之有关规定界限不清，处理不慎极易引发农民群体性上访，被公认为"老大难"案件。这类案件到法院的往往矛盾激化，无法协商达成一致，且当事人与政府的对抗情绪比较激烈的。法院在处理这类案件上往往力不从心。
我国土地分国家所有和集体所有两种所有制形式。城市土地归国家所有，农村土地为集体所有。我国的土地所有权只能单方向流转，即由集体所有有偿地转变为国家所有，买方主体与卖方主体不能换位。国家只征购土地而不出售土地，农村集体经济组织只能并且必须根据国家的需求，把自己所有的土地交售给国家，而不能把自己所有的土地卖给其他组织或个人。集体所有的耕地转化为非农建设用地有两种途径，一是改变所有制，由集体土地变为国有土地，另一种是在不改变所有制的情况下，更改土地用途。第一种方式，在国家一次性地付清征地费用后出租使用权，土地用途转换产生的增值收益主要由地方政府以国家代表人身份获取。第二种方式，土地用途转变后产生的增值收益在农村集体内部分配。两种方式引起了地方政府和农民集体不同的利益得失，地方政府倾向于将集体土地征用，然后转换土地的用途，农民集体倾向于利用自己的能力将土地的用途转化而不改变土地的所有权。而这两者的竞争往往造成了耕地的浪费和城镇建设的混乱。土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是，历史悠久的、国外相对成熟的土地征收制度，在城镇化、开发区和工业园建设日盛的当下中国，则遭遇了耕地大量流失、土地粗放经营、被征地农民生活堪忧、"卖地式"土地财政、征地上访事件不断等等一系列问题的层层诘问。为此，继《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，随着《土地管理法（修正案）》和《集体土地征收征用条例（草案）》的酝酿，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地利用进行反思，寻求用法律之剑为失地农民权益谋司法保护。
二、集体土地的农民权益分析
新型城镇化建设的大背景，迫切要求各地政府依法征地补偿，以切实保护农民财产权益。虽然20__年《宪法》的修改和20__年《物权法》的颁布实施为征地补偿与农民财产权益保护提供了法律规范，但各地侵犯农民财产权益现象仍不时出现，由此引发的征地纠纷也频频发生，这表明在各地征地补偿与农民财产权益保护中"有法不依"的问题还很严峻。尽管中央政策、国务院及各部门的决定，要求明确农民主体地位、缩小征地范围、提高补偿标准、贯彻社会保障原则，国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收要件与程序亦进行了严格规定，这些都为征地补偿与农民财产权益保护指明了方向，但在实际作法中《物权法》还待完善，《土地管理法》正在修改，专门的《农地征收补偿法》尚未制定出来，征地补偿与农民财产权益保护"无法可依"仍是一个需要解决的问题。
（一）集体土地及其利用
我国《土地管理法》第八条界定了集体土地范围，其第二款表明集体土地分布区域范围为农村和城市郊区，宅基地、自留地和自留山全部属于集体土地，其中宅基地是农民集体分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附着物的、无使用期限限制的集体土地，自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给其成员长期使用的土地，自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量柴山和荒坡。城市郊区和农村范围内的其他土地，既存在集体土地，也存在国有土地，没有明文规定属于国家所有的，属于集体所有，例如，城市郊区和农村范围内的乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业用地，没有法律明确规定属于集体所有，但是可以依法推定属于集体所有。我国《宪法》第九条规定："矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。"可见，矿藏和水流绝对属于国家所有，集体土地不包括地表为矿产的土地和河床。对于森林、山岭、草原、荒地和滩涂等自然资源依附的土地，政府法规认定属于农民集体所有的，可以成为集体土地所有权的客体。没有法律明确规定属于集体所有的，应当依法推定属于国家所有。《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有；宅基地、自留地、自留山，也属于农村集体所有。由此可见，城市市区的土地只有国家土地所有权这一种形式。但农村和城市郊区的土地，存在国家土地所有权和集体土地所有权两种形式。目前对于确定农村和城市郊区土地的所有权以及其地域范围，采用什么原则，存在不同的观点。对《宪法》第十条做文义解释可得出，农村和城市郊区的土地原则上归农村集体所有，除非国家提供法律依据。如果按照农村及城市郊区的土地原则上归农村集体所有的逻辑无法准确描述农村集体土地的范围。因此，农村集体土地是指除城市市区的土地(包括既包括集中连片的城市用地，又包括散布在近郊区内的城市用地)外，法律又没有规定为国家所有的土地。
集体土地的合理利用和有效保护都建立在物权制度基础上，合理利用需要形成有效的产权激励，有效保护则要求建立起完善的物权制度。因此，研究集体土地问题的关键在于研究物权制度，在现行法律框架下，主要体现在土地所有权和用益物权研究。以作为集体土地所有权主体的成员--农民所应有的权益为研究对象，解剖其权益的构成，制定集体土地相关管理政策。集体土地所有权是现行法律规定作为其土地所有权人的农民集体享有法律规定范围内自由支配土地并排除他人干涉的权利。土地用益物权是指当事人依照法律规定，对他人所有的土地，享有占有、使用和收益的权利，集体土地的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权等。然而，我国土地管理法及相关法规对集体土地的利用和权属变更有特殊限制性规定，集体土地的物权是不完整的，本文在现行法律框架下探讨集体土地的农民权益问题。
（二）农民及其权益
《辞海》对农民的解释是，"直接从事农业生产的劳动者，主要指集体农民。"《现代汉语词典》对农民的解释是，"在农村从事农业生产的劳动者。"因此，农民是具有农业户口、居住在农村、从事劳动生产的劳动者。农民集体是指在历史、人文、政治、经济和社会等因素综合作用下，在特定阶段由部分农业户口劳动群众组成的具有一定关系的群体，每个农民属于群体的一员。农民权益基于集体土地而言，主要指土地相关权利、劳动就业权和社会保障权等。我国土地管理法对集体土地所有权的处分权能和使用权能做了限制性规定，禁止土地买卖，未经依法批准禁止占用土地进行非农建设。土地所有权权益反映在两个方面，一是国家征收集体土地的所有权变更收益，二是集体出让使用权的所有权让渡权能收益。我国土地管理法第2条第4款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。征收土地使集体土地所有权变更为国家土地所有权，丧失土地所有权的农民集体获得经济补偿，以延续生产和发展。基于集体土地所有权变更而形成的土地收益，属于集体成员所有，其他任何组织机构不应从中取得利益。农民集体可以利用集体土地兴办乡村企业，或者以土地使用权作价出资和国有企业、集体企业或外商投资企业联营，农民作为集体成员可分享土地经济收益。农民的权益体现在基于土地投资这一基础，参与利润分配和投资分红，农民集体通过集体土地取得的收益应当在成员之间均匀分摊。
征地属于具有一定强制性和补偿性的政府行为，与市场交易行为的主要区别在于征地具有强制性，而市场交易遵循平等自愿原则，国家征收土地，农民集体必须服从。集体土地征收中也体现农民权益，通过征地补偿体现，根据政策文件规定，征地补偿有特定标准，且要组织被征地群众听证。征地补偿标准高低和补偿款落实情况是农民权益实现与否的直接体现。《土地管理法》第二十七条规定："国家建设征用土地，由用地单位支付补偿费。征用土地的补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的三到六倍。"虽然实际补偿费要比标准高得多，但与土地出让价格相比仍然相差很远，且农民实际所得更少。在土地征用过程中，各级地方政府尽可能以最低价格征用，以最高价格卖出，最大限度获取土地资本的增值收益，由于政府过分地占取了农民的利益引发了政府和农民的冲突，在一些地区土地征用引发的利益纠纷和冲突已相当尖锐，成为农村不稳定的重要因素之一。农村集体土地流转的核心问题在于中国现有的农村集体土地的流转以及通过流转所产生的经营主体的变更。城镇化进程、农业集约化经营与流转促进效益的诉求使得加快集体土地流转的呼声高涨，但集体土地流转所带来的一些问题也日益凸显。比如大量失地农民何去何从，比如一些乡村组织与企业联合起来打土地和农民的主意、侵犯农民正当利益等等。事实上，"壮观"的集体土地流转背后，隐藏着大量农民生活无根本保障、农村社会不稳定的巨大隐患。
三、我国集体土地利用与农民权益保护存在的问题
土地是农民赖以生活的根基，土地制度稳定则民安，土地制度混乱则国乱。时至今日，"三农"问题依然是关乎国家长治久安和社会稳定的重要问题。从世界范围看，近代以来，由于人口激增，工业化、城镇化急速发展，因土地利益发生的冲突矛盾凸显，几乎所有国家在城镇化进程中都遇到过土地征收问题。在这一过程中，无补偿即无征收、民主参与、程序正当、结果公开、比例原则等已经深入人心。基于我国土地二元所有制结构和征地所涉及的各种利益的根本性、差异性以及补偿方式的混杂性，在当前加快工业化、城镇化建设背景下，征地农村集体土地过程中一些流血事件、极端事件屡有发生，所暴露出的征地行为违法、补偿标准偏低、相关规定不合理、实施程序不规范、滥用强制手段暴力拆迁等问题，已成为影响社会和谐稳定的焦点诱因。
（一）征地范围过宽
我国《宪法》第十条确立了土地国家所有和集体所有的二元所有制，同时规定了"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"；《宪法》第十三条规定了"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿"。《土地管理法》第四十七条有关"征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿"、《物权法》第四十二条有关"为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产"等都规定了征收的目的必须是"为了公共利益需要"，然而各地在征地过程中，除交通、能源、水利等基础设施征用外，工商业、房地产等经营性项目征地也都占到相当大的比重。目前的征地实践中，"公共利益"并没有明确的界定，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权，使得我国现行法律中，对公共利益的规定抽象、不明，导致征地目的扩大化现象已成为政府在行使土地使用权中存在的普遍性问题。
（二）集体土地所有权主体被架空
根据《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权依照地域关系分别由乡镇农村集体经济组织、村委会、村民小组行使，负责土地的发包、承包合同履行和其他财产的管理，此规定实质上是对农村土地具体经营权的规定，但农村集体经济组织只是一个模糊的概念，无法成为实践层面的市场主体。作为集体土地所有权主体的"农民集体"，不具有法律人格与诉讼主体资格，并不是独立的补偿权主体。虽然《物权法》第五十九条规定"农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有"。但现行土地管理法和地方立法的实际作法上都依然规定征地补偿权主体是农村集体经济组织。如《土地管理法》第四十九条规定："被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。"由于缺乏代表农民集体利益、组织严密、治理有效的农村集体经济组织行使农村集体土地所有权，最终使农民农村集体所有权实际上成为乡镇、村党政组织所有，甚者沦为农村集体组织负责人所有，导致了土地流转中严重的不公与腐败。
（三）征地补偿欠缺充分法律基础
根据《立法法》第八条、第九条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律；且在尚未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会也只能授权国务院根据实际需要对非国有财产的征收制定行政法规。但由于现行国内偏向财产权的社会责任观念，征地往往被视为为公益取得财产的手段。对征地补偿与农民财产权益保护制度的法律规定严重缺乏，就是现有的法律规定也大多是从强调维护公共利益的角度，规定对农民财产权益的保护，且规定粗陋、简略。我国现阶段，在国家立法层面上，尚未制定统一的《农地征收补偿法》，目前对征地补偿进行规范的法律主要是宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例。而这些法律法规都只笼统的规定"为了公共利益需要"，其他问题未作任何细化。关于征地补偿程序也只有在国务院颁布的《土地管理法实施条例》第二十五条规定"对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施"，其中对征地补偿争议诉讼解决程序根本未予涉及，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议的，也只能由人民政府协调、裁决，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。很显然，在征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，不仅排除了司法机关的介入与救济，而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。
（四）补偿标准低、不到位、层层递减
现行法律法规对征地补偿基本原则没有作出明确规定。宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例等都只是笼统地强调"给予补偿"，且现行法律规定的按"原用途"补偿、安置，标准严重偏低。《土地管理法》第四十七条规定了我国集体土地征收补偿的基本模式，但这个标准是一种政策性的刚性规定，是政府标价，根本没有考虑土地区位差异、土地征收前的潜在收益等市场调节因素。按照这种不科学的补偿标准计算出来的征收补偿费用必然不符合实际情况。事实上，我国规定的补偿标准严重偏低，且重安置、轻补偿，不是对被征农地的"市价"补偿，而是政府的福利分配，没有区分被征地农民的补偿权与社会保障权，侵犯了农民的土地权益。
（五）征地管理不规范，正当法律程序缺失
伴随着圈地范围的无节制扩大，土地利用总体规划的红线被严重破坏。一些地区为招引项目，无底线的提供"优惠政策"，以极低的价格出让土地，大搞"圈地热"。尽管大量"科技园"、"产业园"、"生态产业"、"开发区"拔地而起，但这些地区开发效益低下，土地利用粗放，利用率不高，土地利用的巨大潜力尚未挖掘。为何"圈地"如此容易，究其原因，不难发现，我国现行法律未规定征收人申请征地前的与被征收人协议价购的先行协商程序。《土地管理法》第四十八条规定的公告并听取意见，仅仅确定了我国集体土地征收补偿公告程序的基本模式，但对征收补偿听证程序却只字未提。另外，我国现行法律欠缺征地补偿争议的司法裁判程序，尤其是没有规定补偿争议的民事诉讼解决程序。《物权法》第四十二条对征地补偿程序也只作了"依照法律规定的权限和程序"的原则性规定。从法律层面上来看，我国现行法律对征地补偿争议解决程序则几乎是一片空白，导致我国现行有关征地补偿与农民财产权益保护法律规定和征地实践中征地决定、补偿决定、征地补偿争议解决往往由行政机关全权处理。被征地农民意愿得不到尊重，正当法律程序缺失，补偿争议投诉无门，农民财产权益缺乏司法保护。
四、我国集体土地征收与农民权益保护对策与建议
为确保我国集体土地征收与农民权益保护"有法可依"与"有法必依"，真正合理、有效地保护失地农民权益，对保护农民财产权益角度的集体土地征地补偿法律制度建构，提出以下对策与建议。
（一）限定集体土地征地范围
对集体土地可以征收范围进行严格的限制，对"公共利益"给予明确的界定，避免职能部门滥用自由裁量权。征地公益类型、征地事项在分散的各个法律中具体规定，对征地事项的规定采列举及概括混合方式。概括性公益条款由司法机关就个案具体判断，尽可能避免援用空泛及抽象之用语至国家权力滥用公益情况发生。从法律上严格界定公益性与经营性目的建设用地，排除为纯粹国库利益、地方财政利益及私人目的等经营性目的的征地，建立经营性建设用地统一市场流转机制，确立集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等法律地位，以切实保护农民财产权益。
（二）明确集体土地所有权主体
以法律的形式确立农民个人独立的民事主体地位和诉讼主体资格，并明确农民个人基于各类农地财产权益分别成为独立的补偿权主体。同时，在农地征收过程中，明晰农民集体与农民个人权利的双重属性，使农民个人享有各种实体和程序性权利，以切实保护其由于土地承包经营权等农地用益物权及担保物权的丧失而置换来的失地补偿权和社会保障权。以法律的形式确立农民集体独立的民事主体地位和诉讼主体资格，明确农民集体为独立的补偿权主体。使"农民成员集体"具有主体法律人格，沿着"非法人合有共同体"的思路进行民法构造。在国家征收集体所有的土地的过程中，才有明确的主体作为独立的补偿权对象在公平的条件下和国家进行合理博弈，以切实维护农民的财产权益。
（三）制定集体土地征收法律法规
征地必须在宪法保护财产权原则下进行并须有合宪性法律基础，即其实施要件与程序应有明确且严格的法律限制性规定。建立农民财产权益保护、征地和补偿三位一体的法律体系，从保护农民财产权益角度改革和完善我国现行法律。以宪法的形式明确规定征地补偿的基本原则与补偿争议的诉讼解决程序。以部门法的形式具体规定征地补偿标准；明晰各类征地客体与补偿权主体，从物权法上强化农民个人对集体土地进行独立支配的权利。尽快制定专门的《农地征收补偿法》，作为与物权法配套的补充法、程序法。另外，要以法律法规的形式具体规范公共利益的内容，统一规定征地补偿程序，严格区分征收与补偿两个不同法律性质的行为阶段。从而使我国征地补偿与农民财产权益保护具有充分的合宪性法律基础。
（四）完善补偿标准及相关配套程序
修正现行宪法与完善物权法，明确规定"公正的、事先的"补偿原则，尽快制定专门的《农地征收补偿法》，确立公平合理的"市价"补偿标准。修改现行法律规定的"原用途"的偏低补偿标准，在现行政策性规定的基础上，考虑土地区位差异，被征农地于征收计划决定时当地的"客观市价"补偿请求权和对被征地农民本身生存、发展的"特别价值"补偿请求权等市场调节因素再"给予补偿"，确保集体土地的被征地农民生存保障与就业保障权。
（五）规范征地管理，完善征地补偿程序
增强土地征收过程的公示性与透明度，建立批前公告听证程序，充分保障被征地农民的知情权与参与权。首先，将征地计划公告程序前置，确实发挥公告程序保护被征地农民知情权的作用。其次，在《土地管理法》及其《实施条例》中规定将征地补偿公告及听证程序前置。健全完善征收补偿和安置制度，各级人民政府在在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。再次，完善公告内容。目前，我国《土地管理法》及其《实施条例》只是原则性地规定了征地应进行公告，但对于公告的具体内容事项缺乏明确规定。应将征地的目的及必要性论证过程、用地单位、用途、地块范围、补偿确定标准及安置途径、听证程序、被征地农民的权利及救济方法、期限、听证结果等作为公告的内容，确保农民对土地征收的基本概况有一个全面的了解。最后，将听证程序设定为法定的强制程序，完善违反征地公告与听证程序的责任追究制度。
国有土地征收相关法律篇9
【关键词】失地农民；土地征收；征收补偿
中图分类号：D92
文献标识码：a
文章编号：1006-0278（2015）05-056-02
在当前城市化进程越来越快的大背景下，越来越多的农村土地被征用。大量的农民失去了土地，也产生了一个新的社会群体，即失地农民。如果我们从社会发展的角度去看这个问题，这种现象是不可避免的。但是在这个过程中所造成的对失地农民权益的危害却是可以避免的。所以，如何保护失地农民合法权益的问题浮出水而，值得我们关注。
一、土地：农民安身立命的根基
（一）农民赖以生存的保障
俗话说：“土地是农民的命根子。”土地之于农民来说就像是心脏之于人体，人没有了心脏就没有办法生存，农民没有了土地就失去了赖以生存的保障。从古至今，无论是生产力极为低下的远古时代，还是物质极为丰富的今天，土地都发挥着至关重要的作用。英国古典经济学家配第曾说过“劳动是财富之父，土地是财富之母”。不仅土地本身是一种财富，而且很多财富都是从土地上创造出来的，对农民而言更是如此。①农民一旦失去土地，很快就会陷入食不果腹的困境。所以，土地对于农民来说极为重要。土地是其赖以生存的物质基础，肩负着生存的保障功能。
（二）农民收入来源的保障
农民与城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有稳定的收入，而农民是依靠土地就业的，失去了土地，就意味着失业。但是当农民失地后，农民的身份并未发生实质上的变化，也就出现了“农村土地城市化，农民并未市民化”的尴尬局而。农民不仅失去了唯一的收入来源，而且由于受自身文化技术水平的限制，在城市中就业受阻极为常见。即使从理论的角度来说，土地承载不了社会保障的重要职责。但是在现实的社会生活中，土地却承担着这一重要功能。同时由于我国长期以来实行城乡“二元体制”格局，享受社会保障权利的主体基本上是城市居民，农民是无缘享受与城市居民同样的各种社会保障权利的。②所以，当农民失去土地后，他们会陷入一种尴尬的境地。一方而，他们失去了土地，没有依归；另一方而，他们又不能成为城市居民，享受不了政府给城市居民提供的保障。这种状态不利于他们的发展，更不利于和谐社会的建设。
（三）农民各项权利的基础
土地不仅仅是农民的生存的保障和收入的主要来源，农民的各项权利的实现是以土地为基础的。失地农民不单失去了土地，实际上则是丧失了多种土地附属权利，如土地承包权、土地经营决策权、土地收益权和土地参与知情权等相关权利。缺少了土地的根基，附着在土地上的这些权利便无从谈起。同时，“城乡二元体制使得土地对农民除承担着生产对象和生产资料的角色外，还担当着就业保障、最低生活保障及社会保障的功能角色，因此农民失地对于农民已经不仅是土地这一生产资料的丧失，更严重的是生活保障、社会保障、就业保障等公民权利的丧失。”③此外，我们必须明白，政府对于农民的粮食补贴或者是良种补贴都是建立在农民有土地的基础之上。所以失地农民的这些权益被无形的剥夺了，甚至包括其他与土地有关的比如发展权、选举权等。
二、原因：失地农民权益受损
（一）土地产权制度的缺陷
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等相关法律均对我国农村土地所有权进行规定。《宪法》第10条第1款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和白留地、白留山，也属于集体所有。”《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《土地管理法》也有同《宪法》第10条和《民法通则》第74条相近似的条款，规定农村的土地归农民集体所有。表而上看农村土地产权清晰明确，但何为集体经济组织？农民集体与农民个人的法律关系如何界定？两者的权利范围有多大？诸多问题，法律都未作明确规定。由于相关法律没有给出详细界定，所以农民集体变成了一个模糊化的概念。从法律上来说，农民集体是土地的所有者，作为其个体的农民享有土地的一切相关性权利。可是实际上农民却少维护合法权益的路径，没有办法明确其所对应的权利。所以就形成了一种怪异现象：集体与个体所有权相分离。
（二）征地补偿标准的缺陷
《土地管理法》第47条对土地征收的补偿标准做出规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。④显然，现行法律是以征用地的原用途以及征用土地的产值倍数作为征地补偿标准，这种补偿标准的缺陷显而易见。其一，补偿标准过低且为一次性货币补偿，难以解决农民的长期生计问题。现行我国农地征收补偿大多都是采用一次性的货币补偿方式，一次性的买断农民对土地的全部权益，对于征地部门来说是一件好事，因为这样不仅付出的成本低、收益大，而且没有后顾之忧；对于失地农民来说则是对他们权利的剥夺，因为农民相较于征地部门这个强大的公权力而言就是弱势群体，一次性货币补偿不能公平准确的衡量土地的全部权益。在农民把补偿款花光的情况下，其生活失去了后续保障。其二，征地补偿未考虑到土地的增值部分。同一土地的不同利用会带来土地的收益层级差。农民对土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以产生的收益也是最少的。但是一旦将土地转做他用（如工商用途），土地收益就会大幅度增加。而征地标准仅按照被征收土地的原用途给予补偿，这些增值收益只归征用各方占有，失地农民却难以分享土地的增值收益，这是土地征用过程中最明显的非等价交换，也是对农民利益裸的剥夺。
（三）征地程序的缺陷
从目前的法律法规来看，农地征收程序主要分为五个步骤，大致分为申请、审查、批准、公告、颁发使用证。虽然这规定有利于规范政府的征收行为，但是在实际的运用中还存在着很多弊端。其一，农民不享有参与权。《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”从该条看，农地征收的过程中赋予了农民参与的权利，但是应当注意到，这种权利的赋予是在征地补偿方案确定后并且是做出公告以后，那么方案都已经确定再给予农民表达意见的权利是不是太晚了？这种权利的赋予又有何意义？19世纪英国政治家威廉・格拉德斯通有句名言：“迟到的正义是非正义”。同样，迟到的权利便不再是权利。其二，缺乏严格的监督机制，地方政府享有话语权。农地征收程序中最大的问题就在于缺乏有效的监督机制，地方政府既是土地征收的决定者，又是土地征收的执行者，这种运动员与裁判员集于一身的特点，显然容易造成政府角色错位，侵害农民利益。例如，《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”农民对补偿标准有争议的，不能交由第三方人民法院判决处理，只能由批准征收的人民政府裁决。人民政府作为农民利益的对立而，很难想象其会做出损害自身利益而维护失地农民利益的裁定。
三、路径：完善相关路径
（一）完善产权制度
《宪法>及其他相关法律均规定农村土地的所有权归农民集体所有。法律意义上的农民集体本应是明确而具体的，但根据我国现行法律，农民集体尚不具备相应的法律人格。⑤农民集体在性质上只属于政策性概念，并不是法律上的主体。这就要法律上赋予农民集体主体资格，明确界定农民集体的范围。
（二）完善征地补偿制度
要维护土地征收的公正性，必须确定合理的易被接受的土地补偿标准。毋庸置疑，我们必须提高征地补偿标准。我们应当废除当前的产值倍数法补偿标准。应当按照市场价格计算，这样才有公平性。土地评估机构对土地作出正确评估，计算出合理的补偿标准，切实维护失地农民的合法经济权益。同时，我们可以通过立法确立一套统一的补偿标准，使得农民权益遭到损害时真正有法可依。此外，货币补偿方式已经不能满足现代多元化的需要，我们可以采取分期的货币补偿方式，同时可以采取土地使用权入股的补偿安置方式。最后，我们可以采取就业安置补偿。我们可以对失地进行职业技能培训，切实关怀他们的权益。
（三）完善征地程序
一直以来，我国的法律都有“重实体、轻程序”的不良倾向。然而，真正的司法公正并不是结果的正义而应取决于程序上的公正，农地征收亦不例外。土地征收应该本着公开、参与和监督的原则。当行政机关所为的行政行为侵犯公民的合法权益时，应当允许公民享有知情权和参与权。土地征收权利人有权表达白己的意见，可以白己参与或者是推选代表人。补偿方案必须告知土地征收权利人，并且要经过民主协商才能确定。同时，国家土地管理部门应当发挥监督的作用，不单要强调事前监督，事后监督也很重要。国家土地管理部门应该积极对征收地块土地使用情况进行监督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救济程序，司法是维护社会公正的最后一道防线。土地征收是一种行政行为，如果政府作出的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，那么农民是有权拿起法律的武器维护自己的合法权益。他们可以提起行政复议或行政诉讼。对失地农民进行法律援助，积极宣传相应的政策法规。对公共利益这一标准纳入司法审查程序，增加透明性。同时对重大土地整理案件进行惩处，切实保障失地农民权益。
注释：
①曹烨城市化进程中失地农民利益保护研究[D]辽宁大学，2012
②张建飞城市化进程中失地农民社会保障机制的法学思考[J].政治与法律，2006（4）.
③马晓亮.和谐社会视阁下的农民失地问题研究一一以山西省沁水县S镇为研究个案[D].硕士学位论文，华中师范大学，2013.
国有土地征收相关法律篇10
关键词：失地农民；征地补偿；法律构建
中图分类号：D92文献标志码：a文章编号：1000-8772（2013）01-0193-02
随着我国城市化进程的推进，道路交通、能源建设、工业同、大学城、商业区、住宅楼等建设项目的实施，大量农村土地被征收，导致失地农民激增，其生活无法得到保障。因此，有必要重新审视我国土地征用法律规定的不足，从而构建一个能够有效保护失地农民权益的法律制度。
一、当前农民失地现状分析
《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。此外《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等相关法律法规为农村土地征收提供了法律依据。
国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》初衷是为了确保18亿亩耕地的红线，其核心是实行“增减挂钩”，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。
据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进中央参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。失地农民数量增加所引起的后果是非常严重的，这些失地农民成为三无农民（无土地、无工作、无社保），因征地引发的、恶性事件频发，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响。
二、农民失地的法律原因分析
（一）对失地农民权益保护的法律规定笼统
《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第8条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，这在法律上赋予了农民集体土地所有权。
但法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体，农地到底属于哪级集体所有，相关法律没有作出明确规定。并且在实际操作过程中，征收补偿往往被各级政府、村委会以及集体经济组织通过各种名义克扣，严重侵害了失地农民的合法权益。
土地征收过程中的另外一个问题就是：既然集体组织是农村土地的所有人，其在土地的征收过程中应当起着主导作用，但是在征收的过程中，国家基本是通过行政手段。自上而下的进行征收，导致集体经济对自己的土地没有参与权和话语权。
（二）对农民土地征收程序的不合理
根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条规定：健全征地程序：农民的承包经营权受保护，享有征地前的告知权、听证权以及征地补偿机制和纠纷的解决机制的保护，但是实际上，由于具体的实施措施不明确，农民得不到应有的法律保护。
（三）土地补偿和收益分配的不合理
对于土地补偿问题，《土地管理法》第47条虽然明确规定了土地征用的补偿标准，但这种补偿标准难以正确体现地块的级差地租及各地不同的经济发展水平。
对土地收益分配和管理问题，《土地管理法》实施条例第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，因而农民的得到的补偿十分有限。
三、国外对失地农民法律保护的做法
（一）强调公益目的
19世纪英国的《强制征购土地法》确认了土地的使用目的必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，也就是征收项目带来的利益要远远超过被剥夺土地的人所受到的损失。
大陆法系的德国，更加注重征地的公益性，在进行土地征收前要进行征收公益性审查，其土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。为防止土地被任意征用，实现土地资源优化配置，征地主体要从整体上考量如何最佳利用土地和保持总量平衡。
（二）严格征地程序
英国在征地程序方面，首先要召开一个是否动用征地权利的调查会，听取各方的意见，并指定一位独立督察员进行评估。接着由独立督察员将评估意见向国务大臣报告，最终由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。
美国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。
（三）征地安置补偿的市场化
许多国家的征地补偿是建立在市场化的基础之上的，也就是说，征地补偿以市场价格为基准。土地征用费相当于土地价值，按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。