突发事件应对条例十篇

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突发事件应对条例篇1

根据《条例》，突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

《条例》明确了应对突发公共事件的如下主要制度：

确立行政首长问责制

条例第八条规定，“国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制。”

这里提到的“应急处理责任制”，当首推行政首长问责制。《条例》第三条规定，“突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。”第四条规定，“突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。”

作为落实上述措施的保障，《条例》第五章“法律责任”部分，多次提及对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人失职行为应追究的法律责任。可以说，行政首长问责制被提到如此高度，是《条例》对中国立法活动的标志性贡献之一。

确立公共卫生应急预案与预警机制

《条例》第十条规定，“国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案。”第十一条还规定了应急预案应包括的内容，即突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；突发事件的监测与预警；突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度等。

建立顺畅、及时的信息沟通渠道

报告及通报制度《条例》第十九至二十三条规定了自下而上报告突发事件信息的责任及时限要求，同时亦对同级政府及政府部门之间的信息通报提出了要求。《条例》并设专条规定，强调了突发公共卫生事件相关信息的真实及准确性：“任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报”（第二十一条）。

举报制度《条例》要求建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话。任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。接到报告、举报的有关人民政府及其有关部门，应当立即组织对突发事件隐患、不履行或者不按照规定履行突发事件应急处理职责的情况进行调查处理（第二十四条）。

信息制度《条例》责成国务院卫生行政主管部门向社会有关突发公共卫生事件的及时、准确、全面的信息，并允许其在必要时授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会本行政区域内突发事件的信息（第二十五条）。

上述信息沟通渠道的建立及运作，既可为政府采取适当的应对措施提供必要而充分的信息，又可保障社会公众对公共事件的知情权。

应急处理机制

《条例》第四章规定了针对突发公共卫生事件的应急处理机制，涉及对突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价，突发事件应急所需物资的生产、储备、供应、运输，以及事件中对人员进行疏散、隔离，封锁疫区以及采取其他控制措施等。

突发事件应对条例篇2

《突发公共卫生事件应急条例》自公布之日起施行。

经国务院第7次常务会议通过的《突发公共卫生事件应急条例》，分总则、预防与应急准备、报告与信息、应急处理、法律责任、附则等6章，共54条。

《突发公共卫生事件应急条例》自公布之日起施行。

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

条例规定，突发公共卫生事件发生后，国务院设立全国突发公共卫生事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发公共卫生事件应急处理的统一领导、统一指挥。

条例还规定，国家建立突发公共卫生事件应急报告制度和突发公共卫生事件举报制度。

突发公共卫生事件应急条例

第一章总则

第一条为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，制定本条例。

第二条本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

第三条突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。

国务院卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。

第四条突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。

县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。

县级以上地方人民政府有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。

第五条突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。

第六条县级以上各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算。

国家对边远贫困地区突发事件应急工作给予财政支持。

第七条国家鼓励、支持开展突发事件监测、预警、反应处理有关技术的国际交流与合作。

第八条国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制，切实履行各自的职责，保证突发事件应急处理工作的正常进行。

第九条县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。

第二章预防与应急准备

第十条国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准。

省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案。

第十一条全国突发事件应急预案应当包括以下主要内容：

（一）突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；

（二）突发事件的监测与预警；

（三）突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度；

（四）突发事件应急处理技术和监测机构及其任务；

（五）突发事件的分级和应急处理工作方案；

（六）突发事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；

（七）突发事件应急处理专业队伍的建设和培训。

第十二条突发事件应急预案应当根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。

第十三条地方各级人民政府应当依照法律、行政法规的规定，做好传染病预防和其他公共卫生工作，防范突发事件的发生。

县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门，应当对公众开展突发事件应急知识的专门教育，增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。

第十四条国家建立统一的突发事件预防控制体系。

县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。

县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。

第十五条监测与预警工作应当根据突发事件的类别，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告。

第十六条国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。

第十七条县级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设，配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员，提高医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力。

设区的市级以上地方人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院，或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。

第十八条县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，应当定期对医疗卫生机构和人员开展突发事件应急处理相关知识、技能的培训，定期组织医疗卫生机构进行突发事件应急演练，推广最新知识和先进技术。

第三章报告与信息

第十九条国家建立突发事件应急报告制度。

国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统。

有下列情形之一的，省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告：

（一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的；

（二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的；

（三）发生传染病菌种、毒种丢失的；

（四）发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。

国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。

第二十条突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一的，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。

县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。

第二十一条任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。

第二十二条接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照本条例规定报告的同时，应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。

第二十三条国务院卫生行政主管部门应当根据发生突发事件的情况，及时向国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门以及军队有关部门通报。

突发事件发生地的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，应当及时向毗邻省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门通报。

接到通报的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，必要时应当及时通知本行政区域内的医疗卫生机构。

县级以上地方人民政府有关部门，已经发生或者发现可能引起突发事件的情形时，应当及时向同级人民政府卫生行政主管部门通报。

第二十四条国家建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话。

任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。接到报告、举报的有关人民政府及其有关部门，应当立即组织对突发事件隐患、不履行或者不按照规定履行突发事件应急处理职责的情况进行调查处理。

对举报突发事件有功的单位和个人，县级以上各级人民政府及其有关部门应当予以奖励。

第二十五条国家建立突发事件的信息制度。

国务院卫生行政主管部门负责向社会突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会本行政区域内突发事件的信息。

信息应当及时、准确、全面。

第四章应急处理

第二十六条突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。

第二十七条在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发事件应急预案，由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。

第二十八条全国突发事件应急处理指挥部对突发事件应急处理工作进行督察和指导，地方各级人民政府及其有关部门应当予以配合。

省、自治区、直辖市突发事件应急处理指挥部对本行政区域内突发事件应急处理工作进行督察和指导。

第二十九条省级以上人民政府卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构，负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。

第三十条国务院卫生行政主管部门对新发现的突发传染病，根据危害程度、流行强度，依照《中华人民共和国传染病防治法》的规定及时宣布为法定传染病；宣布为甲类传染病的，由国务院决定。

第三十一条应急预案启动前，县级以上各级人民政府有关部门应当根据突发事件的实际情况，做好应急处理准备，采取必要的应急措施。

应急预案启动后，突发事件发生地的人民政府有关部门，应当根据预案规定的职责要求，服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。

医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构，应当服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，相互配合、协作，集中力量开展相关的科学研究工作。

第三十二条突发事件发生后，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应；铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。

第三十三条根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。

第三十四条突发事件应急处理指挥部根据突发事件应急处理的需要，可以对食物和水源采取控制措施。

县级以上地方人民政府卫生行政主管部门应当对突发事件现场等采取控制措施，宣传突发事件防治知识，及时对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。

第三十五条参加突发事件应急处理的工作人员，应当按照预案的规定，采取卫生防护措施，并在专业人员的指导下进行工作。

第三十六条国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构，有权进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，有关单位和个人应当予以配合；任何单位和个人不得以任何理由予以拒绝。

第三十七条对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件，国务院卫生行政主管部门应当尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施。

第三十八条交通工具上发现根据国务院卫生行政主管部门的规定需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人，其负责人应当以最快的方式通知前方停靠点，并向交通工具的营运单位报告。交通工具的前方停靠点和营运单位应当立即向交通工具营运单位行政主管部门和县级以上地方人民政府卫生行政主管部门报告。卫生行政主管部门接到报告后，应当立即组织有关人员采取相应的医学处置措施。

交通工具上的传染病病人密切接触者，由交通工具停靠点的县级以上各级人民政府卫生行政主管部门或者铁路、交通、民用航空行政主管部门，根据各自的职责，依照传染病防治法律、行政法规的规定，采取控制措施。

涉及国境口岸和入出境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等需要采取传染病应急控制措施的，依照国境卫生检疫法律、行政法规的规定办理。

第三十九条医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊治疗，并书写详细、完整的病历记录；对需要转送的病人，应当按照规定将病人及其病历记录的复印件转送至接诊的或者指定的医疗机构。

医疗卫生机构内应当采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。

医疗卫生机构应当对传染病病人密切接触者采取医学观察措施，传染病病人密切接触者应当予以配合。

医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人，应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行调查，根据需要采取必要的控制措施。

第四十条传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

第四十一条对传染病暴发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。对需要治疗和转诊的，应当依照本条例第三十九条第一款的规定执行。

第四十二条有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，切断传播途径，防止扩散。

第四十三条县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。具体办法由国务院财政部门、卫生行政主管部门和劳动保障行政主管部门制定。

第四十四条在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。

第五章法律责任

第四十五条县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十六条国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门未依照本条例的规定，完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十七条突发事件发生后，县级以上地方人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的，对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十八条县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、医疗救治工作中、失职、渎职的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十九条县级以上各级人民政府有关部门拒不履行应急处理职责的，由同级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十条医疗卫生机构有下列行为之一的，由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的，吊销《医疗机构执业许可证》；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报的；

（二）未依照本条例的规定及时采取控制措施的；

（三）未依照本条例的规定履行突发事件监测职责的；

（四）拒绝接诊病人的；

（五）拒不服从突发事件应急处理指挥部调度的。

第五十一条在突发事件应急处理工作中，有关单位和个人未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报，阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务，拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的，对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十二条在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则

突发事件应对条例篇3

第一条为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，制定本条例。

第二条本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

第三条突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。

国务院卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。

第四条突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。

县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。

县级以上地方人民政府有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。

第五条突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。

第六条县级以上各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算。

国家对边远贫困地区突发事件应急工作给予财政支持。

第七条国家鼓励、支持开展突发事件监测、预警、反应处理有关技术的国际交流与合作。

第八条国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制，切实履行各自的职责，保证突发事件应急处理工作的正常进行。

第九条县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。

第二章预防与应急准备

第十条国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准。

省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案。

第十一条全国突发事件应急预案应当包括以下主要内容：

（一）突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；

（二）突发事件的监测与预警；

（三）突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度；

（四）突发事件应急处理技术和监测机构及其任务；

（五）突发事件的分级和应急处理工作方案；

（六）突发事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；

（七）突发事件应急处理专业队伍的建设和培训。

第十二条突发事件应急预案应当根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。

第十三条地方各级人民政府应当依照法律、行政法规的规定，做好传染病预防和其他公共卫生工作，防范突发事件的发生。

县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门，应当对公众开展突发事件应急知识的专门教育，增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。

第十四条国家建立统一的突发事件预防控制体系。

县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。

县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。

第十五条监测与预警工作应当根据突发事件的类别，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告。

第十六条国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。

第十七条县级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设，配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员，提高医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力。

设区的市级以上地方人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院，或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。

第十八条县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，应当定期对医疗卫生机构和人员开展突发事件应急处理相关知识、技能的培训，定期组织医疗卫生机构进行突发事件应急演练，推广最新知识和先进技术。

第三章报告与信息

第十九条国家建立突发事件应急报告制度。

国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统。

有下列情形之一的，省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告：

（一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的；

（二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的；

（三）发生传染病菌种、毒种丢失的；

（四）发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。

国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。

第二十条突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一的，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。

县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。

第二十一条任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。

第二十二条接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照本条例规定报告的同时，应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。

第二十三条国务院卫生行政主管部门应当根据发生突发事件的情况，及时向国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门以及军队有关部门通报。

突发事件发生地的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，应当及时向毗邻省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门通报。

接到通报的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，必要时应当及时通知本行政区域内的医疗卫生机构。

县级以上地方人民政府有关部门，已经发生或者发现可能引起突发事件的情形时，应当及时向同级人民政府卫生行政主管部门通报。

第二十四条国家建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话。

任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。接到报告、举报的有关人民政府及其有关部门，应当立即组织对突发事件隐患、不履行或者不按照规定履行突发事件应急处理职责的情况进行调查处理。

对举报突发事件有功的单位和个人，县级以上各级人民政府及其有关部门应当予以奖励。

第二十五条国家建立突发事件的信息制度。

国务院卫生行政主管部门负责向社会突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会本行政区域内突发事件的信息。

信息应当及时、准确、全面。

第四章应急处理

第二十六条突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。

第二十七条在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发事件应急预案，由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。

第二十八条全国突发事件应急处理指挥部对突发事件应急处理工作进行督察和指导，地方各级人民政府及其有关部门应当予以配合。

省、自治区、直辖市突发事件应急处理指挥部对本行政区域内突发事件应急处理工作进行督察和指导。

第二十九条省级以上人民政府卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构，负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。

第三十条国务院卫生行政主管部门对新发现的突发传染病，根据危害程度、流行强度，依照《中华人民共和国传染病防治法》的规定及时宣布为法定传染病；宣布为甲类传染病的，由国务院决定。

第三十一条应急预案启动前，县级以上各级人民政府有关部门应当根据突发事件的实际情况，做好应急处理准备，采取必要的应急措施。

应急预案启动后，突发事件发生地的人民政府有关部门，应当根据预案规定的职责要求，服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。

医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构，应当服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，相互配合、协作，集中力量开展相关的科学研究工作。

第三十二条突发事件发生后，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应；铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。

第三十三条根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。

第三十四条突发事件应急处理指挥部根据突发事件应急处理的需要，可以对食物和水源采取控制措施。

县级以上地方人民政府卫生行政主管部门应当对突发事件现场等采取控制措施，宣传突发事件防治知识，及时对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。

第三十五条参加突发事件应急处理的工作人员，应当按照预案的规定，采取卫生防护措施，并在专业人员的指导下进行工作。

第三十六条国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构，有权进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，有关单位和个人应当予以配合；任何单位和个人不得以任何理由予以拒绝。

第三十七条对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件，国务院卫生行政主管部门应当尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施。

第三十八条交通工具上发现根据国务院卫生行政主管部门的规定需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人，其负责人应当以最快的方式通知前方停靠点，并向交通工具的营运单位报告。交通工具的前方停靠点和营运单位应当立即向交通工具营运单位行政主管部门和县级以上地方人民政府卫生行政主管部门报告。卫生行政主管部门接到报告后，应当立即组织有关人员采取相应的医学处置措施。

交通工具上的传染病病人密切接触者，由交通工具停靠点的县级以上各级人民政府卫生行政主管部门或者铁路、交通、民用航空行政主管部门，根据各自的职责，依照传染病防治法律、行政法规的规定，采取控制措施。

涉及国境口岸和入出境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等需要采取传染病应急控制措施的，依照国境卫生检疫法律、行政法规的规定办理。

第三十九条医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊治疗，并书写详细、完整的病历记录；对需要转送的病人，应当按照规定将病人及其病历记录的复印件转送至接诊的或者指定的医疗机构。

医疗卫生机构内应当采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。

医疗卫生机构应当对传染病病人密切接触者采取医学观察措施，传染病病人密切接触者应当予以配合。

医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人，应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行调查，根据需要采取必要的控制措施。

第四十条传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

第四十一条对传染病暴发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。对需要治疗和转诊的，应当依照本条例第三十九条第一款的规定执行。

第四十二条有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，切断传播途径，防止扩散。

第四十三条县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。具体办法由国务院财政部门、卫生行政主管部门和劳动保障行政主管部门制定。

第四十四条在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。

第五章法律责任

第四十五条县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十六条国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门未依照本条例的规定，完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十七条突发事件发生后，县级以上地方人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉调查的，对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十八条县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、医疗救治工作中、失职、渎职的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十九条县级以上各级人民政府有关部门拒不履行应急处理职责的，由同级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十条医疗卫生机构有下列行为之一的，由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的，吊销《医疗机构执业许可证》；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报的；

（二）未依照本条例的规定及时采取控制措施的；

（三）未依照本条例的规定履行突发事件监测职责的；

（四）拒绝接诊病人的；

（五）拒不服从突发事件应急处理指挥部调度的。

第五十一条在突发事件应急处理工作中，有关单位和个人未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报，阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务，拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的，对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十二条在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则

突发事件应对条例篇4

   关键词：突发；环保事件；应急；立法；制度

   

   onproblemsofchineselegislationonmeetingoutburstenvironmentaleventsandtheircountermeasures

   abstract:manyoutburstenvironmentaleventssuchasenvironmentalpollutionandnaturaldestory,occuresinourcountryeveryyear.problemshaveappearedinthepracticeofmeetingsuchemergentevents.suchproblemsarerelatedwithnoregulationinlegislationsorincompleteregulations,andnojointbetweenoramongtheprovisions.afteranalysingtheproblemsexistedinlegislationsonmeetingoutburstenvironmentalevents,theauthorsetsforththepointthatweoughttoconstructafinallegislativesystemmodecomposedbyspecialregulationsinconstitution,specialsectioninemergentstateactandenvironmentalprotectionact,lawonmeetingoutburstenvironmentaleventsandit’simplemtivestatuteordetailedrules,specialsectionsorarticlesinenvironmentsingleacts,specialsectionsorarticlesinenvironmentadministrativestatutesandadministrativeregulations.becausetherealizationofthefinallegislativemodeneedsaccumulationoflegislation,legalinnovationandlegalperfectionforalongperiodoftime.andthatweneedmanipulated,all-sidedandcolligatedlegislationsnow,sotheauthorbringsforwardthepointofconstitutingstatuteonmeetingoutburstenvironmentaleventstemporarily.becausesystematicregimesarelifeoflegalsystem,sotheauthorbringsforwardsomeadviceoncreatingregimesystemaboutmeetingoutburstenvironmentaleventsattheendofthisarticle.

   keywords：outburst;environmentalevent;meetanemergency;legislation;regime

   

   一、我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题

   （一）目前我国突发环保事件的发生状况

   随着工业化程度的不断提高和改造自然能力的不断增强，近几年来，我国不断发生重大突发环保事件，给人民群众的生命、健康和财产造成了严重的损害。以2002年为例，在环境污染方面，全国发生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生态破坏方面，全国发生森林重大火灾24起，森林特大火灾7起，重大和特大草原火灾各3起；森林病虫害面积847万公顷，比上年增加16.1万公顷。在生态安全方面，全国的食人鱼事件、三峡的紫茎泽兰恶草事件、北方的沙尘暴等事件给生态环境带来了一定的危害，并引起全国的关注。另外，酸雨危害和转基因物种的运输、种植和使用失控也存在引发突发环保事件的危险。[1]

   （二）我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题

   有突发事件必有应急措施。在防治突发环保事件的斗争中，既积累了一些宝贵的实践经验，也或多或少地出现了以下几个方面的问题：一是应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制；二是在信息报告、通报和公布的过程中，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生；三是应急措施的采取缺乏相应的应急预案，往往过分依靠临场发挥，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，各方面的行动难以协调地开展和协调；四是许多干部和群众因为有生命、健康、财产和抚育、赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的应急行动积极性；五是不能有效地消除社会谣言，安置或疏散居民，平抑物价，维护社会的稳定；六是一些受灾群众难以从国家和社会得到充分有效的生活、生产救助和医疗救治，存在因灾致贫和因灾更贫的现象；七是应急行政权力的自由裁量权太大，虽然可以弥补现行法

律规定的空白，填补现行法律之间的不衔接性，但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费；八是一些领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，给国家和人民群众造成了重大的损失而得不到法律的制裁。此外，随着环境保护问题的日益复杂，综合应急、流域应急、区域甚至全局性应急等罕见的应急现象也会出现，除了出现以上问题之外，在实践中还可能出现动员、戒严、应急财政保障等实际问题。

   以上问题的出现或可能出现，主要的原因在于我国的突发环保事件应急法律体系不健全，法律制度不完善。为了更好地总结经验，解决上述问题，有必要全面、深入地研究突发环保事件的应急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并结合我国的国情探讨相应的立法对策。

   二、我国突发环保事件应急立法的现状及存在的主要问题

   （一）我国突发环保事件应急立法的现状

   突发环保事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其规定主要表现在宪法和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、环境部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和义务，不能给其他部门施加环境保护的应急职责，因而全面性不强；自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有效，不具全局的适用意义。故本文仅从普遍性和全局的角度研究宪法与宪法性法律、法律和行政法规的应急问题。

   1．宪法和宪法性法律的规定

   在生态环境和自然资源的国家保护方面，宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物……。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”在特殊环境的保护方面，宪法第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹，珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”可见，我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞，并没有明确地使用“紧急状态”、“突发事件”、“应急处理”等具有特殊适用意义的词语。不过，在法律没有特别规定的情况下，具有普遍适用意义的“保障”、“保护”、“改善”、“防治”等措辞应适用于突发环保事件的应急处理。

   规定了国家基本的应急环境保护任务，还必须规定相关的应急职责机构。从国外的立法来看，紧急状态下的环境保护职责一般由议会、政府和军队分工履行。在我国，紧急状态下的环境保护职责由全国人大及其常设委员会、国务院和地方各级人民政府、军队分工履行。关于最高权力机关及其常设委员会的职责问题，我国宪法第68条第19项规定全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员，该条第20项规定全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。可见，在突发环保事件影响面广、危害相当严重时，全国人大常委会有权采取与其地位相适应的动员和戒严措施。关于国务院的职责问题，宪法第89条第6项规定其有权领导和管理经济工作和城乡建设，该条第7项规定其有权领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，该条第16项规定其有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。而环境保护的应急工作，无论从理论上还是实践的角度看，均渗透到了经济、城乡、文化和卫生等工作的方方面面，严重时还严重影响局部地域的正常状态，因此国务院享有突发环保事件的应急处理行政职权和省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严决定职权。同样地，从宪法的有关规定也可以看出，地方政府也享有一定的环境保护应急处理职权。关于军队的角色问题，我国宪法第29条第1款规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”由于参加突发环保事件的应急处理属于参加国家建设、努力为人民服务的范畴，因此军队参加突发环保事件的应急处理是有根本大法的依据的。

   2．环境保护法律的规定

   在宪法规定的指导下，我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律对突发环保事件的应急处理分别作出了综合性和专门的法律规定。

   （1）综合性环境保护法律的规定

   1989年的《环境保护法》是我国的综合性环境保护法律，该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外，还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”由于《环境保护法》并不是全国人大通过的，根据《立法法》的规定，它不是真正意义上的环境基本法，因而该法第31条的应急处理规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。不过，该法可以衔接各单行环境法律有关突发环保事件应急的规定，弥补其规定的不足，并适用于各单行环境法律没有规制的突发环保事件，如突发环境噪声污染、次声波危害、振动危害、有毒有害物质污染、转基因食品和生物危害、生态安全危害等事件。

   （2）环境污染防治单行法律的规定

   在突发固体废物污染事件的应急处理方面，1995年的《固体废物污染环境防治法》第55条规定了应急预案制度，即“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告；环境保护行政主管部门应当进行检查。”第56条规定了原因者的应急义务，即“因发生事故或者其他突发性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”第57条规定了政府及其环境保护行政主管部门的应急职责，即“在发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向本级人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。”在突发水污染事件的应急处理方面，1996年修正的《水污染防治法》第28条规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务。在突发大气污染事件的应急处理方面，2000年修正的《大气污染防治法》第28条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务，又规定了环境保护行政主管部门

的报告职责和当地人民政府的强制应急职责。在突发海洋污染事件的应急处理方面，1999年修正的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务，还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责；第18条规定了国家重大海上污染事故应急计划的制定与备案、单位污染事故应急计划的制订与备案、应急计划的效力等。在突发核事故应急处理方面，2003年制定的《放射性污染防治法》第25条规定了核设施营运单位健全安全保卫制度的义务，接受公安部门监督指导的义务，制定核事故场内应急计划、做好应急准备的义务，采取有效应急措施的义务，报告的义务；第26条规定了相关主管部门和本级人民政府的应急职责，规定了

应急准备、监测与预警、信息的平级与跨区通报、信息的逐级上报与、公众举报、事件的初步评估与应急状态宣告、区域间联合应急、财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、救治与救助、应急教育、法律责任等方面的基本规定；四是如果并发了不同性质的环保事件即发生了综合性的突发环保事件，或者发生了全国性的突发环保事件，或者由环境污染和生态破坏引发了公共卫生事件或其他公共事件，应如何协调相关的应急管理体制和应急机制？该法没有作出进一步的规定。

   （2）环境污染防治单行法律的缺陷与不足

   环境污染防治单行法律存在以下几个方面的缺陷：一是《环境噪声污染防治法》缺乏应急处理的规定，《水污染防治法》和《大气污染防治法》缺乏传染病病菌携带者污染大气和水体的应急规定，《环境保护法》的通用规定和第31条的原则性规定难以提供充分和有效的应急救济。二是已有的应急处理规定良莠不齐，《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》的规定比较详细，《水污染防治法》（该法的部分不足由其实施细则弥补了）、《大气污染防治法》的规定太过简单。即使是本身规定比较周密或者被实施细则与条例充实的单行环境法律，其在应急指挥机构的纵向设置、各级政府及其相关职能部门的职责、应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、信息传递、公众权利、事件的初步评估、应急开始与结束的宣告、区域应急措施的衔接、应急财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、应急教育、疾病救治、社会保险、[3]公众募捐、国家救助、法律后果等方面，还或多或少地存在规定不足或规范空白的地方。三是在突发环保事件和《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的规定如何衔接的问题上，在突发环境污染、生态破坏事件与《安全生产法》规定的应急体制和机制如何衔接的问题上，均缺乏相应的规定；四是如果突发环保事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件，应采取什么样的指挥管理体制、信息报告、信息通报和人力、财力、运力和技术力量保障机制才能体现应急机制高效性？现行各单行环境法律缺乏相应的规定。五是突发环保事件的应急主体广泛（既包括纵向上和横向上的公权力机构，还包括原因者和与事件相关或受事件影响的单位和自然人），应急机制复杂，应急义务与应急职责故呈现多元化的特点，因此，必须针对不同的应急职责和义务规定相应的应急法律责任，但目前突发环保事件应急法律责任的立法原则性强，有望进一步地明确。

   （3）生态破坏防治与自然资源保护单行法律的缺陷与不足

   森林和草原容易产生突发环保事件，但这并不意味着突发的生态破坏事件只限于森林和草原火灾和虫灾。在实践中经常还会发生农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、山体滑坡、荒漠化、沙漠侵蚀、沙尘暴、区域与全球气候变暖、外来物种侵袭、转基因生物危害等突发环保事件。这些突发事件的应急处理在一些发达国家已经引起了足够的重视，如法国《环境法典》在第5卷第1编第3章就专门规定了转基因生物危害的应急防治问题，[4]但目前还没有得到我国单行环境法律的重视。而《环境保护法》的通用规定和第31条的应急处理规定，无法提供一个全面的和可操作的应急解决途径，因此必须加强相应的立法。此外，在森林、草原火灾和虫灾的跨区与跨国联合应急体制和机制方面，在自然遗迹、人文遗迹等特殊环境因素的应急保护方面，还缺乏相应的规定。

   3．环境行政法规的缺陷与不足

   环境行政法规和与突发环保事件应急处理有关的其他行政法规的制定一般基于两个目的，其一，在已有《环境保护法》和单行法律的框架内制定，明确法律的规定，弥补法律规定的不足，协助环境单行法律的实施，如《水污染防治法实施细则》、《森林法实施条例》等；其二，条例颁布时还没有专门的单行法律，但确有必要根据《环境保护法》和其他单行法律的某些规定预先制定条例来进行规范，如《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》和《突发公共卫生事件应急条例》等。就第一个目的的行政法规来说，其在应急处理的规定方面存在以下三个方面的缺陷：一是在《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》等单行环境法律缺乏应急处理规定的情况下，目前还没有制定相应的实施条例或细则。其二，一些条例及其母法都没有关注有关类型突发环保事件的应急处理，如《水土保持法》及其实施细则。其三，各环境行政法规及其母法在具体制度的设计方面或多或少地存在规范的不足。其四，虽然一些条例与《环境保护法》和相关的单行环境法律在突发环保事件的应急处理方面，发挥了一定的协调和补充实施的功能，但是各单行法及在其框架内制定的条例具有很强的独立性，呈现明显的部门管理色彩。[5]就第二个目的的行政法规来说，它们仅涉及在特定历史时期已经发生或极有可能发生的某一类别环保事件或与环境保护有关的其他突发事件，如1986年前苏联切尔诺贝利核电厂事故之后，在国际原子能机构的主持下国际社会于同年通过了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》，我国于1993年制定了《核电厂核事故应急管理条例》；2003年迫于全国“非典”危机的压力，制定了《突发公共卫生事件应急条例》。由于我国目前还没有发生重大的野生动植物保护、转基因生物危害、有毒化学品等突发事故，有关外来物种的危害和黄河、长江流域的重大突发性污染已经通过部门规章和地方立法得到有效的控制，因而有关行政法规的立法尚未提上议事日程。但是这并不意味着一些类型的难以预料的区域性甚至全局性突发环保事件不会发生或能被有效控制。

   

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三、我国宜构建的突发环保事件应急法律体系及其实现战略

   要解决以上立法缺陷，首先必须构建体系严密的法律框架体系。而要构建我国的突发环保事件应急立法框架体系，国际立法的经验总结是必不可少的。

   （一）国际突发环保事件应急处理的立法经验

   20世纪40年代至70年代，比利时、英国、美国和日本先后发生了震惊中外的世界八大公害事件，1986年印度发生了博帕尔毒气泄露事件，1989年前苏联发生了切尔诺贝利核电站泄露事件。在防治突发公害的战斗中，这些国家逐步建立和发展了自己的应急法律体系。在宪法的层次上，1961年委内瑞拉宪法设置了“紧急权力”一章，尼泊尔、意大利、韩国、西班牙、德国等国现行的宪法对紧急状态下国家权力的重新配置和公民基本权利的暂时限制作了规定，如德国宪法规定，为了应对紧急状态，联邦总统有权部分或全部临时限制公民依照宪法享有的基本权利。在宪法性法律的层次上，美国制定了《全国紧急状态法》，土耳其、加拿大、日本等国制定了对付各种危机的《紧急状态法》，前苏联制定了《紧急状态法律制度法》，英国制定了《紧急状态权力法》，这些立法均可适用于突发环保事件的应急处理领域。在环境基本法的层次上，一些国家设立了突发环保事件的应急章节或规定，如加拿

大在1999年修正的《环境保护法》中设立了“涉及紧急情况的环境保护事件”专章。[6]在环境单行法的层次上，一些国家对某一方面突发事件的应急处理做了周密的规定，如《美国法典》第33卷第26章（联邦水污染控制法）第1321条（油类和危险物质责任）把“国家应急计划”作为第4款，设置了“总统的准备”、“内容”、“修改和补正”、“遵守国家应急计划的行为”四项内容；把“民事强制措施”作为第5款；把“国家反应体系”作为第10款，设置了“总统”、“国家反应部队”、“海岸警卫地区反应部队”、“地区委员会和地区应急计划”、“油槽管道和设施反应计划”、“设备要求和检查”、“地区训练”、“没有法律责任的美国政府”八项内容。[7]日本1998年修正的《水污染防治法》把第18条的标题定为“紧急措施”。[8]此外，一些国家还在行政法规或命令中规定了应急条款。

   总的来看，世界各国突发环保事件应急立法可以归纳为以下几种模式，一是在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发环保事件应急处理在内的紧急状态法，再在专门的环境立法中规定应急法律问题，如美国、加拿大、荷兰、日本等国。二是在环境基本法或综合性的环境保护法之中设置一些原则性的应急处理规定，然后再制定专门的突发环保事件应急法律，如日本在1967年制定《公害对策基本法》之后，1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》。三是在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定可操作性的应急章节，再在单行环境立法中分散设置各自的应急规定，如加拿大既在1999年修正的《环境保护法》中设立了第8章——涉及紧急情况的环保事件，又在渔业法令等法律、法规或法令中规定了环境部长的应急职权；荷兰既在1990年的《环境管理法》中设立了第17章——特殊情况下的措施，[9]又在《空气污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法规或法令中规定了环境应急处理的内容。四是在环境基本法或综合性环境保护法之中规定一些原则性的应急处理规定，然后在相关的单行环境保护立法中规定一些特殊领域的应急处理机制；一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急处理措施，如我国。五是无专门的紧急状态法或突发环保事件应急法律，但在环境保护基本法或综合性环境保护法、环境单行法的通用规定和应急处理规定的框架内制定一部综合性、全局性的突发环保事件应急行政法规或法令，这样的国家目前不多见。

   以上模式的列举并不意味一个国家只能采取一种立法模式，事实上，一些国家结合自己的实际情况采取了混合立法模式。如日本采取了第一和第二种模式结合的混合模式。

   （二）我国突发环保事件应急立法宜采取的目标模式

   由于我国具有独特的法律体系和立法传统，具有独特的环境行政管理体制，因此突发环保事件应急立法目标模式的建立，不能机械地照搬国外的模式，只能结合我国环保法律体系的结构，在各个立法层面上定向地借鉴国外的相关立法经验。由于我国现行的环境保护法律体系由宪法和宪法性法律的相关规定、《环境保护法》、单行环境保护法和行政法规等组成，因此，我国突发环保事件应急立法的目标模式宜由宪法和宪法性法律的规定、《环境保护法》的基本规定、专门的应急法律、单行环境法律中有关突发环保事件应急处理的规定、专门的和包括应急内容的行政法规等组成。而要实现这一点，必须做的工作是：

   修改宪法，在宪法中明确纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态条款，把突发环保事件的应急处理上升为宪法的一项基本内容；其次，还要对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序作出进一步的基本规定。

   制定《紧急状态法》，在总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针和基本制度，在分则中单列“突发环境保护事件的应急处理”一章，对突发环保事件的特有原则和制度作出全面和原则性的规定。由于紧急状态法涉及公民宪法性基本权利的限制和国家机关职权的重新配置，因而属于宪法性法律，必须由全国人大通过。

   修正《戒严法》，把重大突发环境保护和与环境保护有关的公共卫生等突发事件的应急需要纳为戒严的条件之一，并对相应的戒严制度进行补充。

   提升《环境保护法》的通过机关，使之成为真正的环境保护基本法，在此基础上创新和完善突发环保事件应急处理的原则性、综合性和专门性基本规定。

   制定专门的《突发环境保护事件应急法》。由于环境保护具有综合性、系统性、包容性，这三个特点也应为《突发环境保护事件应急法》的适用范围所体现。基于此，该法的适用范围最好定位为环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类。除了常见的突发环保事件类型外，环境污染事件还应包括噪声、振动、光、农药、传染病病菌污染等，生态破坏还应包括农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、沙尘暴、野生生物危害或疾病、水土流失等，环境安全事件还应包括全球气候变暖、区域沙漠化、外来物种侵袭、转基因生物危害、生物多样性锐减等。如有可能，可以把自然遗迹、文化遗迹等特殊环境因素的应急处理纳入条例的适用范围。如《紧急状态法》事先已制定，《突发环境保护事件应急法》的规定应与之相协调。

   制定《突发环境保护事件应急法》的实施细则或条例。由于《突发环境保护事件应急法》除了涉及军队的应急职责之外，基本上都是一些行政法条款，涉及行政机关的应急体制、应急职责、法律责任及行政管理相对人的应急行政法律义务和法律责任。其中，行政机关的职能分工和衔接工作涉及中央政府、地方各级人民政府及其职能部门的行政职责和相应的法律责任，而中央政府与地方各级人民政府、中央有关部委与地方各级人民政府相关职能部门、地方上级职能部门与下级职能部门之间的纵向职责分工和衔接工作，本级人民政府不同职能部门之间和同级人民政府之间的横向职责分工和衔接工作，非常具体，同时又非常复杂，因而难以被具有相对稳定性、原则性和抽象性特点的法律所具体和明确地把握，因而必须发挥国务院行政自由裁量权的作用，在《突发环境保护事件应急法》的框架内制定一部实施细则或实施条例，对应急体制、应急职责和行政管理相对人的应急行政法律义务作出与其母法相协调和补充的配套具体规定。

   创新和完善各单行环境保护法有关突发事件应急处理的规定，使之既符合宪法和《环境保护法》的基本规定，又与《突发环境保护事件应急法》的规定衔接、协调；在中央和地方人民政府的政府组织法、财政预算法和其他相关的法律、行政法规中充实相关的应急机构设置、应急决策、应急经费预算等规定。

   此外，还要协调上述立法与地方法规、部门行政规章、地方行政规章等相关立法的关系。

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（三）突发环保事件应急立法目标模式的实现战略

   1

．目标模式实现的长期性

   目标模式的实现以构成要件的全部具备为前提，因为多方面的原因，我国突发环保事件应急立法目标模式的构成要件难以在今后一段时间全部具备。

   体现在宪法的层次上，由于宪法具有一定的稳定性，其基本规定的创设必须经过反复的实践和论证，而突发事件的应急处理，从理论上讲不是太成熟，争论很多，从实践上讲经验不是太丰富，因此目前和今后几年，在宪法中纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态应对条款不太现实。同样的道理，制定《紧急状态法》在今后的一段时间内也很困难。体现在环境保护基本法方面，虽然《环境保护法》的地位提升和修订工作已经纳入立法规划，但由于目前我国还没有积累成熟的区域性、流域性甚至全局性的突发环保事件应急处理经验，缺乏成熟的综合性和联合应急经验，因此虽然可以设置单独的“突发环境保护事件应急处理”章节，但其基本规定的全面性、系统性和可适用性不会太强。同样由于经验积累的缺陷，目前制定《突发环境保护事件应急法》也会有一定的难度。事实上，我国目前也未把之纳入本届全国人大及其常委会的立法规划。体现在各单行环境法律方面，目标模式的建立需要修正大气、水、海洋、固体废物、噪声、放射性污染防治法，完善污染应急处理制度；需要衔接各种类型的污染应急处理机制；需要制定新的法律，对突发转基因生物危害、生态安全、振动、有毒有害物质污染等事件的应急处理问题作出相应的规定。因此，工作量和难度之大可想而知，在短时间内难以全部实现。

   以上分析说明，我国突发环境保护事件应急立法目标模式的建立将是一个较长期的过程。

   2．目标模式的实现战略

   由于目标模式的建立需要较长的时间，因此必须结合实践制定符合国情和环境保护需要的发展策略。就目前的情况和今后的发展趋势来看，比较可行的发展战略是：第一步，在现有法律的框架内，借鉴1993年《核电厂核事故应急管理条例》、1995年《破坏性地震应急条例》、2003年《突发公共卫生事件应急条例》、2003年《黄河重大水污染事件报告办法》、2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、2003年《黄河水量调度突发事件应急处理规定》和2003年《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》的立法经验，制定适用于环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类突发事件的《突发环境保护事件应急条例》，以应实际之需。第二步，在正在修订的《环境保护法》中专门设立“突发环境保护事件的应急处理”章节，并在今后制定《有毒化学物质污染环境防治法》、《生态安全法》、《振动防治法》等法律及其实施条例或细则时，在修订《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等法律时，在修订现行环境单行法律的实施条例或细则时，设立专门的应急章节或完善已有的规定。第三步，待积累丰富的应急经验后，由全国人大常委会通过《突发环境保护事件应急法》，由国务院制定相应的实施条例或细则，并在实施条例或细则生效之日起废除《突发环境保护事件应急条例》；在国家安全、公共卫生等其他类型突发事件应急立法经验丰富的情况下由全国人大通过《紧急状态法》。第四步，修正宪法，在其中纳入包括突发环保事件在内的紧急状态应急处理章节。

   四、我国宜创设的突发环保事件应急法律制度体系

   制度是法的生命之所在，因此，为了应对日益复杂的突发环保事件，除了构建严密的立法框架体系外，还必须在立法框架体系内填充相应的制度体系。由于制度体系的创设必须服从基本方针和基本原则的指导，因此在创设突发环保事件的应急制度体系之前，必须确立应急方针和应急原则。为此，可以借鉴1999年加拿大《环境保护法》、1998年南非《国家环境管理法》和我国2002年《突发公共卫生事件应急条例》的经验，确立预防为主、常备不懈等应急方针和风险与损害预防、[10]统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的应急等应急原则。

   （一）应急机构制度

   应急管理体制的科学与否往往直接决定突发环保事件的应急处理成败和效率。根据我国的国家形式和机构设置情况，可以确立纵向与横向机构相结合的应急管理体制。纵向机构可设为国家、省（自治区、直辖市）、地（市）和县（旗）四级应急管理机构，每一级包括权力机关及其常设机构、政府和军事机关三类国家机构。横向机构体现在三个层次上，一是不同行政区域之间的人大及其常委会，二是不同行政区域之间的地方人民政府，三是同一行政区域内或不同行政区域间的环境保护、海洋、林业、渔业、海事、农业、草原、水利、财政等行政主管部门。

   在国家一级，一些国家规定了专门的应急管理机构，如美国成立了联邦紧急管理局，俄罗斯成立了紧急事物部。为了更好地指导与协调全国突发环境污染事件的应急处理工作，我国的国家环境保护总局经批准成立了环境应急与事故调查中心，根据“三定”方案，其职责主要包括负责督查、督办环境污染和生态破坏案件，承担并协调与指导突发性、重大环境污染与生态破坏案件的调查、处理工作，参与跨省界区域、流域重大环境纠纷的协调工作；负责全国环境污染与生态破坏事故应急响应系统的建设和管理工作。但是从《海洋环境保护法》第5条和《森林法》、《草原法》、《农业法》等法律的相关规定来看，该中心的职责范围具有很大的部门局限性。因此，有必要突破部门的限制，成立能够应对各种突发环保事件的部级应急指挥和协调机构，国务院有关部委、局和国家军事机关部门也应当同时设立相应的职能部门。对于区域与全球气候变暖、沙尘暴、外来物种侵袭、转基因生物危害等非常见的突发环保事件，国家有关部委和国务院有关部门应该把其应急防治纳入有关职能部门的职责范围。

   在地方一级，各地在坚持地方行政首长负责制的条件下，可设置与实际情况相符的应急指挥和协调机构。

   为了更好地体现应急机制的权威性和高效性，有必要建立应急指挥分级负责的机制，即国务院和地方政府的主管领导兼任国家和地方级应急指挥和协调机构的负责人，并对应急活动负总责；各级人民政府职能部门的负责人对本部门的应急行政任务负全责。军事机关的首长对军队的应急任务负全责；。

   （二）应急预案制度

   该制度体现了预防为主和防治结合的基本原则，包括以下主要内容：应急处理指挥部的组成和相关部门的职责，军事反应部队的组成、任命和训练，[11]信息收集、分析、报告与通报，应急监测机构及其任务；突发环保事件的分级和应急处理工作方案，突发环保事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度，突发事件应急处理专业队伍的建设和培训等。为了使应急预案制度落到实处，应急立法应规定

相应的法律后果，如《美国法典》第1256条第5款规定，如州政府没有制定有效的突发性偶然事件处理计划，局长不得为该州的污染控制项目提供补助。

   （三）应急预警与紧急状态宣告制度

   应急预警制度包括事件的初步调查和初步评估两个方面的内容。调查是评价的前提，评价是决定应急状态是否启动的前提。如果事件的现实危害和发展符合应急立法规定的启动条件，有权机关可以宣布应急状态开始。评价必须有标准，为了科学地防治突发环保事件，杜绝人为的懈怠和反应过度现象，必须建立应急程序的启动标准。该标准的建立可借鉴1999年加拿大《环境保护法》和我国2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》的做法，前者第194条规定，环境紧急事件出现以下情况时，应急职责才能实施或履行：一是对环境有或可能有直接的、长期的有害影响环境，二是对人的生命得以依赖的环境构成或可能够威胁，三是在加拿大境内对人的生命或健康构成或可能构成威胁。后者规定，应急处理的对象必须是重大水污染事件；而对于重大水污染事件的范围，《重大水污染事故报告暂行办法》界定为以下五类：对黄河干流或黄委直接管理的支流河段(湖泊、水库)发生或可能发生大范围水污染的；黄河干流或黄委直接管理的支流河段县级以上城镇集中供水水源地发生水污染，影响或可能影响安全供水的；黄河干流或黄委直接管理的支流河段上发生水污染事件造成直接损失10万元以上或影响社会安定的；引用黄河水，因水污染导致人群中毒的；黄委直接管理的河流(河段、湖泊、水库)发生的有其它影响重大的。

   紧急状态宣告包括紧急状态开始和结束两个方面的宣告制度。紧急状态开始的宣告意味着应急处理程序的全面启动，有关机关和人员必须各司其责。如2000年8月初，美国俄勒冈州发生了历史上罕见的森林大火，波及11个州，克林顿总统应州长的请求于8月7日宣布俄勒冈州进入紧急状态，并动用了1500名军人协助救火；因大量化学物质泄露造成水源污染和饮用水断绝，巴西东南部米纳斯吉拉斯州乌贝拉巴市2003年7月11日宣布进入紧急状态，采取了集中供水等应急措施；因发生50年来最为严重的森林大火，加拿大不列颠哥伦比亚省总理坎贝尔于2003年8月初宣布，该地区处于紧急状态，并动员1万多名救火人员和8000多名军人参加扑火。结束时的宣告意味着所有应急程序的总结和正常法律程序的重新适用。这方面的立法可借鉴我国《戒严法》第12条的做法，该条规定：“根据本法第二条规定实行戒严的紧急状态消除后，应当及时解除戒严。解除戒严的程序与决定戒严的程序相同。”值得注意的是，为了防止有关机关利用紧急状态为单位和个人谋取不法的政治和经济利益，应采取应急状态宣告权和应急措施执行机关的分立制度。

   （四）信息沟通与公开制度

   该制度包括信息报告、通报、通知与制度，信息报告的对象是统计人民政府和上级主管部门，信息通报的对象包括国际组织、外国政府、[12]国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息的对象是公众和媒体。为了使该项制度具有可操作性，应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。如《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》对水污染事件报告与处理的时限性、程序和内容做了严格的规定：水文等基层单位如发现发生在本单位管辖河段、工作现场或驻守地附近的重大水污染事件，应立即报告本单位负责人。单位负责人应组织初步核查，在核实后30分钟内用电话报水资源保护局，并按《黄河重大水污染事件报告办法》上报，在监测、调查人员未到达现场前，继续监视事件的发展，并及时报告；水资源保护局接到重大水污染事件报告或从其它途径获取此类信息后，应立即进行核实。经核实确认后，及时上报黄委，并在对报告的事件进行初步分析判断后，30分钟内向水文局下达应急水质监测和调查通知；基层水文水资源局在接到应急水质监测和调查通知后，必须在1小时内出发，现场监测数据立即报水资源保护局，在现场测试的同时采集样品进行实验室分析，实验室分析结果在样品到实验室后2小时内将结果报水资源保护局。同时规定，在启动预案和预警分析的基础上，以最快的速度将事件情况、意见建议上报水利部，并通报沿黄有关省区政府部门。

   （五）公众报告与举报制度

   设立公众的对抗权是各国应急立法的经验，我国《突发公共卫生事件应急条例》和《黄河重大水污染事件报告办法》做了这方面的尝试。前者第24条授予公众的隐患举报权、不作为举报权、滥用职权举报权，要求有关机关公布统一的突发事件报告、举报电话，并对举报突发事件有功的单位和个人予以奖励；后者也建立了类似的水污染事件报告奖惩制度。此举得到了学术界、实务界和人民群众的一致好评，应为突发环保事件应急法律制度的设计借鉴。

   （六）紧急协商与强制措施制度

   由于应急措施往往涉及区域利益和公民私权的限制和征用，因此必须注意措施的实施时间与方式，而要做到这一点，协商的措施是必须的。[13]如1999年的加拿大《环境保护法》第197条规定，应急措施实施的行政机构之间和行政机构与居民、企业、劳动者之间应就应急措施进行必要的协商；如协商不成，部长可以直接具有强制性的命令。[14]

   强制措施制度，包括紧急疏散、强制隔离、交通管制、人员与财产征用、损害或影响的紧急补救、减少与减轻等子制度。如在2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中，联邦和地方政府依法采取强制措施紧急疏散了2.5万人。由于强制措施涉及人权的保护问题，因此，可以参考1999年加拿大《环境保护法》第201条的做法，明确规定强制措施的种类和实施条件。

   （七）物价平抑制度

   该制度包括价格的行政限制和必需物质的市场调运两个方面的子制度，前者是指国家和地方有关应急职责机构行政命令，限制物价；后者是指有关应急职责机构多渠道地组织居民的生活、医疗等必需物质的供应，防止市场出现短缺的现象。这方面的立法可参见我国《戒严法》的做法，该法第5规定：“戒严地区内的人民政府应当依照本法采取必要的措施，尽快恢复正常社会秩序，保障人民的生命和财产安全以及基本生活必需品的供应。”

   （八）援助、协助、救治和救助制度

   援助制度是指中央对地方、其他行政区域对受灾区域、外国对受灾国提供应急资金、物质和技术力量的规则的总称。如2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急灾难处理署向俄罗斯紧急事物部提出租借两架灭火飞机的请求；在2000年的俄勒冈州森林火灾中，加拿大出动了几百名士兵和灭火小组到美国参加灭火行动。区域协助制度是指不同的行政区域采取协调一致的应急行动来防治突发事件的规则的总称，如

在2003年5月意大利拿波里的垃圾事件中，该国的环境部决定采取了垃圾外运处理等应急措施。救治制度是指应急职责机构采取有效的应急医疗机制来救治因灾致病者和其他患者的规则的总称。救助制度是指应急职责机构为受灾者提供必要的生产和生活便利和资助，保险公司及时地为受灾者发放理赔资金。如在2000年美国新墨西哥州森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急管理局宣称，将向受灾居民提供包括住房补贴和生产救济在内的特别拨款，并向未保险的住房提供低息贷款；同时国民警卫对还在圣菲建立了紧急服务中心，向灾民提供临时住宿服务。与该制度相关的还有国际交流和合作制度[15]等。

   （九）法律后果制度

   法律后果包括积极的和消极的两个方面。它们为突发环保事件的应急防治构筑了双轨的后果保障机制。

   积极的法律后果包括职责机构及其工作人员的积极法律后果和行政管理相对人的积极法律后果两类，前者包括为应急公务人员提供保险、补贴、补助、津贴、抚恤金、奖励等，如2003年的《突发公共卫生事件应急条例》第9条规定：“县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。”后者包括应急贡献奖励、举报和报告奖励等，如美国、加拿大等国的法律规定，对于无法定职责报告，而自愿地向有关机关报告已经发生或可能发生突发环境紧急事件的，应该予以奖励；未经报告者同意，有关机关不得披露其身份；用人单位或其他雇主不得采取解聘、暂停雇佣、降职、惩罚、骚扰等手段进行打击报复。[16]

   消极的法律后果也称法律责任，包括行政管理相对人的法律责任和职责机构及其工作人员的法律责任[17]两类，每类责任的立法包括责任的构成要件、责任的形式和责任的实现程序立法三个方面。因此，为了防止应急法律机制的虚化，应急立法应对法律责任作出全面且平衡的规定，尤其要注意应急职责者和扰乱社会与市场秩序者的责任构成要件和责任形式，注意赔偿责任的范围、赔偿责任的转移、赔偿责任的免除和减轻，注意费用的追偿，注意权利限制的补偿机制等。如在民事赔偿责任范围的确定方面，可以借鉴1993年欧洲理事会《有关环境危害活动造成损害民事责任的欧洲公约》的作法，该公约第2条第7款规定的环境损害包括：①死亡或者人身伤害；②财产损害；③因环境破坏造成的前面两种情形之外的损失或者损害。[18]在权利限制的补偿立法方面，可借鉴我国《戒严法》的做法，该法第17条第2款规定：“前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”

   

    [参考文献]

突发事件应对条例篇5

关键词：公共卫生事件 流行病学特征 传染病学校预警

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，群体不明原因疾病，重大食物或职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。我们分析2005—2019年沧州市突发公共卫生事件的流行病学特征，旨在为开展传染病等突发公共卫生事件的应急处置及防控工作提供依据。

1资料与方法1.1资料来源

突发公共卫生事件资料来源于2005—2019年中国疾病预防控制（疾控）信息系统中“突发公共卫生事件管理信息系统”，人口资料来源于“国家疾病预防控制基本信息系统”，预警信息来自“传染病自动预警信息系统”。突发公共卫生事件标准按《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》[2]《国家突发公共卫生事件应急预案》[3]要求进行界定、分级和分类。

1.2方法

采用描述流行病学方法进行回顾性数据分析。

1.3统计学分析

利用excel2007进行数据整理及图表绘制，应用spss20.0进行统计学分析，计数资料用率或者构成比表示，采用χ2检验进行统计分析，以p<0.05为差异有统计学意义。

2结果2.1基本情况

2005—2019年沧州市共报告突发公共卫生事件138起，累计发病1900例，波及111511人，罹患率1.70%，死亡35人。其中未分级事件76起，占55.07%；一般事件56起，占40.58%；较大事件6起，占4.35%；无重大和特别重大事件。

2.1.1事件类别

138起突发公共卫生事件中以传染病事件最多，为77起，占55.80%，发病1247例，波及104784人，发病率17.31/10万，死亡24例；环境因素事件42起，占29.93%，发病165例，波及61人，发病率2.29/10万，死亡4例，其中空气污染41起，水污染1起；突发中毒事件16起，占11.68%，发病411例，波及2666人，发病率5.70/10万，死亡7例，其中食物中毒14起，急性职业中毒2起；其他公共卫生事件2起，占1.46%，发病77人，波及4000人，发病率1.07/10万，无死亡；放射事件1起，占0.73%，无发病、死亡和波及人数。在77起传染病突发公共卫生事件中，乙类传染病36起，前3位为甲型H1n1流感19起，出血热6起，人感染H7n9禽流感5起；丙类传染病23起，主要为流行性腮腺炎21起；其他传染病18起，主要为水痘13起。

2.2流行特征

2.2.1地区分布

沧州市18个县（市、区）有15个县（市、区）有报告，前5位分别为新华区28起、运河区21起、南皮县16起、沧县14起、泊头12起。海兴县、中捷、南大港在2005—2019年间无突发公共卫生事件报告。黄骅市自2008年起无突发公共卫生事件报告，其次南皮县、吴桥县、孟村县2010年后也无报告。见表1。

表12005—2019年沧州市突发公共卫生事件地区分布（起）

2.2.2时间分布

突发公共卫生事件每年和各月均有病例报告，主要集中在2006—2007年和2009年，共114起，占总起数的83.21%。最多的年份为2007年，报告46起，其次2009年报告39起，2006年报告29起，其他年份报告1～6起。发病高峰主要集中在5—6月、9月和12月—次年2月，分别为30、11和60起，分别占总数的21.74%、7.97%和43.80%。突发公共卫生事件的报告与季节有关，报告事件最多月份为12月，发生29起，占21.17%，主要为一氧化碳中毒；报告发病人数最多的月份为5月，发病人数为367人，占总发病人数的19.33%，主要为水痘报告。

2.2.3学校突发公共卫生事件发生情况

138起突发公共卫生事件中50起发生在学校，均为传染病事件，占36.23%，病例数1341例，共波及34051人，总体罹患率为3.94%。报告最多的为农村病例，共19起，罹患率为10.66%，市区和县镇分别报告事件15和16起，罹患率分别为5.37%和1.77%，不同地区间突发公共卫生事件罹患率比较，差异有统计学意义（χ2=746.42,p<0.01）。进一步分析显示，市区、县镇和农村间两两比较，差异均有统计学意义（χ2=126.38、305.08、793.08，均p<0.01）。不同学校类型中小学报告事件起数最多，为32起，占23.19%，罹患率为5.88%，中学和托幼机构分别报告15和3起，罹患率分别为2.62%和7.27%。不同学校类型间突发公共卫生事件罹患率差异有统计学意义（χ2=252.38,p<0.01）。进一步分析显示，中学与小学、托幼机构间差异均有统计学意义（χ2=220.69、92.20，均p<0.01），但是托幼机构与小学间的罹患率差异无统计学意义（χ2=3.92,p>0.05）。见表2。

表22005—2019年沧州市突发公共卫生事件地区及学校类型分布

2.3预警情况

在本文分析中，突发公共卫生事件报告传染病77起，预警信息系统探测到33条，占42.86%。其中排除14条，疑似19条，现场调查结果为暴发/流行，3条流行性腮腺炎（流腮）为2009年泊头2条及沧县1条，预警信号阳性率3.90%。预警信息系统对发送预警分单病例和时间序列2种。预警单病例4种14条，分别为甲型H1n16条、H7n9禽流感5条、出血热2条、人粒细胞无形体1条。时间序列3种19条，分别为流腮17条、流行性感冒（流感）和风疹各1条。预警信息系统于2008年4月开始试运行，所以有14起突发公共卫生事件在此之前报告，占18.18%，分别为流行性乙型脑炎（乙脑）4起、出血热4起、其他传染病3起、流腮2起、甲型肝炎1起。2008年4月以后还有3起预警未探测到，占3.90%，分别为2009和2013年流腮各1条，2012年肺结核菌（-）1条。水痘未加入预警信息系统。

3讨论本研究发现，2005—2019年沧州市突发公共卫生事件主要以传染病为主，与广州、武汉、南京报告的结果相一致[4-6]。进一步分析发现，传染病主要报告病种为流腮、甲型H1n1流感、水痘等，以呼吸道传染病为主，与文献[7-9]的报告结果一致。分析原因可能由于一类疫苗中不包括水痘疫苗和流感疫苗，导致疫苗接种覆盖率低，未能形成有效免疫屏障[10]。传染病突发事件主要集中在2009年36起，其次2006和2007年分别为10和11起。2009年报告病例主要与甲型H1n1流感有关。事件聚集以4—6月流腮和水痘为主，9月乙脑和12月甲型H1n1为主。提示传染病突发公共卫生事件主要以呼吸道传染病为主，传染病事件的发生时间符合季节性特点[11]。因此，应加强对突发公共卫生事件的应急处置能力，认真开展突发公共卫生事件风险评估，早期识别可能造成的公共卫生危害风险，加强宣传工作，提高呼吸道传染病的监测敏感性。

报告类别以学校为主，其50起，尤其小学报告事件起数最多[12-13]，主要为流腮和水痘，其次为中学，主要为食物中毒和流感，托幼机构主要为流腮、水痘和甲型肝炎。进一步研究发现，突发公共卫生事件农村小学和托幼机构比县镇和市区报告略多，显示为双峰分布，学生均在学校期间感染，与文献[14]的研究结果一致。学校和托幼机构主要以呼吸道传染病事件为主，与文献[15]的研究结果一致，说明学校是暴发疫情的高发地也是重点防控传染病场所。这一个阶段的学生自身免疫力较低，易感染传染病[16]，所以要减少传染病发病风险和传播范围，加强学校对学生的健康教育宣传工作[17]，树立健康责任意识，提高疫苗接种率。

传染病自动预警系统中单病例发出的预警信息和突发公共卫生事件报告的时间基本相符，时间序列发出的预警信息和突发公共卫生事件报告时间不一致，由于其用的是移动百分位数法，以收集当前7天病例数的发病水平超过过去5年历史同期基线数据的第n百分位数水平时，预警系统将发出1条预警信号[18]。所以突发公共卫生事件要比预警信息系统发出预警要早4～5天，通过日常监测突发公共卫生事件已经上报。

预警信息系统探测到的33条预警中，只有3条流腮属于的现场调查表结论为暴发/流行，因此造成预警信号阳性率较低。主要因为收到预警信号后专业人员对预警信号进行核实是否为疑似，如是疑似就填写现场调查表，但19条疑似信号只有3条填写了现场调查表，大大降低了预警信号阳性率，预警信息无法在突发公共卫生事件系统中体现。如甲型H1n1流感预警探测到6条，实际突发公共卫生事件报告19起，有13起突发公共卫生事件的预警没有探测到，占68.42%，报告甲型H1n1流感的县（市、区）有12个，但是只有运河区、任丘市、河间市设立单病例并及时发送预警信息。主要原因为2004年起县级疾控中心才使用网络直报系统，但是疾控中心老龄化严重，且大部分是中专学历和初级职称，不能熟练应用计算机进行报告，所以造成信息丢失的情况。

综述，为有效控制突发公共卫生事件的发生和提高预警信号阳性率，我们提出以下建议：（1）提高学校的监测和报告工作，降低疾病在学校传播流行；（2）全面做好预防接种工作，从根源上减少突发公共卫生事件的发生；（3）固定报告人员，进一步提高专业技术人员的业务能力，加强对专业技术人员培训，培训方式可采用问题式教学，增加案例分析比重，提高现场处置能力[19]，强化责任意识，减少人为因素造成的预警信号阳性率低的情况；（4）积极与行政部门沟通，增加基层疾控机构人员编制，引进优秀人才，补充新鲜血液；（5）增加对此项工作的考核比重，可按季度定期通报，进一步强化领导重视，提高突发公共卫生事件报告率。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突

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突发事件应对条例篇6

【论文关键词】突发事件；知情权；个人信息论文论文摘要：我国突发事件的信息传播呈现鲜明的政府主导性，引致信息流通不畅和肆意传播的弊端，没有起到通过信息传播提高公众参与度，促进危机解决的危机信息传播目的，甚至延长或加重了危机的过程。应从立法上予以规制，明确严格规范政府的信息行为，建立完善媒体、公众参与信息传播的制度，保障个人信息权利。根据突发事件应对法的规定，突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取紧急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应对突发事件，及时有效的信息沟通、信息传播的作用日益为人重视，因此，突发事件信息传播的法制化管理也成为趋势。目前，我国也已初步建立起突发事件信息传播法律制度体系，然而，在保障公众对于突发事件的知情权以及保护个人信息安全上还存在诸多问题。本文试图以研究我国突发事件信息传播的特殊模式为基础，对突发事件信息传播法律制度的缺陷和完善进行探讨。一、突发事件中的信息传播(一)政府、媒体、公众在信息传播中的角色分析突发事件的信息传播涉及三方主体:政府、媒体、公众，由于其各自承担的社会职能不同，加之掌握信息的质和量存在悬殊差异，导致“非对称信息”(asymmetricinformation，在信息传播中的角色和作用也各不相同。1.政府—信息的主导者政府作为行使公共权力的部门，负责制定公共政策，管理公共事务，提供公共服务，在突发事件的信息传播中处于当然的主导地位。首先，从法律规定看，2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定县以上各级人民政府作为区域内应对突发公共事件的法定机关，其职责包括“汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息”。其次，从资源优势而论，在我国，政府部门掌握社会信息资源中80%有价值的信息和3000多个数据库，既包括公共信息，也涵盖大量的涉及公共利益的公民、法人个人信息，巨大的信息源优势使政府的信息更具权威性。再次，由于突发事件的突发性、不确定性、易扩散性等特征，信息传播失控在所难免，一些信息传播引发负面效应甚至延长、加深了公共危机，如一些媒体对事件过度渲染、夸大其词甚至虚假报道，加重公众恐慌情绪，引发新的社会冲突，函须政府依其社会管理职能对信息传播进行管理。可见，在突发事件的信息传播模式中，政府处于主要信息源与权威者以及传播管理者的地位。2媒体—信息沟通平台和政府行为的监督者作为专业的信息传播机构，媒体通过对突发事件的新闻报道实现信息功能。在这里，媒体的着眼点有二:一是通过对突发事件及时、准确的报道，传递政府的权威信息，满足公众知情权，消除危机发生后流言、谣言滋生的危险，同时引导舆论，动员社会的支持，为危机的解决提供良好的舆论环境;二是借由新闻报道建立有效的公众意见表达渠道，使政府了解真实民意，为政府应对危机的决策提供依据。媒体真正成为政府与公众的信息沟通平台。媒体也借由信息传播实现了对政府行为的有效监督。突发事件既可能是“天灾”，也可能是“人祸”，抑或兼而有之，而“人祸”往往加重“天灾”的破坏程度，因此，无论是危机发生前的预警报道，危机发生中的实时报道，还是危机后的反思报道，都可以为政府行为提供镜鉴。媒体在突发事件报道中的监督功能尤其体现在中央媒体对意图隐瞒真相的地方政府的批评性报道。3.公众—受众和信息传播者受众作为传播学概念，即信息传播的接受方。现代传播学“受众中心论”认为，受众不是消极被动地接受信息，而是积极寻求信息，这一论点在突发事件的信息传播中得到充分论证。由于突发事件的突发性、公共性、破坏性、不确定性，公众在事件明了前极易产生紧张、恐慌乃至焦虑情绪，其信息寻求行为更为迫切。传播学者威尔根据著名心理学家马斯洛的“需求层次理沦”，提出了一幅相应的信息行为等级图，他认为，一个人在等级中的位置决定着他的信息寻求行为，而且只有在一个层次的信息需求满足之后，人们才会致力于获得更高层次的信息……有关人类存活和安全类的信息位于等级图的最底端。圈根据威尔的理论，人们对于生存、安全的信息需求最为迫切，这也印证了在突发事件的危机中人们比平时更急切的信息寻求行为。公众还是重要的信息传播者。在现代社会，只要有突发事件发生，总有公众成为危机信息的者。他们或是作为信息源，是信息的目击者和当事人(如上海货机坠落事件)，或是间接获得信息甚而是道听途说;他们既可以通过人际传播的模式信息，也可以利用新媒体或境外媒体进行大众传播。这既有赖于互联网、手机等现代通信技术的支持，也归因于突发事件信息传播的模糊、片面，尤其是作为信息主渠道的政府和媒体信息缺失，致使公众的信息寻求行为得不到满足时，公众的信息传播者角色更为突出。(二)政府主导的信息传播模式及其问题我国突发事件的信息传播呈现鲜明的政府主导性。政府作为主要信息源，不仅控制信息的流出，还通过媒体控制，对信息传播进行控制，媒体“能不能报”、“报什么”、“如何报”都受制于政府管理部门，公众由于缺乏选择信息的自由，只能被动接受。在改革开放之前，这种模式使信息传播行为呈现一种低水平的均衡状态。经过30多年的改革开放，中国社会成员利益日益多元化，体现在危机信息传播的三方主体各自有不同的利益诉求;同时，技术进步使信息传播途径日益多元化，因此，政府严格控制下的突发事件信息传播模式已难以为继，也引起诸多问题。1.政府信息控制下的传播不畅在突发公共事件爆发后，政府作为公共管理部门，力图通过有效的信息传播，促使事件良性发展，最终消弹危机。基于此目的，政府最理想的信息传播模式应是全面控制信息传播，使媒体、公众对信息的传播、接受完全为其掌控，也就是“我说什么你报什么他信什么”。以改革开放为界，之前我国政府的确依此模式有效实现了对公共危机的控制和管理，但随着政府掌控所有社会资源的管理模式不再，传统的信息传播控制手段也难以为继。2003年“非典”引发的公共卫生危机以及更早的“千岛湖事件”，都因政府对信息传播的控制，放大以至加重了危机。“非典”危机对政府传统的突发公共事件的信息传播模式造成巨大冲击，政府的信息传播行为逐步由“控制”走向“适度公开”。“非典”后期颁布的《突发公共卫生事件应急条例》第二十一条规定:“任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。”二十五条规定:“国家建立突发事件的信息制度。……信息应当及时、准确、全面。”后“非典”时期的政府突发事件信息传播，呈现两种模式:一是以中央政府为代表的基于“维护国家形象”、“政治影响”利益诉求的信息公开模式。2003年下发《改进和加强国内突发事件新闻报道工作的若干规定》，要求“中央和省级主要媒体要及时、准确、权威地报道突发事件……发挥主导舆论的作用。其他新闻媒体要注意采用新华社播发的消息通稿和转载(转播)中央主要媒体的报道”。一种是部分地方政府基于政绩和经济发展利益诉求的信息控制模式。两种不同模式印证了我国突发公共事件的信息传播仍处于政府的绝对控制下，政府公开或隐瞒信息随意性过大，缺乏制度规制。由于体制所限，国内媒体对党和政府的依赖度很高，主流媒体大多还是以各级党委的机关报形式存在，缺乏相对独立的地位，体现在突发公共事件的报道中，媒体“失声”或“众口一词”现象较为普遍。2003年“非典”危机之后，相应于中央政府与一些地方政府危机信息传播的不同模式，中央媒体和地方媒体也呈现不同的报道模式。2007年2月28日，福建省确诊一例人感染高致病性禽流感病例，央视、新华社、《人民日报》等中央媒体先后发了消息，福建本地媒体却集体“失声”。政府主导下的信息传播导致对于危机信息传播的阻塞，没有起到通过信息传播提高公众参与度，促进危机解决的危机信息传播目的，甚至延长或加重了危机的过程。2媒体、公众“反弹”下的无序传播当代中国，利益日益多元化，体现在突发事件信息传播中，政府、媒体、公众的利益诉求各不相同。由于受各自利益的驱动，媒体和公众面对政府的信息控制采取不同的传播策略。媒体的无序传播。随着新闻体制改革的不断推进，媒体以市场主体的身份参与传媒业竞争，尤其面对境外媒体以及网络媒体、手机媒体等新媒体的挑战，国内主流媒体基于市场考量，也由于媒体的社会责任感和新闻专业主义，对公众关注的突发事件报道热情日益高涨，对危机信息的传播和沟通起到重要作用。与此同时，由于缺乏规制，也引发信息传播的态意与无序，对危机的解决产生不利影响。表现在:一方面，一些夸张的报道增加了公众的不安全感;另一方面，因报道内容不当侵害国家、集体、公民个人的利益。公众的无序传播。新媒体的出现使公众的信息传播手段日益丰富，具有融人际传播、大众传播为一体的特色。尤其当信息传播的主渠道未发挥应有作用的时候，公众的信息传播占据主动。由于突发公共事件引起的恐慌心·理，加之掌握信息的能力有限，还有新的信息传播手段缺乏有效的制度规制，导致这种信息传播多数以流言、谣言的形式散布，常常为危机事件火上浇油，负面影响不容小觑。二、突发事件信息传播的法制化管理及问题随着世界各国政府信息公开制度的普遍确立和突发事件应急法律制度的不断完善，突发事件信息传播的法制化管理已渐成趋势。一方面，通过立法确立政府信息公开制度，为规范突发事件中的信息传播行为提供制度基础;另一方面，通过建立完善突发事件应急法律制度，将突发事件信息传播纳人法制化管理。(一)我国突发事件信息传播的立法现状目前，我国也已初步建立起以《政府信息公开条例》为基础，以突发事件应急法律制度为主要内容的突发事件信息传播法律制度体系。2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》改变了此前我国信息公开分散式立法的模式，信息公开制度的规定相对完善，其重点内容包括:(1)政府信息公开的主管部门和职责;(2)政府信息公开的内容，包括行政机关主动公开的信息和经申请可以公开的信息，其中第十条关干政府重点公开的信息包括“……(十)突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。(3)信息公开的例外条款，即豁免公一开的信息;(4)信息公开的监督保障和救济机制。近年来突发事件的频仍尤其是2003年“非典”引发的公共危机，催生了突发事件应急法律制度，我国突发事件应急法律制度体系已初步形成。它包括三块内容:(1)《突发事件应对法》，此为应对突发事件的基本法;(2)应对特定突发事件的单行立法，包括《传染病防治法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《破坏性地震应急条例》等;(3)部门管理法中关于应对突发事件的条款，如《安全生产法》、《食品卫生法》、《水法》等关于事故灾难、公共卫生事件、自然灾害的应对条款。其中大都规定有突发事件的报告与信息制度，重点规定了报告制度，一般包括负责人，报告流程和时限，报告形式和内容，以及对迟报、瞒报、谎报的禁止性规定等;对信息制度的规定则较为概括。(二)突发事件信息传播法律规制的不足1.现行立法对政府在突发事件中信息传播行为的法律规制较为充分，但由于立法过于分散，相关规定较为模糊，不重视程序制度等原因，对政府在突发事件中全面及时危机信息缺乏有效制约。首先，不同层级政府部门对突发事件信息传播的责权不够明确。由于现行突发事件立法较为分散，对突发事件的报告与信息制度规定不尽一致，对于不同类型、不同危害级别的突发事件的信息传播与管理责任的规定无法明晰，在信息传播主要受阻于地方政府的现状下，不利于中央政府、媒体和公众依法监督。其次，现行立法对政府信息公开内容的规定不够明确，赋予行政机关过大的自由裁量权。《政府信息公开条例》框定了政府主动公开信息的范围，但有些条款过于模糊，如第九条规定行政机关应主动公开的政府信息包括“……(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的……”对比美、加等国将豁免公开的信息逐条列出，规定除此之外均为可以公开的信息的立法，我国政府信息公开制度赋予行政机关的自由裁量权过大。再次，现行立法重视政府对突发事件信息的收集、利用、报告制度，忽视信息制度建设。其着力点在于规范危急状态下政府对信息的掌握和传播管理，以避免瞒报、缓报、谎报行为。突发事件应对法律规范规定的报告与信息制度，其侧重点在于信息报告制度，包括信息报告的责任人、报告流程与时限、报告形式和内容，对信息则只做原则性规定，并规定突发事件相关信息必须由各级政府及其授权的相关部门予以。这是立法对常见的内部渠道信息流通模式的确认，依此模式，突发事件的相关信息通过内部渠道层层上报，最终转化为政府的应对行为，这种信息传播模式封闭、迟缓的弊端显而易见，不利于政府及时突发事件信息，也阻碍了媒体和公众对信息的获得。2媒体、公众参与突发事件信息传播缺乏制度保障。正如前文分析，现行立法对突发事件信息传播的规制主要是对政府机构内部的信息传播制度的确定，明确政府的信息管理权力，均未对媒体在突发事件中的信息披露规则作出明确规定和说明，公众的信息传播更是缺乏制度肯定和约束。仅有的一些规定也失之于模糊，例如《政府信息公开条例》第十三条规定:“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”规定过于概括，何为“特殊需要”，媒体的新闻采访和报道是否属于特殊需要，缺乏详细规定，判断的权力仍归属行政机关。媒体和公众很难凭借该条款的规定申请获得相关信息。一些部门的“红头文件”更是对媒体的新闻报道设置障碍。保监会2003年的《中国保险监督管理委员会关于进一步加强和改进保险业突发事件新闻报道工作的通知》规定，对于各类突发事件，未经授权或组织同意，保监会机关及各派出机构、各保险公司和各级行业协会、学会的人员不得个人接受媒体采访或在媒体上发表有关文章。3、个人信息保护缺少制度保障。正如前文分析的，在突发事件的信息传播中，由于政府行使紧急权力，媒体进行危机报道，以及公众基于恐慌猎奇心理的流言、谣言传播行为，公众的信息安全堪忧。而现行法律制度的缺失加剧了这一风险。首先，统一、完善的个人信息保护法律体系尚未建立。政府信息公开制度对个人信息存在威胁，因此，美国的政府信息公开制度由《信息自由法》、《阳光法》、《隐私法》构成，以《隐私法》来平衡政府信息公开可能给个人信息造成的侵害。而我国由于个人信息保护法尚未出台，涉及个人信息保护的法律依据主要是《民法通则》关于名誉权保护的相关规定和司法解释，《刑法修正案(七)》第七条关于侵犯公民个人信息安全的犯罪的规定，以及一些法规、规章的零散规定，缺乏统一性和体系性，适用也存在诸多问题，难以切实保护公民个人信息安全。其次，规范突发事件信息传播的法律制度对个人信息保护相对薄弱。《政府信息公开条例》对个人信息的保护主要表现在豁免公开信息的规定。政府信息公开制度虽然以信息公开为原则，但涉及个人隐私的信息政府原则上应予以保密而不是公开，除非涉及公共利益。这已成为各国信息公开制度普遍遵循的规则。因此，各国立法都在信息公开中规定了个人信息例外条款，以保护个人信息安全。我国《政府信息公开条例》第十四条也规定了信息公开的例外条款:“……行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”将个人信息作为豁免公开的内容之一。然而，由于对个人信息的内容并未作界定，也未明确列举排除适用个人信息例外的情形，这一条款对个人信息保护的效果十分有限。突发事件应对法律规范则多侧重于公共机构对个人信息的获取、利用，例如，《传染病防治法》第七条规定，在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制措施……在赋予信息管理主体过多权力的同时难以对信息主体的个人信息进行保护。三、突发事件信息传播的法制完善(一)完善突发事件中政府信息传播法律制度政府作为信息优势方和公共管理部门，在信息传播中拥有优先行动权，媒体和公众则根据其制定的政策和的信息选择自身策略。因而，应明确严格规范政府的信息行为，改变行政机关在信息中拥有过大的自由裁量权的状况。可以从以下几方面着手。一是明确不同层级政府机构对于不同类型和危害级别突发事件的信息传播和管理职责，完善突发事件信息传播中的官员问责制度。一方面消除立法分散、相关规定缺乏衔接配套的弊端，明晰政府机构责任;另一方面，对官员问责制不仅要有原则性规定，还要健全程序，包括责任人、责任形式、问责主体、问责程序、失责官员处分形式等。二是进一步明确和扩大政府信息公开的范围。我国《政府信息公开条例》第九至十二条对各级政府主动公开和重点公开的信息类型作了列举，是仅具提示意义还是对信息公开内容的框定，不够明确，加之立法用语的模糊，使行政机关拥有过大的自由裁量权，人为缩小了信息公开的范围。可借鉴美、加等国的立法，明确豁免公开信息的种类，除此之外，都是可以公开的信息。对于依法申请公开的信息，《政府信息公开条例》第十三条关于“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请获取相关政府信息的规定过于模糊，应予详细规定。三是改变突发事件应对法律规范轻信息、重信息报告的现状，完善政府危机信息制度。现行立法关于突发事件的信息大都只限于原则性规定，如《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定:“国家建立突发事件的信息制度……信息应当及时、准确、全面。”并规定突发事件相关信息必须由各级政府及其授权的相关部门予以。应对政府突发事件信息作出明确规定，不仅规定责任人、信息的时限，还要规定不及时信息的责任追究制度。(二)建立完善媒体、公众参与信息传播的法律制度正如前文分析的，媒体的大众传播和公众的人际传播在突发事件信息传播中的作用不容忽视，政府严格的信息控制只能导致媒体和公众信息传播的无序状态，进而对危机解决产生负面影响。应从法律层面为媒体和公众参与危机信息传播提供制度保障，使其信息寻求和传播行为有法可依，也可有效防止无序传播行为。首先，在政府信息公开制度中，应明确任何人都可以经申请获得政府信息，一方面为媒体的信息获得和提供空间，另一方面也保障公众可以从政府直接获得信息。其次，完善突发事件信息制度，构建政府与媒体间的良性互动，保障媒体信息沟通平台功能的实现。突发事件中政府的信息形式主要包括授权、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻会等，除应对政府信息的程序进行明确规定外，还要确立政府公务员“回答记者和传媒提出的每一项问题”的法则，保障媒体及时获得有关突发事件的权威信息。还可借鉴日本和韩国的做法。日本1961年制定的《灾害对策基本法》中明确规定日本放送协会(nHK)属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位;韩国也于19%年根据《灾难管理法》将韩国公共电视台(KBS)列为报道危机的指定台。鉴于我国的新闻体制，明确新华社、中央电视台等媒体在危机信息传播中的权威地位对打破政府信息控制，监督地方政府突发事件应对行为会起到重要作用。再次，对于媒体和公众在信息传播中的法律责任，尤其是媒体的法律责任，除涉及其他法律规定外，不应作出特别规定，而应依靠行业自律来约束。《突发事件应对法草案》一审稿曾规定:“新闻媒体违反规定擅自有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处五万元以上十万元以下的罚款。”后来这一条款被删除，证明立法机关也认识到只有使媒体、公众获得充分、自由参与信息传播的制度保障，才能有效约束无序传播行为。当然，从制度层面真正落实媒体的采访权、报道权，进而保障公众的知情权，还有赖于《新闻法》的出台。(三)完善突发事件中个人信息保护制度由于现代社会政府掌握大量的公民个人信息，政府信息公开制度始终面临如何平衡信息公开所带来的公共利益与个人信息保护带来的利益的关系。因此，在政府信息公开制度普遍确立的同时，个人信息保护的专门立法也成为趋势。应建立以个人信息保护法为核心的个人信息保护法律体系，以平衡政府信息公开制度可能给个人信息造成的侵害。对于现行立法可从以下方面进行完善:一是规范突发事件中政府机构对个人信息的收集。依据国际社会通行的对个人信息保护的相关原则，收集信息必须出于“特定目的”，在突发事件中，被赋予信息收集权力的公共机构必须根据行使职权、履行职责的需要进行信息收集，其他机构和个人无权收集公民个人信息。二是规范对个人信息的利用。明确对个人信息的限制利用原则，即对个人信息的利用应严格限定在收集的目的范围内，不得作收集目的之外使用。例如在突发公共卫生事件中，医疗机构、卫生防疫机构对患者信息的利用应限于治疗和防疫，其他利用方式则必须取得信息主体同意。三是规范对个人信息的保密。突发事件中政府收集个人信息的同时应负担信息安全义务，避免个人信息的泄露、意外灭失或被不当使用。应建立相应的问责机制，并赋予信息主体寻求权利救济的有效途径

突发事件应对条例篇7

摘要：本文从回顾一些突发事件报道的失误入手，对我国现行的有关信息公开的政策性规定进行分析。文章指出政府信息公开制度是人民行使主权的先决条件，主要表现在信息公开是主权在民的体现，有助于公众参与社会事务，是最好的社会“防腐剂”。文章最后在分析《政府信息公开条例（起草稿）》某些条文的基础上，指出我国政府信息公开的立法将开创新局面。关键词：突发事件信息公开公众参与反腐败abstract:inretrospectionoftheinexpedientreportsonsomeemergencies，thisarticlehasananalysisonthecurrentdomesticpoliticalregulationsrelatedtoinformationpublication.itpointsoutthatthegovernmentalinformationpublicationsystemistheprerequisiteforthepeopletoexcisetheircivilrightsforthesakethat，informationpublicationembodiesapowerinpeople’shand;itishelpfulforthepublictoparticipateinsocialaffairsand，itisthebestsocial“antiseptic”.Finally，thearticleanalyzestheDraftRegulationsonGovernmentalinformationpublication，pointingoutthatourlegislationongovernmentalinformationpublicationispromisinganewprospect.Keywords:emergencies，informationpublication，publicinvolvement，anti-corruption突发事件是指那些突然发生、带有异常性质，人们缺乏思想准备，也无法预先掌握的能引起人们关注和兴趣的事物或现象，并对人类的生存和环境造成或可能造成严重损害或影响。突发事件主要包括灾害性突发事件和社会性突发事件两类。因为突发事件具有突发性、不确定性和危害性或危机性的特点，公众的信息需求显得比平时更为急迫，政府和媒体及时、准确、全面地公开信息显得十分重要。一、由突发事件报道中的失误说起现代社会媒体形态的多元化，特别是网络媒体的发展和境外媒体各种方式的信息传递，使信息的绝对封锁成为不可能。在突发事件面前，受众获得信息主动性的增强，要求政府和媒体要及时公开地报道突发事件。但在以往的实践中，存在不少失误，下面分别就灾害性突发事件和社会性突发事件的报道进行探讨。（一）灾害性突发事件的报道灾害性突发事件是指来自自然界的人类不可抗拒的力量，即由非人为因素而导致的重大事故或自然灾害，如地震、台风、水灾、沙尘暴、火山爆发等。据统计，仅2002年全球共发生700起大的自然灾害事件，比上世纪90年代的平均数字650起呈增长趋势。在我国，自然灾害因其频发性而成为“险中之险”，造成的家毁、人亡、财损的状况很严重，更为严重的是在灾害发生、发展过程中，由于政府和媒体没有及时地向公众公开信息，常使在较小范围就可以控制的灾害发展成为引起后果惨重的灾难。2004年9月2日至5日四川省降临区域性暴雨。事后，一位工作人员冯宝生说：“如果事先得到预警，我们的2名保安不会牺牲，机场的重要设备也完全能得以转移。”当记者问到“为何不将预报结果及时通知沿河市民”时，达州市水文局局长吴敏无奈地表示，国家法律规定，水文局无权独立向社会公布预测结果，这个结果只能提供给达州市防汛指挥部。截至9日16时30分，全省在暴雨洪灾中的死亡人数已增加到106人，另有25人失踪。灾害共造成直接经济损失约35.12亿元人民币。[1]（二）社会性突发事件的报道社会性突发事件由是各种社会矛盾或人为因素导致的重大事件，如恐怖活动、战争、海难、空难、矿难、交通事故、桥塌、楼倒等重大刑事案件或重大责任事故等。近几年来，社会性突发事件的报道取得了很大的进步，但报道的及时与公开，都是着眼于政治影响这个出发点，并不是从受众需求、信息传播的角度做出的。同时，由于社会性突发事件是牵涉到某些利害部门的人为灾难，媒体在报道社会性突发事件时感到如履薄冰、顾虑重重。有时，地方政府的阻挠成为媒体沉默的一个重要原因。1994年3月31日晚，浙江淳安县境内千岛湖湖面发生惨案，3名歹徒登上正在航行中的“海瑞”号豪华游艇，致使船上24名台胞和8名船员、导游全部遇难。惨案发生后，由于当地有关部门封锁消息、海外媒体炮制了大量“推测性”的新闻，一次偶发性的突发性事件被描述为“有军警参与”的政治事件，海峡两岸关系陡然紧张。[2]在港台和国外新闻界对这一案件已造成声势后，地方新闻单位才报道，长篇通讯《两岸同悲愤，严法慰亡灵——千岛湖事件始末记》的播出已经是6月20日，离事发近3个月。2002年4月2日至6日，九江市5天内4名食客于街边餐馆就餐致死，由于消息得不到确认，事件变得真假莫辨。而九江市公安局一位负责人解释说，他们之所以没有向公众公布此事，是因为公安部有相关规定：一般情况下，没有侦破的案件不能向外界披露。当时他们也没有向公安部报告此事，因此没有得到特别批准。无论是出于对案件侦破，还是对社会稳定考虑，公安部门不能过早透露跟案件有关的一切情况。市民的恐慌在4月8日前后达到高潮并逐渐向周边县市扩散。九江县、湖口县等地相继传来“有人中毒身亡”的消息。有关部门给新闻单位打了招呼，“不要对此事进行报道”。九江警方直到4月11日才第一次发表电视讲话，才对投毒事件进行澄清。由上可以看出，突发事件的灾难性及负面影响使其成为报道的禁区。随着新闻改革的深入，观念开始更新，禁区逐步开始打破，但法规上的限制和陈旧观念仍在，突发事件的报道一直处于举步维艰之中。二、现行法规与信息公开（一）法规条例规定有严格限制的“信息公开”目前，我国还没有专门的新闻法，通常对新闻传媒及新闻工作者自由报道权利的保护主要是相关的法规来实现，而这些相关的法规条例并没有给传媒太大的报道空间。1989年1月，国务院、发出《关于改进突发事件报道工作的通知》，规定包括疫情在内的重大突发事件，要请示国务院领导，一般由中央新闻单位报道，必要时由新华社统一。1994年8月，中共中央办公厅和国务院办公厅发出《关于国内突发事件对外报道工作的通知》规定，突发事件的对外报道一律由中央外宣办公室组织协调，归口管理，新华社统一发稿。[3]也就是说，事件发生地的地方媒体，是没有权利在第一时间报道的，这就不利于灾情的控制。如果地方领导瞒报或缓报，中央有关部门不知道或知道了也不够重视，在每一个环节都可能把事情耽搁下来。我国有许多法律都是规定信息统一，媒体不能擅自报道，对于地震、核电事故等重大突发事件，这种由某些单位统一的做法是很有道理的。如《地震预报管理条例》第十四条规定：“新闻媒体刊登或者播发地震预报消息，必须依照本条例的规定，以国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的地震预报为准。”《核电厂核事故应急管理条例》第二十八条规定：“有关核事故的新闻由国务院授权的单位统一。”这类突发信息的统一使公众了解事件的同时，有助于政府进行合理的危机处理，从而避免了大规模的恐慌，将损失减少至最低。然而，部分法规条例一方面规定必须及时准确地公开信息，一方面却又顾及到事件的可能影响，对信息公开的范围、地点等作了很诸多要求。《国务院关于加强抗灾救灾管理工作的通知》（1997年1月18日颁布实施）对灾害报道做出规定：“重大灾情的报道由新华社统一发稿，局部灾害一般只在当地报道。报道因灾难造成的直接经济损失和人员伤亡情况，应以主管部门核实的统计数字为准。”《通知》在强调报道必须统一的同时，规定了“局部灾害一般只在当地报道”，如果当地政府对报道进行限制的话，那么“在当地报道”就会成为一种空话，公众便无从得知灾害信息。在非典危机蔓延之时，政府和媒体主要依据《传染病防治法》进行信息处理。第二十三条规定：“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实地通报和公布本行政区域的疫情。”[4]这条规定强调了传染病报道要“及时地如实通报”，但也只有中央和省两级政府的卫生部门有公布疫情的权利。在此之后，卫生部的关于授权公布传染病疫情的通知，更是明确规定：“任何单位和个人未经批准，不准对外通报、公布和引用发表未经卫生部门的传染病疫情。”这意味着，媒体不得报道未经政府卫生部门的或未经批准的疫情新闻，即便新闻工作者已经明确地意识到传染病的蔓延情况。在这种规定面前，南京小汤山市民吃早点中毒，就很难做到如国外所做的那样，发现有人倒下，就立即通过电视通知居民吃某类早点的，必须立即停止。因为这时每早一分钟通知就可能少死多少人。（二）《保密法》规定的范围广泛中国并无信息自由法，但有保密法（全称《中华人民共和国保守国家秘密法》）。保密法给予媒体的活动空间并不大，有时还可能使媒体无所适从。保密法（1988年制订）第八条规定，“国家秘密包括符合本法第二条规定的下列秘密事项：(一)国家事务的重大决策中的秘密事项；(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项；(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；(四)国民经济和社会发展中的秘密事项；(五)科学技术中的秘密事项；(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；(七)其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。不符合本法第二条规定的，不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第二条规定的，属于国家秘密。”由以上规定可以看出，我国保密法有两个特点：（1）保密范围广泛，不只是国防、外交，几乎社会生活的所有领域都有国家秘密，将大量的事项作为国家秘密保护，妨碍了政府信息资源为社会所利用，也增加了社会成本；（2）定密的标准模糊，在报道过程中媒体经常很难区别哪些信息是秘密，哪些不是秘密。如工作秘密的情况更为复杂，因为它缺少严格意义上的法律根据，没有确定的程序和边界，凡是与政府机关有关的工作事项，几乎都可以被界定为工作秘密，结果造成政府机关及其工作人员习惯于闭门作业，不愿向社会公开其信息。中国社科院法学所周汉华教授明确指出，过去我们只有一部《保守国家秘密法》，没有信息公开法，实践中造成了国家秘密与工作秘密——两只大口袋无限膨胀的后果。[5]从以上规定可以设想，一旦党政部门将某种灾情定为国家秘密，媒体绝无报道的可能。即使像九江长江大堤决口这样天日昭昭的大事，当地政府也曾不准媒体报道。可见，没有相关的保障媒体自主报道的法律规定，即便知道了事件的真相，媒体在突发事件面前也不得不保持沉默。三、政府信息公开是人民行使当家作主权利的先决条件由于现行的法律法规中并无明确的信息公开规定（除个别领域以外），公众常常无法获知与自身利益相关的各种政府工作情况和社会变动情况，特别是被视为“负面信息”的突发事件信息。从尊重公众知情权的角度来认识信息公开的意义显得很有必要。知情权是指社会公众获得自身所处环境及其变化的信息，保障社会生活所需的各种信息的权利。我国的宪法中并没有明确地规定公民的知情权，但我国宪法规定了人民主权、人民参与权和公民对政府的监督权。信息公开制度正是保障公民上述权利的最好手段：信息公开是主权在民的体现，信息公开有利于公众参与，信息公开是最好的社会“防腐剂”。（一）信息公开是主权在民的体现政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[6]在政府信息公开的制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。从原则上来说，在政府信息公开法律制度下，不是政府想公开什么信息就公开什么信息，而是民众需要什么信息，政府就必须提供什么信息。[7]

这与我国宪法所含的人民主权原则相吻合。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年《宪法》就确定了人民主权原则。依据人民主权原则，政府信息公开是社会主义民主的应有之意，公众应有获得政府信息的权利。我国《宪法》第2条对人民主权原则作了具体规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“行政机关是间接代表人民来行使行政权。”[8]我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民是国家的主人，在国家权力机关工作的人是社会公仆，如果仆人知晓一切，而主人却这也不给知道，那也不给知道，不能有效利用政府掌握的信息资源，就是颠倒了主人和仆人的关系，就与我国的国家性质相违背。所以政府信息不能对人民过分保密。（二）信息公开有利于公众参与现代型政府是一个有限责任政府，它无法包办一切社会事务。所谓有限责任政府，并非是说政府遇事可以不尽全力，而是根据宪政原则，公民只是把一部分权利让度给政府，政府行使的也只是有限的权力。政府和公民的关系，特别在遇到重大突发事件的时候，应该努力创造“一方有难，八方支援”的局面，这就要求政府把事件的真相尽快告知民众，民众充分参与解决危机。[9]现代政府承担的责任之一是及时向社会提供客观的信息，不是等到事情处理得非常圆满之后再告诉人民，才算对人民负责。何况随着公民社会的成熟和发展，会有更多的应当由社会自我管理的事务从政府的职能中剥离出来，一个有限政府及时公开信息，告知公众，政府和有关公共机构为维护他们的利益做了哪些工作，还存在哪些问题，需要公众从哪些方面配合，从而树立责任政府和和谐社会的良好形象。进一步说，政府信息公开的意义在于促进公众参与国家管理。在美国《情报自由法》说明书序言中，任司法部长的克拉克写道:“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政治的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主。公民没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”[10]在日常政治生活中，信息公开可以使公众了解行政权力的行使状况，为评价政府行为提供了基本的信息支持，人们通过媒体等了解政府信息，可以发表言论，提出意见和建议，直接影响政府的决策。（三）信息公开是最好的“防腐剂”为了保证政府忠实地执行民意，我国宪法还规定了公民对政府的监督权。《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第四十一条一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”人民要行使管理国家事务和社会事务的权利，其前提条件是了解政府的工作情况，不这样无法作出判断，实施监督。信息公开使政府处于公众的监督之下，对防止腐败有不可估量的作用。实践证明，在重大突发事件发生后，总有人为了个人利益或地方利益进行信息封锁，阻止新闻媒体的报道。国务院安全生产委员会副主任张宝明说过，从近年来查处安全生产事故所揭露出的大量情况看，几乎每起特大事故背后，都与某些腐败现象有联系。[11]信息公开是防止权力腐败和权力不当行使的重要机制。通过政府信息公开制度，将政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等信息公开，避免暗箱操作或腐败现象。通过赋予人民获得政府信息的权利，以及相应的获得救济的权利，可以使对政府机关的监督机制更为丰富，在传统的上级行政权力对下级行政权力的监督之外，以信息公开形成社会对行政权利的监督。信息公开，腐败自然失去了滋生的土壤。[12]四、我国政府信息公开的立法将开创新局面在2005年的十届人大二次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“为便于人民群众知情和监督，要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度。”早在2002年7月，国家信息化领导小组第二次会议上明确将《政府信息公开条例》列为近期制度建设的重点。2003的4月16日，上海、广州、深圳、杭州相继对“政府信息公开”进行立法。目前，从我国政府机关的公开制度及具体做法来看，还存在一些问题:一是公开的内容还不够广泛。信息公开的主动权完全掌握在政府的手中。二是公开形式不够规范，缺乏较为严格、完善的法律制度。三是对于应当公开而不公开的行为基本上没有法律救济手段。[13]据媒体披露，2004年5月31日，被列入国务院立法规划之中的《政务信息公开条例》起草完成。这一规范政府信息公开行为的法规出台后，将为尊重和满足公众的知情权提供制度化的支持。《政府信息公开条例》遵循的一条的重要原则是，政府信息以公开为原则，不公开为例外。对此，中国社会科学院法学研究者周汉华教授解释说，“只要没有规定不得公开，那么，政府就有义务公开。政府信息公开中，如果了不真实的信息、阻碍信息的，就会构成渎职，信息公开条例对此作了规定。如果政府机关的违法行为给申请人或第三人造成损害，构成国家赔偿，就应承担赔偿责任。”[14]媒体可以作为申请人要求政府机构公开某些信息，政府机构不能以不正当的理由拒绝向新闻工作者提供有关新闻事件的真实材料，媒体可以对突发事件中故意隐报、谎报的官员进行监督，按照相关规定，追究相应的责任。这样的规定在突发事件发生时，能够保证公众知情权，并有利于各方面力量协同行动，参与应对突发事件。据中国法学会信息法学研究会介绍，在《条例》总共七章四十六条中，专门辟出了两章规定政府信息公开的范围和程序，以及政府信息公开的例外。《政府信息公开条例》大致划出了一个属于保密范畴的政府信息。其一是《保密法》规定的应当保密的政府信息。其二是其他法律法规规定的不予公开的秘密，如《商业银行法》等法律规定应该保密的信息。其三是政府机关内部规定的，与公民无关的日常办事制度。其四是不应公开的公民个人隐私。其五是企业的商业秘密。其六是刑事案件中不应公开的相关信息。其七是政府部门正在研究，尚未形成决议的信息可不公开。[15]这意味着，除了保密的信息，其它都是必须向公众公开的。政府信息公开条例的出台，将使政府行为暴露于阳光之下，接受公众和其他机关的监督。信息公开制度的实施是一个渐进的过程，首先应根据我国的国情进行，同时也应注意汲取国外的经验。截至目前为止，世界上已经有40多个国家或地区制定了信息公开法，采用了政府信息公开制度。许多国家的立法和执法实践都能给我们提供有益的启示。地方信息公开条例的出台和《政府信息公开条例》的起草公布，将有利于扩展媒体的报道空间，有利于扩大公众的知情权，有利于社会保持良性运作。注释；[1]《洪水突袭四川》，《经济观察报》特别报道版，2004年9月13日，[2]冯颖平，《及时、准确、有效——谈突发事件的渐进报道》，出自中国新闻研究中心，http://www.cddc.net/xuexi/7.htm[3]《新闻法规须知》第30-32、33-34页，学习出版社1994年版[4]本文所引法律、法规条文，均见中国法库网[5]《政府必须告诉我们什么中国》，《新闻周刊》，2003年06月05日14:14[6]刘恒著，《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，p2[7]张明杰著，《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社，2003年10月第1版，p11[8]韩大元，《试论行政机关公开公共信息的理论基础》，载《河南政法管理墙学院学报》，2001年第2期[9]陈力丹，《对以往重大信息指导观念的反思》，北京．在“‘重大突发事件下的社会调适与传媒应对’学术研讨会”的发言，2003年7月12日[10]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社，1995年1月版。第959页[11]《特大事故几乎都暗藏腐败国务院官员评价舆论监督》，中国青年报，2002年3月27日[12]张明杰著，《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社，2003年10月第1版p211[13]马红，《论公民知情权与政府信息公开》，《理论研究》，2003年第2[14]《政府信息公开条例成热点》，2003年5月14日，http://www.yfzs.gov.cn/依法治市综合网[15]王进，《政府信息公开条例遇难题》，新华社，2002年9月

突发事件应对条例篇8

我国应急法规制度建设的现状分析。我国政府高度重视应急法制建设，建国以来特别是自党的十一届三中全会至2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，全国已制定公共应急法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关法规性文件111件、各级各类应急预案130多万件。《中华人民共和国突发事件应对法》颁布后，我国又新颁布法律4件、行政法规12件、国务院部门规章67件、地方性法规214件、地方政府规章225件，同时，全国各省级政府、97.9%的市级政府和92.8%的县级政府都编制了总体应急方案。

我国制定的这些应急法规制度从类别上可划分为如下四大类：一是应对战争、动乱、暴乱、严重骚乱或者社会秩序管理等方面，制定了《国防法》、《国防动员法》、《国家处置大规模恐怖袭击事件基本预案》、《公安机关处置规定》、《处置劫机事件实施预案》、《人防工程抢险预案》以及核事故应急准备和处置核辐射恐怖事件、火药及炸药、航空煤油、石油战略储备、因民族宗教因素引发突发事件的处理等方面的规定。

二是应对自然灾害等方面，制定了《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防治条例》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报管理规定》、《农业法》、《水法》、《防洪法》、《种子法》、《气象灾害防御条例》、《防汛条例》、《河道管理条例》、《森林法》、《森林防火条例》、《草原法》、《草原防火条例》、《气象法》、《防雷减灾管理办法》等法律、行政法规和规范性文件。

三是应对技术事故等方面，制定了《生产安全事故应急预案管理办法》、《建筑法》、

《安全生产法》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《特大安全事故行政责任追究的规定》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海上交通事故调查处理规则》、《水库大坝安全管理条例》，以及药品不良反应监测组织报告与通报、战备应急通信、国家重点信息安全工程和多路由骨干线路传输及备份接点、可搬移移动通信、电力系统破坏性地震应急预案、特种设备安全监察等方面的法律、行政法规和规范性文件。

四是应对人类和动植物疫病方面，制定了《传染病防治法》、《突发公共卫生事件

应急条例》、《全国突发公共卫生事件应急处理预案》、《动物防疫法》、《出入境动

植物检疫法》、《植物检疫条例》等法律和行政法规。

我国应急法规制度建设存在的主要问题一是宪法关于紧急状态的规定需要进一步明确。我国现行宪法仅对、动乱和战争状态等几个问题分别作了原则性的规定，但没有确立起除战争、动乱、暴乱或者严重骚乱引起的紧急状态外的其他紧急状态制度，没有对应急状态下政府的紧急管理权等作出明确规定。

二是应急法律不够完善。紧急状态法、反恐怖法、社会公共安全法、行政强制法、重特大突发公共事件保险法、突发公共事件紧急救助救援法等基本法律还未出台。

三是某些应急规范内容缺失，制度落实较难。有的法律或法规在内容上规定得较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则和相应的配套方法，尤其是紧急应急程序的法律规范严重缺失。多数应急立法在授予有关机构紧急处置权力的同时忽视了对该权力的控制和对紧急权力造成的损伤后果的法律救济，忽视了机构之间的相互协调与监督，忽视了发挥下级机关和非官方的其他社会组织的积极性、自觉性和创造性。

四是部分领域的应急具体制度不够健全。目前诸如大范围中毒，重大爆炸，外来生物入侵，水工程安全，民用燃气安全，地震、地质、海洋、重大气候、天气灾害等灾害紧急救援，群体性治安事件应急，因民族、宗教因素引发事件应急，信息网络安全应急，重大动物疫情和重大植物疫情等方面具有统领性、针对性、可操作性的制度较为缺乏，还需要加强建设。

五是保障制度不够完善。包括：武装力量参加突发事件的应急救援和处置问题中的保障制度；实施《突发事件应对法》还处于理论层面或者说还没有进入操作状态；各级各类应急预案与应急基本法还存在不一致；有关非政府组织和志愿者参与应急救援的经费保障、培训演练、人身保险、荣誉奖励等方面的制度，如此等等，基本上也仍付诸阙如。

建立和完善我国应急法规制度体系的对策建议建立和完善我国应急法规制度体系，涉及的内容多，需要解决的问题也很多，我认为，下列几个方面的问题急需解决：

一是完善相关法律条款。比如通过修宪程序，在宪法相关条款中增加：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度”。“行政应急权的行使更应当受到监督。”将现行宪法第62条、第80条和第89条有关“全国人大常委会、国务院有权依据宪法规定决定，国家主席有权依据宪法规定令”的规定，修改为“全国人大常委会、国务院有权依据宪法决定进入紧急状态，国家主席有权依据宪法宣布进入紧急状态”。

二是加紧制定《紧急状态法》。广义上的紧急状态法应当包括法、战争动员法、国民经济动员法等法律在内。其中，制定一部独立而完整的《中华人民共和国紧急状态法》是建立和完善紧急状态立法制度的重要任务。

三是修订《突发事件应对法》，同时做好如下几方面的工作：其一，在各级政府建立集党、政、军于一体的应急管理机构，各级应急管理机构作为本行政区域内应对突发事件的领导机关，负责本行政区域内的应急决策和指挥。同时，设立各级应急管理机构的应急办公室（简称“应急办”），将其明确为《突发事件应对法》的执法主体，主要职能有：在应急反应状态下，负责落实应急管理机构的有关决策，具体协调军队与地方各部门、各地区的应急响应行动，收集和分析各方面的重大信息并提出对策建议等。在常态状态下，负责组织编制总体应急计划和预案，指导应急培训、演练和宣传教育工作，进行综合风险评估和预测，具体协调各方关系等工作。还要设立专家委员会。应急专家委员会应包括专业技术领域的相关专家和应急管理专家，并以法律的形式授予其职权，使之与应急管理机构的应急办一道成为专职化、实权化、常态化并能够调度专业救援队伍和应急资源的日常应急事务管理机构。其二，完善应急预案管理制度，确保预案的完整性、适用性、可操作性和相互衔接。包括：明确预案的制定标准；对预案演练的组织部门、周期、方式及事后评估作出详细安排；对预案的修订和完善作出明确要求。其三，制定保障措施，确保各项应急准备工作落实。包括：设立应急专项准备与联合培训资金；明确公安消防队伍要建立起综合性应急救援队伍，同时鼓励建设多种形式的应急救援队伍；规定应急物资储备的目录和方式，并加强监管；每逢全国防灾减灾日，要集中进行应急演练、公共安全知识教育、防灾减灾公益性宣传，同时对日常应急宣教、培训与演练作出更加细致和更具强制性的规定。其四，对事后恢复重建中的重要问题作出安排。包括：对恢复重建中中央和地方政府的职责进行界定，建立起相对合理的中央和地方的责任分担机制；对重建规划、补偿、安置、救助等涉及公众重大利益的事项规定出指导性原则，设计出能够充分照顾受影响群众实际需求的决策程序，同时强化政府的安置、救助等工作，以确保受灾群众的基本生活，辅助其开展自救为限度，不宜过多承担损失弥补功能；要求有关部队配合当地人民政府在突发事件处置结束后，应当组织对突发公共事件的起因、性质、影响、责任、应对工作的情况、恢复重建等问题进行科学的调查评估，并根据需要组织对某一专项问题的调查评估。任何一件应急事件处理结束之后，不仅要有成绩，也要吸取教训。调查评估结果要向社会公布。

四是加强基本制度和配套制度建设。围绕立法重点，抓紧研究制定基本制度和相关配套制度。具体来说有如下三方面的制度建设必须加强：

第一，抓紧制定《反恐怖法》、《社会公共安全法》、《行政强制法》、《行政程序法》、《行政指导法》、《突发公共事件紧急救助救援法》、《重、特大突发公共事件保险法》，以及《灾害救助法》、《灾害补偿法》、《灾害保险法》等。

第二，抓紧健全和完善公共事件风险评估制度、公共事件分级制度、社会动员制度、财产征用制度、紧急协商与强制措施制度、应急预案制定修订程序制度、危险源及危险区域的调查登记和监控制度、公共事件应急管理培训制度、应急物资储备及保障制度、公共事件信息报告员制度、公共事件监测制度、公共事件预警制度、公众报告与举报制

突发事件应对条例篇9

一、中国危机传播管理法规体系的构成

（一）中央法规

1.宪法。宪法是国家的根本大法，在一个国家的法规体系中具有最高的地位和效力。我国现行宪法（即82宪法）第67条规定。“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况”，全国人民代表大会常务委员会有权“决定战争状态的宣布”。第80条规定，中华人民共和国主席可以根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，“宣布进入紧急状态，宣布战争状态，动员令”。动员，是指国家采取各种紧急措施，由平时状态转入战时状态，统一调动一切可以利用的人力、物力、财力为战争服务。（浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社1999年版，第277页）因此，动员令同宣布进入紧急状态、战争状态，均属国家面临危机考验时所采取的组织传播行为。

2.法律。法律是指由国家立法机关（我国的国家立法机关是全国人民代表大会及其常务委员会）制定的规范性文件。我国对危机传播行为有约束作用的法律有三类：（1）在个别条款中针对某一领域的危机传播作出规定。比如《中华人民共和国安全生产法》（2002）、《中华人民共和国放射性污染防治法》（2003）、《中华人民共和国食品安全法》（2009）等。（2）针对危机事件中的特殊传播方式作出规定。《中华人民共和国集会游行示威法》（1989）可为代表。（3）对一般意义上的危机事件中的传播行为作出规定，《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）可为代表。《突发事件应对法》其7章70条，关于传播问题的规定就有45条，可见传播管理问题在此部法律中的地位。

3.行政法规（含国务院规范性文件）。行政法规是指由国家行政机关（在我国是指国务院）为领导和管理国家各项行政事务，依照宪法授权而制定的规范性文件（孙旭培：《新闻传播法学》，复旦大学出版社2008年版，第8页）。自1949年10月27日《召开紧急防疫会议决议》，我国政府不断制订包含危机传播管理内容的行政法规。2003年非典爆发，中国的危机行政法规建设可谓真正进入快车道，标志性事件就是这一年的5月7目，国务院第七次常务会议上通过了《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订）。此应急条例其6章54条，而含有信息传播内容的条文共32条，尤其是第3章整章内容皆与信息传播问题有涉。

4.部门规章（含部门规范性文件）。部门规章是指我国国务院所属部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部委的权限内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件（同上，第9页）。自新中国成立以来，我国的危机传播规章制定活动十分活跃，特别是上世纪90年代以后发展更为迅速。其表现一是量的激增，各种包含危机传播管理内容的规童有i00多部。二是出现了大量专门针对危机传播问题的规章。据不完全统计，截至2012年12月31日，相关规章共有54部之多。代表性的有《矿山企业因公伤亡事故统计报告办法》（1990），《中华人民共和国内河交通事故调查处理规则》（1993），《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》（2003），《突发环境事件信息报告办法》（2011）等。

（二）地方法规

地方法规是由省（自治区、直辖市）、具有立法权的市的人民代表大会及其常务委员会在不与上位法相抵触的前提下，根据本地实际情况而制定的规范性文件。除各自进行的立法行为，新中国成立以来，全国还出现了三次大规模的集中立法活动。第一次是1989年《中华人民共和国集会游行示威法》获得通过后，地方掀起了制定集会游行示威法的高潮。1989年至1991年间，全国有29个省（自治区、直辖市）通过了《实施（中华人民共和国集会游行示威法）办法》。第二次是2003年国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》后，天津、河北、山西、陕西、内蒙古、辽宁、广西、四川、云南、吉林、浙江、江西、河南、湖南、江苏、青海等地人民政府陆续公共卫生事件地方性规章。第三次是2007年，《突发事件应对法》之后，北京、辽宁、湖南、广东、甘肃、重庆、山西、新疆、山东、陕西、宁夏、安徽等地结合本地实际制定区域性的突发事件管理法规。

（三）国际条约

国际条约是指国际法主体之间按照国际法确定相互间权利和义务关系的国际法律文件。这些文件中包含的与危机传播有关的内容，也属于我国危机传播管理法规的组成部分。我国已签署的公约之中，按照危机种类大致可以划分为战争、人权、环境、卫生疾病、生产事故、恐怖主义、交通安全、刑事案件、核事故等九个大类。其中，有些是在部分条文中涉及传播问题，如《改善战地武装部队伤者病者境遇公约》第7章特殊标志部分对武装部队医务部门的标志，标志使用方法，医务、宗教及辅助人员的辨别，医疗队及医疗所的标志，中立国医疗队的标志等作出规定；有些是专门针对危机传播问题，如《及早通报核事故公约》。

二、中国危机传播管理法规建设存在的问题

（一）过度分散，缺乏统一性

新中国成立以来，我国颁布了大量的危机传播法规，但数量众多的传播法规也同时存在着过于分散的问题。一旦发生危机，管理者必须要综合考虑各种法规，才能获得比较全面的条文依据。于有限时间内作出最迅速的反应本是成功应对危机事件的关键，而传播法规的分散性无疑于此有碍。另外，危机管理往往需要跨部门、跨地域的协调合作。可是，过于分散的法规，无法为不同的管理者提供统一的法律依据，从而造成各自为战、相互掣肘的困境。2008年南方雪灾时就出现过“通车信息混乱，‘你开我关、你关我开’”导致“交通困局雪上加霜”的现象（“突破雨雪困局·信息公开尤为迫切”，《新京报》，2008年1月29日）。

（二）囊括传播种类有限

危机事件所具有的突发性、破坏性、重大性等特点，使其具有天然的综合传播效应。因此，健全的危机管理应当对应多元的信息传播形式。但是，我国的危机传播法规体系涵盖的传播类型却不够广泛。现行宪法第67条、第80条属于组织传播中的信息输出；《突发事件应对法》中有关组织传播的内容有41条，人际传播、大众传播、群体传播等其5条；《突发公共卫生事件应急条例》中有关组织传播的共34条，其他类型2条；《关于加强和改进突发公共事件信息报告工作的意见》属于典型的组织内部上行传播。上世纪90年代后颁布的54部规宣中，有52部是组织传播。在地方法规中，突发公共卫生事件、突发事件管理法规在传播类型比例设定方面与《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》大致相当。值得说明的是，伴随着全球化的到来，任何一个国家发生的危机都有可能演化成跨国危机，任何一个国家内部发生的危机都有可能成为国际瞩目的焦点。由此，国际传播便成为危机管理的重要一环。我国现有的法规条款基本上针对的是区域传播、国内传播，对于跨国传播极少涉及。

（三）过度偏倚以上驭下式立法

危机传播法规的制定过程的明显特点之一是中央带动地方、上级带动下级。《中华人民共和国集会游行示威法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》颁布之后，全国各地立即仿效。下级立法部门之所以要仿照上级制定法规，是为了在保障法规统一性的前提下，兼顾本部门或本地区的实际情况，做到统一性与针对性相结合。但是，我国危机传播法规的制定却存在着下级法规向上级法规过度靠拢的现象。以各地突发事件应对法建设为例。安徽、陕西、甘肃、北京、湖南、山东等省的突发事件应对法在结构和内容安排上与《中华人民共和国突发事件应对法》完全一致。山西、宁夏、辽宁、重庆、广东等省的突发事件应对法只是在部分章节上进行了适度的调整和重组。这样的法规由于缺少地方特色，实际上难以起到因地制宜、方便管理的作用。

（四）被动的刺激反应式立法

我国很多危机传播法规的制定、修订活动是在发生重大危机事件，暴露出实际工作中存在的问题或漏洞后才进行的。从新中国成立初期围绕自然灾害、重大传染病的立法。到后来的《法》、《集会游行示威法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》等皆属此列。这种刺激反应式立法的代价是惊人的。2003年的非典是中国危机传播立法史上的标志性事件，很多法规皆是在其刺激下迅速出台的。据亚洲开发银行（aDB）统计，因非典冲击，中国内地经济的总损失额为179亿美元，占当前GDp的1.3%。这些损失虽不能悉数归咎于当时危机传播法规的不健全，但管理者在信息控制方面无法可依，一味沿袭报喜不报优、以堙堵代疏导的旧习也确实为祸不小。

三、中国危机传播管理法规的完善之路

（一）制定全国性、专门性的危机传播法规

为解决中国危机传播管理条文分散、混乱的问题，应当制定一部全国性、专门性的危机传播法规。无论是地方性还是全国性的危机事件爆发后。管理者一律按照法规的要求进行信息的传递和调控，实现步调一致，杜绝政出多门。新法规在内容上的设计上应兼顾“专”和“广”。“专”是专门针对危机中的传播问题，“广”则应尽量囊括危机中各种类型的传播问题。“专”是“广’’的前提和基础。做到了“专”，就可以解决旧法规体系条文分散、不宜查询检索的问题；做到了“广”，则可以让更多的传播问题有法可依。结合当下现实，立法者在解决“广”的问题时，要注意适当增加关于人际传播、群体传播、大众传播、国际传播的条款。

（二）提高地方立法行为的自主性

为解决地方法规重复性高、针对性低的问题。应当设法提高地方立法行为的自主性。这种自主性体现在两方面：一是地方政府先行立法，反哺中央。地方政府与各种危机事件联系最直接、最紧密，对既成法规体系中存在的问题有着最切实的体会。因此，在危机传播法规的建设方面，应当鼓励地方政府先行立法。在地方法制建设完善之后，中央亦应加以参照，视其价值高低、通观全局进行立法。二是地方政府效仿中央制定危机传播法规时，提高创造性、创新性，即在不违反上级法规基本原则的基础上，充分考虑地方特色，形成针对性强的条款。

（三）借鉴先进国家的立法经验

突发事件应对条例篇10

【关键词】公共危机管理；《突发公共卫生事件应急条例》；公共应急法制；行政应急性原则；行政指导；后非典行政法律问题

防治传染性非典型肺炎疫情（简称非典疫情、SaRS疫情）的伟大斗争正在举国展开、全力推进、力争全胜，各级政府和行政机关正在为此做出更大的努力与贡献；非典公共危机也暴露出政府应急管理机制诸多薄弱环节，包括公共应急法制准备不足，故亟需提升政府应急管理机制的法治化水平。为此，本文结合非典公共危机管理的新实践、新情况，探讨了我国行政法治发展的若干现实课题，并提出了相应的改革和立法建议。

一、应充分认识应急条例特点，依法加强公共卫生危机管理

刚刚颁布施行的《突发公共卫生事件应急条例》，是我国突发公共卫生事件应急机制建设的一项重大工程，它大大提高了非典危机管理工作的规范化、制度化水平。在举国上下全力抗击非典力争全胜的关键时期，切实把握这个应急条例的特点，在公共卫生危机管理实践中充分发挥出其应有的法律调整作用，具有特殊的现实意义。

1．条例适应了当前非典危机管理的现实需要。

通俗地说，就是“应急条例应了急”。在这场抗击非典的艰巨斗争中，本届中央人民政府不是坐等危机结束之后再来调整政策、完善机制、修改法规，而是在应急法制建设上雷厉风行见诸行动，仅用20多天时间就制定出这个条例[①]，以急诊医生抢救生命的速度建造出这艘“行政立法快艇”。这样的行政立法速度创造了一个纪录，在我国行政法制史上将会写上重要的一笔。深一层言之，应急条例的迅速出台，充分体现了党和政府坚持把人民群众的生命安全和健康水平放在第一位、坚持以对人民负责的态度来推进突发事件应对机制建设、坚持全面深入推行依法行政的态度和决心。

2．条例的制定既立足于应对当前急需，又着眼于长远发展考虑。

这个条例在我国《传染病防治法》的基础上，总结传染性非典型肺炎防治工作的经验教训，并借鉴其他国家、地区的一些有效做法，重点解决了此前突发公共卫生事件应急处理工作中暴露出的信息不准确、反应不及时、应急准备不足等突出问题，更完备地建立起信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确、健全适用的突发公共卫生事件应急法律制度，创新了突发公共卫生事件应急机制。这个条例在举国抗击非典的关键时刻出台，不仅为依法防治非典提供了更丰富、更具有操作性的法律依据（稍后卫生部还于5月12日施行了专门的部门规章《传染性非典型肺炎防治管理办法》相配合），对于正在举国全力开展的非典防治工作起到了重要的法律保障和工作指导作用；而且，这个条例本身就是完善我国公共危机应急机制和相关法律法规体系的一个良好开端，对于其他领域突发事件的应急机制建设，对于整个公共应急法制建设（其中特别是尽快制定出我国统一的突发公共事件应急法、紧急状态法），都将起到积极的示范和推动作用，从而产生系统地加强应急法制建设的配套立法效应。

3．条例注重程序制度设计和程序责任规范，可操作性强。

例如，应急条例第十九条、第二十条就重大、紧急疫情信息报告程序规定了严格的时限要求；第四章（共19条）不仅就突发公共卫生事件应急处理的实体问题，而且就各层次的具体操作规程等大量程序性问题作出了明确规定，更系统地为非典防治工作提供了步骤、时间、顺序、手续等方面的具体规范。这也为我国统一行政程序法和行政强制法的制定，提供了宝贵的经验。因为行政程序立法和行政强制立法，恰恰是亟待大力加强、正在酝酿突破的我国行政法制建设的薄弱环节。

4．条例突出了科学，强调了法治，还重视了民主。

笔者认为，这个条例充分体现了一句常见的大实话：防治非典（或者其他重大突发事件应急工作），一靠科学，二靠法治，三靠民主。SaRS疫情发生后，党中央、国务院高度重视科学方法、重视法律手段、重视民众力量在非典防治工作中的作用，采取了一系列坚决、果断和有效的措施，使整个应急和防治工作紧张而有序地进行，已开始收到明显的成效，扭转了前期的某种被动局面。应当强调指出，有效的公共危机管理绝不仅仅是“政府的事”，还需要一个国家、一个地区全体人民的理解、支持和参与。这个条例第二十四条、第二十五条明确规定了突发事件举报制度和信息制度（与政府的政务公开和公民的知情权有关），就体现了注重发挥人民群众的积极性和负责精神，尊重人民群众的民主管理权利（知情权和参与行政管理权），注意运用民主的力量和公开的力量。这既符合行政民主化的世界性潮流，也符合我们党和政府一贯的思想路线，即坚决相信和紧紧依靠人民群众，在政府与人民的良性互动关系中充分调动起全社会的力量，来积极应对公共卫生危机。故笔者建议，待这个条例施行一段后时机比较成熟时可通过修改条例，在条例第一章第五条（此条规定了突发公共卫生事件应急工作应当“贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则”），增加“依靠人民、发扬民主、充分调动社会力量”等内容，为公共卫生应急法制的建设和运作提供更全面的指导原则，提高民主参与的法律保障水平。

5．条例更明确地规范了行政不作为的责任问题。

这个条例与以往一些行政立法相比，对于行政机关不履行法定职责等行政不作为的法律责任作出了比较全面、明确的规定（如第五章的第四十五、四十七、四十九条），有利于在应急法制实践中克服行政不作为难以追究责任的老大难问题。这体现了建立责任政府、实现法治目标的现代行政法治精神，值得充分肯定。

无庸讳言，相对于责任追究机制而言，这个条例对于公民合法权利受到损害产生了特别牺牲而寻求赔偿、补偿等法律救济机制，关注得还不够充分，这对后非典时期的纠纷解决和权利救济不利，故建议在修改条例时予以补充完善。

《突发公共卫生事件应急条例》还有许多特点也值得重视，此不展开。无论如何，这一行政立法的特点及其带来的积极影响，值得法律工作者、行政实务工作者和广大医务工作者的重视。在党和政府的正确领导下，通过举国上下的共同不懈努力，这部应运而生的公共卫生应急行政法规，连同其他有关法律、法规和规章，能够得到全面和严格的贯彻实施，通过公共卫生应急机制法治化的力量，依法保障抗击非典的伟大斗争取得最终胜利，推动我国公共卫生事业全面、持续和稳健发展。

二、应加强公共应急法制建设，提高危机管理法治水平

突发事件应对机制的法律体系也即公共应急法制，具有多因素、高成本、跨学科等特点，是一个复杂艰巨的系统工程，制度建构难度非常大，制定《突发公共卫生事件应急条例》不过是其中一个单项工程而已。这里透过对非典危机暴露出的政府应急管理薄弱环节的进一步分析，对我国公共应急法制加以实证研究和理论探讨并提出相应对策。

1．非典危机凸显公共应急法制亟待加强。

在非典公共危机中，各级人民政府采取了一系列应对措施，如成立防治工作指挥部、及时公布疫情、定点治疗和严加隔离、加强市场监管和交通管制等等，取得显著成效，体现了人民政府对人民负责的精神。同时，在防治非典的政府应急工作中，有许多经验教训警示人们：必须全面加强我国突发事件应对机制建设，也即危机管理系统建设或称公共应急系统建设（其中包括突发公共卫生事件应急系统建设），有效动员一切人、财、物和信息等资源来及时化解突发事件引发的危机。这里所说的“公共危机”，特指一个行政区域内出现迫在眉睫的特别紧急情况而亟需公共行政管理者作出重要决断，调动本行政区域的一切力量作出共同努力并付出很大成本方能摆脱的困境，通常是一种对全体公民和社会生活构成严重威胁的危险局势，也称为公共紧急状态（publicemergency）。这里所说的“公共危机管理”，也称为“突发事件管理”、“突发事件应对机制”，特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的政府应对机制。它主要解决如下问题：如何制定预案并有效监控、防御危机；如何化解、缓解和减少危机；如何准备、动员和调配资源；如何在危机过程中回应民众愿望、满足社会需求；如何在危机过后回复常态生活、恢复管理秩序、重建服务体系。

作为国家安全机制重要组成部分的我国公共应急系统，从社会系统工程学的角度来看，主要由技术支撑体系（硬件）和非技术支撑体系（软件）构成。前者包括基础设施、信息网络、科技投入等要素；后者包括信息披露规则、职业道德水平、行政管理机制、社会心理条件、预警指标体系、紧急行为方式、公共应急法制等要素。世界各国的危机管理实践证明，上述非技术因素对于国家公共应急系统的全面建设和有效运行，起着不可或缺的重要作用。

从制度建构的角度来看，重大突发事件的政府应对机制，包括预防机制、应变机制、资源调配机制以及自动修复机制，涉及到紧急预案、组织机构、物质保障（技术、设备、物资、资金等）、立法、政策、宣传教育（旨在掌握有关知识与信息、改变信息不对称状态、改善社会心理条件）等等制度要素。因此，我国当前需要集中力量就非典疫情等重大突发事件引发的经济与社会问题以及如何完善公共应急系统，开展全面深入的对策与理论研究，其中主要的研究内容包括：（1）重大突发事件的政府管理机制及其相应的数理模型；（2）信息沟通、反馈和解读机制；（3）社会动员机制[②]；（4）紧急救治与补救机制；（5）公民权利依法有效保护和行政权力依法有效行使与约束的法律保障体系；（6）有利于化解危机的社会环境条件和社会心理作用机制。通过这些专题研究，为我国公共应急系统的全面建设和有效运行提供科学依据。

各国防治非典的政府应急工作中的经验教训和立法实践还警示人们：突发事件应对机制即国家公共应急系统要高效稳定运行，发挥出应有的作用，必须完善公共应急法制作为保障。[③]我国前一阶段非典防治工作中公共应急法制保障不力的种种情况表明，而且迅速制定和颁行《突发公共卫生事件应急条例》的行政法制实践也证明：没有完善的公共应急法制就没有高效的突发事件政府管理，完善的公共应急法制是国家公共应急系统中最重要的非技术支撑体系之一，这也是我国社会主义法律体系和法律学科体系的重要组成部分，它是有效化解公共危机的一个重要保障机制。因此，为使今后的公共危机管理能有稳健充分的法律保障，做到常备不懈、实现长治久安，有针对性地加强公共应急法制建设可谓势在必行。

大力加强公共应急法制建设的现实意义在于：在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把政府应对重大突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善公共应急法律规范，更有效地调整公共紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的法律保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展，这也是公共应急法制的基本功能。[④]

2．公共应急法制的基本理念与构成要素。

在现代法治国家，为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产和生活秩序以及法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这就是公共应急法制，其核心和主干规范是宪法中的紧急条款和统一的突发公共事件应急法、紧急状态法。公共应急法制是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。这里将其定义为：所谓公共应急法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。

与常规状态相比，在非常规状态下或曰紧急情况下，人们对于生命、健康、权利、信息、生活质量等等的感受是不一样的（深层原因是一种人本关怀、人文关怀的体现），对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求、行政成本等等也有很大差别。因此，与常规状态下的法律运作机制相比，公共应急法制具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛；（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助；（5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如相当补偿、适当补偿等等（但不得违背公平负担的原则）。

应当指出：政府在危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施（包括大量的行政强制措施），必要时还可中断某些法律的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利（但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因此具有恣意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以有效的监督和约束，这是现代法治的基本要求；尽管如此，也不宜简单地将行政紧急权力的运用视为“法外特权”、“法外行政”，认为它违背了依法行政的要求，因为总体上看，它是在宪政和公共应急法制的框架下运行，符合现代法治行政的要求，符合国家、地区、社会和人民的长远、根本、总体的利益，实际上是对常规民主法制在处理威胁国家和社会生存的紧急情况时的内在局限性的一种补充与完善，是现代宪政与行政法治的一个重要组成部分。

公共应急法制建设是一个宏大的社会系统工程，涉及到诸多要素和环节。其基本要素包括：（1）完善的应急法律规范和应急预案（为此需要有相应的理论模型）；（2）依法设立的应急管理机构及其应急权限与职责；（3）紧急情况下国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间关系的法律调整机制；（4）紧急情况下行政授权、委托的特殊要求；（5）紧急情况下的行政程序和司法程序；（6）对紧急情况下违法犯罪行为的法律约束和制裁机制；（7）与危机管理相关的各种纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制；（8）以及各管理领域的特殊规定。所谓各管理领域的特殊规定，如：人财物资源的动员、征用和管制；对市场活动、社团活动、通信自由、新闻舆论及其他社会生活的限制与管制；紧急情况下的信息公开方式和责任；公民依法参与危机管理过程；等等。

具体说来，从公共应急法制的制度运作角度看，其主要的制度环节有：（1）公共应急法制的立法，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各层次公共应急法律规范的制定和法律原则的确立，例如突发公共事件应急法、紧急状态法等专项法律的制定，以及行政应急性原则的普遍确立；（2）公共应急法制的执法，包括具有特殊要求的执法机构、公务人员、方法手段、紧急程序、特别经费、技术设备、配套条件等等的逐步完备；（3）公共应急法制的守法，包括各种组织、个人（也包括行政执法者自身）如何自觉遵守公共应急法律规范；（4）公共应急法制的司法，包括对于紧急状态下违法犯罪行为的严格追究、对于行政纠纷的紧急审理和裁判、对于受损权益予以国家赔偿、补偿的实体和程序法律救济制度；（5）公共应急法制的宣传教育，包括在普法教育中针对全体公民，在普通学校、党团校和各种干部学校中针对青年学生、各级干部，进行公共应急法制的基本知识教育，以及关于各种媒体开展公共应急法制建设和运作的宣传报道活动的权利和义务；（6）公共应急法制的环境条件，包括公共应急法制发展所需的政策环境、社会环境（如社会心理状况）和组织机构内部环境条件的评估和改善。

3．公共应急法制的现实状况与突出问题。

经过20多年的法制改革和发展，我国公共应急法制已有一定基础，在现行宪法、法律中已有一些关于公共应急法律规范的零散规定。例如，我国宪法第六十二条第十四项规定了全国人大行使决定战争与和平的紧急权力，第六十七条第十八至二十项规定了全国人大常委会行使决定战争状态的宣布、决定动员与戒严的紧急权力，第八十条规定了国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定，戒严令、宣布战争状态、动员令，第八十九条第十六项规定了国务院行使决定省级行政区域范围内部分地区戒严的紧急权力；再如，在我国《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》等法律中，分别制定出一些关于处理突发事件和紧急情况的法律规范；又如，这次以超常规速度刚刚颁布施行的行政法规《突发公共卫生事件应急条例》，针对非典疫情政府应对措施提供的经验教训制定出了一系列公共卫生应急规范；等等。这些都为我们应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了法律保障。

但是，由于种种原因，我国的公共应急法制还远不健全。主要存在两方面问题：一是现行公共应急法制尚不健全；二是现行公共应急法制执行不到位。

首先，就公共应急法制尚不健全而言，主要表现在：（1）尚无统一的紧急状态法、突发公共事件应急法；（2）缺乏紧急情况下的特殊行政程序规范；（3）对紧急情况下行政越权和滥用权力的监督机制不健全；（4）危机管理的权利救济机制不完善（如责令停产停业、强制征用征收、强制隔离、强制检定、其他人身强制措施等造成权利损害后的补救机制不完善）；等等。这里以此前的公共卫生紧急法律制度为例。我国《传染病防治法》第三条规定，国务院和国务院卫生行政部门可以根据情况增加传染病病种并予公布。但是，哪些情况下必须或可以增加，通过何种程序（例如应否经过公开听证）来增加，如果必须增加而有关部门不作为或拖延作为时应承担何种责任等等，有关法律却没有作出明确规定，给重大突发事件的政府应急管理实践和责任的追究造成困难。又如，《中华人民共和国食品卫生法》于1995年10月30日公布施行后，长达7年多迟迟未能颁布《食品卫生法实施细则》，这很不利于更为清晰、严谨与便捷地处理公共卫生应急管理实践中遇到的一些具体问题。

其次，就已有的公共应急法律规范执行不到位而言，主要表现为有法不依、执法不严、违法不究（行政不作为）、难获救济等等。仍以公共卫生应急法律制度实施情况为例。《传染病防治法》第二十二、二十三条规定，各级政府有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情，国务院卫生行政部门应及时地如实通报和公布疫情，并可授权省级政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。但是，由于正式公布的北京地区非典病人和疑似病人的数量，今年4月20日在京召开的非典新闻会前后差别极为悬殊，所以引起各方面强烈反响，已在一定程度上影响到人民群众对于政府的信任；有关方面对此解释的原因之一是北京地区众多医院分属北京市、卫生部等部委、部队这样三个条块，各自收治和留置观察的非典病人与疑似病人难以准确统计并及时公布出来。[⑤]实际上，10多年前出台的我国《传染病防治法实施办法》第三十四至三十九条早已规定，即便是军队的医疗保健和卫生防疫机构，发现地方就诊的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应以法定通讯方式和在法定时限内向发病地的卫生防疫机构报告疫情（报出传染病报告卡）并接受当地卫生防疫机构的业务指导。不消说，地方医卫机构也须如此。可见，有关法律规范和法定制度早已设立（尽管不完善），数据统计本不成问题，更主要的问题还是出在有的地方、部门及部分公务人员有法不依、执法不严、各行其是。[⑥]

同时，公共应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，还亟待进一步改善。[⑦]这也是造成已有的公共应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。

正是由于行政法制观念上的某些误区，由于公共应急法制尚不健全，加上其中一些应急法律规范在非典危机政府管理工作前期未能完全得到落实，未充分发挥出应有的保障作用，因而产生了本可避免的许多消极后果和负面社会评价，致使人们建立法治政府、责任政府、阳光政府和服务型政府的制度创新努力过程受到严重影响，教训深刻。

4．公共应急法制的完善对策与评价体系。

加强我国公共应急法制建设的路径是：按照宪政和行政法治的要求，以《突发公共卫生事件应急条例》的迅速出台为契机和示范，从完善立法、严格执法、强化监督、落实责任、依法救济等环节入手，尽快完善公共应急法律规范，确保公民权利获得更有效的法律保护，公共权力能够更有效地依法行使，形成紧急情况下行政权力与其他国家权力、行政权力与公民权利、行政权限与政府责任、行政成本与社会成本、公民社会责任与合法权利救济等等之间的良性互动关系以及完善的法律调整机制，加快实现建立法治政府、责任政府、阳光政府和服务型政府的法制建设目标。

为完善我国公共紧急法制的宪法和宪政基础，高屋建瓴、稳健持续地为公共应急法制建设提供更有力的宪法保障，笔者认为有必要通过修宪程序，在宪法第二十八条增加一款，明确规定：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度，实现危机管理的法治化和高效化”。[⑧]

我国公共应急法制建设的重点是：尽快完善我国各层次、各领域的公共紧急法律规范，关键是制定出我国突发公共事件应急法、紧急状态法。此外还要通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件政府应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法制，行政征用（征收）法制，行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿（补偿）法制。

从实证研究的角度而言，现阶段我国公共应急法制研究的主要内容包括：（1）非典危机中暴露出的公共应急法制的薄弱环节和制约因素及其成因如何；（2）如何运用行政法治原则（包括行政应急性原则）来处理紧急情况下国家权力之间及其与公民权利之间的关系，包括将一些单行法律规定的紧急法律规范加以统一和协调，消除彼此之间的冲突；（3）如何加强公共应急法制建设的对策措施，包括立法、执法、守法、监督、救济、制度改革、机构和队伍建设方面的举措；（4）如何完善紧急情况下政府的危机管理行为的特殊程序规范，以有效约束行使紧急行政权力的行为；（5）如何完善与公共紧急法制有关的各项具体制度，如各种人财物资源的动员、征用和管制，对市场活动、社团活动、通信自由、新闻舆论及其他社会生活的限制与管制，紧急情况下的信息公开办法和责任，公民依法参与危机管理过程，等等；（6）如何提高公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度，改善公共应急法制的社会环境条件。

公共应急法制是一个复杂的社会系统工程，需要综合运用资料分析、走访调查、定量分析、案例分析、网络查询、专家咨询、比较研究、模型建构、对策研究等传统的和现代的科学研究方法，以非典危机中暴露出的我国公共应急法制的薄弱环节和制约因素为突破口，对重大突发事件政府应对机制的有关法律问题进行系统深入的实证研究和相应理论探讨，以保证我国公共应急法制的完善路径和具体对策建议之科学性、可行性和前瞻性。

突发事件中的政府管理工作千头万绪、情况复杂、风险很高，动用大量的社会资源，涉及无数公民和各种组织的生产、生活秩序与合法权利，因此行政紧急权力是否合法运用，公共应急法制实施效果如何，必须通过建立健全公共应急法制评价体系来及时客观地加以评价和反馈，加以有效监督制约。可以说，建立科学合理的公共应急法制评价体系，是贯彻依法治国方略、全面深入推进依法行政的重要制度保障。

笔者认为：公共应急法制评价工作宜由各级人大常委会和人民政府统一领导，人大有关法制机构和政府法制工作机构共同牵头，政府督查室、监察部门、审计部门、统计部门、两院有关机构等部门以及有关新闻机构共同参与进行；公共应急法制评价的对象主要是各类执法行为；公共应急法制评价的内容是执法主体及其工作人员依法行政、严格执法、政务公开、工作效率、服务质量、公正廉洁等方面的情况，以及有关行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿的情况；公共应急法制评价的重点是违法执法、超越职权、滥用权力、不遵守办事程序、执法效率低下、不作为等方面的情况。

公共应急法制评价可与人民代表评议、效能审计、效能监察、民意调查等其它评价方式结合起来进行，可采用实地调查、现场评议、问卷测评和统计分析等方法适时进行。例如：实地调查由社会各界代表组成评价小组深入基层，通过走访调查、座谈会和个别交谈的方式，了解实际情况和征求各方意见；现场评议由政府部门首长分别汇报本部门履行执法职责的情况，并通报被评价对象有关公共应急法制统计数据，由参加评价的各界代表现场投票、公开评价；问卷测评由评价者向公共应急法制实施主体、对象、监督机构和社会各界评价代表发放问卷测评表，实行加权统计的方式进行问卷测评；统计分析由各级政府法制工作机构和统计部门负责收集有关数据，在科学分析的基础上得出统计数据，进行公共应急法制评价。评价结果应及时报告同级人大及其常委会和同级人民政府，并形成反馈意见向被评价对象进行评价反馈；同级人大及其常委会和人民政府应召开评价通报会，采用区分档次（例如好、较好、一般、差）或末位排名等办法向社会公布评价结果。对于评价很低的应责令限期整改，直至追究相应的法律责任甚至承担政治责任。科学合理、运用得当的公共应急法制评价体系，是公共应急法制有效运作、不断完善的重要保障。

三、应将行政应急性原则纳入我国行政法的基本原则体系

这里还需要进一步指出，我国公共应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界都忽略了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。公共危机管理中的经验教训启示我们，应将行政应急原则纳入我国行政法的基本原则体系。

1．行政法基本原则和行政应急性原则的含义。

行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践的原理和准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，直接和深刻地影响着当代行政法的制定、执行、遵守、监督、救济等制度环节的运行发展。我国行政法的基本原则总的来说可概括为行政法治原则，具体来说可将其大体解析为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。

行政合法性原则是是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与宪法和法律相抵触；行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，超越法定权限的行为无效；行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的要求。

行政合理性原则是指行政主体的行为不仅应按照法定条件、种类和幅度作出，且其行为应符合立法的意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。行政合理性原则要求行政主体的行为应当符合立法目的、出于正当考虑、合乎情理公德、彼此关系协调，否则应承担一定的后果。

行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。

2．忽略行政应急性原则是公共应急法制建设滞后的重要原因。

由上可见，理应由行政应急性原则与行政合法性原则、行政合理性原则共同构成我国行政法的基本原则体系。遗憾的是，近年来我国内地许多行政法教科书在阐述行政法的基本原则时，仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，不再把行政应急性原则作为行政法的基本原则加以研讨。[⑨]窃以为这一认识上的误区既制约了我国公共应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政，不利于行政法理论的全面发展。

例如，由于忽视行政应急性原则，多年来在行政主体制度建设和理论体系上，就难免忽视突发事件应急指挥机构的地位、构成、职能、职权和工作制度（如各种应急预案）的研究和安排，也没有未雨绸缪地做好相应的专业人才队伍建设，以至于非典危机出现后政府机关应对危机的管理工作一时间显得非常被动，不得不支付本可避免的巨大社会成本，个中教训非常深刻。

再如，在出现非典危机的非常规状态下，政府机关应对危机的管理工作可否根据实际需要采取各种行之有效的手段，包括各种应急性的行政指令措施与行政指导措施？由于忽视行政应急性原则，过去对此也没有形成共识，或者不为行政管理和行政法制实务工作者普遍知晓，也造成了危机管理工作的某些被动。

又如，由于忽视行政应急性原则，关于政府机关采取的危机管理行为对行政相对人合法权益造成的损害如何加以救济，过去就未能完善有关的监督与救济规范，给实际工作造成诸多困难。例如紧急征用行政相对人的房屋、设施等财产用于非典隔离地点或防疫医务人员轮换休息场所使用，应遵循何种程序，使用后如何予以补偿，发生补偿争议通过什么渠道和程序加以及时裁断和救济，此类问题已陆续出现不少，如果解决不好，难免影响到人民群众对于不断出台的政府应急措施的充分理解和积极配合，不利于保持良好的官民关系和政府形象。

3．在危机管理中贯彻行政应急性原则是实质法治主义的要求。

表面看来，在面临重大突发事件等紧急情况下实施行政应急措施，其中还包括一些没有具体法律依据甚至暂停某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了法治原则；但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系。

因此，在实施依法治国方略、全面和深入推进依法行政的新形势下，我们应当按照宪政和行政法治的要求，加强公共应急法制建设，把应对重大突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；同时在重大突发事件的政府管理过程中贯彻行政应急性原则，及时采取公共危机管理所需的各种行政应急措施（包括行政指令、行政指导、行政合同等各种措施），同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地行使，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。

四、应重视行政指导措施在公共危机管理中的适当运用

在出现非典公共危机这样的非常规状态下，政府机关可否灵活适当地采用行政指导措施，与行政指令措施相配合发挥作用，更有效地应对危机管理的客观需求？这是否违背依法行政的原则？在危机管理实务中如何适用行政指导措施并予以有效监督和救济？这也是需要进一步形成共识的现实问题。这里对此略加分析并提出相应建议。

1．非典危机管理中采用了许多行政指导措施并收到了特殊效果。

在控制SaRS疫情的危机管理工作中，各级政府和行政机关根据实际需要采取了许多具有强制性的行政指令行为，例如卫生部4月30日紧急通知要求凡是收治、隔离、观察以及发现有非典型肺炎病人的场所一律禁止使用中央空调，一些地方政府紧急征用若干宾馆、饭店用于隔离观察非典接触者，一些地方行政执法机构禁止影剧院放映通宵和连场电影乃至暂时停止网吧等文化娱乐场所营业，在车站、港口等处强制检测体温，等等，这些行政命令、实施行政强制的紧急措施，显然收到了应对危机的积极效果。而与此同时，各级政府和行政机关还因时（地、事）制宜地采取了比较柔软灵活、不具有强制性的许多行政指导措施。这些表现为指导、劝告、建议、宣传、示范、提醒等形式的应急指导措施中，有的是针对一个区域内不特定多数行政相对人作出的，例如教育部4月28日公布的《对“五一”期间高校学生活动安排和学生管理工作的指导建议》，卫生部4月29日公布的《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》，国家质检总局5月15日公布的《过氧乙酸消毒液安全使用指南》；有的是针对一个或多个特定行政相对人作出的，如辽宁省卫生厅长和辽阳市一位副市长于今年5月初共同写给辽阳市一位非典患者的建议信（希望他配合政府查找与之密切接触者以便尽快采取隔离救治措施），北京市裕中西里社区民警张岩同志专门到本社区内非典疑似人员王某夫妇家反复劝说他们去医院隔离就诊而后者终于接受劝告等等。[⑩]这些应急性的行政指导措施与行政指令措施配合运用，收到了特殊效果和积极反响。此类行政现象引人注目，促使人们对行政指导措施的适用范围特别是在非典危机管理中的运用问题进行深入思考。

2．在危机管理中实施行政指导并不违背现代依法行政的原则。

所谓行政指导（administrativeguidance），是行政主体为谋求行政相对人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的，而在职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为，它具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征，是具有这些特征的行政主体一系列行为方式的统称。行政指导行为同设立行为规范的行政立法行为、具有强制力的行政执法行为、直接产生法律效果的行政契约行为等等，共同构成了行政主体的行为方式体系，相互配合、各有所长地调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。

从行政实务来看，由于一部分行政指导行为可在没有专项行政法律法规的具体规定的情况下作出，所以对于行政指导行为的合法性问题过去一直有争论。其争论要点是：在全面推进依法行政的背景下采用行政指导行为是否具有合法性？换言之，实施行政指导是否符合依法行政的原则？对此，我们概括分析起来不难发现，无论在常规状态还是在紧急情况下，从有无具体法律依据的角度来看，行政机关采用行政指导措施通常有如下三种情况：其一，在已有关于行政指导的法律规定的情况下（例如我国《突发公共卫生事件应急条例》第三十四条关于卫生行政主管部门应当宣传突发事件防治知识的规定），行政机关依此规定实施宣传、解释、示范等行政指导，这当然不构成合法性冲突；其二，如已有关于行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为的法律规定，为了更及时、更有效、更经济地实现行政目标或紧急行政目标，行政机关可在依此法律规定作出具有国家强制力的行政行为之前，作为弱行为前置程序而先实施行政指导，这也不构成合法性冲突；其三，如无上述两类专项行政法律法规的具体规定，行政机关还可在不违背宪政与行政法治一般原则和国家政策的前提下，出于正当目的且在其职责范围内实施行政指导（主要是实施授益性、助成性、引导性的行政指导措施），应当说这也不构成合法性冲突。可见，在上述三种情况下实施行政指导，不仅能有效满足行政管理包括公共危机管理的现实需求，而且并不违背现代依法行政的原则。这也是当代行政法学和行政方法论的一个重要研究结论，也是各国行政管理的客观事实。

3．积极地实施行政指导是公共危机管理中的政府职责与有效手段。

也许有人会提出，在公共应急法制逐步完善的情况下（例如我国在《传染病防治法》的基础上近期又出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》，公共卫生应急法律、法规、规章等规范趋于完备），是否仍有采用行政指导措施的必要性？的确，以往人们大都认为，行政指导是一种柔软灵活的非权力强制性的行政方式方法，行政相对人是否听从行政指导由其自主选择决定，行政指导行为的效果是不确定的，故充其量也只适用于常规状态下的行政管理，而在出现突发公共事件导致紧急情况特别是引发社会危机的情况下，政府自当采用权力强制性的行政指令措施（特别是行政强制措施）来强力应对危机，而不大适用行政指导。但这次非典危机政府管理过程中采用了不少行政指导措施并发挥出特殊作用的事实表明，即便在公共危机管理中也有必要和条件适当运用行政指导，因为这有利于减小政府机关与人民群众之间的张力，形成和维持行政权力与公民权利之间的良性互动关系。

透过行政法治的实务观察和理论分析不难看到，无论人们主观上多么想把一般行政法律规范以及公共应急法律规范设计得十分周全，实际上都不可能穷尽突发公共事件中政府应对举措的方方面面，无法对之全部作出细密的法律规定，难免存在一般行政法律规范以及公共应急法律规范的空白之处和无力之处（也称为法律空地、法律软腹），无论人大立法还是行政立法都难以完全满足迅速变化的社会现实特别是公共危机管理对行政法律依据的客观要求，这是行政法制建设的主观愿望与客观现实之间普遍和永恒存在的矛盾，也即“立法文件永远落后于社会生活”这种有限理性现象的表现之一；而人民政府的角色要求（要努力建设成为服务型政府、责任政府和法治政府）又决定了它不能简单地以“此事没有具体法律规定”为由，对某些现实而紧迫的公共管理需求（如非典危机管理需求）视而不见、消极回避或无所作为，如果出现没有具体的法律规定但属于各级政府和行政机关职责范围内的事务时，或者遽然采取权力强制性的行政指令行为的抵触太大、成本太高、效果不好的时候，就更需要注重发挥行政指导的特殊作用，以满足经济与社会生活对行政管理的现实需求。这既是行政主体积极履行行政管理职责的角色要求，而且操作灵活、成本较低且较有实效，同时行政相对人具有自主选择性，符合行政民主化的世界性潮流，有利于保持和谐的官民关系。因此，即便在突发事件（包括突发公共卫生事件）政府应急管理过程中，也并不需要一味只采取行政指令措施特别是行政强制措施，还可适当采用柔软简便、不具有强制力、不直接产生法律效果的行政指导措施与之配合发挥作用，多管齐下，软硬兼施，尽职尽责，有所作为。

4．必须注重对行政指导行为加以有效监督和提供法律救济。

当然，行政指导也是一柄双刃剑。行政指导措施一方面具有特殊功用，另一方面也存在不可忽视的某些固有缺陷，操作中易于产生一定的负面效应。从我国行政指导实务来看，以往存在的共性问题主要是：相关认识滞后，行为不够透明，变相实施强制，责任不甚明确，监督救济乏力，等等。还有一种情况是：在这次非典危机管理过程中，有的行政机关在的行政指导性文件中又加入行政指令措施且未作明确区分和说明，这种混合行为致使行政相对人易于误解或难以适从，难免使人产生“以表面的指导形式变相推行指令措施”的印象这样的负面效应。[11]如何克服行政指导行为的固有缺陷和负面效应，建立起有效的监督、责任与救济机制，更有效地维护行政相对人的合法权益和保障行政主体能够依法积极履行职责，将行政指导行为纳入法治化轨道，这是我国行政指导实践与理论发展的一个重大课题。而通过专门立法特别是专门的行政程序立法来规范行政指导行为，加快实现行政指导法治化，就是一个重要思路，也是一个世界性的发展趋势。例如20世纪90年代出台的日本国行政程序法、韩国行政程序法，就已经对行政指导行为作了专门规范。[12]正在制定中的我国统一行政程序法，也将设立专章来规范行政指导行为。

可见，无论在常规状态下，还是在出现非典公共危机这样的紧急情况下，各级政府和行政机关及其他行政主体在实施行政管理的过程中，完全可以根据各地、各领域、各时期的现实需要，针对具体情况及时、灵活、适当地采用行政指导措施，与各种行政指令措施相配合，更有效地达到行政管理目标，满足经济与社会生活对于行政管理的特殊需求；当然，同时也要对行政指导行为加以有效的监督制约和提供充分的法律救济。事实上，这也是当今许多国家的普遍做法。对此，行政主体特别是行政公务人员应当予以足够的重视并加以积极和适当地运用，“该出手时就出手”，其成本不高、功效颇多。

五、应系统研究和积极解决后非典时期的行政法律问题

关于非典，还有许多未知数；非典疫情及其防治措施带来的负面影响，尚未完全显露。防治非典过程中政府采取应对举措取得应急效果的同时，有些措施也带来诸多法律问题特别是行政法律问题，包括涉及公民人身权、财产权的强制措施带来的权益损害求偿问题，在非典防治后期乃至危机结束后很长时期内，将渐次甚至集中凸显出来，如果处理不好，有可能对社会生活和社会管理带来新一波冲击甚至危机。例如，在非典危机期间，各级政府和有关行政机关采取的一些强制隔离、强制火化措施，紧急征用措施，责令企业暂时停产停业，责令文体场所暂时停止活动，暂停某些旅游线路和组团活动，紧急取消人群聚集性活动（如大型婚宴），等等，就直接或间接地影响到行政相对人的权利行使，易于引起认识分歧和利益冲突，造成一种特殊的行政两造（行政主体与行政相对人）之间的紧张关系；在后非典时期，合法权益受到损害的相对人会通过合法渠道主张权利，寻求法律救济；此外，在公共危机期间发生的某些违法问题，当时出于社会稳定的考虑未予处理，在后非典时期也需要酌情处理善后；等等。此类问题，迫切需要加以系统的专门研究，以期深化认识、形成共识，更及时妥善地解决问题，消减行政两造之间的紧张关系，这是我国行政法治（当然不仅限于行政法治领域）正日益凸显的现实课题。这里仅以有关公共卫生应急管理举措的意见分歧和法律纠纷为例略加探讨。

1．关于疑似病人隔离治疗的法律依据。

这个问题在非典危机期间一直存在争论，给行政机关和防疫医疗机构采取隔离措施造成很大压力，而且在后非典时期已有人提出索赔要求，其理由是采取的隔离措施于法无据。但实际上，从有关法律法规的具体规定看，应当说采取隔离措施是有法律依据的:其一，《传染病防治法实施办法》第48条第2款规定，其他乙类病人及病原携带者的密切接触者，应当接受医学检查和防治措施。[13]从传染病防治法及其实施办法对于几种人员的危险性排序来看，疑似病人排位在密切接触者之前，根据立法精神并由此条规定不难引导出对疑似病人隔离治疗措施的合法性;其二，《突发公共卫生事件应急条例》第41条规定，对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。可见，出于社会公共利益且具有上述法律依据的强制隔离措施，并不存在普遍的合法性危机.已出现的一些纠纷，多系不了解此点或误解所致，可积极予以说明化解。

2．关于公安机关依法协助强制执行的依据问题。

对于这方面的非议，笔者认为可从如下两个方面来理解：其一，《传染病防治法实施办法》第52条第1款第7项规定，当地政府应当组织包括公安机关在内的行政部门采取对传染病病人、病原携带者、染疫动物密切接触人群的检疫、预防服药、应急接种等预防、控制措施；其二，《突发公共卫生事件应急条例》第44条、《传染性非典型肺炎防治管理办法》第20条都对公安机关依法协助强制执行作出了具体规定。可见，非典期间公安机关依法协助强制执行的行为，并不存在合法性危机。至于执行不当引致的法律后果如何分担，另当别论。

3．关于三种人员（传染病病人、疑似病人、留观人员）擅自逃逸出隔离区域的法律责任问题。

对此，应区别不同的情况加以认识和处理，首先要看该当事人当时是否已确诊并明确告知其病情；在此基础上方可依据法律法规的具体规定来综合考察其应受到的行政处罚或刑事制裁：其一，《传染病防治法》第66条第1款第9项规定，传染病病人、病原携带者故意传播传染病，造成他人感染的，予以责令限期改正、5000元以下罚款的处罚，情节较严重的可处以5千元至2万元罚款；其二，《突发公共卫生事件应急条例》第51条规定，有关单位和个人不配合调查、采样、技术分析和检验的，给予行政处分或者纪律处分，触犯治安管理处罚条例的行为，予以行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任；其三，《传染性非典型肺炎防治管理办法》第38条第6项规定，病人或者疑似病人故意传播传染性非典型肺炎，造成他人感染的，予以责令限期改正、5000元以下罚款的处罚，情节较严重的可处以5千元至2万元罚款，直至给予行政处分、追究刑事责任；其四，2003年5月15日起实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条第1、2款明确规定，对有故意或过失情节的此类传播者，分别以故意或者过失（情节严重的）“以危险方法危害公共安全罪”定罪处罚。

4．关于强制隔离、行政征用等行政措施致损的行政补偿问题。

强制隔离措施造成的财产损失主要包括误工和歇业所影响的工资、收入、房租、摊位租赁费用，此外行政征用也易于发生补偿额度争议。笔者认为，对这方面的损失予以行政补偿，总的来看有法可依、合情合理。[14]首先，从正面来说，强制隔离是一种必要的合法的管理行为选择，一般不存在对与错（正当性）的问题，但存在是否公平（适当性）的问题，造成损害后理应予以补偿；其次，《宪法》第41条第3款规定了国家侵权致损后求偿权利，且未明言只包括违法行为，所以按照合法行为侵权致损可依法求偿来理解和处理，显然也符合该条规定，至少不相冲突，这可视为行政补偿的宪法依据；再次，我国现行法律法规中，尽管补偿制度不完善，但也有许多零散的规定（如《民法通则》第121条关于公务侵权致损责任的规定、《草原法》第39条关于征用、使用补偿的规定），这体现了法治精神，应予以关注和运用；最后，即便《传染病防治法》等法律法规没有直接和明确地规定行政补偿制度，但按照现代行政法理的公平负担原理和特别牺牲原理，也应对于个别人和个别群体的权利损害给予行政补偿。

5．关于通过行政干预纠正对非典痊愈者及其家属的歧视问题。

在后非典时期，这方面的问题日益突出，受到歧视的主要表现是一些非典痊愈者、解除疑似者及其亲属重新上岗难、重新就业难、社会救助难等等。笔者认为，这里当然存在利益冲突、社会心理等经济与社会方面的问题，但更突出地存在违宪和违法的问题：首先是违背了宪法体现的平等权原则，而平等权是最基本的宪法权利之一；其次是违背了劳动人事方面的诸多法律规范，以及其他的违法问题。因此，各级政府和有关行政机关（如劳动和社会保障部门）在这个问题上不能搞无为而治，任由市场自行调节，而应当加大对这一问题的行政干预力度，包括各种行政指导措施和行政指令措施，特别是抓住个别典型事例依法予以严肃处理并曝光，及时恢复正常稳定的社会经济秩序和良性互动的官民关系，大力引导这一问题尽快向符合宪政和行政法治原则的方向转化，这也是服务型政府、责任政府和法治政府的基本职责要求。

[①]2003年4月14日国务院第四次常务会议作出制定该条例的决定，5月7日国务院第七次常务会议审议通过该条例草案，经修改后5月9日温家宝总理签署公布施行该条例，前后共25天。

[②]面对这场生命攸关的SaRS危机，只是依靠政府的决策和医务人员的敬业精神，是远远不够的，还需要人民的理解、配合及支持，需要动员全社会的资源和力量，特别是依靠全体人民的社会责任感和坚强意志，这对于有效化解突发事件带来的社会危机是至关重要的，无论在我国还是在其他国家均如此。以新加坡为例：在国家遇到困难的时候，为什么大多数新加坡人都能自觉自愿地积极支持和配合政府？这当然应归功于政府透明和相信人民，努力动员全社会的资源和力量，归功于普通人民强烈的社会责任感和对政府的信任。新加坡人民信任并积极配合政府，政府相信并依靠人民，动员全社会的力量共同抗击非典，有效控制了疫情的事实，很好地证明了这一点。参见新加坡《联合早报》2003年5月10日的文章《重新感受新加坡》（作者：何庶）。

[③]针对突发公共事件危机暴露出的薄弱环节而及时完善、认真实施公共应急法制，这在各国甚至国际组织均如此。例如泰国从2003年5月6日起实施新制定的预防非典条例，2003年5月初召开的欧盟卫生部长紧急会议确定了在欧洲范围内预防非典的基本原则，2003年4月4日美国总统布什专门签署行政命令将非典列入美国隔离检疫的传染病清单，等等。参见新华网2003年5月7日北京消息《世界各国加紧建立防治“非典型肺炎”体系》、《法制日报》2003年5月10日第三版文章《美国如何防非典》（作者：文昕）。

[④]参见莫于川：《政府法治新课题：大力加强公共应急法制建设》，载《法制日报》2003年5月7日第8版。

[⑤]2003年4月20日在北京召开的非典防治工作新闻会上卫生部常务副部长高强先生的答问（中国新闻网北京4月20日电）。

[⑥]鉴于此，党中央和国务院及时采取了坚决措施，于2003年4月20日果断调整了卫生部和北京市的某些主要领导，并采取了成立非典防治工作指挥部、及时公布疫情、定点治疗和严格隔离措施、加强市场监管和交通管制等一系列有效措施，抗击非典的斗争出现了新的局面，得到全国人民的拥护。这些高官问责和公共应急措施具有深刻的政治与行政发展意义，也具有重大的行政法治意义。参见这一时期的各媒体相关报道。

[⑦]中国科学院心理研究所联合调查组根据问卷调查获得的2003年5月5－11日数据及分析而的《“非典”社会心理预警简报（第1号）》（中国新闻网北京5月16日电）。

[⑧]当然也可不安排在第二十八条，而在宪法第五条增加一款、或者另外新增一条来加以规定。

[⑨]这从20世纪90年代中后期以来出版的一系列高等法学教育统编教材基本理论部分的论述即可看出。

[⑩]这两个具体行政指导事例的资料出处：2003年05月09日东北新闻网报道文章《逃离北京非典患者张某受感化坦言：把家乡害了》（作者：周纯明）；《京华时报》2003年4月30日第6版报道文章《疑为非典不愿被隔离，民警劝说两小时终就诊》（作者：邹桂、李立群）。

[11]例如2003年5月5日卫生部办公厅印发的《非典型肺炎医院感染控制指导原则》，其中许多条文采用了“不得”、“禁止”、“应当”等命令用语，实际上是一些强制性规范，作为行政相对人的医院及其工作人员并无选择余地。当然，如将此类医院视为一种特殊情况下的被授权组织，那么此类强制性规范就属于行政内部规定，另当别论。

[12]日本于1993年通过的《行政程序法》第四章、韩国1996年通过的《行政程序法》第六章的章名均为“行政指导”，分别设立了5个条款和4个条款专门就行政指导行为作出规范。

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