金融监管功能篇1
关键词：金融控股公司；功能监管；优势；弊端
金融混业经营的发展产生了许多新的金融风险，对传统的机构监管方式提出了挑战，功能监管(funetionalregulation)等许多金融监论应运而生，并被付诸于金融监管实践。本文将以美国的金融实践为基础分析功能监管模式的利弊。
一、功能监管模式解析
所谓功能监管，按照美国前财长RobertRubin的定义，是指：“一个监管过程，在这一过程中，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个经营。”
功能监管理论源自美国的金融监管实践，它在美国有关金融改革的文献中有较长的渊源。在上个世纪八十年代初，美国交易委员会就来用功能监管这一概念，并将其监管范围扩大到的证券活动，由此，功能监管有了针对银行业的特定含义。证券交易委员会认为，根据联邦证券，功能监管概念不但要求银行的证券活动接受监管，而且应当接受证券交易委员会的监管，因为证券交易委员会是负责执行这些法律的主要机构。国会议员edwardJ，markey对证券交易委员会的观点作了非常形象的说明：
当米歇尔·乔丹打篮球时，他有一个篮球裁判；当他踢足球时，他有一个足球裁判。我们不希望足球裁判执掌篮球比赛，也不希望篮球裁判执掌足球比赛。功能监管保证证券活动受到证券监管者的监管，银行活动受到银行监管者的监管。
比较系统的功能监管理论则是由以诺贝尔学奖获得者RobertC，merton为首的哈佛商学院的研究人员首先提出来的，主张依据金融体系的基本功能来设计监管制度，实现对金融业跨产品、跨机构、跨的协调。功能监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金融机构的名称；政府政策的目标是在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构(主要指金融机构、金融市场的构成和形式)。
功能监管理论认为：一方面金融体系的基本功能比金融机构本身更具稳定性，它可以跨越时间和空间对经济资源进行配置；另一方面金融制度随着功能的实现方式而改变。在金融基本功能相对稳定的条件下，其实现方式各具特色，并在此基础上形成了不同的金融制度。金融功能是相对稳定的，尽管金融功能的实现方式千变万化、不断演进，但只要金融监管方式保持与金融基本功能的制度适应性，就可以达到有效监管的目的。
功能监管方法关注的是金融机构所从事的经营活动，而不是金融机构本身。功能监管根据金融机构所提供的金融服务的功能将其经营行为分成不同的类型，不同的监管机构分别监管不同的类型。因此，无论是银行还是人寿公司所从事的人寿保险活动，都作为同一种活动受到相同的监管，功能监管方法需要专业的功能监管人员。
按照功能监管制度，监管权力在业务性质的基础上划分，而不是在从事业务活动的公司的机构性质的基础上划分。美国《金融服务现代化法案》(以下简称GLB法案)授权证券交易委员会监管金融控股公司的每个“接受功能监管的子公司”的业务活动，经纪交易公司、投资咨询商、投资公司、保险公司(公司的与保险相关的业务活动归属州保险监管机构监管)和交易委员会监管的金融机构将根据功能范围接受监管。
二、功能监管模式的优势
功能监管是适应现代金融混业经营制度的新型监管理论，其制度优势明显，主要表现在如下三个方面。
(一)为支持功能监管在银行和证券业领域的应用，美国证券交易委员会前主席施尔德列举了以下四个优势：
首先，功能监管根据每一监管机构最为熟悉的经济功能来分配监管权限，银行监管者关注这一原则是为了确保银行体系的安全和稳固，他们的法令宗旨将保护银行及其存款人列于保护投资者之前。这样，就对投资者的保护而言，银行监管者的专业技术与证券交易委员会相比就稍逊一筹，可见，将对活动的监管职责赋予证券交易委员会，而将对活动的监管职责赋予银行监管机构确实是明智之举。
其次，根据功能分配监管权限能促使监念保持一致性。证券的一个重要特征是信息充分披露，而银行监管者关注的则是公众对银行的信心，所以他们更倾向于保密性。其结果是依据证券法律，银行监管者履行其职责的方法与证券交易委员会大不相同，所以根据功能监客能促使监管理念保持一致性，进而促进监管效率，实现公平监管。
第三，功能监管能最大限度地减少监管冲突、重复和重迭。一个监管体系在某些方面采用根据行业领域划分的规则，而在其它一些方面则实行功能监管规则就会导致混乱。随着产业发展和条件改变，以行业类别为基础的监管权限划分必然变得模糊不清。
最后，功能监管还有一个独特的优势，那就是它为公平对待竞争者创造了条件，尽管现在银行证券活动的许可限制日益减少，银行和当前经营所依存的和监管制度的不同却已经引起了某些不公平竞争。
(二)功能监管模式比机构监管模式更有利于创新。由于机构监管模式很难对跨行业的金融创新产品实施有效监管，致使管理层为了实施有效监管而可能通过手段来限制金融创新的发展。功能监管关注金融产品与服务的基本功能，并且据此设立相应的监管机构和监管规则。因此能够有效解决金融创新产品的监管权利和监管责任的归属问题，管理层不必再通过限制金融创新产品的发展来维护金融业的安全，可将有限的监管资源用在如何完善功能监管以实现对金融创新产品的有效监管上，从而在保证整体安全的条件下提高金融业的效率。同时，可以防止对金融创新产品的监管真空和多重监管。
(三)功能监管具有超前性和预见性。传统的机构监管把现有的看做既定不变的，政策和监管的目标是如何使现有的金融机构能够生存和发展下去，功能监管则把注意力集中在最有效地实现金融体系基本功能的金融制度结构上，政府监管部门制定的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而，功能监管具有一定的超前性和预见性，它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构置于监管机构的监管之下，而不象机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。
总之，功能监管可以促进金融业的平等竞争，是因为同一产品不论由哪一个金融机构提供都受到相同的监管；通过使监管机构对功能相同的业务活动的专业化监管，可以提高监管效率；通过确保对所有的金融产品提供者的适当监管和监管程度在金融业中的可比性，可以加强对者的保护。
三、功能监管模式存在的问题
任何一种金融监管制度都有其局限性，功能监管也不例外，从美国金融监管实践看，其问题也是显而易见的。
(一)功能监管受到基本的定义性问题的困扰，即一种特定的金融产品应划归到何种功能种类。金融产品不能确切地归人一种特定功能，即使金融服务功能可以大体上划分为银行、证券和三种类型。创新的金融服务产品并不符合法律划分的银行、证券和保险三大功能种类，因此，重要的问题是按照功能监管制度，由哪一个功能监管机构监管哪一种产品。如美国可变化的养老金业务(variableannuities)的功能性分类的发展，就证明了金融产品不能轻易地划入仅仅一种功能性监管种类。由1959年美国最高法院判决而且1967年又重新确认的是，可变化的养老金业务虽然由保险公司提供，但属于证券业务，应受证券交易委员会监管。1964年美国最高法院拒绝审查第三巡回法院的判决，即保险公司维持的对可变化的养老金独立账户应当按照投资公司法作为投资工具。最后，1995年VaLi-CⅠ1案件，美国最高法院将可变化养老金概括为金融性投资工具而不是保险业务，应由国民银行作为银行业务的一部分来销售。
(二)功能监管基于监管和监管职责能够和应当根据功能或产品来划分这一概念，而这一概念并不完全正确。
第二，功能监管模式错误地假设，可以根据不同的监管安排并由不同的机构来划分和产品。当银行存款就是银行存款，股票就是股票时，这可能是正确的。但是，金融的发展趋势表明传统金融产品的融合日益发展。现在很难区分的一个监管问题是，如何区分具备开具支票优势的互助基金账户和纳入系统的银行存款。联邦保险保险公司并不为互助基金提供保障，也就不存在银行保险基金的风险问题。然而，通过互助基金账户所开具的支票却能影响支付系统，后者正是一个传统的银行监管问题。这一账户会引起者保护问题，这又是一个传统的监管问题。
第三，功能监管模式缺少灵活性来促进甚至适应银行和证券业监管的发展变化。有一种太过简单的说法，那就是认为当前的银行和证券业监管对金融安全、稳健和投资者保护来说是排他性的、互不相干的。实际上，证券法也提供安全和稳固，银行法同样提供投资者保护。然而，只有当监管目标能根据产品进行清晰划分的时候，功能监管才会发挥最大作用。不过，传统的银行和证券监管体制极有可能会随着时间的发展越来越相似。
(三)功能监管理论与现代科技相冲突。科技正在削弱金融服务机构履行的传统金融中介功能的重要性，因特网正在将金融服务变成在网上可以买卖的产品，利用这种科技销售新的金融产品比利用传统机构较低。存款人现在可以绕过银行直接去资本市场存款以获得较高的回报而免去中介机构的交易成本，同样，借款人可以绕过银行以较低的成本直接向资本市场借款，可以通过多种方式绕过金融中介机构，科技使信息在网上轻易得到，并大大降低交易成本。由于金融服务机构不再是履行其基本功能的中介机构，监管目标应该实行根本性改革。对不合规行为的监管不再是金融监管的主要目标，忽视了金融业务根本性变革的改革注定是短命的或者至少是命运多舛的。
(四)单纯的功能监管方法最明显的问题是在金融机构总体的风险和偿付能力方面，因为没有一个机构为金融机构整体的审慎性监管负责。在这种情况下，金融机构整体的审慎性监管可能会出问题。由于单个的金融机构同时受到多个监管机构的监管，这些复杂的金融机构的某些极大数量的业务可能得不到适当的仔细审查。因此，应当有一个监管机构对金融机构整体的安全和稳健负责。
四、功能监管的完善
在金融监管的实践中，当金融机构进行大范围的多元化业务时，就需要一种矩阵方法(matrixap-proach)。此时，基于业务经营目的，金融机构需要进行功能监管，基于审慎原因金融机构需要机构监管。即使一个单一的机构同时负责功能监管和机构监管，矩阵方法仍然适用。因为，单一监管机构的专业部门之间需要合作。如同缺乏一个超级监管机构时不同监管机构之间需要合作一样，单一监管机构不同专业部门之间信息分享、协调与合作的基本问题也和多边监管机构之间一样。
关国GLB法案对功能监管存在的缺陷的回应是，实行伞形监管制度，规定美联储为伞形监管者，授权美联储从安全和稳健的角度对所有金融控股公司实行监管。对美联储授予如此巨大权力的最明显理由是，感到需要对金融服务机构作为一个整体的监管以及不受功能监管的子公司的监管。
金融监管功能篇2
1、网络经济与金融：技术与轨制整合与分散的体现
(1)网络经济及其特征
网络经济(network economy)是社会的出产方式以及交流方式以网络情势组织起来的经济形态，是经济网络化的必然结果(乌家培，二000)。跟着经济的发展，市场范围、交易半径的不断扩展，使患上交易费用上升，为降低交易费用，技术与轨制不断演进，于是网络技术便发生了，网络经济在2者的互相作用下也应运而生。1般而言，深刻理解网络经济需从宏观与微观两个层次加以掌控。
首先，在宏观层次上，网络经济拓展了经济增长模型中的内生变量，轨制变量被引入的同时，知识与信息作为技术变量，其权重日趋提高，成为推进经济增长的主要气力。网络经济有3大规律，它们安排着网络经济的发展进程，即：(一)信息技术功能价格比的摩尔定律(moore's Law)，按此定律，计算机芯片的功能每一一八个月翻1番，而价格则以半数降落；(二)信息网络扩张效应的梅卡夫法则(metcalfe Law)，此法则说明，网络的价值等于网络节点的平方，网络效益随网络用户的增添而呈指数增添；(三)信息流动中优劣势强烈反差的马太效应matthews effect)，也就是经济学中所说的“正反馈效应”，它使患上强者越强、弱者越弱。可见，网络经济不是扭转而是强化了传统的经济规律，使有益于技术进步的轨制支配和技术自身成为经济的主导。
其次，在微观层次上，因为飞速发展的网络技术大大扭转了交易费用，网络经济中的产品、企业组织、市场结构等都产生巨大的变革。
网络经济是伴同国际互联网的发展而发生出来，因此缭绕国际互联网发展起来的1些新兴行业是网络经济不可缺乏的1部份；另外，国际互联网的发展也扭转了过去传统的交易方式，使患上互联网成为传统经济1个便捷的交易平台，因此原来通过传统的方式进行的交易流动演化成通过互联网进行的交易流动也是网络经济又1首要组成部份。网络经济中的产品多为信息产品，信息产品的经验性和高出产本钱、低复制本钱(也可说高固定本钱、低边际本钱)的特色抉择了企业组织的经营行动以及产品市场结构(范里安、夏皮罗，二000)。企业要想在竞争中获得优势，须调剂其组织结构，传统组织纵向1体化的信息优势消失，取而代之的是扁平型结构；市场竞争则导向范围优势、差别定价以及客户为核心的原则。
(2)网络金融及其特征
所谓网络金融，是指在国际互联网(internet)上实现的金融流动，包含网络金融机构、网络金融交易、网络金融市场以及网络金融监管等方面。它不同于传统的以物理形态存在的金融流动，是存在于电子空间中的金融流动，其存在形态是虚拟化的、运行方式是网络化的。它是信息技术尤其是互联网技术飞速发展的产物，是适应电子商务(e-co妹妹erce)发展需要而发生的网络时期的金融运行模式。因而，它是网络经济以及电子商务发展的内在规律共同作用的必然结果，是技术与轨制互动的体现。
网络技术的冲击正之前所未有的速度扭转着全世界金融业的业务规模以及组织情势，它大大降低了金融服务的信息以及交易费用，按传统金融理论预测，作为解决信息不对于称问题以及节俭交易本钱的金融中介，在数量上应显著降落，但是现实的不符合对于传统理论提出了挑战，众多新兴的金融工具与中介机构纷涌而来，使患上整个金融体系格局产生了剧变：首先，金融业务立异频繁。网络金融以客户为中心的性质抉择了它的立异性特征。为了知足客户的需求，扩展市场份额以及增强竞争实力，网络金融必需不断进行业务立异，这类立异在金融的各个领域都在产生。比如在资本市场上，电子通信网络(eCns，electronic Co妹妹unication networks)为市场介入提供了1个可通过计算机网络直接交流信息以及进行金融交易的平台，有了eCns，买方以及卖方可以通过计算机互相通信来寻觅交易的对于象，从而有效地解除了经纪人以及交易商等传统的金融中介，大大降低了交易费用。其次，金融中介机构与市场出现出动态的产品——发展互动瓜葛。默顿指出，这类瓜葛是“金融立异螺旋”的1部份，它推进金融体系朝着1个充沛效力的理想目标演进。在网络金融前提下，1方面，技术的进步与变迁降低交易费用；另外一方面，立异引发市场范围以及交易量的扩展反而会增添交易费用。金融中介机构通过创造形成新市场基础的产品以及加大以存在产品的交易量来匡助市场成长；反过来，市场通过降低出产这些产品的本钱来匡助中介机构来创造新的更为“个性化”的产品。总之，中介机构与市场的瓜葛，静态地来看是两种竞争性的轨制支配，但动态地来看则偏偏是互补性的瓜葛：2者彼此相互加强，相互增进。另外，面对于不断变化的金融业务、金融机构与金融市场，旧的金融监管方式以及规模已经远远不能见效，网络金融监管必需基于1种持久而不乱的法子与框架进行，功能性监管便责无旁贷地承当起此重担，本文的后半部份将对于此具体加以分析。
(3)网络经济与金融：技术与轨制的整合与分散
网络经济与金融是在缭绕为节俭交易本钱而不断演进以及立异的技术与轨制的互动进程中呈现的。立异的轨制能够提供本钱更低的安全功能(如家庭、保险轨制)以及经济功能(如公司制、股分制)，这是轨制变迁所节俭的交易费用i(新古典意义上的)；立异的技术则会减少由轨制变迁带来的交易半径扩展而发生的交易费用Ⅱ(由新古典意义上的交易费用派生而来的)。有益于立异的轨制支配是推进经济增长的主要气力，而技术对于轨制拥有能动作用，技术立异在边际上推进合作秩序的扩大，使更有效力的市场交易方式以及经济组织结构的发生以及演进在技术上成为可能，技术的突破会成为轨制演进的动力。
技术与轨制整合与分散的源泉在于由相对于价格的变化引发的本钱收益结构的变化和进1步扭转着人们的观念及行动。网络经济与金融恰是以信息网络技术革命为先导，这类技术变迁引发了交易自身相对于价格的变化，具体说就是扭转了人们之间进行交易的本钱以及信息结构，于是，基于人的经济行动的微观结构比如
银行业结构以及商业交易行动也相应产生变革，而交易微观结构的扭转进而请求行动规范的扭转和法律结构的改革，终究也将引发监管结构的扭转。可见，网络经济与金融作为1种轨制立异首先来源于技术变迁诱发的相对于价格的变化，而这类变化带来的新的收益促令人们进行进1步的技术立异。
2、网络金融监管的必然选择：功能性金融监管
网络经济与金融时期，技术与轨制的整合与分散的速度远弘远于传统经济，它是立异的“峰聚”时代。立异蕴涵着巨大的风险，因而，网络时期的金融监管请求应更加严格与科学，面对于时刻都在变化的业务、机构以及市场，必需追求1种更加不乱与持久的监管理念，从而实现监管本钱最小化的最优目标。
(1)金融体系的“功能观点”
在如何解释金融体系结构的趋势性变化方面，诺贝尔经济学奖的取得者默顿等人的“功能观点”给咱们提供了全新的视角。
金融体系的功能性观点首先指的是1种概念性的分析框架，这1分析框架的基本含意有两层：1是揭露金融体系所能施展的基本功能是甚么；2是以基本功能为“概念支架”(conceptional anchor)，分析跟着外部环境的变化，为实现以及施展这些基本功能，金融体系的基本轨制支配，也即金融机构及其形成的市场、金融监管的基本情势会产生甚么样的变化。
功能性观点的两个基本论点是：一．金融体系的功能相对于于金融机构来讲更具不乱性——也就是说金融体系的基本功能很少因国家的不同而不同，随时间的推移而变化；二．金融体系的轨制支配随功能而变化——也就是说，发现新的更有效力的功能实现方式是金融立异、金融体系轨制支配产生变化的主要动力。
默顿等人认为，金融体系最基本的功能是在不肯定的环境下，跨时空配置经济资源。而这1最基本的功能又可进1步细分为6大核心功能，它们分别是：
一．为货物以及服务的交易提供1个支付系统；
二．为从事大范围的技术上不可分的企业提供融资机制；
三．为跨时空、跨行业的经济资源的转移提供便利；
四．为管理不肯定性以及节制风险提供了1种手腕；
五．为调和各经济部门的扩散化决策提供价格信息，如利率以及证券价格；
六．为解决信息不对于称以及鼓励问题提供法子。
这些功能中的每一个功能都知足1个基本需求，而且很少产生变化。然而这些功能的实现方式，即为实现基本功能所作的轨制支配却因国家的不同而不同，这些不同取决于传统的经验、规章、技术水平及其他因素，例如美国的股票市场在企业投资中的作用比起德国以及日原本要首要患上多。功能的实现方式还会随时间的推移而变化，由于技术的进步、竞争的加重使患上发现新的、更有效力的功能实现方式成为可能。例如，支付方式从银行券逐渐演化到支票，然后又演化到现在的电子划账系统；签发支票的特权由商业银行扩大到投资基金，所有这些都是随技术进步、竞争加重而不断地发现更有效力的功能实现方式的努力进程。
从上述分析可见，在新的环境下，为了寻觅新的、更有效力的功能实现方式，金融机构老是在不断地进行金融立异，而跟着技术的不断进步、金融理论的发展和学习效应的作用，金融立异有日趋强化的趋势。金融立异不但使金融交易技术日益繁杂，而且使交易本钱以及金融服务业的进入壁垒不断降落，金融机构之间的业务界线愈来愈隐约。
(2)功能性金融监管：网络金融监管的必然选择
在网络金融时期，技术与轨制的整合与分散使患上金融机构业务界线日益隐约，依照既定金融机构的情势以及种别进行监管的传统方式已经经很难见效。由传统的机构监管向功能监管过渡就成为1种必然的趋势。所谓的功能监管就是，金融监管关注的是金融机构的业务流动所能施展的基本功能，而非金融机构的名称；政府公共政策的目标是在功能给定的情况下，寻觅能够最有效地实现既定功能的轨制结构(主要指金融机构、金融市场的形成以及情势)。功能性金融监管的优势在于：
一．传统的机构监管把现有的金融机构看做是给定不变的，公共政策以及监管规则的目标是如何维护现有的金融机构能够生存以及发展下去；与之不同，功能监管则把注意力集中在最有效力地实现金融体系基本功能的金融轨制结构上，政府监管部门制订的公共政策以及监管规则是为了增进轨制结构的必要变化，而不是试图维护以及保持现有的轨制结构。因此，功能监管拥有必定的超前性以及可预感性，它可以把不同名称的拥有相同功能的金融机构或者其他轨制支配置于监管机构的监管之下，而不是像机构监管那样只能依据不同的个案作不同的处理。
二．因为金融体系的基本功能很少产生变化，因而依照功能请求设计的公共政策以及监管规则更拥有连续性以及1致性，无须随轨制结构的变化而变化，从而能够灵便地适应不同的轨制环境，这对于于多国监管合作来讲拥有特殊的意义。
金融监管功能篇3
金融发展日新月异，金融产品，金融机构之间的界限也越来越模糊，在中国分业经营的模式下，也孕育出了一些大型的金融控股公司，如中信，光大等金融控股公司。而随着中国金融市场的逐渐开放，外资金融机构也对本国的金融机构形成了强大的冲击，但中国的分业模式对于提高中国企业的国际竞争力还有着很大的制约，对于金融控股公司以及伴随着金融改革的深化和利率市场化等未来金融发展的监管，将会使中国金融监管体制面临的严峻挑战。我国目前还是传统的机构监管，在“一行三会”的分工模式下，以金融机构的类型如银行，保险，证券等作为划分监管权限的依据，随着金融的不断发展，机构监管暴露了很多的问题：
(一)金融机构往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构根据不同标准进行监管，形成不合理的监管差别，导致市场竞争条件出现差别，不利于金融机构间的公平竞争和金融市场的发展。
(二)机构监管还容易造成监管重叠，不仅浪费人力物力，而且容易引起矛盾纠纷；同时还可能导致监管真空，因为相关监管机构可能对于监管对象新兴的金融业务了解不够，监管力度不够，而这些监管真空往往蕴藏着很大的风险。
(三)分业监管模式也极大限制了金融的发展，使得机构成长比较缓慢，在尝试金融创新的路上不敢大施拳脚，与国外的混业经营的金融机构相比，竞争力很弱，而机构之间的协调不一致也不利于金融消费者权益的保护。
二、功能监管对我国金融监管体制的借鉴意义
功能监管以金融业务作为划分监管权限的标准，在功能监管模式下，从事同一类业务的不同金融机构会受到统一的监管，功能监管对于我国金融体制改革的重要意义在于：
(一)功能监管是金融创新发展的客观需要。金融创新化和自由化是不可逆转的发展趋势，而中国金融市场也已经体现了混业经营的态势，机构监管暴露出来的监管真空和监管重叠的问题使得其有效性在如今的金融环境下大大降低，而功能监管的优势将会得到体现。
(二)功能监管有更强的专业性，针对性和预见性。功能监管以金融业务为监管对象，使得监管机构能够针对所监管的业务进行更深入的研究，积累更丰富的经验，从而能达到更强的专业性，使得监管真空和监管漏洞的问题能得到很大程度的解决。同时，功能监管带来的专业性和经验累积也使得监管机构更有预见性，能更好采取有前瞻性的监管措施，促使创新与监管相协调，从而更好地促进金融的发展。
(三)功能监管能更好地促进公平竞争和金融市场的发展。以业务为监管对象的功能监管，能保证同一类业务监管标准，监管措施的统一性，能避免监管标准不统一带来的矛盾纠纷和不公平竞争，体现市场公平的内在要求，同时能极大地促进相关业务的发展，提升我国相关金融业务的国际竞争力。
三、功能监管也不是完美无缺的，功能监管的缺点有：
(一)功能监管机构之间存在协调问题。金融市场的发展是一个全面发展的过程，需要银行，证券，保险等共同协调发展，而金融业务之间又是有着千丝万缕的联系，如果监管机构之间缺乏足够的合作，会使得全面协调发展这个目标难以实现。
(二)金融业务之间界限模糊，也有可能导致监管真空。虽然功能监管以业务为监管对象，但随着金融创新的发展，金融业务互相渗透，可能使得监管机构之间可能相互推诿，出现监管真空，或是不能达成监管共识，从而带来矛盾纠纷。
(三)增加了金融机构的成本，降低了金融机构的效率。在机构监管模式下，金融机构基本只用面临一种监管机构，而在功能监管下，从事了不同业务的金融机构会面临多个监管机构，将会更加频繁地应对金融监管，极大地增加了其成本，在多重压力下，金融机构也可能放缓本应正常进行的金融创新，这也不利于整个金融的发展。
金融监管功能篇4
关键词：混业监管单一监管功能性监管协调机制
一、问题的提出
金融混业经营近年来已成为全球化的趋势，相伴而来的是金融监管体制的变革与调整。无论是曾长期坚持分业经营的美国，还是有着混业经营传统的欧陆国家，纷纷出台、修改或完善相关法律制度，以应对全球性的金融混业浪潮，实现有效的金融监管并最大程度地节约监管成本。
我国在1995年以前由于基本金融法律的缺位，金融经营和监管模式没有明确说法，事实上实行的是混业经营。1995年《商业银行法》和1998年《证券法》仿效美国，确立了分业经营、分业监管的基本模式。实施不过数年，国内市场发展的需求和国际金融竞争的压力就已开始冲击这道中国的“格拉斯·斯蒂格尔墙”。在此背景下，2003年和2005年分别对《商业银行法》和《证券法》进行修订时，以“国家另有规定的除外”的方式取消了混业禁令，肯定了金融混业经营的合法性。
目前，我国的混业经营格局已经初现端倪：不仅有历史形成的中信集团、光大集团这样的金融混业经营特例，而且更具广泛意义的是，目前已经允许商业银行出资设立基金公司，以及由银行控股公司/关联公司设立、收购证券公司等混业实践。另一方面，我国的金融监管体制仍然是典型的分业监管，即银监会、证监会和保监会各司其职，分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。虽然已有一些监管协调及合作的努力，但总体而言在混业监管方面还处于起步和试错阶段。目前的当务之急是明确混业经营背景下金融监管的基本模式，并在此基础上建立适合现实需要的监管合作机制。
二、金融混业经营的基本形态
金融混业经营的载体是金融集团。就其基本内涵而言，金融集团是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融服务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。[1]金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行、银行子公司和金融控股公司。
全能银行（universalbank）又称综合银行，是指通过同一法人实体内部的不同业务部门，同时提供银行和非银行金融服务的金融机构。全能银行制的代表是德国，此外还包括荷兰、瑞士、卢森堡等欧洲大陆国家。在全能银行内部，通过设立“中国墙”隔离各部门的业务经营，以防范风险传染和利益冲突。银行子公司型金融集团是以大型商业银行为主体，由其设立/控股证券、保险等非银行金融机构子公司，提供综合性金融服务的企业集团。这种类型的企业集团称为事业控股公司或营运控股公司，意指除了持股外，自身也从事特定业务经营。英国的金融集团多采此种形式。金融控股公司则是指由本身不从事任何主营业务、专事行使控股权的母公司，控股银行、证券、保险等子公司而形成的金融集团。这种类型的企业集团称为纯粹控股公司，以区别于上述事业控股公司。[2]采用金融控股公司形式的包括美国、日本和台湾地区等。
不同类型的金融集团之间并非泾渭分明。德国的全能银行只能经营银行和证券业务，如要涉足保险业，必须通过设立保险子公司来进行；同时，全能银行和专营保险业务的保险公司也可以通过金融控股公司的方式进行更大范围的融合。同样，主打金融控股公司牌的美国，也允许其国民银行设立“金融子公司”从事非银行金融业务。
1995年以来，我国的银行、证券和保险业在分业基础上各自发展，已经形成了相对稳定的业务范围、利益格局和监管规则。在此情况下，若借鉴全能银行制，制度变革成本无疑较高，而控股公司的方式则可以相对便捷的与现有框架对接。从实践来看，我国目前初现端倪的混业经营也正是走的控股公司路线。这其中既有中央汇金公司这样的典型金融控股公司（纯粹控股公司），也有由商业银行设立并控股基金管理公司的银行子公司型（事业控股公司）。实践已经走在前面，下一步需要做的是从法律制度层面确立混业监管的总体框架。
三、金融混业监管的模式选择
从国际金融混业监管的实践来看，代表性的模式主要有两种，即英国的单一监管模式和美国的多头（功能性）监管模式。
英国在经历“金融大爆炸”、实行混业经营之后，于1997年合并原有的九类金融监管机构的职能，成立金融服务局（FSa），对金融行业和金融机构统一行使监管权，成为英国唯一的金融监管机构。2000年颁布的《金融服务和市场法》（FSma）进一步强化了FSa的职能，突出了其作为“超级监管者”的地位。
FSa模式的最大特点在于其是以整合和“打包”的方式呈现，结构相对简化和清晰，对于借鉴者而言，在起步阶段易于操作。这也成为其最大的吸引力之所在，尤其是对于急于进行金融法律制度改革的新兴市场国家而言。[3]然而，FSa模式事实上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的，从未打算过要成为一个“国际模式”。是英国自身的特色和条件催生了FSa，而这些特色和条件大多是新兴市场所不具备的。[4]
与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管1999年《金融服务现代化法》废除了施行近60年的《格拉斯·斯蒂格尔法》，取消了混业经营禁令，但美国在经历了一场关于监管方式改革的大辩论后，明确拒绝了监管合并，而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”（functionalregulation）方法。具言之，对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银行监管机构（联邦货币监理署oCC、联邦存款保险公司FDiC）、证券监管机构（证券交易委员会SeC）和州保险监管机构（美国没有联邦层面的保险监管机构）分别对其相应的业务/功能进行监管，包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等；同时，由行使中央银行职能的联邦储备理事会（FeD）担任“牵头监管者”（leadregulator），对金融控股公司进行总体监管，或所谓“伞形监管”（umbrellaregulation）。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管，[5]只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管；但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势，也都有其固有的缺陷；而这些缺陷，往往正是对方的优势/合理性所在。
单一监管模式支持者的主要理由是：
1.金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门，从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难；在此情况下如果实行多头监管，将导致监管职责支离破碎，无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。
2.金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷，这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类，从而给功能性监管带来不确定性：要么造成重复监管，要么形成监管真空。
3.在功能性监管之下，提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管，并受制于不同的监管标准和规则，违反公平原则。更有甚者，这可能导致金融机构改变所属类别，以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下，产生所谓的“监管套利”（regulatoryarbitrage）现象。
4.单一监管可以整合监管资源，形成规模效应，从而降低监管成本。
功能性监管模式的支持者的主要理由是：
1.不同金融部门之间的固有差异可能造成单一监管机构没有清晰界定的监管目标，甚至出现相互冲突的目标。监管目标的不清晰可能导致两种不利后果：缺乏统一的行为标准，导致监管负责性的降低；监管机构大包大揽，对过多的金融活动加以关注，导致失去重点和效率，运转失灵。
2.单一监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染。当任何一个金融部门出现监管失败或丑闻时，公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管，从而导致信心危机。
3.单一监管中监管者容易形成“团体思维”（group-think），将其注意力和监管资源主要投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务，而忽视其他的机构或业务；后者的风险虽然一时并不明显，但若疏于防范仍将浮出水面。
4.单一监管机构内部往往仍然依照传统的功能类别进行部门设置，这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率，值得怀疑。[6]
可见，单一监管模式和多头（功能性）监管模式各有其优点/合理性和缺陷，其间的取舍必须慎重，需要结合本国的金融、法律和监管环境，加以细致的分析和论证。特别值得警惕的，是那种想当然的将单一监管模式作为金融监管的发展趋势或“高级形态”，从而优先加以考虑的想法。有鉴于我国的金融市场和金融法律制度水平，以及金融监管部门设置和实践运作的现状，笔者个人倾向于采取功能性监管。对于缺乏整体性、重复监管、监管真空等问题，可以通过更为完善的分工合作、信息共享等监管协调机制来解决。
四、金融混业监管的协调机制
在单一监管模式下，金融监管协调机制主要是指综合金融监管机构与中央银行之间的协调。尽管中央银行的主要职责在于货币政策的制定和实施，但同时还承担着维持金融市场整体稳定、防范系统性风险的职责，而后者同对金融机构和金融业务的监管密不可分。在混业经营背景下，由于金融创新的发展和产品边界的模糊，监管面临更大挑战，监管机构同中央银行之间的信息共享和工作协调更显重要。英国在成立FSa、统一金融监管权限后，随即由财政部、英格兰银行和FSa达成三方谅解备忘录，明确由英格兰银行负责金融系统整体上的稳定，FSa则负责金融机构、金融市场和清算交收系统的监管。谅解备忘录确立了三者之间协调机制的框架，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空，等等。
中央银行在金融监管协调机制中的重要作用在德国体现得更为突出。在欧盟和欧洲中央银行体系要求其改革银行监管框架和将其中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下，德国于2002年仿效英国建立了金融监管局，统一监管所有金融机构，而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。与英国不同的是，经过修订的《德意志联邦银行法》明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是，为节约监管资源，金融监管局仅设在联邦一级，不在各州设立分支机构；对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担并向金融监管局报告，由后者作出最终决定。同时，德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，因行使监管职能所必需的信息可从德意志银行获取；同时德意志银行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告也要向金融监管局提供。[7]
美国功能性监管模式下的协调机制则是指牵头监管者与功能监管者之间以及功能监管者相互之间的协调机制。这种协调机制可以从四个方面来描述，即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。[8]首先，监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如，银行监管机构有义务应SeC的要求向后者提供从事证券业务的银行的有关信息；SeC在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时，应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构要求该投资银行控股公司或其联营机构提供的报告或该另一监管机构的检查结果。[9]其次，监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商。例如，SeC在制定针对新混合型金融产品的监管规则之前，必须就针对证券经纪商或自营商买卖任何该种产品所提出的注册要求与联邦储备理事会协商并取得一致。[10]再次，各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律，以减少潜在的冲突。例如，在对投资银行控股公司进行监管时，SeC必须服从其它相关的银行业法律及州保险法律。[11]最后，为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还建立起冲突解决机制。例如，若联邦储备理事会对SeC有关新混合型产品注册要求的条例存有异议，可以在该条例公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求，要求法院该条例；在法院最终审结之前该条例中止实施。[12]这四个方面的制度设计，为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。
也许是受美国经验的启发，我国在尚实行严格分业经营的2000年就建立了人民银行、证监会和保监会三方联席会议制度，旨在充分发挥金融监管部门职能作用，交流监管信息，及时解决分业监管中的政策协调问题。2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》对此作了原则性规定。其中，《银行业监督管理法》第6条和《人民银行法》第35条规定银监会和人民银行应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制，《人民银行法》第9条则授权/责成国务院建立金融监管协调机制。上述两种机制在广义上均属于金融监管协调机制的范畴：前者是由人民银行、银监会、证监会和保监会作为平等主体自行构建，集中于信息共享；后者则是由国务院作为上级机构组织建立，覆盖范围更为广泛，涉及各监管主体在行使职能时的配合协调乃至争端的解决。
除上述三条原则性规定外，《银行业监督管理法》、《人民银行法》（新）和《商业银行法》（新）对于金融监管机构之间、主要是银监会与人民银行之间的协调与合作还有一些具体的设计，总结如下表：
《银行业监督管理法》《人民银行法》《商业银行法》
总体协调第9条：国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。
信息共享第6条：国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。第35条：中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。
检查稽核第26条：国务院银行业监督管理机构对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议，应当自收到建议之日起30日内予以回复。第33条：中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督；国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起30日内予以回复。
清算支付结算第27条：中国人民银行应当组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统，协调银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务。具体办法由中国人民银行制定；中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。
突发事件应急第28条第2款：银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件……国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。
第29条：国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度……
处罚第76、77条：商业银行有下列情形之一……情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证……
在这三部银行业大法中，与金融监管协调机制的有关的总共仅有上述10条，而其中有4条（《银行业监督管理法》第6、26条，《人民银行法》第33、35条）两两对应，涉及同样的问题，相当于只有2条。当然，数量少本身并不必然成为一个问题；更重要的是，在笔者看来，上述条款并没有为一个行之有效的可能协调机制提供足够的资源。
从上述国外金融监管协调实践中可以发现这样一个具有共性的特征，即存在一个总体意义上的监管者，对金融机构进行总体监督和控制：在单一监管模式下是综合金融监管机构，在功能性监管模式下则是位于伞形结构顶端的中央银行。惟其如此，金融监管机构之间（在单一监管模式下成为金融监管当局内部）的协调才具有坚实的平台，金融监管机构与中央银行间的合作才具有充分的前提，而中央银行对金融市场的宏观调控和监督也才能拥有广阔的空间。反观上述三部法律有关协调机制条款，并未创设这样一个监管主体，甚至也没有提供推定出这样一个总体监管者的余地，只是相对零散的规定了人民银行同银监会及其他金融监管机构作为平等主体相互配合和协调的一些义务。《人民银行法》第9条关于“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”的内容，虽然提供了这方面的可能，但却一直停留在原则层面上。超级秘书网
从我国目前的金融监管的基本格局出发，美国的功能监管模式无疑具有最直接和成本最低的借鉴价值。在这种模式下，作为中央银行的联邦储备局（通过其最高权力机关联邦储备理事会）作为总体监管者和总协调人，其金融监管职能与货币政策职能互相促进，相得益彰。在我国，人民银行负责货币政策的制定和执行，对金融市场实施宏观调控，防范和化解金融风险，为此目的需要拥有对金融监管进行总体协调的地位和能力。同时，在目前的“一行三会”中，最适于充当此角色的也是人民银行：一方面，银监会、证监会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样的超然地位；另一方面，人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者，银监会、证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行，人民银行拥有“三会”所不及的影响力。因此笔者认为，对于建立全面金融监管协调机制而言，当务之急是确立人民银行作为总体监管者的特殊地位。
2003年9月，由银监会、证监会和保监会三会主席召开的第一次监管联席会议达成了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，并根据其中内容侧重为金融控股公司的监管定规。其中至关重要的一点是，明确了对金融控股公司实行主监管制度，即选择对金融控股公司核心公司（主要业务）实施监管的部门作为主要监管部门，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。在这份备忘录中，不难看到美国功能性监管模式的印记。尽管这次会议成效卓著，但人民银行的缺席无疑是一大缺憾。综上所述，不应简单的由银监会承继人民银行在监管联席会议的席位，人民银行则退出这一机制，而是应当将该机制调整升级为由人民银行牵头的、更有层次和更具力度的常设性协调机制，亦即《人民银行法》第9条授权/责成国务院建立的“金融监督管理协调机制”。
金融监管功能篇5
关键词：金融监管；模式；发展趋势
金融监管是金融监管当局基于信息不对称、逆向选择与道德风险等因素，对金融机构、金融市场、金融业务进行审慎监督管理的制度、政策和措施的总和。金融监管模式则是指一国关于金融监管机构和金融监管法规的结构性体制安排。金融混业经营与全球金融一体化的日渐深入，不仅导致各国的金融运行格局发生重大变化，同时也推动了全球金融监管模式的变革。
一、金融监管模式变革特征：
1、从分业监管向混业监管转变。以1999年美国《格拉斯一斯蒂格尔法案》的废除为标志，全球的金融业务日益向混业经营的方向转变，与之相适应的金融监管模式也日益朝着混业监管的方向演变。美国旧的金融监管体系采取按不同金融机构的类别进行纵向分别立法、分别监管的模式。如银行领域有《格拉斯一斯蒂格尔法案》(由美联储等机构实施对货币存款机构的监管)，保险领域有《州保险法》(由州保险理事会对保险公司实施监管)，证券领域有《证券法》、《证券交易法》和《投资公司法》等(由证券交易委员会实施监管)。1999年实施《金融服务现代法案》后，美国采取了联邦政府、州政府与专门机构分层的金融监管模式，综合监管与分立监管相结合。与此同时，英国、日本等国也通过金融改革建立了统一的监管框架。统一监管提高了复杂金融联合体的监管效率，实现金融监管的规模经济，顺应现代金融业混业经营的潮流。
2、从机构性监管向功能性监管转变。机构监管是按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其它类别金融机构的业务活动。功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。同时，功能性监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调跨机构、跨市场的监管，因而可以实现对金融体系的全面监管。最后，由于金融工具所实现的基本功能有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管法规更有连续性和一致性。
3、从单向监管向全面监管转变。从监管内容上看，由于金融工具的不断创新，各国监管当局相应地扩大了金融监管的范围，从单纯的表内、表外业务扩展到所有业务。从监管重点来看，以往的金融风险监管侧重于信用监管，但银行还可能因为其它风险而陷入经营困境，因此当前国际金融业的监管除信用监管外，还重视市场风险、经营风险等。从监管范围上看，国际金融监管也从单纯的资本充足率的监管转向以最低资本标准、监管当局的检查及市场自律三个层次的全面监管。2001年巴塞尔委员会颁布《新资本协议》咨询文件，继承了1988年老协议中以资本充足率为核心的监管思路，同时吸取《有效银行监管的核心原则》中提出的银行监管的“三大支柱”原则，即改进最低资本要求计算框架、发展监管评价程序以及强化市场自律。
4、从封闭性监管向开放性监管转变。金融全球化发展趋势，主要表现为国际资本的大规模流动、金融业务与机构的跨境发展和国际金融市场的发展。然而金融全球化也同时带来了许多负面的影响。巴林银行的倒闭，使各国监管当局认识到各国的信息沟通对于加强国际银行及其经营活动监管的重要性。国际金融危机的频频爆发，使得全球范围、地区范围及双边范围内各个层次上的国际银行监管合作都得到了长足发展。一国的金融安全及经济安全与国际金融市场波诡云谲的变化息息相关，金融全球化使各国的监管哲学发生重大变化，金融监管从国内单边监管转向国内国际的多边监管，从封闭性监管转向开放性监管。
二、中外监管模式探讨：
1、美国的分层监管模式。美国在1999年之前实行个别立法、分业监管的体系。《现代金融服务法案》颁布之后实行横向综合性监管。美国的金融监管错综复杂，既包括基于联邦法设立的监管机构，也包括基于州法设立的州政府监管机构，而且对银行、证券和保险又分别设立监管机构，这样美国的监管体系包含联邦政府、州政府与专门机构三个层次。对银行的监管有四个独立的机构：美联储（FRB）主要负责监管州注册的联储会员银行（1999年之后美联储拥有对金融控股公司进行全面监管的职能）；联邦存款保险公司（FDiC）负责监管所有州注册的非联储会员银行；货币监理署（oCC）负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构；储贷监理署（otS）负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构；国家信用社管理局（nCUa）负责监管所有参加联邦保险的信用社。除货币监理署和储贷监理署在行政上隶属财政部外，其余3家则为独立的联邦政府机构。
由于美国政治上实行联邦制，因而金融监管也采用联邦法和州法双轨制度。对银行监管除了以上提到的联邦政府监管机构外，每个州又都设有自己的监管部门，通常称之为DFi，主要负责对本州注册的银行，尤其是本州注册的非联储会员银行的监管。这样美国的银行同时处于联邦和州两级政府的双重监管之下。
2、欧洲的单层监管模式。德国是最早建立独立的综合金融监管机构的国家，这主要是由于德国长期实行全能银行制度，银行可以同时兼营证券和保险业务。值得一提的是，德国和美国都属混业经营，但两者却存在很大差别，德国是基于银行内部的综合经营，而美国是通过金融控股公司实现的混业经营，这是导致两国金融监管模式存在差异的一个直接原因。德国实行单层的综合金融监管制度，早在1961年，联邦德国通过了《银行法》，授权建立联邦银行监督局（隶属于德国财政部），统一实现对银行、证券与保险业务的监管。
但银监局并非德国唯一的金融监管机构，与此同时，银监局自身缺乏分支机构，必须借助于德意志联邦银行的机构和网点，因此德意志联邦银行被要求参与银行监管。两者具有明显的职责分工：银监局负责制定和颁布联邦政府有关监管的规章制度，德意志联邦银行负责对金融机构的各种报告进行分析，进行日常的监管活动。银监局的主要职责是防止滥用内部信息、不定期收集监管信息以及监督重大的股权交易等。在涉及银行资本金和流动性的重大政策问题上，银监局需征得德意志联邦银行的同意。除此之外，德国还专门设立“联邦证券交易监督局（证监局）”负责对证券交易所、证券交易业务的管理。因此德国的金融监管以一架飞机作比喻的话，就是以银监局为机身，中央银行与证监局作为两翼的综合监管模式。
3、我国银监会设立前，实行的是由中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式，而中国人民银行兼具监管银行和制定货币政策的双重任务。随着金融形势的发展，传统的金融机构性监管模式(中央银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业，彼此相互分离和独立)已经不能适应新的发展要求。以中央银行对银行业的监管为例。在新的金融格局背景下，中央银行监管银行业面临两难选择：一方面中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此。
2003年3月10日，十届全国人大一次会议举行第三次全体会议，会议经过表决，通过了十届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的决定。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。由此，我国形成了银监会、证监会和保监会共同负责金融监管的格局。
从监管模式可见，无论是美国的分层监管还是德国的单层监管，都是一种基于混业经营的功能性监管。美国、德国采取综合监管与专门监管相结合的方式，而英国、日本采取大一统的监管模式，我国则采取“分业经营、分业监管”模式。各国的金融监管体系都是根据现实的国情传统与变革相结合的产物。
三、我国金融监管模式要求及发展趋势：
1、对我国金融监管模式的要求。我国监管者分别对不同对象进行监管、彼此间相互脱离的机制已经不再适合新的金融体制。原因在于：国际竞争和技术创新(主要是信息技术)越来越模糊金融机构之间的界限，金融机构往往同时经营多种业务。如银行并购保险公司从事保险业务、商业银行和保险公司都是开展基金管理业务等等。这意味着单个金融机构业务的多元化将涉及多个独立的监管者。在这一背景下，如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管，那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是，功能性监管的思路和设想应运而生。
功能性监管是指中央银行同其他功能监管者(包括证券交易委员会、商品交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合，共同识别单个金融实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。功能性监管有两大优势：首先，在分业监管条件下，金融监管机构各自为政，相互之间的协调、沟通比较困难，监管效率不高，监管成本增加，随着金融市场的不断发展变化，金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次，金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势，尤其是通过并购产生了众多的金融集团，在这种背景下，建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构，堵住金融监管漏洞。
2、我国金融监管的发展趋势。结合我国的具体国情，特别是从我国金融发展的现状来看，我国似乎逐渐出现了混业经营的现象。一方面，随着我国成功加入wto，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，国内分业经营与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着一些金融混业法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪。例如，中信集团、光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等；而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要，也是金融满足经济发展需求的趋势。
值得注意的是，尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放的状态；最近一些年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放，但很显然开放的规模和比例都还非常小，尤其是作为金融体系核心的银行业(以四大国有商业银行为主)更是如此。另一方面，我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占绝大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。除此之外，法律也还没有为混业金融提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。
可以说，到目前为止，我国的金融全球化与“混业”经营还没有到非进行金融统一监管不行的地步。这意味着，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。必须明确，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际、好高骛远、盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡。
金融混业经营不仅导致金融监管体制的重大变化，而且也使金融监管的重心发生明显的变化。其中的原因在于：金融机构实现混业经营的同时，其传统的存、贷款业务也在逐步下降，创新业务所占的比例则逐步增加。基于这一变化，金融体系面临的风险也随之加大。因此，金融监管的重心也应该相应地作出调整。
此外，金融监管体系将得到进一步完善。一方面，要进一步加强中国人民银行、银监会、证监会、保监会的独立性，加大对违规机构及时发现、查处的力度；另一方面，在当前“分业经营、分业监管”的背景下，进一步强化监管机构之间已建立的高层定期会晤制度，经常就一些重大问题进行磋商、协调；再一方面，对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团，实施联合监管，建立监管机构之间的信息交流和共享机制。
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金融监管功能篇6
关键词：混业监管单一监管功能性监管协调机制
一、问题的提出
金融混业经营近年来已成为全球化的趋势，相伴而来的是金融监管体制的变革与调整。无论是曾长期坚持分业经营的美国，还是有着混业经营传统的欧陆国家，纷纷出台、修改或完善相关法律制度，以应对全球性的金融混业浪潮，实现有效的金融监管并最大程度地节约监管成本。
我国在1995年以前由于基本金融法律的缺位，金融经营和监管模式没有明确说法，事实上实行的是混业经营。1995年《商业银行法》和1998年《证券法》仿效美国，确立了分业经营、分业监管的基本模式。实施不过数年，国内市场发展的需求和国际金融竞争的压力就已开始冲击这道中国的“格拉斯·斯蒂格尔墙”。在此背景下，2003年和2005年分别对《商业银行法》和《证券法》进行修订时，以“国家另有规定的除外”的方式取消了混业禁令，肯定了金融混业经营的合法性。
目前，我国的混业经营格局已经初现端倪：不仅有历史形成的中信集团、光大集团这样的金融混业经营特例，而且更具广泛意义的是，目前已经允许商业银行出资设立基金公司，以及由银行控股公司/关联公司设立、收购证券公司等混业实践。另一方面，我国的金融监管体制仍然是典型的分业监管，即银监会、证监会和保监会各司其职，分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。虽然已有一些监管协调及合作的努力，但总体而言在混业监管方面还处于起步和试错阶段。目前的当务之急是明确混业经营背景下金融监管的基本模式，并在此基础上建立适合现实需要的监管合作机制。
二、金融混业经营的基本形态
金融混业经营的载体是金融集团。就其基本内涵而言，金融集团是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融服务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。[1]金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行、银行子公司和金融控股公司。
全能银行（universalbank）又称综合银行，是指通过同一法人实体内部的不同业务部门，同时提供银行和非银行金融服务的金融机构。全能银行制的代表是德国，此外还包括荷兰、瑞士、卢森堡等欧洲大陆国家。在全能银行内部，通过设立“中国墙”隔离各部门的业务经营，以防范风险传染和利益冲突。银行子公司型金融集团是以大型商业银行为主体，由其设立/控股证券、保险等非银行金融机构子公司，提供综合性金融服务的企业集团。这种类型的企业集团称为事业控股公司或营运控股公司，意指除了持股外，自身也从事特定业务经营。英国的金融集团多采此种形式。金融控股公司则是指由本身不从事任何主营业务、专事行使控股权的母公司，控股银行、证券、保险等子公司而形成的金融集团。这种类型的企业集团称为纯粹控股公司，以区别于上述事业控股公司。[2]采用金融控股公司形式的包括美国、日本和台湾地区等。
不同类型的金融集团之间并非泾渭分明。德国的全能银行只能经营银行和证券业务，如要涉足保险业，必须通过设立保险子公司来进行；同时，全能银行和专营保险业务的保险公司也可以通过金融控股公司的方式进行更大范围的融合。同样，主打金融控股公司牌的美国，也允许其国民银行设立“金融子公司”从事非银行金融业务。
1995年以来，我国的银行、证券和保险业在分业基础上各自发展，已经形成了相对稳定的业务范围、利益格局和监管规则。在此情况下，若借鉴全能银行制，制度变革成本无疑较高，而控股公司的方式则可以相对便捷的与现有框架对接。从实践来看，我国目前初现端倪的混业经营也正是走的控股公司路线。这其中既有中央汇金公司这样的典型金融控股公司（纯粹控股公司），也有由商业银行设立并控股基金管理公司的银行子公司型（事业控股公司）。实践已经走在前面，下一步需要做的是从法律制度层面确立混业监管的总体框架。
三、金融混业监管的模式选择
从国际金融混业监管的实践来看，代表性的模式主要有两种，即英国的单一监管模式和美国的多头（功能性）监管模式。
英国在经历“金融大爆炸”、实行混业经营之后，于1997年合并原有的九类金融监管机构的职能，成立金融服务局（fsa），对金融行业和金融机构统一行使监管权，成为英国唯一的金融监管机构。2000年颁布的《金融服务和市场法》（fsma）进一步强化了fsa的职能，突出了其作为“超级监管者”的地位。
fsa模式的最大特点在于其是以整合和“打包”的方式呈现，结构相对简化和清晰，对于借鉴者而言，在起步阶段易于操作。这也成为其最大的吸引力之所在，尤其是对于急于进行金融法律制度改革的新兴市场国家而言。[3]然而，fsa模式事实上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的，从未打算过要成为一个“国际模式”。是英国自身的特色和条件催生了fsa，而这些特色和条件大多是新兴市场所不具备的。[4]
与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管1999年《金融服务现代化法》废除了施行近60年的《格拉斯·斯蒂格尔法》，取消了混业经营禁令，但美国在经历了一场关于监管方式改革的大辩论后，明确拒绝了监管合并，而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”（functionalregulation）方法。具言之，对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银行监管机构（联邦货币监理署occ、联邦存款保险公司fdic）、证券监管机构（证券交易委员会sec）和州保险监管机构（美国没有联邦层面的保险监管机构）分别对其相应的业务/功能进行监管，包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等；同时，由行使中央银行职能的联邦储备理事会（fed）担任“牵头监管者”（leadregulator），对金融控股公司进行总体监管，或所谓“伞形监管”（umbrellaregulation）。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管，[5]只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管；但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势，也都有其固有的缺陷；而这些缺陷，往往正是对方的优势/合理性所在。
单一监管模式支持者的主要理由是：
1.金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门，从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难；在此情况下如果实行多头监管，将导致监管职责支离破碎，无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。
2.金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷，这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类，从而给功能性监管带来不确定性：要么造成重复监管，要么形成监管真空。
3.在功能性监管之下，提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管，并受制于不同的监管标准和规则，违反公平原则。更有甚者，这可能导致金融机构改变所属类别，以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下，产生所谓的“监管套利”（regulatoryarbitrage）现象。
4.单一监管可以整合监管资源，形成规模效应，从而降低监管成本。
功能性监管模式的支持者的主要理由是：
1.不同金融部门之间的固有差异可能造成单一监管机构没有清晰界定的监管目标，甚至出现相互冲突的目标。监管目标的不清晰可能导致两种不利后果：缺乏统一的行为标准，导致监管负责性的降低；监管机构大包大揽，对过多的金融活动加以关注，导致失去重点和效率，运转失灵。
2.单一监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染。当任何一个金融部门出现监管失败或丑闻时，公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管，从而导致信心危机。
3.单一监管中监管者容易形成“团体思维”（group-think），将其注意力和监管资源主要投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务，而忽视其他的机构或业务；后者的风险虽然一时并不明显，但若疏于防范仍将浮出水面。
4.单一监管机构内部往往仍然依照传统的功能类别进行部门设置，这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率，值得怀疑。[6]
可见，单一监管模式和多头（功能性）监管模式各有其优点/合理性和缺陷，其间的取舍必须慎重，需要结合本国的金融、法律和监管环境，加以细致的分析和论证。特别值得警惕的，是那种想当然的将单一监管模式作为金融监管的发展趋势或“高级形态”，从而优先加以考虑的想法。有鉴于我国的金融市场和金融法律制度水平，以及金融监管部门设置和实践运作的现状，笔者个人倾向于采取功能性监管。对于缺乏整体性、重复监管、监管真空等问题，可以通过更为完善的分工合作、信息共享等监管协调机制来解决。
四、金融混业监管的协调机制
在单一监管模式下，金融监管协调机制主要是指综合金融监管机构与中央银行之间的协调。尽管中央银行的主要职责在于货币政策的制定和实施，但同时还承担着维持金融市场整体稳定、防范系统性风险的职责，而后者同对金融机构和金融业务的监管密不可分。在混业经营背景下，由于金融创新的发展和产品边界的模糊，监管面临更大挑战，监管机构同中央银行之间的信息共享和工作协调更显重要。英国在成立fsa、统一金融监管权限后，随即由财政部、英格兰银行和fsa达成三方谅解备忘录，明确由英格兰银行负责金融系统整体上的稳定，fsa则负责金融机构、金融市场和清算交收系统的监管。谅解备忘录确立了三者之间协调机制的框架，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空，等等。
中央银行在金融监管协调机制中的重要作用在德国体现得更为突出。在欧盟和欧洲中央银行体系要求其改革银行监管框架和将其中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下，德国于2002年仿效英国建立了金融监管局，统一监管所有金融机构，而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。与英国不同的是，经过修订的《德意志联邦银行法》明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是，为节约监管资源，金融监管局仅设在联邦一级，不在各州设立分支机构；对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担并向金融监管局报告，由后者作出最终决定。同时，德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，因行使监管职能所必需的信息可从德意志银行获取；同时德意志银行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告也要向金融监管局提供。[7]
美国功能性监管模式下的协调机制则是指牵头监管者与功能监管者之间以及功能监管者相互之间的协调机制。这种协调机制可以从四个方面来描述，即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。[8]首先，监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如，银行监管机构有义务应sec的要求向后者提供从事证券业务的银行的有关信息；sec在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时，应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构要求该投资银行控股公司或其联营机构提供的报告或该另一监管机构的检查结果。[9]其次，监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商。例如，sec在制定针对新混合型金融产品的监管规则之前，必须就针对证券经纪商或自营商买卖任何该种产品所提出的注册要求与联邦储备理事会协商并取得一致。[10]再次，各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律，以减少潜在的冲突。例如，在对投资银行控股公司进行监管时，sec必须服从其它相关的银行业法律及州保险法律。[11]最后，为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还建立起冲突解决机制。例如，若联邦储备理事会对sec有关新混合型产品注册要求的条例存有异议，可以在该条例公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求，要求法院推翻该条例；在法院最终审结之前该条例中止实施。[12]这四个方面的制度设计，为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。
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也许是受美国经验的启发，我国在尚实行严格分业经营的2000年就建立了人民银行、证监会和保监会三方联席会议制度，旨在充分发挥金融监管部门职能作用，交流监管信息，及时解决分业监管中的政策协调问题。2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》对此作了原则性规定。其中，《银行业监督管理法》第6条和《人民银行法》第35条规定银监会和人民银行应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制，《人民银行法》第9条则授权/责成国务院建立金融监管协调机制。上述两种机制在广义上均属于金融监管协调机制的范畴：前者是由人民银行、银监会、证监会和保监会作为平等主体自行构建，集中于信息共享；后者则是由国务院作为上级机构组织建立，覆盖范围更为广泛，涉及各监管主体在行使职能时的配合协调乃至争端的解决。
除上述三条原则性规定外，《银行业监督管理法》、《人民银行法》（新）和《商业银行法》（新）对于金融监管机构之间、主要是银监会与人民银行之间的协调与合作还有一些具体的设计，总结如下表：
金融监管功能篇7
关键词：金融业综合经营监管体系
综合经营是金融业的一种经营业态，是指金融业各行业之间的业务交叉渗透，即银行、保险、证券、信托等金融机构都可以进入上述任一业务领域。随着全球经济一体化、金融自由化和金融创新的发展，综合经营已成为现代金融业的发展趋向。我国现实情况下的分业监管模式与综合经营这个国际潮流如何“契合”？尤其是中国银监会成立后，金融风险监管责任“一肩挑”的央行已经基本脱离了监管职能，仅剩下一项并非“独立的货币政策”职能。对于这样的金融环境，似乎可以用“综合经营、分业监管”这对矛盾的概念来形容。如何在稳定中发展我国金融大局，正严峻考验着我国金融的发展。金融业的综合经营必然要求改革我国现行的分业监管模式，构建与其相适应的综合监管体系。
一、我国现行金融监管模式及存在的问题
我国现行的金融分业监管模式是与自1993年开始推行的分业经营模式相适应的。在分业经营框架下实行分业监管模式，银监会、证监会、保监会三大监管机构相对独立，各自设立自己的分支机构，自成系统，各司其职。这种专业化的监管格局使得各监管机构监管的专业性和力度较强；但在金融业综合经营趋势下，这种以机构类型确定监管对象及监管领域的金融监管模式明显滞后，已经表现出了许多不适应的方面。
（一）监管机构之间缺乏有效的沟通协调机制
目前“一行三会”的监管格局，有分工但缺少联系，在实践中由于存在利益本位，不同监管机构的监管目标会产生监管冲突：国务院派驻的国有金融机构监事会的监管目标是维护国有资产的保值增值，保护国家这个大股东的利益；银监会的监管目标是保护存款人的利益；证监会的目标是保护股东即上市银行的利益，上述监管机构又都直属国务院领导，地位平等、各司其职、难以沟通，导致重复监管。
（二）金融监管措施不力
从金融监管手段看，我国金融监管长期依赖自上而下的行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。基本金融法律与实际工作的要求相差甚远，没有具体的实施细则，监管难以做到有法可依和违法必究。
从金融监管方式来看，我国的金融监管主要是外部监管。由于自我约束、自我管理机制不健全，自我监管能力极低。
从金融监管内容来看，我国金融监管中的风险监管几乎是空白，监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运监管较少。
从金融监管标准来看，对银行等金融机构的检查和评级以及风险管理没有一套统一的具体量化标准，监管行为随意性强。
（三）对金融风险控制缺乏有效性
由于对跨行业金融产品缺乏权责的明确界定和职能的严格定位，容易导致监管权力之争和责任不清，出现监管重复、交叉和监管真空，不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效率。目前银监会、保监会和证监会三家监管机构尝试在分业经营、分业监管的原则上，根据通过实行主监管制度来解决金融控股公司的监管难题，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质、归属实施分业监管。但金融控股公司的监管还存在多方面的空白和盲区。
二、建立适合我国国情的金融综合监管体系
笔者认为，现阶段，我国的金融监管组织结构无需进行根本性变革，而是重在调整金融监管的微观重点，各金融监管部门在分业监管的基础上加强协调与合作。为此，我国可借鉴和参考美国的“伞式监管+功能监管”的模式结构，建立符合现实情况的有特色的统一监管协调机制下的分业监管体系。
（一）从机构监管向功能监管转变
所谓功能性金融监管是指依据金融体系的基本功能而实行的监管，功能性监管强调的是金融产品本身所要实现的基本功能，与机构性监管相比较能够实现跨产品、跨机构、跨市场的协调，有助于减少监管部门之间的职能冲突、监管重叠和监管真空，有利于提高监管效率，降低监管成本。
在不改变现有金融监管组织架构的基础上，以功能性监管覆盖金融经营全范围，从银监会监管银行、信托机构，保监会监管保险机构，证监会监管证券机构的机构监管，转变为按照监管对象的业务活动和性质分别进行监管的制度安排，形成银监会监管银行和信托业务，保监会监管保险业务，证监会监管证券业务的格局。从整体上把握金融业的风险，更好地解决各种金融创新产品监管权力和监管责任的归属问题，监管部门不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全，从而为我国金融创新和发展创造一个更为宽松的环境。通过制定专门的裁定原则和指定裁定机构对新涌现的金融产品的功能进行分析定性，适时解决该金融产品的监管归属问题，从而大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，有效地控制和防范“监管套利”行为。同时，由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性，因此，据此设计的功能性监管的监管模式和监管规则更具连续性和一致性。从这个意义上讲，功能性监管也更适应综合经营对金融监管的要求。
（二）建立主监管制度
根据金融机构的业务性质，在银监会、保监会和证监会三家监管机构中，确定一家为主监管机构，负责对综合经营机构的所有业务和风险进行并表监管，确保综合经营机构的资本充足和公司治理良好；其他两家监管机构按照分业监管原则负责对附属机构监管，确保附属机构按照行业监管标准审慎经营。以这一监管分工原则为基础，主监管机构和辅监管机构分别在不同层面上，持续地实施市场准入、非现场监测和现场检查等具体监管活动。
在主监管机构和辅监管机构之间签署监管备忘录，以解决监管交叉和监管空白的问题，目前我国在银监会、证监会和保监会之间已有类似安排，要以此为基础，根据综合经营的发展情况，对这一机制进一步完善。
（三）建立四角伞型网状监管体系“伞型”的顶端是国务院领导下常设的中国金融监管委员会，其与四角的连线表示领导与隶属关系；“四角”分别代表央行、银监会、证监会、保监会，它们均有各自的职能；“网状”是指四角之间的连线，既表示信息的沟通与共享（如及时沟通有关金融市场风险和营运情况等），也代表其间的联系、磋商和协调机制（如共同制定防范金融风险的方案和对策、协调化解金融风险的措施和步骤等）；“四角”的下属层次（图1中标出了央行、银监会、证监会和保监会），既是伞型的延伸，也是各子系统的构成要素。该监管体系按照统一领导、统一指标体系、分级监控的原则来运行，设置专门机构进行监管协调。
金融监管委员会的作用更多地应当体现在金融战略的制定上。当前金融领域的各种问题和矛盾或多或少与缺少清晰的金融发展、改革与开放的战略有关，因此金融监管委员会未来的重心应将制定国家金融战略和金融业发展战略作为重要的工作内容。金融监管委员会关键是要发挥更高层次的整合作用，其职能应该是关注并表监管、金融创新以及一些空白监管地带。
另外，金融监管委员会除监管职能外，还应该有强有力的协调功能，比如监管部门之间的监管冲突、货币政策的协调及推动与金融综合经营相关的立法工作等。
金融监管委员会作为伞型监管人，与功能监管人必须相互协调、共同配合。为了避免监管重复与监管过度，伞型监管人的权力亦应受到一定的限制，即各专业监管机构对其监管对象拥有监管优先权，金融监管委员会必须尊重各专业监管机构的权限，尽可能采用其检查结果或分析报告作出监管决策。一般情况下，金融监管委员会不得越过三大监管机构对其监管对象进行监管。只有当无法从专业监管机构获得相关信息或情况特殊时，金融监管委员会才可直接对其监管对象进行检查。
三、完善金融综合监管体系的措施
（一）健全金融监管法制体系
目前，虽然以《证券法》、《商业银行法》、《保险法》等为代表的金融法律体系框架初步形成，但相对于业务的迅速发展而言，尚有不少空白点，难以形成强有力的约束。因此，根据我国经济和金融发展的实际情况，应尽快修改和完善金融法律法规，进一步细化相关办法和实施细则，建立以条例实施细则为主的制度体系，明确界定金融控股集团的市场准入、母子公司的业务范围、资本充足率等规则。
（二）加强综合经营的全过程监管
1.设置严格的市场准入门槛。市场准入既包括机构准入，也包括业务准入。监管机构对综合经营机构的各项业务均作出具体、严格的市场准入资格和实质条件规定，构建一套衡量金融机构开展综合经营业务能力和风险的指标体系，对不同机构加以分类，进行有区别的分类管理和准入。
2.建立资金、业务和信息交流三重防火墙。首先，建立资金防火墙，禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动，保证银行业、证券公司、保险公司相互之间不仅是独立法人，而且具有相对独立的经济利益，按市场原则运作。其次，建立业务渗透防火墙。严格限制银行与证券子公司之间的业务往来，可以防止银行将资金大量投入股市及由此引起的股市过度投机，保证银行的安全。再次，建立信息交流防火墙。在金融集团内部，保持高效的信息流动可以为内部融资、共同营销、产品开发、网络共享和品牌延伸等提供方便。但是，过度的信息流也会导致一些不良后果，带来风险传递和利益冲突。因此，建立信息交流防火墙，可以阻止银行与证券公司之间有害信息的流动，防止利益侵占和不公平竞争。
3.建立风险评估和信息披露制度。建立覆盖综合经营机构表内外业务的全面风险监测体系，有针对性地开展全面风险评价和持续监管，确立风险评估制度，构建风险预警机制。建立金融综合经营的风险信息公开披露制度，降低金融监管部门与综合经营机构之间的信息不对称。强化第三方独立信用机构对综合经营机构的调查及监督，降低投资者与综合经营机构之间的信息不对称。
4.强化对高风险业务的控制。建立综合业务的杠杆率监测与控制机制，开展综合业务的机构须分类设定杠杆率上限，披露相关业务的杠杆率使用及变动情况。综合经营机构须加强综合业务的资本控制和权限管理，凡涉及高资本消耗或高杠杆率的业务，应设立严格的内控措施，及时、充分的披露。
5.加强市场退出监管。建立科学全面的综合经营绩效评估体系，对综合经营的实际效果及时加以评估，对成效负面的金融机构，予以警告或停业整改。
（三）建立全社会广泛参与的多层面全方位的金融监管体系
一个完善的金融监管组织体系，应在以政府监管为核心的基础上，充分发挥金融机构和金融行业自律监管的补充作用，并鼓励全社会广泛参与，建立健全多层面全方位的金融监管体系。一方面，要加强金融行业协会建设，如银行业协会、证券业协会等，形成法定监管主体与多种市场监管力量的合理分工与协作，通过自律性组织的辅助监管，弥补现行法定监管的不足，并促进法定监管主体改进和完善监管工作。另一方面，应充分发挥市场中介机构的监督作用，降低法定主体的监管成本，保证法定监管主体的有效监管，注重政府监管与市场纪律的有机结合。
参考文献：
1.谢云英.综合经营趋势下我国金融监管模式选择[J].福建金融，2008，（7）.
2.陆爱华.我国金融混业经营监管对策研究[J].河北金融，2009，（3）.
金融监管功能篇8
互联网金融发展的背景
随着互联网技术的兴起与迅猛发展，特别是以用户为主的web2.0革命的兴起，以及伴随着云计算、社交网络、移动支付、大数据、搜索引擎等的发展，互联网技术与思维开启了人类一个全新的时代。互联网以其特有的去中心化、扁平化、自组织的特质，通过激发个人的潜能创造价值并通过网络聚合成群体智慧。尤其是在经济的核心即金融领域，引发了生产要素与互联网技术的重新组合和建构，形成了全新的金融业务形态―互联网金融。它通过互联网平台创新金融业务形态，体现资金融通、支付与信息中介服务的金融本质，形成了有别于传统金融的一种新兴金融业态。
当前，互联网金融业务模式主要有p2p（peertopeerLending）、众筹融资（Crowdfunding）、网络贷款、金融网络销售、第三方支付、虚拟货币及其他配套服务业务等，而且并不局限于此。随着金融创新动态继续延展范畴，互联网金融秉承互联网精神与思维，融合互联网新技术和金融功能，根植于金融市场之中，创新了金融的服务模式，有利于破除金融抑制，提高了资源配置效率，实现了金融的普惠性和民主性。根据中国电子商务研究中心（）监测数据显示，2014年全球众筹交易规模预计达到614.5亿元，而到2016年，全球众筹融资规模将有望接近2000亿元。
我国互联网金融发展存在的问题及
监管的必要性
互联网金融根植于金融市场之中，创新了金融的服务模式，有利于破除金融抑制，提高了资源配置效率，实现了金融的普惠性和民主性。
但是，一方面，互联网金融作为网络时代下人类的一种金融创新，必然带有人性的恶与人定规则的缺漏，不可避免地具有一定的风险。另一方面，互联网金融仍然体现金融的本质，依然存在着市场风险、法律风险、模式创新风险等方面的问题。对互联网金融而言，尤为重要的、迫在眉睫的是需要通过监管法律制度的制定，完善解决其持续创新与规范发展的问题。金融的创新并非一种无拘无束的创新观，而必须是法律自由下的一种创新观，且只有搁置于法律自由框架下，此种金融创新才具有法律与社会的意义。
反观我国互联网金融发展，不难看到存在的问题。例如，引领我国互联网金融行业发展的p2p，截至2014年末，风险暴露的平台数量已达到367家：其中2014年新出现问题的平台达275家，是2013年的3.6倍。仅2014年10月，涉案金额7000余万元的四川铂利亚、牵涉金额2.8亿元的浙江传奇投资等20余家p2p平台，纷纷陷入关停甚至“跑路”的危机，被称为行业发展史上的“黑色10月”。究其原因，无非是p2p平台如何合法规范地经营和保护金融消费者的问题，而不是脱离信息中介平台，演变为信用平台。其根源正是缺少监管机构针对p2p监管的规则。
此外，2014年3月13日，中国人民银行支付结算司《关于暂停支付宝公司线下条码（二维码）支付等业务意见的函》，叫停支付宝、腾讯的虚拟信用卡产品、条码（二维码）支付等面对面支付服务。下一步如何监管第三方支付的创新发展，也是亟待解决的问题。
总体上看，我国互联网金融发展在监管方面主要存在如下问题：首先，监管理念落后，监管未能及时跟上互联网金融发展的需要。其次，现行的监管模式和制度，不仅不能满足传统金融业的发展需要，更不能适应互联网金融发展和监管的需求。互联网金融的创新与金融脱媒的加快，使得我国金融业混业经营趋势进一步深化。现行的监管模式与制度，已经无法满足互联网金融发展的需要。最后，法律法规不健全，亟待修订我国法律法规，适应互联网金融的发展。因而，对互联网金融存在的问题，需要通过法律制度层面的建设与完善，把p2p、股权众筹等新型业务形态在内的互联网金融纳入到我国法治金融的轨道，进而能使得互联网金融在有序化、规范化、法治化的道路上取得长足发展。
2014年我国政府工作报告指出：“促进互联网金融健康发展，完善互联网监管协调机制，密切监测跨境资本流动，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。”2015年7月18日，中国人民银行等十部委出台了纲领性的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，着手对互联网金融进行规范监管；2015年11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要规范发展互联网金融。在推行我国金融法治的逻辑下，法律是实施金融监管的基础，对监管者和被监管者具有双向约束作用，也是一个国家监管体系框架稳定运行的前提条件。因此，我国互联网金融监管的必要性基于以下考量：
第一，互联网金融虽然具有降低信息不对称和交易成本的优势，但是并未达到理想的市场有效状态。因而还存在着市场的个体非理、集体非理、道德风险等，客观需要对互联网金融加强监管；
第二，互联网金融存在着“长尾”风险。因为互联网金融服务了大量的未被传统金融覆盖的人群，因而会出现不同于传统金融的风险特征，即互联网金融一旦出现风险，对社会的负外部性很大；容易出现金融消费者的非理性、被误导、欺诈等保护问题；
第三，互联网金融创新所带来的技术风险，都会造成互联网金融的安全风险、合规风险等问题。总之，金融监管是一种既能补救市场失灵，又能维护金融体系稳健有效运行，进而能提高金融资源配置效率，还能使公共利益不受侵害的合理制度安排。
金融法需要及时构建新型金融市场的法律制度体系，填补法律漏洞，为整个金融市场提供有效的制度供给，将发育并不完全的市场以及非正规金融纳入到法律规制的框架内，以确保金融市场的全面有序发展。鉴于我国互联网金融存在的问题及其创新等特点，结合国际金融危机之后的监管理念和方法，通过金融监管法律制度的路径，下述将从不同的阶段对我国互联网金融实行目标监管模式，强化功能监管、协调监管和金融消费者保护三位一体，修订和完善我国相关的法律等三个方面进行阐述。
我国对互联网金融监管适宜实行
目标监管模式
目标监管模式是英国经济学家泰勒（michaeltaylor）在1995年提出来的理论，也被称为双峰理论。泰勒认为金融监管的目标应该是两个：一类监管机构通过审慎监管，维护金融体系的安全和稳健，防范系统性风险；另一类的监管机构实施行为监管，纠正投机、欺诈和不公平交易行为，保护金融消费者的利益。因此，目标监管模式的内涵包括了两类机构和两个目标。两类机构是指，通过审慎监管维护整个金融体系稳定的机构和通过行为监管保护消费者权益的机构；两个目标，即金融稳定和消费者保护。从长远来看，两者目标是一致的。目标监管相对于其他监管模式，其优点主要体现在以下方面：其一，缓和两大监管目标―维护金融系统安全稳健和消费者保护的内在矛盾；其二，监管机构各司其职，不存在功能重叠；其三，行为监管机构可以给予消费者特别是零售消费者充分的保护，同时确保信息透明度和市场操守。
笔者主张对我国互联网金融监管实行目标监管模式，是基于微观和宏观两方面因素的考量。
从互联网金融发展的微观层面上来说，基于以下方面原因：
其一，目标监管模式契合我国互联网金融发展的内在规律。由于互联网金融的创新及发展，互联网金融将场内和场外市场交易打通，线下的“一对一”模式通过互联网平台变成了公开模式，私募与公募、场内与场外、金融机构与非金融机构乃至批发市场与零售市场的概念变得越来越模糊。互联网金融的发展充分体现了大融合、大混业、大金融的趋势。我国互联网金融的创新、发展，不断打破行业界限的混业趋势，而且随着其自身的创新风险、技术风险、长尾风险、金融系统风险等问题的涌现，对监管提出了新的更高需求。而我国央行等十部门出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，监管模式依然是传统的分业监管模式。传统的分业监管模式已经无法解决互联网金融混业经营的问题：造成无人监管或者监管过度、监管的标准不一致、监管协调成本高，更难以有效地防范互联网金融所带来的系统性风险问题。对功能监管而言，依然存在着不能有效地防范系统性风险的问题。而目标监管模式的优点恰好能解决这方面的问题，更能契合互联网金融发展内在的需要。
其二，目标监管模式的国际前沿实践，证明了其对互联网金融监管的有效性。金融危机之后，监管理念的发展与变化，国际上实行在目标监管模式下对互联网进行金融监管。2008年金融危机之后，世界各国纷纷对金融监管理念和监管法律制度进行了反思、修正。金融危机必定会反弹性地激发立法创新，这是金融监管法律制度发展中的一条铁规律。英国制定并颁布了《2012年金融服务法》（FinancialServicesact2012），废除了金融服务局（FSa）统领下的单一监管体制，代之以“准双峰”模式。具体来说，在英格兰银行之下新设金融政策委员会（FinancialpolicyCommittee，FpC），作为宏观审慎监管机构，负责监控和应对系统风险；新设审慎监管机构pRa（prudentialRegulationauthority），作为英格兰银行的子公司，负责对各类金融机构进行审慎监管；将剥离审慎监管职能后的FSa更名为FCa（FinancialConductauthority），负责监管各类金融机构的业务行为，促进金融市场竞争，并保护消费者。
因而，应对我国互联网金融监管的模式进行重构，可以由国务院直接设立我国金融监督管理委员会，下设两个机构：
一是以央行、财政部为主体构成的金融审慎监管局。主要负责宏观审慎监管，负责监控和应对系统风险。对互联网金融进行宏观的监管和监测，将互联网金融的融资总额纳入到整个金融行业的社会融资总额，对危及金融稳定和安全的系统性风险，有权要求互联网金融平台报送指定的有关数据报表。利用互联网金融创新的特点，运用大数据等技术从宏观上防范互联网金融的系统性风险，并防范利用互联网金融平台进行洗钱的危害活动。
二是由证券会、银监会、保监会等相关机构构成的金融行为监管局。负责对互联网金融市场行为的监管，负责监管各类互联网金融机构的业务行为，促进金融市场公平、合理的竞争，始终维护金融消费者的权益。有了统一的金融行为监管局，就可以不再像传统金融体制那样，分不清是谁的监管责任；能高效制定出互联网金融监管规则（无论是p2p还是众筹），进行监督检查规范互联网金融市场行为，制定金融消费者保护措施，确保互联网金融市场的透明度。我国的金融审慎监管局和金融行为监管局一并对金融监督管理委员会负责，并由金融监督管理委员会协调二者监管。
如此一来，我国采用目标监管模式，不仅可以适应传统金融行业混业发展的长远要求，更能克服互联网金融在创新发展过程中传统的机构监管以及分业监管的弊端：互联网金融创新分不清该由哪个部门监管，各个部门互相推诿，导致无法进行有效的监管，影响互联网金融行业的发展。而且，互联网金融处于一个不断创新、发展的历史进程中，目标监管模式具有的内在优越性与延展性，能包容、适应、规范和保障互联网金融的长远发展。
对互联网金融应强化功能监管、协调监管和金融消费者保护
互联网金融监管不是一蹴而就的，而是有一个逐步推进的过程。因此，从中期发展来看，当互联网金融创新发展使得其法律属性界定成为难题的时候，机构监管无力监管；而且互联网金融发展推动金融业的混业发展，功能监管就体现出了自身的优点。
对互联网金融进行功能监管，仍然会存在一些问题：功能监管缺少对系统性风险的有效监管，因而难以实现良好的审慎监管目标。因为功能监管仅仅关注的是互联网金融特定的各种业务和产品，而不是机构本身，所以就难以完整地获得一家互联网金融机构的所有业务和风险信息；在互联网金融的创新型产品出现后，很难界定其监管范围。互联网金融的监管主体分工也不够清晰，对互联网金融交叉性的产品，也未能明确该由哪个部门来管理。此外，还会导致监管成本增加、监管效率低下等问题。而互联网具有跨地域、跨行业、跨时空的无边界特点，互联网上运行的金融业务也相应增加了交易的瞬时性、跨界性和关联性。互联网金融的监管首先关注金融行为的本质属性。因此，针对互联网金融监管，从中期发展来看，应该在以功能监管为主的前提下，加强协同监管。例如互联网金融涉及的是存贷款业务，那么就由银监会按照存款类的机构来监管。互联网金融的产品是通过互联网设计的，其很容易形成跨界产品，当功能监管不足时，就应该强化协同监管。如此一来，根据互联网金融的功能确定相应的监管机构，又通过有效的监管协调，控制风险传染和扩散，形成一个以功能划分的专业分工，同时又是统一协调的互联网金融监管体系。可行的路径是，应该由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会三大金融监管机构有效配合，建立互联网金融监管协调机制。在此基础上，既要加强不同行业监管部门的横向监管协调，又要强化全国与地方的纵向的监管协调，针对互联网金融运行的特点，实现互联网金融监管的无缝对接。
在2008年金融危机之后，欧美主要发达国家对危机反思的结果就是加强金融消费者的保护，维护金融活动中相对处于弱势的一方，尤其是那些缺少专业投资知识的自然人投资者。美国对危机进行了反思，之后制定出了《多德―弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，成立了美国金融消费者保护局，以改变欺诈和不公平所带来的对金融体系的危害。面对互联网金融的创新，美国对众筹、p2p等业务，制定法规进行监管的出发点依然体现出以保护投资者为核心的理念。英国金融行为监管局FCa在对众筹监管的规则中就明确地指出此监管办法所要实现的目标就是适度保障消费者，并从消费者利益出发，促进有效竞争。法国生效的众筹监管法案，同样坚持的是保护客户和信息的透明度的理念。随着互联网技术的发展，金融创新能力大幅提高，但投资者与经营者之间的差距加大，不透明的信息和投资者经验的欠缺以及固守传统的监管规则，既不能适应金融创新的发展，也不利于对投资者的保护。因此，对我国互联网金融的消费者保护，一方面通过制定相应的监管规则，建立以信息披露制度为核心，确立合格投资者制度，设计投资者纠纷解决和赔偿规则；另一方面，建立金融消费者教育制度。通过对消费者进行有针对性的互联网金融消费的教育，提高互联网金融消费者的风险意识、投资意识、维权意识和自我保护的能力。
现阶段我国相关法律的
修订和完善
目前，我国互联网金融发展正处于一个起步与发展的关键时期。我国金融法律制度的现状是，要求摆脱金融抑制掣肘而转型为能够为符合金融深化要求的现代法律体系。现阶段对互联网金融的监管存在着监管空白或者模糊不清的问题。而世界上主要金融创新和监管国家，例如美国、英国、意大利、法国、新西兰等国通过国家立法给予互联网金融中的众筹合法的地位，德国等国家主要依靠现有规则进行调整。典型的例子是英国在目标监管模式下，FCa通过《pS14/4-FCa对互联网众筹和基于其他方式发行非随时可变现证券的监管规则》，详细规定了众筹、p2p等产品的监管规则，正式承担了对互联网金融监管的职责。总体而言，美国、欧盟等国家通过制定法律或者修改法律，完善法律制度的供给，保障和规范诸如众筹、p2p等互联网金融的发展。
因此，要在我国现有的法律基础上，修订、补充、完善互联网金融发展相关的基础性法律和相关制度的规定，通过法律来明确互联网金融机构的法律地位、权利、义务、责任及应遵守的监管规则。在现阶段，我们可以借鉴美国的做法，在现有的立法基础上进行修订、补充、完善，通过行为监管保护消费者，以适应互联网金融的发展和监管要求。例如对我国现行的《证券法》关于证券的定义与范围进行修改，可以把互联网金融中诸如众筹甚至p2p等活动纳入其监管范围。
金融监管功能篇9
关键词：近年来随着金融深化的推进，我国现行的金融监管模式面临各种问题和挑战，因此对原有监管模式进行完善与改革显得十分必要。本文首先讲述我国的金融监管发展历史，介绍了我国现行金融监管的模式；其次，讲述了我国现有的金融领域涌现的各种新问题；最后本文通过对美国金融监管&
1．我国金融监管发展历史与现状
真正意义上的金融监管是与一国的央行制度的产生和发展息息相关的。因此我们可以认为我国的金融监管是从1983年正式确认中国人民银行专门行使中央银行职能开始的。因此我国金融监管的改革和发展大体经历了以下几个阶段。
第一阶段(1983--1992年)：1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能。1986年1月，国务院《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检，这是我国第一部有关金融监管的政策规定。在这期间，我国商业银行出现跨行业经营的竞争局面，很多商业银行设有自己的信托、投资和证券公司。中国人民银行作为全国金融事业管理机关，负责全面管理金融机构与金融市场。同时，中国人民银行作为国家证券主管机关，负责证券发行、上市的审批，包括管理股票和债券。保险监管职能也一直由中国人民银行承担。这一时期，形成事实上综合经营、统一监管格局。
第二阶段(1992--1998年)：从1992年开始，随着我国金融机构数量的不断增多，证券市场的发育，信托机构的逐渐产生，银行业、保险业竞争日益加剧，宏观金融出现失控，金融秩序出现混乱状况，使金融监管的重要性逐渐提高。1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会(简称证券委)和证券监督管理委员会(即证监会)。根据证券市场发展的实际情况，国务院对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。
1997年11月，中央金融工作会议提出建立和健全“集中统一”的证券市场监管体制。1998年6月，中国人民银行将证券市场监管职责全部移交证监会，真正形成了银行与证券的分业监管。
第三阶段(1998--2002年)：1998年11月中国保监会成立，原来由人民银行监管的保险机构移交给保监会。同年，国务院决定撤销国务院证券委员会，其工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定其对地方证管部门具有垂直领导权，中国人民银行对证券机构的审批监管权也划给中国证监会，形成了以中国证券监管委员会为主和集中统一的证券监管体系。至此，人民银行分离了证券、保险监管职能，但保留了银行业监管职能。
第四阶段(2003—至今)：2003年3月，十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。
中国银行业监督管理委员会下设16个局级部门，其中，银行监管一部、二部、三部、非银部、合作部主要由原中国人民银行主管国有商业银行的银行监管一司、主管股份制商业银行的银行监管二司、主管市场准人的银行管理司、主管信托投资公司、财务公司的非银行金融机构监管司、主管农村信用社的合作金融司组成。除上述几个部门之外，其他部门以原中央金融工委的工作机构为主组成。而中国人民银行专注于货币政策的制定和执行，不再承担有关金融监管的职能。
至此，我国正式完成了分业经营，分业监管体制的构建，形成了银监会、证监会和保监会(以下简称“三会”)共同负责金融微观监管，人民银行负责金融稳定的监管体制。可以由以下的图1—1来表示。
图2—1中国金融监管模式
2.当前我国金融领域监管存在的问题
（1）重复监管的问题
由于我国实行的分业经营分业监管的模式，而分业监管极有可能造成“重复监管”。金融监管机构之间不仅仅是分工合作的关系，还存在着大量权力和利益的冲突与争夺。当一项监管权力有利可图时，各个监管机构都会不惜一切代价将该项权力收归己有，此种行为导致的后果就是“重复监管”，该种行为的严重浪费监管的资源。
例如银行业中的对支付结算业务的重复监管；此种情况主要是银监会与人民银行之间产生的重复监管现象。根据《银行业监督管理法》第二条、第十六条、第十八条，《中国人民银行法》第四条、第二十七条、第三十二条和《商业银行法》第三条、第六十二条的规定，银行业监督管理机构依法负责对商业银行办理国内外结算业务的准入管理和日常监管；中国人民银行会同银监会制定支付结算规则，负责维护支付、清算系统的正常运行，并对相关主体执行清算管理规定的行为进行检查监督。
例如对信贷业务的多头监管目前，我国银行业监督管理机构与人民银行在信贷业务方面存在着多头监管的现象，两个管理部门都在制定信贷方面的政策法规。有的是银监会单独制定的，如《商业银行授信工作尽职指引》（银监发[2004]51号）、《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发[2004]57号）；有的是人民银行单独制定的，如《关于加强和改进国家助学贷款的通知》（银发[2004]13号）、《证券公司股票质押贷款管理办法》（银发[2004]256号）；有的则是两家联合制定并下发的，如《汽车贷款管理办法》（人行、银监会令[2004]第2号）。使得我国的信贷业务政出多门，不利于统一的管理。
（2）跨行业、跨市场的金融产品和业务迅速发展给金融监管带来难度
自1993年起，金融监管当局就开始允许部分银行、证券、信托公司通过设立子公司的形式参与其他金融业务。近几年，我国金融发展的一个新趋势就是，跨行业、跨市场的金融产品和业务迅速发展，金融创新日益活跃，银行、证券、保险业务的综合性经营趋势不断呈现。如以股票质押从商业银行取得贷款，允许保险公司进入银行间债券市场，商业银行保险产品和保险业务，各金融资产管理公司从事债转股业务，商业银行基金托管等。最为典型的是目前我国商业银行介入证券业务，我国《商业银行法》虽禁止银行从事信托投资和股票业务，但并没有将银行参与证券业务的大门堵死，商业银行可通过金融创新，开发新型金融产品，发展与资本市场有关的中间业务，从而变相地进入证券市场。这些跨行业、跨市场的金融产品和业务，涉及到不同的监管机构的职能范围，严重的挑战了当前我国现有的金融监管局面。
（3）金融领域的金融控股集团出现的监管规避效应
1999年美国《金融服务现代化法》的通过更加剧了全球金融业理论界的混业呼声和实务界的混业趋势，金融领域逐步涌现出了一些跨行业的金融控股公司和金融集团，如国务院批准的中信控股公司、平安控股公司以及一些具有国资背景的机构成立的控股公司。这些公司的名称中虽然没有出现“金融”两字，但实际上是按照金融控股公司的模式操作。虽然这些公司所属的从事金融各业的子公司仍然归在分业监管的框架之内，但是在这些集团内部，由股权的联系所带动的金融各业之间资金的流动、风险的转移和财务状况的变化等，相比以往更加复杂。所以尽管我国有关法律严格限定分业经营和分业监管，但是在一定程度上讲，这些公司或集团还是具备了混业经营的雏形。这就是我国金融领域出现的“宏观分业，微观混业”的局面。对一些既涉及银行、有涉及证券或保险的业务出现真空监管。
（4）外资金融机构的进入对我国金融监管提出的挑战
在我国金融市场进一步开放的形势下，外资金融机构大量进入我国。不少的外资金融机构金融产品具有很强的国际性，金融交易技术复杂，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行等金融机构将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如投资组合、金融租赁、保险中介及金融衍生产品。于此同时国内金融机构出于市场压力，也将被迫加快金融创新，推出各种金融衍生产品。而由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。这为我国的金融监管带来了很大的难度。
以上这些局面都严重的挑战了我国现有的金融监管机构，让人们意识到了当前我国的金融监管模式的不足。
3 问题的解决办法—从机构监管向功能监管转变
（1）美国的监管模式的经验借鉴
所谓功能监管，按照美国前财长RobertRubin的定义，是指：“一个监管过程，在这一过程中，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。”
功能监管在美国正式开始运作时源于1999年。1999年颁布的《金融服务现代化法案》确立了美国“伞式”+功能监管的框架。《金融服务现代化法案》首先明确了功能监管的原则：对于同时从事银行、证券、互助基金和保险等业务的金融控股公司实行伞式监管制度，即从整体上制定联储为金融控股公司的牵头监管人，成为金融控股公司的基本监管者，负责该公司的综合监管，并且与财政部一起认定金融控股公司允许经营的金融业务范围；同时，金融控股公司又按照其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督；牵头监管人与功能监管人必须互相协调，共同配合；为避免重复与过度监管，牵头监管人的权力也会受到相当的限制，也就是说，联储必须尊重金融控股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果。在未得到功能监管人同意的情况下，联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本；但在金融控股公司或其附属公司因风险管理不善及其它行为威胁其下属银行的稳定性时，联储有权加以干预。通过建立这种特殊的监管框架，金融控股公司的稳健性与效率都可以得到一定的保障
美国的伞状金融监管模式如下图3—1
图3—1美国金融监管模式图
当然08年的金融危机的爆发也客观的说明了这个监管模式存在着缺陷，所以金融危机爆发后，美国进行了一系列的金融监管改革。如美国财政部于2008年3月公布了新的金融改革方案《金融监管体系现代化蓝图》，2009年6月17日，奥巴马政府正式公布金融监管改革白皮书《金融监管改革：一个全新的基础》，2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署经过一年多修正的金融监管改革法案——《华尔街改革和消费者保护法》。《华尔街改革和消费者保护法》法案被认为是自大萧条以来最严厉、最全面的金融监管改革法案成为法律。具体来说,该法案改革当中最核心的内容是设立金融稳定监管委员会，旨在负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险,进一步强化功能性监管，实现不同监管机构之间的信息共享与协调监管。
（2）我国实现功能监管模式的展望
金融市场的稳定是一个国家经济稳定增长的前提，在我国金融监管发展的未来发展方向上，我们可以如同美国财务部的《蓝图》一样设定一系列的短期目标与长期目标。我国金融监管发展的短期目标是在继续着现有的机构监管模式下，完善对例如金融控股公司的监管安排，着力于完善当前金融监管的协调和合作机制。从长远目标上看，应在稳妥推进我国金融业综合经营试点的基础上，根据市场发展需要，在对法律法规进行修改和完善的前提下，逐步探索可能的功能监管体制。
短期目标中并不立即改变我国的金融监管模式是有着重要原因的，这一思路与我国目前的金融发展和监管现状也是相适应的：首先，虽然混业经营已成为难以逆转的全球化趋势，但在我国现有国情下很难一撮而就。不难想象，经历较长时间严格分业经营的我国，在转向完全的混业经营之前，必然有一个较长的“准混业经营”时期，这也意味着我国的金融监管的发展方向不可能短期内发生改变。其次，经历过多次机构改革，我国才于2003年最终形成目前的金融监管体制，短时间内恢复原体制既不现实也不可行。这种监管机构的“才分即合”将带来与机构变更相关的法律、文书的修订和内部的整合，使得新机构至少在最初运转的几年难以较好地履行监管职责，必然产生一定的风险与效率损失。最后无论对整个社会还是金融业而言，体制性变革的风险往往是最大的风险，涉及资源重组、机构变革、社会观念更新等诸多方面，需慎重行事。我国在07年1月召开的中央金融工作会议也明确要在继续实行银行、证券、保险业分业监管体制的前提下，完善金融监管体制机制。
在长期目标上看来，我国的金融监管模式将会从机构监管发展为功能监管，我国的金融监管模式不可能照搬美国等发达国家的经验，而应该结合我国的实际情况,探寻出一条符合我国国情的监管模式未来发展道路。
(1) 建立我国金融业的功能监管模式。目前来看，我国的金融业发展状况与美国的金融控股公司制度下的混业经营模式较相近，所以金融控股公司制将会比较适合中国的发展方向。在此模式下，结合我国“三行一会”的监管体系，成立特定的部门，针对对金融控股公司进行监管。同时银监会，证监会，保监会分别对各类金融机构进行专业化持续监督管理，各部门之间及时进行实时的信息沟通和披露，提高资产评估的真实性和权威性，逐渐建立起适应混业经营的发展的综合性金融监管机构。
(2) 鼓励金融创新的同时加强对衍生品的监管。金融创新能够提高市场的运行效率，但是如果处理不当可能引起新的风险。因此我国的金融业在追求金融创新的同时要注重风险的防范。鉴于国外先进的金融创新经验及金融危机在金融监管方面的教训，我国应结合发展中的实际情况，对金融衍生品市场进行严格的监管，实行信息披露，保持金融创新产品的透明度，以促进金融创新同金融监管的协调发展，避免类似于由此次金融衍生品监管力度不足造成的美国次贷危机的危害。
(3) 建立有效的金融控股公司防火墙及风险预警机制。在向混业经营模式迈进的同时要加强金融机构自身的风险管理，建立起必要的防火墙机制，合理划分内部职责和权限，并充分发挥社会监督的作用。金融控股公司的防火墙机制就是为了减少风险在金融机构内部的传递，限制各机构之间的业务往来，并控制资金在金融集团内部的流通。金融风险预警系统是防范金融危机的有效手段，建立预警机制可以在一定程度上降低风险造成的损失。预警系统需要监管机构定期向金融机构进行风险提示，对风险暴露较多的银行或其他金融机构采取双边会谈的形式予以风险预警。具体的设定需有选择地借鉴《新巴塞尔协议iii》：增加一级资本充足率的下限，从百分之四增加到百分之六，核心一级资本充足率从百分之二提升到百分之四点五；增设不低于银行风险的百分之二点五的资本防护缓冲资金。
金融监管功能篇10
【关键词】金融危机政府金融审计免疫系统论
金融系统作为融通全社会货币资金的信用中介既掌控着巨大的资金流,同时又在引导资源配置、促进社会经济发展、调节宏观政策等方面起着积极而关键的作用,其在国家经济体系运转中均发挥着“经济心脏”的功能。在金融危机背景下,借助政府金融审计“免疫系统”的构建来有效地规避和降低金融行业的风险,有着相当重大的理论与实践意义。
一、免疫系统论下的政府审计本质与目标
(一)政府审计功能的拓展
1.免疫系统的第一道防线:保护功能。政府审计具有“保护”和“监督”国民经济健康、有序和可持续发展的重要职责和义务。从本质上讲,是国家《宪法》和《审计法》规定的法定监督;从体系上来看,是政府系统内部的专门职权监督;从监督的主体上看,是国家审计机关。其监督和服务内涵是维护经济的健康和可持续运行。政府审计的服务监督作用和人体免疫系统的“保护功能”具有相同的内涵。
2.免疫系统的第二道防线:清除功能。政府审计主要是对被审机构及其业务的真实性、合法性和效益性进行审计监督,揭露财经工作中的不真实、不合法以及弄虚作假、损失浪费、舞弊腐败等问题。政府审计“清除”影响国家民主和法制进程中不民主、不合法的因素,“清除”影响国家经济社会建设中的不和谐、不合理的成分,让审计工作服务和监督于经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”体系的完善。
3.免疫系统的最后防线:修补功能。政府审计的“修补”功能不仅仅是审计之后发现问题的“小修小补”,更是相关制度的“大修大补”,以及填补相关制度的“空白”,让政府审计更好地“有法可依、有章可循”、“执审必严”,进一步增强政府审计的公信力和执行力,塑造政府审计形象,同时更好地推动我国的民主法制进程。
(二)政府审计作用的新变化
传统意义上审计的作用主要是监督约束作用、查错纠弊和批判揭露。“免疫系统论”认为审计除了这些作用外,更重要的是要发挥好以下4个作用:一是全局性作用,即用全局和宏观统揽审计工作,在全局上、整体上和宏观上有更多的话语权,对国家经济、社会存在的宏观性、全局性、倾向性、苗头性问题进行调查,提出建议;二是服务性作用,即围绕党和国家的中心工作开展审计,跳出局部和具体的审计项目,服务改革和建设的大局,推进各项改革措施的落实和改革目标的实现;三是建设性作用,在查错纠弊、揭示大系统中存在的问题或问题苗头的同时,提出对策建议,更好、更多地提出解决问题的办法和措施,推进地区、部门和单位堵塞漏洞、完善制度、加强内控、规范管理;四是前瞻性作用,关注已经存在和潜在的经济风险,及时发出风险预警,防范和化解经济风险,防止外部不利因素对国家经济社会大系统的侵袭。
(三)政府审计范围的延展
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能,将审计范围由“经济活动运行”扩展为“经济社会运行”。单纯的把审计定位为经济工作,或只看到审计在一个国家的经济事务中发挥的作用,而没有把审计与整个经济社会的健康运行联系起来,这是对审计的不全面、不完整的理解。审计作用的发挥是与经济社会环境相联系的。过去我们主要强调审计的经济功能,但是随着审计作用的日益强化、审计方法的逐步改进、审计角度的不断调整,审计越来越表现出宏观性和全局性,国家审计早就超越了经济范畴,对整个社会生活产生了越来越大的影响。
(四)政府审计目标的转变
作为经济社会运行的“免疫系统”,维护国家安全是审计工作的第一要务。因此,从政府审计的最高目标来讲,审计工作只有把维护国家安全和国家利益作为首要任务,才能够有高度、有深度,才能够真正实现其历史使命,也才能够在更高的层面上发挥更大的作用。因此,政府审计免疫系统除了财政财务审计之外,首先要解决的是国家这个机体的安全与健康,不只是关注财产、资金的安全,还包括经济、政治、文化、社会的安全;要更多的关注行政管理、政府职能转化以及审计管辖领域的事业发展问题。在做好一般性财务资金审计的同时,探索资源环保审计;在关注资金运行的同时,探索对审计对象业务运行的审计;在进行传统真实、合法性审计的同时,探索效益审计。审计免疫系统要预防、揭示、抵御一切不利于国家经济社会正常运行的各种病害,促进经济社会全面协调可持续发展。
二、政府金融审计存在的问题
(一)“重复审计”导致审计效率低下
一是政府金融审计有“越俎代庖”之嫌,“监管误区”和“监管盲区”同时并存。在现有的金融监管部门中,财政部负责中央国有金融资产的保值增值,金融监督部门银监会、保监会和证监会负责金融风险的监督,央行负责金融货币政策的有效性。而按照《审计法》的规定,政府审计可以全面检查金融机构的资产负债和损益情况,既查财务,也查风险,这就有“越俎代庖”之嫌。另外,金融监管又存在“盲区”,政府金融审计和其他监管机构都很少检查中小银行及资产管理公司、信托公司、信用社、证券公司、各种基金等非银行金融机构,更不用说国家审计部门对金融监管机构监管情况进行再监管了。
二是“群龙治水、重复监管”。政府金融审计与其他金融监督部门缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位。而就政府审计与社会审计而言,也存在着“重复审计”问题,这主要体现在两者在方法和程序上的确存在着某种程度上的相似之处,因此难免存在着“重复审计”。
(二)“审计不足”导致审计监督作用弱化
首先,审计不足使得监管信息更加不对称,金融机构的道德风险增大。由于审计力量单薄,监管当局从金融机构获取信息的渠道极为有限,严重的信息不对称现象在所难免,被监管者利用信息优势进行败德行为的概率增大。
其次,审计不足使得监管者与被监管者间“合谋”的可能性增大。这种合谋的行为很大程度上抵消了金融监管的作用,降低了金融监管的权威性和严肃性。
再次,过于频繁的现场检查凸显监管资源稀缺。审计的不足致使监管者与被监管者之间始终存在信息不对称问题,被监管者不愿意将经营管理信息全面真实地传递给监管者,监管者也难以完全相信被监管者报送信息的真实性。在没有其他信息渠道情况下,监管者为了准确了解被监管者风险控制程度,更多的会通过现场检查方式掌握真实和全面信息,由于信息变化太快以及要了解的信息太多,频繁的现场检查又进一步加剧了监管资源的稀缺。
三、政府金融审计免疫系统的完善与金融危机防范
(一)建立和完善政府金融审计预警系统
完善的政府金融审计预警系统通过收集信息、分析警兆,可以预知金融危机,进而规避或延缓危机的发生。利用经济、金融、财会等理论知识,采用比例分析、趋势分析、模型分析等手段,政府金融审计预警系统能够发现金融业存在的内生性和外生性风险因素,并向经营管理者预先提示,提前采取降低或分担风险的措施,在很大程度上防止警情的发生。
1.更新审计模式,以防范金融风险和危机为目标,引入并建立现代风险导向审计。风险导向审计显著的特点是:在“合理的职业怀疑假设”的基础上,立足于对审计风险因素进行系统的分析和评价,以确定审计的重点和范围;将审计的视野扩大到被审计单位所处的经营环境,捕捉潜在的风险,将风险评估贯穿于审计工作的全过程。
2.突出审计重点,抓住高风险区域,加强对衍生金融产品等的审计预警。衍生金融产品等金融创新业务是新生事物,风险系数更大,往往是金融风险高发领域,也是政府金融审计预警的薄弱环节。在对传统金融业务审计预警的同时,要对新生业务的警源进行重点审计,以更好地发挥政府金融审计预警和免疫系统的保护功能。
(二)建立和完善政府金融审计清查系统
通过政府金融审计,可以检查资产质量,揭露掩盖不良资产的手段,分析原因、明确责任;可以监督业务经营合规性,发现管理漏洞和薄弱环节,重点揭露和纠正违反规程放贷、诈骗资金等行为;也可以检查盈亏的真实性,发现并查处是否存在截留转移收入、挪用资金、私设“小金库”等问题;还可以查处重大违法违纪案件,防止国有资产流失。
(三)建立和完善政府金融审计修正系统
加强对政府金融审计修正系统的持续完善,有利于保证政府金融审计预警和清查功能的发挥,对政府金融审计免疫系统的总体功效起到保障作用。一要建立健全政府金融审计法律法规和准则制度。目前,开展政府金融审计工作的法律法规、准则制度还不完善,政府审计还没有建立起像社会审计所拥有的成熟的道德准则、执业准则和审计机关质量控制准则体系。二要加强政府金融审计监管体制建设。通过分析我国现行政府金融审计监管体制,评估其健全性和科学性,找出我国政府金融审计监管中存在的体制性、结构性、制度性缺陷,促进政府金融审计监管体制的完善,提高金融监管效能,以有效防范金融风险。
政府金融审计“免疫系统”的充分发挥与完善,对处于国家经济中枢地位的金融体系安全的保障作用越来越大,通过严格有效的政府金融审计监督,及时发现、防范、化解和控制金融风险,乃至金融危机,将对我国金融与经济的和谐与稳定发展发挥更大的作用。
主要参考文献:
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