基层社会治理经验篇1
关键词：社会转型期；基层；社会治理；创新
一、社会转型期基层社会治理面临的挑战
（一）社会结构转型的挑战。改革开放以来，我国社会结构发生了重大变化，这些变化主要表现在人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构和社会阶层结构等方面。
（二）利益多元化的挑战。改革开放前，我国实行计划经济，在计划体制下，中国社会形成了一个高度均衡、以平均主义为特征的利益格局。改革开放以后，我国确立了个体利益的合法性，极大地调动了群众的积极性、主动性和创造性。在个体利益凸显以后，中国社会的利益关系从高度均等逐步演变成一个利益多元化的格局，不同群体、不同阶层之间的利益诉求分化越来越大。面临群众利益诉求多元化，利益协调过程中遇到的情况将日益复杂，协调难度将日益加大。
（三）民生建设带来的挑战。目前，我国已经进入到发展型社会，在这个发展的新阶段，人们对公共产品的需求开始全面快速增长。这些年，从中央到地方各级政府加大了公共产品的投入，人民群众享受到的公共服务水平有了很大提高，但是目前人们所需要的公共产品还存在着大量短缺，公共服务的有限导致了很多问题特别是民生问题的凸显。
二、淄博市社会治理创新的做法和主要成效
（一）全面实施“三大工程”，夯实社会治理根基。一是全面实施以网格化走访、网格化服务、网格化代办为主体的网格化治理工程。全市统一设立“镇办―村居（社区）―基础网格”三级网格，将机关干部、“两委”成员、政法干警等下沉到基础网格，一网多格、一格多员、一员多责。截止目前，各级网格员已走访群众110万余户，提供服务60万余次，代办各类事项55万余件。二是全面实施以视频监控全覆盖为主体的信息化建设工程。整合全市各级各部门和社会视频资源，集中建设集信息采集、视频监控、调度指挥等功能于一体的全天候视频监控系统。三是全面实施以市、区县、镇办、村居（社区）四级社会管理服务中心为主体的社区化服务工程。市、区县和镇办建立社会管理服务中心，村居因地制宜建立社区服务中心或服务站（点），整合政法、综治、、维稳、民政、社保、计生等职能部门进驻各级社会治理服务中心，将与群众生产生活密切相关的7大类90余项服务治理事项全部下放，为群众提供窗口化、一站式、综合。截止目前，各级社会治理服务中心已接待群众115万余人次，办理业务112万余件。
（二）落地贯通“四大体系”，提升社会治理能力。一是构建社会稳定风险评估体系。把社会稳定风险评估作为科学发展、项目实施的前置条件，建立了市、区县、镇办和重点村居、企业社会稳定风险评估机制，对重大决策、重要政策、重点工程项目和重要改革事项，进行合法性、合理性、可行性、安全性全面评估，实现了“被动求维稳”到“主动创和谐”跨越。二是构建社会矛盾排查调解控制体系。全市建设立了由法院、公安、司法等10多个部门组成的社会矛盾化解专项小组，建立矛盾纠纷排查化解协调会议制度。三是构建公共安全防范体系。坚持网上网下相结合，全面推行“六小警务”、“一村一警”做法，全面落实责任民警、日常化巡查制度，完善信息预判预警、安全隐患排查整治、常态化治理、依法严打和社会治安防控“五项机制”，形成了全覆盖、全时段、网格化、数字化“两全两化”的公共安全防范体系。四是构建社会稳定督查考核奖惩体系。加强量化考核和动态管理，全市建立了“任务分解、责任到人、督导检查、调度通报、观摩评比、打分排名、考核奖惩”责任体系，实现了责任落实、督导、倒查、追究“一条龙”。
（三）完善提升“两大保障”，激发社会治理活力。一是强化法制宣传实践。在全市集中开展“学三法倡四德促五进”法制宣传教育实践活动，通过干部培训、媒体专栏、知识手册、手机短信、宣讲团等形式进行宣传教育，把法制宣传教育延伸到基础网格、到户到人，让法律走进群众的日常生活二是强化过硬队伍建设。以品牌政法队伍建设为突破口，从改进作风、提升能力、增强素质入手，在全市机关开展“服务发展、服务群众、服务基层，争创优秀服务机关”主题实践活动，着眼于打造“认真、专业、务实、廉洁”品牌政法队伍。
三、推动基层社会治理创新的对策建议
目前，通过“三四二”工作格局的设置，淄博市对现有社会服务和治理体系进行了资源的优化整合，有效地解决了传统社会管理和服务所存在的资源配置重复浪费和效率低下的问题，社会治理创新工作取得了实质性进展，但同时还面临着社会治理的组织和人才基础薄弱、政府和社会的边界需要进一步明晰、为民服务效能需要进一步提高的问题。推动社会治理创新需要以理念创新为动力，以方式方法转变为核心，以基层基础建设为支撑，提高社会治理现代化水平。
（一）推动社会组织融入基层治理创新。目前我家处于发展的初级阶段，需要激发社会组织活力，促进社会组织发展壮大起来。一是改革体制机制，也就是打破“双重”管理体制，降低社会组织准入门槛。对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不需要业务主管单位了，直接到民政部门备案登记。二是限期脱钩。就是转变官办社会组织的身份，让社会组织真正回归民间，目前推进的是限期实现行业协会商会与行政机关脱钩。三是向社会组织购买服务。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交给有资质的社会组织来完成。四是加大培育力度。现阶段，我国的基层社会组织还处在初级阶段，因而，政府应继续坚持培育和发展的理念，为基层社会组织的成长提供必要的扶持。
（二）预防和化解社会矛盾。目前我们国家正处在工业化、信息化、城镇化、市场化深入推进的过程中，既是发展的战略机遇期，又是社会矛盾凸显期。从大量的社会实践看，当前矛盾纠纷呈现出主体多元化、涉及领域广泛化、诉求反映方式激烈化以及触发低、突发性强的特点。第一，促进社会公平正义。就大的制度设计和政策框架而言，应当立足于社会公正的理念，切实维护每一个社会成员的基本权利。这样才能理顺社会各个群体之间的利益关系，从而最大限度地化解社会矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能够从源头上减小社会矛盾产生的几率，减弱社会矛盾的“烈度”，从而有效地稳住社会的基本面。
（三）提升社会服务效能。完善基层社会治理，工作的着力点应该放在社区，增强城乡社区服务功能。一要坚持群众观点，始终尊重群众意愿。这是提升为民服务水平的首要前提。实施民生工程需要在广泛征求民意、全面摸清需求的情况下实施，这样，民生实事才能真正办到群众心坎上，群众才会满意。二要用心用脑用力，沉到一线抓小抓细抓实。这是提升为民服务水平的关键所在。基层工作千头万绪，都直接关系群众切身利益。干部只有沉到一线，从细处入手、从小处抓起，把关系群众切实利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在实处。三要健全完善长效机制，提高广大党员干部为民服务的热情。这是提升为民服务水平的不竭动力。为民服务是一项经常性工作，不能因干部调整、人员变化而使联系断了线、服务打了折，必须健全和落实长效机制，一以贯之地抓执行，使为民服务成为每一名党员干部分内职责。
参考文献：
基层社会治理经验篇2
国家治理的过程，就在于充分动员国家各个方面的力量，以多元共治激发国家权力体系、社会组织体系与市场结构体系的活力，并且促使三方积极互动，以便实现国家治理的预期目标。国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准至少有四条：一是民主化。人民成为国家政权的所有者，能够通过合法的渠道直接地或通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究责任者的制度化手段。二是法治化。国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道进行；国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束；规则和程序之治要代替人治。三是文明化。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”，“寓管理于服务之中”，“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”，“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”。四是科学化。各类治理主体拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力不断提高等。
一、中国治理创新100佳经验课题调查意义与过程
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。它表明我们党对社会发展规律有了更新的认识，这个新概括新论断，对中国未来的政治发展，乃至整个社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论和现实意义。
缘起：全面深化改革的突破口
中国治理创新经验，是理论与实践相统一的中国特色社会主义生动实践，主要是指各行业各组织在推进国家治理体系和治理能力现代化中的创新做法、创新案例、创新成果。
首届中国治理创新100佳经验（优秀成果）大型课题调查，就是要调查寻找那些具有创新性、科学性、有效性、普适性及具有一定影响力的创新举措、创新做法，通过挖掘、总结遍布全国的大量治理创新鲜活经验，使其上升到理论的高度，从而使其具有时代性和普适性，为整个国家现代治理体系的构建和治理能力现代化提供可供借鉴的经验蓝本和实践支撑，为进一步推动中国的全面深化改革提供了有益养料。
时代意义：实现“第五个现代化”
（一）学习贯彻十八届三中全会精神的重要载体，为国家治理体系和治理能力现代化、三个自信提供实践支撑
十八届三中全会《决定》强调：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信”；“必须坚持一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。治理创新100佳经验课题调查是深入学习贯彻十八届三中全会精神的重要活动、重要载体，有助于深化学习贯彻十八届三中全会精神。
（二）推进实践，推动发展，为全面深化改革提供案例榜样
当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，必须最大限度集中全党全社会智慧，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。通过对治理创新100佳优秀成果的总结、梳理和评点，推进实践探索，推动科学发展，为深化改革提供有效的案例榜样、做法借鉴。
（三）发现价值，创造价值，为地方创新提供智慧参考
这是一次发现价值、创造价值的调查活动。通过梳理、总结过去一年度各行业各领域的治理创新探索，通过各领域权威专家总结与提炼实践创新中的规律性认识，并上升到理论层面，为地方创新与科学发展提供智慧参考，有力推进理论和实践的创新和发展。
（四）中国风格，中国气派，为实现中国梦集聚宝贵财富
中国风格、中国气派的治理创新实践是支撑中华民族伟大复兴的中国梦的基石，正是各行各业具体生动的创新探索，才汇聚成了中国特色社会主义的伟大事业。梳理出具有创新性、科学性、有效性、普适性的典型经验，必将成为中国特色社会主义发展史上的宝贵财富。
治理创新100佳经验的阶段及过程
为深入贯彻十八届三中全会精神，中国治理创新100佳经验课题调查由人民日报社人民论坛杂志社、国家治理周刊、人民论坛网组织发起，20余家研究机构与高校提供学术支持或学术合作，100余位各领域权威专家参与评审。经过推荐自荐、网络调查、专家评审等几个阶段，历时近8个月，确定了最后结果。
（一）筹备。成立中国治理创新100佳经验大型调查课题组，由人民日报社人民论坛杂志社总编辑贾立政任课题组组长，课题组成员一部分由人民论坛采编与研究部门骨干力量组成，另一部分为邀请的各领域10余位知名专家。课题组通过深入学习研读十八届三中全会《决定》等相关文件，多次研讨，确立课题调查方案，参考《决定》结构与社会热点，具体分为党建创新、政府创新、县域治理、国企改革、社会治理、民生发展、公益慈善、文化发展、生态文明、新农村建设十个领域展开。（2013年11月-12月）
（二）推荐。分为专家推荐、合作单位推荐、媒体推荐、单位自荐四种方式。课题组共整理、收集到了全国各行业各领域相关单位与组织提交的1200多篇经验材料。为了使推荐材料更具典型性、科学性，课题组在进行调查的十个领域分别邀请2家以上研究机构进行学术合作或学术支持，并邀请该领域10位以上专家进行评审与指导。（2014年1月-3月）
（三）网上调查。课题组对推荐材料进行审核、梳理，根据创新性、科学性、有效性、普适性、影响力等考察指标，从1200家推荐单位中初选出200余家进行网络调查，分别在人民论坛网、人民网、腾讯网上进行网络投票，网友投票于4月15日24时结束。（2014年3月15日-4月15日）
（四）专家评审。一，把参与网络调查的候选经验分领域邀请专家进行评审，发出评审问卷120份，回收有效评审问卷103份；二，邀请各领域专家代表召开“中国治理创新100佳调查成果专家评议会”，力求使评审结果更加客观、公正、权威。（2014年4月16日-6月25日）
（五）成果公布。专家评审占权重70%，网络调查占权重30%；每个领域加权得分最高的前10名为治理创新100佳经验，调查成果在首届国家治理高峰论坛上公布。（2014年6月26日）
二、中国治理创新评价指标
中国治理创新100佳经验调查以创新性、科学性、有效性、普适性、影响力为主要参考指标，每个指标均占部分权重。调查领域参考十八届三中全会《决定》结构，并结合当前改革中的热点难点问题，具体从党建创新、政府创新、县域治理、国企改革、社会治理、民生发展、公益慈善、文化发展、生态文明、新农村建设十个领域展开。
（一）样本来源
本次治理创新100佳经验大型课题调查的样本选择严格遵照评价指标，从全国1200个地方经验中，按照30%专家推荐，30%合作单位推荐，15%媒体推荐，25%单位自荐的比例，实现了样本选择的广泛性和科学精密性的统一。
（二）评价指标
中国治理创新100佳经验评价指标，是课题组通过对国内外治理能力经验和实践的总结，对中国治理体系现代化的梳理，对地方基层实践的理论提升，对未来发展展望基础上构建而成的科学的评价标准。五项指标的设定切中了中国治理创新经验的核心要素，为各领域的研究提供了评价基准，是本次治理创新100佳经验大型课题调查的系统总结和重要成果。
（三）中国治理创新100佳经验分值计算
网络得票评分具体计算方法为：设定该领域网络得票最高的案例得分为100，其他案例得票数与最高案例得票数的比率乘以100为该案例网络得票评分。
专家得票评分具体计算方法为：评审专家对每个案例的创新性、科学性、有效性、普适性、影响力5个指标进行评分，每个指标为0-20分，5项相加得分为一位专家评分；一个案例专家评分总和除以参与评审专家人数得出该案例最终专家得票评分。
每个案例最终得分计算方法为：网络得票评分占权重30%；专家得票评分占权重70%，加权得分之和为最终得分，每个领域十佳经验按照最终得分高低进行排列。（详见100佳经验排名表）
三、中国治理创新100佳经验分析
中国治理创新100佳经验，集合了中国改革的热点前沿领域，体现了各行业各领域在推进国家治理体系和治理能力现代化中的创新做法、创新案例、创新成果。经过网友投票和专家评审，其成果展现了中国治理创新的前沿探索，具有较高的实践和理论参考价值。
地域分布广泛，沿海地区仍然占据主流
本次治理创新100佳经验案例的地域分布广泛，66%（66个）的案例来自经济发达的东部地区，另有21%（21个）的案例来自经济较发达的中部地区，剩下的13%（13个）则来自于经济欠发达的西部地区（如图1）。本次100佳经验成果虽然资料较为翔实，社会影响力广泛，但并没有囊括全国所有治理创新作出成果的单位或组织，因而不能据现有的地域分布情况得出结论：东部地区的治理创新比中西部地区更为活跃。然而从另一个意义上来看，根据这次选取的具有一定广泛地域性的样本案例，我们可以试着得出：治理创新100佳经验样本案例的地域分布较为广泛，并没有完全拘泥于东中西三个区域的划分，而是综合考虑了各方面因素确定的；另一个结论则是，沿海地区在治理创新层面的实践经验仍然占据主流，经济欠发达的中西部地区则相对处于治理创新实践的后发阶段。
治理创新100佳经验成果中，县域项目占46%，农村一级项目占15%，城市项目占39%（如表1）。结合我国近年来的国家发展态势，可以看出：作为国家治理的经验来源，县域发展是其中的重中之重，作为最小基准单位的乡村，其经验的参考价值也一步步得到提升；然而另一方面我们也可以看出，城市作为未来发展的主动力，在治理创新的有效性和科学性上仍然需要得到进一步的提高。100佳样本案例，突出中国治理中的东部区域的县域治理，抓住国家治理的核心命脉，即以东部经济发达区域的县域治理创新经验样本覆盖全国范围，从而实现以县域为基础，上下延伸到城市和农村的治理现代化之路。
大数据优势凸显，数据创新能力增强
大数据如何更好地服务国家治理创新也成为当今时代必须要思考的一个话题。本次治理创新100佳大型课题调查也将大数据技术的创新应用吸纳到了本次活动之中，并提取到了大量鲜活的基层案例经验。据统计，本次调查中，有5%的案例融合进了数据创新的经验蓝本，为我们展示了未来大数据可能为国家治理带来的积极作用。从这个意义上说，本次活动也开启了大数据进入国家治理领域的先河，为国家治理创新研究开辟了一条新的道路。
本次参与调查的成都市温江区涌泉街道：探索“数字涌泉”基层社会管理创新模式即为大数据应用到社会治理的典型案例。涌泉街道通过利用大数据的梳理采集功能，实现了粗放管理向精细服务转变、被动管理向主动服务转变、分散管理向集成服务转变、突击管理向长效服务转变，从而形成社区服务长效机制，为国家的社会治理提供了一个充满生机活力的模本。
当然，一方面由于本次活动不能涵盖所有的有关大数据应用到国家治理层面的案例，另一方面也由于中国大数据的发展研究相较于国外成熟国家仍处于低级阶段，因而大数据应用到国家治理的优势还没有得到完全的展现。但是从本次治理创新100佳大型课题调查中显示，大数据对于国家治理创新的作用已经开始凸显，未来也必将成为我国探索国家治理理论和实践的一个重要的突破口。我们有理由相信，国家治理层面的数据创新一定会有一个广阔的前景。
基层创新实践突出，理论总结有待提升
治理创新100佳经验调查中的100个基层样本案例均具有相当程度的创新性、科学性和有效性，符合中国国家治理的前进方向和全面深化改革的运行轨迹。100个生动的案例，凝结了全国100多个基层组织创新实践的智慧结晶，是中国改革开放实践和国家治理创新的优秀成果。然而，由于理论总结的匮乏，这些生动的创新实践经验不能上升到科研理论层面，从而使得改革创新的经验得不到更为广泛和深度的传播，对于国家治理现代化体系的构建形成了巨大的阻碍。
据统计，本次100佳经典案例样本，有87%仅限于本地方、本区域的浅层次发展，经验转化率不足20%；13%的基层创新实践也仅能够做到一定范围的辐射，没有起到经验的普适性传播。以政府创新十佳经验为例，其中有7个基层创新实践仅限于本区域的应用，2个辐射到近邻的县级政府，只有1个成果走出了市一级的行政区域限制。综合考察各个方面的原因，我们得出结论：基层创新实践转化率低的一个重要原因就在于基层创新实践的理论总结严重不足，理论的深度研究不到位，从而制约了优秀基层创新实践的影响力、传播力。
实践一经得到理论的升华，其有效性和影响力就能够呈几何倍数的增长。在我国全面深化改革和构建国家治理现代化体系进行时的阶段，尤其要注重理论研究的总结和深入，没有理论支撑的实践就是没有灵魂的躯壳，不可能实现更为深层次的发展和创新。本次治理创新100佳大型课题调查的一个重要目的就是要通过对基层鲜活的实践创新经验的总结，从而提取国家治理的最前沿理论，为下一阶段的全面深化改革和实现治理能力现代化提供有力的理论武器。也只有这样，治理创新100佳课题调查才能有生命力，才能为促进全面深化改革贡献应有的力量；同时，也只有通过理论总结和理论创新，才能最终推动基层组织的进一步创新和发展。
中国风格、中国气派初步形成
本次治理创新100选取的样本案例均是我国地方基层单位和组织的典型经验，代表了中国探索国家治理道路的伟大成果。其中，87%的样本案例都是各基层地方组织首创的治理经验和治理模式，10%的样本案例是融合了其他地方的创新实践并进行了改进和完善，形成自己独特模式的创新经验，剩下的3%则是沿海开放城市在借鉴吸收了国外先进治理经验的基础上，结合本地区、本组织的特色形成的具有鲜明基层特征的经验模式。这也从一定程度上反映了我国创新实践的现状，即努力发掘自身优势，从而形成具有中国特色、中国风格、中国气派的创新发展模式。然而，就未来发展而言，仅仅依靠自身的努力是不够的，必须要顺应全球化的浪潮，积极借鉴国内外所有的理论成果和实践经验，只有这样改革开放的红利才能真正得到释放。
如前所述，沿海城市借鉴吸收国外先进理念和成功经验清楚地反映了未来中国改革开放的走向，即吸收一切有益于中国发展和治理能力提升的先进成果。就国家治理层面而言，国外的一些经验如发挥社会组织在国家治理中的作用、服务型政府的建设都为我国的治理创新提供了可供参考的蓝本。本次100佳课题调查结果显示，我国在吸收国外先进理念和经验方面还存在着较多不足，国外经验成功转化为国内实践的案例也非常缺乏，这就需要我们深入研究国外的先进理论和治理经验，从而真正为构建国家现代治理体系提供丰富的养料。
聚散效应提升明显
治理创新100佳经验大型调查研究效果明显，到目前为止超过300家基层政府和社会组织对相关领域的经验进行了咨询和了解，初步实现基层治理创新经验的“光圈式”辐射，聚散效应提升明显。但是这不能遮蔽现实中基层经验传播路径单一的窘境，严重阻碍了基层治理创新经验的“聚散效应”（地方经验的集群优势和扩散吸收能力）。
据统计，现阶段我国基层治理创新经验的传播路径大致有三种方式：调研考察、媒体传播、合作传播。针对本次治理创新100佳经验活动来看（如图2），其中调研考察占据主流，大致占据47%，媒体宣传大致占据41%，合作传播大致占据10%，其他传播方式大约为2%。基层治理创新经验的传播方式较为单调，这严重阻碍了基层组织在治理创新过程中的“聚散效应”，为治理能力现代化的实现增添了难度。
本次治理创新100佳经验大型课题调查为各基层组织的治理创新经验交流提供了一个较为广阔的平台和理论经验集散地，一定程度上扩大了治理创新100佳经验的影响力和辐射力。
四、中国治理创新100佳经验的热点主题
国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。本次治理创新100佳经验大型课题调查就是为了收集国家治理的有关的基层经验，为国家治理体系构建和治理能力提升提供可借鉴的经验和理论支点，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。
治理创新的基本理论研究
20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“治理”一词新的含义，其涵盖的范围已远远超出了传统的经典意义。“治理”与“统治”是两个既相联系又有区别的概念；“治理”源于“统治”，又发展于“统治”，其基本内涵也在与“统治”的比较中得到深化和确证。根据治理理论学者格里・斯托克的概括，到目前为止，对“治理”的理解共有五种主要观点：一是治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。二是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。四是治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。五是治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。
现代国家治理体系构建与县域发展研究
“郡县治，天下安”，中国国家治理的主要议题集中在县域治理，如果把县治理好，把乡村治理好，中国的面貌必将焕然一新。县域治理作为国家治理的基础单位，具有了乡村和城市不具有的优势和功能。由于乡村受传统观念和社会资源限制，创新的动能缺乏，因而不能长期有效地作为国家治理的参考标准；而城市治理从概念上说更加接近国家治理，但是由于中国城市的长期畸形发展，造成的社会弊端和社会矛盾较多，治理创新改革的阻力较强，同时难度也更大，因而选择县域治理作为现代国家治理体系构建的突破口也就成为了合适的选择。
本次治理创新100佳经验大型课题调查将目光主要聚焦到县级行政单位的治理创新上来。从100佳典型的样本案例分析可以看出，占据83%的县域治理创新已经成为探索国家治理现代化之路的主力军，而其中大量鲜活的治理创新案例也说明在县域一级的行政单位中所蕴藏的创新动因和治理需要。100佳课题研究的十个领域涵盖了县域治理的方方面面，为国家构建现代治理体系提供了全面的实践经验和理论参考，同时也为治理能力现代化提供了可供借鉴的细则和标准。
基层治理创新的动因研究
基层治理的动因研究探讨的是基层组织作为治理创新主题在国家治理创新中扮演的具体角色和动力机制问题。基层治理创新之所以成为一种必然，根源在于其动力因素，而基层组织治理创新的动因不同又决定着基层创新的内容、形式和持续性上的差别。
治理创新100佳经验的活动选取的大量的样本案例说明了基层组织并不缺少创新的愿望和能力。据统计，基层组织创新的动因多种多样，有为绩效考量的、有为社会制度变迁和利益诉求带动的，有被上级机关推动的，有来自人民群众的压力和自身责任感开启的。总体而言，基层治理创新的动因可以概括为一下几个方面：
1.市场型动因。这是指基层组织对于治理创新到来的预期净收益的诉求。制度经济学的研究普遍认为：“如果组织或操作一个新的制度安排的成本小于其潜在制度收益，就可以发生制度创新。”在市场经济蓬勃发展的今天，竞争成为不可避免的结果，如何在为发展的同时获得预期的净收入就成为基层组织治理创新的根本动因。值得注意的是，这里的市场性动因是指良性的市场竞争而非其他竞争。
2.压力型动因。据治理创新100佳经验调查研究显示，有超过一半的基层治理创新是由于社会变迁、经济发展、社会矛盾和人民群众的上行压力造成的。基层创新的形式也印证了这一结论的正确性，即治理创新的目标是以解决实际工作中碰到的问题为主，在创新发起环节，基层组织自身的改革创新意识起到主要作用。
3.推动型动因。国家现代治理体系和治理能力现代化的战略提出从客观上促进了基层治理创新的步伐。毋庸置疑，现阶段的国家战略在客观上导致了基层组织的被动创新。由此，产生的一系列并没有产生积极作用的创新就导致了伪创新的出现，搞所谓的“形象工程”，而这是与基层组织治理创新的初衷大相径庭的。
本次治理创新100佳经验通过对基层组织治理创新动因的研究分析得出创新的真正动因在于市场化的改革，从而得出全面深化改革与国家现代治理体系构建的相辅相成关系，为我国国家现代治理体系的构建指明了方向。
（2014首届中国治理创新100佳经验大型调查课题组，执笔：陈阳波焦杨）
2014首届中国治理创新100佳经验大型调查课题组（人民论坛）成员：
贾立政陈阳波魏爱云马静徐艳红张潇爽刘建袁静严俊周素丽方华明杜凤娇赵光菊韩冰曦王卓怡焦杨李金芳张硕常妍王驰王聿枫
基层社会治理经验篇3
根据自治区司法厅《关于推进刑罚执行一体化建设的实施方案》部署，有幸成为全区监狱系统抽调派驻成员。监管改造和社区矫正都是把“改造人为宗旨”作为工作目标的刑罚执行工作，从大墙内走向大墙外开展社区矫正工作，工作方式不同，思维方式也不同，这对于我们监狱民警是挑战更是锻炼。
为更好地完成协助工作职责，笔者有机会学习了司法部社区矫正管理局汇编的《新时代社区矫正工作发展与思考》丛书。其中浙江省《坚持发展新时代“枫桥经验”不断提升社区矫正教育管理水平》的交流经验，对我触动很大，心念如果把“枫桥经验”借鉴适用于监狱监管改造工作，或将有利于推进监狱监管工作的持续健康发展。
一、“枫桥经验”的由来和发展
20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇在社会主义教育运动中创造“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。
1963年11月，毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。随后，中央又两次对“枫桥经验”作了批转。由此，“枫桥经验”成为全国政法战线的一面旗帜。
2013年10月，同志就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示强调，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。
二、“枫桥经验”对监管改造工作的建设性作用
“枫桥经验”是经过历史和实践检验的社会治安综合治理方面成功的典型性先进经验。浙江省将其与社区矫正工作相结合，在预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定发展方面取得了胜利性战果。监狱吸收借鉴“枫桥经验”，将其融会贯通到监狱监管改造的实际工作中，有助于预防和治理罪犯再犯罪；有利于消除监管改造中的不安定因素；有利于推动监狱工作社会化进程；有利于维护监狱持续健康稳定发展。
三、“枫桥经验”在监管工作中的适用
“枫桥经验”，是综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现社区矫正工作持续稳定的一项系统工程。从宏观体系来看，监狱和社区矫正的对象本质相同，都是对违法犯罪接受刑罚处罚“罪犯”的改造。但是监狱执行的是监禁性刑罚，管理模式和刑罚手段又有别于社区矫正，所以只能借鉴吸收“枫桥经验”，而不能一味地照搬全用。
（一）、立足基层组织，整合力量资源，就地化解矛盾，筑牢基层基础安全防线。
“基础不牢，地动山摇”。监狱作为国家刑罚执行机关，每个基层民警都是维护司法公平正义的“终极卫士”。
1、加强基层组织建设，发挥战斗堡垒作用。
“每一个支部就是一个堡垒，每一位党员就是一面旗帜。”监区作为监狱基层组织单位，民警作为作战单元，如何发挥基层战斗堡垒作用？首先就要把好用人关，选好基层组织的“带头人”，使其能够发挥以身作则，以上率下的“领头雁”作用。其次，要结合监狱工作实际，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，使得每个民警都要明确“我们规范执法，尽职履责”就是为人民谋幸福，为民族谋复兴。同时，要将警示教育工作常态化。通过身边人、身边事教育民警，监狱改造工作容不得半点退缩，否则就是对人民名义和国家法治权威的践踏。只有大家齐心协力，才能助推监管改造的航船，平安前行。
2、加强优势力量资源整合，提高队伍管理水平。
“三不为”现象是困扰监狱基层基础工作发展的瓶颈，解决民警“不愿为、不敢为、不会为”的问题迫在眉睫。当前“干多干少一个样”、“干与不干一个样”、“干多了毛病多”、“啥也不干，啥也不犯”、“迷迷瞪瞪看着大家干”的现象，如同“瘟疫”一样在基层队伍中蔓延。究其原因，主要是民警理想信念的缺失和自身能力不足的表现。为此，首先要加强基层优势力量资源整合，让敢担当、能负责、勇作为的优秀民警深入一线，发挥领导带动作用。其次加强民警的理想信念教育，让民警时刻牢记我们是共和国的忠贞卫士，我们是正义的捍卫者，“死也要死在正义的路上”。同时还要贯彻落实“容错纠错机制”，不能让基层民警“流血又流泪”。民警队伍综合素质的提升是监狱监管工作稳定的基石，监管改造工作需要各部门、各领域勠力同心，协同推进，“一枝独秀不是春”。
（二）、建立“安全联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的协作机制。
欣喜的看到“社区矫正工作”以司法局为主导，在公、检、法、社区街道、社会团体组织、志愿者的共同协作下，把非监禁性刑罚执行工作开展的有声有色。监狱在联共方面更多的是与驻狱武警部队在安全防范工作方面的配合，在矛盾化解、平安创建等方面还是单打独斗，显得形单影只。借鉴吸收社区矫正“枫桥经验”，扩大监狱与地方公、检、法、司的协作范围，建立“安全联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的协作机制，调动社会力量参与和协助监狱监管改造工作，发挥法治的综合治理优势，有助于推动监狱监管改造工作再上新台阶。
（三）、大力开展“修心教育”，形成政治改造为统领，统筹推进监管改造、教育改造、文化改造、劳动改造的监狱监管改造工作新格局。
基层社会治理经验篇4
在全区社会治安基层基础工作现场会上的讲话（2008年3月30日）同志们：这次会议是区委、区政府研究决定召开的，主要议题是推广张山子镇加强社会治安基层基础工作的经验做法，全面加强全区社会治安基层基础工作。刚才，大家实地察看了张山子镇几处基层基础工作现场，张区长传达了区委、区政府《关于加强社会治安基层基础工作的意见》，区公安分局王局长传达了《关于进一步加强公安基层基础工作的意见》，张山子镇党委作了很好的经验介绍。特别是市公安局李德芳局长、治安支队朱广志支队长也在百忙之中到会指导，李局长还代表市公安局作了非常重要的讲话，对我区的社会治安基层基础工作提出了很好的指导意见，让我们再次以热烈的掌声对市公安局领导的到来表示欢迎和衷心感谢！下面，就进一步做好全区社会治安基层基础工作，我讲三个方面的问题。一、正确认识形势，进一步增强做好社会治安基层基础工作的责任感和紧迫感去年以来，全区各级党委政府深入贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，紧紧围绕“苏鲁边界平安区”建设，深入开展“严打”整治斗争，狠抓矛盾纠纷排查调处工作，大力加强治安防控体系建设，不断深化社会治安综合治理，有力维护了社会政治稳定，全区没有发生影响稳定的重大问题，为改革开放和经济建设创造了良好的社会环境。这些成绩的取得都离不开扎实有效的社会治安基层基础工作。特别是一年多来，各级各部门把维护稳定工作的着力点不断向基层倾斜，抓基层、抓基础、抓队伍，不断加大对基层工作的指导、支持和保障力度，基层组织网络进一步健全完善，基层基础工作的制度化、规范化得到进一步加强，全区社会治安基层基础工作面貌发生了根本变化。张山子镇党委政府历来对社会治安基层基础工作十分重视，特别是对新时期、新形势下如何进一步加强基层治保组织建设和社会综合治理工作进行了一些有益的尝试和探索，取得了一定的经验和实实在在的效果。从近几年的社会治安状况来看，张山子镇虽然地处省际交界处，情况复杂，但社会治安持续稳定，发案少、秩序好，人民群众安居乐业，他们的经验值得总结和推广，值得全区各镇（街）借鉴学习。在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地看到，当前我区社会治安形势仍然比较严峻，刑事案件尤其是盗窃、两抢等侵财型案件多发的势头还没有得到有效遏制，一些地方治安不好，某些方面的治安问题在一定时期还相当突出，特别是随着形势的发展变化，还有大量的人民内部矛盾亟待解决，如果不能及时化解和处理，就会严重影响社会稳定。全区社会治安基层基础工作发展还不平衡，个别镇（街）党委、政府对治安基层基础工作重视不够，投入不大，措施不力。对此，我们必须保持清醒的头脑，充分认识当前所面临的形势，按照形势的要求，调整工作思路、调整工作部署、调整力量和工作方法，抓好社会治安各项基层基础工作，否则，就可能出现打不胜打、防不胜防的被动局面，治安状况就可能出现恶性循环。同时还要看到，治安基层基础工作是整个维护稳定工作的根基，根基不深、根基不牢，就难以取得斗争的主动权。实践证明，哪里基层基础工作做得好，哪里的治安管理就管得好；哪里的基层基础工作薄弱，哪里的案件就多，治安秩序就不好，工作就被动。当前，我们正处于人民内部矛盾的凸显期，刑事犯罪的高发期和对敌斗争的复杂期，维护社会稳定的任务越来越艰巨。全区各级各部门一定要从维护改革发展稳定大局的高度，从事关全区人民切身利益的高度，充分认识加强新形势下社会治安基层基础工作的战略地位和重要作用，把加强基层基础工作作为当前和今后一个时期一项重要而紧迫的任务，摆到突出位置，以切实有效的措施、扎扎实实的工作，使全区社会治安基层基础工作取得新的突破，为全区改革发展提供和谐稳定的社会环境。二、突出重点，强化措施，全面加强社会治安基层基础工作全区各级各部门要认真贯彻全区深入开展“苏鲁边界平安区”建设暨政法工作会议精神，按照围绕“一条主线”，抓住“两个关键”，突出“三个重点”，实现“四个确保”的总体要求，强化措施，狠抓落实，认真扎实地做好治安基层基础工作，全力维护社会稳定。一要加强基层党组织和群防群治队伍建设。要按照区两办下发的《关于加强社会治安基层基础工作的意见》，积极推广和借鉴张山子镇的经验做法，本着“重心下移，以人为本”的原则，抓基层、抓基础、抓队伍。要加强镇（街）、村（居）基层党组织建设，充分发挥战斗堡垒作用。要加强基层综治组织建设，淦肱淝空颍ń郑壑伟旄敝魅魏妥?殴ぷ魅嗽保?浞址⒒幼橹??髯饔谩R??⒔∪?爸伪！保ūn溃?⒀猜摺⒌鹘狻⑵辗ā?锝獭拔逦灰惶濉钡幕?闳悍廊褐巫橹?Q细癜凑铡傲?小⑺穆涫怠钡谋曜迹?∪?晟乒嬲轮贫龋??⒊ばЩ?啤R?氐阕ズ弥伪；峤ㄉ瑁?颜?嗡刂矢摺?焓鹿?馈⑷劝?伪9ぷ鞯闹伟不??肿拥髡?涫档街伪；幔?乇鹨?淝颗浜弥伪V魅危?⒒雍弥伪；嵛?ど缁嶂伟病暗谝坏婪老摺钡淖饔谩R?⒁庾龊弥伟残?茉狈至骱蟮母ň?α拷ㄉ瑁?险嫜芯啃滤悸贰⑿路椒ā⑿履J剑?蛊湓谖?ど缁嶂伟补ぷ髦屑绦?⒒又匾?饔谩?BR>二要妥善处理人民内部矛盾，努力构建和谐社会。处理好人民内部矛盾，是改革发展关键时期的重大任务，是构建社会主义和谐社会的重要标志，也是关系当前社会稳定的突出问题。要把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，既要维护最大多数人的利益，又要兼顾各社会阶层和群体的利益。要坚持以人为本，切实关心群众的生产生活，热心为群众办实事、解难事、做好事。要提高妥善处理新形势下人民内部矛盾的本领，正确运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地化解各类社会矛盾，努力做到“三个一批”，即急事急办一批，防范控制一批，主动化解一批。要发挥好镇（街）和村（居）调解组织的作用，继续做好经常性的矛盾纠纷排查调处工作，抓准、抓早、抓小、抓苗头，把问题解决在基层和内部，解决在始发状态，防止小矛盾酿成大事端，局部矛盾酿成全局性事件。要高度重视工作，深入群众，关心群众，畅通社情民意反映渠道，认真处理人民群众反映强烈的问题，预防和减少上访和的发生。三要健全完善治安防范体系，防范和控制违法犯罪。治安防范是预防和减少违法犯罪的治本之策，是平安建设的基础性工作。要按照“人防抓落实、物防抓巩固、技防抓提高”的要求，坚持分类指导，积极探索建立人防、物防、技防结合和专群结合的社会治安防控体系。要加强对社会面的动态管理，整合各种治安防控力量，优化警力配置，最大限度的把警力放在一线，扩大对社会面的防控范围。要进一步健全完善社会面巡逻防控网络、村（居）治安防控网络、单位内部防控网络、卡点堵控网络和科技防控网络，全面加强以公安指挥中心为龙头，以基层公安派出所为平台，以巡逻卡点民警为主体，以群防群治为基础，点线面相结合、打防控于一体、人防物防技防并举的防控体系建设，在全区形成指挥灵敏、协调有序、运转高效的治安防控机制，努力提高治安防范水平，预防和减少各类案件的发生。四要加强基层政法组织建设，以此带动社会治安基层基础工作的开展。要进一步加强公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法组织建设，特别要在组织领导、工作方式以及考核、奖惩等方面健全完善配套措施，逐步建立起重视基础、狠抓防范、依法管理、促进打击、服务群众的良好机制。对人口管理、爆炸物品管理、公共场所、特种行业管理、案件审理、调解纠纷等基层基础业务，要合理分工，明确责任，加强督促，切实把工作做到位，不留死角，不留空白。要加强基层政法队伍建设。基层干警处在维护社会稳定的第一线，每天都与群众接触，工作水平和质量的好坏，不仅影响着整个政法队伍的形象，而且直接影响到党委、政府的形象。要加强对基层干警的教育培训，特别要注意引导大家认真学习做群众工作的艺术和方法，不断提高干警的政治、业务水平。公安派出所要充分发挥对群防群治组织的监督、指导、协调作用，加强对他们的管理和教育，充分发挥他们的作用，形成维护社会治安的强大合力。三、加强领导，落实责任，为社会治安基层基础工作提供有力保障抓好治安基层基础工作，关键在落实，关键在干部。各级、各有关部门要认真贯彻“两手抓、两手都要硬”的方针，切实把社会治安基层基础工作摆在重要议事日程上，象重视经济工作一样重视抓好治安基层基础工作。一要抓好领导责任制的落实，实行“一把手”工程。各镇（街）主要负责人是抓基层基础工作的第一责任人，要亲自抓，负总责；班子其它成员也都要各负其责，切实做到从一把手到班子成员，既有主管又有协助，既有分工又有合力，责任一起担，工作一起干，成果一起要，为基层基础工作提供有力的组织保证。二要抓指导，以点带面。要善于发现和总结典型经验，各个层次都要有自己的榜样，做到学有榜样、赶有目标，以此推动全区公安基层基础工作平衡开展。三要抓投入，在财力、物力方面给予倾斜。要加大资金投入，加强各基层单位硬件建设，进一步改善办公条件，增添交通工具和通讯器材，同时要搞好后勤保障，解除基层同志的后顾之忧，使他们全身心地投入到工作中来。四要抓奖惩，充分调动工作积极性。基层基础工作是一项硬任务，今后除日常考核外，每年都要进行一次专项评比活动，对抓基层基础工作成绩突出的单位和个人，要大张旗鼓地表彰奖励；对基层基础工作长期打不开局面的，领导班子要及时进行调整；对工作不负责任，渎职失职、出现重大失误的，要严肃追究有关责任人的责任。同志们，搞好社会治安基层基础工作，事关全区稳定大局，意义重大，任务艰巨。全区各级各有关部门一定要统一思想，提高认识，以本次现场会为新的起点和契机，进一步强化措施，狠抓落实，推动全区社会治安基层基础工作再创新水平，为促进全区改革开放和经济发展做出新的更大贡献。
基层社会治理经验篇5
关键词：基层司法；英国治安法官制度；现代司法模式
中图分类号：D909.93/.97文献标识码：a文章编号：1672-3104(2012)03?0087?06
一、英国治安法官制度的起源、发展
及其特色
现代意义上的英国治安法官制度滥觞于治安维持官(Keeperofpeace)这一称谓。自12世纪末始，王朝统治者为了抑制社会动荡、稳定社会秩序、维持其统治的安定，在原有的联保治安制度的基础之上，任命地方骑士协助郡长(sheriff)维持治安，借以弥补原有机制的不足，这便是治安维持官发起的源头。而每个百户区内的这4名骑士，就被称为治安维持官。它最初只是临时的，并未形成固定的制度，而且职能也主要在行政上和军事上[1](286)。而随着政治局势和社会治安的相对稳定，治安维持官在被赋予审判重罪犯的司法权力的同时，称谓也就随之变更为治安法官(Justicesofthepeace)，这一称谓首次出现在1361年[2](168)。这一年颁行的《爱德华三世三十四年法》第一章赋予了治安维持官审判重罪犯的权力，于是他们拥有了“治安法官”这一更受尊敬的称谓[3](386)。治安维持官转变为治安法官，带来的不仅仅是名称的改变，更重要的是治安法官与它的前者相比享有更为广泛的司法职能。在都铎王朝时代，治安法官的发展进入巅峰时刻，亨利七世上台伊始就很重视利用治安法官的支持来维护他的统治，不断赋予他们更广泛的职能。此外，中央还颁布了大量刑事立法以提高治安法官的地位，到15世纪时，治安法官组织成为地方上最有效率、最有权力的司法行政机关[4](274)。在19世纪英国司法改革中，随着1888年的《地方政府法》颁行，治安法官的行政
职能逐渐交由新设立的各级地方委员会行使。与此同时，民事案件的管辖权也归入经改造后的郡法院①行使，使得治安法官最终蜕变成为纯粹的司法官员。同时，警察制度的改革剥夺了治安法官的治安管辖权，使治安法官的职责更集中于简单刑事案件，由治安法官组成的治安法院也相应地成为刑事案件的最基层管辖法院。综上，经过司法改革，治安法官的行政权随着一部分归入中央机关，一部分则由改革后新设的地方各级委员会行使而归于消灭。
面对19世纪改革中治安法官的行政职权的萎缩，梅特兰曾说：“他们的前途一片黯淡。如果治安法官被剥夺了政府的职能，他们还将继续成为法官吗?”[5](669)现在我们看来，治安法官行政功能的消退并没有使他们丧失法官的能力，反而使得他们更成为现代真正意义上的法官。他们俨然成为英国司法活动的身体力行者，如今进行民事诉讼的英国公民通常接触到的不是坐落于伦敦的高等法院，而是分布于全国各地的治安法院或者郡法院[6](305?306)，它们主要处理简单刑事案件(可速决犯)的审理，同时治安法官在案件的预审方面起着重要作用。不仅如此，在治安法官将案件移交上级法院即皇室刑事法院②后，它还担任着皇室法院法官的次要责任。对于移交的案件以及来自治安法院上诉的案件，治安法官就成为皇室法院的一部分，一名职业法官与不少于2名不超过4名的业余法官一起开庭[7](305)。在当今英国，治安法官不论从人数上(接近30000名③)，还是在处理案件的数量上(约占刑事案件的97%④)，无疑在司法实践中起到了主导作用。他们源于基层人民，担当着英国最低审级的案件裁判者，
收稿日期：2011?12?13；修回日期：2012?02?20
作者简介：李洋(1986?)，男，山东泰安人，华东政法大学法律史2011级博士研究生，主要研究方向：比较法律史，英国法律史.
掌握着职业法官所不具备的地方性知识，在处理简单案件中能够灵活运用有普适性的观念、地方习惯、道德观念以及社会经验来灵活处理纠纷，它们主要以解决纠纷为价值目标。
对于治安法官的价值，学者们都有赞誉。17世纪初期，大法官柯克说：“如果恰当运行，治安法官制度在整个基督教世界都是独一无二的。”[8](9)而thomasSkyrme说：“没有哪个国家能设计出比英国治安法官制度更明智、更温和的制度，使用这种更人道的方式来统治人民。”[5](238)基于治安法官承担了97%以上的刑事案件的简易审理或者预审，以至于有学者称：“如果仅由职业法官来支撑英国刑事审判制度，这种制度准会即刻陷入瘫痪状态。”[9]治安法官制度以其独特的性质和组成结构成为英国中央王权与地方贵族自治之间的调和剂，一定程度上既起到对王权进行监控，又能保证地方上很大程度的独立，进而形成英国颇具特色的地方自治统治。同时，它也对维护更广泛意义上的公平与正义，实现“人们看得见的正义”提供了参照。治安法官处理案件的快速便捷，也为现代社会低成本高效率的司法模式的构建“出谋划策”。
二、英国治安法官制度与我国基层
司法制度的比较
鉴于人口与疆域面积的巨大悬殊，英国行政区划的设置自古与我国相异，数百个郡的设置使得各个郡之管辖范围比较狭窄。而治安法官的职权范围主要在郡内，他们在任职时也被要求必须是居住于郡内。而且，英国法院体系的设置除最低一级的基层法院(在刑事上是治安法院，民事上是郡法院)设置在郡内之外，上一审级的法院(刑事上是皇家刑事法院，民事上是高等法院)均为全国性法院，管辖包括全国性的刑民事案件。因此，在进行由于地理条件上的不同而导致在此基础上的人为差异比较之时，笔者将英国治安法官制度界定为与我国县一级及之下这样一种层次。在此种意义上，笔者所言的基层司法模式是指县级特别是县级以下、最贴近于广大群众社会生活的这一层级司法状况。在我国传统社会，行政官僚制度只是到县令一级。国家的政权统治在最基层乡土社会中的作用微乎其微，法律在乡土社会中难以有用武之地，由此也产生了国家法与民间法的分野。乡土社会中的纠纷解决一方面是依靠州县自理下委任的里甲、乡保来调处，而在更普遍程度上是由民间的调解完成。
我国现行的基层司法主要是在县级人民法院即乡镇人民法庭以及其他具有纠纷解决功能的机构中完
成。就农村基层生活中易于发生的许多纠纷类型来讲，乡镇层级的行政机构中如司法所、公安派出所等经常有可能介入其中……从最容易与法律服务发生直接关系的角度来讲，乡镇层级的纠纷解决主体中值得我们特别注意的是作为法院派出机构的人民法庭或司法助理员(或司法所)。[10]司法所的出现及其运行，正是国家权力与农村基层社会的交汇点。一方面，它是现代法律意识形态在基层的体现；另一方面，它又兼有传统政治模式的色彩。司法助理员兼有基层地方行政官员和初审司法人员的双重身份，他们拥有丰富的地方性知识，并能够基于其经验而熟练地运用这些资源参与和主持解决地方各种纠纷。
基层司法所属于县司法行政机关的派出机构，实际上附属于乡镇政府，其工作人员除了完成其职权范围内的法律服务、普法、为乡镇政府以及乡镇企业提供法律咨询，管理指导法律服务所和公证所等工作外，还实际参与乡镇政府的各项日常工作。[11](393)由此可见，它实际的功能仍是传统的以行政职能为主的行政性纠纷解决机制。司法职能也仅仅限于为当事人(主要是乡镇政府及乡镇企业)提供法律上的援助，以及对一些简单纠纷进行调处。在纠纷化解后制作司法协助书，然后为协议书办公证。而现在，司法助理员的最重要的工作之一已经转向为乡民提供法律服务，称为“法律工作者”。[12](304)还存在着相当数量的基层法律服务所，它的基本职能也仅仅是协助司法助理员调解民间疑难纠纷，为普通当事人提供法律上的援助。而在实践上，在乡镇这一级，法律服务所与司法所是“一套人马，两块牌子”，司法助理员同时是法律服务所的所长。在处理纠纷时，法律服务所同样具有官方政府色彩。
据喻中教授研究的“乡村司法”[13](17?19)，他认为驻村干部同样是我国目前基层相当盛行的纠纷解决机制。驻村干部，具体而言是乡政府的干部，驻于村内，以乡干部的名义解决村民纠纷，既反映乡政府的愿望，又满足村民们纠纷的解决要求。驻村干部处理纠纷的规则并非国家颁布的正式法律法规，而是乡村社会中沿袭已久的“情理”。这种司法模式与民间调解不同，民间调解的当事人、调解人一般都是在一定地域内生活的居民，他们同处于共同的传统习惯之中，拥有共同的价值理念和行为准则，在调处时没有国家法律规定的限制，完全是社区自治的景象；而“乡村司法”则是在这一区域之外的第三人参与之下，作为政府机关中的一员参与到村民自治的模式之中。对于村民而言，驻村干部是外人，具有“国家干部”的身份，但却又与基层法院的派出法庭不同。因为即使是最基层
的派出法庭，它们依然是国家司法的组成部分，以国家强制力为后盾，严格按照国家法律受理和审理案件。当事人诉讼时依然需要缴纳诉讼费用，严格按照法律程序——即使是简易程序亦或是法庭调解——以及法律规定处理纠纷。而乡村司法模式的基本形式是调解，依据的处理规则是所在村的地方习惯以及“情理”，价值目标是解决纷争，它不拘泥于形式，更不会收取任何费用。
与英国治安法官制度相比较，我国目前的基层司法模式呈现出更为庞杂的情形。首先，作为最基层的司法体制，英国治安法官制度与我国目前的基层司法制度最突出的不同在于，前者在其发展中已经褪去行政色彩。治安法官在刑事案件的审理方面表现为：有权处理那些轻微的、通过简易程序加以审判的犯罪。主要包括交通安全犯罪或轻微的刑事犯罪，如1988年《道路交通法》规定的未能适当注意的驾驶罪，1968年《盗窃法》规定的盗窃自行车罪等都由治安法官管辖。在民事方面的职能表现在：他们向婚姻当事人赡养令，并鉴于家庭的儿童颁发监护令；他们在附带程序中认定儿童的父亲血缘；此外，他们被列入到青少年法庭中。虽然公民个人不能向治安法官请求民事债权，但郡法院做出的民事诉讼判决的执行却由治安法官行使。而反观我国基层司法机构，则仍然保有强烈的行政色彩，其定位仍未摆脱半官方的限定。据笔者所知，相当程度的基层司法局还负有社区矫正、安置帮教工作等职能，而这种颇具有行政色彩的职能设置实际上既与现代社会中权力细化与分制相违背，又在一定程度上弱化了其在各方面的实际功能。作为司法机关的主要功能应该放在纠纷解决上，其他事务完全可以交付于居委会或者村委会等基层行政组织完成。
其次，与英国治安法官制度相比较，我国目前基层司法制度呈现出定位不明确，造成各机构重叠、未能形成完整体系的现象，从而导致效率不高。英国治安法官作为独立的基层司法组织，其与基层行政机关并不重叠，而是独立于行政机关之外的属于司法机构的重要组成部分。而我国基层司法所却是隶属于行政机构——司法局的一种组织，驻村干部本身便是行政官员的一份子。这样一种层级交叉与行政涉足司法并管的体制设计对于纠纷的解决并非有益而只能是起到消极的作用，更不利于其司法职能的实现。
三、英国治安法官制度对我国基层
司法模式进路选择的启示
英国治安法官制度在起步之初与我国传统及当前基层司法制度有诸多相似之处，而在近代的发展中完成了职能与定位的现代化转型，这对于我国的基层司法制度的改革有着借鉴意义。当然，借鉴西方经验并不意味着全盘接受。制度的设立往往会有更深厚的文化地域、配套的社会结构相支撑，而文化的土壤亦是最难塑造的。譬如在日本明治维新时期效法法国民法典编纂本国民法典之时，不加选择地将法国的“身份证书制度”⑤引入，与日本的“户籍制度”⑥对抗而不可调和，导致民法典的编纂流产。对西方经验的借鉴，在很大程度上取决于该制度是否具有普世的价值观念，是否能够适用于现代的社会。借鉴，最重要的是获取启发，在本土现有的资源之上设计一套适用于本国国情的制度模式。既要考虑兼容，又要考虑成本。在这种意义之上，理想的借鉴或许并不是移植或者嫁接，而是在吸收经验之后的对现存制度的改观。基于我国目前基层司法图景的考量，笔者认为可以从以下三方面借鉴英国治安法官制度的经验，实现我国基层司法模式的现代化转型。
1.法官分流是实现基层司法模式转变的要求
治安法官制度的根本价值在于：贯彻司法权在基层的行使，合理解决地方简单纠纷，达到高效便民的目的。意大利和俄罗斯的经验⑦告诉我们，治安法官制度的借鉴并不是全盘吸收，即也在本国建立同样的无薪的、业余的非职业法官。相反，利用治安法官制度的基本理念设计出适用于本国具体国情的基层司法制度实为上策。治安法官可以是有薪的，甚至是职业的，如意大利规定治安法官的任命是从法科毕业生中选任，按照工作量计算报酬[14](362?363)，他们的性质可以界定为“准职业法官”(虽没有职业法官的选任资格严格，但同样具有专业的法律知识与经验)，这也未为不可。
基层法院设置的初衷是为了有利于公民方便、低成本、高效率地参与诉讼，因此，法院在设置上不能完全按照高等法院的模式进行，而应当更多考虑到在距离和习惯上方便当事人进行诉讼，以及根据当地居民生活水平而制定合理的诉讼费用标准。我国目前借鉴西方经验最重要之处在于对现有模式的改造。法院的基本职能是落实或形成规则，还是解决纠纷?[12](176)规则之治无疑是法治的高远境界，但是目前解决纠纷仍是基层法院最主要的任务。如英国治安法官制度的设立自始至终贯穿着实现最有效管理的理念，它是国家权力深入基层的一种有效管理模式，事实证明这种模式是经得起考验的。
我国现存的基层法院的问题在于无法处理好法官精英化、职业化与数量、成分繁杂之间的关系，在法官的整体职业水平无法在短期内满足职业化、精英化需求的情况下，将法院法官进行分流以实现法官的分层次无疑是解决办法之一。对于基层法院中为数众多的非法律专业法官，将他们划归为一个统一的司法部门，或者对基层法院的派出法庭以及基层司法所、法律服务所进行改造，将其改造成为简易法庭。将其司法职能限定为处理适用简易程序的诉讼标的较小、案件争议不大的简单民事案件，以纠纷解决为价值追求，在诉讼费用上实行低收费标准。而专业法官仍作为普通法院的法官，将其职能界定为处理案件争议大的、诉讼标的额较高的民事案件以及刑事案件、行政案件，并且享有对于简易法庭提起上诉的案件的审理权。这既能实现高效便民解决纠纷这一法院功能，又能在很大程度上减轻职业法官的司法压力，为实现法律职业化、精英化进而实现法治的现代化提供了条件。
同时不可否认的是，普通民众与法律职业者的思维方式存在着不可弥合的间隙。对基层法院法官的分流使得在处理解决民众纠纷时往往效果明显。非专业法官虽法律知识稍欠，但他们往往是当地居民（据调查，本地法官的数量与法院的审级呈反比，即审级层次越低，法院中本地人的比例就越高[15](183)。当然这不可避免地产生腐败问题；但同样地，他们也占有着丰富的地方性知识），熟谙当地风土人情，在处理纠纷时即使法律知识缺位往往也能游刃有余，妥善解决纷争。
2.职能分化是实现基层司法模式转变的出路
随着时代的发展，治安法官逐渐被赋予了现代性的职能，在发展初期，英国治安官明显带有行政甚至军事色彩，它以维持地方治安为基本职责，充当地方行政长官的角色。在法治发展程度不高的封建君主制国家，往往司法权与行政权混同为一，同时掌握在行政长官的手中。而在将法治作为社会控制手段的现代社会中，权力的分工与职能的分化已经成为法治的基本要求，司法权与行政权仍旧混同的局面显然有悖于这一要求。英国的治安法官在司法改革的过程中逐步褪去其行政色彩，转而成为地方基层的专职司法人员的经验尤值得我们反思与借鉴。
人们在谈及对治安法官制度的借鉴时，往往会想到建立中国的治安法官制度，或者只看到了这一非职业法官制度的公众参与司法的模式，而笔者认为着眼于行政职能转变为司法职能的过程更为重要。如果在我国建立一套治安法官制度，因为文化与习俗不同，治安法官制度所需要的士绅传统以及英国传统的骑士荣誉观念在我国并不存在，虽说我国传统社会中也具有士绅这一群体，但他们在基层地方所发挥的作用以及他们的品格令人汗颜。[16]因此，笔者对于那种试图效仿英国治安法官制度而建立我国“太平绅士”制度[17]的做法是并不认同。
英国治安法官制度在现代转型的经验揭示：实现法治的现代化，不能仍旧保有传统的行政与司法混同的“行政纠纷解决制度”，这也是自启蒙思想家以来所一直极力呼吁和倡导的。为此，应当建立具有中国特色的社会主义基层司法体制，即在符合社会主义核心价值体系的基础上实现行政与司法职权分工。
在现代化社会中，作为居中裁判者的司法机关保持其中立和独立是法治的基本要求，也是依法治国的根本所在。考察我国现有的基层司法模式，无论是驻村干部，抑或是基层司法所、法律服务所的司法助理员，他们仍旧是兼具司法与行政双重职能的政府工作人员。实现基层司法模式的改造，就应当将基层司法机构作重新定位，尽快明确其司法职能，使之转变成为基层司法的中坚力量。为此，建立具有中国特色的社会主义基层司法体制，应着眼于解决最广大人民群众的实际问题，应以基层法院的派出机构为核心，涵括基层司法所等基层组织，将其改造成为基层法院体系中的一部分，将其职能界定为服务于司法性质的纠纷解决，处理基层简单民事纠纷。这无疑是今后基层司法模式努力的方向。
3.明确基层司法职责范围是实现基层司法模式转变的内容
基层司法制度的本质就在于为满足基层人民的需要，解决基层人民的诉讼纠纷。而明确其职责范围的重要性不言而喻，一方面可以使其更好地发挥职责，避免造成与上级司法机构行使司法权时出现重叠或者混乱的局面。另一方面，对于当事人来说，明确基层司法职责范围更有利于当事人对纠纷的申诉，更便捷地行使基层司法职能。英国治安法官在最初的形成时期，其职能范围不甚明了，多为临时性职能，而在现代转型后其司法职能范围逐渐稳固、确定，主要包括轻微刑事案件的简易审判权、严重刑事犯罪的预审权以及涉及家庭事务、青少年等民事案件的审判等。治安法官的审理程序简单、高效，不需要陪审团的参与，一般的简单案件大约只需半小时便可得到圆满解决。
而反观我国基层司法机构的设置则略显繁琐，一方面，其宗旨在于更好地服务于群众，解决群众诉讼困难。另一方面，却在机构的设置与分工上不甚明了，简单纠纷往往更难得到及时高效的解决，或者被置于高级别的法院系统中，对原本稀缺的司法资源造成浪费。驻村干部、基层司法所的调解虽然便捷，但对于其无法调解或者调解无效的纠纷没有更好的救济措施。而且即使在调解完成之后，往往会因为这一调解并没有强制力，使得整个过程最终失败，不得不重新启动县基层法院审判程序。因此，借鉴英国治安法官制度的经验，在保有驻村干部、基层司法所等机构的同时，赋予他们一定的司法职能，将行政色彩转化为司法色彩，规定一定的职责权限和职责范围，使之更为全面和高效地履行职权，从而与乡镇人民法庭紧密结合，与县基层法院形成梯级的两级司法体系。这能在很大程度上节约司法资源，也是在目前法官职业化尚无法全面推行的现实状况之下的解决举措。
但应当注意的是，英国法院系统依照案件的性质分为刑事法院和民事法院。英国治安法院是英国刑事案件的基层法院，治安法官的职能范围主要集中于刑事案件的管辖权方面。而传统中国重刑而轻民，将“户婚田土”等民事纠纷看作细微之事，而对于刑事案件则甚为谨慎，刑事案件的管辖权严格掌握在国家手中，不能调解。中英两国关于刑事案件的界定也存在差异，在英国，轻微的刑事案件包括酒后驾驶、轻微斗殴等，由治安法院管辖，这在中国则属于治安处罚法的调整范围，由公安机关管辖。也正因为这种差异的存在，使得我们不能完全依照英国经验来划定我国基层司法的职权范围。
因此，在县级法院之下，以人民法庭为核心，将基层司法所、驻村干部等各种机构整合，赋予其明确的司法职能，授予其清晰地处理简易民事纠纷的职责范围。同时，明确其定位，发挥其贴近群众、占有地方性知识的优势，配合其上级职业法官的司法活动，实现基层司法的现代转型，并最终实现法制现代化的历史使命。
四、结语
中国两千余年的传统社会形成与完善的地方司法模式一直是行政与司法混同模式，而这也是为当时东西方所通用。虽在中央有三法司等专职司法机构的存在，但在地方却二者合于地方最高行政长官之手，在县以下的基层地方，普遍推行的是以乡土自决为主，辅以政府的监督，这种模式以清末的乡保制度最为典型。撇开学者们认识上的差异，这种调解性质的基层司法模式沿用至今，现代特色的基层司法所、驻村行政干部等都是行政元素涉入司法模式的体现。
而横向地将西方列入视域之中，以英国治安法官制度为例的基层治理模式，同样在封建社会时期是地方的代表，总揽包括治安管理等行政职权与刑事审判等司法职能，身兼中央与地方双重色彩。而梳理它的发展历程后得知，在19世纪司法改革中成功地实现司法行政职能的现代转型，进而成为基层司法的主力军，在基层诉讼纠纷解决上起到至关重要的作用。也正是由于他们的存在，使得职业法官可以专注于规则之治的营造。
借鉴并不意味着移植，在笔者看来，借鉴的主要含义应当界定为理论制度上的经验总结，重在吸收经验为己所用。英国治安法官制度在现代转型的经验应当为我国借鉴。我国目前处于司法体制改革的进程之中，更应关注西方法治发达国家的成功经验。英国的国情虽与我国迥异，但在基层治理模式上都存在着行政与司法混同的现象与制度设置，不同的是，英国现已走上二者相分离的道路，而我国仍在探索。因此更应当借鉴英国治安法官制度的成功经验，实现我国基层司法模式的现代转型。当然，在两国国情相异的情况之下，我们也应当看到英国治安法官制度对于我国的不适用之处，更应当对其作出取舍或者灵活变通，“取其精华，去其糟粕”使之为我国所用，这才是借鉴西方经验的最终目的。
注释：
①郡法院是根据1846年的制定法设立的,英格兰有400多个郡法院,由一名巡回法官主持审判.参见[德]K?茨威格特,H?克茨.比较法总论.潘汉典,米健和高鸿钧等译.北京:法律出版社,2003:307?308.
②皇家刑事法院,也可简称为刑事法院,是根据1971年法院法建立的,取代原来的巡回法庭和季审法庭,是高级刑事法庭.
③2010年治安法官(magistrate)人数为29270人.英国司法部政府网站中关于2010年治安法官的统计数据:judiciary.gov.uk/publications-and-reports/statistics/magistrates-statistics/?wbc_purpose=Basic&wBCmoDe=presentationUnpublished,2011?11?17.
④英国司法部政府网站中关于社区司法体系的介绍:judiciary.gov.uk/about-the-judiciary/judges-magistrates-and-tribunal-judges/judiciary-within-the-community/?wbc_purpose=Basic&wBCmoDe=presentationUnpublished,2011?11?17.
⑤身份证书制度承认个人在社会生活中的独立地位,是个人权利的公证制度.
⑥户籍制度是国家把整个家族作为对象编成户籍登记在簿的公式制度,它把家作为社会生活的单位,是家长制的一种体现.
⑦俄罗斯的治安法官也是有薪酬的,由联邦最高院的司法财政局发放.参见:张寿民.俄罗斯法律发达史.北京:法律出版社,2000:334?335.
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Britishjusticesofthepeacesystemanditsinspirationtoreformof
Chineseprimaryjudicialmodel
LiYang
(LawHistoryCentreofeastChinaUniversityofpoliticalScienceandLaw,Shanghai200042,China)
基层社会治理经验篇6
法学实质上是应用之学科,法学发展的根基在于社会和实践,法学研究的灵感和源泉来自于社会生活。学者们应走出书斋、走出研究所和办公室,深入社会和基层,接触实践和实际,检验有关理论,发现重大问题,总结有益经验,用来自于社会、基层和实践的第一手知识武装自己的头脑,深化自己的认识,拓展自己的眼界,为党和国家决策提供更有价值的对策建议。
基层、社会和实践才是巨大的法治理论宝库,是思想和智慧的源泉
法学研究应高度重视法治实践情况的掌握,认真组织开展法治国情调研活动。中国社科院法学所法治国情调研室成立以来,不仅每年卓有成效地编撰完成了在国内外产生重大影响的《中国法治发展报告》,而且还到地方开展系列重大法治国情调研活动,涉及地方立法、行政执法、司法改革、法治指数、司法透明度、公职人员廉洁从政、行政审批改革等专题,形成了许多很有分量的法治国情调研报告。
读万卷书、行万里路。经过多年的坚持,调研组的收获远胜于“闭门读死书”的成就。以往,这些学有专长被人尊为专家的学者,很容易沾沾自喜。但是,深入基层和社会后,面对各种稀奇古怪的矛盾诉求和纷繁复杂的情况,这些满腹经纶的“专家学者”才发现“书到用时方恨少”,才感到自己知识的苍白和“法学的幼稚”。而基层干部群众在现行法律制度规定笼统、模糊、矛盾甚至空白的情况下,发挥能动性和创造性,创新出各种制度机制和具体做法,较好地贯彻了法律的精神,协调了各方的诉求,保障了民众的权益,其智慧着实令调研组成员叹服。几年下来,开展法治国情调研的学者们深切感受到,社会实践才是真正的老师,基层干部群众才是真正的专家,基层、社会和实践才是巨大的法治理论宝库,是思想和智慧的源泉。
有些被认为放之四海而皆准的制度和法律规则,面对一些难题往往捉襟见肘,需要各地充分发挥自己的实践智慧和创造力
中国法治发展做好顶层设计固然重要,但任何一项制度的创新和实施都需要发挥地方的积极性,都需要落实到具体的实践。党和国家的法律、政策不仅要出自中南海和人民大会堂,还需要深入于干部和群众,落实于地方和基层,实践于城市和乡村……否则就可能是徒具虚名的一纸空文。在此过程中,地方和基层不仅仅是简单的执行者、落实者,更是制度的实验者和创造者。
社会生活和生产实践的发展,必然迸发对制度的需求。各地在自身发展过程中,只能自力更生,发挥自己的聪明才智,在实践中不断摸索甚至试错,逐步磨合远方飘来的法律、政策和制度,并最终探索出适合本地发展的制度机制。经过地方实践检验证明是成功的那些制度机制,最终有可能被复制和推广到具有类似特点的其他区域,甚至最终上升成为国家的制度。在中国,地域广阔、人口众多、地大物博等等,既是国人曾经引以为豪的国情事实,也是当下国家发展面临的一大难题。东西南北中、沿海与内地、农村与城市,甚至于一个省内的不同地区之间,都存在巨大的差异,发展不平衡、不协调、不可持续的情况比比皆是。有些被认为放之四海而皆准的制度和法律规则,面对这些难题往往捉襟见肘,需要各地充分发挥自己的实践智慧和创造力。
基层社会治理经验篇7
从总体上讲，我们的讨论既有宏观层面的，又有微观层面的，大家围绕中国特色社会主义法治建设道路、法律体系、法学体系等问题作了深入、热烈的讨论。讨论的关键词集中在中国特色、社会主义、法治道路、法律体系、法学体系等问题。在这些讨论中，我们可以得出以下共识:
第一，中国的法治建设道路确有其独特性，其经验应该及时加以总结，这是形成中国特色社会主义法治理论的基本手段和前提。因此，大家基本认同中国特色社会主义法治建设道路这样的提法。
第二，我们在提炼中国的法治经验时，既要从中国的实践和实际出发，又要有世界眼光和国际视野，不能排除西方国家法治方面的先进经验，包括国际法方面的经验。只有形成良性互动，中国的法治经验才能与时俱进，为我所用。例如，中国社会主义法治理念的提炼和概括一方面是中国国情的反映，中国法治建设经验的总结，也是国际法治的基本要求，其许多方面与国际法中的国家主权平等原则、现代国际法的人本观、合作与可持续发展原则相契合。与此同时，中国法治理念的许多方面，如和谐世界理念、和平解决争端理念、以人为本的法治理念等，已经并必将对国际法治产生重要影响，也是中国对国际法治的重要贡献。而且，对西方法治经验的吸收不应局限于立法层面，还应当包括司法层面、执法层面，以及法律文化层面的东西。
第三，这种跨学科讨论的方式非常好。平时，我们各自都有自己的重点研究领域，今天不同学科的学者就相近问题进行讨论与交流，彼此受益颇多。大家期待今后召开更多这种形式的会议。
第四，要进一步研究中国特色社会主义法治道路、法治理念这样的问题，需要加强宏观研究与微观研究的结合。具体说来，我国法学界现在对这一问题的研究主要是从事法理学、宪法学研究的学者从宏观方面进行思考，从事部门法研究的学者还没有充分重视。今后，我们应当注重从微观层面深入研究这个问题。
二、值得进一步思考的问题
第一，怎么理解中国特色中的中国。从政治上讲，中国包括港、澳、台。因此，中国法治的最大特色就是一国两制，既包括社会主义法律的基本内容，又有资本主义法律的内容;既有英美法系的内容，又有大陆法系的内容。因此，我们在概括中国特色时，首先要把政治上的中国概念转化为法律上的中国概念，对中国进行明确的界定。
基层社会治理经验篇8
深入学习贯彻落实党的十八届四中全会和省委十一届五次全会精神，全面推进依法治省、加快建设法治贵州，是推动我省治理体系和治理能力现代化的必然选择，是实现科学发展、跨越发展、同步小康的现实需要，是全省上下一项重大而紧迫的任务。下一步，我市将从四个方面抓好党的十八届四中全会和省委十一届五次全会精神的贯彻落实。
不折不扣地贯彻落实好中央决定和省委意见。党的十八届四中全会描绘了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的新蓝图、新愿景，为我们推进社会主义法治建设提供了行动指南。省委十一届五次全会作出了全面推进依法治省、加快建设法治贵州的重大部署，目标明确、措施具体，为我们全面推进依法治市、建设好毕节试验区提供了基本遵循。我们将按照中央要求和省委部署，充分发挥各级领导班子和领导干部带头贯彻落实中央决定和省委意见的示范带动作用，集中开展宣传报道，全面进行精准宣讲，加强干部教育培训，深入搞好调查研究，迅速掀起学习宣传贯彻的热潮，不折不扣地把中央和省委精神贯彻落实好。
坚决保证宪法法律的全面实施。一是认真落实宪法法律实施和监督制度。积极主动做好规范性文件备案审查工作，对违宪违法的规范性文件，依法撤销或纠正。认真落实宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时，要公开向宪法宣誓。二是严格依法行政。全面推动政府履行好职能，健全政府决策机制，推进执法体制改革，加强公正文明执法，深化政务公开，建设服务型、廉洁型、法治型政府。三是深入推进公正司法。确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权、优化司法职权运行、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强司法活动监督，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。四是切实增强全社会法治意识。围绕深入开展法治宣传教育、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制、完善立体化社会治安防控体系，建立健全相关机制，促使全社会群众都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
大力推进社会治理集成创新。一是认真落实中央和省委部署的社会治理改革举措。主动配合做好省以下法院、检察院人财物统一管理和探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院、人民法庭等司法体制改革工作，筑牢维护社会公平正义的最后一道防线。二是积极借鉴外地的好经验、好做法。认真学习省内外加强社会治理的新经验、新做法，坚持借鉴与创新相结合、移植与集成相结合，提高改革效率，降低改革成本，推动社会治理迈上新台阶。三是推动已有经验做法与时俱进。深入总结我市近年来探索的农村基层治理“六零六好”、“三级联动视频接访”、城乡社区网格化服务管理等做法取得的经验，结合新形势需要，整合环境、科技等要素不断推陈出新，探索符合毕节实际的社会治理路径和方法，推动试验区治理体系和治理能力现代化。
切实加强对依法治市工作的领导。一是加强管党治党制度建设。健全完善落实党内法规的具体办法，落实党要管党、从严治党的要求，促使党员干部带头遵守国家法律法规。二是大力推进法治队伍建设。着力加强法治人才队伍建设特别是法官、检察官、律师、公证员等法律职业队伍建设，建设全面推进依法治市所需要的人才体系。三是加大对依法治市工作的监督。重点强化对行政、司法活动的监督，支持和保证行政机关、司法机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。四是切实推进基层治理法治化。充分发挥基层党组织在全面推进依法治市中的战斗堡垒作用，大力加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，改善基层基础设施和装备条件，提高基层干部法治思维和依法办事能力。五是处理好加强监督与提高效率的关系。在依法加强对行政执法和司法活动监督的同时，健全完善提高执法、司法效率的机制，防止片面注重监督而忽视工作效率的提高。六是建立健全依法治市评价机制。加强考核评价，建立问责制度，着力构建“党委总揽全局、人大政协监督、‘一府两院’实施、全社会齐抓共管、公众广泛参与”的依法治市工作新格局，确保依法治市工作扎实有力有序有效推进。（作者系毕节市委书记责任编辑/李坤）
基层社会治理经验篇9
关键词:民主建设;基层民主;出路
民主是在漫长的人类历史过程中形成的一种文明成果，是人类普遍追求的一种价值观，也是现代文明国家的显著标志。中国民主建设从封建王朝“民为贵、君为轻”的民主思想萌芽，到近代民主革命先驱孙中山企图建立资产阶级民主政权宣告破灭;从建国初期民主法制建设取得初步成效，到文革时民主建设遭到极大破坏，走了一条十分艰难曲折的道路，直到十一届三中全会民主建设才步入正轨。经过改革开放30多年的发展，中国民主建设已取得巨大成就，但也面临处在十字路口的胶着状态。中国民主建设如何进一步深入发展，出路何在?这将是对党的执政能力的考验，不仅具有方法论意义，而且具有世界观意义。透过理论和现实，总结我国民主发展经验，不难考证，中国发展民主政治的重点或突破口就在于努力探索基层民主渐进改革之路。
一、中国民主建设的理论探讨
改革开放以来，中国共产党日益重视民主政治建设。特别是近几届党代会，都对民主建设进行了总结，并寻求新的发展路径。党的十五大报告强调:“扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，是确保农村长治久安的一件带根本性的大事。”党的十六大报告指出:“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”十七大首次将“坚持和完善基层群众自治制度，是人民当家作主最有效、最广泛的途径”，写入党代会报告。十七届四中全会指出:“要以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主。”从以上可以看出，中国共产党发展民主要以基层民主为突破口的意图。因此，其重心必须向基层下移，起始点和着力点要放在基层。
中国民主政治改革的突破口在哪里?学术界也是仁者见仁，智者见智。但党内民主、基层民主特别是乡镇选举方式改革是政治体制改革的新的生长点，这是较强烈的声音。中央编译局副局长俞可平提出“渐进式增量民主”。他认为，在当前的社会和政治环境下，中国的民主发展进程不会是激进的，重点内容是逐渐由基层民主向高层，按照一种时间上渐进、规模上可控的路径达成的增量民主。这是中国政治改革的最优战略，是中国实现政治软着陆的最佳途径。从量上增加民主，适时将发生“突破性”的变革，这是一种厚积薄发的改革。瑞士日内瓦亚洲研究中心高级研究员张维为提出“内需”说。他认为，在中国发展民主要从内需出发，目前阶段，最强的内需应该是反腐机制建设、基层民主机制建设，这些领域可以成为我们民主政治改革的突破口。
二、以基层民主为突破口符合中国的国情
中国的民主政治，不能按西方的民主模式，只能吸收借鉴有益成份，走中国特色之路。中国民主内部的生长发展，有两条路:一条是国家层面的上层民主;另一条是基层民主。我国作为超大规模社会，长期处于社会主义初级阶段，民主历程短，国民文化素质低，走上层民主条件还不成熟。我国国家层面的、最根本的民主政治制度即人民代表大会制度，在目前，除了县乡级的人民代表是直接选举之外，其余的都是间接选举。全国各级人大代表加起来大约有50多万。这是一种精英政治，是代议制民主决定的。但是，相对于我国的13亿人口来说，这还是极少数。13亿人民仅仅依靠国家层面的民主还远远不够，要真正让绝大多数人民也感受到民主，除了参与选举人大代表之外，最主要的还是参与本社区、本村的、本单位的社会事务管理，实行基层直接民主与国家层面代议制民主相互结合。在国家层面民主“巩固和完善”的前提下，更主要的是进一步扩大基层民主，这才是符合中国国情的发展民主的战略选择。
三、基层民主几十年的发展状态和趋势
基层民主是广大基层群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项制度。它由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等构成。包括基层自治民主、党内基层民主、基层政权民主等方面。
(一)基层民主发展状态
1.基层自治民主发展状态
⑴农村村民自治。村民自治是广大农民伴随着农村家庭承包制而兴起。最早发生在1980年，广西宜山县合寨大队的6个生产小队的85户农民创立了我国第一个村民基层群众性自治组织——果作村民委员会。1987年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》;1998年，修订通过该法并去掉试行而全面实施，至今已有20多年。全国现有60多万个村委会中的绝大多数进行了6至7次的换届选举，250多万个村干部由村民直接选举产生。村民自治最突出的进展是实行“海选”，即村主任等完全由村民提名和选举产生。随着民主选举的深入，村务公开和民主管理得到高度重视，以与民主选举相配套。美国总统克林顿1998年5月访问西安时，也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风”。
⑵城市社区居民自治。以1989年颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为起点，社区居委会普遍进行了5次以上的换届选举。城市社区自治最突出的进展是将高度个体化、分散化，缺乏组织性，呈一盘散沙状态的城市居民组织起来，就共同关心的事务进行讨论。到2008年底，全国共有社区居委会8万多个，居民委员会将发挥越来越重要的作用。
⑶企事业单位职工代表大会制度。1988年通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》明确规定:“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权利的机构。”目前，公有制企业中有52.8%建立了职工代表大会;非公有制企业中有32.6%建立了职工代表大会。企事业单位民主管理的突出进展是，工会组织由福利工会向维护会员合法权益的组织转变。
2.党内基层民主发展状态。村支书实行“两票制”和“两推一选”制，扩大了村党支书的民意基础。党支书不再是少数党员或者上级党组织所决定，而由多数村民所决定。中央甚至提倡先选村主任，选不上村主任就不要再参加选村支书了。不仅村支书进行“公推直选”，而且也为递升到乡镇党委班子选举直选创造了条件。
3.城乡基层政权民主发展状态。城乡基层政府是最前沿的政权机构，其民主发展主要体现在两方面。⑴在民主管理上吸收更多群众参与。变政府单边行为为政府与公共参与的互动行为。这是因为，随着经济社会发展，人们的利益早已走出基层自治层面，而向基层政府公共事务层面扩展。⑵在民主选举改革上进行直选探索。1998年，四川省遂宁市步云乡开启了首次乡镇长直接选举试验，突破了将“乡镇人大选举产生乡镇长”的间接选举扩大为乡镇群众直接参与的直接选举。
(二)基层民主发展呈倒逼趋势
1.基层人民民主向基层党内民主推进。村委会的民主选举，诱发了村党支部书记乃至乡镇党委选举实行“两票制”、“公推直选”、“海选”的诞生，形成基层人民民主倒逼基层党内民主的发展。
2.基层自治民主向基层政权民主推进。村委会选举的成功使得乡镇长直选列上了政治改革日程，一些地方在乡镇长直选方面取得了突破。
3.农村向城市推进。基层民主首先发端于村民自治然后向城乡居民自治推进;由农村人民民主、党内基层民主向城市机关企事业单位的人民民主和党内基层民主推进。
4.基层民主发展倒逼国家的法律和政治体制。基层民主直选，暴露了许多问题如党组织如何以法定的、民主的方式推荐产生政权系统的候选人?直选产生的乡镇长与非经直选产生的乡镇党委书记又是什么关系?是向授权方负责还是向非经选举的党委负责?这些问题牵涉的就是法律和政治体制的问题。
从以上基层民主发展的状况看，基层民主发展已成“倒逼”趋势，事实上已形成中国民主建设的突破口。
四、以基层民主为突破口的意义
(一)从扩大基层民主入手，是保证国家政局和社会稳定的前提
在中国，如果基层不稳定，共产党执政的根基将发生动摇。历史经验表明，许多国家在推进民主政治进程中都遇到了各种矛盾和冲突，如果解决得不好，就会延缓现代化的进程，甚至出现社会动荡，结果是欲速则不达。而且，社会不稳定因素往往出现在基层。只有扩大基层民主，理顺各方面关系，正确处理和化解人民内部矛盾，才能保持和谐稳定的社会环境，实现整个社会的安定团结。
(二)基层民主是民主的生长点和大学校
基层民主是以人人参与为显著特点的。人民群众在直接参与基层各项事务的决策、管理、监督的过程中，逐渐会了解什么是民主、怎样做才是民主，逐渐养成民主的习惯和能力。在民主过程中遇到的问题，用民主的办法加以解决。在民主实践中学习民主，它是中国社会主义民主政治的生长点。作为大众参与的民主化试验，基层民主的实践建立起一系列民主规则和程序，这为中国的民主化提供了示范性作用。在更深层次上，规范的选举提升了农民的权利意识，提高了“公民权”的地位。在基层民主选举和社区公共事务治理的关系上，基层民主的发展改变了权力的分配，改进了基层治理。更为重要的是，基层民主的实施也为党在基层社会的存在方式提供了新的制度平台，为调整党与社会的关系提供了契机，为更高层的民主政治建设奠定了基础。
(三)基层民主政治建设风险和成本最小
基层社会治理经验篇10
村民自治何以是中国经验
为什么说村民自治是中国经验呢?首先是因为这个事实的影响足够广泛和重要，它牵连着共和国前30年的农村集体化和后30年的村庄自治。它影响着八九亿人的生活――村民每三年选举一次村委会主任和委员，然后再通过村委会、两委会或村民代表会议决议来决定村庄的大多数事务。
村民自治是中国经验，更因为它是一个独立于以往的中国政治发展经验的新想法和新实践，在中国之外也无从上到下系统推进的类似工作。这个想法和实践是什么?可以听听当时的历史实践者如何描述：
通过群众自治，实行基层直接民主，不是近几年才提出来的，早在1953年，决定建立城市街道委员会的时候，即提出并经中央批准：街道居民委员会的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。居民委员会就是这样在城市办起来的。但是，这种基层群众性自治组织过去一直没有推广到农村。1982年颁布的新宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”党的十三大报告讲到“基层民主生活的制度化”，指出“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。所以，实行基层群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张。
――《彭真文选(1941－1990)》第606页。
彭真的这段话可以看作党和国家对村民自治制度设计的总纲。村民自治的理念、立法精神都可以从这段话中找到源头。
把村民委员会同政府加以区别，使它真正成为基层群众性自治组织，依法办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护治安，向政府反映村民的意见、要求和提出建议。总之，涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民利，按照民主集中制的原则，自己决定，自己办理。至于法律规定的公民义务，村民当然必须履行，村民委员会也应该教育和推动村民履行依法应尽的义务。群众是顾大局的，只要他们真正懂得了，绝大多数是会自觉自愿遵守履行的。所以办好村民委员会，实行村民自治，我们的社会主义民主进程就会加快，政府工作的很多困难会减少。
――同上，第610页。
这段话中，彭真论述村民委员会(指作为管理组织的村民委员会)的职责，以及它组织开展自治的方法。
可以看出，村民自治反映的确实是一个属于当代中国的独特想法：它和国家政权层面中央、省、市、县、乡镇各级奉行的单一制行政体制不同，是独一份的在基层社会的自治；它也不同于西方的地方自治，其实它是由作为执政党的共产党以及党领导下的国家体制开放出来，由基层社会组织自身生活的一种治理方式。这种方式将本可以由基层政权控制的基层公共事务交给人民直接管理，用直接民主的方式实现一种群众性自治，基层政权则对自治事务实行指导。
从彭真这段话出发，我们也可以想见依法展开的村民自治实践进程要处理的问题，由于自治范围是村，如果自治事务开展起来，村民的自治权利进一步具体化，必然会要求明晰所包括进来的村民的身份，自治的办法也必须更为具体。自治也必然会对明晰村与乡镇政府的关系、与党组织的关系提出要求。
彭真这段话中提出的直接民主的原则就是自治办法的总纲，不让村委会成为乡镇政府的腿就是处理乡村关系的基本原则，支持村民自我管理就是党组织和村委会关系的基本原则。
村民自治这一中国制度的独特实践就是顺着如何找到自治办法，如何处理乡村关系，如何处理村自治组织和党组织关系的脉络展开的。在这一过程中，有些实践某种程度上背离了原初的想法，使得这一经验是否需要继续都引起了人们的怀疑。本文着力的是恢复这一经验中最重要的“直接民主”，它要求一种有更多村民直接参与的制度安排，它应该在新条件下主导未来的村民自治实践。
可以具体点来看村民自治已经走过的实践进程。在家庭承包制确立之初，村庄秩序曾经一度特别混乱。1980年2月，广西壮族自治区宜山县(现为宜州市)三岔公社合寨大队(现为屏南乡合寨村委会)果作自然村的6个生产队85户农民，以户为代表，经无记名投票选举产生第一届果作村民委员会。农民自己选出管理组织――村民委员会，并制定《村规民约》自我管理，让中央政府看到了改善农村秩序的办法。1982年宪法修订就把村民委员会写到了《宪法》里，规定农村实行基层群众性自治，村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织。
从国家的角度看，为什么可以放手让农民自己这么干呢?国家无力去管，农民能自己管好，何乐不为呢?第二个原因则是，中国共产党历来有这样一个想法：社会主义民主要扩大!在结束，改革刚刚起步的时候，对需要扩大民主的体会特别深。由此，村民自治成为整个放权改革的一部分。村民自治逐步探索出通过“四个民主”即民主选举、民主管理、民主决策、民主监督来逐步实现农村基层群众性自治的办法。四个民主声誉很高，被说成是社会主义民主政治建设的主要内容。
1980年代村庄失序，选出村民委员会来进行自我管理，为村庄提供了一个基本的制度框架。但是1990年代之后，村民自治变得面目不清。民主选举得到持续加强，有关法规日臻完善，村民在村民自治框架内求公共事务自决、要公共参与权利的意识大为增强，但是因为农村人口外流、农民参与能力限制等原因，村庄公共决策仍然是村委会几个人说了算，或者是由村民代表在两委会(党支部和村委会)主导下决策。在村庄公共物品提供上，多数村庄由于集体经济乏力和乡镇的过度汲取，无所作为；少数的村民代表，或者不是正式村民代表但却是精英的农民，抗税或者上访；村民自治的历史作用似乎丧失了。群众性自治还是一个可欲的目标吗?
今天则是一个更加不清晰的时代。农业
税不用交了，更无须抗税，政府还给发钱，农民当然很满意了，有上访也是局限在有限的内容上，比如土地征占，乡镇不法行政等，尽管上访的数量还在不断增加，但区域上大面积的上访和不满没有了。更令农民高兴的是，国家提出新农村建设，对农业农村农民要大发展，国家为了扩大内需，消除城乡二元结构等等，帮助农民发展。1980年代和1990年代靠农民自己干，现在国家支持农民干，甚至国家想主导农民干，要怎么发展国家给整个村进行规划，应该住什么样的房子，用什么样的家电，享受什么样的文化，你想什么，国家都想要替你规划规划，这是一个农村的“积极发展期”。
但在这样一个积极发展期，村民自治目前的办法更多呈现出的却是消极性，村民自治既然追求自治(自我教育、自我管理、自我服务)，此时它完全可以在帮助国家的努力和农民的需求对接上发挥更大作用。但是，放权让利的中国改革给出的基层社会组织的空间和村民直接参与的群众性自治并没有得到充分成长。新农村建设的“积极发展”面对的是村民自治的能力不足，或者说是村民的自治能力不足。作为中国经验一部分的村民自治亟需重新阐释和定位，以加入城乡统筹的新一轮发展。
村民自治真实和重要的
经验是参与式民主
村民自治在实践中一度向主流的国家民主和选举民主制度看齐，搞村民自治的民政系统官员和基层实践者甚至有到美国去观摩总统大选的经历。由此产生的问题，第一是部分村庄选举竞争性过强，出现暴力或贿选。我们都知道贿选不公正，难道农民就不知道?如果你是靠贿选上台，你还有什么公信力呢?村民的反抗是什么呢?不信你。小则消极对付，激烈的就公开叫板。“农村贿选严重”的判断不是说中国的村庄有10％或者20％的选举贿选，递个烟、请吃饭这样的情况比较多，但真正塞钱的比较少，但是塞钱的数量令人瞠目结舌。而且，更严重的是它败坏了村民自治的声誉，影响了村民对制度的信任和效能感。第二个问题是村委会无所作为或无力决策，没有办法有效动员村庄的内部资源，无力形成村庄公共物品供给，这个问题在大多数村庄都存在。但是也不排除部分村庄可以实现内源式发展。如果村民自治在帮助村庄动员自己的资源发展自己的公共品上无所作为，村民自治的作用就大打折扣。
那村民自治作为中国经验的一部分，其真正的重要之处在哪里呢?村民自治的“四个民主”，它的实质又是什么呢?
村民自治在实践中一度被人们理解为“基层民主”。“基层民主”的含义是什么?基层民主的意思是说村庄的民主是整个国家民主的基础和必要准备。作为为了国家民主化准备条件的基层民主，它就暗含了“脱离乡村发展”的倾向，那么在实践上它出现了什么问题呢?在实践上，选举程序越来越民主。选举程序非常发达，但是选前动员和选举目标仍然不能被选举程序所规范，贿选无法治理。过分突出选举后，因为选举是依法选的，村委会上台以后怎么干，村民就管不了了。村民没有办法，唯一的办法就是罢免，罢免程序很严格，十分之一以上的村民联名或者五分之一的村民代表联名，才能启动罢免案，启动以后还得多数村民都得同意才能罢免掉。在一个精英主导的村庄，村委会完全可以化解这种努力，即使启动了，成功实现罢免的也很少。村民代表会议，它本应该是一个民主决策、民主管理的机构，但是因为精英很容易和村干部之间达成某种利益的交换，所以村干部完全可以不怎么为村民操心，就在家睡大觉，或者少数情况下甚至危害村民的利益。这样一种选举民主、精英民主观念导向下的基层民主发展趋向，它其实暗含了不利于乡村治理和乡村发展的趋势。
如果回到历史经验，难道村民自治一定要发展到这一步吗?一定会导致这种偏向吗?实在不是，冤枉了农民的伟大创造。曾经到小岗村考察，在小岗村他说，我们中国农民有三大创造，一个是家庭联产承包制，一个是乡镇企业，第三个就是村民自治。这三个都是农民自己做起来的，做起来确实解决了当时很大的问题。那农民难道那么傻吗，他们自己做的制度难道是为了约束不了村干部，村干部在家睡大觉我也没有办法吗?从村民自治发源地广西合寨的经验，以及法律确认的基层群众性自治来看，其中内含的是上面不再派干部，党支部也不再指定，村民自己来选，选出来的村干部干什么呢?当时有一个村规民约，虽然以惩罚为主，但是它是为了改变当时失序的情况。选出来的人就是要为村民解决单家独户解决不了的突出的问题，而且是大家一起参与进行管理，村民自治是以村民直接进入公共事务管理决策为核心的。
为什么会发生以直接选举为核心的偏向?从历史经验来看，选举是村庄处理公共事务的一个前提条件。当时没人管公共事务了，农民要自己选出人来管，当时的核心其实不是选举，因为时期，生产队干部也是选的。选村委会和选生产队干部的区别在于，选出来的人做的事情不同了，生产队长要管生产，而选出的村委会要管分地后新冒出来的一些社区公共事务。
随后的实践过分突出选举，选举变成为选而选。只要是直接选举出来的人，是被法律认可的，乡里想撤不行，村党支部想规劝他也不行，村民对他不满意，说“你要按村民的利益办”，他不办也没有办法，各方面的制度保证当选村委会权力的合法性和有效性；工作的重心放在了如何严格选举程序，对候选人提出什么样的资格条件，如何确保村民的选举权利。在过分突出选举的情况下，一是从工作布局上对选举之后的民主管理、民主决策和民主监督，无力去规范和想具体的办法，第二是过分突出当选权力的权威，使得之后要求村干部进行民主决策变得困难。
这种片面的民主观直接导致了工作思路的片面。民主好像只有一种选举民主为核心的民主，民主的主体好像只有精英。村里的事情怎么定，不可能让全体村民决策，也没有必要让全体村民决策。村庄大事是少数人决定，即使扩大到村民代表也并不能完全代表村民。精英民主的思路得到了法律的确认和专家的论证，学者说村民大会不易召集，应该经常召开村民代表会议。村委会组织法期定了村民会议必须授权给村民代表会议决策，但是由于没有具体规定，村民代表会议无授权就开始决策了。
这种注重选举和精英决策的制度安排，其实已经偏离了村民自治萌芽时村民的真实需求和国家设立村民自治制度对乡村社会与国家之间关系的设定。法律制度规定一直试图遵从村民自治的制度精神，无论是1987年试行法，还是1998年正式法，都是将村民委员会(指全体村民组成的村民委员会)明确定义为基层群众性自治组织，把村民会议作为村民自治的最高权力机关，对其直接民主形式和主要权力作了明确规定。在力推《村民委员会组织法》的彭真那里，对村民自治是这样解读的：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会
主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”工作思路上对较为单一的直接选举制度和村民代表间接决策的推崇，导致了上述思想未能完全落实，在理解村民自治作为社会主义民主的“一个侧面”和“群众基础”上不能全面深入。村民自治本身就是社会主义民主的一个组成部分，它搞好了就是对社会主义民主的贡献。它无须去倒逼高层民主，也无须对国家民主层面上的代议民主提供经验。它只要做好自己的直接民主就够了，而且，就是莫大的贡献。有了基层自治的中国民主，就是一个非常生动的民主化。而误入精英民主和间接民主的村民自治，不可避免地耗蚀村庄的内聚力，有部分对村庄公共权力行使方式不满的村民，甚至开始了背离共同体的迁徙或上访。这意味着治理主体开始脱离村庄共同体。共同体解体了，村民没有了，还有自治可言吗?目前村民自治主要的偏向是民主观上的狭隘：选举核心观和间接民主观。这使得“三自”的自治目标和村庄内源发展的前景无法实现。
村民自治的方向调整和制度改进
村民自治制度发展的方向需要做两个明确的调整。第一，原来是为了国家民主化的基层民主，现在要变成为村民自治的参与式民主。
因为是为了国家民主化的基层民主，所以，村民自治按照适用于国家民主思路的民主选举、决策、管理、监督的办法进行了多年的制度创新，形成了以选举民主为中心、村民间接参与决策的民主模式，这种模式在造就形式化的权力授予和制约体系、形成一系列间接民主技术的同时，在很大程度上肢解了村庄共同体，使得乡村自治的基础不复存在。现在我们要把村级民主制度实践的方向放到村民真正参与到村级公共事务决策的方向上来，以决策民主为核心来构建村级民主模式，和“基层民主”导向时期的精英民主、间接民主的民主导向不同，它是一种参与性的民主，追求让村民更直接地参与决策，以落实村民决策参与权力为中心，而不是选举权利为中心。这样的民主模式直接服务干社区自治，民主制度运行的主要目的是社区公共事务的自我管理。它要非常关注共同体意识的维护和共同体事务的自我决定。
第二个方向调整是，原来是为了乡村秩序的村民自治，现在要变成为乡村发展的村民自治。
在原来的村民自治中，自治取向仅仅限于村民自己维护村庄的社会秩序，保证村民间基本的社会生活秩序，是一种消极的自治，但是，村民的需求更多是在村庄共同体内部求得共同发展，体现为村庄的经济社会发展。原来的制度设计在这方面规定粗泛，实践中也没有多少办法。当前在国家新农村建设积极发展农村的大政策下，也由于村民权利意识和经济实力的增强，对于社区共同发展的需求大大增强。村民自治制度对这种形势的回应理应是为了乡村发展的制度建设。
可以简单地说，原来的村民自治以选举为中心时关心的是选出当家人，由他来维持村庄秩序，构建的是一个精英维持组织；新的村民自治则要以决策为中心，关心的是让每个村民贡献出才智和资源，要产生一个人人参与的村民发展组织。为了乡村秩序的村民自治现在需要扩展成为乡村秩序和乡村发展的村民自治，它要有一个积极发展的功能，和国家的新农村建设结合起来，村民自治要为村怎么发展来做工作。
这两种方向的改变直接关系到村民自治制度建设的方向和重心的转变。这里我提出两个关键性的制度安排改进。
第一是真正确立村民会议并强化其作用。村民会议是落实村民参与决策权力的关键场所。在当前正在进行的《村民委员会组织法》的修订中，一定要突出村民会议的权威和功能。村民会议的运行是村民自治的核心内容。村庄重要事务要在村民会议或在村民会议授权召开的村民代表会议上讨论决定，并且要明确哪些职责不能授权，并且确保村民会议能用适当方式收回对村民代表会议的授权。村民会议要能正常召开并发挥作用，还特别需要一个切实有效的召集制度，要解决当选的村委会或者党支部不召集就无法开会的问题。对于村民会议的开会制度也要做出原则性规定并鼓励各地探索。村民会议由于村民居住分散，流动性增加，参会村民数很难达到法定人数，所以很难召开。在浙江温岭试验的村民恳谈会制度通过将协商民主的一些原则和精神嵌入，试行了中立主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息制度、问卷调查决策制度、观察员制度等，有效地实现了普通村民对决策过程的参与，可以作为村民会议开会制度的有益借鉴。
第二是进步改进村庄集体土地所有制的实现方式，真正使农地地租和农地转非农用土地增值收益成为村民自治的经济基础。过去的村民自治之所以没有带来村庄自治和乡村发展，一个突出的问题就是虽然选了村干部，但是村里没钱没法做事情，村庄对村民也没有凝聚力。
要恢复集体土地所有制村民按份共有的本义。现在很多村是“增人不增地，减人不减地”。这导致了什么情况呢?在经济发达的村，很多农民住在城镇，但是在农村仍有承包地，但是很多90后没有承包地。要使每个村庄成员都有一份地，面临着高昂的土地调整成本。村民集体所有的含义应该是按份共有集体土地的收益。因此，村民不一定要都有一份地，但是，凡是村民就应有一份土地收益。在这种理解下，应该由村集体经济组织来统一整理农地并发包，村里人优先承包，谁出价高谁承包。农民以自己按份共有的所有者身份从集体的农地经营收益和农地转非农用增值中分利。有了新型的集体土地所有制的实现形式，村民组成村庄共同体就有了确切的内容和凝聚力，村民自治也有了切实的经济基础。