农业土地法律制度篇1
关键词：土地承包经营权；流转制度；法律问题；农业生产；农业现代化文献标识码：a
中图分类号：D922文章编号：1009-2374（2017）08-0268-02Doi：10.13535/ki.11-4406/n.2017.08.132
土地，与我们每一个人的生活都息息相关，作为农业大国，自古以来，土地问题都是人们研究的重点方向和热门话题。近年来，我国对土地承包经营权的改革卓有成效，特别是土地承包经营权流转制度的确立，不但扩大了农业生产经营规模，还加速了农业现代化的发展步伐。土地承包经营权是深化农村改革发展的一项重要内容，随着农村经济的不断发展，农村土地承包经营权流转呈现出了新的特点和发展趋势，其流转过程中的法律问题也愈发突出，给土地流转工作带来了不利影响。
1农村土地承包经营权流转的特点和趋势
我国农村土地承包经营权流转有着独特的特点和趋势，主要表现在以下四个方面：
1.1参与主体多元化
近年来，我国农业产业化结构调整的步伐逐步加快，致使参与土地承包经营权流转的参与主体多元化，很多机构都加入到了农业用地的行列，比如事业单位、工商企业、科研院所等，使得农村土地承包经营权的流转展现出了蓬勃向上的发展态势。参与主体多元化对农业产业结构的调整和增加农民收入有着积极的意义。
1.2流转速度加快
近年来，我国土地承包经营权流转速度有了明显的加快。在20世纪90年代中后期，营业额比例大约是2%～4%，而在21世o初期，土地流转速度最高的城市能达到56.12%。截至2015年底，安徽省耕地流转率达46.8%，黑龙江耕地面积达到6897万亩，规模经营面积达到6398万亩，同比增长6%和7%。江西农户承包土地1069万亩，流转率达到33.7%。
1.3土地流转规模不断扩大
从农业部的一组调查数据可以看出土地流转规模的发展变化：据统计，在2009年，全国土地面积为1.06亿亩，占耕地面积的比例为9.5%，而1995年，全国土地面积占耕地总面积的比例仅为3.1%。截至2015年2月，河南土地流转总面积为3393万亩，自2011年至2013年的监测显示，流转总面积年均增长率达5%。
1.4流转形式多样化且相对集中
随着土地制度的不断完善，我国土地承包经营权的流转形式呈现出了多样化的特点，主要包括转包、出租、转让、入股、互换等多种形式。在诸多的流转形式中，转包和出租这两种流转形式所占的比例相对较高。
2现行我国土地承包经营权流转依据的法律规范
在对我国土地承包经营权流转制度法律问题进行研究之前，首先要搞情况目前我国现行土地承包经营权流转依据的法律文件有哪些。《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律规章是我国土地承包经营权流转的主要法律依据。
3我国现行土地承包经营权流转法律制度中存在的主要问题
目前，我国现行的土地承包经营权流转法律制度中还存在着许多问题，主要包括以下四个方面：
3.1法律对流转主体限制
承包人和受让方是土地承包经营流转的主体，法律对二者的资格有着严格的限制，简言之，并不是所有人都可以充当承包人和受让方，承包人只能是具有集体经济组织身份的农户，而受让方必须要有专业的农业生产能力。法律对流转主体的限制，使得承包人和受让方被限制在了很小的范围，导致一些想进入农业生产的人进不去，想脱离农业生产的农民又出不来，阻碍了农地生产的利用率和土地流转速度。
3.2土地承包经营权流转方式存在无法可依现象
《农村土地承包法》中有一条规定是这样描述的：“土地承包经营权的转让方式要经过发包方同意。”该条规定太过笼统，致使发包方不能准确理解该在何种情况下允许土地承包经营权流转或者是在何种情况下不允许流转，也没有明确同意权行使主体、行使程序、答复期限等。《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49条只规定了该类土地承包经营权流转形式，而“其他方式”承包是否要做转让登记、入股登记？林地承包权是否要进行抵押？《农村土地承包法》对这些问题并没有做出明确的规定。理论上来说，流转关系的法律性质不同，制定的法律规范也应该不同，但《农村土地承包法》并未做相关规定。
3.3《农村土地承包法》中某些规定模糊不清
坚持依法治国，最重要的一点就是要有法可依，但一些法律条文的模糊概念使得土地承包经营权流转工作无法可依。法律法规必须要求严谨，而《农村土地承包法》第33条出现了“其他手段”这样的字眼，这让流转主体很困惑，到底什么是“其他手段”？随后颁发的《物权法》对这些问题也没有明确的规定，类似这样模糊不清的概念，使得很多土地纠纷问题因为无法可依而无法解决。此外，法律法规与地方政策冲突的情况也时有发生，比如，政策规定林地可以抵押，而《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中又明确表示林地不可抵押。
3.4流转配套制度上的问题
在市场经济条件下，任何经济活动都应该受到市场的制约，但目前我国土地流转市场还只是雏形，也没有相应的制度和监管机构，流转配套制度不完善，导致土地承包经营权流转与市场环境融合程度较低，未能完全在市场经济环境下运行，且常有违反市场经济规律的事情发生。
4农村土地承包经营权流转法律问题的解决对策
4.1坚持以市场为导向，放宽农村土地承包经营权流转主体
法律对市场主体的明文限制，本身就违反了市场经济公平公正原则。一些想要加入到农业生产中的群体，被法律拒之门外，会在一定程度上阻碍土地流转的速度。随着市场经济的不断发展，流转主体的选择应该以市场为导向，适当放宽范围，让更多想要从事农业生产的人走进来，努力开创流转主体多元化的新局面。
4.2制定或完善相关的法律条文
土地承包经营权流转法律制度本身就存在着很多问题，导致流转过程中出现无法可依、有法难依的现象。《农村土地承包法》中一些法律规范内容和法律结构设计不科学，甚至还有一些法律条文与政策相互冲突。随着土地流转规模的不断扩大，土地流转纠纷也呈上升趋势，但由于缺少必要的法律依据，导致许多案件不能解决，因此制定并完善相关的法律法规，建立与之相互配套的相关制度，把土地流转工作纳入到法律体系，是政府相关部门亟需要做的工作。
4.3确定流转的差价体系
通过对农村土地的基准地价做出科学的预算，确定流转的差价体系，建立农村土地市场价格参考制度是保障农民利益的重要手段。信息不对称也是影响土地流转的重要因素，农村集体经济可以担任“中间人”的角色，帮助农民获取信息，招商引资，监督管理，不仅可以降低流转成本，还能增加土地流转机会，规避风险。
需要注意的是，不同的地区具体情况不一样，选择的土地流转方式也不一样，各地区在选择流转方式的过程中，需要根据当地的实际情况进行评估。
4.4建立健全农村社会保障制度
一直以来，我国农村的社会保障体系相对比较落后，在一定程度上阻碍了农村土地流转市场的发展。在农村建立全方位的社会保障体系是事关农村社会稳定和农村发展大局的重大议题。建立健全农村社会保障制度是促进农村土地承包经营权流转的前提条件。近年来，政府积极推动农村社会保障制度建设，取得了一些成就，但冰冻三尺非一日之寒，建立健全农村社会保障制度还需要漫长的探索与研究。
土地承包经营权流转工作事关农村经济发展的大局，不能有丝毫的马虎，我们要不断完善土地承包经营权流转机制及相关法律法规，建立健全农村社会保障制度是加快土地流转工作的重要途径。
5贯彻落实土地承包经营权流转法律制度改革完善的指导思想
土地承包经营权流转制度事关守住十八亿亩耕地红线，与我国的粮食安全息息相关，与农村的经济发展及农民的切身利益息息相关。做好土地承包经营权流转必须要坚决贯彻落实党中央对农村土地问题的指导思想。在土地承包经营权流转过程中，要严格遵循《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，坚持科学发展观，坚持农户家庭承包经营制度，积极解放思想，实事求是，大力提高农村生产力，加快城乡一体化建设，对农村土地资源进行优化配置，合理利用有限的耕地资源，积极探索土地承包经营权流转形式，规范土地流转程序，建立健全土地流转市场，完善土地流转法律制度。
6土地承包经营权流转法律制度改革完善的重要内容
法律制度的改革完善是确保土地承包经营权流转顺利实施的基础条件，法律制度需要改革完善的重要内容主要包括以下三个方面：
6.1土地承包经营权流转实行一体的法律制度规范
目前关于土地承包经营权流转的法律法规内容不完善，有些甚至是相互冲突，土地承包经营权流转实行一体的法律制度规范可以有效避免这一问题，从而加强法律对土地流转的保护与约束。
6.2依法确立土地承包经营权流转自由与限制相统一的法律制度。
《农村土体承包法》中对土地承包经营权流转限制的法律规定内容较多，比如不得损害农民土地承包权益、流转方不得将土地用于农业生产经营活动以外的其他活动、不得改变土地的农业用途等。土地承包经营权流转必须要在符合以上法律法规的前提下才可以进行
流转。
6.3依法确认和规范完善物权性的土地承包经营权抵押制度
目前我国的相关法律对家庭承包的耕地和草地承包经营权抵押有限制，我们认为这种限制并不利于耕地和草地的流转，反之，允许家庭承包的耕地或草地承包经营权流转反而是利大于弊，因此，完善土地承包经营权抵押法律制度是依法实行土地承包经营权抵押的基础条件。
综上所述，从宏观上来看，当前我国土地承包经营权流转制度的法律法规还不够完善，在流转过程中存在的问题还比较多，加快农村土地的流转速度需要以市场为导向，不断完善相关的法律法规，并在此基础上建立与之相应的配套机制，逐步加快农村土地承包经营权流转的制度化、法律化的建设速度，以确保土地承包经营权流转的健康发展。
参考文献
[1]钱英春.浅谈我国农村土地承包经营权流转制度[J].
科技与企业，2014，（23）.
农业土地法律制度篇2
论文关键词土地农村土地土地污染法律制度
一、农村土地污染的概念
(一)土地土地是由地球陆地部分在一定高度和深度范围内的岩石、矿藏、土壤、水文、大气和植被等要素构成的自然结构总体。从法律的角度来看,我国还没有以立法的形式对土地作出个明确的定义。就土地的生态价值和自然属性,从有效的防治土地污染的目的出发,可以将土地的涵义界定为“土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体,它包括人类过去和现在的活动结果。”土壤是由许多层厚度不同的矿物质成分所构成自然主体。土地的涵义与土壤的涵义不同,土地比土壤的范围要广,土壤只是土地的构成土地许多因素中的一种。
(二)农村土地污染农村土地污染,主要是指农村地区农业用地的污染。从目前农村地区土地污染的实际情况和大家所关注的农村土地污染情况来看。农村土地污染主要表现在水土流失、土地沙化、土地土壤重金属污染化、土壤酸化与盐碱化、工程荒漠化、湿地与优质土壤资源的减少等地退化问题。
二、我国农村土地污染的现状
我国目前农村地区的土地污染相当严峻,土地污染面日益扩大,土地染物的种类多,而且污染的数量日渐增高,甚至有些地区还出现了新型的复合污染。如:镉米问题、高浓度农药污染蔬菜、地下水等。我国农村地区土地污染总体现状是点面源污染并存、生活污染与工业污染层叠。农村土地污染有以下几种:
(一)农业生产过程中的农药、化肥、动物粪便、生活垃圾等污染在目前阶段,我国农业生产过程中每年都施用大量农药、化肥,其大部分都是没有被植物所吸收,而是渗入到土地里。根据国务院发展研究中心的统计数据显示,2007年我农药使用量为162.3万吨,为1990年使用量的2.2倍,化肥的施用量已达5107.8万吨,是1990年施用量的两倍;农用薄膜使用量大约193.75万吨,是1990年的4.1倍。豍另外跟国家发改委统计,我国目前农田施用化肥量平均每公顷达360多公斤,分别是德国、美国的1.6倍和3.3倍,其中氮肥的利用率为25%-30%、磷肥利用率为10%-20%,比发达国家低20-30个百分点;平均每亩农田农药量使用为150克左右,是欧盟国家的3倍,在农药使用率上只有30%上下,相当于欧盟国家在农药使用率上的一半。过量的施用农药化肥,会直接导致农田土壤的养分失衡和土壤物理性质的劣化,同时也会对地下水自然造成连锁污染。
在现阶段农业生产生活过程中农用化学剂大量使用和有效的使用概率底下,使得农村地区的土地污染的范围不断扩大。这些污染物从单一的污染逐渐演变成点污染和面源污染相结合的新型复合污染。
(二)农村生活污水及生活垃圾对土地进行污染随着人民生活水平的不断提高,生活垃圾及生活污水逐年增加。我国农村地区由于基础建设落后和环境保护设施的不到位,对生活垃圾的无害化处理简单。农村农户产生的生活垃圾随意乱丢,使得农村地区的环境更加严重,从而出现了脏、乱、差现象。据统计,大约每年产生的1.2亿吨的农村生活垃圾基本是全部露天堆放。生活垃圾是由可分解的有机物质、不可分解的物质构成,但是大部分生活垃圾的分解率底。污水灌溉也是农村土地污染的一种重要污染。合理使用生活废水及工业废水中含有的氮、磷、钾等多种植物所需养分,对农业生产增产增收有一定的效果。但是这些废水中同样含有重金属、氯化物等许多有毒物质,在没有处理的情况下直接使用于农田灌溉中,致使基本农田丧失生产力,成为“毒土”。根据我国农业部2006年对全国污灌区调查统计,大约140万km2的污水灌溉区中,遭受重金属污染的土地面积占污水灌溉区总面积的64.8%,其中,严重污染的占8.4%,中度污染的占9.7%,轻度污染的占46.7%.这些污染对环境生态链上的人而言,构成了巨大的挑战。
(三)城市的污染物向农村地区转移除农村生产生活所导致的土地环境污染之外,城市污染物向农村地区转移也是构成农村地区土地污染的一个重要原因。城市污染物向农村地区转移的主要形式有两个方面:第一,面污染物的企业转向农村地区,随着城市环境法律制度的建立健全以及国家对城市规划设计要求等方面的因素,一些高污染企业纷纷转移农村地区。这些企业大部分是一些生产设备简陋,环境污染物处理能力低下,所产生的废弃物、工业废水、生产生活垃圾等对农村地区的土地加剧的污染。第二,生活垃圾等污染物由城市向农村地区转移,随着城市规划建设及城市人口不断增加,城市居民生活所带来的垃圾数量不断攀高,从而大部分城市生活垃圾没有处理就直接运到城郊附近或农村地区,在某些靠近城市附近的农村地区大部分空置地自然就成了城市垃圾放置地,甚至一些耕地也成为污染物放置地。
(四)农村地区的工业化污染及城镇化污染改革开放以来,农村地区经济发展得到了很大的发展,乡镇企业在农村地区迅速的发展壮大。农村乡镇企业像雨后春笋一样扒地而起,给农村经济的发展注入了巨大的能量。但是同时也给农村地区造成了比较严重的环境污染,乡镇企业污染是农村土地污染源的主要之一。乡镇企业中的工业污染大量排放,远远超出农村现有环境生态的承受能力和分解能力。
工业生产后的废渣占用土地,工业生产后废水被迫灌溉当地农田,这都对我国的耕田造成严重的环境污染。这个工业污染物中含有镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染,致使许多土地中的土壤基本丧失生产力,成为“毒土”。
三、完善我国农村土地污染防治法律制度的建议
(一)完善农村土地污染防治法律制度的必要性农村土地污染不仅制约着农村生态的发展,其农村污染物污染的土地所生产的农产品质量也受到污染的影响。这些农村土地生产的农产品,在国际交易市场中严重的阻碍着进出口贸易。土地污染的演变过程难以察觉却,这些污染危害最终指向的是人。直接危害人体健康,特别是重金属在蔬菜、粮食中的累积,将处于食物链顶端的人类置于危险位置。随着农村地区经济谋求快速发展,不合理的生产生活方式给农村地区的生态环境产生了较大的影响。农村土地中的污染物种类不断增多,并且在新形势环境下变化成新型的一种复合型污染物。甚至转向立体农业污染,使得农村土地环境进一步加剧。目前我国在土地环境污染立法上,关于农村环境污染的法律法规比较少,在国家层面上没有系统的污染控制法律法规,更没有有效的预防和治理农村土地污染的环境法律制度。在这个方面法律制度的缺陷致使农村地区土地污染的程度进一步恶化,要想控制农村土地污染这个趋势,保护现有的农村土地自然资源,维持农村土地生态环境,急需在法律制度及法律法规上建立健全。
(二)完善我国农村土地污染防治法律制度的建议1.加强农村土地污染防治专项性立法我国农村地区土地污染问题需要根本上解决,立法是根本。针对现在农村地区的环境现状以及法律控制不力的情况下,必须要借助于系统的法律制度进行管理。我国现阶段的土地污染防治法律制度与规范存在着很多缺陷与不足,不能与现有的情况相协调,必须加以修正和完善。
2.完善农村土地污染防治的执行与监管体制执法是依法保护生态环境的重要手段,而法律是否有效执行又依赖着完善的行政管理体制制度。目前我国针对农村土地环境污染问题的相关法律法规相当少,致使农村生态环境恶化,土地污染不断加剧扩大。这些都与现今农村地区环境保护法律制度执行关系密切。诺要使我国农村地区土地污染防治得到行而有效的执行,必须规范好我国农村土地防治行政管理机制。我国目前的行政监管体制存在着多头管理的混乱局面,出现“九龙治理”的局面,得不到有效的控制。目前我国农村地区应该明确行政管理机制中的职权和各自分工,才能够在执法管理中有效的落实,才有效的保护好了农村土地生态环境的安全。
农业土地法律制度篇3
[关键词]陇南山区;农村土地;承包经营权;保护;限制
【中图分类号】F321.1【文献标识码】a【文章编号】1007-4244(2014)01-163-2
陇南山区位于甘肃南部,地势西北高,东南低,平均海拔1000米。土地面积2.79万平方公里,占全省面积的8.67%。全市土地分为三个地貌类型区:一是东部浅中切割浅山丘陵盆地地貌区;二是南部中深切割中高山地貌区;三是北部全切割中高山地貌区。该地区属于秦岭山地,坡度较大,坡度超过25°的土地占总土地面积的55.86%,90.17%为坡地。自十一届三中全会以后,以家庭为单元的农村土地承包经营体制建立起来,极大地调动了农民生产的积极性,当地的农业经济得到了飞速的发展。但是,在取得成绩的同时,也逐渐产生了许多问题亟待解决。特别是在承包经营权利的保护与限制方面,应当不断的调整平衡点,适应农业经济发展的新形势。
一、陇南山区农村土地承包经营权出现的问题分析
(一)农村土地承包经营的法律意识淡薄。据实地调研发现,该地区大部分村民搞不清自己所耕种的土地所有权归谁,在被调查的80名村民中,23人认为土地的所有权是属于自己的,占比28.75%。35人认为土地的所有权归国家,占比43.75%。而只有22人认为土地的所有权属于村民委员会(农村集体经济组织),占比27.5%。说明村民对农村土地承包经营的法律知识掌握甚少,法律意识淡薄。
(二)土地弃耕、抛荒现象严重,但相应的政策法规未能跟进执行。该地区坡陡土薄,农业生产的效益低下。当地农民通过比较利益分析,大部分选择外出务工,不愿意在家耕种土地,弃耕、抛荒现象严重。特别是土壤肥力差、交通不便的山坡地,抛荒现象甚为严重。根据我国《农村土地承包经营法》的有关规定:“承包人连续两年弃耕抛荒的,发包人有权终止承包合同,收回发包的耕地。”但是,当地的农村集体经济组织和相关的行政管理部门,并没有严格依照相应的政策法规跟进执行。
(三)承包方不遵守法定的义务,随意改变土地的用途。我国《农村土地承包经营法》第17条规定,承包方应当维持土地的农业用途,不得用于非农建设;依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害。但是,该地区的农村土地在承包经营期间,私自建住房、厂房的现象非常普遍,严重影响了农村承包土地的农业用途,给土地造成了很大的损害。由于经济社会发展落后,当地农民的封建愚昧思想依然存在,为了寻求更好的“风水”,许多农民将自己承包的肥沃土地埋葬老人,作为自家永久性的坟地,给土地造成了永久性的损害,农村承包经营家庭的权利无限扩大,侵害了农村集体经济组织的土地所有权。
(四)个别家庭占有的山林、山坡未经依法登记,未取得相应的许可证书。该地区个别家庭经营着成片的山林、山坡,在树木的维护、植被的保护方面做出的贡献是值得肯定的。据调查了解,这些山林、山坡大部分属于继承“祖业”,解放前就一直由其祖宗经营管理,这些农户自始至终的认为自己拥有山林、山坡的所有权,并不清楚自己经营管理的山林、山坡的物权法律关系。这些山林、山坡未经依法登记,未取得相应的许可证书。部分山林、山坡的经营者持有与农村集体经济组织签订的承包契约,当地人称为“文约”;但还有部分经营者没有任何相关产权的证明。我国《农村土地承包经营法》第61条明确规定:“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包,未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的,应当补发证书。”但有关的执法部门并没有依照法律的规定进行依法登记,要求这些林地、坡地的承包经营户办理使用权证书。
(五)农村土地承包家庭成员的数量不断变动,但承包的土地面积没有相应的调整。我国《农村土地承包经营法》第26条第二款规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”第三款规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”但是从陇南山区农村土地承包的现状来看,举家迁入城市的农民,并没有按照法律的规定将承包的土地交回发包方,有的无偿借给亲戚朋友耕种,有的出租给他人耕种,每年收取一定的租金或粮食。自十一届三中全会后农村土地承包到户以来,该地区几乎所有的家庭成员数量都发生了变化,这一变化一度成为农村经济社会发展的瓶颈问题,通过婚姻、出生、死亡等事件引起的农村家庭成员的变动,不能与相对静止的家庭承包土地面积相协调,造成了土地多的家庭用不完,土地少的家庭极度不够用的现象,严重影响了该地区农村经济社会的科学发展。近几年来,由于该地区农业种植的效益低下,外出务工的村民越来越多,这一问题才得到初步的缓解。
(六)村民自发开垦的土地,没有依法进行确权登记。改革开放以后,农村土地承包到户,农民的生产积极性得到极大的提高。随着农业人口的增加,该地区开垦的土地数量急速增加,甚至连不具备生产能力的陡坡陡峭,都被开垦出来。近年来由于在家务农和外出打工比较效益的衡量下,这些陡坡陡峭已经弃耕,但开垦的痕迹依然存在。对于新增的农村开垦土地,该地区的农村集体经济组织并没有做过统计,相关的行政执法部门也没有依法进行确权登记。
二、农村土地承包经营权的保护路径
(一)加强村民关于三农法律知识的学习,提高村民的法律意识。首先加强农村法制教育,利用开会、布置工作、党团活动等时机,组织村“两委”干部、党员、村民小组长学习三农法律知识;组织送法上门,分发
宣传资料;利用高音喇叭、村部宣传栏和召开村民代表大会等形式向村民宣传三农法律法规;邀请法学专家、法律实务的工作者给村干部和小学生上法制课等;普遍开展“学生带法回家”活动等途径加强村民关于三农法律知识的学习。农村的图书室是农村的重要文化设施,也是农民学法的好场所。农村图书室应有一定数量的法律藏书,特别是涉及三农的法律书籍。订阅一些法制报刊,建立定期开放和图书借阅制度,配备负责任的图书管理员,为农民学法提供服务,提高村民的法律意识。
(二)规范农业行政执法的程序,培育农业农村执法的良好环境。近年来,我国制定出台了比较完善的涉农法律法规,内容涵盖农业、农村、农民的各个方面。但从陇南山区的执法现实来看,并没有将这些法律落到实处,严重制约了该地区农村经济的可持续发展。分析这些涉农法律没有严格执行的原因发现,相关的行政执法人员文化素质较低,法律知识欠缺,是其重要的原因。因此,提高基层行政管理人员的理论修养,强化法律知识学习,尤其是三农法律法规,是规范农业行政执法程序的关键因素。其次,建立健全规范的农业执法机制,为农业农村的依法行政提供科学的制度保障。再次,必须重视法律大环境的培养,坚定不移的树立起依法治农观念,培育农业农村执法的良好环境。
(三)建立健全森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度。为了深入贯彻《物权法》的“公示公信”原则,关于农村家庭承租零散森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的,国家和地方政府应当制定规范、统一的审批程序和许可书,通过农业行政执法的程序规范充分保护农民的承包经营权利,同时达到限制公权力滥用的作用。完善森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度,对于陇南山区来说,意义非常重大。这样可以调动该地区农民维护生态植被的积极性,为当地的生态文明建设做出更大的贡献。
(四)完善农地法律法规,形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制。我国《农村土地承包经营法》第26、27、28、29、30、31条规定了农村土地承包经营家庭人口的数量变化后,关于承包土地的调整情况。从该法对农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动作用来看,该法关于承包土地的调整不够科学合理,土地面积的变动调整远远不能适应农村家庭人口数量的变化,再加之该法的实际执行力不足,导致人口数量与土地失衡现象严重。因此,完善农村土地法律法规,鼓励地方出台更加科学合理的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件,形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制,是完善农村土地制度的必然路径。
(五)通过土地整治,依据法律制定新增减土地的确权登记制度。在陇南山区可以明显看到,许多土地是土地承包到户后,村民自发开垦的荒山荒坡。据了解,这些新增土地至今没有进行统计与确权登记,该地区农村土地的规划都是在原来土地承包到户时的统计数据为依据的,没有全面规整增加耕地的绝对量与相对量。为了彻底的从法律的意义上保护国家和农村集体经济组织对土地的所有权和农村家庭的承包经营权,通过土地整治,依据法律制定新增减土地的确权登记制度。
三、农村土地承包经营权的限制措施
农业土地法律制度篇4
（山东科技大学工程学院,山东服装学院山东 泰安271021）
摘要：随着《农村土地承包法》的颁布，农村土地承包经营权的相关问题再一次成为法学界争论的焦点。土地承包经营权是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现，是具有中国特色的一种新型权利。在本文中作者将通过对土地承包经营权的历史性考察，以期对我国土地承包经营权相关立法和司法提供参考。
关键字：农地承包权家庭联产承包责任制历史考察
HistoricalinvestigationandLawproblemofRighttoContractfortheRuralLand
SiLian-taoXueJin-hua
(Collageofengineering,ShandongUniversityofscienceandtechnology,ShandongCollageofclothing,tai’an,Shandong271021,China)
abstract：withthepromulgationoftheLawoftheContractforRuralLand,therelativeproblemshavebecomeanissueoncemore.Righttocontractforrurallandisthespecificreflectionofthehouseholdcontractresponsibilitysystemonthelaw.itisanewtypeofrightwithChinesecharacter.inthisessay,theauthorwilldrawsomerelativeconclusionsthroughhistoricalinvestigationonrighttocontractforruralland.Sothatitwillprovidesomesuggestionsonlegislationandjudicature.
Keywords：Contractingrighttoruralland;Householdresponsibilitysystem;Historicalinvestigation
土地是人类最宝贵的自然资源，是人类社会赖以生存和发展的物质基础。“是一切生产和一切存在的源泉”，[1]“土地是大多数其他财产的来源，谁控制了土地谁就控制了人类的未来”。[2]因此，土地问题不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题。也正是基于此，世界各国都十分重视有关土地制度的立法。我国是一个人口众多，而土地资源（尤其是耕地资源）相对贫乏的国家，故加强我国土地资源的法律保护，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地成为我国的基本国策。在坚持农地承包关系的前提下,如何根据中国农村的实际情况,安排相关的法律制度,是关系九亿农民根本利益的重大历史课题。我们认为，根据我国土地制度的具体国情我国进行土地制度的立法和相关法律制度的完善，首要的，也是最根本的就是正确认识和理解土地承包经营权的相关问题。
一、对农村土地承包经营权的历史性考察
历史考察的方法是一切科学研究的重要方法。一切社会现象都有其产生和发展的历史，历史是昨天的现状，而今天又是明天的历史。这一规律就告诉我们，无论研究任何社会现象都不能割断纵向的历史性联系，否则就可能导致片面的观点和形而上学的结论。正如列宁所指出的那样：“为了解决社会科学问题，为了真正获得正确处理这个问题的本领而不被一大堆细节和各种争执意见所迷惑，为了用科学的眼光来观察这个问题，最可靠、最必需、最重要的就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展过程中经历了那些主要阶段，并根据他的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”[3]因为农村土地承包经营权是农村家庭联产承包责任制的法律化，所以我们应当从考察农村家庭联产承包责任制的历史考察谈起。
我国农村实行家庭联产承包责任制有其历史必然性。在农村实行家庭联产承包责任制是安徽凤阳小岗村农民的伟大创造，是建国以后我国经济发展过程中为数不多的一次自下而上的需求诱致性制度变迁。1982年中共中央（1）号文件为包产到户、包干到户正式命名，为几年来无休止的姓资姓社的争论作了评价：“都是社会主义集体经济的生产责任制。”从而从政策的角度给这一民间供应制度予以合理定位。在此基础上，1986年第六届全国人大第四次会议上通过的《民法通则》以及后来的《土地管理法》和《农业法》中对此作了明确规定。从而通过强制供给性的制度变迁实现了农村实行家庭联产承包责任制的国家意志性，而农村实行家庭联产承包责任制的法律化则是农村土地承包经营权产生和形成的必然途径。
二、农村土地承包经营权的法律体系及特征
从法理上看，法律体系是指在某一法律系统的整体与部分之间，以及各子系统之间相互影响、相互作用的关系。研究法律体系具有十分重要的意义，只有研究法律体系，才能够从各项相互联系的法律制度中找到相关依据，从而为该法律体系化奠定基础。农村土地承包经营权是农村土地制度的核心。因此，我们研究农村土地承包经营权应当从其法律制度的体系着手。农村土地承包经营权的法律制度体系就是农村土地承包经营权在各种法律规范中的具体组织和结构体现，在我国其法律体系如下：
第一，《宪法》。我国《宪法》第十条第一、二款规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”；第四、五款规定，“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”以上规定是农村土地承包经营权形成的根本前提。我国土地公有的性质决定了国家和集体不能亲自从事生产和经营活动，而只能把土地使用权出让或承包给个人和组织。而农村土地承包经营权正是在农户承包集体所有的土地或国家所有而由集体使用的土地的基础上形成的一种新型权利。
第二，《民法通则》。我国《民法通则》第80条第二款规定，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律和合同规定。”土地承包经营权受法律保护之标的为集体所有的土地或国家所有而由集体使用的土地，并且指出土地承包经营权受法律保护。
第三，《土地管理法》。我国《土地管理法》第十四条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包期限为三十年，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民土地承包经营权受法律保护。”这一规定从微观角度进一步细化了土地承包经营权的主体、内容和期限问题。
第四，《农业法》。我国《农业法》规定，“集体所有的或者国家所有由农业集体使用的土地……可以由个人或集体承包从事农业生产。……个人或集体的承包经营权受法律保护。”该规定主要是从农业生产方面使农村土地承包经营权具体化。
第五，《农村土地承包法》。第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》是对农村土地承包经营权作了详细具体的规定，其中涉及承包方的权利和义务、土地承包经营权的保护以及土地承包经营权的流转等相关问题。
从农村土地承包经营权的法律制度体系中，我们可以发现农村土地承包经营权是指个人、集体或者其他组织因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产和其他经营项目，在法律规定或合同约定的范围内对集体所有或国家所有由集体使用的土地进行占有、使用、收益和限制处分的权利。其法律特征如下：
第一，农村土地承包经营权是基于土地承包合同而形成的一种权利。农村土地承包经营权与农村土地制度改革以前的土地使用制度不同，它并非产生于国家授权的行政机关的行政指令，而是基于发包的农村集体经济组织和承包人之间依法签订的农村土地承包经营合同。《农村土地承包法》第二十一条明确规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”在合同中不仅规定了承包人的土地承包经营权的具体内容，而且规定了所应当承担的相应义务。
第二，农村土地承包经营权是一种派生的权利，即农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。农村土地承包经营权是农村集体经济组织代表全体农民行使土地所有权之处分权或国有土地使用权人行使处分权的结果，如果没有集体经济组织或国有土地使用权人的同意，则承包合同的协议难以形成，农村土地承包经营权更无从产生。
第三，农村土地承包经营权人在享有相应权利的同时必须履行一定义务。例如，农村土地承包经营权人不得违反法律和合同规定，对土地进行破坏性经营；维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法交纳农业税款、村集体提留和乡统筹款；依法承担农村义务工和劳动积累工等。
第四，农村土地承包经营权有一定存续期限。农村土地承包经营权的存续期限是指土地承包经营权在多长时间内是具有法律效力的。期限问题对于土地承包合同双方来说是十分重要的，若土地承包经营权承包期限过短，就会产生承包方对土地进行掠夺式的破坏性经营，不利于农村经济的稳定和持续性发展。此外，承包方长期投资的积极性和主动性都会受到不同程度的负面影响。鉴于此，有的学者主张实行土地承包经营权无期限制度。[4]我们认为，如果土地承包经营权期限实行无期限的制度，则作为土地所有者的农村集体经济组织的所有权或者国家所有而集体使用的使用权就会虚空化，而土地承包经营权也就成为一种不是土地所用权的土地所用权。根据现阶段土地利用的现状和世界上其他国家相关土地法律制度的规定，中共中央1984年（1）号文件规定土地承包期一般在十五年以上。果林承包期限在三十年以上，荒地垦殖、荒山造林及滩涂治理在45年至50年以上。我国《土地管理法》则以法律的形式使上述政策法律化，“农民集体所用的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业和渔业生产土地承包期限为30年。”[5]《农村土地承包法》第二十条规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”
第五，土地承包经营权包括四项权能，即占有权、使用权、收益权和限制处分权。对于前三项权能，学界争议不大，但对于土地承包经营权是否包括处分权能，却是或仁或智。有人认为，土地承包经营权人目前没有处分权，今后也不应包括该项权能。还有人认为，从农村土地使用制度的改革和发展来看，土地承包经营权应该包括处分权。我们基本同意后一种观点，我们主张在特地条件下土地承包经营权人可以享有部分处分权。随着社会主义市场经济的发展，对农业生产要素尤其是土地资源，实行市场配置以及规模经营的需求越来越迫切。而我国实行的是土地公有制，即社会主义全民所有和农村集体所有。这一所有制性质决定了土地所有权不能象西方国家土地私有制体系下的自由流转。我国《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》都明文规定，禁止任何形式非法转让土地所有权。在国家严格控制土地所有权和市场对土地资源迫切需求的长期博奕过程中，必然要有一种准所有权参与市场土地资源的配置。于是公权塑造私权的结果——土地承包经营权的产生，在这种意义上说，土地承包经营权人不仅具有自己使用和收益的权能，而且享有进行流转处分的权能。因此，我国在制定《农村土地承包法》时对土地承包经营权的流转处分进行了具体规定。综上所述，土地承包经营权人享有一定范围的土地承包经营权的处分权。
三、土地承包经营权的现状分析及发展预测
如前所述，土地承包经营权是家庭联产承包责任制在法律上的具体表现。因此，考查我国的土地承包经营权的现状，必须从我国现阶段的家庭联产承包责任制的现状谈起。
实践早已证明，家庭联产承包责任制这种农地利用制度的安排是十分成功的。一种制度的安排在一段时间内可能是有效率的，但这并不意味着该制度的安排是一劳永逸的。通常情况下，制度需要在经济发展过程中不断进行修补和完善，只有这样才能保持制度的边际效用不下降。据此，我们可以预言，家庭联产承包责任制不可能是我国农地制度变迁的最终归宿。随着农村市场经济的进一步发展，家庭联产承包责任制必然会被一种全新的、效率更高的制度安排所代替。当前阶段，我国家庭联产承包责任制呈现出多元化的变迁模式：（1）两田制。这种模式适合于农村土地资源相对富足的地区，它的基本做法是将土地分成两部分，一部分是按农村人口数量平分的“口粮田”，其设立的主要目的是保障农民的基本生存需求，具有保障职能；另一部分是“承包田”，其设立的目的是满足农村市场经济发展对土地资源规模经营的需求。在这种体制模式下，两类土地的土地承包经营权内容是不同的。基于“口粮田”的土地承包经营权包含了更多的纯受益内容，承包人负担轻，经营风险小，但收益较少；而基于“承包田”的土地承包经营权人除了享有占有、使用、收益和部分处分权能外，还承担相当的义务。这部分土地除了负担农业税外，还要分担集体的提留和租金，完成订购任务。（2）规模经营。这种承包经营方式主要是发生在农村市场经济发展比较充分，第三产业相对发达的地区。例如，在浙江温州的农村地区，由于个体私营经济十分发达，农民的收入支柱不再是农业，大批的农业劳动力转入非农业，农户之间出现了频繁转包现象。在这种体制模式下，承包人所享有的土地承包经营权的财产权部分（即对所承包土地的占有、使用、收益权能），在保留其土地承包经营权身份权和取得权利继受人相应补偿的条件下进行流转。（3）湄潭模式。这种模式以贵州湄潭县为主要代表。其主要内容是：第一，稳定土地承包关系，实行“增人不增田，减人不见田”。第二，延长土地承包期，从1994年起耕地承包期延长50年，非耕地延长60年。第三，农民有权转让、抵押、转包其土地承包经营权，有权以土地承包经营权入股，土地承包经营权在承包期内允许继承，但继承者限于农业人口。该模式比较好的解决了土地频繁调整对土地利用效率不高的问题，目前中央有关政策对这一模式均持支持态度。我们认为该模式虽然能够稳定土地利用关系，有利于在市场机制下有效配置资源，但是其缺陷显而易见。“增人不增田，减人不见田”原则无疑排除了土地承包经营权的身份权属性，新增农业人口在无法通过合法途径获得土地承包经营权的情况下，必然会选择非法的方式，从而不利于农村社会秩序的稳定。
尽管我国目前存在多种农村土地承包经营权的具体运作方式，各种模式之间可以相互借鉴但不能照抄照搬。对土地承包经营权的分析亦不能仅从抽象的理论出发，更为重要的是要结合各地的特殊情况，摸索适合本地区经济发展状况和土地利用现状的土地承包经营权的具体实现形式。土地承包经营权是一种财产性的权利，但我们也不能忽视其身份性权利的属性，即它是与农业人口的特殊身份紧密相连的。这客观上就要求立法机关在制定《物权法》和《农村土地承包经营权流转法》或其他相关法律、法规时，应当充分考虑我国土地利用的具体现状，从宏观上对土地承包经营权作原则性规定，但不宜对具体环节面面具到，即所谓“宜粗不宜细”土地承包经营权法定化是一种意义重大的举措，但却不宜绝对化，那种企图用法律来规定一切（包括宏观和微观）的思路实质上是国家主义法律观和法典主义的立法思想结合在一起的。这种思想排除了其他模式土地利用制度的合法存在，企图利用统一化的土地利用法律规范来约束农民的土地权利。实际上，我国农村经济体制改革成功的关键不是基于国家的强制性制度供给，恰恰是需求诱致性制度的创新。基于以上理由，我国在宏观上进行原则性制度供给的同时，应当确保并鼓励自发性制度的创新。土地承包经营权既要体现其财产属性，又要体现其身份权属性，还应当注意在适用过程中，实现形式的灵活变通。
日耳曼的古典文献里有时称法官为“寻找法规的人”,认为法官的作用不在于寻找一种新的解决方法,而在于寻找符合他周围群众意愿的解决方法。[6]引用这一说法,对中国立法者而言,应该“眼睛向下,从农村社会生活中发现规则并创造规则,而不是从法学概念出发,削足适履”[7]，应该坚持实事求是，一切从实际出发，来寻求符合农民大众意愿的解决方法。土地承包经营权是家庭联产承包责任制在法律上的具体体现，家庭联产承包责任制的变迁必然会引起土承包经营权的变化。而法律不能总是在诱致性制度变迁之后而对其进行法律化和制度化。法律应当具有前瞻性，因此我国立法机关应当制定前瞻性的法律，及时有效的满足土地制度的需求,节约社会成本。
主要参考文献:
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[5]蔡守秋：《环境资源法教程》[m]。武汉：武汉大学出版社，2000年版，第330页。
农业土地法律制度篇5
[关键词]土地承包经营权农业合作社入股抵押
[中图分类号]F321[文献标识码]a[文章编号]1004-6623（2015）05-0073-04
[作者简介]孙月蓉（1974―），女，山西大同人，太原师范学院经济系讲师，研究方向：农地制度、社会保障；韩克勇（1964―），山西祁县人，山西省社会科学院研究员，《经济问题》杂志主编，研究方向：金融理论与政策、消费经济。
农村土地承包经营权流转加速与农业适度规模化经营是推进我国的农业现代化的方向。在我国农业转型期，盘活农民的土地资产，实现农民土地权益的资本化，是保障农民土地权益，推进新农村建设、农业现代化的重要环节。为进一步完善农村土地制度，探索农民土地权益资本化的具体路径，2015年我国政府积极推动农村土地权益资本化的改革试点工作。2015年7月，国土资源部围绕农村土地征收、集体建设用地、农户宅基地的流转及入市的改革试点提出意见和实施细则。2015年8月，国务院意见指出要在全国选择试点地区，进行农村“两权”即土地承包经营权和住房财产权的抵押试点，要求各试点实行封闭运行，在风险可控范围内实现两权的抵押融资功能的突破。与以往的土地制度改革相比较，此次改革试点的最大亮点之一在于取得法律授权，即试点改革涉及内容与以往相关法律规定相冲突时仍可以在该地区执行，具体指可以突破《物权法》第一百八十四条①、《担保法》第三十七条等相关法律条款②，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。这次改革的法律制度授权为解除农户家庭土地承包经营权抵押的诸多限制，实现土地承包经营权的融资功能提供了制度空间，为引导农民以土地承包经营权入股合作社，多种形式发展农业规模经营创造了条件。
一、土地承包经营权入股合作社的概念及法律依据
我国的农业现代化发展方向是以家庭承包经营为基础，鼓励农户合作发展多形式的适度规模化经营。国务院的发展农业适度规模经营及试点“两权”抵押的意见中，指出专业化、集约化的家庭农场农业生产模式是我国适度规模经营、推动农业现代化转型的有生力量。我国的农业现代化、产业化经营要鼓励承包农户之间的多种形式的联合，发展农民合作社、培育农村合作金融。
农业合作社是在我国农村家庭承包经营的基础上，生产、经营农产品或提供农业经营服务的生产者、经营者，自愿组成的实行民主管理的互助经济组织。我国《农民专业合作社法》明确了农业合作社有独立的法人财产权独立承担法律责任，合作社的财产由成员出资、国家财政补贴、公积金等来源财产组成。我国合作社的登记管理办法规定合作社成员的出资包括货币、实物、知识产权等，并明确规定劳务、信用禁止作价出资，其中并没有农地承包经营权被禁止，可见按照合作社管理条例规定农地承包经营权可以以非货币财产的形式作价出资入股农业合作社。
为充分实现农村土地资源的资产收益，在所有权、承包权及经营权三者分离的基础上，我国农村土地承包法及其流转管理办法等相关法律制度，规定承包方可以将土地承包经营权评估量化为股权，入股农业合作社。具体是在坚持农村土地集体所有、农业用途不变的基础上，依法取得经营权的承包方，以承包土地或林地经营权的生产性能、数量、承包年限当地土地流转价格水平为考虑要素，作价出资并入股组建农民专业合作社的行为。农地承包经营权入股合作社对于实现农地资源的资本化，保障农户承包经营土地收益多元化具有重要的意义。
二、家庭土地承包经营权入股农业合作社存在的主要问题
（一）现有制度限制土地承包经营权资本功能的实现
1.土地承包经营权转让受限
基于对传统农业和农户保护的目的，我国法律虽然在一定程度上对土地承包经营权的转让是允许的，但对农户以家庭为单位承包的农地承包经营权的转让行为规定了限制条件：受让方必须是农户并且应以农业生产和经营为业；出让方须有稳定的收入来源；需经发包方同意等。这些规定违背土地承包经营权作为法定的他物权的本质属性，限制了农户家庭对于土地承包经营权的充分流转，家庭土地承包经营权的资本功能无法充分实现。土地承包经营权是一项独立的用益物权，权利主体即承包方依法应享有占有、使用和获取土地收益的权利。土地承包经营权的实质在于农户家庭作为承包方，对其承包的集体所有的土地，行使占有、使用和收益的权利。所以当入股合作社的土地承包经营权因合作社破产或被抵押时，在不变更村集体土地所有权主体和土地用途的前提下，改变的只是入股合同约定年限内承包土地的用益物权人。而且土地承包经营权作价入股合作社之后，就属于合作社的财产。在不改变土地用途的前提下，在土地承包经营权入股的约定期限内，合作社享有行使其用益物权的权利，发包方可以对其是否在法律范围内行使权益进行监督，但转让行为以发包方同意为前提的规定不符合物权法的法理精神。
2.规范土地承包经营权具体入股程序的法律制度缺位
在我国土地承包法及流转管理办法等法律规定的前提下，全国一些省份出台地方性法规和政府规章，从不同角度规定了农地承包经营权入股合作社的具体程序和方法。如从规范农业合作社的登记出发，浙江省出台暂行办法，明确可以作价出资的土地承包经营权的性质和范围，并配套合同示范文本。重庆市通知要求，农村土地承包经营权入股的评估作价依据是数量和年限，并具体规定了组织形式、权属证明、出资形式、业务范围等土地承包经营权入股合作社事项。四川省出台实施办法，明确土地承包经营权的预期收益可以作为出资入股合作社，并规定土地承包经营权不得用于清偿合作社的债务，解散、破产清算时不得作为剩余资产进行分配。综合以上各省规定，尽管各省多实施了各种法规规范土地承包经营权入股合作社行为，但适用于全国的规范农户家庭土地承包经营权入股合作社程序的法律制度是缺位的。
[4]浙江省人民政府.浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法[Z].2009-03-20.
[5]重庆市农业委员会重庆市工商局.关于以农村土地承包经营权入股发展农民专业合作社注册登记有关问题的通知[Z].2009-07-24.
[6]四川省人民代表大会常务委员会.四川省实施办法[Z].2010-09-29.
[7]全国人民代表大会.中华人民共和国物权法[Z].2007-03-16.
[8]全国人民代表大会.中华人民共和国担保法[Z].1995-06-30.
农业土地法律制度篇6
关键词：农村土地“三权分置”承包权经营权
中图分类号：F301.0文献标识码：a
文章编号：1004-4914（2016）11-066-03
农地产权制度是直接关系农村发展和稳定的一项基础性制度。为实现农村土地资源的充分开发和利用、突破农村土地产权困境，推进农业现代化进程，在探索农村土地承包经营权多种形式流转的实践中，中央从政策层面提出了“三权分置”的改革决策。尽管多地积极进行各种探索实践，但其制度构建及理论探讨多仍集中于经济学视角的产权结构分析，上升到法律层面的关注不多。从法学角度准确界定“三权分置”的内涵及本质，明确三权性质及权能，对于构建培育新型农业经营主体的法律规则体系、推进土地经营权有序流转具有重要的理论价值和现实意义。
一、农村土地“三权分置”改革的发展方向
从“两权分离”到“三权分置”本质是农村土地权属关系的变革，存在着农地从“集体所有”向“国有”①“私有”“永包制”转变的不同方向。农村土地“三权分置”的发展趋势，实际上与我国坚持社会主义的根本制度密切相关，同时“三权分置”的发展方向，也必须考虑到我国国情发展需要与社会主义市场经济的发展趋势，坚持维护公平与提高效率相统一的改革导向，以释放“三权分置”制度的最大红利。
农地“国有化”不符合我国宪法对农村土地所有权由集体所有的规定，与市场经济发展的方向背道而驰，并不可取。农村土地私有化的观点则不符合中国当前国情，农地的彻底私有化将可能导致农地的大规模的集中从而产生“两极分化”现象，将产生新的剥削和不公平。而“永包制”主张土地承包三十年不变发展为永久承包，虽然有利于承包关系的稳定和农业现代化的推进，但也存在农业生产经营者无地可种，而在非农产业有稳定工作、且在城镇已经获得市民待遇的农村转移人口仍然享受土地收益的现象，不利于农村土地资源的有效利用。
总体而言，农地“三权分置”可以实施多步走的改革思路：短期内，农地改革仍然应巩固农地的基本生活保障功能。农户土地承包权的退出应与我国城镇化和农村流动人口市民化的过程相适应。一直以来，农村土地是农民最重要的生产资料，起着提供基本生活保障的重要功能。②《2015年全国国民经济和社会发展统计公报》显示：2015年末全国参加城镇职工基本养老保险人数35361万人，比上年末增加1236万人。参加城乡居民基本养老保险人数50472万人，增加365万人。可见，仍有大部分农村流动人口尚无法在城市获得相应的社会保障，确保农民公平获得农村土地资源、提供基本生活保障，仍然是农地制度设计的重要目标。在此情形下，以提高土地资源的利用为重要价值取向的“三权分置”制度，应在严格限制承包权转让的前提下进行土地经营权的流转，允许承租人采取土地租赁合同质押贷款、土地经营收益评估贷款、经营者信用贷款等方式，而不宜简单地允许其以土地经营权向金融机构申请抵押贷款。③作为成员权的土地承包权不能随便流转，也不能用于抵押和担保。尊重农民在土地流转中的主体地位，严格规范土地流转行为，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。
但从中长期的发展方向来看，随着我国农民温饱问题的解决，农村流动人口市民化的深入推进，农村土地资源在社会保障中功能的弱化，以及城乡社会保障制度的逐步完善、务工农民在城镇获得基本养老医疗保险、子女入学等待遇之后，即应逐步淡化承包权的成员权色彩，强化土地经营权物权色彩，建立农村转移人口完全退出土地承包的机制。在充分尊重农民意愿的前提下，允许进城农民退出承包农地，国家和集体经济组织应对其给予适当的经济补偿，或者通过承包权、经营权的转让获得经济利益，最终实现农村土地资源与我国劳动力资源的优化配置。
二、“三权分置”下的权利构成分析
“两权分离”背景下，农村土地产权被分为所有权和承包经营权。“三权分置”的实质是所有权与使用权的进一步分离，以实现经营权的自由流转为最终目的，土地承包经营权被进一步划分为承包权和经营权。从“两权分离”到“三权分置”，所有权与承包经营权权能也发生了相应的调整。
（一）农地集体所有权
农村土地集体所有权是集体经济组织对农村土地所享有的占有、使用、收益和处分的权利，其性质为自物权，由于集体经济组织并不直接占有、使用土地，对于集体土地的占有、使用权能在土地承包经营权设立之后即转移给了土地承包经营权人。其收益及处分权能也转由承包方行使，集体土地所有权权能受到了限制，其权利表现为对农地承包和经营的监督权、合理分配农村土地的发包权、到期承包地的收回权等。从目前情况看，集体经济组织的所有权行使极不规范，有些集体经济组织怠于行使其所有权，而有些地区的集体经济组织则借助其行政管理职能扩张其权利，肆意侵犯农民的承包经营权。
（二）承包经营权
土地承包经营权是我国现行《土地管理法》《物权法》等法律法规的法律用语，是承包农户作为集体经济组织成员，享有对承包地占有、使用、收益以及流转等权利。我国农村土地经营制存在家庭承包和对“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）承包两种方式。“四荒”地承包经营主体可以是本集体组织村民、农户之外的自然人、企业法人或其他经营组织。而家庭承包中，农地承包经营权的权利主体为集体组织成员，其取得、流转等权利受到严格限制，具有封闭性、身份性和保障性，使非农资本难以进入农业领域，对农业现代化的发展形成阻碍。因而，本文着重针对家庭承包经营权的再造而展开分析。2013年12月23日至24日召开的中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营”，并指出“土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，是我国农业生产关系变化的新趋势。”根据现有农地政策，农户土地承包经营权的权能发生了改变，在此基础上分离为承包权和经营权。
1.承包权。
农村土地承包权的主体为集体经济组织成员的农户。承包权的期限稳定并长久不变，且不能在公开市场上流转。承包权既是成员获得承包土地的资格，也包括承包土地使用权。对土地承包权的法律地位存在两种理解：一是等同于土地承包经营权，具备占有、使用、收益和部分处分权能。如学者潘俊认为：承包权在严格意义上仍是土地承包经营权，经营权是土地承包经营权的派生权利。也有学者认为，虽然在现有的法律框架下，承包权在现行法制的意义上仍然是土地承包经营权，但实际上承包权仅包括土地承包经营权的占有和部分处分权能。④根据中央农村工作领导小组相关负责人的解释：农民对承包地享有占有、使用、收益的权利，无处分权，土地承包经营权不允许抵押，中央只是把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许其抵押担保，但承包权不许抵押。⑤农村土地承包权是一种用益物权，其权利表现为承包地维持权、分离对价请求权、征地补偿获取权、继承权、退出权、农地利用监督权等。
2.经营权。
当前探索实践中的土地经营权并非法定的民事权利，其权利内涵尚无明确界定。农村土地经营权由土地承包经营权中分离而来，农业经营主体享有农村土地经营权，对农村土地享有实际占有、使用、收益的权利，可通过进行农业生产、抵押担保等获得收益，其权利表现为生产经营自、获得经营收益权、抵押担保权等。2015年1月22日国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》指出：现阶段通过市场流转交易的农村产权包括承包到户的和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等，以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”。进一步明确了农户承包经营权可以通过市场流转交易，经营权可以向金融机构抵押融资、通过“农村产权流转交易市场”等“公开市场”流转交易、入股合作社和龙头企业等新的土地流转形式。在“三权分置”下，农户家庭承包经营权与“四荒”地承包经营权趋于一致，农地经营权主体不再限于集体经济组织成员，可以是本集体经济组织之外的农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作组织和农业企业等农业经营主体。
三、“三权分置”法律制度完善
农村土地“三权分置”改革与探索，目前仍停留在政策和理论层面，我国《物权法》《农村土地承包方》《土地管理法》等涉及土地产权的法律均未对“三权”的内容及权利边界进行界定和划分，特别是对土地经营权的规定，在法律规定上仍处于空白，“三权分置”的制度构建多停留在地方性法规、规章以及政策文件层面，缺乏相应的法律制度配套。这种状况也使得实践中“三权分置”权利边界模糊，权能的实现受限，“三权分置”的制度功能难以有效发挥。
（一）准确定位农村土地所有权、承包经营权与农户承包权、经营权的关系
土地承包经营权可以分离为土地承包权与经营权，但土地承包经营权并非直接为土地承包权与经营权所取代，而涉及到承包权人和经营权人的利益调整。在土地经营权未流转的情形下，承包权和土地经营权是统一由承包家庭所拥有，土地承包权与经营权合二为一；在承包农户将土地经营权转让的情形下，土地经营权与承包权相分离，由不同的主体所享有。土地承包经营权并非土地承包权与经营权的等量相加，而是在原有的土地承包经营权上增加了抵押、担保等新的权能。承包权应体现于承包主体让渡经营权而获得财产收益、土地被征用及退出后获得财产补偿以及对承包土地的继承权等方面⑥，而经营权则为承包地自主生产经营权和经营权抵押、入股等处分权利⑦。
在中央已经明确了农村集体土地“三权分置”的改革思路的情况下，农地产权政策的调整，最终需要从法律上予以明确，以法律作为制度实施的依据和保障。现有的《物权法》仅规定了农村土地所有权、农村土地承包经营权。因此，需要及时对现有农地产权制度从法律上予以完善。首先，应对《物权法》进行修改，从法律上厘清明确家庭承包权和土地经营权与法律明确规定的土地承包经营权之间的法律关系，对各项权利的权能进行准确界定，对三权的权利主体享有的权利义务内容予以规定。
（二）明确土地经营权用益物权性质
学术界对承包权的法律属性没有太大分歧，认为承包权是一种物权。但对经营权的法律属性问题仍处于百家争鸣的状态。
一种观点认为土地经营权非物权，为一种债权。⑧此种观点认为：“同一物上不可能产生两个以上内容相近的用益物权，在用益物权上再设相近用益物权的安排，是人为地将法律关系复杂化，在存在物权和债权区分的情况下，这种安排是立法技术的倒退。”⑨
另一种观点则认为，“从法律角度说，土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。”⑩或称之为“次生性的用益物权，具有稳定性和对抗性”。11
建立于债权关系上的农村土地租赁，其土地租期短，将影响经营者对农地的长期投入，对我国新型农业经营主体培育形成障碍。2014年中央一号文件提出“允许以承包土地的经营权向金融机构抵押”，各地普遍视为允许“土地经营权”抵押。有的地方政府出台文件规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作要给承包方发土地承包权证，给经营者发土地经营权证，允许经营者以土地经营权向银行申请抵押贷款。根据现有政策，经营权已经被赋予了抵押担保权能，使其在占有、使用的债权属性之外具有了一定的处分权能，实际上具有了用益物权性质。从长远看，对承租人取得的土地经营权实行物权化构建，赋予其一定的可对抗出租人的权利，有利于我国新型农业经营主体的培育和现代农业的发展。通过修改立法，将土地经营权定位为独立的用益物权，规定承包方转让、抵押、调整、收回土地承包经营权，不影响土地经营权租赁合同效力，更有利于维护承包农户与第三方经营者各自的农地权利。
将分离后的经营权确定为用益物权，从程序上应进行“三权”分离登记，完善权利公示制度。经营权的设立、转移等必须通过公示使权利人之外的第三人知晓和尊重，从而排除任何第三人干涉。从各地的实践看，多采用签订合同并经政府登记的流转模式。因此，为强化对经营权的保护，可考虑设立土地经营权转让登记制度，经营权的获得应确权登记，未经登记不产生效力。通过登记公示，强化经营权对抗土地承包经营权的效力。
四、结语
总之，“三权分置”是农村改革发展的一项重要任务，“三权分置”的提出，迫切需要从理论上进行深入的研究，厘清“三权”关系，明确权利内容及性质，并从立法上及时对现行法律予以修改和完善，为“三权分置”的落实提供法律保障。
[本文是中国法学会2015年度部级法学研究重点委托课题：《农村土地“三权分置”的法治保障研究》（课题编号：CLS2015ZDwt43）的阶段性成果。]
注释：
①韩洪今，马秋.论中国农村土地集体所有权制度改革[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2005（2）
②《2015年全国国民经济和社会发展统计公报》显示：2015年末全国参加城镇职工基本养老保险人数35361万人，比上年末增加1236万人。参加城乡居民基本养老保险人数50472万人，增加365万人。
③孙中华.关于农村土地“三权分置”有关政策法律性问题的思考.农业部管理干部学院学报，2015（01）：4―5
④李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系.法律科学，2015（06）：184
⑤见陈锡文：《农村土地制度改革，底线不能突破（权威访谈・学习贯彻十八届三中全会精神）――专访中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文》，载《人民日报》，2013年12月5日第2版。
⑥高远至.三权分离：农地产权新路径渐清晰[J]半月谈，2014（3）
⑦潘俊.农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J].中州学刊，2014（11）
⑧陶钟太朗，杨遂全.农村土地经营权认知与物权塑造――从既有法制到未来立法[J]南京农业大学学报（社会科学版），2015（02）：73-79
⑨陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架――十八届三中全会〈决定〉相关内容解读.法学研究，2014（04）
⑩谢鸿飞.明确农村土地经营权的合法地位.农村工作通讯.2016（04）：48
11刘颖，唐麦.中国农村土地产权“三权分置”法律问题研究.世界农业，2015（07）：175
（作者单位：西南政法大学经济法学院重庆401120；重庆理工大学会计学院重庆400054）
农业土地法律制度篇7
一、问题的提出
农地融资是指农民以自己所掌握的资源土地权利向金融机构进行借贷以解决资金问题。中国最早开始农地融资探索的地区有重庆、宁夏和福建，到目前为止全国大多数省都展开了农地融资试点，虽然如此，但与此相关的制度安排却并不完善。从现有文献来看，国内学术界对于农地融资制度的研究主要集中于以下三个方面：一是从立法层面探析中国农村土地承包经营权是否可以进行融资。王利明认为立法肯定农地抵押能适应农村经济发展需要，发挥农地的经济价值以便融资，满足农民资金需求。但梁慧星却认为现有农村土地法律制度尚不完善，如果允许农地进行抵押融资，农民可能面临失去土地的巨大风险。二是从法理层面探讨农村土地经营权抵押的可能性和可行性。杨立新认为农村土地经营权是用益物权，只要扩大用益物权的权限就可以将农地经营权进行抵押收益。孟国勤认为土地经营权是财产利用权，可以充分利用与财产归属权地位相当的土地经营权进行融资。三是从金融制度层面对农地融资进行探讨。李延敏认为应该由政府推动建立专门的农地融资金融机构，对业务资金来源进行规范。丁振京认为可以通过设立土地银行对农地进行抵押融资，邓大才等则认为可以采用证券化的方式进行农地融资。总的说来，国内学术界对于农地融资制度的研究仍显不足，尤其是缺乏国内外农地融资制度的比较分析。基于此，笔者拟对农地融资制度成熟的德、美、日三国进行比较分析，剖析其不同的做法及其利弊，并结合中国农地融资实践，探索符合中国国情的农地融资制度。
二、中国农地融资初步实践及其问题
目前阻碍中国农业发展的主要原因之一就是资金短缺，而农村地区金融产品少、金融服务方式单一、金融服务质量和效率又难以适应农村经济社会发展和农民多元化的金融服务需求，农民迫切希望能利用自身的唯一资源——农地来获得资金支持。但中国立法对农村土地承包经营权抵押原则上持否定态度，只允许经发包方同意的“四荒”地的土地使用权和通过招标、拍卖、公开协商等方式承包并经依法登记取得土地承包权证或林权等证书的农村土地承包经营权可以抵押。可以抵押的农村土地承包经营权范围过小，加之目前中国现行农地制度在权利流转方面的规定过于僵化，为农民的融资、资源的合理配置和农地利用效率的提高设置了重重障碍，阻碍了农村经济的发展。
2008年10月，中国人民银行和银监会联合下发了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，并选择山东、宁夏等9个省（区）部分县（市）作为试点，联手共同推进农村金融产品和服务方式创新工作，农地承包经营权抵押贷款属于农村金融产品创新试点类别之一。2009年3月，中国人民银行和银监会提出“有条件的地方可试行土地经营权抵押贷款”，此后，试点在全国逐步推开，多个省份进行了种种尝试。例如，湖南省在2009年省委省政府的1号文件中明确规定“完善农村土地承包经营权权能，在长沙、株洲、湘潭三市开展农村土地承包经营权抵押试点。”而福建、浙江、辽宁、江西、河南、重庆等地也有类似的文件出台。2010年7月，中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，对农村土地流转融资进行了肯定。2011年农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局等六部门组织开展农村土地承包经营权登记试点工作，确定50个县（市、区）为全国农村土地承包经营权登记试点地区，农地融资迅速推进。至今，全国出现了多种农地融资模式：
（1）土地信用合作社（亦称土地银行）。土地信用合作社出现得比较早的是宁夏平罗县，它把存贷机制引入农地经营，以促进农地流转和规模经营。具体做法就是在一定的地域范围内成立土地信用合作社，农民将自己不耕种的农地存入土地信用合作社，土地信用合作社给予其一定的利息即土地存入费；需要扩大经营的农户支付一定的费用从土地信用合作社中贷出土地。土地信用合作社也可以将自己目前拥有的土地与其他的企业合作经营或者是转包。土地信用合作社制度缓解了农村目前土地抛荒与规模化经营之间的矛盾，有利于农村经济的发展，但是无法根本解决农民对生产资金的需求。
（2）土地金融公司。土地金融公司是国家开发银行在重庆进行的试点。2005年，国家开发银行重庆市分行在重庆实践银行、政府、社会中介和企业“四位一体”的信贷新模式，即由各区县政府组织专管机构、担保机构以及经办行等机构搭建融资平台，农民利用其承包经营权入股成立土地公司，向开发银行进行贷款。贷款的担保方是政府组建的农业担保公司，土地公司以其股权向农业担保公司进行反担保。这种抵押贷款方式的好处是既能绕开目前的法律困境，又能为农民筹措到生产资金。但这种方式也存在明显的缺陷：一是运作繁杂，二是由政府出面组建的农业担保公司进行担保，政府就存在金融风险，而政府作为行政机构是不宜介入市场行为的。
（3）土地承包经营权抵押贷款。目前，全国大部分省都存在土地承包经营权抵押贷款试点地区，但在实践探索中，各地的做法又有一些区别，主要有以下三种做法：一是土地抵押协会制度。2010年，宁夏回族自治区同心县农村信用联社在河西镇农民自发搞起的“土地抵押”的基础上，尝试开展了以“农户土地协会”为纽带的“土地承包经营权抵押贷款”业务。农民在村队的领导下自主联合成立农地抵押协会，协会会员多户互相担保，一户向银行进行借贷，由互相担保的多户进行担保，贷款人若未能及时还贷，则由协会担保人进行还贷，而贷款人则将其土地承包经营权抵押给协会和代为还款的担保人。这种制度是对农村土地承包经营权用益的突破，赋予了土地承包经营权可抵押的效力，农民获得了资金，而且在无法还款的情形下，银行并不直接处理农地，而是由协会成员来还款并处理贷款人的土地经营权，这样就不会改变农地的用途。二是土地协会结合第三人担保制度。在目前的实践中，采用这种方式的有黑龙江大庆等地。其具体运作方式就是成立土地协会，会员之间联保，增加第三方担保，第三方在贷款人向银行进行贷款时用自身的土地承包经营权向银行进行抵押，作为第二保证。贷款金额不超过所抵押的土地承包经营权价值的80%，由县一级农业管理部门对土地承包经营权的抵押进行登记，银行对抵押物的价值进行评估。因为存在第二保证，这种抵押制度相对单纯的土地抵押协会制度而言，银行风险更为减少。三是个人直接借贷制度。目前采用此种制度的地区较多，如湖北、湖南、福建等省都有地方采用这种制度。具体做法是：农户个人直接向银行（多为农村信用合作社和邮政储蓄银行）进行贷款申请，在证明其土地权属、土地承包经营权不存在权利瑕疵后，由政府主管农村事务的行政机构进行登记备案；再对土地承包经营权的价值进行评估，银行在进行审核后，如果条件符合则发放贷款，如果农民在规定期限不能偿还贷款，则土地承包经营权归银行所有。这种制度在贷款过程中，手续较为简便，效率较高，农民也比较欢迎这种制度。但是这种融资制度存在一些问题，包括土地承包经营权抵押缺乏法律依据；当农民无法偿还贷款后，土地承包经营权归银行所有，农民面临失地危险；土地承包经营权归银行所有后也会面临土地用途改变的问题。
以上分析表明，中国现有农地融资实践虽然能较好地解决一些现实需求，但也暴露出几个主要问题：一是法律缺失。目前中国并没有从法律上承认农地融资抵押。作为一个法治国家，要保持制度的连续性和稳定性就必须从立法上规范农地融资，而不能仅以部门或地方政府的红头文件进行规定。二是制度不完善。目前对农村土地经营权的价值认定和土地经营权抵押登记都缺乏权威部门来规范操作，尤其是实践中各地对于价值认定标准不统一。实践中存在的农地融资运作模式，如土地银行模式、银行抵押贷款模式等，都属于各地的一种探索，因此一些具体的规章制度（比如抵押权人的资金来源、抵押人的还款方式）都不健全。三是缺乏监管。农地融资实践中实施农地经营权抵押的机构不统一，缺乏农地经营权抵押监管，这就可能造成抵押人无法还款时带来其他的风险。
三、德、美、日农地融资制度及其经验
（一）农地融资制度确立背景
德国农地融资的相关制度诞生于18世纪，其目的是为了抑制日益严重的农村高利贷对农民的压迫；进入19世纪，适应的需要，德国农地融资制度不断发展，农民可通过农地融资获得资金以进行土地平整和配套设施的修建。农地融资帮助农民在必要时满足基本的生存需要和获得农业生产所需的资金，使得农村经济得到进一步提升。德国现行有关农地融资的法律制度是《德意志农业地产银行法》，此法律于1949年制定，2003年进行修订。
美国有关农地融资的制度最早出现在19世纪。当时为了开发西部地区，政府采取无偿赠送土地等形式吸引国民拓荒进行农业生产，家庭农场成为主要的生产单位。由于家庭农场普遍资金不足，农地融资制度应运而生。发展到20世纪，经济危机周期呈现，农业生产受到很大的打击，长期得不到恢复，于是政府牵头对农村经济进行扶持，相继制定了《联邦农业贷款法》、《农业信用法》、《联邦农业抵押公司法》等，通过设立土地银行来解决农业生产的资金难题。
日本的农地融资制度建立于二战后。当时农业生产资金匮乏，政府将原有的不系统的有关法律和制度进一步整理健全，以解决农业发展中最为关键的资金问题。日本现行有关农地融资的法律制度是《农业协同组合法》、《农林中央金库法》等，虽然不是专门的农地融资法律制度，但是里面的内容对农地融资的主要方面做出了较为详尽的规定。
比较这些国家农地融资法律制定的背景不难发现，其共同点就是为了解决农民农业生产发展中的资金难题。
（二）农地融资模式
德国、美国、日本三个国家的农地融资虽然都是通过抵押或类似的方式来解决资金难题，但是各国的具体操作制度还是有所区别的。
德国农地融资采取的是土地信用合作社加土地银行模式。这是一种典型的自下而上建立起的融资制度。有地农民自发组建土地信用合作社通过农地抵押解决资金问题，土地信用合作社发展到一定数量和规模的时候出现土地银行。土地银行经历了一个从民间到政府主导的过程，其主要作用仍然是为农民的发展获取资金。土地银行发行抵押债券融资，手段有了很大的突破。这样既能为农村基础设施的建设和农业机械化的变革带来较为充足的资金，又能为金融流通领域带来新的投资渠道。抵押权人制作债券进行发行能较为迅速地获取资金，债券购买者可以因此获得潜在的利益。
美国农地融资采取的是政府土地管理局加联邦土地银行模式。这是一种典型的自上而下建立的融资制度。政府出面建立农业信用管理局，设立专门的部门管理土地银行。因此，土地银行的资金主要来源于政府资金。相当于土地银行暂时“购买了”农民手上的土地，再将其转化为债券进行发行，以从资本市场收回资金。显而易见，政府在农地融资制度的建立中起到了很重要的作用。
日本农地融资采取的是农协带领下的农业信用合作社加中央农林金库模式。日本农协是一个介于民间和官方之间的农民组织，其业务内容非常广泛，综合来说就是解决农民在生产生活中遇到的各种性质的困难和问题，其中突出解决的重点问题就是农村农民资金紧张的问题。基层信用合作社、信用联社和中央农林金库都属于日本农协。农业信用合作社是由农民自发组织，共同解决自己困难的民间金融组织。从信用合作社到信用合作联社再到最高级的中央农林金库，三者之间存在资金往来，一步一步地将融资的规模和渠道拓宽，中央农林金库具有储蓄贷款和发行债券的功能，属于半官方的金融组织。
（三）农地融资中当事人的权利义务
德国涉及农地融资的法律法规主要包括《德意志农业地产抵押银行法》以及《德国民法典》和《德国担保法》。它们对融资制度中的当事主体即农民、信用合作社、土地银行之间的权利义务有较为详细的规定。农地融资最早的最重要的目的就是农民抵押土地获得资金。在融资过程中，农民作为抵押人，土地信用合作社和土地银行是抵押权人，向农民发放贷款获得抵押权。农民作为抵押人遵循的义务是将土地所有权证交付给合作社或者银行，先要保证所有权证的真实性以及不存在重复抵押的情况，然后填写贷款申请书，写明贷款的金额年限和还款方式以及利息，并向合作社缴纳一定的费用作为入会费或者是手续费，通过合作社银行贷款审核以后才能获得资金。这里实际上包含一个抵押权的登记公示过程，农民将土地作为抵押物，根据德国法律农民不得再任意转让土地，如有需要必须得到抵押权人的同意，合作社和银行成为抵押权人，获得相应的权利。在此，德国农地融资法律制度中的特色凸显出来——抵押权可以流通，甚至可以独立于债权，抵押权人为了收回资金获取不断的资金来源，可以将抵押权作为证券进行流通买卖。美国涉及农地融资制度的法律法规主要包括《联邦农业贷款法》、《紧急农业抵押贷款法》、《农业信用法》、《农业抵押公司法》。美国农地融资的主要手段同样是农地抵押，比较有特色的就是土地登记制度和地籍管理制度。erikStubkjaer认为：“抵押贷款的安全性取决于是否有一个良好的土地登记和地籍管理制度”。政府部门对农地进行登记造册，其登记内容包括面积，用途、所有权。当农地所有权要进行抵押融资时必须进行抵押登记，这样可以保证抵押物农地上不存在他人的抵押权，保证抵押权实现的安全性。另外与抵押权最终实现相关的重要制度就是对农地价值的评估。评估是由第三方专业机构来作出的，使得抵押物价值的确定科学、公正合理，这样抵押人和抵押权人对抵押权的价值就不会存在争议，使抵押融资这一制度能良性发展并很好地运作下去。在抵押权人发放贷款后，抵押权也可以制作成抵押债券进行发行，与德国的土地债券不同的是，抵押债券的性质为债权、其流通领域更广，投资的潜力更大，但投资的风险也相应增加。
日本涉及农村土地融资的法律制度主要包括《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》。在农地融资方面，政府起到了很大的主导作用。作为抵押权人的银行有专门的农林金库，也有非专业的商业银行。抵押过程中的资金来源不是直接从市场上募集，而是大部分由政府财政进行资助，因此，日本政府对抵押融资实施双重监管，既包括政府金融部门的监管，又包括中央政府和地方政府农林部门的监管，可以说，在农地抵押融资中，日本的监管制度是最为复杂和严格的，正是这样的监管法律制度使得抵押权人和抵押人的利益能很好地得到保障。
比较德国、美国、日本的农地融资法律制度可知，它们采用的主要方式都是抵押，但在具体做法上又有各自的特点，都是结合本国的具体情况而形成的，以有利于本国农业的发展。
四、加快中国农地融资制度建设的建议
（一）完善土地承包经营权抵押的法律制度
农民在生产中遇到资金瓶颈，现行的小额担保贷款并不能很好地解决。农民能够进行融资的重要工具就是农地承包经营权。目前来看，各地农民对农地承包经营权抵押融资的需求是很强烈的。如果立法部门一直不能出台符合实际的法律法规，而对目前各地开展的各种试点和探索保持沉默，这将会不利于中国经济安全稳定地发展。借鉴德国、美国的做法，结合实践，笔者认为应对目前有关农地承包经营权方面的法律进行修改，比如在《物权法》、《担保法》、《土地承包法》中明确规定农地承包经营权可以进行抵押，并针对农地承包经营权抵押融资建立专门的法律法规，比如《土地承包经营权抵押法》、《农地抵押监管法》，出台一系列的配套法律法规可以使得这一融资方式更安全更具有活力。
（二）建立健全农地承包经营权抵押登记制度
农村土地承包经营权如果要能够进行抵押融资，那么首要的就是产权明晰，要有完善的土地管理制度和抵押登记制度。美国、德国等对农地有严格的登记管理制度，这样既能保障农民的权利，又可以防止滥用农地融资。农村土地归集体所有，应该对每一农户拥有的农地使用权进行详细描述登记，使得使用权行使的对象明确。
（三）构建科学的农地承包经营权价值评估制度
对抵押物进行合理科学的评估，对其价值进行确定，是关系到抵押贷款数额的关键。德国在将农地抵押权制作成证券进行流通时非常重视对农地本身价值进行评估。一般由专门的评估机构进行评估，如评估存在不实，评估机构需承担民事责任进行赔偿。参照发达国家的做法，中国应建立专门的农地承包经营权价值评估制度，并且农地承包经营权的评估应该由专业的第三方机构来进行，如专门的农业管理部门或者是社会中介结构，而不是由抵押人或者抵押权人来确定，这样才能保证抵押物价值的稳定性，保证抵押权最后实现。
（四）规范农地承包经营权融资运作规程
农地融资制度需要对运作过程和运作细节进行科学细致的设计。农地融资中抵押权人的借贷资金来源渠道可以多样化，可以先由政府出资借贷一部分作为启动资金，其他的资金可以通过农民自由集资、农村信用合作社资金或集合社会资金来解决。为了防止农民失地，可以规定其只能抵押一部分农地承包经营权或者规定最高抵押贷款的限额。农民还款方式应采取多种形式，如可以考虑分期还款。这些具体的运作措施要符合中国的具体情况，而不能照搬国外的某些做法。比如将抵押权制作成债券进行流通融资就不符合中国目前的状况，但随着金融市场的成熟，中国也可以逐步发行债券进行融资。
（五）建立农地融资金融监管制度
为了维护农地融资金融机构的安全性、稳定性，防范金融风险，政府有关部门应该对其进行监管。可以借鉴日本的做法，设立双重监管，一方面由专门的金融监管部门来监管银行的农地融资业务，另一方面由农业管理部门来监管农地融资过程中有关农地承包经营权抵押中抵押登记、价值评估、回购等方面的事项，以保证此项融资制度能够良性发展。
（六）完善农地融资的配套制度
农业土地法律制度篇8
关键词：土地流转；新农村建设；土地流转制度
中图分类号：F321.1文献标志码：a文章编号：1673-291X（2013）13-0060-02
改革开放以后，百业待兴。为了发展农业、复苏农村经济，最终在农村确立了家庭联产承包责任制的土地流转经营制度。家庭联产承包责任制在保证土地集体性质的基础上，通过承包经营的形式，下放土地使用权。自实施家庭联产承包责任制以来，农民的生产积极性空前高涨，农村经济取得阶段性发展，绝大部分实施家庭联产承包责任制的地区的农民都基本上解决了温饱问题，这正是家庭联产承包责任制发挥的功效。然而，家庭联产承包责任制也因其生产规模小、土地流转机制不完善等时代局限性，已经适应不了现代农业的发展和社会主义新农村建设的需要，并且已经成为社会主义新农村建设的主要障碍之一。农村要建设，农业要发展，农民要安居乐业，就要创新农村土地流转制度改革，完善土地流转机制，为农村经济建设打好基础，进而促进社会主义新农村建设。
一、相关概念界定
（一）农村土地流转
农村土地流转，是指农村土地承包户可以依法对其所承包土地的使用权通过转让、租赁、入股等形式进行处置，从而获得收益的行为。具体来说，农村土地流转包括两种类型：一是改变土地的所有权，把集体所有的土地变为国有土地；二是在保持集体土地所有制主体不变的前提下，土地使用权（主要包括经营权、收益权和流转权等）在不同市场主体之间的转移和交易。通过土地流转，可以实现农村土地资源的合理配置，促进农业的集约化、规模化、现代化生产。
（二）社会主义新农村建设
2006年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中首次提到了“社会主义新农村建设”。文件中指出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，结合农村发展实际，扎实稳步推进新农村建设。建设社会主义新农村，是在全面建设小康社会的关键时期、中国总体上经济发展已进入以工促农以城带乡的新阶段、以人为本与构建和谐社会理念深入人心的新形势下，中央作出的又一个重大决策，是统筹城乡发展，实行“工业反哺农业、城市支持农村”方针的具体化。建设社会主义新农村，生产发展是基础，因此，要深化改革制约农村生产发展的制度、体制因素。农村当前的土地流转制度已经成为制约农村生产发展的主要因素之一，因此，要建设好社会主义新农村，就要从根本上改革农村土地流转制度。
二、社会主义新农村背景下农村土地流转存在的问题
（一）土地流转市场运行机制不成熟
农村自家庭联产承包责任制实施以来，就伴随着土地流转，但由于种种原因，如有关土地流转的法律体系不健全、流转规模较小、农村土地流转的相关主体发展滞后等，至今尚未形成发展成熟的土地流转市场。具体表现为以下三点：
第一，土地流转纠纷居高不下。有些农户之间的土地流转往往依赖于口头协议或是交情，而不是通过合同、协议的方式。当有利益之争时，就容易引发纠纷，近年来，农村土地流转纠纷的案件居高不下。据统计，从2009—2011年7月，湖南省法院系统受理的农村土地承包经营权纠纷案件高达805件，其中2009年287件，2010年296件，2011年1—7月就有221件。而且由于没有事先签订具有法律效益的流转合同或者协议，在处理这些土地转让的纠纷时，就会很难界定。
第二，土地流转中介组织匮乏。目前，服务于农村土地流转的中介组织还比较匮乏，由于没有中介组织进行信息交流和共享，而土地流转主体彼此间还没有形成畅通的信息交流渠道，就导致土地流转主体间的信息不对称。想转让土地使用权的人找不到需要土地的人，相反，需要土地的人也找不到合适的出让者。
第三，政府角色失位，充当土地流转主体。由于农民自身能力有限，且农村土地流转中介组织匮乏，作为监督、规范土地流转市场的政府本身是作为“裁判员”的，但是土地流转的过程中，政府往往越位，充当土地流转主体，政府既作为“裁判”，又作为“运动员”，这本身就破坏了土地流转市场的正常运行。况且，有时候还存在损害农民利益的行为发生。
（二）尚未形成健全的土地流转法律保障体系
2003年实施的《农村土地承包法》中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。尽管《农村土地承包法》从法律层面保护了合法的土地承包经营权；《物权法》也对农村土地承包经营权的流转有了一定规定。但是，由于立法的滞后性，中国目前涉及土地流转的法律还没有形成健全的体系，就算仅有的几部涉及土地流转的法律法规也对土地流转设有诸多限制，严重影响了农村土地流转制度的改革。其次，对土地承包经营流转还存在立法缺陷，比如，对农村土地流转主体的限制性规定就制约了农村土地使用权的流转。
（三）缺乏土地流转配套服务机制
中国土地流转缺乏相关的配套服务机制，如缺乏土地流转纠纷处理机制，前面已经提到，由于农村土地流转手续不规范，随意性较大，因此，相比较而言，更容易引起纠纷。而目前，我们在农村土地流转纠纷处理机制上的建设还出于起步阶段，尚不能妥善解决好土地流转中出现的纠纷问题。其次，城乡二元户籍制度一定程度上也限制了土地流转，原因在于城乡二元户籍制度限制了人口的城市化，目前，城乡二元户籍制度的改革还不彻底，致使农民无法脱离土地，从而限制了农村土地流转的规模，不利于农村土地的集约化、规模化经营。
三、深化改革土地流转制度，促进社会主义新农村建设
（一）建立农村土地流转市场运行机制
要深化改革农村土地流转制度，就要在市场经济条件下建立合乎市场规律的土地流转市场机制，实现土地流转的市场化。首先，要规范农村土地流转行为，引导土地流转主体自觉遵守土地流转法规，把土地流转控制在法律保护的层面下，这样，产生纠纷时，就可以依法进行裁定。其次，要大力发展农村土地流转中介服务机构，通过中介组织，将土地流转主体的相关信息汇总，实现信息共享，实现土地流转的市场化。再次，政府应该扮演好自己的“裁判”角色，不应该越位充当土地流转主体，而应该监督土地流转市场，规范土地流转主体的行为，并且，要切实保障土地流转主体的合法权益。最后，要建立土地产权价值评估机构，采用专业手段明确土地产权以及价值，保障土地的公平流转，从而起到保护土地流转主体的合法利益。
（二）健全农村土地流转的法律保障体系
在进行土地流转时，应该认真遵守《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等一系列法律法规，做到依法进行土地流转。其次，在立法层面上，要在充分调研的基础上，尽快健全农村土地流转的法律保障体系，弥补相关法律在土地流转上的漏洞，明确农村土地产权，把土地流转的各个环节纳入到法律的保护体系下。最后，要在深化改革农村土地流转制度的基础上，加强土地流转方面的立法建设，并且，要提高其法律位阶。需要提出的是，在立法中，要特别设计注重保护农民合法利益的法律款项。
（三）完善农村土地流转配套服务机制
要深化农村土地流转制度改革，促进社会主义新农村建设，就要完善农村土地流转配套服务机制。首先要加快城乡户籍制度改革，打破城乡二元户籍体制，农民进城后可以享受和城镇居民同等的医疗、子女就学等权益，使部分农村劳动力从土地中释放出来，把土地的经营权流转出去，这样的话较少的人就掌握了土地的经营使用权，就可以进行农业的集约化和规模化生产。其次，要建立和完善农村土地流转纠纷解决机制，丰富纠纷解决方式。最后，要推动农村社保和医保建设，打消农村土地出让者的后顾之忧，进而才能推动农村的土地流转。
四、结语
现行土地流转制度已经成为制约农村发展的主要因素，因此，要建设好社会主义新农村，就要结合时代特征，从建立土地流转市场运行机制、健全土地流转的法律保障体系以及完善农村土地流转配套服务机制等方面入手，深化改革农村土地流转制度。
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农业土地法律制度篇9
关键词：土地征收；公共利益；征收补偿
中图分类号：F301.1文献标识码：adoi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.55文章编号：1672-3309（2013）05-128-03
一、我国土地征收制度的法律依据
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
随着我国现代化、城镇化进程的加快，征收农村集体土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。相应地，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》及《中华人民共和国物权法》均对相关制度进行了原则性、细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是我国第一部针对土地征收而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。同时对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应规定，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。1986年我国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了提高征用补偿标准之外，将土地五级审批制度修改为中央级和省级两级审批制，同时，针对当时耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则。2004年3月，第十届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第十条对土地征收作出了规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。2004年8月，《中华人民共和国土地管理法》依据宪法修正案作出了相应修改，第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式施行，其中第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第四十三条规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”可见，我国物权法更加严格限制了土地征收条件，进一步完善了土地征收补偿标准。
二、目前我国土地征收补偿制度存在的问题
（一）我国的法律法规对“公共利益”含义界定不清，导致土地征收目的不明
《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”两部法律都明确规定了土地征收的目的必须是为了“公共利益的需要”，但现行法律、法规并没有明确阐释“公共利益”的具体含义，更无法界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。因此，各地方政府只能自行对“公共利益”进行解释，于是按照“公共利益需要”征收的土地后来变成了各种房地产开发用地和其他商业用地，这样，就在无形当中扩大了“公共利益”的内涵，征地范围也超出了“公共利益”的实质意义。
（二）征地程序透明度较低，听证会形同虚设，农民不能有效行使知情权和参与权
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是有些地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，导致农民对土地征收的目的、范围、补偿标准等了解的不多，同时，农民因人数众多、居住分散而无法以独立权利主体的地位参与到土地征收的平等谈判桌前，农民关于土地征收的发言权及其有限，对于土地征收的各项补偿标准，地方政府享有完全决定权，即使地方政府与被征地方协商补偿安置标准，也往往只同乡镇政府及村委会等集体经济组织进行协商，听证会的召开流于形式，因此，农民的权利没有得到充分的尊重，农民的利益没有得到实质的保护。
（三）因土地征收补偿标准偏低，失地农民的长远利益得不到保护
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可见，耕地的补偿标准是按照耕地被征收前三年平均年产值来计算的，平均年产值既不是土地价格，也不是土地租赁价格，与被征收土地市场价格无关，完全是政府直接定价，是政府行为的结果。因此，从土地征收补偿的实际效果上看明显偏低，无助于弥补农民土地经济利益以外的利益损失，使得失地农民的短期利益得到保护，长远利益受到损害。
（四）我国土地征收补偿范围过窄，补偿方式单一，失地农民安置措施不完善
我国早期的土地征收补偿制度主要采取“货币补偿加安置”的形式，即农民的土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以货币形式给予，然后根据征地项目的需要由征地使用者为失地农民进行就业安置。但随着经济发展和科技进步，征地项目也发生重大变化，用于房地产开发、公共设施建设等非生产性项目逐渐增加，使得征地使用者的用工要求也显著提高，失地农民的文化素质和工作技能已远远无法适应现代企业的要求，在就业市场中始终位于劣势，往往征地使用者不愿意给失地农民以工作安置。因此，目前的土地征收补偿制度主要采用单纯的货币补偿方式，即按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地时一次性向农民支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以弥补农民因为征收而失去土地的经济损失，让被征地农民走向社会自谋职业。这种简单的补偿方式体现的是一种生活补助而不是就业安置引导，导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。
三、完善我国土地征收制度的路径选择
我国现行的土地征收补偿制度存在着许多弊端，但土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，改革和完善我国现行土地征收补偿制度成为当务之急。
（一）合理界定“公共利益”的内涵和外延，进一步完善土地征收法律法规
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是属于“公共利益”范畴，因此，建议对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的内涵和外延。使得各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步缩小征地范围，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内，同时，国家应尽快出台《集体土地征收及补偿条例》，使得农村的土地征收有法可依。
（二）进一步完善土地征收补偿程序，加强对土地征收的监督和管理
完善现有的农村土地征收程序，需要注意以下几个问题：（1）提高征地的透明度，加强对农村土地征收的审批监督。各级政府应按照法律法规的规定，为“公共利益”需要而按照法定权限和程序实施土地征收。（2）认真履行土地征收听证程序，保障农民享有充分的知情权。在土地征收过程中，各级政府必须严格按照法律规定的“两公告一登记”制度，告知农民依法享有的权利，杜绝以租，先征后批的现象出现。（3）完善集体组织的民主制度，尊重农民的知情权和参与权。虽然农民无权决定土地被征用的用途，但对补偿费用的数额、分配及使用，却有权知晓、参与并发表意见，特别是要让失去土地的农民充分表达自己的意愿。（4）完善土地征收的行政复议和行政诉讼等救济制度。在土地征收的行政复议过程中，复议机关要充分听取集体组织和农民的意见和要求，公平合理地审查土地征收的审批程序是否合法、补偿费用是否合理、农民权益是否得到保护等问题，避免地方政府集决策者、规则制定者、纠纷裁决者的多种角色于一身，同时，要进一步完善司法救济制度，使得行政诉讼真正发挥好制约和监督行政的作用。
（三）提高土地征收补偿标准，充分保障失地农民的合法权益农村集体土地被国家征收以后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产活动的物质基础，农民也丧失了生活的主要来源。尽管土地征收人已经对农村集体经济组织和农村村民进行了征收补偿，但是，这种补偿只能解决农民眼前的温饱问题，无法解决他们的长远利益问题，更无法解决他们的再生产能力问题。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。因此，在土地征收补偿中，国家应兼顾农村集体经济组织和农民的眼前利益和长远利益，提高土地征收补偿标准，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。即在征地补偿中应结合征地时当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围，不断提高补偿的标准，尽可能从宽从高地给予农村集体经济组织和农民进行补偿。当然，这种从宽和从高只能是法律规定范围内，只能是由严格法律程序保障的从宽和从高。
农业土地法律制度篇10
土地承包经营权制度是我国一项重要的经济制度，尤其是改革开放三十多年来，随着农村土地的活跃流转，更多深层次的问题逐渐显现出来［1］。根据经济、社会发展的客观要求，中央先后出台一些有关农村土地承包经营权流转的政策和法规，各个地方根据自己的特点制定了一些地方性政策和措施。河南省是我国第一农业大省，在土地承包经营权流转方面一直走在全国的前列。全省各地在稳定我国农村基本土地政策的前提下，以优势产业发展为导向，以农业增效、农民增收为核心，以土地集约化、规模化经营为目标，大力推动农村土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业和农业科研单位流转，已初步建立适应现代农业发展的土地管理制度。但是，由于河南地域广阔、农村人口众多、省情复杂，在土地承包经营权流转过程中不可避免地会遇到一些问题。这些问题必须及时加以解决，否则必然阻碍土地承包经营权流转的顺利进行。为了更好地保障农村土地承包经营权流转活动依法、有序进行，本文对河南农村土地承包经营权流转的问题与成因、思路与对策进行分析研究，以期为促进全省土地承包经营权流转活动贡献微薄之力。
一、农村土地承包经营权流转的基本问题
(一)农村土地承包经营权流转的概念和特征农村土地承包经营权流转是和农村土地承包经营权紧密结合的概念。农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利［2］。土地承包经营权流转则是指拥有土地承包权和经营权的农户，保留土地承包权，将经营权转让给其他农户或经济组织或彻底放弃承包权和经营权的行为［3］。土地承包经营权流转的实质是农村土地承包经营权与土地使用权的再次转移，包括土地权利流转和土地功能的流转，在土地权利流转中又包括土地承包权和土地使用权的流转。规范土地承包经营权流转的现行法律法规主要有《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》、《土地承包经营权流转管理办法》及相关的司法解释等。根据这些法律法规的规定，农村土地承包经营权流转具有如下法律特征:1．土地承包经营权流转是一种民事行为。土地承包经营权是《物权法》明确规定的他物物权，其性质属于民事权利。土地承包经营权流转是土地承包经营权人通过转包、转让等方式将自己依法享有的土地承包经营权让与他人行使，自己获得相应的收益。其本质上属于平等主体之间的民事交易行为，应受民事法律法规的规制。2．土地承包经营权流转主体是依法享有承包经营权的农户。我国对农村土地实行农户承包经营的土地政策，农村土地在保持集体土地所有权的前提下，其土地的经营使用权由农村集体组织的农户承包享有。土地承包经营权流转不是将土地收回重新发包给大户经营，而是由承包经营权人将自己享有的承包经营权依法流转处置。因此，土地承包经营权流转的主体是依法享有承包经营权的农户，而不是对土地享有所有权的集体组织;集体组织在流转过程中，有权以土地所有者的身份引导流转、监督流转，但无权干涉农户自主流转土地承包经营权。3．土地承包经营权流转客体是承包方承包权或承包经营权中的土地使用权。土地承包经营权是一种建立在土地所有权之上的他物权，承包方所承包土地所有权归集体所有，承包方只享有对承包土地的经营权。因此，承包方流转土地的时候，只能通过转让、转包等方式流转土地的承包权，或者通过出租等方式流转承包经营权中的土地使用权，而无权处分土地的所有权。4．土地承包经营权流转行为具有有偿性。土地承包经营权流转的目的是为了处分收益或获得补偿，承包方流转农村土地承包经营权后可以依法取得转包金、租金、转让费等，流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。5．土地承包经营权流转必须依法进行。为了规范和保障土地承包经营权流转，国家制定了一系列法律法规和政策，对土地承包经营权流转的原则、主体、范围、程序、管理和法律责任作出明确规定。土地承包经营权流转应当遵守这些法律法规规定，否则，不但流转行为无效，而且还会受到法律追究。
(二)农村土地承包经营权流转的原则土地承包经营权流转的原则是指当事人在土地承包经营权流转过程中应当遵守的基本行为准则。根据法律法规，农村土地承包经营权流转应遵循以下原则:1．平等、自愿、有偿原则。平等是指当事人地位平等，流转关系中法律平等对待流转各方当事人;自愿是当事人自主协商土地流转事宜，不受任何外界因素的干扰;有偿是指流转承包经营人流转土地承包经营权应获得相应的对价回报。平等、自愿、有偿原则，是民法的基本原则，土地承包经营权流转是一种民事行为，当事人在流转过程中应遵守平等、自愿、有偿原则，不得强迫流转，不得强制无偿流转。2．不得改变土地用途原则。我国实行土地性质和用途管制政策，国家法律对土地用途进行严格限制，国家通过规划，确定了农村每块土地的用途。农村土地承包经营必须在确定的土地用途范围内进行，承包经营权流转后，受流转人必须在原有范围内利用土地，若需改变土地用途必须依法办理土地用途改变手续，否则属于违法用地，将依法承担法律责任。因此，农村土地承包经营权流转当事人不得改变流转土地的原有用途。3．剩余流转期限原则。根据法律规定，我国土地承包经营权受承包期限限制，如耕地承包期限30年，承包到期后，土地将被收回重新发包。为了避免土地因承包期限届满被收回而在流转人和受流转人之间发生不必要的纠纷，法律将流转期限限制在剩余承包期以内。如果当事人签订流转合同规定的流转期限超过剩余承包期限，流转期限以剩余承包期限为准，超过部分不受法律保护。4．农业经营能力和优先权原则。农村土地承包的目的是将土地用于农业经营，为了保证对土地的农业持续利用，法律规定，土地承包经营权的受流转人必须是具有农业经营能力的自然人或者组织。另外，由于被流转承包经营权的土地的所有权属于集体组织，因此，为了照顾集体经济组织成员利益，法律规定在同等条件下，集体经济组织成员对本集体经济组织的承包经营权流转具有优先受流转权。
(三)农村土地承包经营权流转的方式农村土地承包经营权流转应遵守法定的流转方式。我国土地承包经营权流转经历了从单一流转方式到多样化的流转方式的转变［4］。根据法律规定，农村土地承包经营权主要有如下几种流转方式:一是转包，是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。二是出租，是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。三是互换，是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换土地承包经营权。四是转让，是指承包方将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。五是入股等其他方式，是指将土地承包经营权作为股权自愿联合从事农业合作生产经营的入股方式和其他承包经营权流转方式。
二、河南土地承包经营权流转存在的问题
(一)规模小、土地承包经营权流转率不高，缺乏规模效应据统计，截至2011年12月份，河南农村土地承包经营权流转面积1037万亩，占家庭承包经营总面积的10．83%。尽管土地承包经营权流转增长速度比较迅速，但相对于全省庞大的农村土地的总量来说，土地承包经营权流转规模仍然偏小，土地承包经营权流转率不高，缺乏规模效应，因此，土地承包经营权流转量有待进一步提高。
(二)土地承包经营权流转多为农民自发组织，示范带动，组织程度低，缺乏政府有效引导根据调查，各地的土地承包经营权流转一般发生在亲戚、邻居、干群之间，多由农户自发进行，只有较少的流转是由村、镇里组织的。这些土地承包经营权流转表现出“示范”和“跟风”效应，具有很强的自发性。由于缺乏政府和基层组织的参与和引导，组织程度低，很难形成市场化、规模化运作。
(三)思想认识不到位，农民参与的积极性不高由于部分地方对国家土地承包经营权流转政策缺乏高度的认识，对政策宣传不到位，导致少数乡镇村干部对《农村土地承包法》、《物权法》及土地承包经营权保护与流转的相关法律法规、政策理解不透彻，多数农户甚至不了解相关土地承包经营权流转政策。这直接影响了农户参与土地承包经营权流转的积极性。
(四)土地承包经营权流转不规范，纠纷较多国家法律法规和政策规定了比较规范的土地承包经营权流转程序，并要求采取书面土地承包经营权流转合同，但在现实的土地承包经营权流转中，农户之间的土地承包经营权流转很少签订书面土地承包经营权流转合同，即使签订有土地承包经营权流转合同，也是条文简单，未予以备案;而且对流转登记、资料归档等一般流转程序也很少遵守。流转程序不规范，导致大量土地承包经营权流转纠纷，一方面使得流转当事人的利益不能得到很好保护，另一方面也不利于土地承包经营权流转关系的稳定，很难实现流转目的。
(五)流转政策不配套，尤其缺乏地方性法规保障国家目前出台了一系列的土地承包经营权流转政策和法律法规，各地应因地制宜，根据本地实际情况制定出具体的政策和法规。目前，就河南省而言，一些地市如安阳、信阳、新乡、平顶山、商丘等地出台有与土地承包经营权流转相关的配套政策和措施，但在一些地方，尤其是县一级政府出台土地承包经营权流转配套政策的还比较少。另外，河南省出台的规范性文件只有农业委员会制定的《河南省农村土地承包经营权流转规则》，尚未出台地方法规、规章，规范性文件层次比较低，不利于土地承包经营权流转的规范和引导，也不能作为解决土地承包经营权流转纠纷的法律依据。
(六)有些地方行政干预色彩浓厚，存在侵犯农户合法权益现象有些地方违反自愿原则，强行流转，流转过程中存在侵害农民合法利益的现象。法律和政策规定土地承包经营权流转应遵循农户自愿原则，但一些地方存在政府和集体组织强行收回农民的承包地搞所谓的“结构调整”和“规模经营”，甚至发生在农户的承包土地尚未到期情况下提前收回承包田另行发包的现象。这些行为不但损害了农民利益，造成对流转政策的误解，也直接违反和破坏了国家关于农村土地的基本政策。
(七)土地承包经营权流转服务体系不健全土地承包经营权流转的高效有序进行，离不开健全的市场化服务体系，如信息咨询服务、产权交易服务、经纪服务等。尽管一些地方根据自身情况初步建立了土地承包经营权流转的服务体系，但这些服务体系仍然不够健全，尤其是市场化程度不高，还不能担当起为土地承包经营权流转提供优质高效市场化服务的重任;个别地方甚至还没有形成土地承包经营权流转的市场化服务体系，无法提供市场化服务。
(八)部分地方土地所有权、承包经营权、使用权等“三权”尚不明晰土地承包经营权流转的本质是在保持土地所有权不变的前提下，由土地承包经营权人对土地的使用权进行让渡，由他人依法实际利用土地。这就要求土地所有权、承包经营权权属明晰，没有争议，否则土地承包经营权很难顺利进行。根据法律规定，土地发包应签订书面合同，但根据调查的情况，有相当一部分地区土地发包不规范，未签订土地承包经营合同，农户的土地承包经营权很难得到法律保障，更少有土地承包经营权进行登记。这样的土地承包经营权流转后，受流转人的土地使用权自然也很难得到法律保护。
(九)土地承包经营权流转中存在违法利用土地的现象土地承包经营权流转的目的之一是在不改变土地用途的前提下，实现土地的集中化、规模化利用，以提高土地的利用效率。因此，法律规定土地承包经营权流转不得改变土地的用途。但是，个别地方少量存在在土地流转过程中将农用地转为非农用地或建设用地的现象。这种现象不符合国家进行土地承包经营权流转的初衷，也违反我国土地管理法规，必须加以制止和纠正。
三、解决河南土地承包经营权流转中存在问题的对策
(一)完善承包制度，落实“三权”制度土地承包经营权流转的本质是在保持农村土地集体所有权不变的基础上，允许土地承包经营权人将土地使用权予以灵活利用。土地承包经营权流转涉及土地所有人、土地承包经营权人和土地实际使用权人的利益。正确处理各方利益关系，必须对农村土地进行确权。目前，许多地方的农村土地权属不明确，尤其是土地承包经营活动不规范，没有签订土地承包经营合同，更是很少进行土地承包经营权登记、发证工作，土地使用权流转人的权利本身就难以得到保障，以这样的土地进行流转，土地使用权受流转人的权益更是没有保障，容易引发纠纷。因此，为了保障土地使用权流转各方权益，必须对农村土地依法进行权属登记，确认权利归属，进一步保障所有权，稳定承包经营权，放开放活使用权。
(二)坚持农民自愿，加强政府引导土地承包经营权流转从根本上来讲是农民作为承包经营权人对自己土地权利的一种处分行为，因此土地流转要坚持自愿原则，充分尊重农民的意愿［5］;尊重市场规律，不能搞一刀切，不强行要求农民进行土地流转。在流转活动中，是否进行土地流转、流转给谁、以什么价格进行流转、流转多长时间，这些问题都由土地承包经营权人自己决定，流转行为当事人自己协商处理，政府不能强行干预。同时也要看到，土地承包经营权流转是国家的一项政策，农民由于自身的原因，无法透彻理解国家政策，更缺乏对政策的掌握和利用，因此需要政府的组织和引导。政府的引导主要是宣传、普及与土地流转有关的国家政策，加强民间组织建设，积极推动民间协会和专业合作组织的发展，通过这些组织，为规模经营提供行业规范的标准制定、财政补贴分配等准公共服务，提高农业生产的组织化程度。
(三)以法律为依据，规范进行土地承包经营权流转是一种民事法律行为，应依照法律规定进行，国家为此也制定了相关的法律法规，对流转原则、流转主体、流转对象、流转条件和程序都作了明确规定，因此，流转必须严格遵守法律规定。政府应大力宣传、普及法律法规规定，增加流转当事人的法律知识，提高其法律意识，同时提供政策法律法规服务，规范流转行为和流转程序，预防流转纠纷。对土地违法案件应依法严格查处，既维护国家和社会利益，又预防流转纠纷，维护流转当事人合法权益。
(四)建立服务体系，形成流转市场土地承包经营权流转要想成规模、常态化，必须加强土地流转服务体系建设，进而形成稳定、健康、统一的土地承包经营权流转市场。各地应积极探索，分级设立流转服务机构，形成县、乡、村三级土地承包经营权流转服务体系。成立市、县级农村土地承包经营权流转指导中心、乡镇级土地承包经营权流转服务中心、村级土地承包经营权流转服务站。尤其注重发挥村级土地承包经营权流转服务站的信息服务作用，建立信息服务员制度，积极收集土地流转信息，探索专业化信息服务建设，加快公益性农业服务体系建设。
(五)对土地实行用途管制，坚决保护耕地各地在流转过程中不同程度地存在违反土地用途的现象，不经法定审批手续擅自将农用地当做建设用地使用的情况比较突出。这种违法变更土地用途的行为严重破坏耕地，危及粮食安全，必须坚决制止。当地政府应加大法律法规宣传力度，使流转当事人充分认识流转的真正意义，纠正一些错误思想和观念，杜绝改变流转土地用途的现象发生。同时，加强检查和监督，对违反土地流转用途的违法流转行为依法及时严厉查处。
(六)建立农村土地合作社、农业经营公司等流转组织，鼓励公司化、规模化经营运作进行土地承包经营权流转的目标之一是发展壮大农业，实现农业产业化。农业的发展壮大以及现代化经营运作，也离不开土地承包经营权流转。通过土地流转，打破条块分割，将零星的地块集中到大农户、农业公司、农业合作社等名下，以便集中利用、规模经营。因此，各地应制定优惠政策，吸引各种社会资金投资农业，鼓励多类经营主体参与土地承包经营权流转;采取措施，鼓励农业企业和农村种养大户扩大经营规模;鼓励“公司+合作社+农户”等形式发展产业化经营;积极发展农村土地承包经营权流转合作社，作为经营主体促进土地承包经营权流转。
(七)制定地方配套土地流转政策和法规，为土地流转提供政策依据和法律保障土地承包经营权流转政策性强，法律法规操作技术性要求高，要依据政策和法律规定进行。但是，由于土地承包经营权流转尚处于探索阶段，国家层面的政策和法律规定比较原则和粗框，尚不能完全适应流转的要求。各地应结合自身情况制定流转政策和法规，规范流转行为，引导、促进土地承包经营权流转。目前，河南各地基本制定有《土地承包经营权流转的管理办法》，细化了土地流转政策，但还有许多不足之处，有待进一步完善;尤其是河南尚无省级地方法规和规章，省人大和省政府应尽快制定《河南省土地承包经营权流转条例和管理办法》，为全省土地承包经营权流转提供地方法规依据和保障。