集体土地房屋征收法篇1
中国土地所有权性质的不同使得房屋征收形成了特有的二元制结构，集体土地上房屋征收补偿在实践中以《物权法》《土管法》等法律作为主要依据已不能满足现实需要。文章通过对2011-2015年贵州省高级人民法院受理的集体土地征收补偿180件二审行政案件的案由、特点、裁判理由和结果进行分析，归纳出集体土地上房屋征收补偿实施中存在的不足，指出行政机关征收执法过程中存在的主要问题，并提出集体土地上房屋征收补偿法治化建构中立法完善、规范执法、强化司法的路径和重点。
关键词：集体土地；土地征收；房屋征收；征收补偿；司法审查
中图分类号：D9233文献标志码：a文章编号：
10085831（2016）05012208
一、问题的提出
基于房屋依附的土地所有权性质不同，现行土地上房屋征收补偿制度分为国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋征收补偿，二者法律定位①、法律依据、操作程序以及补偿机制（包括标准、范围、价值确定程序等）完全不同，形成了中国特色的房屋征收二元制。由于城镇化步伐加快，城镇建设用地需求加大，土地征用成为国家获得非农建设用地主要的手段[1]，但集体土地上的房屋依附于土地，没有对其专门立法，因而造成对于集体土地上的房屋所有权人没有得到合理的保护。征收行为缺乏必要的法律约束、行政机关采取的征收方式简单粗暴等造成侵犯被征收人合法权益的事件层出不穷。集体土地征收成为了产生大量诉讼和以及的重灾区。新行政诉讼法修改后大量土地房屋征收补偿行政案件进入法院，但法院对于农村集体土地上房屋征收案件受理范围、诉讼主体及补偿程序、补偿标准等问题存在不同认识，就连复议机关与司法机关、上下级法院之间也存在不同认识，该类案件存在依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的物质性矛盾、充分保障被征收人合法权益与防止被征收人滥用诉权的结构性矛盾等问题。本文以贵州省法院受理的集体土地房屋征收补偿行政案件作为研究对象，通过梳理2011-2015年间此类案件的案由、特点、裁判理由和结果，归纳出集体土地上房屋征收补偿存在的不足，指出行政机关法律实施过程中存在的主要问题，并提出通过完善立法、规范执法、强化司法等途径实现集体土地房屋征收与补偿法治化。
二、贵州省集体土地上房屋征收补偿案件的基本情况与特点
土地权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起行政诉讼[2]。本文探讨范围界定为集体土地上房屋征收补偿，故，重点涉及房屋征收补偿相关争议，包括责令交出土地行政决定的非诉执行、补偿安置标准的行政裁决、土地征收决定等。本文采用了2011-2015年贵州省法院裁判集体土地房屋征收补偿案件的所有二审案件数据，并对此进行了相关情况分析。
（一）案件基本情况
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，贵州省高院共受理涉及集体土地房屋征收与补偿行政二审案件180件，每年的受案数量不平衡，其原因主要是受到土地利用总体规划、农用地专用的集中审批、用地人的经济实力、政府招商引资力度以及行政诉讼法修改和立案登记制的影响。2015年受案数量是2011年的38倍。
2011-2015年贵州省法院受理的涉及集体土地房屋征收补偿行政二审案件情况见表1。
说明：数据来源于贵州省法院行政审判庭受案登记本以及全国法院裁判文书网统计。
从表1可以看出，2011-2015年集体土地房屋征收与补偿行政案件前3年受案较少，也比较均衡，2014年有所增加，2015年达到井喷状态，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政诉讼法将行政案件立案审查制改为了立案登记制，并且新法颁布后的宣传，使得很多以前没有诉讼意识的集体土地所有权人开始运用法律武器维护自己的权益。
第二，原告胜诉率较低。从表2可以看出，驳回诉讼请求在结案方式中占比较高，居于第二位的是全部撤销行政机关的行政行为判决。集体土地征收补偿案件原告的胜诉率比较低。造成这种特点的根本原因在于：案件争议焦点在补偿标准，司法审查难点在补偿合理性。但是大部分进入实体审查的案件其合法性基本没有问题，主要在于合理性，当行政机关的行政行为具有合法性但缺乏合理性时，法院对当事人的诉讼请求判决多采取予以驳回诉请的方式。因此，驳回诉讼请求判决的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因补偿标准而起。纵观近几年该类行政案件，当事人争议的焦点并不在于土地征收的合法性，而在于补偿数额的多少。从案件协调解决的情况看，原告虽对土地征收的合法性提出异议，但其真实目的是想增加补偿的谈判筹码。补偿中存在相邻地区补偿标准不同一、同一地区因人而异、搬迁签约前后补偿不同、集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准差异大的现象。如陆某等人诉贵州省黔东南州从江县人民政府房屋拆迁补偿纠纷案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕9号”行政判决书。：因修建贵广高铁需要征用陆某等人房屋所在土地，但后来该地区修建工业园区，对同一区域地段进行征收的补偿标准高于因修建高铁的补偿标准，陆某等人要求按照补偿较高的标准执行补偿，但政府认为由于没有政策依据而拒绝。此案反映了同一地方征收土地因时间不同、征用用途不同而补偿标准不同的现状。
（二）案件主要特点
土地房屋征收补偿行政案件是目前所有行政案件中关注度较高、对抗性较强、审判难度较大的案件种类。案件数量增长快、类型较复杂，且此类案件涉及农民权益，也涉及到其他多方利益。法院在案件审理过程中遇到的法律问题较多：对于省政府或国务院批准的征地行为是否可诉；司法可否进行公共利益认定；村民作为个人是否有权对征地行为提讼；集体土地被征收后地上房屋拆迁补偿的标准；“责令交出土地”的性质等法律适用方面的问题。目前案件情况反映出其特点主要是：第一，由于房屋涉及当事人切身利益，当事人对案件相当重视，与行政机关对抗性强、矛盾尖锐，容易引发。据了解，目前贵州省涉征拆行政案件的当事人请的诉讼人大部分是北京律师。2015年受理的153件该类二审案件中有135件详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕16号、19号、20-43号、58号、60-88号、89-93号、106-142号、146号、176-209号”行政判决书。案件当事人的诉讼人为北京律师，占到全年该类二审案件数的8824%。有的案件当事人还通过寻求舆论支撑，引发舆论炒作或造成网络事件，一旦处理不当，极易形成极端恶性事件。
第二，土地房屋征收补偿案件“连环诉讼”多发，往往一个问题引发多个纠纷。由于土地房屋征收补偿案件与信息公开、撤销国有土地使用证、集体土地征收诉讼交织，因此一个案件会引发多个案件甚至连环诉讼。在贵州省高级人民法院这5年受理的180件案件中与征收案件共同提起的信息公开诉讼就有30余起。如李某诉贵州省人民政府驳回复议申请一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕143号”行政判决书。：在李某提起该案诉讼之前，其先提起了要求公开涉及征收其承包土地审批信息的信息公开诉讼，在信息公开诉讼中法院判决县政府予以公开相关信息，李某在获取了黔府用地函〔2011〕618号用地批复后再向省政府对用地批复的合法性申请复议；又如王某等人诉省政府驳回复议申请三案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕102-104号”行政判决书。，由于前期王某等人申请政府信息公开而获取了用地批复信息，王某等人对用地批复不服向省政府提起复议，省政府认为其不是利害关系人而决定对复议不予受理，法院经审查则认为由于政府之前因原告申请信息公开而向原告公开了批复，则其公开信息行为初步证明了原告与批复之间存在利害关系，则省政府以原告不是利害关系人而决定不予受理复议不当，最终判决撤销省政府不予受理复议决定，责令其重新作出行政行为。
第三，部分案件的行政相对人诉讼法律意识淡薄。部分行政相对人对行政诉讼相关法律知识不了解或一知半解，常常由于诉讼主体不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼关系理解错误、时机和举证时限不当等因素而败诉。并且行政相对人有的“不信法”，采取等方式寻求救济却最终因超过法定期限而败诉。之所以集体土地房屋征收补偿出现前述特点，主要原因在于有关征地拆迁的法律规范尚不健全、地方政府征地行为不够规范、舆论氛围和司法环境不佳、个别被征收人素质不高、补偿期望值太高。
三、集体土地房屋征收补偿存在的问题及原因分析
集体土地房屋征收补偿实践中产生了很多诸如“以拆违代拆迁”“无主拆迁”“夜间突拆”“连带拆迁”等乱象，存在的主要问题及原因有以下几方面。
（一）征地拆迁补偿法律规范不健全，司法审查依据不充分
《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。通过授权方式，对土地征收的规定最终转化为地方性法规甚至行政规章。农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其征收补偿标准由省、自治区、直辖市规定[3]，但具体由哪一个部门规定，实践中千差万别，有的是地方人大，有的是地方政府部门。而个别地方省级人大、政府又将该项权利授权给市、县级地方政府部门。再者，由于各地经济发展水平不同，其对集体土地房屋征收补偿标准高低无据，随意性极大。实践中征地补偿标准“政出多门”，甚至同一地方不同乡镇政府规定不一，十分混乱。征收农村房屋时，除了一些宣示性的法条外，几乎无法可依。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）只针对国有土地上的房屋，不适用于集体土地上的房屋。与国有土地上的房屋相比较，被征收的集体土地上的房屋由于具有面积大、搭建多、被征收人背景复杂、合法建筑与违章建筑并存的特点，对其征收操作起来更加困难，问题也更为复杂。另外，不少被征收房屋处在城中村，对该区域房屋进行征收时，要考虑虽然其土地权属仍为集体所有，但由于房屋所在地已被纳入城市规划区范围，如仍依据农村集体土地上附着物的标准给予补偿安置必然有所不妥。对此，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法行他字〔2005〕5号）规定“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳人城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》对房屋所有权人予以补偿安置”[4]。《条例》颁布后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止，该答复也随之失效。但最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对前述规定的精神予以了延续，其第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”
（二）“公共利益”法律界定不明确，公共利益与商业利益交织，司法审查认定难
中国《宪法》及《物权法》仅规定了公益征收，将国家征收的目的限于“公共利益”。《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《条例》第8条对“公共利益”列举了6种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。公共利益概念本身比较抽象，没有对“公共利益”形成统一的认定标准，中国法律没有对“公共利益”这一概念进行解释和规定，征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件[5]。司法认定标准也存在不同认识，导致裁判尺度不统一，甚至出现同区域法官对类似案件裁判的不同[6]。
（三）政府规避法律，违反法律和相关程序征收土地
第一，违规下放土地征收审批权。地方政府打着便民的旗号，将土地征收的审批权下放，如将土地审批权层层授权到辖区县市乃至开发区或者乡镇，这不仅违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，还为地方政府违法征收土地提供了政策支持，导致开发区泛滥，出现圈占、倒卖、囤积土地的现象。
第二，地方政府为了经济发展，在土地征收过程中变通执行相关法律法规。具体表现在：（1）以租。通过租赁的方式直接将农民集体土地用于非农建设。如梁某等25人上诉黔西南州人民政府行政批复一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕19号”行政判决书。。某食品厂以建乡镇企业为名，行个人独资企业为实租用农村集体土地引发纠纷。（2）先征后批。地方政府为了加快征地进程，先征收土地再办理报批手续，违反法定的先批后征的审批程序。如雷某诉余庆县人民政府土地征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕6号”行政判决书。中所反映出的政府在征收土地过程中具有先征地后审批的行为，虽然对该案法院以当事人诉请不明予以驳回，但是该案反映出政府在征地过程中的乱作为现象确实存在。（3）化整为零。《中华人民共和国土地管理法》第45条
《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”规定由国务院批准征收超过35公顷基本农田以外的耕地或超过70公顷的其他土地由国务院批准。一些地方政府通过化整为零的手法，或擅自调整规划，或拆分项目多次征地，达到避开审批程序大面积征地的目的。如张某等人诉安顺市西秀区人民政府土地征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕32号”行政判决书。中张某等人提出区政府征收的集体土地达到1200亩，应该由国务院实施征收，区政府无权征收。（4）临时改变用途。如贵州省高级人民法院审理的陈某、李某诉赫章县人民政府集体土地上房屋征收一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2012〕10号”行政判决书。。原告在案件审理过程中，向国务院申请对省政府作出的用地批复进行裁决，国务院认定贵州省人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避占用基本农田应当依法上报国务院审批的行为，违反了相关法律规定。鉴于被征收土地符合现已批准的赫章县新一轮土地利用总体规划，且用于赫章铅锌矿职工沉陷住宅区搬迁项目建设，解决已破产铅锌矿下岗职工生计问题，目前也已经建设完毕，如果撤销将会给公共利益造成重大损失，据此裁定确认省政府作出的用地批复合法。（4）强行征地。如吴某等人诉安顺市紫云县人民政府集体土地征收行政赔偿案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕60-88号”行政赔偿调解书。，紫云县政府因建设白云工业园标准化厂房的需要，对吴某等人所在的村组集体土地实施征收工作。紫云县政府在强制征收土地的过程中与吴某等村民发生暴力冲突，造成多名村民受伤，吴某等人即向紫云县政府申请行政赔偿。有的地方政府为了达到迅速拆除房屋的目的，采取通过与村集体签订补偿协议，然后通过民事诉讼先予执行或者通过以土地储备中心作为原告提起行政诉讼的方式，要求行政机关履行协议或者法定职责，再通过行政先予执行方式达到征地目的。
（五）行政机关忽视征收补偿的规范性要求
通过对近年来贵州省法院行政案件诉讼中行政机关败诉原因的具体分析，发现少数行政机关在集体土地房屋征收活动中存在片面强调行政效率而忽视依法行政，片面追求经济发展而忽视群众利益，不注重规范程序，不注重合理性，认定事实主要证据不足，甚至超越职权、等问题。主要表现在以下几个方面。
其一，重实体，轻程序。部分行政机关缺乏程序意识，对于行政行为必要的公告、通知、送达等程序缺失或者行为不规范，在集体土地征收的审批、公告、补偿登记及确定补偿方案、组织实施的几个环节中，行政机关始终处于主导地位，而土地所有权人并没有充分参与到征收环节中，缺乏与被征收人之间明确、自愿的协商。具体到实践中，以下问题尤其突出：一是行政机关作出行政决定的形式不规范。在集体土地征收过程中，对被征收人进行补偿、安置后，其拒绝交出土地的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《贵州省土地管理条例》第42条
《贵州省土地管理条例》第42条规定：“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。”之规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出。法律、法规对责令交出土地形式未明确规定，实践中有的政府则采取“通知”形式。而“通知”一般不具有强制力，对当事人的权利义务不产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政强制法》第37条《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……”之规定，应当采取“决定”形式责令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不规范。土地征用的两个必经程序在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”中有规定，即地方政府对同意批准征用土地进行公告、土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，存在公告主体（地方政府或土地管理部门）混乱、公告程序缺乏的情况。
其二，重决定，轻救济。土地房屋征收争议，往往背景复杂，很难案结事了，单靠诉讼方式难以解决根本矛盾。一些行政机关单纯关注征收决定、补偿安置决定，忽视对被征收人的行政协调、行政裁决、行政复议等行政救济请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决[7]。如某综合养殖场诉省政府不履行法定职责上诉一案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕29号”行政判决书。，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对征地补偿标准有争议，向拟定征地补偿安置方案的市政府的上一级政府申请协调，省政府收到上诉人协调申请书后，有责任对此依法作出处理；收到协调申请后未予答复处理的，属于不履行法定职责的行为。类似案件还包括赵某诉贵州省政府不履行征地补偿标准争议行政协调案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕27号”行政判决书。。
其三，重合法，轻合理。一些行政机关认为，合理性属于自由裁量权的范围，因此在一定程度上存在漠视被征收人合理诉求的情况，对因历时较长、居住困难、行政机关不作为或违规颁发用地规划、施工许可手续等原因形成的房屋，是否认定为违章、改建、扩建建筑等标准混乱。近几年受理的因征收补偿背景而引发的行政机关作出拆除违章建筑处罚决定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韩某等人诉黔西县人民政府房屋案详见贵州省高级人民法院“黔高行终〔2015〕89-93号”行政判决书。：原告在诉请理由里便提到政府因为征地而将其房屋作为违章建筑，存在选择性执法的嫌疑，并且程序违法。类似案件还有杨某诉盘县人民政府案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔20115〕144号”行政判决书。，由于政府违反行政强制法相关规定而被法院撤销决定，责令重作。
四、集体土地房屋征收补偿法治化路径
党的十八届四中全会提出依宪治国，建设社会主义法治国家，并指出“法律是治国之重器、良法是善治之前提。建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。因新的行政诉讼法实施，行政案件由立案审查制改为立案登记制，集体土地房屋征收补偿行政案件出现井喷，给司法审查带来了一定压力。通过对这180件案件的分析可以看出中国土地征收立法还不完善，行政机关违法行政依旧存在，这使得完善土地征用法律依据、规范行政执法程序、加大司法保障力度、切实维护广大农民的合法利益成为当务之急。应当在中国《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律基础上，构建符合发展实际的农村土地征收的法治标准，以解决当前农村集体土地征收中出现的问题。
（一）加快集体土地房屋征收补偿立法进程
《中华人民共和国土地管理法》立法目的侧重于维护国家整体利益、社会经济秩序[8]，内容涉及土地所有权和使用权、土地利用、耕地保护、建设用地等土地管理基本制度。农村集体土地征收中房屋的征收与补偿是非常重要的一部分，需要立法作详尽、具体、完善的规定，而不是简单地作为土地的“附着物”进行征收补偿，可以考虑制定一部以保障被征收人合法利益为目的且涵盖集体土地房屋所涉权益内容的法规，如《集体土地上房屋征收和补偿条例》，立足该条例，提升立法位阶，整合《中华人民共和国土地管理法》及其《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定统一的《房地产征收法》[9]，以适用于城市房屋和农村集体土地上的房屋，实现征收主体、对象、内容、程序等全覆盖。
法律法规完善的重点应当立足于确立合理补偿原则。从对该类型案件的分析可以看出，当前激发矛盾的直接原因是补偿的公平合理问题，遵循合法合理的补偿原则是当务之急。一是扩大补偿范围。比如补偿扩大到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。二是提高补偿标准。农村房屋等土地附着物、建筑物的补偿应当参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，逐步推动补偿结构方式的同质化。三是拓宽补偿方式。除现金补偿外，也可借鉴其他国家的经验采取通过股权或债券进行补偿或替代性补偿的方式。
（二）严格规范行政机关的征收补偿行为
第一，尊重被征收人的参与权。行政机关应适用公开透明、平等参与的规范程序，进一步尊重被征收人的参与权。对于集体土地房屋征收补偿行政行为，正确适用《中华人民共和国土地管理法》，参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善手续、规范程序。充分认识程序正当原则，并充分给予被征收人在征收过程中协商谈判的权利，避免程序违法。
第二，关注被征收人正当合理诉求。在注重政策原则、坚持依法补偿、一视同仁的同时，要考虑被征收人基于房屋的区位价值、使用状况、特殊用途等方面提出的正当诉求，根据实际情况确定适当补偿。对于当前争议比较集中的由于历史原因或者行政机关方面原因形成的“住改商”经营性用房、违法建筑，可根据实际经营使用状况、是否办理营业执照、是否具有纳税证明以及使用年限等予以适当合理补偿。
第三，完善补偿安置争议的行政救济程序。从案件分析中发现一些行政机关在对集体土地所有人进行征收补偿安置时行使的程序不完善，从实质性解决纠纷的角度，重视行政协调、行政裁决、行政复议程序，发挥行政机关的自我纠错优势。如某村村民诉省国土厅不履行行政裁决职责的案件
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕12号”行政判决书。，省国土厅提出贵州省尚未明确设置行政裁决职能部门。
第四，加大信息公开力度。对这180件案件进行分析可以看出因征地补偿而提起的信息公开诉讼不少，比如龚某等人诉贵阳市开阳县人民政府信息公开案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕106-142号”行政判决书。中，龚某等人向开阳县人民政府申请公开省政府关于征地补偿方案的批复，虽然在一审过程中县政府已对龚某等人要求公开的信息予以公开，但是二审法院认为信息公开诉讼作为义务之诉，政府信息公开申请人提起行政诉讼的核心在于希望人民法院判决行政机关履行政府信息公开的法定职责。本案龚某提起本诉的目的是希望人民法院通过司法裁判的方式，判决开阳县政府向其履行政府信息公开的义务，开阳县政府在法定期限内未依法及时履行政府信息公开义务，其不作为行政行为违反了《政府信息公开条例》第24条
《政府信息公开条例》第24条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”之规定。
（三）依法履行审判职能，在促进发展与保障被征收人合法权益中寻求平衡
在审理的集体土地房屋征收补偿行政案件中，面临依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的矛盾，需要坚持法治底线，充分发挥司法审查功能，促进政府在法治轨道上加速发展。
1从严“公共利益”司法审查
为克服行政机关对公共利益目的的随意性扩大解释，司法应对是否属于公共利益作出审查认定，法院对公共利益认定具有审查判断权和终局性认定毋庸置疑。实践中，司法审查应通过严格的形式审查，坚持参与原则、比例原则、公共使用原则、正当程序原则，保障公共利益认定的程序，保证土地征收公共利益的正当性。这180件二审中有10余件法院在司法审查认定中对征地行为是否基于公共利益的需要进行了审查。如莫某等人在诉贵阳市白云区人民政府房屋征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕7号”行政判决书。中，法院就认为区政府征收莫某等人的房屋是为了标准厂房建设，此项目所属的贵州省高新中小企业创新园系生态科技产业园的组成部分，由相关地方政府主导实施，与贵州省的科技发展密切相关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第8条第1款第3项的规定，政府进行征收的范围是符合公共利益需要的。
2严格行政机关法律规避的审查
对于行政机关法律规避行为，应当根据是否有利于相对人权利保护、是否对相对人权利造成损害作出判定[10]。如果行政机关的法律选择有利于维护相对人权利，体现行政行为受益性，可以予以支持。反之，对相对人增设义务、减少权利的行为则应当严格制约。如对于集体土地上房屋的补偿标准，按照法律规定应当依据《中华人民共和国土地管理法》操作，但是如果行政机关选择按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行补偿，按照后者规定的补偿标准要高于前者，且程序更为严格，则在司法实践中对于集体土地上房屋的征收补偿，如政府主动参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行，这属于有利于相对人权利的行为，法院应当予以支持。
集体土地房屋征收法篇2
本市延平区范围内因建设发展需要征收集体土地上房屋的，适用本规定。
二、征收组织方式
市国土资源局负责延平区集体土地上房屋征收补偿管理工作。集体土地上房屋征收补偿工作由延平区人民政府负责组织实施。市住建、城乡规划、城市管理行政执法局应根据各自职责，积极配合。
三、征收程序
（一）征收集体土地涉及房屋征收补偿的，由项目业主向延平区人民政府提出申请,并提交建设项目可行性报告或批准文件、建设项目规划选址红线图等材料。
（二）市国土资源局征地告知书时，应明确告知征地范围内的房屋征收补偿方案由延平区人民政府负责。征地告知书后，延平区人民政府可委托房屋征收实施单位组织开展征地范围内房屋摸底、调查，通过选定房地产价格评估机构，参照现行集体土地上房屋征收补偿标准拟定房屋征收补偿方案，并在拟征收范围内公示，公示期限不少于15日。公示期满后，房屋征收补偿方案报市政府批准后执行。
（三）集体土地征收获批后，征收土地公告应明确征地范围内的房屋同时征收。房屋征收公告由延平区人民政府公布，房屋征收公告应包括房屋征收部门、征收实施单位、征地方案批准文件、征收范围、征收期限、补偿方案等有关情况。
（四）被征收人或者其他权利人对房屋征收补偿方案有异议的，应在房屋征收补偿方案公示期限内向延平区人民政府提出书面申请。延平区人民政府应当研究被征收人对房屋征收补偿方案的不同意见，当事人申请举行听证的，应当举行听证，并根据听证意见，对确需修改房屋征收补偿方案的，应当依照有关法律、法规和政策规定进行修改。
（五）征收产权不明确的房屋或征收补偿标准达不成一致意见的，方案实施征收前，延平区人民政府就被征收房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。
（六）在房屋征收补偿方案确定的签约期限内，被征收人与征收部门（或受委托的征收实施单位）达不成补偿协议的，在房屋货币补偿金额到位或提权调换房屋（周转房）的地点和面积后，由市国土资源局责令限期交地。逾期仍未交地的，由市国土资源局依法向延平区人民法院申请强制执行。
四、集体土地上房屋征收的补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。特殊情况，经区人民政府报市人民政府批准，在统一规划的前提下，可以采用集中自建的补偿方式。
集体土地房屋征收法篇3
关键词：国有土地；房屋征收；征收程序；征收补偿
中图分类号：D912.29
文献标识码：a
文章编号：1001-6260(2010)04-0150-06
我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但公民的财产权并非受到绝对保护，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》都有类似的规定，但我国《城市房屋拆迁管理条例》却未明确规定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不规范，被征收人合法权益受损时救济机制不健全，导致房屋征收范围过广，征收补偿普遍较低，拆迁纠纷不断，暴力拆迁和暴力抗击强迁事件呈现上升的趋势。为了维护公民的合法财产权，规范城市房屋征收行为，我国城市房屋征收制度正在修改与完善。本文拟从征收的适用范围、征收程序和征收补偿三个方面对我国房屋征收制度上存在的问题及完善措施加以讨论，以期对房屋征收立法有所裨益。
一、关于征收的适用范围
(一)征收集体土地上房屋的补偿问题亟待解决
《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，可征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定只适用于国有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集体土地上的房屋该如何补偿多年来一直无法可依。由于集体土地上的房屋不拥有国有土地使用权，集体土地上房屋被征收时被征收人所得到的补偿远远低于同一区位的国有土地上房屋的补偿，造成房屋被征收后补偿不能弥补被征收人损失，被征收人拒绝接受征收补偿的情形时有发生。对于集体土地上房屋被征收该如何补偿，学界和实务界有不同的理解。学界部分专家和学者认为集体土地被征收为国有后，集体土地转为国有土地，因此，集体土地上房屋的征收补偿应参照国有土地上房屋征收的补偿标准和程序进行。然而实务界认为既然现有立法明确规定只适用于国有土地上房屋的征收，集体土地上房屋的征收自然就不适用国有土地房屋的征收标准，征收人就不必依照城市房屋的征收标准进行补偿，而目前就集体土地上房屋的征收补偿再颁布一部新法的可能性不大。因此，为了有效遏制因集体土地征收补偿不公而引发的纠纷，新的房屋征收制度应当对集体土地上房屋的征收补偿作出明确规定。
对被征收房屋进行公平补偿是房屋征收的基本要件之一。在我国，公平补偿不仅应针对国有土地上房屋的征收，也应包括对集体土地上房屋的征收，只有这样才能体现真正的公平，化解因集体土地上房屋征收补偿不公而引起的各种暴力冲突。如果在立法上不作出明确规定，依照国有土地上房屋征收补偿的程序和标准来补偿集体土地上房屋的征收就只能是学者一厢情愿的一种理想而已。为了避免集体土地上房屋被征收入利益受损，化解因集体土地上房屋征收引起的社会矛盾，建议在未来房屋征收立法中加上一条：因公共利益的需要征收集体土地上房屋的，其补偿比照城市房屋征收标准实施。
(二)“公共利益”应当合理界定
“公共利益”是各国(地区)不动产征收的共同目的，但要对“公共利益”作出具体明确的界定却是一个世界性的难题，往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。
日本宪法明确规定，不动产征收权的行使必须出于公共使用的需要。日本颁布了专门的《土地征收法》，该法对何为“公共利益”详细列举35种可以征收土地的情形，包括公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施、国家及地方公共团体或合作社的办公场所或建设的公共设施和居住专用区、国家及地方公共团体或合作社进行的农地改造和综合开发所需要的基础设施、中央批发市场和地方批发市场等，概括了社会生活、生产和科学研究的方方面面(褚江丽，2009)。并且每一种情形都有一部相应的法律约束，如依照《城市规划法》进行的公路等建设，依据《河川法》进行的水库、地方设施建设，依据《港湾法》进行的港湾等建设。根据日本法律，只有符合《土地征收法》第3条列举出的事项的项目，才允许采用征收不动产的方式。
台湾地区“宪法”第108条第1项第14款规定了“共用征收”，规定“国家”基于公共利益之需要，对于私人之特定财产，可以进行征收。另外，台湾地区《土地法》第5章为土地征收编专编，对土地征收的要件、程序等作出规定，该法规定了土地征收的范围：(1)第208条规定，“国家”因下列公共事业之需要，可对私有土地进行征收：国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其它公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。(2)政府机关实施“国家”经济政策，可征收土地及房屋。(3)因实施“国家”经济政策，设置新城区，进行国防建设和共有事业可进行区域性征收和保留征收。但由于土地相关特别法中有诸多土地征收的规定，造成土地征收程序、补偿项目和标准各异。台湾地区于2001年又颁布《土地征收条例》，作为不动产征收的依据。该条例第1条第1款规定其立法目的为：“促进土地利用，增进公共利益，保障私人财产。”可见，“公共利益”是台湾地区不动产征收的唯一目的，并且“为尊重私有财产权利，并非必要，应尽可能避免征收之法理”。(陈立夫，2007)
在我国房屋征收的公共利益的界定问题上，目前学界较为认同的是采取列举的方式，将符合公共利益的征收一一列举，然后再加上一个兜底条款，这类似于台湾地区不动产征收对于公共利益的界定。在所列举的项目中，实施危旧房改造可否征收房屋，引起了学界的争议。有人认为，旧房改造不属于严格意义上的公共利益，并且《土地管理法》第58条将“为公共利益需要”和“为实施城市规划进行旧城区改建”并列列出，作为可提前收回国有土地使用权的情形。因此，危旧房改造不属于公共利益的范畴。(王亦君，2010)但笔者认为，《土地管理法》在该条提到的是提前收回国有土地使用权的情形，并非完全等同于土地征收，并且该条也并未排除旧城区改造可提前收回土地使用权。
事实上，近年来国外对公共利益的界定已呈扩大趋势，如在美国，公共利益可以从公共利益用途的效果角度来确定，无论被征用的财产由谁使用，只要征用的行为最终增进了全体社会成员社会福利，如
环境保护、社会安宁、大众健康等；或者公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利，就可视为符合公共利益的要求(张千帆，2005a)。再如台湾地区的《土地征收条例》第4条、《新市镇开发条例》第6条、《都市更新条例》第25条都规定为了城市规划及城市更新，政府有权征收土地提供给私人开发(陈立夫，2007)。可见，为实施城市更新改造危旧房而征收私人房屋并非我国特有。
我国正处于市场经济的初级阶段，城市化进程正在加快，对旧城区的改造是城市建设的重要途径之一，旧城区的改造既有利于充分利用城市已有土地资源，减少对农用地的征收，也可使城镇居民的居住条件较快得到改善。“公共利益条款运用得当，对于社会的发展将起到重要作用，可以促进地区经济的繁荣、提高自然资源的利用率、推动就业。”(褚江丽，2009)因此，将危旧房改造纳入公共利益的需要并无不当，但应以保护被征收人的合法财产权为前提。为此，建议在房屋征收立法中规定：因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。2／3以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。以保障被征收人在房屋征收中的参与权和话语权，防止政府滥用征收权进行商业开发。
(三)商业拆迁应排除在房屋征收范围之外
我国《宪法》和《物权法》明确规定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房产。因此，非因公共利益而实行的商业拆迁，在理论上是纯粹的平等民事主体之间的民事法律关系，必须遵行民法上的平等自愿、等价有偿原则，通过协商的方式购买房屋产权后才能拆迁。然而，目前的拆迁中暴露的最大问题就是公共利益和商业利益混同，政府运用公权力将低价或无偿征收的土地出让给开发商。如果以市场价出让，则政府从中获取高额的差价作为财政收入；如果低价出让给开发商，则巨大的差价就落在了开发商的手里，公权力成为寻租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特别是在被拆迁人和开发商不能达成拆迁补偿安置协议时，由拆迁行政主管部门裁决，在必要时甚至进行强制拆迁，这实质上是公权力对平等主体的民事权利的粗涉，违反了《宪法》和《物权法》的规定，损害了被拆迁人的合法私有财产权。因此，新的房屋征收立法必须将国有土地上房屋征收的范围限定在因公共利益而进行的征收。非因公共利益的需要而拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当在符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续的同时，由建设单位和房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。只有这样，《宪法》和《物权法》所规定的私有财产权才能得到充分保护。
二、关于征收程序
“徒法不足以自行”，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名扬，1995)。任何实体法的实现均有赖于程序正义的保证。对公共利益的合理界定只是为合法征收房屋提供了一个前提条件，但要有效防止房屋征收部门超越公共利益的界限，侵害公民的合法财产，“最好的方法是对公共利益进行程序控制”(许中缘，2008)。因为“如果没有正当程序，政府权利的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义”(张福刚等，2006)。亨金等(1996)说过：“从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”
和国外相比，我国城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：
(1)公共利益认定审批机制不够完善。房屋征收权是为了公共利益的需要，公共利益的认定是征收的先决条件，强制性地剥夺公民住宅房屋的权利，理应受到严格限制。为了防止政府滥用土地征收权，国外一般在立法上规定公共利益的认定权属于中央行政机构或省长等地方最高行政长官，或者交由专门机构如土地征收委员会认定。在程序上由土地征收机关向上述机关提出征收申请，上述机关认为建设项目符合公共利益的需要后予以批准。例如，台湾地区的《土地征收条例》第14条、15条和17条规定，征收土地或土地改良物，由“中央主管机关”核准，“中央主管机关”应设立土地征收委员会，审议土地征收案件，并由“内政部”核准，而后通知被征收土地所在地直辖市或县政府执行。在法国，不动产征收必须进行公益的宣告，由专门的调查员或调查委员会就征收是否符合公益进行调查，在6个月内提交调查结论，接受公开辩论的检验，然后由省长或最高行政法院进行公益宣告后，征收程序才开始启动，地方政府无权批准进行不动产征收。在日本，《土地征收法》规定了详细的征收项目认定程序和征收裁决程序。在土地征收程序中，首先由项目设立人根据项目的分类向国土交通大臣或都道府县知事提出项目认定申请，由交通大臣或都道府县知事就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。“通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。”项目认定后必须认定告知，“项目设立人可以在此之后的一年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。”“作为作出裁决的机关，征收委员会的地位必须具有公正和中立的性质。”(朱芒，2007)
而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定县级以上人民政府在认定一定的项目符合公共利益后自行作出征收决定，导致公共利益的认定审批机制缺失。因此，建议在未来的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的认定审批制度，在各省、直辖市和自治区政府设立土地征收委员会，其成员由人大代表、法律专家、经济学家、律师等专业人员组成。县级以上人民政府在进行土地及房屋征收时，将有关征收事项进行公告，举行论证会、听证会，然后再次进行公告后，就征收项目的公益性及范围向土地征收委员会提出征收申请，由土地征收委员会根据有关法律作出批准或不予批准的决定。
(2)房屋征收后土地使用监督机制缺失。我国《城市房屋拆迁管理条例》规定由政府先进行征收，然后将土地交给因公共利益而使用土地的项目人，由土地使用者再就征收房屋的补偿问题和被征收人进行协商解决，这实际上剥夺了被征收人在房屋征收中的话语权和参与权，即使土地征收不合理，被征收人也无法提出异议，改变征收决定。因此，有学者提出，应当由县级以上地方人民政府作为房屋征收和搬迁的主体，在进行征收补偿后再将土地交给土地使用者使用，以改变过去土地及房屋在未得到补偿就被征收的状况。但该提议也带来了新的问题：如果政府未将被征收的土地用于指定的公共利益项目，该如何处理?另外，即使政府将征收的土地交给了指定的符合公共利益的项目人，土地使用者如果改变征收土地的用途，将其用于商业开发，又该如何处理?
根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，我国国有土地使用权出让的一级市场是由国家垄断的，因此，政府通过出让土地使用权可获得大量的土地出让金作为财政收入，同时政府又有权为了“公共利
益”进行土地征收。根据布坎南的公共选择理论，在进行土地征收的过程中，政府及其工作人员和其他社会成员一样，是追求自身利益最大化的“经济人”，如果对土地征收权不加以限制和监督，政府就会过度征收，将征收的土地通过出让进行商业开发，导致资源的错误配置和浪费，加剧社会冲突，进而导致土地及房屋征收中的“政府失灵”(武敏，2009)。因此，必须加强对政府征收权的制约，对土地及房屋被征收后的使用进行监管。“根据传统法学理论有关限权学说，对权力的制约有两条途径，一是利用权利制约权力；二是通过权力对权力形成制衡。”(李丽峰，2008)因此，可在未来的房屋征收立法中借鉴我国台湾地区的做法，赋予房屋被征收人的收回权，在政府未根据征收计划将征收房屋及土地用于公共利益的项目，或者土地使用者将征收房屋及土地用于他用或者推迟兴办公共事业时，在一定条件下，被征收人有权按原征收补偿价格收回土地及房屋。因为“只要土地用地单位没有按照公共利益进行相应的开发建设，则被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用权的转移也不再具有合理性和合法性。”(王怀勇等，2004)规定被征收人的收回权既可促使政府严格按照征收的目的和时间利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，从而有效遏制政府滥用征收权，提高被征收房屋及土地的利用效率。
三、关于征收补偿
公平补偿是实施征收的基本要求，美国、德国、日本等发达国家都普遍规定了公益征收的补偿制度。美国宪法修正案第5条规定，“不给予公平补偿，私有财产不得为公共所收用。”德国宪法将公共利益及征收所涉及的参与人利益并为斟酌，并进行公平衡量。日本宪法第29条第3款规定“私有财产在正当补偿下得收为公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，给予公平补偿是房屋征收的前提条件之一。只有给予公平补偿，才能将公共利益所造成的成本由整个社会来承担，私有财产权利才能得以维护；同时，征收房屋及土地的高成本会使政府决策者在征收房屋及土地前进行慎重考虑，作出理性选择。防止过度征收，实现资源的优化配置，防止社会冲突的加剧(张千帆，2005b)。
和国外房屋征收的补偿相比，我国城市房屋征收补偿存在以下问题：
第一，房屋征收补偿未对房屋之下的土地使用权补偿问题作出规定。根据我国《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用权，但必须对土地使用人给予适当补偿。根据不动产物权“房随地走，地随房走”的原则，国家在征收房屋时，房屋之下的土地使用权应当被收回。由于被征收人在取得土地使用权时签订了土地使用权出让合同，支付了对价――土地出让金，和政府建立了一种民事法律关系。“从政府的角度看，其在行使征收权之前，应当首先消灭最先产生的关于国有土地使用权出让的民事法律关系，其次才应当考虑在此基础上产生的房屋所有权的征收，这样才符合征收行为合法性的基本逻辑。”(张福刚等，2006)政府之所以要对房屋进行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我国《城市房屋拆迁条例》只规定对国有土地上的房屋进行征收补偿，对房屋之下的土地使用权该如何补偿只字未提，违反了《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定。“从征收补偿费的计算依据来看，在征收土地使用权的情况下，政府应向被征收的土地使用权人返还或者支付两项重要的费用：一是剩余年限的土地出让金，二是土地增值费。”(梁剑兵，2010)前一项是政府收回土地使用权应当返还给土地使用人未使用的剩下年限的土地出让金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，则土地使用权的使用期限为70年，如果被征收人只使用了20年，则剩下50年的土地使用费就应当返还。后一项是土地使用期间土地的增值费，土地作为稀缺资源，土地使用权的出让价格在不断地上涨。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用权人获得政府返还的土地出让金及土地增值费的权利就被无端‘消灭’了，政府仅仅只对房屋本身进行估价和补偿，虽然这样补偿可能也包含着一些对土地使用权进行补偿的意思在内，但是其计算依据和最后价格却是模糊不清……，这无疑将会极大地损害被征收者的合法权益和利益。”(梁剑兵，2010)因此，建议在新的房屋征收制度中规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定；对于房屋范围内的土地使用权，根据土地使用者剩下的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。这样才能防止政府在土地使用权未到期前擅自动用征收权，损害土地使用权人的合法权利。
第二，房屋征收补偿未包括残余地补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋征收补偿主要包括房屋价格补偿、搬迁补助费、临时安置补助费和非住宅用房的营业损失费，这些补偿费基本合理可行，但和日本、台湾地区相比，我国房屋征收补偿未规定残余地或残余房屋的补偿问题。房屋征收，应以征收项目所必需为限，因此可能只就房屋的一部分进行征收，剩余的房屋可能会因征收而减少或失去利用价值，使得原房屋无法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受损失，为了保护被征收人的利益，日本及台湾地区的征收法律都规定被征收土地面积过小或形状不整，被征收房屋的残余部分“不能为相当使用者”，经被征收人申请，可一并征收并给予残余地损失补偿。对被征收人而言，房屋被征收是为公共利益所作的特别牺牲，但国家理应给予合理补偿，以填补其财产权被剥夺或受到限制的损失。惟有如此，才能体现我国《宪法》第13条规定的公民的合法的私有财产不得侵犯的规定。
四、结论及建议
第一，在适用范围上，未完全将商业拆迁完全排除在外，导致房屋征收的范围过广，建议将商业拆迁排除在房屋征收之外。
第二，在征收程序上，征收前的公共利益的认定审批机制不合理，征收后的土地使用监督机制缺失，建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批，并且赋予被征收人收回权以遏制被征土地被政府或土地使用人滥用的状况。
集体土地房屋征收法篇4
关键词：《国有土地上房屋征收与补偿条例》；《物权法》；私权；位阶冲突；效力平衡
[中图分类号]D922.3;D922.1[文献标识码]a[文章编号]1009-9646（2012）4-0032-02
2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称“新拆迁条例”）终于出台，并于21日起正式施行。就保障公权与私权方面，具有一定的进步意义，具体表现在两大亮点：首先，新拆迁条例提出先补偿后搬迁的原则，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，将补偿标准市场化，明确了公平补偿的原则；其次，新条例改了“行政强拆”为“依法搬迁”，明确了征收主体必须是政府。然而新的拆迁条例是否可以站在自己的岗位上发挥自身的职能，与《物权法》之间达到真正意义上的效力平衡，笔者仍然持保留意见。
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《物权法》之间的位阶冲突
首先，公共利益界定不清，使《物权法》陷入了立法不作为的尴尬境地。新的拆迁条例中关于公共利益的界定通过列举法并设以兜底条款，在我国现阶段“土地财政”仍未得到合理规范的前提下放宽公共利益的认定标准，很容易使地方政府有意扩大公共利益解释的范围，更得以拿公共利益之借口公益公民的合法财产，[1]例如，地方政府屡屡以旧城改造为由进行大规模的拆迁，然而旧房不是危房，它的存在并没有妨碍不特定第三人的合法权益，如果要拆除旧房，需征得房屋所有权人同意并接受合理不产标准后方可进行，旧城改造不得作为公共利益的一项，其界定标准不得弹性过大。
其次，针对集体土地征收尤其是补偿性问题没有得到解决。现行的土地管理法规定所有建设项目必须使用国有土地，农民集体所有土地一旦被征收即变为国有土地，完全可适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。但实践中农村集体土地标准远低于城市国有土地，加剧了农村被拆迁方与拆迁方的矛盾，农民的私有财产得不到平等公平的对待，加之农民法律意识不强，变相导致围绕集体土地发生的暴力拆迁事件此起彼伏。《物权法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》之间的位阶冲突在农村表现的更为明显。[2]因此，现在集体土地如何参照国有土地执行，具体如何操作，如何保障《物权法》作为上位法的优先效力成为了眼下最为棘手的问题，这些都需要落到实处。
二、《国有土地征收与补偿条例》与《物权法》之间的效力平衡
首先，将《物权法》的相关精神和立法原则融入到新拆迁条例中，私有财产权是一种复合型的权利，在私人与国家之间，私人与私人之间建构起了双重的社会关系，由此，具备了对抗公权力与私权利的双重性质。[3]要从宏观的角度去树立物权至上的精神，从更高的层面去约束拆迁人员的任意行为，使得立法者，执法者和司法者在公共权力的正当行使与公民私有财产权力的保护之间找到平衡。
其次，明确公共利益的范畴，限定征收权的行使范围，避免实践中与《物权法》相互冲突与摩擦。界定公共利益的过程中坚持合法合理、公共受益、公平补偿、公开参与、权力制约、权责统一的六大基本原则和标准，做到房屋征收决策和执行全过程的公开透明，保障相对人的知情权，申辩权，监督权，参与决策权等的有效行使，公共权力行使不当必须承担相应的责任完善责任机制，避免公民的私权在政府积极追求公权的情况下受到特别的乃至普遍的牺牲。
同时，《物权法》统一了房屋征收的对象，就土地而言，征收的对象可以是国有的土地也可以是集体的土地。为了切实保护好公民的私有财产权，必须以物权法为依据，打破目前城市房屋拆迁的二元管理体制，统一立法，将国有土地和集体土地上的房屋拆迁都纳入到未来立法中。只有这样，才能改变因城市发展而拆迁与城市国有土地相邻的“城中村”房屋无法可依的尴尬局面，才能减少和杜绝发生在集体土地上的房屋暴力拆迁事件的发生，使失地的农民获得与城市房屋被拆迁人一样的房屋拆迁补偿，真正体现《物权法》中平等公平原则。
最后，新拆迁条例符合《物权法》的情况下，下位法的适用优先上位法。所谓的适用优先是下位法符合上位法的情况下，下位法的“适用先于”上位法，其根据是梅尔克―凯尔森位阶理论的第二要义：下位法是上位法的具体化和个别化，这与我国立法法中“变通法优于被变通法”的规则如出一辙，但实际上还是上位法优于下位法规则发生作用的结果，因为它们的前提必须是下位法符合上位法的情况。因此我们不得不在《物权法》与新拆迁条例的制度设计上给予必要的关注，从法律、法规的角度去审视房屋征收这一问题，只有这样经过完善的征收管理机制，融入物权法的精神，由上位法的原则或规定来指导下位法的具体运行，将会使其朝着更好的方向运作，也进一步保护了公民的合法权益不受侵犯，才能真正维护法律的公正、保护物权人的合法权益。[4]
法律的制定需要长期的准备和酝酿，尤其是使用房屋征收领域的涉及到公权与私权强烈冲突的行政活动法律更不是一朝一夕就可以完成的，在征收领域的过程中，如果仅仅只将希望寄托于行政法规本身，直接导致的结果可能是出现依法律规定还是依条例规定无法抉择的尴尬境地，从而使《城市房屋征收与补偿条例》超越《物权法》这样的现行法律，因此我们的立法思路必须以《物权法》为支撑，维护好法的效力格局，在上位法与下位法之间寻求到一个平衡点，为行政国家背景下征收领域中的权力配置提供具有高度正统性的保障。
[1]黄东斌.城市房屋征收中公共权力的配置与控制――以权力为视角评《国有土地上房屋征收与补偿条例》[J].中国房地产,2011（3）：20-23.
[2]杨世建.公民参与是解决城市房屋征收补偿问题的关键[J].山东科技大学学报,2010（4）：54-56.
集体土地房屋征收法篇5
建设区域内涉及国有土地上房屋征收补偿
（征求意见稿）
因实施诸暨市2021年“三改”专项行动工程项目建设需要，拟对诸暨市暨南街道城新村（局部）城中村改造、暨阳街道孙陈村袁家村（局部）城中村改造、暨阳街道“暨阳印记”项目涉及人民中路、朱公湖新村等局部区域、浣东街道诸中村新东自然村和城东村东山吴自然村城中村改造、浣东街道盛名路以东工业园区、浙江恒久机械集团有限公司（陶朱街道迎宾路8号）、白门至大路杨公路建设工程、绍大线改建工程、G60科创走廊诸暨创新港项目、店口镇集镇改造及大唐街道集镇改造等工程项目建设区域涉及的国有土地上房屋实施征收，按照国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《诸暨市国有土地上房屋征收与补偿办法》及房屋征收相关法律法规的规定，制定本房屋征收补偿方案。
一、房屋征收目的
为加快实施城市更新、新型集镇建设、及交通工程项目建设需要，对相关地块实施综合改造，并对改造区域内的国有土地上房屋实施征收并补偿安置。
二、房屋征收范围
诸暨市暨南街道城新村（局部）城中村改造、暨阳街道孙陈村袁家村（局部）城中村改造、暨阳街道“暨阳印记”项目涉及人民中路、朱公湖新村等局部区域、浣东街道诸中村新东自然村和城东村东山吴自然村城中村改造、浣东街道盛名路以东工业园区、浙江恒久机械集团有限公司（陶朱街道迎宾路8号）、白门至大路杨公路建设工程、绍大线改建工程、G60科创走廊诸暨创新港项目、店口镇集镇改造及大唐街道集镇改造等工程项目建设区域涉及的国有土地上房屋。（具体范围以房屋征收红线图为准）
三、补偿资金情况
项目所需房屋征收补偿资金由各相关出资单位筹措解决，并已全部到位。
四、征收补偿方式
1.住宅房屋的补偿
实施货币补偿和产权调换公寓房安置（包括市场化安置）两种安置方式。选择货币补偿的按照被征收房屋的评估价再给予15%的货币补助。产权调换公寓房安置实行拆一还一”补差价，被征收人也可选择市场化安置，通过向被征收户开具《商品房安置购房证明》的形式发放安置房补助，鼓励被征收户向房产市场购置商品房用于安置，房产企业凭《商品房安置购房证明》向征收部门结算安置房款的安置方式，并按政策相关规定进行具体结算。
2.非住宅房屋的补偿
原则上实行货币补偿安置。其中用地性质为工业及参照工业类土地上的房屋征收，按照成本法对土地及房屋进行评估，并按评估价值进行补偿，再给予15%货币补助。用地性质为商业或办公用房的，按照市场评估价格进行补偿，再给予15%货币补助。
五、相关政策补助标准
1.住宅房屋
（1）搬家费：按照2000元/户计发两次，其中被征收房屋合法建筑面积超过80㎡部分按标准再给予10元/㎡计发两次搬家费。
（2）临时安置补助费：选择产权调换市场化安置或货币补偿并自行解决安置用房的，过渡期限为20个月，市区范围内按照被征收房屋合法建筑面积每月20元/㎡发放（镇乡按照当地住宅房屋市场租赁情况确定），计发20个月；每户每月不低于500元。
（3）装潢补偿：按照评估的价格补偿，放弃评估的按照500元/㎡补偿。
2.非住宅房屋
（1）搬迁费：工业及参照工业类的按被征收合法土地面积200元/㎡计发；用地性质为商业或办公用房的按被征收合法建筑面积200元/㎡计发。
（2）临时安置补助费：工业及参照工业类的按被征收合法土地面积200元/㎡计发；用地性质为商业或办公用房的按被征收合法建筑面积200元/㎡计发。
（3）职工歇业损失：凭从业人员劳动合同、参保依据及征收公告前三个月的工资清册，补助一年期的生活费6000元/人。
（4）停业停产损失补助；依据被征收单位有效的营业执照、税务登记证及纳税证明，按被征收房地产的评估价值的6%给予补助。
（5）机械设备的补偿：按照评估的价格进行补偿，可以拆装的补偿拆装搬迁调试费用。
（6）装潢补偿：按照评估的价格补偿。
六、签约及搬迁期限
房屋征收工作计划在2021年4月下旬开始实施至2021年9月下旬结束，为期半年，其中在公告规定的签约搬迁截止日前签约并搬迁完毕的发给按时签约搬迁奖，按合法房屋征收建筑面积550元/㎡计发（其中工业及参照工业类用地的除外）。逾期签约或搬迁的，不再计发按时签约搬迁奖。
集体土地房屋征收法篇6
近年来，我国城乡结合部的集体土地越来越多地被征收，因征收土地引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势，有的地方甚至引起越级上访、群体上访，给社会稳定造成隐患。党中央、国务院高度重视土地问题，在依法治国的今天，政府更加注重依法行政，因此，集体土地征收中有关补偿法律问题愈加引起社会各界的广泛关注和思考。集体土地征收补偿主要涉及以下三类权利的补偿或安置。
一、宅基地使用权的补偿或安置
宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国《物权法》及《土地管理法》的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权具有如下特征。
1.权利主体只能是农村集体经济组织的成员，其他农村集体经济组织的成员以及城镇居民不得购置宅基地，除非其成为该集体经济组织的成员。
2.用途仅限于农村集体经济组织成员建造个人及家庭住宅。个人及家庭住宅包括居住生活用房以及与村民居住生活有关的附属设施、庭院经济，如厕所、猪圈、鸡舍、院墙等。
3.实行严格的“一户一宅”制度。农村集体经济组织成员一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村集体经济组织成员建造住宅，应符合乡(镇)土地利用总体规划和城乡规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲土地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照《土地管理法》第44条规定办理审批手续。农村集体经济组织成员出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
4.无偿取得，具有福利性。城市居民具有住房公积金等住房保障，宅基地作为农民的住房保障，因此，可以无偿使用宅基地建造住房。
集体土地征收及“城中村”改造中，涉及农民宅基地及房屋补偿问题应当体现保障功能。当前，我国征收拆迁中对于该问题的处理也是仁者见仁，笔者在指导具体征收拆迁工作中，推荐的补偿安置方案有三种：一是按照宅基地面积1:1进行安置且不结算差价，农民住宅按照重置价进行货币补偿，例如，河南省平顶山市某区的补偿安置方案；二是按照具有村民资格的人口进行安置房分配，例如，安徽某县的补偿安置方案；三是安置宅基地的，对地上房屋按照重置价进行补偿。最高人民法院行政审判庭[2005]行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》明确规定：“征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”此答复适用于无法另行安置宅基地的征收拆迁补偿。中央纪委中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定“农民房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，要能够保障其选购合理居住水平的房屋。”此通知适用于安置宅基地的补偿安置。最高法院的答复和中纪委的通知属于互补的关系，不存在矛盾。
二、集体土地所有权的补偿
集体土地所有权是指农业集体经济组织依法占有、使用、收益和处分自己土地的权利。我国集体土地所有权是通过农业合作化，将农民私有土地转变而来的。集体土地所有权具有如下特征。
1.权利主体为各个农业劳动集体。集体土地所有权不同于国家土地所有权的显著特点，是在全国范围内没有统一的所有权权利主体，并且只有农民集体才可以成为集体土地所有权的权利主体。集体土地所有权的权利主体包括三类：一是村农民集体，二是村内农业集体经济组织的农民集体，三是乡(镇)农民集体。
2.集体土地所有权的确认须进行所有权登记。《土地管理法》规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
集体土地房屋征收法篇7
关键词：房屋征收制度；发展；完善
在《中华人民共和国物权法》颁布之后，对我国城市房屋拆迁制度有很大的影响。目前，我国国有土地的房屋征收程序还不是非常明确，对于怎样实施房屋征收是我们目前面临的一个比较大的难题，同时也迎来一个比较大的挑战，我们应该要积极面对。本文主要论述房屋征收制度的内容、存在的问题以及制度的发展与完善。
一、房屋征收制度的内容
对城市房屋进行征收是国家政府为广大公共利益的需求，更具法律法规的相关程序与条件，把公民的房屋纳为国有，并给与一定合理的补偿行为。居民的公共利益是房屋可以进行征收的基础，所以对公共利益进行规定是非常重要的。由于公民的公共利益具有不明确性、变化性、发展性、广泛性的特点，要想使其有一定的制度化就要在实际情况和程序两方面共同考虑和实施。
由于我国的单行法在程序方面还存在着不足，所以，应该结合一定的比例原则进行加以完善，完善房屋征收公共利益的听证会、加大调查和审批的程序、进行相关的实质审查。近几年，随着社会城市化建设的迅速发展，房屋和土地征收过程中的问题逐渐暴露出来，对于怎样健全和完善土地征收制度，保障公民的合法权益，促进经济的发展，实现社会的可持续发展，是我们目前面临的主要问题并且亟待解决。
在我国，土地一直实行的是社会主义公有制，就是公民所有制和集体所有制，在法律层面，房屋土地的公民所有制是国家土地所有权，农民集体所有制是集体土地的所有权。要想保障国家公共事业建设的需求，国家就要通过强制的房屋征收制度，把集体所有权转换为国家所有，也就是全民所有。同时，有必要提高房屋征收的补偿标准，改变发展所要付出的成本，降低房屋所有者付出的代价，使成本降到最低，从而减轻国家的负担，改变国家利益排斥个人利益的想法。在立法方面做到合理细致，使每一个公民都有一个公平的原则。
二、房屋征收制度中存在的问题
近年来，随着城市化建设脚步的加快，城市房屋被国家征收的力度越来越大，在房屋征收中的一些做法，有时候严重影响和损害了公民的合法利益，这样就会造成很多的社会矛盾，从而造成社会的不稳定。主要存在的问题就要有以下几个方面：
（一）没有规范的房屋征收许可，没有严格执行有关的法律法规的规定
在实际的现实社会中存在着没有全面的手续就给予了许可，在事情发生之后再补齐相关手续和程序的行为，这是一种违法行为，严重侵害了公民的合法权益。另一方面，还存在着一部分地方政府为了追求高效率而忽略了法律规定的程序。一些地方政府还没有拿到房屋拆迁的土地使用权证，就先把房屋的土地使用权交给了有关开发商，没有经过严格的法定审查和审批就开始进行拆迁计划，并且向不具有申请许可证资格的单位颁发了房屋拆迁许可证，进而造成了违法拆迁。
（二）没有全方位对房屋征收资金进行监管
没有具体的主体对房屋征收资金进行科学合理的监管，银行只是表明房屋拆迁人存在银行的资金额度，由此来说明房屋征收资金的到位，但是缺少对这些资金用途进行有效的动态监管。
（三）房屋评估问题比较严重
房屋评估问题主要表现在没有真正地进行市场化、公开化评估，评估的价格普遍较低，评估价格较低的原因是拆迁人控制房屋评估价格。在选择房屋评估机构方面存在一定的问题，其剥夺了大部分拆迁居民对房屋评价机构单位的选择权。
三、房屋征收制度的发展与完善措施
近几年，由于我国房屋征收包括居民较多、面积较大的问题，同时也关系着被征收人的自身利益，如果在处理上不是很恰当，就有可能发生集体事件，会严重影响社会的稳定。因此，要与有关单位（如发改、规划、城建、土管、工商、税务、纪检、审计、、办事处等）积极配合，有效地解决矛盾纠纷，从而保证政府发展计划可以顺利实施，同时也可以有效维护广大群众的切身利益，使我国的社会经济建设可以顺利发展。此外，政府在进行房屋征收时要符合广大人民的公共利益，并且有它的合法性，从而有助于人民群众维护政府的房屋征收行为。
除此之外，国家政府还要做好房屋进行征收拆迁的前期准备工作，特别是对拆迁户的补偿金额一定要做到位，进行一户一存储和专款专用。不断完善补偿方案，和被征收人多多进行交流，扩大群众对政府决策全过程的全面参与，使补偿方案可以反映出广大拆迁户的合理要求，及时有效地掌握到政策方向、市场走向、价格变动等，还要主动和其他区域的政府部门进行有效交流，发现新的问题，对信息进行全方面和全方位的综合，有效落实拆迁居民的住房保障。
随着我国近几年城市化进程的快速发展，房屋征收问题是一个比较突出的问题，所以，通过对房屋征收问题的分析，找出发生问题的原因，吸收那些比较先进的经验，对房屋征收制度是十分有必要的，此外还要不断健全和完善房屋征收制度，为人民的合法权益提供保障，努力创建和谐社会和美好家园。
结语：
不断完善公民的公共利益界定体系，应该在实际体验和程序规定这两个方面去进行，不能存在一定的片面性。因为它的主要目的是实现公共利益，保障公民的合法权益，实现我国的城市房屋征收制度规范化和文明化。
参考文献：
[1]杨光.浅析国有土地上房屋征收制度[J].黑龙江科技信息，2013（07）
[2]张继继.城市房屋征收制度立法探析[J].民营科技，2012（06）
[3]张继继.房屋征收制度发展与完善分析[J].赤子，2012（08）
集体土地房屋征收法篇8
关键词：集体土地房屋拆迁安置法律
近年来,城市化进程不断加快,城市周边农村集体土地大量被征用,本应宁静的乡村从此就不再平静了。在拆迁中因主体涉及多个方面,法律关系又错综复杂,再加上巨额利益的驱使,土地承包、流转、征收和征用拆迁中的违法违规行为时有发生，损害了农民利益的切身利益,威协到农村社会的稳定，由此而引发的农村集体土地补偿安置问题受到极大关注，我们应该从法律的角度理智的思考。
一、农村集体土地房屋拆迁的立法需要
城市房屋拆迁在我国已有经验，并且也有适用于“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”的法律法规《城市房屋拆迁管理条例》。而农村房屋拆迁是近几年才逐渐进入人们的视线，还没有成熟的法律条例出台，工作中，只有土地管理法中的有关规定能对集体土地上的房屋拆迁作以指导，通过征收集体土地所有权的方式，实现对农村房屋的拆迁。但是，农村房屋拆迁中地上附着物补偿土地管理法的规定是明显解决不了的。所以，我国在集体土地房屋拆迁方面的法律还是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的无法可以，无据可循，导致农村房屋拆迁中引发的矛盾此起彼伏，不亚于城市，就其矛盾的复杂和尖锐程度，必须通过法律加以规范。目前，各地根据本地区的实际情况自行制定有关条例，但是规定条件不同，标准不一，有的百姓满意，有的百姓怨声载道，影响安定，所以，针对农村集体土地房屋拆迁中的现实问题，急需国家从国情角度出发出台合乎民意的农村房屋拆迁管理条例。既要考虑到家庭中的户籍人口问题，又要考虑到土地房屋的价值状况，以保障农村多家庭人口户经济利益，只有通过这样详细准确的立法方可规范农村房屋拆迁，理顺农村房屋拆迁中的各项法律关系，保障农村的合法权益，才会有利于拆迁工作的顺利开展。
二、农村集体土地房屋拆迁补偿的合理合法
农村房屋拆迁不但立法方面存有缺陷，在补偿方面也是标准不一，非常混乱，这也是导致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆迁涉及的是国有土地，农村房屋拆迁涉及的是集体土地，它们无论是在土地所有权性质、所有权主体，还是在土地管理方式以及拆迁安置对象等方面都有很多差异，因此不能完全参照《城市房屋拆迁管理条例》去执行。而各级政府制定的补偿标准随意性很大，补偿内容不一致,产生了不可避免的矛盾和纠纷。例如，在实际拆迁时，只将房屋、房屋装修费用、搬迁费用、地上附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，既只对被拆迁房屋本身的价值和区位价值进行补偿，而不考虑到庭院空地的利用价值、以及被拆迁房屋上存在的其他权利人的利益损失等,这样补偿标准就会偏低，严重损害了房屋所有人的合法权益。另外，我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而对土地上的房屋征用补偿却没有明确的规定和具体的计算标准，争议也主要产生在这里。所以，应考虑到出台对房屋等附着物的拆迁补偿细化补偿项目并确定补偿计算标准的详细规定，对拆迁补偿原则、补偿方式、拆迁程序、救济途径、法律责任等做出具体规定。有了规定各地就可以按照规定的计算方法确定具体的补偿金额，避免不必要的麻烦，这样更有利于法律的可操作性和对公民财产权利的充分保障,有利于解决现实中存在的矛盾。
三、农村集体土地房屋拆迁工作程序的合法性
拆迁工作中之所以矛盾重重，暴力事件频发还有一个重要的原因就是工作程序不透明、不公开，所以百姓不支持，不理解，甚至产生怨恨。例如，被迁户只知道自己的家要被拆了，不知道他们的家在被拆的同时还会享有哪些权利及如何维护自己的合法权益不受损害，在很茫然的情况之下不是漫天要价，就是暴力抵抗，致使动迁工作难以进行。同时，他们就更不知道自己应尽的义务了，不知道通过合法的途径提出自己合理的要求，不知道请求政府的帮助解决自己的实际苦难，导致不能按时完成征迁任务，使征迁工作一拖再拖，不能顺利开展。所以，要完善拆迁程序,使拆迁各个阶段公开化、透明化。通过公正、公开、透明的程序设计来保障征地拆迁的公正合理。例如，从土地规划阶段就让公众参与,并在拆迁过程的始终都体现公平、公正、民主的原则。即在政府征地决策做出之前,应当征求村委会的意见，召集村民大会，与农民进行协商,征得绝大多数人的认同，使集体土地所有者和使用者的主体地位得到尊重。这样群众才能理解和支持今后的工作，许多不必要的矛盾和麻烦就不会发生了。另外，拆迁前应加大宣传力度向被拆迁户进行广泛地宣传，让百姓了解相关法律法规及政策，以及怎样拆迁和如何安置补偿等，建立公开透明的拆迁工作制度，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。同时，在拆迁安置具体操作中加强对参与征地拆迁工作有关人员的法律宣传，政策培训、监督管理，避免有些干部在拆迁中不遵法、不守法，。要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。
四、总结
农村集体土地房屋拆迁工作中矛盾主要集中在相关立法不完善、漠视公民私有财产、拆迁补偿安置不合理等方面。土地是农民的命根子，房屋是老百姓用一生积蓄换来的最大财产，征用他们的土地，拆掉他们的房屋，没有相关的合理政策和合情的法律作支撑，他们是不会善罢甘休的。所以，要想农村集体土地房屋拆迁工作顺利进行就要完善相关立法、规范行政机关的职能、完善补偿机制等。
参考文献：
[1]陈文坤.新形势下农村集体土地房屋拆迁法律问题及解决对策[J].科技信息(学术版).2006(10)
集体土地房屋征收法篇9
围绕征地及征地拆迁过程中信息、资金监管、搬迁安置和补偿等关键环节，通过专项治理的方式，加强对市、县级人民政府和相关部门执行《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)等征地拆迁法律法规的监管，坚决制止并严厉查处各类违法违规强制征地拆迁行为和暴力征地拆迁行为。
二、对象与内容
对各县(市、区)人民政府、市直各相关部门，是否合法、合规实施了土地征收、占用及房屋征收与补偿进行监督。重点对有无下列情况进行检查：
(一)土地征收方面
1、是否按照要求履行听证程序;
2、是否在地类、权属、面积认定时征求过被征地农民意见;
3、是否与被征地集体经济组织签订征地补偿协议;
4、是否按照要求进行征收决定公告和补偿决定公告;
5、是否存在行政机关在征收土地过程中，批准低于法定标准的征收补偿方案的行为;
6、是否按期足额支付征地补偿费用;
7、是否违反规定侵占、截留、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用;
8、是否存在行政机关及其公务员在办理农转用或者土地征收上报、报批等过程中，有谎报、瞒报用地位置、地类、面积等弄虚作假行为;
9、是否存在在征地过程中，未按照《土地管理法》有关规定，滥用权力，曲解套用“公共利益”概念，随意扩大征地范围，损害农民利益的行为;
10、农村集体土地征地补偿安置方案是否经乡(镇)政府和县级农业部门审核;
11、农村集体土地征地补偿费分配使用是否及时合理;
12、是否存在非法征收集体土地行为;
13、对征收后地上附着物拆迁，是否按照法定程序实施;
14、其他违法违规征地拆迁行为。
(二)房屋征收与补偿方面
1、房屋征收与补偿行为是否由市、县级人民政府及其房屋征收部门实施;
2、市、县级人民政府及其房屋征收部门委托其他单位承担房屋征收与补偿的具体工作的，受委托单位是否存在以营利为目的的情况;
3、市、县级人民政府是否因公共利益的需要作出房屋征收决定;
4、确需征收房屋的各项建设活动，是否符合相应的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。其中保障性安居工程建设、旧城区改造是否已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划;
5、征收补偿方案是否进行了公布，并征求公众意见30日以上;
6、因旧城区改造征收房屋的，政府是否在多数被征收人提出异议的情况下召开听证会，修改征收补偿方案;
7、政府征收决定前是否按照有关规定进行了社会稳定风险评估;
8、对于涉及被征收人数量较多的房屋征收决定，是否经过政府常务会议讨论决定;
9、房屋征收决定前，征收费用是否足额到位、专户存储、专款专用;
10、征收决定是否及时进行了公告;
11、征收调查的结果是否按照规定进行了公布;
12、房屋征收范围确定后，房屋征收部门通知房产管理部门停止办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途手续的时间是否超过一年;
13、是否依法订立补偿协议;
14、各类补偿款的计算是否符合法定要求;
15、房地产价格评估机构的选取过程是否合法;
16、房地产评估机构的评估过程是否独立、客观、公正;
17、被征收房屋价值的补偿、因征收造成的搬迁安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，以及政府发放的补助和奖励资金，是否均同时、足额发放;
18、征收补偿决定的做出是否符合法定程序，是否及时依法进行了公告;
19、有无采取行政强拆行为的;
20、有无建设单位违规参与搬迁活动的;
21、有无动用公安人员执行搬迁行为的;
22、有无派遣行政机关人员参与人民法院强制搬迁行为的;
23、有无采取暴力、胁迫行为，以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行，设置噪音污染、空气污染等非法方式迫使被征收人搬迁的;
24、房屋征收部门是否依法建立了房屋征收补偿档案;
25、其他违法违规行为。
三、方法与步骤
成立由市监察局、市发改委、市住建委、市国土资源局、市农委、市财政局、市审计局、市政府纠风办等部门共同组成的市违法违规征地拆迁专项治理工作领导小组。具体安排如下：
(一)自查自纠阶段(11月上旬至11月中旬)
由各县(市、区)人民政府、市直各相关部门按照专项治理对象和内容要求，认真组织开展自查自纠工作，并形成书面自查报告。自查报告应包括自查情况、存在问题、原因分析、整改措施及有关建议等，于11月20日前报市纪委纠风室。
(二)重点抽查阶段(11月下旬至12月上旬)
由专项治理工作领导小组抽调人员组成检查组，通过听汇报、查资料、实地察看等方式，对各县(市、区)人民政府落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》情况进行检查，重点抽查有无实施方案中所列举的各类违法违规情况。市直各相关部门的抽查工作，由市监察局、市政府纠风办组织实施。
(三)整改落实阶段(12月中旬至12月底)
对自查自纠及重点抽查中发现的问题，各县(市、区)人民政府、市直各相关部门要迅速进行整改，并形成整改报告，上报专项治理工作领导小组。对自查自纠不认真，提供虚假报告，以及整改不力或问题较多的地区和部门，市纪委、市监察局、市政府纠风办要进行重点督察，并对相关领导干部进行问责。
四、工作要求
(一)要加强组织领导。各地区、各部门要充分认识做好违法违规征地拆迁专项治理工作的重要意义，加强领导，真抓实干，坚决纠正各类违法违规征地拆迁行为。各县(市、区)要迅速成立专项治理领导机构，加强组织领导和工作协调;市直各相关部门要结合具体工作，细化分工，明确责任，加强部门间的协调配合。各地区、各部门在做好自查自纠的同时，要认真做好迎接省里抽查的准备，切实把专项治理工作抓实抓好。
集体土地房屋征收法篇10
杨女士所住的小区丽丽新村才完工9年，就于2009年8月收到拆迁公告，两个月后收到强拆通知书，包括杨则丰在内的许多住户对整个决策过程一无所知。出面征收的昆山市土地储备中心开出的单价是4450元/平方米，而楼盘周边二手房的价格达8000元/平方米。安置房则在郊区，离市中心数十公里，生活水平直线下降。
在强拆之前，杨女士及其邻居委托律师，先对强拆通知书提出了行政复议，后又就行政强拆决定和拆迁许可证延期提起了行政诉讼。但法律程序不仅未能阻挡强拆，该案甚至未能立案。
与此同时，近两年来，各地“血拆”不断，因拆自焚的案例不时见诸报端，成为最突出的社会矛盾。出于对征收、拆迁制度的反思，《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》（下称拆迁条例）的修订被提上立法日程。
2010年12月15日下午，国务院法制办公布了用以替代拆迁条例的《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（下称《征收条例二稿》），征求意见截止日期为2010年12月30日。这距该条例在今年1月29日首次征求意见，已过去了11个月。
“同一部行政法规两次征求意见，征收条例首开先河。”北京大学法学院副院长沈岿称。沈岿是2009年底因拆迁条例上书全国人大常委会的北大五学者之一。
《征收条例二稿》共31条，分为五章。除总则和附则外，主体内容为征收程序、补偿和法律责任。与第一次征求意见稿相比，二稿的条文少了十条，微调了征收补偿、公共利益界定、征收程序以及强制搬迁等问题。由于未能承认对建设用地土地使用权的补偿，不能涵盖集体土地征收，可以预见的是，该条例仍将难抵强拆大潮。
在沈岿看来，征收条例的出台只是“万里长征第一步”，“在条例出台之后，要借势《土地管理法》的修订，带动规划制度改革、土地财政改革、司法体制改革甚至民主建设。”
二稿是与非
由拆迁条例转向征收条例是一次至今未能结束的长跑。2007年3月16日，在十届全国人大第五次会议上，作为民事基础法律之一的《物权法》审议通过，并自当年10月开始实施。《物权法》确立了保护私有财产的原则，由于与之冲突，拆迁条例的修改势在必行。
据新华社报道，2007年12月14日，在国务院总理主持召开的常务会议上，将修改拆迁条例列在议题首位。会议决定，对该条例应广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院公布施行。说：“这样做，用的时间长一些，但这是对国家、对人民负责。”
但此后相关立法工作陷入停滞。2009年11月，成都市金牛区居民唐福珍在当地城管执法局强拆过程中自焚重伤而亡。以此导火索，当年12月7日，北京大学五位学者沈岿、姜明安、王锡锌、陈端洪、钱明星上书全国人大常委会，建议审查拆迁条例。
在舆论的影响下，2010年1月，国务院法制办迅速征收条例的第一次征求意见稿。截至3月3日，国务院法制办共收到意见和建议65601条，堪称近年来收到意见最多的行政法规。11个月后，因“关系全局，非常重要”，该条例再次征求意见。
沈岿认为，《征收条例二稿》“尽管细节需要修改，但是总体上让人满意”。
在目前的土地征收立法体制下，公共利益的需要是征收的必要条件。因此，如何界定公共利益至关重要。就此，二稿相比一稿主要有三个变化：一是强调必须符合规划。二稿规定，建设项目都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
二是在界定公共利益的兜底条款中，一稿的表述为“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”，在二稿中删除了“国务院”，即将公共利益的界定限于法律和行政法规。“尽管行政法规也由国务院来通过，但是毕竟要走严格的立法程序，这能较大地缩小国务院的自由裁量权。”姜明安表示。
三是区分了危旧房和旧城区改造。一稿中“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要”，被改为“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，这意味着，只有对满足危房集中、基础设施落后等条件的旧城区的改造，才符合公共利益的需要，并且要求旧城区的改建应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。
此外，在最受关注的补偿环节，二稿确立了公平补偿原则：补偿金额不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。若照此施行，被强拆的苏州昆山杨则丰女士，其在原房屋附近买得起同等面积的二手房的要求，应当得到满足。
同时，为减少在房屋征收与补偿中的矛盾，二稿规定强制拆迁必须由政府申请法院执行，对一稿中的行政强制拆迁权予以取消。
尽管有不少改进之处，但《征收条例二稿》同样受到非议。北京才良律师事务所主任王才亮律师认为，囿于中国的土地体制和政府治理现状，二稿“亮处不亮，暗处更暗”。比如，界定公共利益时突出规划，“表面上好多了，但实际上和拆迁条例关于拆迁许可证的规定差不多。”
再如，在补偿环节上，尽管规定了公平补偿原则，但同时规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。王才亮认为，“全国近十年来，拆迁评估有一成符合市场价，就算不错了。”
更重要的是，二稿将征收的评估办法授权给了住建部，还将被征收人选定评估机构的具体办法授权给市、县级人民政府规定。鉴于地方政府在征收拆迁中的角色，该规定被认为是向地方利益妥协。
此外，根据《行政诉讼法》，不中断具体行政行为，而二稿对此并无例外规定。这意味着，即使被征收人，征收拆迁行为亦不会停止。“就算官司打赢了，房子都被拆了，有什么用呢？”北大法学院教授姜明安说。
即便如此，征收条例何日定案并正式施行，目前仍未有定期。
土地管理待变
从拆迁条例至征收条例一稿、二稿，始终未能承认对建设用地使用权的补偿，这是土地利益分配机制的缺失。二稿中规定，政府对被征收人的补偿包括房屋的价值，以及搬迁、临时安置和停产停业的损失。房屋被征收的，“国有土地使用权同时收回”。
在王才亮看来，依据《物权法》，建设用地使用权属于用益物权（即权利人对他人财产依法享有占有、使用和收益的权利，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、自然资源使用权等），应当给予补偿。
近年来，农村成为强拆、血拆高发区，这涉及集体土地上房屋的征收，并非征收条例的适用范围。“城里其实已拆得差不多了，光是制定城市房屋征收的条例，不能解决大多数问题，这要修改《土地管理法》来解决。”姜明安认为。
然而，因为争议重重，《土地管理法》的修改延期。根据12月13日召开的十一届全国人大常委会第54次委员长会议，曾列入今年立法工作计划的《土地管理法》将无缘今年最后一次人大常委会。
现行《土地管理法》颁布于1986年，并于1988年、1998年、2004年先后进行了三次修改。2008年，十一届全国人大常委会的立法规划将之列入任期内提交审议的草案。2009年，国土资源部曾起草一份征求意见稿，其中对征收的补偿标准、征收范围等内容进行调整，但由于未能对集体土地入市问题做出回应，因此遭到学界众多批评。
集体建设用地入市流转资格是《土地管理法》需要解决的问题之一。据现行《土地管理法》，集体建设用地必须经政府征收为国有，才具备入市流转资格。由此，小产权房现象屡禁不止、集体土地上房屋拆迁血案频发。为突破这一限制，近年来成都、重庆等地方政府均推出相关改革试点，但至今未获得法律上的认可。
沈岿就此认为，一方面，要尽快推动征收条例的出台，并借此促进《土地管理法》的修改。其中需要考虑的问题包括：一是集体土地无法入市，如何确定补偿标准；二是集体土地获得的补偿，如何在集体内分配；三是失地农民的生活、就业等保障问题，如何统筹考虑。除此，征收条例的原则应可适用于农村地区。
对此，国务院法制办称，尽管国有土地上的房屋征收和集体土地征收分属于征收条例和《土地管理法》，但其原则应一致：对被征收人给予公平补偿，保证其利益不受损害并有所改善，为公共利益做出贡献的被征收人不应比自愿在市场上进行房屋交易的人吃亏。