实体经济发展政策篇1
一贯注重实体经济发展是德国经济政策的一大特色。与上世纪六七十年代的德国相比，中国尚处于中高速增长阶段，属于高速增长向中速增长转换的初期。然而，劳动力成本上升、传统产业衰退、产业结构升级缓慢、经济结构调整阵痛、虚拟经济膨胀并挤压实体经济等该阶段许多国家经历的问题同样正对中国经济产生深刻影响。总结德国在始终促进实体经济发展、成功度过该阶段方面的经验，对于中国具有借鉴意义。
中速增长期德国促进实体经济发展的经济政策回顾
二战以后，德国迅速开始了经济恢复建设。德国政府在抑制虚拟经济泡沫的同时，采取了一系列措施鼓励实体经济发展，主要包括以下追矫妗
1.提供促进竞争和市场发展的制度条件。德国在保护产权（包括知识产权）、竞争、合同履行方面具有完善的法律和良好的法治环境。在二战后的市场经济建设中，德国通过恢复市场价格、改造所有权结构降低了国有企业的比重，使国有企业的活动领域主要集中在交通、电信、能源和公用事业等部门，在竞争性行业创造了较好的竞争环境。
2.鼓励创新和新兴产业发展，对逐渐衰退的产业采取适应性政策，从而保证产业结构调整中地区经济和劳动力就业能平稳过渡。德国通过对公立大学的投入来促进外部性强的基础研究，通过鼓励大学与企业结合、积极支持产学结合的科技园和技术孵化中心来促进技术转化和扩散。德国对研发的支持除了直接项目支持，即选择特定产业部门或技术研发进行直接补贴，还包括间接研发支持，即国家不选择具体领域，而让企业自行决定研发目标，对其研发活动给予税负减免、对企业聘用的研发人员进行资助或支持其技术创新转让和咨询等。
在对新兴产业的扶持方面，以风机行业为例，德国政府从产业发展初期开始就给予了不同形式的激励。例如，从1977年到20世纪90年代，德国政府为了对小型和中型风机进行研发投入，资助了纵轴技术和横轴技术的风机研究，对具有不同数量叶片的风机也给予鼓励支持，在大型风机技术方面也对一些研发项目给予了财政资助。这些对实验阶段研究的支持促进了风机技术创新和多样化发展。20世纪80年代初开始，政府鼓励该类技术商业化并鼓励企业进入当地市场，公共工程领域的绿色需求促进了本国市场的培育开发。德国复兴开发银行也为风机产业化提供了较商业贷款利率更低、期限更长的优惠贷款。此外，1991年通过的首部《可再生能源法》规定了风电接入电网出售后的补贴方法以及补贴将持续20年，对促进该行业的投资和市场扩大提供了动力。在行业快速发展和稳定发展期，一方面，先后三次对《可再生能源法》进行修订，修改补贴方式。另一方面，采取市场激励措施，例如提出风电发电能力总目标，1997年开始在全国范围内测量风力，对可利用风场进行规划、优化配置，制定相关政策保护本国市场、向本国企业倾斜。同时鼓励自主创新，在行业内形成学习网络，鼓励产学研合作。在税收激励方面，从2000年开始对传统化石能源征收生态税，而对风能等免征生态税，以激励新能源发展。
对衰落的传统产业，政府则采取了适应性政策。以煤炭行业为例，20世纪60年代石油能源时代开启，煤炭业出现产量过剩危机，政府采取了限制煤炭和石油进口、建火电厂的维持性措施。1968年出台《煤炭适应法》，通过煤炭公司重组实现合理的企业规模，使煤炭产能有计划地逐步适应能源经济发展，并对主要产煤区鲁尔区煤炭给予一定生产补贴（因高于进口煤和其他能源价格），减少该行业和相关区域内快速增加的失业。与此相似，20世纪70年代中期德国钢铁业陷入危机时，政府对该行业给予了一定补贴，帮助企业重组、现代化以及对钢生产的研发投入和企业解雇员工的安置。同时，在受冲击较大的主产区，地方政府通过加大基础设施和教育科研投入，制定转型计划逐渐实现了产业结构转型和经济发展。
3.通过贸易和投资开放政策鼓励外向型经济发展，为本国企业创造更大的国际市场。在欧洲一体化过程中，德国不仅在经济上获得了更开放和广大的欧洲市场，保障了其重要资源和生产资料供应，在经济上重新崛起，还在政治上重获强势。从20世纪60年代到80年代德国开放的效果看，自1952年开始，德国就已经从逆差国变为顺差国，且主要赤字对象国逐渐由美国转向同盟国，贸易开放对其后的德国马克走强也起到了很大助推作用。
4.对中小企业的保护和发展措施。战后德国重建过程中曾对一些大型企业进行分拆，后来在市场经济、良好的法治和竞争环境、政府扶持和企业自发发展等因素共同推动下，逐渐形成了如今构成经济支柱的富有活力的中小企业。
德国政府还通过对中小企业的融资支持帮助中小企业成长发展。信贷支持方面，德国政府通过立法设立了德国复兴信贷银行（Kfw）和德国清算银行（Dta）两家促进中小企业融资的专门机构。在具体执行过程中，这两家银行一般会找一些地方的受托银行（也称往来银行，包括储蓄银行、州立银行、合作银行等）来协助进行信用评估、信贷发放、追踪监督、收回。政府资助中小信贷的资金来源主要包括：联邦和州财政预算拨款，在Kfw贷款中约占11%；另有一小部分来自二战后欧洲复兴计划的专用资产基金（由Kfw和Dta管理）；更多资金由政策性银行从市场上筹集（发债等）。以Kfw为例，其向中小企业提供从初始投资、企业扩张、并购、对外投资、创新等多阶段全方位的贷款项目，且一般信贷期限高于商业信贷，利息有补贴，Kfw承担大部分或全部信贷风险。中小企业可以向其开户行申请国家资助银行贷款（但开户行必须是国家资助银行的往来银行），往来银行决定是否为企业客户提交贷款申请。接到往来银行的贷款申请以后，Kfw相关部门的贷款批准委员会决定是否放款。贷款申请被批准后，往来银行同相关企业按照Kfw项目的条件签订贷款协议。由于资助贷款通常有最高限额，企业通常会从往来银行那里申请不足部分的贷款，因此往来银行也愿意从事这类转贷业务。通过这种业务形式，政府对中小企业的财务支持通过政策银行的杠杆运用扩大了支持力度、范围，又通过受托银行的协助执行提高了效率。
在担保方面，政府主要通过为担保银行提供再担保的形式来支持中小企业信用担保，从而提高融资能力、降低融资成本。德国的担保银行是由企业协会、商会、储蓄银行、合作银行、手工业联合会、保险公司等多类股东出资的私有非盈利机构，其通常必需的资本规模只要巴塞尔协议标准下商业银行持有同样资产规模时的20%，且通常州官员不能担任其监事会成员，作为非盈利机构不需缴纳企业所得税。这可以说是对担保银行的政策优惠。联邦和州政府会通过为担保银行所做的担保提供一定份额（最高80%覆盖率）的再保、向担保银行发放低息长期贷款方式提供支持。德国担保银行联合会也建立了共同的信用评级系统，共享评级数据资源。通常德国担保银行提供担保的费率不高，为1.5%。这部分得益于其管理较好，也部分得益于政策支持。
此外，德国的企业会员组织在融资支持政策执行中发挥了积极作用。商会和行业协会通常为中小企业提供研究咨询和培训服务，并汇总意见、进行政策沟通、游说、协调等。
总之，德国实体经济始终保持了主体地位，未被明显挤压，这与上述实体经济政策体系密切相关。德国工业部门占GDp的比重从20世纪90年代初以来一直高于美日英三国，大约在20%到25%之间波动。尽管服务业化趋势仍然可见，但德国服务业的发展主要依靠的是科技、管理，表现在公共管理、国防、教育、卫生、社会服务业、信息通信业的发展与比例提高，反映了真正的产业升级，而不是虚拟部门膨胀。
对中国的启示
1.多措并举推动实体经济发展。中国经济当前面临的一大问题正是实体经济发展受阻，预期不稳导致投资积极性下降甚至撤退，一些垄断行业和市场进入壁垒过高，一些传统工业部门产能过剩、企业亏损或盈利不佳，创新投入不足导致产品质量不高或竞争力不强、高技术领域受制于人等现象仍不少见。为推动经济结构转型并保障中高速增长阶段平稳过渡，需要切实推动实体经济发展。
首先，需要打造有利于实体经济发展的制度环境，坚持发展市场经济，保护产权，打破一些行业垄断，继续推进国有企业改革，形成公平高效的市场竞争环境。
其次，需实行创新友好型财税政策，通过企业所得税等税制设计（例如允许创新投入从税前盈利中扣除）和财政对创新项目或创新基金的支持等方式鼓励创新。
再次，可通过政策性银行的贴息贷款、再担保支持等措施改善中小企业和民营企业的融资环境。鼓励商会、行业协会发挥促进中小企业发展的作用。让中小企业代表参与相关政策研究和建议。
实体经济发展政策篇2
1．中国经济发展的特点
1．1稳定性
在中囯的宏观调控和其他政策的支持下，中囯的GDp增长率多年来一直保持在10％左右，并且长期保持稳定的趋势。但是，随着囯内经济市场投资行为与消费者行为的不平衡加剧，中囯社会经济发展的稳定性大幅波动。目前，一些行业受到高价值货款的影响，表现出生产能力小而盲目扩张的矛盾局面，可能导致未来经济市场产品发展问题。与此同时，虽然中囯的绿色生产模式已经做了很长时囘，但许多企业仍然采用高消耗、高污染、高负荷的传统生产方式，对生态环境产生不利影响甚至是不可修复的破坏性影响，不利于中囯经济的可持续了健康发展。因此，囯家必须进一步采取有效的财政政策加以调控。
1．2公平性
经济发展既要兼顾发展水平也要兼顾社会公平，公平性是中囯经济健康发展的另一个重要特征，是全面建成小康社会的重要保证。中囯正致力于通过政策支持来缩小社会贫富差距，例如对低收入预期居民提供养老保险、医疗保险、教育扶持等多项社会保障服务。但与此同时，由于一些中小企业缺乏内部控制，内部员工和工人无法充分享受到中囯完善的社会保障制度，对整个囯家经济发展有很大的不利影响。
1.3不平衡性
政府投资是中囯实施的诸多财政政策中的重要手段之一，是促进经济发展的内在动力，也是维护市场秩序的重要因素。但是，由于政府干预市场过度或投资过度可能导致社会投资和私人投资能力将被削弱，市场竞争环境相对紧张，将导致恶性竞争和高市场准入门槛，不利于中囯经济的均衡发展。同时，区域经济发展的不平衡、城乡经济发展的不平衡和公民收入的不平衡等也会影响到囯民经济的健康快速发展，影响到资源的合理优化配置。
2．经济发展与财政政策的关系
2．1相互促进
财政政策可以为经济发展提供发展过程中的基本保障措施和基本发展方向指引。同时，经济发展一旦有了明确的发展目标和内在动力后，财政政策自然会为了更好的适应并促进经济发展而进一步完善。而且，经济发展对社会的影响是多领域和多层面的，对财政政策也会产生重大影响，促使财政政策制定的更加科学合理，促使财政政策更加有利于促进经济发展。
2．2相互依存
财政政策的主要目标是实现稳定、健康、可持续的社会经济发展，这是中囯走健康可持续发展道路的根本要求。因此，财政政策与经济发展二者相互依存，经济发展离不开财政政策，另一方面，财政政策也离不开经济发展，脱离了经济发展谈财政政策就是空谈，脱离了财政政策谈经济发展就是纸上谈兵。财政政策是经济发展的重要前提和保障，经济发展是财政政策的主要目标和主要使命。
3．财政政策对经济发展的影响
3．1制定基本的财政政策阶段
在起草财政政策的初始阶段，通过对当前的社会经济发展的具体情况进行详细、具体、完整的评估，最大限度地发挥两者之囘的关系，财政政策将以微妙的方式影响囯家经济的未来发展。同时，财政政策可以在整体经济发展中取得良好的开端，并尽一切可能避免囯民经济发展过程中的许多无｝＇去控制的局面。
3．2财政政策的实施阶段
囯家颁布的所有财政政策中最重要的部分是实施阶段，同时也是最困难的阶段，在这个阶段，文字形式的法律法规逐渐成为具体的经济，财政政策逐渐成为市场调控的手段和经济发展方向的指引者。经济市场的内部调节和政府的第二个作用是实现囯内市场经济的稳定、快速和良好发展，最终实现社会经济均衡和较快发展水平。
3．3改善财政政策阶段
由于制定和实施的所有财政政策，都会有不可避免的漏洞和弊端，财政政策实和完善。目前，中囯的经济发展是可持续的发展，经济发展势头稳中向好。因此，有关部门在修改完善财政政策的过程中阻碍经济监管是不明智的，不建议采取“稀缺”措施，应制定更加优化的，具有前瞻性的财政政策，使得市场经济得以更快更好的发展。
4．财政政策对经济发展的综合影响
4．1财政政策影响区域经济发展
在经济发展落后的中囯西北地区，实施财政政策的主要作用是引导区域经济的快速稳定发展，在实施财政政策的过程中，我们必须尊重经济发展规律，坚定不移地贯彻实施财政政策，在其正确指引下，积累新的发展力量，不断促进经济发展的健康快速发展。在北上广深等地区实施的财政政策比西北地区的财政政策更加系统性更加灵活性，对促进经济发展起到了模范带动作用。目前，北上广深作为囯际大都市，其经济发展水平已经超过了世界上一些发达地区。财政政策影响着区域经济发展，使得我囯的经济发展更加注重区域均衡发展。
4．2财政政策影响世界经济发展
近年来，中囯的经济沿着“丝绸之路经济带”和“21世纪丝绸之路”有了前所未有的发展机遇，同时，“一带一路”沿线的64个囯家的经济领域都得到了深入合作和长远发展。中囯财政政策的稳步发展是“一带一路”的重要推动力和重要保证，为了维护中囯和其他囯家的经济利益，随着中囯经济的发展和世界经济的和谐稳定发展，“中囯经济”将成为一个不可低估的强大新生力量。财政政策不仅会影响中囯的经济发展，同时也会影响到世界的经济发展。
5结语
总之，财政政策在经济发展中的作用是深远的，多方面的，包括影响中囯囯内经济的发展和影响世界经济的健康发展。考虑到财政政策在经济发展中的重要作用，结合中囯目前的经济发展形势，可通过制定并完善技术创新投资、企业补贴、减税等相关财政政策，提升企业的生产能力，提高产业的技术水平，调整市场供给和消费需求，缩小社会贫富差距，实现中囯经济的健康快速发展。
注释：
［1］耿凯我囯财政政策在经济发展中的作用和问题［J］现代经济
实体经济发展政策篇3
[关键词]低碳经济公共财政政策链
政策链是一种新型政策模式，对增强政策整体效果具有重要的作用。构建我国发展低碳经济的公共财政政策链(以下简称“低碳财政政策链”)，对于提高我国低碳财政政策效果是十分必要的。
一、政策链内涵
从政策链的起源来看，它与“价值链”、“产业链”等链理论有着密切联系。1985年，哈佛商学院的迈克尔·波特教授在其所著的《竞争优势》一书中首次提出了价值链的概念，指出它是对增加一个企业的产品或服务的实用性或价值的一系列作业活动的描述。企业的价值创造是通过一系列活动构成的，这些活动可分为基本活动和辅助活动两类，基本活动包括内部后勤、生产作业、外部后勤、市场和销售、服务等；而辅助活动则包括采购、技术开发、人力资源管理和企业基础设施等。这些互不相同但又相互关联的生产经营活动，构成了一个创造价值的动态过程，即价值链。产业链是产业经济学中的一个概念，是各个产业部门之间基于一定的技术经济关联，并依据特定的逻辑关系和时空布局关系客观形成的链条式关联关系形态。
关于政策链，国内一些学者进行了有益的探索。多认为政策链是将“价值链”、“产业链”等链理论在公共政策学领域演化运用而衍生出来的一个概念。公共政策学是运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量的学科。
笔者认为政策链是公共权力机关或社团组织，为了解决公共问题、达成公共目标而选择(或制定)的各种方案按照彼此之间的政策关联性而构成相互促进、协调统一的链状系统。政策链由若干政策根据时间先后、层次高低、内容关联的关系而构成，具有下列特征：整体性。构成政策链的各关联政策是一个有机的整体，相互联动，相互依存，相互促进；(2)连贯性。为解决相同或相似的问题而选择(或制定)的新旧政策前后连贯，互相衔接；(3)层次性。构成政策链的各相关政策之间具有层次结构，有总体战略、基本政策、具体政策的区分；(4)增效性。政策链的各相关政策是一个有机的整体，能有效发挥政策间的协同作用，增强政策的整体效能。
二、低碳财政政策链
公共财政是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。《斯特恩报告》认为“气候变化在经济学上提出了独一无二的挑战：这是迄今为止规模最大、范围最广的市场失灵现象”。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的新经济模式，是应对气候变化的有效途径。低碳财政政策链就是为发展低碳经济而选择(或制定)的各种财政政策按照彼此之间的政策关联性而构成的相互促进、协调统一的链状系统。
低碳财政政策链包括纵向财政政策链和横向财政政策链。纵向政策链包括支持低碳经济发展的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策三个层次；横向政策链包括由各项基本政策构成的第一条横向政策链和各项具体政策构成的第二条横向政策链，构成链状结构的若干政策环环相扣。根据发展低碳经济所采取的财政政策情况，低碳财政政策链的链状形态设计如图1。
三、低碳财政政策链的重要作用
财政政策在推进我国低碳经济发展中具有举足轻重的地位和作用。低碳财政政策链具有下列重大作用：
1.实现政策的完整性和统一性。与传统政策制定不同，政策链是以政策的整体性为政策制定的出发点。低碳财政政策链包括发展低碳经济的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策，既有中长期战略又有具体执行政策，涵盖了各个层面，形成完整的政策体系。发展低碳经济的财政总体规划作为支持低碳经济发展的财政政策纲领，把握着低碳财政政策的基本方向，从整体上对发展低碳经济的财政政策进行设计，使基本财政政策和具体财政政策都围绕总体规划来选择或制定，保证了政策的统一性。低碳财政政策由传统形式向政策链转变可以实现政策的完整性和统一性。
2.增强政策的整体效能，提高财政资金效率。政策链的关键作用是最大化相关政策的协同、最小化相关政策的制约，在制定政策时综合权衡各项政策的关系。使各政策相互衔接、相互协调，有效克服单个政策的孤立性与局限性。低碳财政政策链能发挥发展低碳经济的各项财政政策之间的协同作用，增强政策的整体效能。通过低碳财政政策链整合各项基本财政政策和具体财政政策，可以形成政策合力，实现“1+1>2”的政策效果。低碳财政政策链将使相同的财政资金投入获得更多的减碳效果，提高财政资金效率。
3.保证前后政策的连贯性。经济发展模式向低碳经济转型是一项长期任务，不可能一蹴而就。不同时期的低碳经济政策虽然侧重点有所不同，但政策必须保持连贯性。同样，不同时期的低碳财政政策也必须具何连贯性。低碳财政政策链中的财政总体规划是中长期支持低碳经济发展的财政总体战略，不同时期的基本政策和具体政策是在总体战略的指导下根据各时期低碳经济发展情况而制定的，既保证不同时期的基本政策和具体政策有所侧重，又保持政策前后连贯、互相衔接。
4.加快经济发展模式向低碳经济转型。随着关于气候相关科学的发现越来越为人们所接受，今天的问题已经不再是是否需要低碳转型，而是转型速度能何多快、幅度有多大。我国提出在2020年前将单位二氧化碳的排放量比2005年削减40％～45％。低碳财政政策链不仅能增强低碳财政政策的内部协同，而且促进低碳财政政策与低碳产业政策、技术政策等其他政策的协渊，从而进一步提升经济发展模式向低碳经济转型的速度，何助于国家碳减排目标的顺利实现。
四、政策链视角下我国低碳财政政策的缺陷
近年来，我国出台了一系列支持低碳经济的财税政策，促进了低碳经济的发展。但从政策链角度分析，目前我国低碳财政政策总体上仍然处于相互分割孤立的状态，政策体系不够完整，政策问的协同和配套不够，没有形成链状系统。
1.缺乏发展低碳经济的财政总体规划。目前我国公共财政已在一定程度上介入低碳经济发展领域。如在应对金融危机的4万亿元经济刺激计划中，与应对气候变
化和节能减排、可持续发展直接相关的资金占到相当比重，其中2100亿元用于节能减排，3700亿元用于结构调整和技术升级，两者合计占到4万亿元的14.5％。财政通过税收、支出等政策支持节能减排、引导和鼓励新能源与可再生能源发展。但是，目前我国的低碳财政政策并没有中长期总体规划，究其原因：其一，目前我国发展低碳经济的国家方案、行动路线图等纲领性文件还没有正式出台，造成制定发展低碳经济的财政总体规划的目标、重点不明确；其二，财政政策制定者在制定政策时对政策的整体性和统一性关注不够。
2.低碳财政政策不够丰富。随着我国低碳经济发展模式的逐渐明晰，发展低碳经济的财政政策也不断趋于完善。现行的发展低碳经济具体财税政策主要集中在财政投资、直接补贴、税收优惠等方面。从目前具体政策的情况来看，仍然不够丰富：一是低碳绿色税种欠缺。目前我国尚没有以降低碳排放为主要目标的特定税种，如碳税、能源税、气候变化税等。二是税收优惠政策的形式比较单一。发展低碳经济的税收优惠政策的形式主要为减税和免税，没有充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。三是政府绿色采购政策有待充分落实。虽然我国制定了一系列政府绿色采购政策，但是，在实际操作中，往往由于政策不完善导致绿色采购成本过高，采购人员不能有效的获取环保产品的信息，无法做到真正的绿色采购；四是碳基金、碳预算等政策有待研究出台。
3.具体财政政策横向协同促进能力不足。目前我国发展低碳经济的具体财政政策仍表现为各项政策相对孤立，政策问缺乏相应的协同促进能力，没有形成一套完善的横向链状体系。主要表现为：(1)各具体财政政策比较零散，不成体系，有的还相互矛盾。如财政在大力支持节能减排的同时对化石能源的生产和消费予以补贴。这种不恰当的化石能源补贴增加了能源消费，降低了能源效率，增加了废气和二氧化碳的排放，与支持节能减排的财政政策相互冲突。(2)发展低碳经济的具体财政政策存在“重激励、轻约束”倾向。目前财政对节能减排、新能源开发等方面的激励、支持政策多，但对高能耗、高排放等行为，则缺乏必要的约束手段。
4.配套制度不完善。低碳财税政策体系是政府为了发展低碳经济而嵌入整个经济体系中的一系列政策工具集合。目前我国低碳财政政策相关配套制度欠缺，能效标准及其审计制度、碳市场交易机制、低碳中介服务制度等配套机制都还很不完善，严重制约了低碳财政政策效力的发挥。
五、构建我国低碳财政政策链的建议
(一)尽快制定支持低碳经济的财政总体规划
要按照低碳经济的要求，尽快制定我国发展低碳经济的中长期财政规划，明确财政支持低碳经济发展的中长期目标、重点。首先，要尽快制定低碳经济的国家方案和行动路线图。低碳经济的国家方案和行动路线图是制定低碳财政政策总体规划的基本依据。应在战略层面上整合当前的“能源规划”、“循环经济规划”、“节能减排规划”等与低碳经济相关方案，结合“十二五”规划的制定，尽快制定出低碳经济的“国家方案”和行动路线图，形成一个可操作性强的低碳经济发展蓝图。其次，明确低碳财政政策的中长期目标。根据低碳经济特点和公共财政基本理论，低碳财政政策的长期目标应该是获取最高的人口和社会福利，实现社会的低碳可持续发展。低碳财政政策中期目标要与“十二五”规划相衔接，保证“十二五”规划确定的各项低碳指标的达成。另外，在确定低碳财政政策总体规划时，要注意考虑我国东、西部地区的差异，增加对西部地区的中央财政投入。对于东部地区，政策的重点应该是节能减排，保护环境；对于西部地区，政策的重点应该是合理开发资源，避免过度和无序开采。
(二)充实具体政策内容
充实发展低碳经济的具体财政政策可以从以下方面着手。
1.没立碳基金。建议在整合各项与节能减排相关的资金项目的基础上，专门设置碳基金，资金主要来源于财政投入。碳基金由政府主导，其投资方向是三大类：即为“高碳改造、低碳升级和无碳替代”。具体用于：节能减排与新能源技术研发支山；节能减排与新能源技术推广应用支出；节能减排与新能源宣传与服务支出。在具体预算安排过程中，应当将每年财政收入增量的一定比例用于该基金。
2.丰富税收措施，形成我国绿色税收体系。(1)进一步推进资源税改革；(2)争取早日开征碳税或类似税收；(3)对现行税制进行“绿化”。如，在企业所得税制设计中，可以将和低碳核心技术相关的研发费用给予更高的扣除比例；消费税应改变简单的以奢侈消费品为课征对象的理念，而采用高碳和低碳标准，更多地对高碳产品消费课征重税等等。(4)丰富低碳税收优惠措施，除减税和免税，应充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。
3.完善低碳转移支付。在中央财政、省本级财政设立发展低碳经济专项拨款和资源开发保护专项拨款。制定科学、规范的分配制度，制定合理的使用计划，提高资金的使用效率。中央财政这两项拨款主要应向中西部地区倾斜。
4.认真落实政府绿色采购政策。目前我国政府节能潜力很大，大力倡导落实绿色政府采购，实为低碳发展良策。要完善政府绿色采购制度，认真落实政府绿色采购政策。在已经的节能产品和环境标志产品政府采购实施意见基础上，积极研究制订《政府绿色采购实施细则》。要进一步扩大绿色采购清单，增加绿色采购占政府采购的比重。严把政府采购绿色预算关，优先安排采购节能低碳产品的采购预算，禁止采购高能耗、高排放的产品。采购机构要简化低碳产品的采购准入程序，采取优先采购的评审标准。政府应通过减税来降低“绿色产品”采购成本。同时，政府还应支持建立采购信息数据库，成立绿色采购网络组织，向采购人员提供绿色信息，增加采购人员对绿色采购的认知。
(三)加强具体财政政策的横向协同
优化我国低碳财政政策除了充实具体政策措施之外，还应加强政策的横向协同。对现有的具体财政政策进行有的放矢的调整，发挥政策问的衔接与协同作用，以实现低碳财政政策整体功能的最大化。在加强具体财政政策的横向协同方面，一要解决当前具体财政政策相互冲突的问题。要对目前实行的各项低碳财政政策进行梳理，对不符合低碳经济发展要求的财政政策进行合理调整。特别是要对现行的能源补贴政策进行改革，增强能源补贴的针对性。二要平衡我国的低碳激励政策和约束政策。针对低碳财政政策存在的“重激励、轻约束”倾向，未来应构建绿色税制，及时开征碳税或类似税收，发挥税收对“高能耗、高排放”行为的约束作用。另外，还应增加对“两高一资”产品的生产和消费的财政约束措施，如减小“两高一资”项目的财政投入、取消税收优惠等。
实体经济发展政策篇4
法治国家应加强经济法与经济政策的协调配合，经济法的稳定性使其不可避免地具有时滞性，有时无法及时有效的应对复杂多变的社会经济生活，这不利于经济法作用的有效发挥，也容易引发对其权威性的质疑。由于经济法作为法律其自身的内在局限性使其在实施过程中存在一系列问题，时滞性的局限性是亟待解决的问题。这就需要与具有合理性的经济政策进行协调配合，经济法与经济政策各具自身的优势与缺陷，在调整社会经济生活中各自发挥不同的作用，将二者联合起来，取长补短进行优势互补，有助于使二者共同发挥作用，加强对社会经济关系的调整与管理
一、经济法与经济政策协调配合
“对经济关系的法律调整，在贯彻执行经济政策中起着重要作用”。[1]作为上层建筑的组成部分，经济法与经济政策都应反映并服务于经济基础，对经济基础产生能动作用。在一定意义上，经济法中的大量条款是经济政策法律化后的内容，而具有法律属性后的经济政策，其稳定性、规范性将得到进一步提高。
(一)经济政策引导经济立法
“经济法作为现代法，具有与传统法治理念不同的现代性，与政策的联系更为密切。”[2]其中，经济政策是经济立法的前提，经济法是经济政策的法律化，是对经济政策有效实施的法律保障[3]。加快形成有效的社会主义市场竞争机制，进一步建立健全使市场在资源配置中起决定性作用的体系，推动资本市场双向开放的战略决策，要求对我国经济以及全球经济发展形式能够及时做出制度回应，以适应经济发展新常态，应对全球经济发展的风云变化。然而经济法对稳定性和权威性的要求，使其具有滞后性，往往无法及时应对纷繁复杂的社会经济，对某些新型社会经济关系也无法及时进行调整，使经济法对新型社会经济关系的调整出现某些不适，无法满足现代社会对经济运行效率的要求。而经济政策具有的灵活性与适应性能够及时对社会经济发展中出现的新问题予以制度回应，并及时进行调整。通过经济法与经济政策的协调配合，有利于及时、有效地对社会经济关系进行调整，化解经济运行中出现的问题，保障经济运行效率。有鉴于此，在建设社会主义法治社会，坚持协调发展、共享发展、开放发展的过程中更应重视经济政策的作用，对于具有较强稳定性、卓有成效的经济政策应该通过法定程序将其上升到法律层次，将其纳入经济法制度中。
以财政法与财政政策的关系为例，在经济金融化、全球化背景下，面对复杂多变的经济形势，政府运用财政政策调节经济的常规方式是“相机抉择”即政府根据当前的经济发展形势，采用不同的财政措施，利用国家财力有意识调节经济运行的手段[4]。为加强财政法的适应性以有效调整财政关系，财政法需要反映根据经济发展新形式制定的财政政策，因此需要将这些财政政策予以法律化。例如，根据2014年《政府工作报告》中对于财税体制改革问题的强调，尤其是对预算管理制度改革的重视，新《预算法》的亮点之处在于规定应实行全口径预算，如第4条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。再如，新《预算法》更是首次对“预算公开”问题做出细致规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等事项明确要求做出公开说明，并在第92条中对违反预算公开规范的法律责任做出规定。通过对预算法修改后呈现的亮点予以分析，在见证财政法体系日益完善进步的基础上，更应重视预算公开入法的长远意义。其有利于切合社会主义市场经济及其法治要求，保障公众知情权、监督权，有效预防政府失灵。
(二)经济政策弥补经济法的漏洞
从根本上讲，“单单稳定性与确定性并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度”[5]。经济法制定后需要保持稳定性，不可朝令夕改，否则有损法的权威性和可预测性。但是，对稳定性的要求也往往使其滞后于当前经济发展形势，无法及时对某些经济问题做出回应。经济法作为调整社会经济关系的法律，其主要任务是监督、规范国家调整经济活动的行为，促进经济社会健康发展，面对千姿百态、变化万千的社会经济不可一成不变。由于各方面的原因，经济法不可避免地带有时滞性，需要灵活的经济政策予以配合，才能有效发挥对社会经济关系的调控作用。
经济政策对经济法漏洞的填补作用表现在：经济法不是万能的，单单一部经济法律规范不可能事无巨细的对所有的经济关系进行调控，更何况经济法本身的时滞性，也使其在复杂多变的社会经济面前表现出些许的无能为力，因此经济法不可避免地存在漏洞。在社会经济运行过程中如果出现了经济法没有规定的问题，或者有些问题经济法已无法对其进行有效调控，而此时相关经济政策却有与之相关的规定，那么可以考虑适用该项经济政策。一方面，进行经济立法或修法必须符合法定程序，这是一个漫长的过程，在短时间内往往无法及时应对新兴问题完成立法或修法过程。即使进行立法或修法，经过层层严格的程序制定出的新法或修改后的经济法对于已经出现的问题也往往于事无补，这与现代社会对经济运行效率的要求背道而驰。正如萨维尼指出的，法律自制定公布之时起，即逐渐与时代脱节。即经过立法或修法后的经济法可能又与此前出现的问题不适，无法对其进行调控。另一方面，如果漠视社会经济发展过程中出现的问题，对“市场失灵”或“政府失败”问题置之不理，则经济法的权威性、强制性无从谈起，而且也会因为缺乏对社会经济的有效调控和对政府宏观调控权的有效规制，使社会经济陷入混乱，这必将对国家利益、社会利益造成极大损害。所以，如果相关经济政策与经济法的价值不相冲突，可以选择适用经济政策对社会经济进行调整，这符合经济法对公平与效率的追求。
新《预算法》对于一般转移支付和专项转移支付中存在的诸多问题，如规模偏小和资金分散等问题，在第16条、第38条、第52条等多个条款中对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等事项做出具体规定。新《预算法》对专项转移支付制度做出重点规范，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付等，有利于规制中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。针对财政转移支付问题，我国尚未制定专门的财政转移支付法，转移支付的相关问题都在其他相关法律中予以规定。新《预算法》正式实施前，对有关转移支付尤其是专项转移支付的问题则可以根据有关转移支付的经济政策进行规定。
(三)法律化后的经济政策具有更强的稳定性和权威性
将具体国家政策予以法律化是使其获得强制执行和给予市场主体更大合理预期的重要方式[6]。经济政策虽具有灵活性、适应性，但由于其针对社会经济发展中出现的具体问题进行规定，在稳定性方面无法与经济法同日而语。另外，由于经济政策的制定主体往往是政府，其权威性也不及由全国人民代表大会严格按照法定程序制定通过的经济法。为了保障在较长时期内具有稳定性的重要经济政策得到有效实施，需要经过法定程序将其纳入经济法范畴，使其更具规范性。同时，通过将经济政策法律化，有助于以法律的权威性、强制性保障经济政策的实施。
例如，对于财政政策而言，由于其具有灵活性、及时性和制定程序简易性等特征，在财政改革中，一般情况下是先出台政策，在财政政策实施一段时间后，再总结经验将可以纳入财政法范围的政策进行法律化，使其上升为法律。通过财政政策和财政法的相互配合，有效促进国家对经济的平衡协调，维护社会公共利益。财政政策的法律化，有助于以法律的规范性和强制性促进财政政策目标的贯彻落实。
二、如何增强经济法与经济政策的协调互动
为探索加强经济法与经济政策协调互动的有效方式，使二者在相互配合中发挥最佳的经济法实施效果。综合我国目前经济法与经济政策的实施现状与效果，以及未来社会经济的发展情况，可以探索在以下方面做出努力：
(一)经济法及经济政策在制定过程中应坚持
1.经济政策的制定应遵循科学原则。首先，制定经济政策应尊重客观经济规律，符合经济事实。根据当前以及未来经济发展的形式和趋势，目前市场经济发展中出现的问题和国家未来的经济发展规划，制定符合客观经济发展形式的经济政策。如果漠视客观经济规律和经济事实，以政府的主观经济意志为基础制定的经济政策，其必然与社会客观经济现状不相适应，这种脱离客观经济规律的经济政策不应被经济法所吸纳。其次，经济政策应符合经济法律的规定。经济政策的制定主体、内容、执行主体、实施方式等应严格遵循经济法的规定，在相关领域已有比较完善的经济立法时，制定经济政策应在经济法的框架内进行，强调国家依照法律来实现对社会经济的调控。最后，注重民主决策。重视发挥经济决策机构的作用，使决策更具客观性、社会性与专门性。尊重市场规律，充分发挥市场的决定性作用，同时为了防止市场失灵，经济法管理主体应根据经济法规定对社会经济活动予以有效监控。重视民主决策，协调个体权利与公共权利、个体利益与公共利益。
2.经济政策的法律化。经济政策应在经济法的框架内，在经济法的制约下制定、实施。对于符合客观经济规律的经济政策应选择时机使其上升到法律层次，具有法律属性，增强经济政策的可信度，使其实施获得预期效果。在我国，由于经济政策主要由政府制定、实施，因此应加强人民代表大会对经济行政法规的审查和监督，扩大人民代表大会立法对经济政策的规范作用。
(二)以财政法与财政政策协调互动的方式为视角，映射经济法与经济政策的互动
在深化经济体制改革，完善经济法律制度的过程中，针对财税改革和财政转移支付等问题，发挥财政政策的积极作用对于上述问题的改革大有裨益。在市场经济运行过程中，营造良好的法治环境，加强经济法与经济政策的协调互动，有助于国家对经济活动的有效参与和监控调节。
1.财政法与财政政策应根据自身的作用和特点协调确定各自的调整范围。对于宪法、立法法确定必须由法律调整的财政关系，以及根据经济波动情况能够自动发挥稳定作用的财政工具，如税收、财政转移支付等应制定为法律。对于灵活性较大的相机抉择财政政策，宜采用政策手段，但是该操作程序，可以由法律规定，以保证财政政策的科学性与民主性[7]。
2.加强财政法与财政政策在制定过程中的沟通协调。由于财政法与财政政策的制定主体、程序及背景不同，二者在实施过程中难免存在内在矛盾，为了消弭财政法与财政政策之间的矛盾，实现二者的有效协调，在财政法和财政政策的制定过程中，应重视建立二者之间的沟通与协调机制，如预算法在制定过程中预算工委与财政部之间就预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整等方面进行了充分的沟通协调，以提高财税预算等方面的立法和审查监督的实效。
3.了解、掌握财政法与财政政策的出台时期。在市场经济运行过程中，面对瞬息万变的经济发展情况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出现的问题，因此需要经济政策予以配合。实践中，由于经济政策具有灵活性、前瞻性，面对社会发展过程中出现的问题，当经济法对这方面的规定存在法律空白或漏洞，而修法又来不及时，采用灵活的经济政策来予以弥补不失为一条成功的经验。所以，一般情况下是先出台经济政策，待时机成熟时再以法律的形式予以规定。
4.注重财政法和财政政策的动态配合，消弭二者之间的摩擦。这一点主要是强调财政政策和财政法应在实施中加强配合。“财政政策的贯彻实施应有利于促进财政法的实施，树立财政法的权威;财政政策是财政法律的核心内容，在实施财政法的过程中，要注意财政政策因势变动的走向，在执法中运用财政法原则，使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾，使财政政策和财政法律在动态中耦合，达到财政政策和财政法律实施的预期效果。”[8]
三、结语
经济法作为社会本位法，在维护社会公平正义，调整市场经济运行的过程中愈加发挥重要作用。在经济发展过程中应对经济法制度不断予以完善，对于实施卓有成效的政策适时入法。同时，在此过程中，经济法应注重与经济政策的动态配合。经济政策具有较强的前瞻性、灵活性，在市场经济运行过程中，面对瞬息万变的经济发展状况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出现的所有问题，因此经济政策既对经济立法起引导作用，又对经济法起补充作用。在瞬息万变的社会经济发展过程中加强与经济政策的协调配合，有助于共同发挥对社会经济生活的调控、规范作用。
实体经济发展政策篇5
【关键词】经济发展执行力因素对策
我国经济发展方式转变的内涵主要是由依靠增加要素投入的粗放外延增长向依靠要素生产率提高的集约内涵增长转变，从数量扩张型增长向质量效益型增长转变。其实质在于提高经济发展的质量，即主要通过科技进步和创新，来实现经济发展速度、质量、效益的相互平衡和经济、社会的可持续发展。只有加快转变经济发展方式，才能适应全球需求结构的重大变化，有效应对日益激烈的市场竞争和愈加突出的资源环境约束，从而实现我国经济、社会又好又快发展。
一、地方政府政策执行力对实现经济发展方式转变目标的影响
作为政治系统输出的主要内容，加快经济发展方式转变的政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而，政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案，其效能必须经过各级地方政府实际的执行过程才能得以发挥。正如美国学者G·艾利森所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”因此，地方政府是否能有效执行上级有关政策规定，决定着经济发展方式转变目标的实现程度。
总体来看，这几年地方政府执行相关政策的水平与效力有所增强，在一定程度上推进了整个经济发展方式的转变，但是也有些地方政府出现了政策执行力的弱化，阻碍了经济发展方式向着有利的方向发展，其消极影响主要表现为：地方政府执行经济转型政策时不作为。只是简单地宣传一下政策，做表面文章，实际上拒不执行上级政府政策；在执行政策时曲解政策的精神实质或部分内容。当政策对地方政府不利时，地方政府就会制定与经济转型政策表面相一致，实际相违背的实施方案，使上级政策难以得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的效果；执行政策的态度消极，走形式主义。执行不愿意花大力气，导致经济发展转型政策方案难以执行到位，影响了政策目标的实现；地方政府在政策执行过程中缺乏主观能动性。对上级政策或以往经验机械地照搬照抄，缺少对政策的理解和认同，因而不能领会经济发展转型政策的实质，不能因地制宜地将政策方案精细化、本土化，无法有效地结合政策执行的原则性和灵活性，人为地增加了政策执行的难度。
二、制约地方政府经济发展方式转变政策执行力的主要因素
（一）政策执行主体素质不高
政策执行主体在执行公共政策时可能受到其自身的缺陷的影响，使得公共政策的执行受到不可低估的阻碍。特别是政策执行主体的认知缺陷和利益驱使两个方面。
1.政策执行主体的认知缺陷。一方面，由于有些政策执行者的理论水平与执行技巧等水平不高，使得政策执行主体对公共政策的有了错误的理解。另一方面由于政策执行者凭经验、主观片面地理解公共政策，也使得公共政策被扭曲地执行。由于这些原因，使得政策执行者无法得到上级政策与本单位实际情况的结合点，从而导致公共政策不能得到有效的执行。地方政府没有充分地理解科学发展观，对经济发展方式转变认识不足，因而缺乏执行的动力。
2.政策执行主体的利益驱使。政策执行主体一般具有双重身分。一方面代表从社会整体利益的角度出发代表着社会的整体利益，另一方面代表着本地区或本部门，甚至代表着个人自身的利益。由于政策执行主体的利益趋向的双重性，政策执行主体会从不同的利益角度去理解和执行公共政策。所以全社会整体利益、部门利益以及个人利益相互交织在公共政策执行的过程中，当这些利益在方向上具有一致性时，公共政策能够被忠实地执行；但当这些利益在方向上冲突时，并且政策执行者不能克制部门利益与个人私立的诱惑时，公共政策的执行就不会向着有利于全社会方向发展。
（二）政策执行机制权力配置不合理
实现经济发展方式的转变不仅涉及宏观领域，也涉及微观领域。地方政府在指导市场经济活动时却仍然掌控着很大一部分生产资源，习惯于运用政府权力来配置生产资源、干预日常经济活动和分配经济利益，使从事经济活动的个人和组织隶属于行政权力之下。这样就导致了地方政府职能缺位和越位的同时存在。
地方政府职能越位，主要指政府在可以由市场机制发挥作用的领域干预过多、权力过大。例如政府通过包办企业的投资决策和招商引资干预企业的微观经济活动；对能源资源、土地资源和资金等稀缺资源的价格过度管制；行政许可和审批项目、手续繁多等。地方政府职能缺位，也就是职能履行不到位，主要指应该由政府管的事而政府没有管、没有管好。当前比较突出的问题主要有：地方政府在社会公共服务方面的投入不足，地方环境监控体系不健全等。
（三）地方政府政策执行资源不足
资源是要素的总和，也是一切行动的依托。政策执行同样需要必要的资源。张世贤认为：“政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。”可见，资源的投入对于政策执行是必不可少的。政策的执行除了投入一定的人力资源，还必须要有充分的财力资源和管理资源的支持。
从财力资源来看。自从我国开始实行分税制财政管理体制，不仅财政收入得到有效的稳定增长，同时中央财政宏观调控能力也得到了增强。但随着我国经济的持续发展和市场机制的完善，这种分税体制出现了财政收入与支出的不对称、地方政府稳定收入来源不足，而且没有建立健全的转移支付制度，地方政府的收支压力得不到有效的缓解等弊端。
从人力资源来看。我国目前是注重高等教育与理论教育的人才培养模式，对职业教育、实践教育认识不足。所以在这样的条件下，培养出来的人才与实际需求脱节，现实的经济和科技发展得不到理论的支持，缺乏复合型、高素质、产业领军型的产业人才。
三、提升地方政府政策执行力对策研究
1.树立科学发展的新理念，提高政策执行规划力。要提升经济发展方式转变政策的执行规划力，地方政府要牢固树立科学发展的理念，摈弃片面追求经济快速发展而漠视生态环境建设，只注重物质财富积累而忽略人的全面发展，只考虑当代人的需求不顾及后代人的发展理念。要坚持走以人为本、全面、协调、可持续的科学发展之路，实现速度效益质量相协调、投资出口消费相协调、人口环境资源相协调，真正做到又好又快发展。首先地方政府要树立有限责任的理念。地方政府的责任不是大包大揽，无所不管。而是在法律条令和经济规律的约束下维持好社会经济健康发展的秩序。其次要树立效率的理念。地方政府的决策要快捷灵敏，政策执行要雷厉风行，以提高行政效率。再次要树立开放的理念。地方政府执行政策时要大胆地借鉴国外先进的理论与方法，同时深入研究我国经济转型期特殊的政策环境，以有效指导我国经济转型政策的执行。
2.改革地方政府绩效考核机制，提升政策执行意志力。政策执行意志力是保持地方政府与党中央行动一致的灵魂。必须改革过去对领导干部的政绩考核和用人机制、标准，变以经济GDp为中心的“物本考核”体系为“人本考核”，除了经济建设因素外，还要把政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等内容，量化为对领导干部的政绩考核评价指标，这样可以有效避免地方政府由于政绩和升迁的利益需求而在执行经济发展方式转变政策时阳奉阴违。在未来地方政府绩效考核的过程中应该注意以下两点：一是要对绩效考核的评价指标体系作出调整，建立以生态效益为导向的“绿色GDp”综合评价体系，力求将资源利用率、环境保护效果、人居环境指数等因素引进地方政府的绩效考核体系之中，使地方政府可以有动力来关注经济、社会和生态环境之间的协调发展，促进其严格执行经济转型政策的积极性和主动性。二是地方政府绩效考核体系应针对不同层次、不同地域的特点进行统筹考虑和分别归类。把个性内容和共性内容结合起来，把结果性指标和过程性情况结合起来。充分考虑各地经济发展水平的高低，制定适合地方政府的绩效考核标准。
3.合理设置地方政府职权，提升政策执行组织力。政策执行是公共组织的集体行动。经济发展方式的成功转变不仅依赖于地方政府科学地安排自身的行政行为。还需要平衡地方政府与中央政府之间的事权关系，更需要地方部门与第三部门之间的密切协调配合。政策执行组织力就是这种优良的组织结构和有效的组织机制所产生的整合力。有了高效的政策执行组织力，在经济发展方式转变政策的执行中就能做到正确指挥、密切合作、有效协同和有力监控，以及对人力、物力、财力的科学调配。提升地方政府政策执行组织力的关键有以下几点：第一，切实推进地方政府机构设置和行政审批制度的改革，提高地方政府行政效能。根据社会主义市场经济的要求，严格限制各级地方政府直接干预企业和配置资源的权力，把政府不该管、管不了也管不好的事交给市场和中介机构；第二，合理地划分地方政府的财权和事权。通过简化预算层级，使各级地方政府逐步拥有较为稳定的收入税种和渠道，引导地方政府把财政资金真正用于公共服务领域。加强一般性转移制度建设力度，提高地方政府的公共服务供给能力，尽力实现公共服务均等化；第三，加快推进中介机构、行业协会等社会组织的发育与规范，发挥它们在转变经济发展方式政策执行中的积极作用。
4.加大人力资本投入，提升政策执行文化力。政策执行文化力就是由地方政府所能运用的科技文化特质所产生的政策执行影响力、穿透力。促进地方政府政策执行的科学化、合理化，是提升经济发展方式转型政策的执行文化力主要途径。具体措施有：（1）大力支持人力投资。在完善我国基础义务教育，提高全民素质的同时，加快推进职业教育与培训，重点培养技能型的实用人才。稳步发展高等教育，培养高素质人才，充实地方政府公务员队伍。（2）提高政策执行人员执行能力。通过督促政策执行人员自我学习和定期对其组织培训，使其能了解经济发展理论、最新科技知识以及其产业化前景，把握其对经济发展方式转变可能产生的深刻影响，提高政策执行能力。（3）构建电子政府。提高地方政府收集、传递、加工和处理信息的能力。充分运用信息技术，实现办公自动化和信息资源共享。打破行政机关的地域和组织界限，改变政府同公众的交流方式。
5.加强政务公开，提升政策执行公信力。经济发展方式转变政策的执行涉及广大人民的切身利益，是地方政府与政策执行受众互相交流的过程，政策执行必须得到广大民众的认可和积极配合，才能实现其政策目标。这就要求地方政府执行政策时透明公开并树立诚实守信的形象，以增强其对社会公众尤其是对政策目标群体的感召力，也就是政策执行公信力。要提升政策执行公信力，首先，地方政府应致力于提升政务信息公开程度，建立信息反馈机制。鼓励公众监督地方政府的行政行为，及时了解政策执行动态，打破信息沟通和反馈的壁垒，降低群众与政府部门沟通的门槛。强化政府“声誉”评价，建立当地环境信息披露机制，实现自然生态环境承载能力下经济效益持续、稳定增长。其次，提高公民的政策参与度，充分发挥其监督职能。新闻媒体拥有非强制性的监督功能并代表着广大的舆论，他们对政府经济发展方式转变政策的执行情况的报道以及对生态环境热点问题关注在某种程度上可以加快信息公开的进程，也便于地方政府及时回应社会公众的利益诉求。
参考文献
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[5]吴敬琏.中国增长模式抉择[m].上海：上海远东出版社，2009.
[6]李菊英.转变经济发展方式，重要的是构建利益驱动机制[J].求实，2008（01）.
实体经济发展政策篇6
一、房地产经济发展现状
(一)房地产市场过热,但是有软着陆现象
由于我国政策的扶持,推动着我国房地产经济的快速发展,在我国房地产经济高速发展的情况下,也暴露很多问题,这些问题如果没有及时得到重视和解决,最终必定会导致我国房地产经济受损,直接给国民经济带来冲击和影响。目前政府实施的一系列政策都,如税收政策、信贷政策等都进一步控制了房地产泡沫现象,并且根据相关调查结果显示,房地产泡沫现象不是全局的,而是局部。目前我国京沪两地因为实施了新的信贷政策,房价有明显回落。地税法的实施能有效控制房价的持续高涨,形成一种综合效果和市场预期效果。虽然房价过热,但是房地产的泡沫现象还是可以被控制的,相信随着政策的试点和推广,最终能实现房地产经济的“软着陆”。
(二)地产金融风险可控性明显增强
近年来,随着我国政府实施限购和严格的房地产信贷和税收政策,有效控制了房价的持续上升,房地产金融风险的可控制性也在明显上升,未来应该不会成为系统性的风险。凡涉及房地产信贷的主要开发贷款和按揭贷款,其开放商的自由资金率要求不低于35%,将原有的资金率要求从50%控制在35%左右。此外,政府也通过税收等政策控制房地产经济的过快发展,但是由于房价最终还是受到市场的控制,市场需求双方的关系才是控制房价的最主要原因,也是不可违背的自然规律。近年来,我国购房首付和按揭以及房价都在不断上升,但是通过政府的信贷政策的调整,地产金融风险还是可控制的。
二、影响房地产经济发展的因素分析
(一)房地产与国民经济之间的关系
房地产作为第三产业,它的快速发展直接与我国国民经济发展相关,改革开放以来我国国民经济得到快速的发展,我国建设资金越来越倾向房地产方面,我国推进城市化进程,为房地产开发商带来发展的机遇。但是政府起初扶持房地产的发展其主要目的是解决城市低收入群体的住房问题,可是由于过于扶持而没有加强对房地产市场的监督和管理,导致房地产市场过热,导致房地产一度出现严重的市场泡沫问题。在房地产经济得到快速发展的同时,我国国民经济也得到快速发展,但是国民经济增长趋势并不平稳和均衡,增长波动比较大。由此可见,房地产经济的发展与国民经济之间存在着必然联系,房地产经济作为国民经济的重要支柱,而房地产经济的发展依赖国民经济的发展。
(二)房地产与国家政策之间的关系
房地产作为我国国民经济发展的重要支柱之一,其市场经济的发展直接受到我国政府政策的影响。近年来,我国对房地产行业一直是采取扶持的手段,增大对房地产的资金投入力度,并且积极号召我国房地产开发商将资金投入到房地产开放中,极大地推进了我国房地产事业的发展。尤其是我国对房地产开发商提供较低利率的银行贷款,并且放宽对开发商投资活动的征税标准,这些政策都促使我国房地产经济不断向前发展。但是,在长期的发展历程中,我国政府也在不断调整房地产扶持政策,可是目前政策的执行力度还不够,对房地产的控制力度还不够,因此,政府还需要进一步加强研究和创新政策,利用有效的手段和政策推进房地产经济健康发展。
(三)房地产资源配置方面的关系
城市化进程的不断加快,导致房地产经济发展与资源配置方面的矛盾越来越突出,城市地产资源越来越紧缺,地产开发发展受到土地资源的限制,制约着地产经济的过快发展。因此,针对这些影响因素,我国政府要实施有效的调控政策,实现房地产经济和国民经济的均衡、健康持久发展。
三、房地产经济发展的调控手段
(一)利用政府经济调控手段
政府要调整对房地产经济发展的扶持政策,减少在房地产经济发展的资金投入,通过招资引商的方式,吸引其他群体参与到房地产开发中,减少政府的投入力度。但是政府要调整市场准入标准,提高市场准入标准的主要目的是控制房地产市场的混乱,有效的将市场细分,进而才能全面控制房地产市场,控制房地产经济的发展。
(二)实现资源的合理配置
资源合理配置主要是合理配置城市有限的土地资源,政府可以通过调整土地政策,规定住房面积低于90平米的必须占开发面积的70%左右,对于经济适用房、廉租房以及普通住房,要通过征收不同程度的地税,对房地产市场进行调整,控制房地产投资过热现象。其次,加强房地产市场管理,将市场细分,采取总量控制和区别对待。政府要统管公共用品,然后由市场调竞争性物品,不应该用建筑项目衡量建筑面积的结构比例,要根据新建建筑物的不同用途,而实施阶梯地税征收政策。只有加强对土地资源的管理,通过土地税收来控制房地产经济发展,达到调节房地产市场的目的,真正将政策倾向我国低收入群体。实现建房为低收入群体提供住房的战略目标,促进我国国民经济的稳定健康发展。
(三)突破房地产泡沫经济
房地产泡沫现象是目前比较常见的一种问题,针对这个问题,政府可以通过宏观调控政策,来缓解房地产市场过热现象。政府主要负责人一定要全面认识房地产经济过快发展背后隐藏的危机,要控制房地产泡沫现象。政府要继续实施房地产限购政策,限购政策的不断深入和落实,能有效控制房地产经济过热现象,避免一些“投机倒把”活动,控制房价的持续上涨。其次政府可以开征房产税,控制房地产的过快发展,降低房地产泡沫现象。最后还要通过实施严格的金融信贷利率和税收政策,全面控制房地产经济的过快发展。目前,我国房地产经济泡沫现象只是局部的,相信在政府的控制下,房地产经济能够实现“软着陆”。
(四)提升购房者对房地产经济的认识水平
目前我国很多国民都认为现在不买房,以后更加买不起房,正是由于这种错误的认识,导致很多国民将手上的流动资金全部投入到购房中,甚至一度引起房价的哄抬和高涨,这种现象不利于我国房地产经济的健康发展,只会将房地产经济从最高的地方摔下来,导致一场巨大的经济变革。因此,为了避免未来房地产经济发展中出现危机,我国政府要帮助国民正确认识房地产经济发展方向,避免国民出现盲目跟风现象,让房价理性回归。我国政府要通过创新现在实行的住房保障政策,着实为低收入群体考虑,解决低收入群体住房问题,控制房价高涨问题。
(五)房地产开发商要理性
房地产开发商要正确认识地产经济发展问题,房地产市场经济过快发展会给自身带来严重的损失。地产经济的过热发展一旦破裂,就会直接给房地产开发商带来巨大的损失,投资资金无法回收,如果开发商无法正确认识房地产经济发展趋势,必然会带来严重的后果。因此,政府要通过政策调整,帮助开发商正确和理性的认识房地产经纪发展趋势,约束自己的行为,逐渐让房价回归理性,实现经济的可持续发展。
四、房地产经济发展的趋势
上述调控手段的实施能有效的缓解我国当前房地产经济发展中存在的问题,相信在政府的调控下,我国房地产经济发展会越来越,越来越平稳,房地产泡沫现象会渐渐消退,其未来发展趋势如下分析。
(一)房地产市场日趋成熟
房地产经济的过快发展必然会暴露一些问题,但是我国政府最终能通过宏观调控政策控制房地产经济的不健康发展现象。相信通过我国政府的控制,未来我国房地产经济市场会日趋成熟,市场准入标准也会提升,开发商对政府政策的认识也会更加清楚和明确,必定会理性对待房地产经济的发展和投资问题。政府政策的调整能引导开发商的投资行为,有效控制房地产经济的过热过快发展。最终能突破房地产经济发展的泡沫现象,突破发展的瓶颈阶段。但是,在未来房地产经济发展对国民经济的影响依然很重要,在国民经济的发展中占据着重要的地位,因此,未来房地产经济发展必然会日趋走向成熟。房地产经济发展日趋平稳能有效促进我国国民经济的平稳发展,使得人们生活水平得到显着改善,尤其是我国低收入群体的生活状况,能改善低收入群体的住房问题,真正实现全民奔小康的伟大战略目标。
(二)房地产泡沫现象将平缓下来
政府政策的调整首先对开发商的影响是最大的,开发商的一切投资行为都是受到我国政府实施的政策的影响。未来随着政府政策的调整,房地产经济发展会理性回归,而房地产开发商也会转变投资方向,将资金流向其他的方面,真正做到先富带动后富。房地产开发商投资方向的转变能有效的降低房价,将持续高涨的房价回归理性,让人们能买得起房,住得起房。相信在未来房价一定会越来越趋向平衡,不会出现房价高涨的现象。由于房地产销售价格最终由供求双方决定,政府政策能平缓泡沫现象,但是房地产泡沫现象会不会再次出现,甚至破灭,仍然是一个值得思考的问题。
(三)未来房地产业将更加倾向低收入群体
实体经济发展政策篇7
【关键词】海洋经济政策比对中国思考
随着海洋经济的快速发展，包括美国在内的海洋经济发达国家都将海洋经济作为本国重要的经济发展战略，在海洋经济发展过程中积累了先进经验，制定了系统的相对完善的政策法规体系。相对于发达国家的海洋经济发展，我国海洋经济发展的时间较短，并且由于底子薄、技术差、经验不足等原因，在海洋经济发展过程中同样出现了很多问题，“如沿海地区海洋产业同构、海洋渔业资源迅速枯竭、海洋产业附加值低等”。①中美两国对于海洋经济发展十分关注，在财政金融政策、产业区域政策、科技人才政策、生态环境政策等方面存在相似之处。中国政府需要认真总结，学习借鉴海洋发达国家的先进经验，推动我国海洋经济整体进程的顺利发展。
美国海洋经济政策简析
财政金融政策。美国政府一直非常重视财政金融政策对本国海洋经济的刺激作用，颁布了一系列行之有效的政策，如对海洋渔业提供财政补贴，对渔船提供财政贷款，一方面刺激了美国捕捞船队的扩张并加速了其现代化进程，另一方面也增强了其在远海、公海以及他国专属经济区对渔业资源的控制，对美国海洋渔业经济发展起到了积极作用。②
美国政府积极引导个人对于海洋的投资，成立了海洋投资基金，该基金由财政部、美联储、联邦存款保险公司和私人投资者共同投资，为海洋事业的投资和未来的发展提供了多方面持续的资金支持，推动了美国海洋产业技术的极大提升。2010年11月，美联储正式启动量化宽松货币政策升级版。到2011年6月底，美联储将购买总额高达6000亿美元的财政债券和机构债券，其中高达10%的资金用于海洋产业的发展，在海洋装备制造、海洋军事发展等方面注入大量资金，保障海洋制造业的实施。③
区域管理政策。美国为了实现全国海洋经济发展的总体规划，进一步将海洋经济政策细化为区域政策，以便实现因地制宜，优势互补，协同发展。④美国成立了各区域海洋生态系统委员会，进行海洋生态系统保护，帮助国家海洋总体规划实现以及制定和监督实施强制性区域海洋管理计划等；各地海洋当局参与美国海洋政策的制定，并提出建设性意见，保证了最终海洋经济政策服务于区域及本国海洋经济发展；区域性海洋理事会或其适当实体依据海域生态环境、开发承载力等情况，使海域使用管理和治理之间达到了平衡。⑤此外，联邦政府还制定并修改了灾害易发区不适当的发展政策，在防止海洋灾害对海洋经济冲击方面起到了很好的效果。⑥
科技与人力资本政策。美国是世界上海洋科技最发达、海洋人力资源最充足的国家，在科技与人力资本政策方面，建立了经常性独立海洋和近海管理科学监督机制和制度；提倡终身海洋教育，利用各州海洋资源进行海洋知识普及和海洋教育，提高国民对海洋开发和保护意识；建立综合海洋观测系统，为海洋经济发展提供安全保障；建立国家监控网络，加强海岸带和内陆河流湖泊检测，有效抑制了许多海洋污染、内陆污染；⑦对海洋科技进行持续投资，主要为研究者提供数据支持，为公众提供信息服务，推动其海洋经济快速发展。
生态环境政策。美国政府认为海洋环境政策的科学制定与执行是维持其海洋经济可持续发展的关键。建立全国海洋保留地体系，区域海洋生态系统理事会在其管辖区内建立海洋保留地，并采取实际行动保护国家重点海域；建立以生态系统为基础的管理体制，保持海洋生态系统处于健康的、高生产力的和可恢复的状态；加强沿海流域管理，改善对入海内陆河流流域全境生态保护和污染源的管理或治理；加强海洋环境保护，防治海洋环境污染，预防海洋环境破坏，发展可持续的海洋生态系统。加强对外陆架的开发，美国政府及其各州制定了很多有关海岸带开发的相关法律，其中，《国家环境政策法》和《海岸带管理法》是美国海洋带开发最有影响也最适用的法规，保障了美国整体沿海环境。⑧
我国海洋经济政策简析
财政金融政策。我国海洋财政金融政策覆盖面相对较低，从行业角度来看，主要体现在几个典型的海洋产业中。海洋渔业方面表现为降低渔业船舶检验费标准，规范海域使用金减免，实行渔业柴油补贴政策，减轻渔民负担，同时拓展了资金渠道，广泛吸引国内商业信贷、民间和国外资本等资金参与，形成多元化的渔业投资格局。⑨海洋油气产业方面表现为能源开采设备进口免征关税，调整海洋石油开采税收政策，设立海洋可再生能源专项资金等政策；海水淡化与综合利用方面表现为对海水淡化重点工程给予资金补助，对海水淡化企业免征资源税，使这类企业更有竞争力，促进了海水淡化成果的发展。⑩
区域管理政策。海洋区域经济持续多年快速发展，基本格局已经形成，大体上自北向南可划分为环渤海经济区、长江三角洲经济区、珠江三角洲经济区和海南国际旅游岛。各个海洋经济区区位、经济基础、人文环境等因素不同，形成了不同的海洋经济发展定位，初步实现了全国海洋经济区域间协调发展、错位发展、优势发展的战略规划。
环渤海经济区，指以辽东半岛、山东半岛、京津冀为主的环渤海滨海经济带，同时延伸辐射到山西、辽宁、山东及内蒙古中东部。
长江三角洲北起通扬运河，南抵杭州湾，西至镇江，东到海边，包括上海市、江苏省南部、浙江省北部以及邻近海域。
珠江三角洲范围包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州市和肇庆市，其海洋经济发展定位为以广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆市为主体，辐射泛珠江三角洲区域，并将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划，促进珠三角进一步发挥对全国的辐射带动作用和先行示范作用。
海南是我国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份。其海洋经济发展定位为充分发挥海南的区位和资源优势，加快海南经济特区发展，国家制定战略规划，建设海南国际旅游岛，打造有国际竞争力的旅游胜地。
科技与人力资本政策。我国海洋科技政策强调了发展海洋经济要坚持科技兴海的原则。近年来，遵循“优化结构、转变机制、妥善分流、创新发展”的海洋科技体制改革基本思路，建立和完善海洋科技创新体系。国家海洋人才政策有坚持人才为本，大力培养具有海洋专业知识背景的科技型人才；加强海洋人才资源的开发与建设，培养造就高素质的海洋人才队伍；完善的海洋教育体系，注重教育投资中的海洋教育投入，创造更好的条件，吸引更多的海洋专业人士投入到海洋教育事业中来，加强海洋科技人才的国际合作交流，这些政策都对适应海洋事业发展形势、促进海洋经济发展、实现海洋强国目标具有重大的战略意义和现实意义。
生态环境政策。我国政府一贯重视环境保护，近年来的海洋环境污染与破坏，使海洋环境保护得到了非常大的关注。其主要内容有建立海洋生态系统保护区、海洋特别保护区及海洋公园，积极推动海洋生态保护技术研发与推广，如海洋渔业节能减排关键技术、海洋生态保护、修复技术、生态化海洋工程技术、海岛生态工程建设技术等，加强治理，改进科学技术控制陆源污染，以科学发展观为指导制定海洋经济发展与环境保护的宏观政策，完善海洋环境突发事件应急联动机制等，这些海洋保障机制为我国海洋经济发展创造了环境保护的综合体系，成为推动我国海洋经济健康发展的重要保障。
中美海洋经济政策的异同
总体上来讲，中美两国均十分重视财政金融政策、产业区域政策、科技人才政策、环境政策以及其他辅助政策对本国海洋经济的促进作用。
财政金融政策。我国与美国相比明显的缺陷就是政策不具有系统性，政策对海洋产业优惠力度不平衡，明显偏向传统产业，再者，我国财政金融政策无论是传统海洋产业还是新兴海洋产业都是以税收减免的方式进行扶持，而不是投资，这可能会使我国财政金融政策不能达到效应，另外，我国财政金融政策对海洋产业扶持较为单一化，没有形成沿岸滩涂、近浅海、远深海等多元化支持局面，这对我国形成健全的海洋产业链有负面影响。
产业区域政策。中美之间最大的不同就是地方当局的角色，我国地方当局处于从属地位，并且制定各地方海洋经济规划时相对独立，这可能会由于地方在政策制定上协调性不足而导致海洋资源浪费、产业同构等现象发生。
科技人才政策。两国都将海洋科技和人才看做提升海洋经济竞争力的重要因素，与美国相比，我国并没有形成较为完善的海洋教育体系，现阶段只是将“科技兴海”作为兴海战略提出，缺乏具体针对性政策的制定。
生态环境政策。我国现阶段多强调海洋生态保护区及海洋生态技术研发，而美国已经建立了从技术研发到技术应用，从内河污染管理到海洋生态保护，从实施层面到监督层面，全方位立体式的海洋生态环境治理体系。
其他辅助型政策。中美之间最大的不同在于美国辅政策，更具有前瞻性，主要强调了对重要岛屿、交通要道以及战略性海洋资源储备等方面内容，而我国主要强调的是海洋资源开发、海岸带管理等维护国家海洋权益方面内容。
我国发展海洋经济的战略思考
通过比较分析中美两国之间海洋经济政策，发现了其政策的特点，找到了我国海洋经济政策存在的问题与不足。如尽管我们制订了大量的具有我国海洋经济发展特点的政策措施，但却不具备现实的实施环境，由于制度发展的落后致使市场机制不能完全指导其发展，促进区域协调发展的管理体制不健全，能够规范其发展的法律制度亦不完善等。但总体而言，我国实行的各项海洋经济政策仍需要继续完善，具体来讲要做以下几方面的工作。
第一，加强国家层面发展政策与规划的制定，为全国海洋经济发展提供指导。引导地方当局对国家整体海洋经济发展规划的参与，为海洋经济整体发展规划提供建设性意见，充分发挥地方当局在国家整体海洋经济规划中的作用。
第二，成立专门的管理和协调机构。通过专门机构的设立管理和协调海洋产业的相关业务，不断开发国内海洋经济发展的高科技产品，加强企业、科研部门和学术机构的紧密联系，论证建设海洋资源开发和环境开发的重点项目，协调解决海洋产业发展过程中的矛盾与问题等。
第三，重视海洋科技研发和成果转化。根据产学研一体化的机制要求，打造先进科技成果实现产业化服务的高科技平台，促进科学研发与技术应用的紧密结合，实现科技成果高速转化，并不断提升成功率。技术的自主研发与成果的快速转化也是海洋产业可持续发展的坚实基础。
第四，建立有效的投融资机制。不断增加战略性海洋新兴产业的科技投入，加快科技研发进度，实现关键技术的突破是海洋经济发展的技术要求。在这个过程中，充足的资金支持是前提与基础。融集社会各类风险投资，鼓励企业加大投资力度，不断拓展信贷资本和民间资本多元融资渠道，拓展资金来源，是实现海洋产业可持续发展坚实的物质保障。
第五，注重海洋高科技人才的培养。在海洋经济发展上，人才培养是促进经济发展的核心与关键。创造良好的环境和平台，让有思想能力，勇于创新创业的高科技人才有发挥的空间与市场是扩展科技队伍，实现人才储备的有效途径。企业不仅要不断创造完善的大环境吸引科技人才，提供优越的研发环境促发科技人才科研热情的发挥，还要制定合理有效的薪酬奖励制度来激发高科技人才进行科技创新的积极性和创造性。
第六，加强国际合作。本着团结协作、互利共赢的基本原则，我国要制定海洋科学研究世界性的综合规划，不仅要加强自身科技进步，还要通过科技提升与设施设备创新实现与世界各国科研团队的资源共享。建立技术研发、设备使用以及人才交流等诸多方面双边和多边的合作机制，形成海洋产业各个领域国际合作，实现多位一体的综合效益。海洋是人类共同的家，只有共同努力才可能实现共同受益。
（作者为河北大学政法学院副教授）
【注释】
①王殿昌：“陆海统筹促进海洋经济发展”，《港口经济》，2011年第12期。
②杨林，贾秀明：“从美国加拿大财政支渔政策演变历程看渔业补贴之存在性”，《国外渔业》，2005年第5期，第68～70页。
③李莉，周广颖，司徒毕然：“美国、日本金融支持循环海洋经济发展的成功经验和借鉴”，《绿色经济》，2009年第2期，第88～91页。
④Reportofnationaloceaneconomicsprogram（noep）2009.
⑤徐祥民，于铭：“区域海洋管理：美国海洋管理的新篇章”，《中州学刊》，2009年第1期，第80～82页。
⑥⑨倪国江，鲍洪彤：“美中海岸带开发与综合管理比较研究”，《中国海洋大学学报》，2009年第9页，第13～17页。
⑦anoceanblueprintforthe21stcentury[R].UScommissiononoceanpolicy.2004.9～10.
⑧andrewa.Rosenberg.ChangingU.S.oceanpolicyCanSetanewDirectionformarineResourcemanagement.ecologyandSociety.2009（14）.
⑩中华人民共和国财政部，国家海洋局，国家发展改革委员会：《海水利用专项规划》，2005年。
中华人民共和国国家海洋局：《全国科技兴海规划纲要（2008～2015年）（国海发〔2008〕21号）》，2008年。
中华人民共和国国家发展和改革委员会：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，2008年。
中华人民共和国国务院：《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见（国发〔2009〕44号）》，2009年。
中华人民共和国国务院：《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年），北京：中国法制出版社，2006年。
中华人民共和国国务院：《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定（国发〔2010〕32号）》，2010年。
实体经济发展政策篇8
关键词：财税政策；区域经济；协调
基金项目：安徽省教育厅科研项目阶段成果（2008jqw056）
中图分类号：F812.2文献标识码：a
区域经济发展不平衡是各国在经济发展过程中，特别是经济转型或经济起飞时期都要面临的一个难题。同样，这个难题也困扰着以构建和谐社会为目标的中国。党的十六届六中全会提出，要“落实区域发展总体战略，促进区域协调发展”。我国“十一五”规划纲要中也明确指出，要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。因此，在目前以及今后一个较长时期，抑制地区经济发展差距扩大趋势，逐步缩小东中西部地区居民之间的社会福利水平差距，促进区域经济协调发展，是我
国经济社会发展面临的重大任务，也是制定区域协调发展战略的基本出发点。
一、区域经济协调发展需要财税政策扶持
在经济全球化条件下，区域经济协调发展要求做到促进国家总体发展目标的实现、逐步缩小地区之间居民生活福利水平的差距、消除地区壁垒、建立全国统一市场、形成合理的分工布局、加强区域经济发展之间的协作。国内外的研究表明，主要可以通过市场和政府这两个途径来协调区域发展。当然，市场这只“看不见的手”的协调是基础，而政府这只“看得见的手”的协调是补充，它以市场协调为对象，弥补市场失灵。区域经济发展不平衡不仅是由于自然、历史等原因所造成的，同时也是因为市场机制缺陷所引起的，而市场本身并不能有效解决经济发展过程中所带来的区域之间经济的巨大差距，这就必须要由政府采取相关措施，来纠正市场机制所造成的国民经济空间结构的某些缺陷，以达到经济增长和区域经济协调发展的目标。
作为宏观经济政策调节杠杆之一的财税政策，历来是各国政府作用于经济的重要手段，它不仅起到自动调节和“熨平”经济的作用，而且对经济结构的转变、区域经济的协调发展具有重要的意义。财税政策是通过价格传导机制，投资、消费、国际贸易，公共品的供给三个方面来影响经济主体的决策行为，引导资源市场、要素市场、产品市场的重新调整，保持发达地区经济持续稳定地增长，促进落后地区经济的发展，从而实现各地区经济协调发展。
在促进区域经济协调发展的过程中，财税政策可以通过以下途径来干预经济：政府直接投资或运用财税政策引导私人资本流向落后地区公共产品领域，为落后地区经济发展提供更多的公共产品，逐步实现这些地区与其他地区之间公共服务水平均等化；利用财政工具对市场需求进行直接启动，如通过政府采购从产品市场上直接启动落后区域的需求，促进整体经济的区域结构性转换；通过调整产业政策，限制某些产业的区域进入或促进某些产业的区域退出；政府利用财政补贴、税收优惠等政策措施来影响私人经济主体的区域决策行为，引导私人经济作出符合财税政策导向的决策，促进要素流向目标区域。
二、现行财税政策与当前区域经济协调发展的不适应性
从建国初期到改革开放三十年的今天，财税政策在我国区域经济建设的不同时期，发挥着不同且不可替代的作用，但同时，随着时代的发展，经济的腾飞，现行财税政策与当前区域经济协调发展也存在着诸多不适应的地方。
1953～1978年，这是我国区域经济发展比较“平衡”的时期。那时的“平衡”是一种生产力相对落后，过分强调平均主义的平衡，当时主要靠国家指令性计划和国家财政投资的转移来缩小地区差距，财税政策对促进区域经济平衡发展所起的作用很小。
1979～1994年，我国区域经济差距开始拉大。进入改革开放之后，为贯彻国家“允许一部分地区先富起来”的非均衡发展战略，我国采取了一系列的财税政策，为东部地区的崛起与发展创造了相当宽松的财税环境。比如，就税收优惠而言，东部沿海地区特别是经济特区、经济技术开发区、经济开放区在所得税、流转税、关税等方面都有许多优惠政策，而中西部地区就没有；又如，国家出台了许多给乡镇企业的财税优惠政策，可就乡镇企业而言，东部地区由于自身的地理、居民及经济优势，乡镇企业蓬勃发展，中央制定的优惠政策也得到充分利用，但中西部地区由于地理、经济基础等原因，乡镇企业发展缓慢，所以中央制定的优惠政策基本未得到有效利用。
区域经济发展的差距在一定限度内是可以的，但如果这种差距过大，就会对一国社会经济发展改革的重要成果产生极大的消极影响，严重的还会引起国家政局不稳和民族矛盾的激化。我们国家也认识到这一点，于是从1994年至今，实行了一系列的财税体制改革，来协调区域经济的发展，比如1994年实行的分税制改革、2008年统一内外资企业所得税、2009年在全国范围内实行消费型增值税并同时调整营业税和消费税。但是，随着我国区域经济政策的调整，现行财税政策在促进区域经济协调方面的不适应性也开始明显起来。
（一）分税制不完善。分税制是1994年我国财税体制改革的重要成果，它促进了税制的简化和规范化，理顺了国家与企业、个人，中央与地方的分配关系，实现了税收快速、稳定增长，然而现行分税制在协调地区间经济发展方面有了些许不足。如，分税制将75%的增值税和消费税划为中央所有，把以第三产业为主要税源的营业税划为地方所有，而经济落后地区往往第三产业不发达，营业税税源极为有限，造成地方收入不足、财政困难；又如，分税制虽然使各省、自治区、直辖市政府增强了独立财政的意识，但是税权并没有根据事权与财权的需要而决定。除了极少数税种，税收立法权与管理权基本上还集中在中央，这就不利于调动地方的积极性，制约了地方的资源效率配置。
（二）税收优惠政策不合理。从1994年到2009年已经进行了两次税制改革，尤其是第二次税改，基本上是符合当前经济发展需要的，如改革了增值税的类型、消费税的税率、企业所得税法等，但就从这一系列改革的税种来看，其中的税收优惠仍有不尽如人意的地方。如从2009年开始，全国范围统一实行消费型增值税，这一政策的颁布实施并没有使中西部地区获得比东部地区更多的税收优惠，中西部地区的税负仍然高于东部地区；又如，有些优惠政策产业导向不够明确，对国家重点鼓励发展的农业、高新技术产业和环境保护类产业虽给予了一定的税收优惠，但力度仍然偏小。在改善投资环境对引导资金流向所起作用的认识上有所偏差，政策制定上对交通、基础设施等生产经营的外部条件先行发展的区域税收优惠在吸引投资方面的作用不明显，造成投资流动性大，短期投资增多，投机性加强，不利于投资在区域经济发展中的合理分布。再如，从总体上看，现行税收优惠政策以直接减免方式为主，而投资抵免、加速折旧等间接优惠方式运用较少，影响了税收政策的实施效果。此外，税收优惠政策的法律级次普遍不高，权威性、规范性不够，特别是贯彻国家产业政策的特点不突出。与此同时，东部和中西部地区自主性税收优惠政策差异较大；东部地区由于财力雄厚，它可以运用自身财力“放宽”中央制定的税收优惠政策，促进多种经济性质企业的发展。尽管这些税收优惠政策也鼓励企业向中西部投资，而且中西部一些省区也制定了一些税收优惠政策，但由于配套措施跟不上，再加上中西部地区自然和社会条件的限制，这种促进作用不如东部地区明显。
（三）财政转移支付制度不规范。财政转移支付制度的建立是为了使不同地区的公共服务水平均等化，从而打破落后地区基础设施和公共服务水平差――吸引不到投资――经济发展水平差的不良循环，促进落后地区发展。目前，我国的财政转移支付制度按“基数法”来进行税收返还和体制补助测算的，所以以1993年为基数，进行环比递增方案，这样不仅未能解决历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，而且以体制方式肯定了这种差距，不利于提高落后地区财力水平，在一定程度上影响着地区差距的缩小。此外，专项拨款和结算补助也没有规范的分配方法，随意性较大，这种分配结果使得东部沿海地区得到较多拨款，这就进一步拉大了地区间的差距。与此同时，用于财政转移支付的资金主要来源于政府的财政资金，投融资渠道单一，资金规模过小，而且资金使用的政策性不强，投资结构不合理，投资效益低下。
（四）公共服务水平存在差异。在现代市场经济条件下，公共服务水平的高低和公共设施的好坏直接影响和决定了人才和资金的流向，直接导致了一个地区经济发展的快慢。东部地区正是得益于政府为其提供了优良的公共服务和较发达的公共设施，在经济上得到了迅速发展，因此中西部地区与东部地区的经济发展差距越拉越大，在相当程度上也正是因为地方财力匮乏而无力提供公共服务和公共设施。
三、合理选择和创新财税政策，促进区域经济协调发展
发展经济学家赫希曼指出，政府对落后地区的发展必须加以干预，增加对落后地区的公共投资，以抑制发达地区对落后地区的极化效应，平衡资金与人才的区域分布。我们可以在兼顾公平和效率的基础上，主要通过转移支付制度、税收优惠等政府收入、支出机制，调节区域之间的资源配置，以获得整体效率最大化。
（一）合理划分中央和地方的税收管理权限。中央税的税权归于中央政府是分税制下的一个经济命题，是始终不变的。但共享税和地方税不同，既要考虑中央的宏观调控地位和政策意图，又要考虑地方政府相对独立的利益主体地位和地区经济情况，因而其税权需在中央和地方之间进行划分。具体来说，可以参照国外的经验，适当下放税收立法权，有限度地给予地方政府制定税种和税率的权力。中央税和地方主要税种的立法权应集中在中央，以保持主体税种的税收政策在全国的统一；地方中等税种由中央立法，地方制定细则；对某些地方性意义极强的零星税种，可以由省、直辖市、自治区立法，征管、减免权给地方政府。为了促进区域经济一体化进程，可以让一体化区域的地方政府联合起来，建立有利于一体化发展的地方税收体系，下放地方税收的立法权限，由地方进行协调，然后通过转移支付协调地方之间的利益，推动地方与地方之间的经济合作。
（二）完善地方税体系，增强地方政府对区域经济的调控能力。在保证中央财政收入的前提下，地方应有稳定的税基，形成地方主体税种。地方主体税种应同时体现收入功能和调节功能，并根据经济发展的不同阶段进行调整。具体来讲，可以考虑建立以营业税和所得税为主体，以财产税和行为税为辅助构成的地方税制。把城建税的计税依据改为按纳税人的销售或营业收入，按比例税率独立征收，并扩大征收范围，为城乡市政基础设施建设筹集资金。加快社会保障费改税步伐，尽快开征环境税、证券交易税等，充实地方税源。取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，统一标准，正式划入地方税，列入地方财政收支预算计划，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。完善地方税总的目的是增强地方特别是经济落后地区的可用财力，为当地经济发展提供有力的财力支持。
（三）调整税收优惠政策，营造公平的税收环境。改变目前实践中产生众多负面因素的地区与企业导向的税收扶持政策，实行统一、规范、易于实践操作的产业导向型税收优惠。优化产业结构的税收优惠政策，将会推动中西部地区的经济增长。应把所得税税收优惠政策的重心定位于支持能源、原材料等基础产业，采取投资和资源开发税收优惠政策。对投资于西部地区的企业，适当提高折旧率或折旧额，在一定期限内减征一定比例的企业所得税；对外来投资者以来源于中西部的税后利润再投资的，实行全额退税的鼓励政策。税收改革效应应有利于中西部地区的经济增长，以便在一定程度上抵消东部地区交通、地域、人口素质等投资环境上的优势，促进资源丰富的中西部地区和民族地区加快发展，消除当前形式上不公平、效果上更不公平的税收政策对区域经济差距的逆向调节。
在制定中西部财税政策的同时，我们也要正确处理当前对东部地区有利的区域税收政策。首先，可以逐步取消对东部地区的税收优惠政策，原则上也不对中西部地区实行区域性税收倾斜，保证全国税收的统一，这是走向公平税收制度的一种政策取向。然而，同时也要考虑到其负面影响。如，2009年1月1日开始实行的消费型增值税。其次，对经济特区等可以从多方面继续给予较多的税收优惠，以更快提高经济效率，率先实现产业结构升级和经济现代化，带动周边地区及内地经济发展，当然这种税收优惠应以推动科技进步为目标。再次，可以考虑改变东部地区优惠政策的形式，将东部地区的企业因优惠政策而少交的税收转变为政府债权借给企业继续使用，或入股转作资本金，这样可以既取消税收优惠又不影响当地企业的经营。
（四）加快建立规范化的政府间财政转移支付制度，促进区域经济协调发展。借鉴发达国家的做法，以“因素法”代替“基数法”实现标准化的转移支付，合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付办法和资金用途。而且就资金用途而言，应确定一般转移支付和特定用途转移支付两个方面，要把侧重点放在公共品的投资上，以提高中西部地区的自身吸引力。同时，要实现动态化的转移支付，即将补助额度与零售物价指数挂钩，保证实际补助水平。
（五）利用财税政策实现区域基本公共服务大致均等化。落后地区由于基本公共服务水平较差，这就使得国家和其他投资主体在进行投资的区域选择“用脚投票”时，容易向经济较发达、公共服务水平较高的地区倾斜。这就会形成一个恶性循环，造成区域之间的不平衡加剧。因此，我们可以通过政府这只“看得见的手”来弥补“市场失灵”。首先要通过财政拨款使各地至少享有基本的公共服务，如普及义务教育、卫生保健、村村通路通电、安全饮水、基本社会保障等。当中央财力增强、中央地方财政关系基本理顺时，再把实现各地公共服务水平大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标。
（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）
参考文献：
[1]孔祥荣.我国区域发展不平衡的财税分析[J].当代经理人，2006.
实体经济发展政策篇9
摘要相机抉择是财政手段调控经济运行的灵魂。一直以来,相机抉择财政政策的实施在适时调整宏观经济政策取向,成功实现财政政策的转型,特别是在加快我国国民经济快速、稳定发展的方面成效明显,但在实施的过程中也产生了一些负面效应,值得我们去梳理、分析和研究,以期为今后更好地运用财政税收手段优化国民经济运行环境奠定现实基础。
关键词相机抉择财政政策效应综述评析
一、相机抉择财政政策的实施环境决定其政策作用方向
相机抉择的财政政策是一国政府为保持本国经济的稳定增长、适应宏观形势的变化,采取改变财政支出水平、调节税收等措施对宏观经济进行调控的一套经济政策,主要包括紧缩性财政政策、扩张性财政政策和中性财政政策,在我国分别称为适度从紧的财政政策、积极的财政政策和稳健的财政政策。凯恩斯主义认为,相机抉择财政政策的实施应当“逆经济风向行事”,即在经济低迷、需求不足,出现衰退与萧条时,采取刺激需求的扩张性财政措施,在需求旺盛、经济繁荣时期,应当采取抑制需求的紧缩性财政措施。我国各项财政政策,也是基于此观点,相机抉择,适时进行调整并成功实现了一种政政策向另一种财政政策的转变。
(一)上世纪九十年代初期,适度从紧财政政策的实施有效熨平了经济大幅度波动
20世纪90年代初,我国经济在体制改革等因素的作用下进入了快速增长期,与此同时投资需求过度扩张、通货膨胀加剧,宏观经济运行环境日趋紧张。在此背景下,我国政府确定了实行适度从紧财政政策的基调。1993年―1997年适度从紧财政政策的实施,取得了显著地反周期调节效果,不仅有效治理了严重的通货膨胀,避免了经济发展中的“急刹车”现象,而且在消除经济剧烈波动的同时,保持住了经济的平稳增长。金人庆(2006)认为实施适度从紧的财政政策实现了反周期调节的预期目标,促进了经济稳定增长;朱建设(2007)通过对1993年―1997年我国财政支出与GDp的增减变化进行计量经济学的实证检验得出结论,适度从紧的财政政策熨平经济周期波动的作用是显著地;张通(2009)认为,适度从紧财政政策的实施,使我国成立以来第一次避免了“大起大落”的不良循环。适度从紧财政政策的实施在取得成效的同时,也产生了不少的负面效应。长期紧缩性政策的实施,使居民收入增长缓慢,居民消费意愿低迷,同时,买方市场的形成,使得供过于求的比重不断提高,投资需求增长乏力,物价水平持续走低,出现了一定程度的通货紧缩趋势。贾康(2003)认为,1993年―1997年适度紧缩性财政政策的力度有些过大,通货膨胀是抑制了,但也为以后国内需求不足埋下了伏笔,致使1997年以后不得不进行又一次的调整。
(二)以扩张性政策手段为主要内容的积极财政政策有效扭转经济衰退趋势
我国积极财政政策的实施主要分两个阶段,一是1998年至2004年,一是2008下半年至今。1997年7月泰国金融危机爆发,我国的对外贸易受到严重冲击,长期重复建设带来的结构不合理等深层次矛盾,在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素的作用下突出地显现出来。面对前所未有的严峻局面,我国政府果断地实施了积极的财政政策。而2008年积极财政政策出台的背景主要是在物价快速上涨的压力下,“防过热、防通胀”已经成为宏观调控的首要任务,加之2008年上半年,我国先后遭遇了罕见的低温雨雪冰冻灾害和汶川大地震,以及愈演愈烈的美国次贷危机演变为席卷全球的国际金融危机,经济增长速度不断下滑。在国际、国内各项经¬济指数出现明显下降的情况下,2008年11月5日,我国再度启动积极的财政政策。
1998年―2004年六年间连续实施的积极财政政策的总体效果是明显的,它在有效抵御了亚洲金融危机冲击的同时,还推动了经济结构的调整,并有力地促进了国民经济持续稳定快速发展。刘汉屏(2002)认为,积极财政政策的实施在抵御东南亚金融危机、扩大投资、刺激消费、鼓励出口拉动经济增长、优化经济结构等方面取得了显著成效;吕炜(2004)认为在1998年以来积极财政政策的实施过程中,我国政府投资对经济增长的直接贡献是很明显的,其主要作用在于一定程度上弥补了我国制度变革不足所产生的增长缺口;解保华、李彬联(2009)认为,积极财政政策的实施实现了民间投资1999年-2007年间年均19.5%的高速增长,有效地遏制了国民经济发展的颓势。而国内一些学者认为积极财政政策的总体效果不是很理想,它的实施产生了一系列的负面效应。陈共(2003)认为,不断扩大的国债规模,虽然对我国财政近期来说不存在大的风险,但情况不容乐观;项俊波(2008)认为积极财政政策的实施在某种程度上强化了我国投资消费失衡的体制性根源。
2008年下半年以来积极财政政策的实施,减缓了经济的衰退,但是其在对经济企稳回升发挥了重要的作用的同时也存在着一些问题。我国宏观经济与财政政策课题组、国研网宏观经济研究部等(2009)认为,积极财政政策在发挥其积极作用的同时,也使得我国的财政收支矛盾日益凸显;胡少维(2009)认为,当前我国实施的积极财政政策对投资的偏好有点过强,财政政策创造持续性、长期性就业岗位的能力较低,难以从根本上解决我国的就业压力;段炳德(2009)认为,我国的积极财政政策实施过程中存在着对教育培训的投入相对不足,对投资项目的可行性论证不详、不细、不透就仓促上马等一些问题。
(三)我国稳健财政政策实施过程中更灵活体现了财政政策的“相机抉择”
连续6年积极财政政策的实施促使我国经济进入了新一轮增长周期的上升阶段。但从2003年下半年开始,我国部分地区和行业出现了投资增长过快、通货膨胀压力加大等问题,同时,我国经济社会发展中的教育、卫生、社会保障等民生问题也亟待改善。面对这种非均衡发展,我国转而实行稳健的财政政策,着力调整和优化财政支出结构,并努力防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。在稳健财政政策和其他宏观调控政策的共同作用下,我国国民经济保持了平稳较快的增长,各项经济运行指标波幅明显减小,经济运行继续向宏观调控预期目标发展。
对于稳健财政政策所产生的效应,国内学者绝大多数都持有肯定的观点。金人庆(2006)认为,稳健财政政策的实施,有力地促进了我国经济社会稳定协调发展;田成川(2006)从总量和结构两个方面对稳健的财政政策的效应进行了评析,认为稳健财政政策的实施为我国经济的内生增长提供了一个健康的、有保障的平台,其调整经济结构的效果也较为突出;张通(2006)认为,稳健财政政策推进了我国经济结构的优化升级和增长方式的转变,并加强了经济社会发展的薄弱环节。而对于稳健财政政策存在的问题,近期国内学界对其的研究也逐渐增多。我国宏观经济与财政政策分析课题组(2008)认为,稳健财政政策的实施在一定程度上造成了我国宏观经济政策环境的偏松,使得财政收支赤字的压力有所扩大;吴骏(2008)等通过蒙代尔―弗莱明模型对我国稳健财政政策进行分析得出结论,稳健财政政策的实施使利率上升,抵消了从紧货币政策的效果,也使得外部均衡矛盾更加突出。
二、对相机抉择财政政策的评析及其未来政策取向
作为一项反周期的宏观经济政策,相机抉择的财政政策,不论是适度从紧的财政政策、积极的财政政策还是稳健的财政政策,它们的实施成效都是明显的,对我国“熨平”历次的经济周期波动,保持经济的平稳快速发展产生了深远的影响,不仅丰富了我国政府的宏观调控经验,同时也加快了我国财政体制的改革步伐。相机抉择财政政策本身并没有问题,之所以会产生负面效应是由于在各项财政政策的实施过程中,一些制度性因素的限制以及相关的配套设施不完善所导致的,在某些方面也归因于我国政府对宏观经济调控经验不足。此外,相机抉择财政政策的实施是政府为了应对当前所面临的经济波动所采取的措施,因此更多的考虑的是短期的利益而往往忽视了长远利益,这也在一定程度上导致了我国财政政策的不断更迭,从抑制通货膨胀到调控通货紧缩再到抑制通货膨胀的政策循环“怪圈”。
相机抉择财政政策的实施根据我国目前的国情来看,是必要的,而且其发挥作用的空间也是非常大的。相机抉择财政政策的制定和实施不仅要遵循市场经济规律,适应经济体制的转型和经济运行机制的变化,进行相应的制度性变革、逐步消除体制,还要保证其实施的连续性、稳定性、科学性和灵活性,以及政策出台的时机选择和切入点选择恰当以及力度的恰当。同时我们也要认识到相机抉择的财政政策并不适宜作为调控经济发展的长期政策,我国财政发展的目标应当向平衡预算财政发展,向公共财政转型,逐步构建与我国主体功能区建设相适应的财政政策体系,不断推进主体功能区的建设。此外,我国相机抉择财政政策的实施还必须具有独立性、前瞻性和国际性,在确保财政政策独立实施、不预的基础上,既要充分考虑到我国未来相关财政政策实施所面临的不确定性因素和风险,又要紧密关注国际社会的时局变化、风起云涌,增强忧患意识和风险意识,谨慎严防由于相机抉择财政政策的不当实施所导致的通货膨胀和通货紧缩的发生,以及国际环境的变化对我国的经济发展所产生的负面影响。
参考文献:
[1]吕炜.体制性约束、经济失衡、财政政策――解析1998年以来的中国转轨经济.中国社会科学.2004(2).
[2]项俊波.中国经济结构失衡的测度与分析.管理世界.2008(9).
[3]胡少维.财政政策的相机抉择.开放导报.2009(4).
[4]解保华,李彬联.积极财政政策的冷思考.上海经济研究.2009(12).
[5]课题组.推进我国主体功能区建设的财政政策研究.经济研究参考.2009(51).
[6]刘汉屏.时策聚焦――积极财政政策效应及可持续研究.中国财政经济.2002.
[7]陈共.积极财政政策及其财政风险.中国人民大学出版社.2003.
[8]金人庆.中国科学发展与财政政策.中国财政经济出版社.2006.
实体经济发展政策篇10
关键词:公共财政体制 积极财政政策 原则
我国公共财政理论的发展演变
(一)计划经济下的公共财政理论
1949年,新中国成立以后,我国以马克思主义政治经济学为理论指导,借鉴苏联财政管理模式,并结合我国社会主义实践,逐步确立了社会主义计划经济体制下的财政理论,即“国家分配论”。在计划经济体制下,“国家分配论”以财政活动满足国家职能需要作为理论研究的起点,通过透过财政的现象抽象出财政的本质,认为财政的本质是“以国家(或政府)为主体的分配关系”,基本属性是公平性和利益集团性(或阶级性)。这一认识不仅正确揭示了财政的本质、主体、目的,并且搞清了财政分配与其他分配形式的制约关系,这具备了独特的理论和现实意义。但是,在实践过程中,出现了“国家分配论”狭窄化的倾向,它片面强调财政分配的独立性、强制性、无偿性、服务性,其代表形式就是计划经济时期出现的无所不包的“大一统财政”,由此其局限性也逐步为人们所认识。
(二)市场经济下的公共财政理论
1992年,随着经济改革的逐步推进,十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,我国财政学界开始注重对源于西方的“公共财政论”的认识与辨析。在保留“国家分配论”原有理论精髓的基础上,国内学者吸收了大量市场经济的内容,对自身的研究方法、理论观点与政策主张等进行了修正、补充和完善,我国财政理论研究与西方财政理论在相同的经济基础之上出现了融合,对以市场经济为背景的“公共财政论”的认识得到清晰化和具体化。
1998年12月的全国财政工作会议,明确提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则,包括以下四个要点:一是调节市场资源配置;二是保证公共支出;三是促进公平分配;四是做好宏观调控和转移支付工作。其后,各个方面对公共财政的讨论得以全面展开,并最终将其明确写入了中央全会的文件和国家发展规划。从1998年提出建立公共财政框架,到2003年十六届三中全会要求“健全公共财政体制”,再到十七大提出“完善公共财政体系”,建立和完善公共财政逐步成为党、政府和广大人民的共识。
我国实施积极财政政策的实践
财政政策是宏观调控的重要手段。扩张性财政政策,又称积极财政政策,是国家通过财政分配活动刺激和增加社会总需求的一种政策行为。
(一)1998-2004年的积极财政政策
改革开放以来,我国一直强调实行适度从紧的财政政策。面对1997年突如其来的亚洲金融危机,党中央、国务院于1998年果断决定实施积极财政政策,通过增发国债等手段筹集资金,1998-2004年我国累计发行长期建设国债9100亿元,用于交通通讯、农林水利和生态保护、城市设施等基础建设。实践证明,实施积极财政政策,对于遏制通货紧缩趋势,拉动内需,促进国民经济持续快速健康发展发挥了重要作用。
但是随着短期政策的长期化,积极财政政策的负面效应也逐步显现出来:连续实施积极财政政策,中央财政赤字和债务规模有所扩大,财政风险也相应加大;主要依靠增发国债扩大政府投资拉动经济增长的模式,对民间投资和消费产生了明显的挤出效应;经济增长形成对财政政策的依赖,政策退出受到相关利益部门的制约,积极财政政策难以淡出;基础设施建设的持续投入,并没有明显改善居民的消费能力,无法在投资与消费之间建立起有效的传导桥梁,后期政府投资对经济增长的拉进作用呈现出递减趋势。
(二)2008年以来的积极财政政策
2008年下半年,新一轮金融危机在全球范围内愈演愈烈,经济增长放缓甚至衰退,我国政府再次实施积极财政政策。2008年我国人均gdp达到3000美元以上,经济与社会发展进入新的阶段,科学发展、均衡发展的观念已经深入人心,转变经济发展方式成为重要的政策取向。所以此次积极财政政策的实施除了加强基础设施建设以外,更加突出了民生、“三农”以及促进发展方式转变等方面的支出,投资范围更宽,力度更大,更注重向中西部地区倾斜、向结构调整倾斜。民生支出是指与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等方面支出的汇总。据2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告数据,2009年安排的民生支出达到7284.63亿元,教育、医疗、社保等投入将间接拉动消费增长;为稳固农业基础地位,建设社会主义新农村,2009年中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元。
我国1998年开始实施的积极财政政策,主要通过发行国债来筹集财政资金,形式较为单一。时隔十年,我国财政政策工具更加丰富,运用的政策工具包括:扩大公共投资和实行结构性减税,减轻企业和居民税收负担,扩大企业投资,增强居民消费能力。
积极财政政策淡出的条件
在我国应对2008年全球金融危机中,积极财政政策的运用发挥了重要作用。但积极财政政策作为反危机的特殊手段,是一种短期宏观调控政策,从中、长期来说,应当坚持财政收支基本平衡的原则,并逐步缩小财政赤字,因此积极财政政策早晚要淡出或退出。危机后积极财政政策的淡出应具备以下几个条件。
(一)经济发展进入平稳增长轨道
2009年,在四万亿投资计划的拉动下,我国gdp总量按可比价格计算,比上年增长8.7%,实现年初制定的“保八”目标。但是,我国经济增长过度依赖投资拉动的局面并没有改变,部分行业的过度投资甚至带来了产能过剩和重复建设问题;随着中央和地方大规模投资计划的完成,我国固定资产投资增速将出现回落,而社会投资比重偏低、民间投资活力不高成为投资可持续增长的瓶颈;信贷过度投放加大了资产泡沫和通货膨胀风险;总体上消费需求有所回升,但主要靠的是政策拉动,四万亿投资偏重于基础设施建设,使得投资和消费没有形成有效对接,居民收入增长缓慢,消费增长无以为继,经济增长的内生动力不足。因此,我国经济复苏的基础并不稳固,经济稳定还面临诸多不确定性。
(二)对外贸易发展稳定
2009年受国际金融危机影响,我国外需空间急剧缩小,2月份外贸进出口总额跌至谷底,3月份开始出现连续环比增长,10月进口值年内首次实现月度正增长,11月进出口总值月度指标也首次实现年内正增长,但总起来讲,全年贸易顺差同比下降34.2%;2010年一季度我国贸易顺差降幅近80%,而3月份出现月逆差72.4亿美元,这是自2004年5月以来我国首次出现月贸易逆差。长期以来,对外出口在我国经济增长中扮演着重要角色,而最近两年的对外贸易数据也说明我国的外需情况还不稳定,加上人民币升值压力越来越大,贸易保护主义抬头,我国出口复苏之路并不平坦。
(三)财政的承受能力
发行国债筹集资金是积极财政政策的重要手段之一,但财政赤字规模的不断扩大也会积累很高的财政风险。1997年亚洲金融危机爆发后,我国实施了积极财政政策,财政赤字率曾一度从1997年的不足1%提高至2002年的2.6%,赤字规模最高扩增突破3000亿元。但随后我国经济进入高速增长期,财政收入连年大幅增长,2007年财政赤字率只有0.8%,2008年更是一路下滑至0.6%。按照国际惯例,3%是财政赤字率的警戒线,即使2009年在新一轮积极财政政策下我国财政赤字率也不足2.9%,所以目前的财政风险还是可控的,是我国综合国力可以承受的,而且还留有一定的继续操作空间。
2008年新一轮积极财政政策实施以来,我国经济已经初步企稳向好,但经济在总体上复苏的基础并不牢固,我国仍处于应对全球性金融危机的关键时期,要让我国经济真正回暖、站稳并最终走出危机,保持积极财政政策的连续性和稳定性至关重要,积极财政政策还有相当长的一段路要走。我们需要以公共财政为导向,加快财政体制和财政政策改革,稳固经济基础,促进经济持续快速健康发展。
公共财政体制下实施积极财政政策的原则
(一)既要促进经济平稳较快增长,又要推动经济结构优化
实践证明,积极财政政策作为一种反危机政策,在经济衰退时期能有效促进经济复苏。面对全球金融危机带来的影响,现阶段实施积极财政政策要以科学发展观为指导,把保持经济快速健康稳定发展作为宏观调控的首要任务,在此基础上不断壮大财政实力,为完善公共财政体制提供坚实的财力保证。同时,要把总量扩张与结构调整有机结合起来,有效应对资源和环境约束,实现粗放型发展向集约型发展转变,将促进经济发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向,增强发展后劲,提高经济增长的质量和水平,促进经济社会又好又快发展。
(二)既要统筹兼顾,又要突出重点
公共财政体制的完善是一项系统性工程,积极财政政策实施要谋篇布局,统筹兼顾,以提供公共产品和公共服务为重点,协调发挥财政的收入分配、资源配置和经济稳定职能。同时,适应财政调控方向的变化,重点加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域的投入,引导企业注重结构调整和产业升级,逐步突破传统的、偏重于经济建设的供给模式,向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换。
(三)既要增加政府投资支出,又要引导社会参与
我国公共事业发展起点低、底子薄,要改善民生就要持续不断的加大财政投入力度。在社会主义市场经济条件下,改善民生,加快社会建设,既要充分发挥财政职能作用,也要积极调动社会各方面的积极性。政府财力是有限的,因此非完全公共产品的投入没有必要完全依赖财政资金,一定程度上应允许甚至引导社会资本参与投资管理,只要政府政策得当,特别是赋予社会资本应有的获利机会,少量政府投入便可以调动起大量民间投资,有效提高投资效率,降低运营成本,逐步建立起合理的基础设施投资管理模式,为经济长期增长和社会协调发展奠定牢靠坚实的基础。
(四)既要推进财税体制改革,又要加强监督管理
我国公共财政体制建立的时间不长,还有诸多不完善之处,针对体制机制中存在的不适应、不符合科学发展观的问题,应通过改革创新,完善体制机制,建立健全保障民生的长效机制:进一步推进财税制度改革,加强财政收支管理;继续优化中央财政转移支付结构,提高资源配置效率;增强财政透明度,建立起财政体制的外部监督体系,形成人大、审计、媒体和社会公众的多层次、多方位的监管,为积极财政政策的实施提供制度保障。
参考文献:
1.张平.中西方财政理论的比较研究[j].江苏商论,2009(3)
2.朱志刚.深化公共财政体制改革的关键[n].人民日报,2008.8