集体土地规划篇1
1．1低效及违法利用长期存在为提高土地收益，农民和集体经济组织往往对未征收的集体土地进行利用，在此过程中也产生了很多问题：①对集体土地的利用大都是以低端租赁为主的“瓦片经济”［3］，土地利用效率低下，且房屋、设施往往存在很多安全隐患，管理难度较大，容易发生各种事故；②集体土地违法利用时有发生，其中一部分是符合国家土地规划和用途管制，仅因为二元结构导致集体建设用地不能直接用于非农建设的“非法”利用，而另一部分则是违反国家土地规划和用途管制、权利瑕疵无法得到弥补的“非法”利用［4］；③容易产生矛盾纠纷，集体土地违法利用一旦出现纠纷，现行法律将依据合同违法不予保护的规定，将土地使用恢复到使用前的状态，土地使用人仅能取得支付的价款，其他财产损失无法得到有效弥补，权利无法得到完全保障，容易产生矛盾纠纷。
1．2集体土地征收利用新问题十八届三中全会明确提出了农村土地制度改革的方向和目标：建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。在现行制度下，这一改革目标的提出就引发了规划区范围内集体土地征收利用的新问题：即规划区范围内集体土地是否与规划区范围外集体土地适用同样的规则。如果完全适用，允许规划区范围内经营性集体建设用地的流转，那么必将在城镇内形成集体土地与国有土地长期、甚至永续并存的局面，这与《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”的规定相违背。如果不适用，即仍然禁止规划区范围内经营性集体建设用地的流转，则即使征收标准有所提高，也会形成规划区范围内外新的同地不同权、同地不同价的现象，规划区范围内农民与集体经济组织的利益得不到有效保护，相应的征收工作将很难推进。
2原因分析
规划区范围内集体土地征收利用问题的根源之一就是我国的集体土地制度本身，特别是农民与土地身份联系的制度设计。同时，城市化的推进与土地制度变革也是引发一系列问题的重要原因。
2．1农民与土地的身份绑定《宪法》《土地管理法》等相关法律法规确立我国农村实行土地的集体所有制，这种所有制是以“土地所有权属于集体和国家、而使用权属于农民为特征”［6］。这一制度设计的影响主要体现在两个方面：①集体土地的所有权主体只能是集体经济组织，农民仅拥有生产经营权，从而在农民、集体经济组织和集体土地之间建立起了身份联系；②土地利用者只能是农民和集体经济组织，不能实现社会化流转，使得土地的权能受到了极大的限制，土地的价值难以充分实现。随着城市化进程的不断推进，“双转换”不同步造成了居民身份与集体土地的割裂，使得集体土地与所有权主体均处于尴尬地位，同时集体土地流转权能受到限制，经济利益不能得到很好发挥，加之农民和集体经济组织受到自身素质限制，土地的低效、违法利用问题就在所难免。
2．2土地收益分配制度不合理造成我国土地收益分配不合理的主要原因是集体土地流转制度与征收补偿制度的不合理，而更深层次的原因是既得利益集团的不让步。根据我国《土地管理法》等相关法律规定，集体土地尤其是集体建设用地不能进行市场化流转，使得农民和集体不能直接获得产权收益。在征收过程中，土地收益在农民、集体经济组织和政府三者间进行分配，规划区范围内外的集体土地征收补偿适用同样的规则：即政府获得土地增值收益，“而农民集体和农民未能分享土地征收过程中产生的发展性利益，只能被动地接受国家法律规定的补偿标准和已经定好的补偿条件”［7］。出于自身利益或部门权力考虑，城市利益集团、地方政府甚至相关主管部门等既得利益集团不愿意做出改变，使得土地补偿标准过低的局面难以扭转，致使农民、集体和政府间极其不合理的土地收益分配格局长期存在［8］。从法律上讲，集体经济组织是集体土地所有权人，农民是土地使用权人，两者按照一定比例分配土地收益是形成目前农民和集体间分配格局的基础。对规划区范围内的集体经济组织而言，随着农民身份和土地性质的转换，其代表农民集体的基础逐渐丧失，公益性角色逐渐退化，使得其占有大量土地收益的合理性日益脆弱。然而实际操作中，不仅没有对既定的分配格局及时加以调整以体现这一变化，反而由于集体经济组织处于相对强势的地位，使得其在土地收益分配中所占比例有扩大之势。
2．3土地制度改革的必然中国的经济体制改革基本上沿袭先试点、后推广、再到全面普及和稳步推进这一模式，土地制度的改革也是如此。实践表明，农地承包经营权流转已经取得成功，流转的规模、范围不断扩大，农业效率不断提高。自2000年湖州市集体建设用地流转试点实施以来，各地通过试点对集体建设用地流转的探索不断深入，而2009年以来实行的农村土地确权工作更为土地制度变革打下了坚实的基础［9］，应当说，农村集体建设用地使用权的改革时机已经成熟。十八届三中全会顺应时事，提出了建立城乡统一建设用地市场的改革目标，同时试点探索农村宅基地的流转，开启了新一轮的土地制度改革。规划区范围内集体土地作为一种特殊的农村集体土地，全新的改革目标与相对滞后的制度安排相结合，必然引发其流转、征收过程中的新问题。
3相关建议
法律与制度是市场良性、有序运转的基础。完善规划区范围内土地制度，是建立城乡统一的建设用地市场、完善土地制度的应有之意，而完善规划区范围内集体土地的主体资格、征收、分配和流转等几方面的制度安排即是重中之重。
3．1明确延续所有权主体资格中国的城市化将是一个漫长而持续的历史进程，身份与土地转换不同步现象也将长期存在，法律应当适应现实的需要进行相应的修改完善。土地的国家所有制和集体所有制是我国现行土地制度的根基，在国家和农村集体经济之外确立第三类所有权人或者确立第三类土地，都将动摇我国的基本土地制度和公有制的根基，与基本国情和立法精神不符。同时，考虑到仅是因为身份绑定的制度设计导致理论上农民和集体经济组织主体资格的丧失以及土地处于无主状态，而事实上这些主体都依然存在，并且实践中也是这样认定和操作的。因此，建议修改《土地管理法》等相关法律规定，将规划区范围内已完成身份转换的农民和集体经济组织作为原主体的延续在法律上进行明确，完善集体土地所有权的主体资格规定，修复法律漏洞。
3．2分类设计土地转换途径对于规划区范围内集体土地，应当坚持城市土地属于国家的基本原则，将其最终转换为国有土地。同时，为了提高其转换成效，还应以上述目标为指引不断完善其转换途径，具体如下：①对于规划用途为经营性用地的，建议适用市场化的征收途径，土地并入现有的平台进行招拍挂或协议出让，由集体经济组织、国家和受让方签订三方合同，集体经济组织出让所有权，获得土地出让金；国家取得所有权，将其转换为国有土地；受让方支付土地出让金，获得国有土地使用权，一次性解决土地性质转换问题和同地同权同价问题；②对于规划用途为公益性用地的，建议根据公共利益原则仍然采用传统的征收方式进行转换，但需要严格征地范围、提高补偿标准，防止地方政府在通过这种方式完成征地后，转换土地性质，以获取高额利益，为此可以规定由于规划调整确实需要转换土地性质的，其差额收益部分仍然归原集体经济组织和农民所有。
3．3合理调整利益分配格局政府是土地市场的管理者和服务者，若由其完全占有土地增值收益，成为土地征收的最大受益者，必将侵害农民的权益，混淆角色定位，造成土地市场秩序的混乱［10］。实践中，由土地征收所引发的纠纷屡有发生以及地方政府的土地出让金收入越来越高已经充分说明了这一点。同时，也要考虑到土地价值的攀升往往得益于政府对配套设施的完善以及在行政管理中付出的成本，按照受益原则和成本补偿原则，政府应当参与流转收益分配。建议政府恢复土地市场管理者、服务者的角色，按照“初次分配基于产权、二次分配基于税制”的原则，通过土地交易税、土地使用税、契税等间接方式参与分配，使农民和集体经济组织直接获得大部分的产权收益。这一建议主要针对集体土地市场化征收方式下的利益分配。而在农民和集体经济组织间的分配中，应加大对农民利益的保护，由农民分得土地收益的绝大部分。考虑到虽然集体经济组织的公益性角色大大退化，但仍部分承担了维护农民生存发展权、吸纳农民就业的职能，因此也应当获得一定数额的分配，但其份额应减少，并且其所获份额以实物资产为宜。
集体土地规划篇2
关键字：城乡土地市场；多规融合
中共十八届三中全会《决定》明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”，并要求在符合规划用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地进入土地市场参与流转。土地利用总体规划作为一项合规性限制要求凸显作用。土地市场改革是由于计划经济体制向社会主义市场经济体制变迁而必然派生的结果，是多方位的变革，需要多行业的制度配合，土地利用总体规划做为行业规划，首先需自身发展，在土地规划的底盘上融合多行业规划，达到多规融合，为系统地探索城乡土地市场协调发展，加快土地制度改革创新打下允祷础。
1.城乡土地市场发展现状与现有问题
1.1城乡土地市场发展现状
党的十七大提出城乡经济社会发展一体化格局，明确构建新型工农、城乡关系的方向和目标，破解城乡二元结构难题。党的十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地市场”，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。现阶段国有土地市场法律制度健全，在管理上基本可以做到有法可依，其重点问题主要存在市场导向方面。集体土地市场由于受到法律的限制，不允许其直接参与市场流转，但随着市场化的发展，频繁的集体土地市场私下交易，导致一方面集体土地交易行为无法限制，另一方面集体土地市场混乱，缺乏管理，城乡土地市场呈二元化发展，集体土地市场亟须制度改革和创新。
1.2城乡土地市场现有问题
现阶段国家土地市场的构成按照产权关系可分为城市国有土地使用权市场、农村集体土地所有权市场和农村集体土地使用权市场，为论述方便，分别从城市土地市场和农村土地市场展开论述。
1.2.1城市土地市场现有问题
城市土地市场分为一级市场和二级市场。一级市场是土地使用权出让市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用或征收为国有土地后出让给使用者的市场，是国家垄断市场。二级市场是土地使用权转让市场。自2004年3月国土资源部和监察部联合颁发71号文，确定“8.31”为大限，规定8月31日是协议出让经营性国有土地使用权的最后期限后，政府均采用协议、招标、拍卖等方式让与土地使用者，引进了市场竞争机制，有偿出让比例大幅度提高，土地使用者在公平、公正的环境下获得土地使用权。但政府作为垄断机构调控土地资源配置也会导致一些问题的出现。
（1）国家实行土地征收制度，垄断土地一级市场，但没有起到应有的调控资源配置作用。
国家为了维护土地公用的基本制度，保护耕地，保持对土地市场的调控能力，禁止土地所有权的流转交易，农村集体土地除了被依法征收成为国有土地外，不允许参与市场流转。但是，地方政府很少将征地制度作为政府合理调控资源配置的手段，但却多数将其作为追求地方政绩、谋取地方利益的手段。低成本征地导致农地过度非农化，土地资源浪费严重，同时导致经济虚假繁荣，使土地资源不可持续利用。
（2）城市化用地粗放，集约节约程度低，城市多呈“摊大饼”式发展。
城市化是全面建设小康社会和实现现代化的基本途径，在正常的土地市场机制下，城市化应该是节约土地的，但在现行二元结构分割的土地市场制度下，政府大肆征收土地，导致大量开发区空置圈地、兴建“鬼城”，使土地城市化超出了人口城市化，政府为政绩不断征地，城市呈“摊大饼”式发展，批而未供、供而未用等闲置土地过多，集约节约程度低下，浪费土地资源，特别是耕地，使土地资源不可持续利用。
（3）土地征收补偿机制不尽合理，被征农民的合法权益未得到有效保障。
目前，在农用地转为非农用地过程中，土地出让金和土地征收补偿差价主要归地方政府所有，分配制度不尽合理，被征农民由于法律对集体土地使用权的限制，导致使用权的转让没有获得公平的补偿，且由于制度的不健全，被征农民失去赖以生存的土地，严重影响了自身的生活保障和权益。同时，新土地使用者获得了土地增值收益，而政府和被征农民完全排除在土地增值收益分配之外，显失公平。
1.2.2农村土地市场现有问题
现阶段国家实行的是农村集体土地所有制，由于要维护国家粮食安全，守住18亿亩耕地红线，对农用地实行严格的控制和管理，因此，农村集体土地市场的发展不受到法律的支持。但尽管如此，随着城市化和工业化的快速推进，社会对土地的需求日益增多，现行法规禁止的农村集体建设用地流转也自发运作起来。
（1）集体土地产权不明晰，土地所有权主体虚置。
目前，国家集体土地确权登记发证的工作并没有完全结束，在没有明确集体土地所有权主体的前提下，很难正确行使所有权的权利。现行村民委员会是村民自治组织而且也是政府行政职能的延伸，当履行集体所有土地的经营、管理等行使所有权任务时，需要行使自治权的村民委员会来行使集体所有权，但责、权、利不是一体的，权利由成员享有，责任和利益却由集体承担，这就难免导致乡村干部利用土地谋取私利和利用土地支配欺压农民。
（2）农村集体建设用地私下流转现象存在，小产权房难以控制。
按照我国现行的土地法律规定，农村集体土地直接进入非农建设用地市场是受到严格禁止的，随着城市化和工业化的快速发展，对土地的需求日益增大，且农村二、三产业也发展迅速，农村劳动力流动逐渐频繁，而农村劳动力的流动需要对土地做出调整，国家现行法律禁止农村集体建设用地自发流转，农户私下土地流转现象大量存在，特别是在经济比较发达的城郊结合部。小产权房就是实例，国家先后出台多个政策限制小产权房的建设，但仍是不能阻止一批批小产权房的出现，因此，也从侧面反映出农村集体建设用地入市参与流转是市场经济发展的必然产物。
（3）集体土地使用权受国家约束，不利于土地资源市场化运作。
集体土地的使用权除非通过国家征收程序转为国有，否则不得转让变更。虽然通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但农村土地使用权流转仍受到国家多个法律法规的约束。如：《农村土地承包法》规定土地承包经营权采取转让方式流转的应当经发包方同意；《土地管理法》规定集体土地使用权不得出让、转让和出租用于非农建设；《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这些都不利于土地资源的有效配置和市场化运作。
（4）耕地流失现象严重。
我国人多地少，耕地后备资源不足，人均耕地只有1.52亩，不到世界平均水平的40%，却承载了占世界22%的人口。人增地减已成为我国现代化进程所付出的代价。在这种情况下，耕地保护直接关系到国家粮食安全，国家提出严把18亿亩耕地红线，但随着工业化和城市化进程的不断加快，特别是近几年来城市的盲目扩张，开发区热、房地产热、旅游开发热，导致耕地总量减少较快，并有进一步减少的趋势，耕地保护形势不容乐观，不利于土地资源持续利用。
2.多规融合发展现状与现有问题
2.1多规融合发展现状
长期以恚由于国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的规划主体、技术标准、编制办法不同，以及各部门规划目标的差异，各规划中涉及空间资源利用的内容技术标准不协调、表述方式不一致、规划期限的不统一，引起空间资源配置、功能布局和生态安全等一系列深层次问题。在中央城镇化工作会议上强调，要积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点工作。目前，建立一套能实现新型城镇化战略发展目标的高度协调、统一、权威的空间规划制度体系，已成为各级政府促进社会经济和城乡建设可持续发展的重要任务。
2.2多规融合现有问题
多规融合经历了“两规合一”即土地利用总体规划和城乡规划，“三规合一”，增加了国民经济与社会发展规划，到现在又增加了生态环境保护规划的多规合一过程。笔者认为多规融合的目的是实现一个市、县只有一张蓝图、一个规划，因此多规融合将会更加广泛，涵盖的规划和内容也将会更加丰富。目前，借鉴广东、厦门和上海等开展“三规合一”的经验，总结推进多规融合出现的主要问题。
2.2.1缺少法律支撑，部门协调难。
与推进城乡土地市场一体化发展截然相反，多规融合规划缺少法律支撑，没有任何一条法律要求不同部门的规划必须融合，没有赋予该规划明确的编制主体，导致多部门各自为政，部门间协调困难。中共十八届三中全会《决定》中明确“要求在符合规划用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地进入土地市场参与流转”，参照《土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度”，因此，在推进城乡土地市场一体化建设中推进多规融合工作，即可以明确国土资源管理部门作为开展多规融合工作的编制单位，同时也可以促进多规融合成果的统一。
2.2.2基础资料纷繁复杂，规划体系涵盖内容少。
不同部门的规划成果规划期限和编制标准不统一、侧重点不同、目标有偏差，甚至发展方向都存在差异，并且很多成果质量和精度参差不齐，根据地方实际情况的不同，规划在融合过程中必须找到一个适应自身的维稳机制，通过这个机制让各部门不断的磨合、认可，达到科学合理的认证，实现多规的统一。但通过广东、厦门和上海的几个实例分析，笔者认为同一个部门参与多规融合的基础资料单一，以土地利用总体规划为例，只一个规划参与融合，其他例如征地区片价、矿产资源分布等利用政府决策的信息未融合在最终的成果内，因此，作为未来唯一指导地方政府决策的规划，其规划体系涵盖内容应更加丰富。
2.2.3缺少机制统筹，联动平台难实现。
多规融合的成果，是一个涵盖多种规划和大量基础资料的，落实国家与省级重大政策的，用于综合性指导的，与各部门联动更新的，打破部门门槛用于政务审批的，建立空间信息技术平台的规划体系。其最终应用必将使用于一个配套的政府机构，目前，国家缺少相关机制的出台，没有配套的政府机构，因此，真正实现一个县、市一张蓝图的构想还需进一步的深化，在机制与机构中予以倾斜，加强地方政府统筹全局能力，以一带多，实现规划联动。
3.多规融合路径选择与机制建设
通过对建设城乡土地市场一体化发展和推进多规融合工作的现状与现有问题的分析，笔者认为，多规融合需要城乡土地市场一体化建设的政策和机制的支持，而城乡土地市场一体化建设也需要多规融合的技术和平台的支撑，因此，在建设城乡土地一体化发展过程中推进多规融合将会大幅度的提升一体化的进程，同时也会促进多规融合的早日实现。现结合城乡土地一体化建设提出多规融合的推进路径和体系框架。
3.1多规融合工作的推进路径
3.1.1在构建城乡土地制度变迁机制过程中，明确多规融合成果的法律地位与编制部门，配套机制与机构。
城乡土地制度的变革必将导致一系列制度的改革，笔者认为明确农村集体土地所有权的权属，赋予集体土地使用权和国有土地使用权在土地一级市场上平等法律地位，变革土地征地制度等城乡土地制度改革必将带来以围绕《土地管理法》修改为中心的多制度的变革。多规融合作为一项国家必须实现的任务，在变革过程中同样应该被赋予“符合规划用途管制”独特地位，因此，新的制度可以明确多规融合成果的法律地位与编制部门，国家相应建立配套机制与设立配套机构。
3.1.2政府转变职能，强化土地用途管制，规范土地市场流转，首要编制科学规划，严格规划管控。
为保证城乡统一的土地市场规范、有实现序、健康运行，政府转变职能，实现从经营者到监管者的转变，并配套经济法律等手段，搞好土地市场的科学宏观调控，强化土地用途管制，规范土地市场化流转，制定科学合理的规划。多规融合工作借此契机，在政府重视，政策支持的前提下，有效推进工作开展，融合多部门规划，以国民经济与社会发展规划为指导，在土地利用总体规划的地盘上，结合生态环境保护规划，统筹城乡规划，衔接其他部门行业规划，在充分分析基础数据和资料的基础上，做到深化研究、合理规划，编制出一个科学可行的经济布局综合规划，建立一个专门机构使用的空间信息总平台，连接多部门子平台，达到部门更新联动机制，政府实现严格规划管控。
3.2多规融合机制建设
3.2.1结合城乡土地市场一体化建设实行国家同步推进多规融合的机制。
借助国家推进城乡土地市场一体化发展的契机，明确多规融合的法律地位，确定编制部门，以土地利用总体规划为底盘，开展多规融合工作，建立同步开展的联合机制，科学合理编制多规融合规划，加强政府管控能力，实现政府职能完美转型。
3.2.2建立多规融合空间信息政务平台，减少政府干预，加强城乡土地市场化发展。
以平台为载体，在市场化推动下，国有或集体建设用地直接参与流转，减少政府干预，转变政府职能，强化宏观调控手段，促进城乡土地市场一体化自有、平等、合法的发展。
参考文献：
集体土地规划篇3
1．农村土地的产权制度不够完善，由此诱发了大量土地违法行为，农民的合法权益得不到保障
主要体现在三个方面：首先是集体土地所有权很模糊，《土地管理法》第六十二条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于非农业建设”。一方面法律规定土地归村民集体所有；另一方面村民对自己拥有的土地没有处置权。缺乏处置权的所有权，不是真正意义上的所有权，正是这种土地所有权的被弱化，导致了农民集体在许多征地过程中处于弱势地位，合法权益得不到保障。其次就是农村集体土地所有权主体不明确，《土地管理法》第十条规定，“农村集体所有的土地可由村集体经济组织或者村民委员会管理，也可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，也可以由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由村民居委会经营、管理的，很难避免缺乏监督机制的村干部为了自己的私利，不做出损害农民土地权益的违法行为；由村民小组经营管理的，大多数村民小组无组织机构、法人资格和独立帐户，而且“集体”一词不是我国民法上的主体概念，本身在法律上就无主体地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有权对所有权主体内部成员的约束也是软弱无力的。据调查，还有不少农民认为农村土地是属于国家的，虽然同为公有制的所有制形式，但国家与集体所有的制度本质仍是大有不同。正是由于忽视了这种不同和集体观念的淡薄，导致农村集体土地几乎成了农民的私有财产，谁占到了就是谁的，强行割占宅基地，土地权属纠纷层出不穷。而作为集体土地所有者的农民集体经济组织却无法处置自己的土地，严重丧失了所有权主体的所有权利，对内部成员的管理也就必须是松散的。
要改变这一现状，必然要触及我国土地产权制度的改革，强化农民集体土地所有权的权能，确立农民集体土地所有者的法律主体地位，强化农村土地集体所有的观念。土地是农民集体的，管理也是农民集体应尽的职责，充分调动所有权主体的主观能动性。
2.农村集体土地管理是一种静态管理，没有建立土地市场机制，土地缺乏流动性，土地的资产价值不能显化，土地利用效率很低
导致这一现状，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三条规定，“农村村民只能使用本集体经济组织农民集体所有的土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准”。所以在法律上是禁止农村集体土地流转的。这种静态管理模式阻碍了农村经济的发展：第一，它不利于农村城镇化建设的发展，小城镇建设需要大量农民向建制镇、集镇、中心村集聚，而缺少农村集体土地的供给，城镇化建设是不可能进行的。我国在加快城镇化建设步伐的同时，农村集体土地市场建设却滞后了。第二，它不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，土地作为生产要素，当然也离不开市场的优化配制。农民的集体土地的资产价值要显化，必须要通过市场运作，农民的土地收益才能得以体现。第三，允许农村集体建设用地依法流转，是农民集体最大限度实现所有权的强烈要求。只有让土地所有者和使用者在流转中获得土地收益，他们的积极性就会发挥出来，对土地管理、保护和利用就会重视，土地利用效率自然会得到提高。第四，允许农村集体建设用地依法流转，有利于形成农村土地市场，土地供应、需求的增加，必然加速土地资产的流通，从而促进土地交易市场化的建设。
由于我们现行法律禁止农村集体土地流转，时下城市郊区、集镇的农村集体土地只能隐形交易。因无规范的程序和标准的价格体系可参照，隐形交易就成了没有规则的交易，交易者的利益难免遭受损失，引发诸多土地权属纠纷，给社会带来不安定因素。农村集体土地流转还有一个非常重要的问题要解决，就是要防止借“流转”之名，行商品住宅之实，为切实保护耕地，必须要严格执行土地用途管制制度，严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。土地利用总体规划就是农村集体土地能否流转的决定性门槛，要严把规划关。
3.农村集体土地的利用严重缺乏规划，管理很不规范，是土地管理中存在的另一个非常严重的问题
大部分的农村村庄，宅基地没有规划，房子不整，样式、座向不一，村庄里的道路弯弯曲曲，东抹西拐，两边又没有排水设施，污水满地横流，一到下雨天就根本无法行走，居住环境十分恶劣。这里面有其历史原因和体制问题，我认为主要有以下四点：
（1）尽管我国现行《土地管理法》花了很大篇幅强调土地利用总体规划，规定地方各级人民政府都要编制本级的土地利用总体规划，但到了乡一级的建制镇、集镇规划，村一级的村庄规划的编制几乎是空白，农村土地管理根本就无规划可依，也无规划可言。要想从根本上改变这个现状，必须要加强、加快农村集体土地利用规划的编制，加大规划的执行力度，树立规划的严肃性、法律性。
（2）农民的土地“私有”观念还根深蒂固，认为谁使用的土地就是属于谁的，许多村庄的宅基地都划分为一块一块，每户都“霸占”了一块，没有一个统一的规划。建房时宅基地界址不清，隐藏和出现了大量土地权纠纷，甚至大打出手、对簿公堂者也为数不少，这种无序的“霸占”导致农村村庄建设非常混乱。
（3）还有许多农民的封建迷信思想很严重，建房时都要请风水先生来选地址、定座向，时兴避邪，本来规划好好的宅基地，被分割的支离破碎。国土资源部门的科学规划执行严重受阻，从另一方面正好反映农村基层国土资源部门无得力执法措施可采用，执行力度也不大。
集体土地规划篇4
1.1房屋规划管理研究
由于我国的土地集中在农村,因此集体土地房屋主要以村庄与乡镇的形式出现,同时也包括少量的分散居民点与生产经营用房。在对集体土地房屋的规划管理中,主要是对村镇的规划。目前我国村镇规划存在的主要问题为:村镇规划规划比例较低、规划质量较差、规划落实情况不理想等。尽管各级政府都加大了村镇的规划资金与人员投入,但是投入明显不足,在免除农业税收后,乡镇财力更加紧张,加上相关配套政策无法到位,使得村镇的规划工作受到严重的影响,规划的质量也不高,与农村实际风格不符,规划过时;有的地方只看见新房,但不见村庄,规划质量较低,因此在村镇的规划中需要增强村镇规划的编制。以科学发展观对村镇的规划编制进行指导;加大规划编制的力度提高规划比例;增加规划的人员与资金投入,使规划质量得到提升;同时应重视对农村历史文化遗存与地形地貌的保护,从而建立起具有特色的村庄。此外,还需要严格的执行集体土地房屋建设的用地审批制度与规划许可,将规划落到实处,强化对集体土地房屋建设的监管。
1.2房屋建设管理研究
随着人们生活水平的提高,农村的居住环境也获得了极大的改善,农村的建房质量也得到了提高,但在房屋的建设中还存在着混乱建房、设计、施工监管不规范、建房能力不强等问题,因此在集体土地房屋建设管理中,需要从房屋建设的规划、设计与施工等方面有序的推进新农村的建设。其主要措施包括:尽快地启动农村房屋建设的报建与审批;为保证房屋的设计与施工水平,需对农村房屋勘察设计制度进行大力推行;并对施工的全过程与施工队伍加强管理,进行服务与技术指导。此外,为了控制集体土地房屋的盲目建设与交易,需要加强并完善集体土地的房屋交易管理;而为实现农村居住环境的进一步提升,获得更多的服务还需要推动集体土地房屋物业管理的进行。
2结语
集体土地规划篇5
关键词:集体建设用地依法确权节约集约利用内容提要:农村集体建设用地使用权必须依法确认权属。农用地非法转为建设用地在一些地方呈蔓延之势，必须切实增强农村集体建设用地规划编制的科学性，把农地保护和农民合法权益的维护摆到突出的位置，加快土地管理法律法规体系修改与完善的进程，审查调整各类建设规划和建设用地标准，推进农村集体建设用地节约集约利用，严格执行土地用途管制制度，严格控制农村集体建设用地规模，禁止和严肃查处“以租”转用农用地的违法违规行为。农村集体建设用地是一个特指的专用概念。农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。集体建设用地所有权归农民集体所有，农民个人只享有使用权。农村集体建设用地主要包括乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民修建住宅用地。早在20世纪60年代初期，中央人民政府就对乡村企业用地和农村居民建房用地问题作了规定。但那时农村的各项建设事业受到计划经济体制的限制，发展速度较慢且用地量不大。从全国范围看，土地需求与供给的矛盾不像今天这样突出，因而有关乡(镇)村建设用地的规定，还不可能形成刚性的法律制度。党的十一届三中全会以后，随着农村经济的迅速发展，农民的生产能力和生活水平有了很大的提高。随之而来的乡村各项建设尤其是乡村企业建设和农民住宅建设快速发展，土地需求量日益增加。由于我国保护耕地的法律法规不健全，缺乏相应的法律规范予以调整，因而在实践中乱占滥用耕地的问题十分严重。为加强乡(镇)村建设用地管理，制止这种乱占滥用土地甚至滥用耕地的现象，国务院于1982年2月13日颁布了《乡镇建房用地管理条例》；1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》，设专章对乡(镇)村建设用地作了明确规定，从而为乡(镇)村建设用地管理提供了法律依据。1998年颁布和2011年修订的《土地管理法》第五章所称的“建设用地”，除包括上述乡(镇)村建设用地之外，还包括经过依法办理了农地转用手续的农用地。乡(镇)村企业、集体经济组织和农村居民，经依法申请、审批，使用集体土地进行建设并领取集体土地使用证，便对其使用的土地享有土地使用权。集体土地建设用地使用权是土地使用者依法取得的，对农民集体所有的土地享有的占有、使用和收益的权利。该种使用权客体土地的用途，是建设建筑物和构筑物而非农业生产。农村集体建设用地使用权必须依法确认权属。《土地管理法》第60条规定：“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”第61条规定：“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第62条还规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”依据《土地改革法》的相关规定，对农民土地改革中分到的宅基地以及地上的房屋，都由人民政府颁发了“土地所有证”。因而宅基地就是农民用以建造住房的那部分土地，它与农用地一样在建国初期属于农民的私有财产，可以买卖、抵押，并且被1954年的《中华人民共和国宪法》所承认和保护。在人所共知的“三年大饥荒”中，宅基地和其周边的自留地成了许多农民的“保命田”。随着农民逐步走上合作化道路，尤其是通过兴办合作社的形式，农民私有的土地转为合作社集体所有。1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例(修正草案)》，宣布生产队范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。因此，现在农村不存在农民私有的土地，原人民政府颁发的土地证也就自然失去了效力。但如果土地改革中由人民政府颁发土地证的宅基地，至今未因法定的原因发生土地权属的变化，现仍为原农民居住的，该土地证可以作为宅基地的有效权属凭证。在确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：(1)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用土地的；(2)不按照批准的用途使用土地的；(3)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条规定，空闲或者房屋坍塌、拆除2年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。按照现行《土地管理法》的有关规定，凡是改变土地用途的都应当经有关行政机关审批并办理土地用途变更登记。未经审批和土地用途变更登记，擅自改变土地用途的行为属于违法禁止的行为。关于南方丘陵区农民宅基地在新农村建设中的土地整理归并问题，需要依据有关法律规定和丘陵地区宅基地的特点进行土地权属调整。在调整的过程中，一定要遵循农民自愿、合理补偿、依法调整的原则，加快集体土地所有权的确权发证工作，妥善处理宅基地确权遗留问题，区别对待城镇人口在农村的农房占地问题。凡城镇人口在农村原有的宅基地和农房，应当尊重本人意愿，不愿再在农村修建新房的给予适当补助，愿意建新房的纳入统一管理并办理农房登记；对于城镇人口在农村违法获得宅基地修建房屋或者在农村购买农房的，依法收回宅基地使用权，并且对其建筑物给予适当的补偿；凡在新农村建设过程中或者在城中村改造时，拆除城镇居民原籍农宅的应当给予经济补偿。截至2007年底我国国有土地使用权登记率已达86%，集体土地所有权登记率已达53%，集体建设用地使用权(包括居民宅基地使用权)登记率已达73%。结合正在进行的第二次全国土地调查，我国将加快推进集体土地所有权和国有建设用地使用权登记发证工作，确保在2009年底基本实现全部覆盖。随着第二次全国土地调查的推进，全国583个县、73.3万平方公里已开展外业调查，完成外业调查23.03万平方公里。与2006年相比，2007年全国城镇、村庄地籍调查完成总面积增加2.69万平方公里。农用地非法转为建设用地在一些地方呈蔓延之势。根据国土资源部土地利用司估算，近年来每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。1997—2006年全国村庄年均新增面积91万亩，占新增建设用地总量的15%。而且当前农村集体建设用地管理存在着许多新的问题，如违法批地等土地违法违规行为的主体，已由地(市)级政府向县、乡(镇)政府甚至基层村组织蔓延。尤其是擅自以村组织的名义改变农村集体建设用地的性质和用途，在一些地方成为违法供给建设用地的主渠道。长期以来，圈占农地被认为是地方政府有效的、便捷的“经济增长点”，随意改变农地性质搞创收、招商引资、变相出租、非法转让。有的违法用地得到基层村镇领导的默许，或者通过召开村民委员会、村民小组会议的形式，促成“集体决策”增加村镇经济收入。有些地方政府不分类别地鼓励经济创收，变相纵容土地违法违规行为。从现已披露的违法违规案件看，违规圈占农村土地的既有本村村民、农村干部，也有城镇居民和外来人员。违法违规占地搞建筑的类型主要有扩建、翻建、新建的；有因住房紧张而自建自用的，有的用于家庭副业，但绝大多数用于出租、出售。有一小部分人曾向村、镇提出用地申请，因土地规划控制等原因未获批准而擅自动工；也有村级组织违规收费、越权批准的。总之，一个时期以来农村集体建设用地数量剧增，已成为撬动土地调控闸门、违法提供建设用地的一股暗流。农村集体建设用地数量剧增，如果任其蔓延下去，其结果必然是冲击土地供应闸门，冲击国家宏观调控政策并危及农村稳定和国家粮食安全。为此，国务院办公厅于2007年12月30日下发了《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，要求严格执行有关农村集体建设用地的法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占用农用地进行非农业建设。随后国务院又于2008年1月3日下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》，第16条规定：必须“高度重视农村集体建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止‘以租’将农用地转为非农业用地。”长期以来我国在二元土地所有制结构的基础上，实行城乡有别的建设用地使用制度，即农村乡镇企业用地、农民住宅用地、集体经济组织的公共设施和公益事业用地等使用集体所有土地。城市企业、城市居民等必须使用国有土地，需要占用集体土地的必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。在这种双轨制的体制下，一方面随着城市国有土地使用制度改革和市场经济发展，城市国有土地的市场化配置程度在不断提高，土地市场价格得以充分显化；另一方面农村集体建设用地的市场化流转却长期受到限制，直接导致城市郊区和城乡结合部地区农村集体建设用地大量隐形交易、集体土地资产性收益分配不公、土地市场秩序混乱、土地投机猖獗等社会问题。改革农村集体建设用地使用制度，依法规范农村集体建设用地流转，实现城乡建设用地市场接轨，已成为进一步深化土地市场化改革、规范土地市场秩序的必然选择。农村集体建设用地使用制度改革，实质上是将经营性集体建设用地纳入有偿出让轨道，实现土地资源市场化配置的过程，是在规划管制下对合乎建设用地规划的集体土地资产进行比较彻底的市场化处置的过程，同时也是集体土地所有权的实现过程。必须切实增强农村集体建设用地规划编制的科学性。《中华人民共和国城乡规划法》第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”第5条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”土地利用涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。前些时候有些地方不注重盘活存量建设用地及通盘考虑建设用地总规模，随意大拆大建占用了大量耕地，这实质上是对新农村建设的误解。在新农村建设的过程中，各地的村(镇)规划、生态村规划、新农村规划等都有各自的用地标准，而且几乎所有规划用地标准都定得相当高。国土资源部门在编制土地利用总体规划时，由于必须严格执行耕地保有量和基本农田保护指标，因而很难与之配套。地方各级土地利用总体规划应当根据法律规定适宜的人均用地标准，尤其是在编制乡(镇)土地利用总体规划时，不能仅控制乡(镇)人均建设用地标准总指标，使各村出现不同的用地指标；也不能搞全镇平衡，应当把人均建设用地指标落实到每一个村。其他部门规划在确定用地规模时，必须依据上述指标编制，保证与土地利用总体规划确定的用地规模相衔接。即将开始的一轮土地利用总体规划修编的重点，必须考虑如何盘活现有存量建设用地。要从目前在册农业人口实际出发，科学预测下一轮规划期内人口数量，依据人均用地标准预测下一轮规划期内的用地规模，再根据预测用地规模结合村庄现状用地规模，制定出村庄存量建设用地盘活规划。该规划必须纳入土地利用总体规划之中，盘活重点在于村内闲空地、闲置宅基地和一户多宅地。土地利用总体规划和村(镇)规划的编制应当同步进行和相互衔接，地方政府要做好协调工作，保证两个规划的编制同步，村(镇)规划在用地规模上与土地利用总体规划确定的用地规模相一致。在编制村庄建设用地规划时，要注意应用土地利用现状管理信息系统等科技手段，以土地更新调查成果为基础，充分调研村庄的建设用地复垦和土地开发整理后备资源，同时做好与地质灾害防治、避险搬迁和下山脱贫项目的结合，分析耕地增加潜力，编制土地开发整理、建设用地复垦和低丘缓坡地开发专项规划，把规划建设占用耕地指标在数量上和布局上与上述规划衔接起来，确保规划建设占用耕地规模不突破耕地增加潜力范围。由于中心村规划在实施过程中涉及村民生产生活中的诸多问题，因而中心村的规划一定要切合实际，科学预测并严格控制用地总规模，确保每个中心村建设占用耕地数量动态平衡，尊重村民意愿和习俗，绝对不能再搞大拆大建的做法。同时要结合耕地占补平衡原则，从农村建设用地整理方面找到一条化解矛盾的出路。必须把农地保护和农民合法权益的维护摆到突出的位置。正当媒体呼吁《失地农民应是监督土地违法的“主力”》的时候，一则来自山东某市的消息却出人意料地表明，“失地农民维权举步维艰”。2003年2月该市谷里镇北谷里村188户村民的约77.7亩耕地被山东升华玻璃制品公司占用。村民几年来一直没有放弃利用上访和起诉等方式讨要说法，直到2007年9月“全国土地执法百日行动”，依然丝毫未能改变土地被占的命运。举报的农民却因“无理上访”而被进行劳动教养。因滥占耕地事件被扭曲，在北谷里邻村2007年秋后又有“以租”形式取得公地的公司盖起新厂房，以及大片被当地村民称之为“镇里的开发区”。其实作为县级市的新泰已经有1个规划24平方公里的省级开发区，2001年又确定了12个乡镇建设开发区，尽管2003年出台文件予以取消，但开发区的建设仍在继续进行。农民土地权利的脆弱和贫困，说到底是农民土地权利上的虚化和法律保护上的弱化。现行相关的法律对于农民在土地上的权益的规定较为模糊，这不仅导致集体经济组织与其成员的权利义务关系模糊，而且使得他们成了土地批租交易的旁观者，对自己的土地被占、被违法征收而失去发言权，对征地补偿协商没有参与决定权，耕地被征后的安置问题没有救助权，想要讨个说法没有诉辩说理权。久而久之必然使得农民精神麻木，农村大量耕地被滥征强占也就在所难免。因此，当前迫切需要加快对失地农民合法权益保护法律法规的修改与完善，让他们依法拥有耕地被征用的参与报批权、征地批复知情权、土地补偿知情权、补偿方案听政权、要求公告权和拒绝补偿登记权、不当征收救济权、补偿收支知情权、查询举报权等一系列权利，使他们真正成为监督农村土地违法的主力。在我国农村农民的宅基地带有一种福利性质，基本上是无偿地提供给农村村民使用。从某种意义上说，农民的宅基地使用权具有社会保障和社会福利的性质，各级政府部门必须慎重对待和处理农民宅基地的福利性与财产性的关系，妥善处理农民宅基地的历史遗留问题。近年来农民宅基地成为农村土地管理的难点之一，难就难在超占的土地和建筑物难处理。依据《土地管理法》第62条的规定，乡(镇)人民政府对于农村村民住宅建设用地，只有“审核”职责并无批准权限，农民宅基地最终必须由县人民政府批准。治理农村超占宅基地的情况，也要从以人为本的原则出发，既要反对武力拆迁，也要反对村镇干部盲目收取超标有偿使用费了事。要根据各地实际情况合理确定当地村民宅基地标准，村镇规划部门要依据限额标准规划，防止大面积集体超标；对于超标占用土地符合土地利用总体规划和村庄建设规划的，应当补办用地手续并适当收取一定的耕地开垦费；对于不符合土地利用总体规划和村庄建设规划的，应当在做好思想工作的前提下予以拆除；在对旧房改造特别是建设新村时，要防止占新不拆旧而多占宅基地；农村宅基地超标收取的有偿使用费，一定要取之于民用之于民，必须加强对土地出让费和有偿使用费的监督和审计。作为政府组成部分的行政机关，在行使土地征收、房屋拆迁权的时候，屡屡发生与公民物权的冲突，往往因官方的暴力作为而引起民怨和社会的关注。政府基于公共利益的需要应当而且必须对私有财产进行宽容的干预，但是必须给予相应的补偿为代价。唯有如此，宪法和民法所保障的私有财产才能够得到真正的尊重和维护，才能够协调公共利益和个人利益于一个良性的法律和社会秩序之中。必须加快土地管理法律法规体系修改与完善的进程。近年来我国先后制定和修改了21部法律法规，对城市化、城镇化过程中耕地过快流失起了一定的遏制作用。尽管法律体系在不断完善，但是与日本200余项涉及土地管理的法律法规相比较，我国土地保护的法规体系仍然存在诸多缺陷。主要问题在于法律法规不健全、部分法规标准过宽。如我国在土地整理、农村居民点整理以及落后地区开发等方面，均没有相关的法律法规进行规范；部分法律的标准过宽，对遏制土地占用的作用不够明显。如《土地管理法》第45条规定，征用基本农田以及基本农田以外的耕地，超过35公顷或者其他土地超过70公顷的，均需要由国务院审批，征收前款规定之外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。而日本的法律规定仅为2公顷，不足我国的6%。再就《土地管理法》对土地保护的严厉性来说，我国的法律规定比日本的法律规定也明显失之过宽，迫切需要根据土地保护的实际情况并借鉴国外的立法经验进行修改完善。日本是世界上城市发展比较成熟的国家之一，具有人多地少的国土特征。我国在城市化、城镇化道路的选择上，在处理建设用地与耕地保护的矛盾上，可以借鉴日本的成功经验，促使我国在城市化、城镇化过程中有效地保护耕地资源。健全的法律法规体系以及严格的执法，是防止城市发展背离科学规律和市场经济原则，导致发展的盲目性、随意性、无序性和不稳定性的有力举措。利用法律的严肃性可以减少不合理的人为因素干扰，减少部分地方政府“以地生财”和“以地升官”的短期行为；杜绝分散发展低效率土地利用模式，以法律保障农民对被征土地合法权益，同时促进我国城市旧城改造、村镇合并、落后地区发展以及新农村建设。乌云其木格副委员长在十届全国人大常务委员会第25次会议上作关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告时，也建议加快《土地管理法》的修改进程。现行的《土地管理法》在一定程度上被体制、机制和地域冲突等因素所抑制，土地管理所承载的社会矛盾远远大于土地管理自身的功能。因此，当前的首要任务是要把现行的《土地管理法》以及比较成熟的制度执行好，不能够把现有法律制度由于体制、机制的原因导致不能够很好执行的情况，统统归结为这套法律制度本身有问题。土地不仅是财产而且还是资源，《土地管理法》的修改必须更多地关注土地的社会利益、公共利益和资源的合理利用，以及如何科学使用土地资源；必须更多地关注如何根据国情以耕地保护为核心，严格限制建设用地总量的增加；必须更多地关注在国土资源稀缺的情况下，有效地解决对资源的使用、占有和合理补偿问题，建立起一套有效调整资源占有者与资源补偿者关系的调控体系；必须更多地关注土地保护的法律体系建设，妥善地解决好运用法律手段与运用行政手段解决土地纠纷的问题。农村集体的土地产权制度以及土地使用权的流转问题尤其要抓紧修改，使集体建设用地流转有序进行，使这些资源既符合国家的发展需要又使农民享受到土地增值的收益。《土地管理法》的修改还必须加大对违法使用土地的责任追究，加大对土地违法行为的惩处力度；进一步采取措施协调好中央对土地的管理权限与地方政府管理权限的关系，强化国家土地督察制度的效率。二审查调整各类建设规划和建设用地标准。《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求按照节约集约用地原则，依法调整各类建设规划和建设用地标准。具体地说就是要从如下四个方面严格把关：(1)强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时做出调整和修改，核减用地规模。(2)切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。(3)从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。(4)严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。推进农村集体建设用地节约集约利用。《国务院关于促进节约集约用地的通知》第17条指出：“鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。”根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。各类开发建设活动需要占用农民集体农用地的，都必须符合土地利用总体规划，纳入土地利用年度计划；用于非农业建设的，必须依法按规定办理农用地转用和土地征收审批手续。但近年来出现了一个“以租”的典型形式，以规避土地规划计划的控制，规避法定的农用地转用和土地征收审批程序，规避土地使用有关税费，将农用地直接进行非农业建设。当前农村集体建设用地管理存在的问题，突出反映在乡镇政府和村级组织擅自占用农用地，建设“标准厂房”和配套设施后向社会出租——“以租”；以村级组织与外来投资者合作经营的名义占用农用地，提供建设用地；违法利用农用地开发、销售商品住宅等方面。对于农村集体建设用地中出现的问题，现有法律法规和政策已有明确规定，如果有法不依、违法不究、姑息迁就，就可能逐步形成法不责众、法律空置的局面，严重危及国家法律的严肃性和权威性。严格执行土地用途管制制度。土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地的情况不在少数。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”使用土地的单位和个人，必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《土地管理法》第44条还规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。地方各级人民政府既要加强土地征收或征用管理，更要重点加强土地用途管制。当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农业建设。兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划(以下简称乡(镇)、村规划)，纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。《土地管理法》第61条规定：“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，并纳入建设用地年度计划管理；涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。其他任何单位和个人进行非农业建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，没有土地利用年度计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。严格控制农村集体建设用地规模。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严格执行农村一户一宅政策，各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。要合理安排住宅建设用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地，确实用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。同时要严禁以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条规定，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡(镇)、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少；不得以试点为名违背农民意愿搞大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。严格禁止和严肃查处“以租”转用农用地的违法违规行为。“以租”是指擅自将农用地转为建设用地的行为，这是近年来凸现的一种违法用地的新形式。以租的手法是通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。近年来一些地方出现了不少违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租(承租)、承包等“以租”方式，非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此必须严格禁止，并予以严肃查处。国务院要求国土资源管理部门对“以租”的违法违规问题进行全面清查，不论涉及到哪一级也不论涉及到谁，只要事实俱在就一定要严格依法依纪处理。要严肃追究瞒案不报、压案不查的责任，同时要严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。国家机关工作人员批准“以租”占地建设的，同样要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的一定要及时移送司法机关依法处理。凡属应当给予政纪处分的，一定要依据《行政机关公务员处分条例》等规定办理。单位和个人擅自通过“以租”占地建设的，一定要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的一定要及时移送司法机关依法处理。对于纠正、整改土地违法违规行为不力的地区和部门，土地违法违规行为大量发生、造成严重后果的地区要实行“问责制”，由国家土地总督察责令限期整改，限期整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。工业用地以“招拍挂”方式出让有明确的法律规定，《物权法》第137条第2款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”[11]《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。原使用集体土地的工业项目用地产权人对列入招拍挂出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源部门依据政府公布的工业用地出让最低价，认为预申请单位所承诺的土地价格和条件可以接受的，可以适时实施招拍挂活动，并通知提出预申请的单位参加。提出用地预申请的原集体工业用地产权人应当参加该地块的竞投或竞买，且报价不得低于所承诺的土地价格，如果仅有原集体工业用地产权人一家参与竞投或竞买的，该集体工业用地产权人为该地块的出让中标人或竞得人，在接到《中标通知书》或签订《成交确认书》后约定的时间内，与市、县国土资源部门签订国有建设用地使用权出让合同，按照合同约定付清土地出让价款后，申请办理土地登记，依法取得国有建设用地使用权。为做好工业用地招标拍卖挂牌出让与农用地转用、土地征收审批的衔接，2007年国土资源部和监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》进一步明确，工业用地出让涉及农用地转用和土地征收的，应当先行办理农用地转用和土地征收审批手续，再依法采取招标拍卖挂牌方式确定土地使用权人。集体建设用地在办理土地征收审批时，应按土地征收的相关政策规定，由政府将农民集体所有的土地征为国有，并支付土地补偿费和地上附着物补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物含房屋及附属设施补偿费应参照《城市房屋拆迁管理条例》和根据当地政府制定的地上附着物、附属物补偿标准给予补偿，补偿费归地上附着物、附属物所有者所有。注释:中华人民共和国常用法律大全.中华人民共和国土地管理法[m].北京：法律出版社，2006.315，317，1315，1315，1317，1317.王婷.我国集体建设用地使用权登记率已达73%[n].中国证券报，2007-12-20(7).记者董伟.批准“以租”官员将受法律制裁[n].中国青年报，2008-01-16(5).郭立芳.透视农村违规圈地现象[n].中国国土资源报，2008-05-30(6).国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知[n].中国国土资源报，2008-01-11(2).国务院关于促进节约集约用地的通知[J].国务院公报，2008，(4)：10-11，11.中华人民共和国城乡规划法[n].人民日报，2007-12-07(15).刘效仁.失地农民权利贫困是土地违法高发的深层动因[n].光明日报，2008-01-07(9).于伯华，吕昌河.快速城市化过程中，应当如何保护耕地？——日本经验对我国的启示[n].科学时报，2006-09-25(B2).记者陈丽平.跟踪检查有关农业法律实施情况报告建议加快土地管理法修改的进程[n].法制日报，2006-12-28(4).[11]中华人民共和国物权法[J].国务院公报，2007，(14)：11.
集体土地规划篇6
我国正处在工业化、城镇化、现代化高速发展时期，发展建设必然导致用地数量增长，其中包括占用一部分耕地。这属于经济发展正常情况，但问题是一些地方用地观念落后，一味扩大用地面积，占用资源禀赋较好的土地，粗放利用，对土地资源造成极大浪费。而本身我国土地资源非常短缺，进一步加剧了发展建设和土地面积有限之间的矛盾。因此对土地集约利用的研究成为土地利用领域里面的热点问题。
一、土地集约的内涵
笔者认为土地集约利用内涵包含以下几方面：（1）土地集约利用是指在土地合理利用的前提下，通过增加尚未充分利用的存量土地的投入、转变利用方式和空间布局，通过改善经营管理，充分发挥土地使用潜力，兼顾当前利益和长远目标，不断提高土地的使用效率和利用效益，使土地的经济效益、社会效益和生态效益协调统一促进城乡土地利用结构优化和功能提升的动态过程与状态。（2）土地集约利用就是增加土地投入来获得更多产出的一种土地开发经营模式。（3）城市土地集约利用的前提是符合土地利用总体规划、城市规划及其他相关法律法规，加大对土地的投入，提高土地利用效率的开发模式，要充分挖掘土地利用潜力，节约土地资源。（4）集约利用的内涵之一包括节约利用。（5）对于农村土地集约重点是要对耕地的利用，保护好基本农田，加大土地整治力度，使土地利用过程中社会、经济、生态综合效益达到最优。
二、我国土地集约分类
按照土地集约利用方式来对土地集约进行分类，分为平面型集约利用、空间型集约利用、时间优化型集约利用，多附加型集约利用和综合型集约利用。平面集约利用是指在同一利用空间下，加大对土地的物化劳动和活劳动投入，提高土地生产率。空间型集约利用是在同一面积土地不仅利用地面还利用几个处于不同生产空间的生产项目。仅是在农业上利用层次性差异，来提高农业产出，也在其他行业中立体的利用土地资源。时间优化型集约利用在同意土地上安排不同时间的生产项目，充分利用生产项目的衔接时间。多附加型集约利用是指不仅对土地产品追加更多的劳动投入，实现土地增值，而且通过对土地上的政策附加，基础条件改善等各种附加条件，提升土地的区位条件，经济条件等以达到集约利用的目的。综合型土地集约是指综合运用以上措施，即追加每一利用层次的生产项目劳动投入和产品产出，同时又增加利用层次的优化前后生产项目的衔接时间，使其更为紧凑，另外还对各种农产品沿食物链及物质、能量、价值循环方向增加饲养、加工等环节、增加产值。
三、当前我国土地集约利用存在的主要问题
1、开发区违规建设造成城区土地闲置浪费严重
近年开发区建设呈上升趋势，且各开发区普遍存在开而不发，先圈地后立项等土地闲置现象。这种土地粗放利用的严重情况，一方面导致土地过量供应却开发能力不足，造成大量土地闲置荒废。另一方面导致政府手中存量土地匮乏，新来投资者所需用地以及城市基础设施，公用设施，绿化用地难以得到保证，降低政府运用土地供求杠杆调控经济发展的能力。
2、土地集约利用结构和布局不尽合理
目前我国土地利用一味的追求经济效益，在农业中土地投入比例逐渐缩小，土地供地中生态用地所占比例很小。居住中普通商品房、经济适用房、廉租房和其他保障性住房用地比例偏小，造成一种失衡状态。
3、城市外延式扩张造成城中村等现象出现
长期以来，多数城市管理者把片面地理解为城市占地面积的扩大和城市人口的增加为城市化，却忽略了其内涵和实质，即“城市经济，社会，环境功能的完善”以此思想为指导，许多地方政府“摊大饼”式地进行城市化。在城市化外延式发展的同时，出现了“城中村”和“城市化空置现象”。
4、土地利用总体规划存在缺陷
土地利用总体规划存在的缺陷表现在以下三方面：
（1）体制上的缺陷。虽然我国已经逐渐从计划经济制向市场经济转变，但由于制约因素复杂，使目前的规划体制仍有着明显的计划经济痕迹，与社会主义市场经济体制不能够相适应。
（2）调控手段和编制的缺陷。在城市发展中单纯追求规模扩大，在规划中盲目扩大建设用地范围，不重视资的约束，使得规划缺乏可持续性，不能够对土地利用进行合理调控。
（3）规划的监管不力。土地利用总体规划编制以后，对规划重要性认识不足，法制观念淡薄。只重视规划而忽视实施。规划部门和其他相关部门缺乏沟通协作，存在土地利用总体规划与其他规划产生矛盾。
四、我国实施土地集约利用的措施建议
1、推进开发区土地的合理利用
借鉴国外开发区土地集约利用的经验，推广总结国内开发区已有的土地集约利用的经验，对于未来推动开发区土地进一步的集约化利用具有重要的现实意义。通过强化政府开发区土地的管制，指标控制引导开发区土地高效利用，税费政策调整加快发发去经济增长方式转变三种手段来推进开发区土地的合理利用。
2、优化土地结构布局提高土地利用效率
优化用地结构目的在于通过合理安排不同土地用途，实现资源共享，使各种经济活动联系在一起，实现用地功能组合，提高综合效率。大幅缩减工业用地比例。通过城市用地置换，提高城市中土地的利用效益。提高生态用地规模，保证保障性住房的用地需求。
3、控制城市外延发展，划定城市发展边界
对新增建设用地进行严格的审批，控制城市外延发展，充分挖掘存量建设用地的潜力。严格按照新增建设用地计划来执行，对不符合工地条件的用地坚决不予审批。推进土地整治盘活存量，通过对闲置和低效利用土地的整治，提高土地利用效率、改善生态环境、提升生活质量。
4、完善土地利用规划管理
从改进规划编制的内容和方法，严格监督规划实施两个方面来完善土地利用规划管理。改善土地空间结构以及在土地使用中反映的社会经济关系。通过土地利用总体规划的完善，对现有的土地进行再开发和挖潜。
5、加强农村土地集约利用
全面开展农村土地清理，建立耕地地力保养和环境保护制度；推进农村建设用地流转制度改革；加强农村土地整治力度；以科学技术为依靠，提高土地产出，为农村增收；严格耕地保护，禁止违法违规出让耕地，改变耕地用途；优化农业结构，使农业土地利用综合效益达到最大化；积极推进农村土地税改革。
参考文献：
[1]董秀茹，石水莲，王秋兵.土地集约利用问题研究综述[J].党政干部学刊，2009，6：27.
[2]董秀茹，石水莲，王秋兵.土地集约利用问题研究综述[J].党政干部学刊，2009，6：28.
集体土地规划篇7
这必将是丰富的一年。我们将为30年前的那场改变了中国、改变了世界、更改变了我们每一个人的巨变，奉献我们最深厚的感情；我们将为这一年世界体坛的最大盛事，奉献我们最热烈的欢呼。当然，作为国土人，我们也将为这一年地政管理中的重要进展而奉献我们的努力。
无论是节约集约用地，还是农村集体建设用地管理，或是二次调查和县乡村法律知识培训，2008年地政管理，必然是更为精彩的一年。
当2007年将要落幕的时候，人们就曾猜测：2007年《土地储备管理办法》、《土地登记办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等一系列政策出台及“百日行动”的开展，使地政尽显风采，2008年地政还将有哪些措施?国务院的《关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)，解开了这个谜底：节约集约用地仍然是地政主旋律，疏堵结合是特点。
众所周知，建设资源节约型社会是写入党的十七大的大政方针，土地资源的节约，是资源节约的重头戏，所以，落实十七大精神，将土地节约集约利用上升到建设资源节约型社会的高度，将是地政管理的重心。因此，从3号文的内容可以看出，与近年来国务院先后下发的28号文和31号文等文件有所不同的是，2008年的地政将以促进节约集约用地为目标，在具体措施上，更加注重规划计划的整体控制性作用，更加注重存量建设用地的内涵挖潜，更加注重市场机制作用的发挥，更加注重集体建设用地的充分利用。
以加大闲置土地处置为着力点，3号文件在政策上倡导疏堵结合
人们看到，与以往以限制性政策为主不同，3号文的节地政策是一个疏堵结合的格局。
一方面加大土地管理力度，着力点再次放在闲置土地上。文件要求：严格执行闲置土地处置政策，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用，不符合法定收回条件的，应及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20％征收土地闲置费。
与以前的几份文件相比，3号文作了两个方面的重大调整，首先是核算基数从过去的土地出让金变为现在的出让或划拨土地价款；其次是征收比例删去了“原则上”的字眼，并要求各地“严格执行”。
此前各地执行了十多年的政策是，征收相当于土地出让金20％以下的土地闲置费。
早在1995年实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》曾规定，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费。
此后，1999年出台的《闲置土地处置办法》对此规定作了重申。然而，以上述两文件为基准，各地实际征收大多标准为8％～10％左右，与20％有很大差距。到了2006年，为加大房地产调控，相关部委要求加强对房地产开发用地的监管。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费。
进入2007年9月，鉴于房地产用地闲置情况突出，国土资源部下发《关于加大闲置土地处置力度的通知》，首次提出土地闲置费按最高限收，要求“原则上”按出让或划拨土地价款的20％征收。
此次3号文首先在核算基数上，从过去的土地出让金变为现在的出让或划拨土地价款，相当于核算基数比过去提高了4倍。因为土地出让金一般是出让土地是政府所取得的土地纯收益，而土地出让价款则是出让土地时土地使用者所支付的全部土地价款，土地出让金一般只占全部土地价款的25％。
其次，征收比例删去“原则上”等字眼，决不仅是一种文字上的变化，而是意味着管理更加严格，自此土地闲置费一律按20％征收，相当于各地现行的土地闲置费征收标准的5～8倍。
同时，《通知》首次提出对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。征缴增值地价，是继2007年2月实施的土地增值税清算制后，对地产业高利润的再一次平抑。可以预见，今后闲置土地的经济成本将大幅提高。
显然，在“堵”的方面，政策上较以往更严格，措施更有力。
然而，政策并非一味的“堵”。其另一方面是，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。
规划上的集约节约是鲜明特点
规划、布局上的集约节约是最大的集约节约，规划、布局上的不合理是最大的浪费。因此，从宏观上突出土地利用总体规划的调控作用对集约节约用地有着重要意义。
3号文进一步强化了土地利用总体规划的整体控制作用。要求各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。明确要求按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。要求城市规划按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要求建设项目设计、施工建设用地审批必须严格执行用地标准。
市场仍是重头戏
3号文件明确提出：深入推进土地有偿使用制度改革。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地(包括配套的办公、科研、培训等用地)，以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。以充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地的长效机制。
土地储备制度将有新要求
诞生于1996年的土地储备制度，在增强政府土地调控能力，促进土地节约集约利用上，一直起着重要作用。2007年11月《土地储备管理办法》出台，使土地储备的制度化建设更上一层楼。此次3号文，再次将土地储备纳入市场配置土地资源的重要内容，标志着土地储备在土地市场化进程中将进一步发挥作用。同时3号文对土地储备也提出了新的要求，指出：储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置。可以预见，未来的土地储备制度将更加规范。
集体土地规划篇8
论文摘要：进入21世纪以来，随着人口的膨胀和生产的无限扩展，我国土地资源的相对稀缺性越来越明显，简单的土地所有权已不能满足所有者的个人利益需要，而更难达到土地资源价值和效益最大化的实现。特别是农村基本农田的保护问题越来越突出，生产的发展要求多占用土地，而为了最大限度的保护农民的利益，保住农民的“饭碗”，实行耕地保护制度势在必行。土地是“是一切生产和一切存在的源泉”，是宝贵的自然资源和重要的生产资料，但是生产的无限发展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面积流失，使发展与耕地的保护演变成了一对矛盾体。我国的改革是从解决农村土地所有权制度问题打开缺口的，但至今农村土地所有权制度依然是形成诸多矛盾的焦点。为了解决我国农村土地发展的问题，本文就农村的土地所有权制度的现状、存在的弊端、发展的个人建议进行初步探讨。
一、我国土地所有权制度的现状
我国的集体土地所有权是通过合作化运动和化运动，将农民个人所有的土地转为集体所有而产生的。1979年前，我国农村土地所有权制度经历了两次制度安排，这两次制度安排的出发点都是为了实现其政治支持最大化和社会产出最大化，但是不同的产权结构导致截然不同的生产效率。1950年后，我国开始发展互助组，后从1953年开始实行初级合作社制度，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，收益既按劳分配，又按股分红，激发了农民的生产积极性。这种制度安排是土地的地主所有转为土地的农民所有，实行了土地的私有私营，它与当时的生产力发展水平相适应，从而促进了农业发展。1955夏季开始的农村高级合作社运动，把社员私有的土地转为合作社集体所有，建立了农村集体经济，使土地的私有私营转为公有公营。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。在高级社里，土地集体所有，集体经营。土地已不再作为一项私有的财产取得分红。此后又经历了化运动，最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖。1958年又开始搞"一大二公"的，在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，不仅剥夺了农户对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵犯了农户的收益权。“制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈。”
1979年以后，我国对集体土地的使用制度进行了改革，由公有公营变成集体所有、个人承包经营（使用），集体行使所有权、享有处分权，承包者享有占有权、使用权和部分收益权。家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的合作集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，促进了农业的发展。在近几年的发展中，家庭联产承包责任制衍生出几种新的承包方式，如山东平度的“两田制”，广东南海的"农村土地股份合作制"，陕北、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等形式，在初期都取得较好的经济效益。实行集体所有，家庭联产承包经营使用的土地制度。这种变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自。然而近几年来，家庭联产承包责任制包括几种衍生方式，都出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，稀缺的土地资源作为农民的负担这一现象仍未得到根本改观，因土地而产生的弊端越来越明显。
二、现今我国农村土地所有权制度存在的弊端
首先，土地的集体所有权主体就不明确。尽管《土地管理法》规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理"。但是，谁是集体的真正代表？《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村二级，并且乡（镇）等属于行政机构，村属于自治组织，本身都不具有法人资格，因而不具有作为产权主体的独立性。集体土地产权所有者的虚位，使土地所有权实际上由乡（镇）和村干部来代行使。农民仅有土地的使用权和部分收益权，而所有的土地处置权和相当一部分收益权掌握在乡和村干部手中，农户根本就无权干预。监督制度的不完善，更使部分地区的土地所有权异化成为乡官和村官所有制。政府官员直接干预农业生产、农户经营，造成农业生产中政企不分。不仅如此，对土地处置权的控制还滋生了乡村干部的腐败，的行为在数量上和程度上都愈演愈烈。同时，各种不合理摊派的现象比较严重并有加剧之势，虽经中央三令五申却收效甚微，这主要就是因为土地的处置权掌握在各级乡（镇）和村官手中，农民无力抗交，敢怒而不敢言。如《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经营组织、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”。在这里，谁是土地所有权的主体？土地的集体所有在我国的涵义是劳动群众集体所有，它是农业合作化乃至制度下逐步确立起来的。如果劳动群众集体是民法意义上的主体即权利主体，那么劳动群众集体就应享有土地权利的法律资格。但事实上，《土地管理法》并未明确规定什么样的劳动群众集体就是土地所有权的主体，立法所规定的只是农村基层组织对农民集体所有土地的经营和管理权。在集体所有的名义下，谁是土地的实际所有者是不明确的。不仅如此，就是集体作为土地的经营管理权主体地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集体经济组织经历了农业生产合作社，、生产大队、生产队三级组织，乡、村、组等形式；现在乡一级设有乡政府，村一级设有作为农村基层群众性自治组织的村民委员会，它们是不是集体经济组织？如果乡政府定位成纯政权机构，它不直接对农地权发挥作用，那么，村民委员显然不能说不对农地权发挥直接作用。因为村民委员会在农地权上的功能是十分强大的，村民委员会常常作为基层政权在农村的延伸而替代了集体经济组织的职能，法律并没有对集体经济组织和村民委员会的职能作出明确的界定。所以，集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。正是这种农地权主体的不明晰，导致了农民将土地集体所有理解为国家所有。这一理解主要来源于现时农地收益分配的矛盾，即税收、地租和利润关系的互相交错：国家税收中包括了包含在价格差价中的交换税，它侵蚀了集体的地租和农户的利润；集体作为土地权利主体应享有的地租却以“费”的形式体现出来，如一度实施的“三提五统”。农民不仅从分配上感到了土地的国家所有权的存在，而且在土地承包合同的统一版本中所规定的国家可以在任何需要的时候占用承包地的条文里强化了对土地国家所有的认识。当前我国农村土地所有权是不完整的。就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。国土资源部政策法规司司长王守智曾表示，目前中国还未建立起一套跟市场经济完全接轨的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的产权制度。因此我们必须先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权，赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。
其次，中国农村土地所有权与最终处置权分属不同主体。《宪法》第9条与第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条都明确规定，农地属于农民集体所有。1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，更是作了详细规定，即集体土地所有权主体有三类：乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营管理所属土地。尽管产权经济学和法学都认为所有权是由一组“权利束”构成的，包括排他性使用权、收入的独享权和自由的转让权等，可是在产权经济学看来，重要的不是资源的归属问题而是资源的利用效率，即如何使资源从低效率使用者流向高效率使用者，处分权是所有权中的核心权利。
经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家对农民拥有最终处分权。国家拥有农地最终处分权不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的惟一合法垄断者，还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体所有权的行使，导致农民土地集体所有权残缺。
最后，土地承包经营权不稳定。1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确"土地承包经营期限为三十年"，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是从法律地位上来看，土地承包权仍然是一项主要由政策而不是法律规定的土地权利，它归根结底是基于承包合同产生的，而承包合同的处置权在很大程度上操纵在乡镇、村官手中，使得合同的内容具有较大的随意性，一些并非是这一权利的对等义务和农业赋税被当作对等条件捆绑在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可变更性，而承包者对此是无法控制的，农户的土地权利极易受到侵害，并且一旦发生侵权行为又难以通过法律程序予以解决。其结果造成承包者的长期预期不足，对预期净收益的疑惑使之不能形成有效的投入和积累机制，因此承包者只能进行短期掠夺式经营，并且不愿对农田基础设施做长期投资，从而导致土地肥力衰退、土质下降，农业生产条件恶化。
三、对我国农村土地所有权制度发展的建议
一、明确集体土地所有权的所属范围。国家成立专门的地权登记机构，对每一块土地都必须登记，明确所有权人，在此基础上由政府颁发土地所有权证。所有权人可以是个人、或农民集体、或地方政府、或企业、或国家人等；持有土地所有权证，依法行使土地处置权。假如农民集体持有土地所有权证，政府征地就没法操作了，农民集体就可以持证并依据宪法告政府违法。现实是政府违法征地——强占农民集体的土地所有权，农民集体没有主体资格和产权证明告政府，以维护所有权人合法权益。地权登记，给土地所有者发地权证，是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础。首先，把现有农村集体所有的土地作如下区分：第一，把直接用于农业生产的土地确立为村小组范围内的农民集体所有。第二，在村一级的集体层面上也应存在相应的土地，这些土地主要用于公益用途及发展企业或其他集体经济。土地的种类可以依照各村的具体情况和经济发展需要而定，原则上基本维持现在村集体组织占用的土地，并合理地预留一定面积供后续发展使用。第三，在乡镇层面上，存在的土地包括：政府机关办公用地，乡镇公用事业、公益事业和乡镇企业用地。这样，现有集体土地所有权的三个层次的客体都已经区分开来。其次，要作好农村土地登记工作，明确农村集体土地所有权的权限范围。集体土地主要包括两类，一是农地，二是建设用地。农地包括耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业等生产的土地，以及为农业生产服务的配套设施用地，如水渠等。建设用地指已用于非农业目的的土地，主要包括：宅基地、乡村企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地。集体土地还包括属于集体所有的“四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）。当前，农村土地登记要做好两方面工作，一是对土地所有权主体的登记，二是要在认真测量的基础上，明确土地边界。二、在现有法律框架内和现实存在的基础上改良土地制度，重点要落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”，并完善土地农民集体所有制，确保所有权和处置权的紧密联系。主张政府要依据《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登记条例》和《土地登记法》给村民集体颁发“集体土地所有权证”。在“土地农民集体所有制”框架内，依据《村民委员会组织法》充分实现农民集体和农民的土地权益——所有成员平均分享承包收益和土地“农转非”的地租增值及地权资本化收益。反对农户买卖、抵押和继承土地所有权，对设有一条底线：即坚持《宪法》规定的“土地农民集体所有制”不动摇。准许村民（成员）非平均占有土地承包权，但实行有偿承包，农户或个人或小集体都可以承包经营土地，甚至对村外招标发包土地也可，承包费就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公积金和管理费外，其余成员平均分配。村民（成员）离开村（社）集体时，从承包费（公积金）中拿钱给予一定的补偿，土地收归集体。同时主张农民集体享有更大土地权利——置换、出租、抵押（在国家土地银行）和依法“农转非”（废除征地制度）。要求政府扶持农民建立村（社）合作金融（农村金融内置化），准许农民以承包地、宅基地、自留地在农民合作金融体系内抵押，通过农民合作金融体系实现土地承包权和林地承包权、宅基地、自留地转让。通过“增人增地、减人减地”维持农民地权的公平性和平均性；通过“有偿承包”维护土地所有者权益，同时促进“专业化、规模化”种植和“劳动力最优化配置”；通过“公积金”补偿地权退出，为社员（村民）退出农村（集体）提供便利；通过“公益金”和提留维持社区共同体和村民自治；通过合理利用集体建设用地壮大集体经济，让农民获得更多的地租增值收益和土地资本化收益；通过巩固双层经营体制，让弱者得到集体的保护，让强者以集体为后盾更大胆、更快速谋发展。只有坚持土地农民集体所有制和集体经济，才能扩大农民分享地租增值和土地资本化收益的权利。“所有权均分，增人增地、减人减地（规定3－5年调整一次），承包合同一定5－10年不变，动帐不动地（份额所有权在帐面上调整平衡，承包地和承包合同不变），多占地者补偿少占地者”。这样既体现了公平，又避免了土地的频繁调整。农民根据市场的变化，经常改变农地的农业用途，如水稻地改鱼池或稻田养鱼，棉花地改果树蔬菜，或扩大复种指数等等。显然，仅从扩大农民分享更多农用地租的角度去看，农民的办法有利于土地农用最优化配置，农地地租最大化，也有利劳动力优化配置（较好解决了地坑人现象），比学者“承包权永佃制、但加强土地农用用途管制”制度设计的高明得多。
三、强化农村土地所有权管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，不论是国有、或是集体所有、或是个人所有、还是地方政府所有，都必须遵守农地农用规划，不得随意“农转非”（但农民可以在农地农用上有更多的选择，如稻田可以养鱼或在鱼池边建猪舍养猪等等）。非国有土地农用权，只许依法在农民之间交易，集体所有的农地权，村社内部转让优先；农民集体之间可以交换或买卖农地；非农民不得购买农地，更不许购买农地擅自改变用途或闲置；农民之间、农民集体之间交易农地，免征税；从事定购粮、定购棉生产的农地，享受政府补贴；鼓励个人或集体或企业将国有荒地、沙地、盐碱地改造成可耕地，开荒者可享受政府补贴，并取得开荒地的永久农用权。开荒地如果不享受政府补贴，可在10年之后减半“农转非”；集体土地承包是否“平均分配”、是否收取承包费、承包费如何分配等等，应该由农民集体依《村民委员会组织法》决定；国家成立土地银行，以帮助农民在村社内部建立土地信用社，农民的承包地或份额所有权可以在村社内部的土地信用社抵押贷款。农民退出集体，其份额所有权可以由农民集体收购，农民集体通过土地信用社按照“事先约定”的份额地权价格给予退出成员的补偿。成员退出补偿金从合作金融收益或承包费中列支。
随着城市化和工业化的发展，必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地，农地所有者和政府各得一半。如：某块农地10亩，规划在2008年8月“农转非”，到2008年8月时，这块地即为非农用地了，政府无偿获得5亩，土地的原主人（该农民集体）失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地，只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业；原所有者（农民集体）得到的5亩非农地，由土地所有者自主处置，或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地，在土地市场上购买好了，不需要找政府，政府是公平交易的维护者。农民集体建设用地也是“非农地”，享有同国有“非农地”同等待遇，但要依法纳税；集体小产权房和大产权房也一视同仁，但也要同等征税。国有或地方政府所有的土地“农转非”，也按照“减半”的原则处置。
已经“农转非”的土地，由土地所有者自主处置，出售给开发商或自己开发都可以（政府应该将新城区的停车场、市场和农民工住房等适合农民集体开发的建设项目，规划给农民集体开发，让农民集体获得稳定的地租增值和土地资本化收益），但所得的增值收益必须依法纳税，按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。土地增值所征税收，归全民共享，用于增进全民福利，避免各地为GDp和财政收入开展土地征收和土地价格大战）。“农转非”的土地，所有者也可以选择闲置，但必须缴纳土地闲置税，闲置时间越长，税率越高。
四、立法规范土地估价、地价公开制度和土地金融制度。第一，土地估价——政府成立或授权民间专业的土地估价机构，对不同所有者的土地进行估价，合法的估价机构对土地做出的估价具有法律效力，是土地交易价格的法定依据，也是依法纳税的法定依据。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉条件或交通条件等，土地价值就会提高，所有者可以重新申请估计。土地的自然供给虽然是固定不变的，但土地估价制度，有利于调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。这项制度，对于我国盘活存量土地、守住18亿亩耕地，在促进经济社会发展的同时保障粮食安全，具有重大的意义。守住18亿亩红线，靠严格管制征地是不够的，更重要的是调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。第二，法定估价机构对土地估价之后，通过专门的网站或报纸或杂志等，向社会公开地价。地价公开，有利公平交易，有利降低交易成本，有利土地金融发展，有利于市场经济体制的巩固和完善。对于防止土地交易和抵押过程中的欺诈和腐败，意义非常重大。第三地权要充分实现，必须要有土地金融制度。鉴于我国的土地制度是农民集体所有制为主的实际，建议建立双层（两级）土地金融制度。即：国家要建立土地银行——帮助农民集体实现土地所有权产权；农民集体要建立土地信用合作社——帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款，充实农民集体（合作组织）的土地信用社本金；农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体（合作组织）土地信用社抵押贷款，以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。
五、完善土地规划与编制制度。对每一寸国土都要规划和编制，国土的使用和开发，都必须依据规划和编制。例如：城市不断发展，土地农转非是必然的，但必须依据规划和编制“农转非”；农业用地，也要规划和编制，有利于提高农业效率和粮食安全。由各级政府在中央政府指导性框架和土地法规约束下起草土地规划和编制，提请同级人民代表大会和上级人民代表大会表决，两级人大表决通过即产生法律效率，任何个人和政府不得随意更改。随着经济社会发展，依据土地规划和编制对土地实施“农转非”，在依法“农转非”的过程中，政府无偿获得不高于农转非土地50％份额的公益用地。公益用地，用于公益和农民工住房；非公益用地，只能通过市场取得，严禁政府供应非公益性用地。制定土地规划法，完善土地经济法律制度。土地经济法律制度是以社会利益为本位调整国家宏观干预土地关系的法律制度，它是节约用地、实现土地资源优化配置的重要法律手段。宏观调控土地利用的法律主要是土地规划法。土地规划是土地管理的依据，是各项具体土地管理活动的依据，因此土地规划法在土地法律制度体系中应居于龙头地位。它一方面干预土地民事主体对土地的利用，一方面为行政机关的土地管理提供依据。而目前我国土地法律制度中土地规划法律作为土地经济法的龙头地位并没有真正确立，表现在将土地规划仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段，与其他土地管理手段并行地规定在土地管理法之中而没有将其单独立法，未能使其取得比具体土地管理法律制度更高的法律效力，这样就使得土地利用总体规划难以有效贯彻执行。有的地方政府虽然制定了土地利用总体规划，但又不执行规划，盲目批地、乱占耕地，曾经在各地兴起了开发区热、房地产热、扩城热、城镇建设热，致使大量耕地资源遭到破坏，土地资产收益大量流失。因此必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用。这就需要运用强有力的土地规划法确保土地利用总体规划编制的科学性和实施的权威性。因此就要提高土地规划法律制度的法律地位，不能再将土地规划法律制度作为土地管理法律制度的一项具体制度来规定，而应将其从土地管理法中独立出来，由全国人民代表大会或其常委会制定独立的《中华人民共和国土地规划法》，作为基本的土地经济法，即土地宏观调控法。土地规划法应对土地利用总体规划的编制原则、编制机关、编制程序、规划的法律效力、规划的实施、土地利用总体规划的法律责任等问题作出规定。由于没有一部统一的土地规划法，土地宏观失控的问题往往要依靠政策调整。比如1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》以中央第11号文件下发，针对耕地锐减的严峻形势，明确提出了对土地利用加强宏观调控的任务，要求：“各极人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地与开发复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作”。这种政策性规定虽然在一定阶段可以对土地规划关系起到促进和调整作用，但它不具有法律的稳定性、权威性和规范性，难以长久地有效地调整土地规划关系。因此，必须制订统一的土地规划法调整土地规划关系。作为社会主义市场经济条件下的土地规划法，必须坚持“实现耕地总量动态平衡，以供给制约和引导需求、加强对农地和非农地用途管制的原则，对土地利用规划、后备土地资源开发规划、土地整理专项规划、土地分区规划等作出全面规定，建立按规划供地批地的规划审核许可证制度，建立规划公示制度，规划动态监测制度等规划实施制度。”
参考文献：
1王洪友、邹丽萍：《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。
2王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
3马金强等：《我国农村集体土地所有权分析》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2004年第1期。
4王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
5黄辉：《农村土地所有权制度探讨》，《现代法学》，2001年第4期。
6王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
7伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报》，2000年第9期。
8郑玉波：《民法物权》，三民书商，1958年版。
9王铁雄：《集体土地所有权制度之完善-民法典制定中不容忽视的问题》，《法学》，2003年第2期。
10丁关良、徐新灶著：“谈土地所有权和使用权争议的主体和形式”，载《中央政法管理干部学院学报》1998年第5期。
集体土地规划篇9
【论文摘要】文章从我国农村集体土地使用权流转的制约因素出发，全面分析在土地流转制度创新设计过程中涉及流转的条件和范围、流转的方式、流转后的用途和使用年期、政府的角色定位和管理内容，以及流转中的土地收益分配等几个难点问题。
依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。
近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。
一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析
（一）农村土地使用权流转的法律约束机制
1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；
2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；
3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。
（二）不同利益集团的行为决策方式的约束
1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。
2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。
二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析
（一）流转的条件和范围
对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。
（二）集体建设用地流转的方式
对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。
（三）集体建设用地流转后的用途
对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。
（四）集体建设用地流转后的使用年期
对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。
（五）政府的角色定位和管理内容
政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。
（六）流转中的土地收益分配
农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10％，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。
【参考文献】
[1]张仲．建立农村集体土地使用权流转新机制．理论前沿，2004，（4）．
[2]刘洪彬，曲福田．关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析．农业经济，2006，（2）．
[3]程久苗．农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考．南京：农业大学学报，2002．
集体土地规划篇10
【关键词】农村；建设用地；流转；制约因素
依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。
近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。
一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析
（一）农村土地使用权流转的法律约束机制
1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；
2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；
3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。
（二）不同利益集团的行为决策方式的约束
1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。
2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。
二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析
（一）流转的条件和范围
对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。
（二）集体建设用地流转的方式
对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。
（三）集体建设用地流转后的用途
对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。
（四）集体建设用地流转后的使用年期
对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。
（五）政府的角色定位和管理内容
政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。
（六）流转中的土地收益分配
农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10％，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。
【参考文献】
[1]张仲．建立农村集体土地使用权流转新机制．理论前沿，2004，（4）．
刘洪彬，曲福田．关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析．农业经济，2006，（2）．
程久苗．农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考．南京：农业大学学报，2002．