法治社会的问题和对策篇1
内容提要:本文力图开辟一个新的犯罪学研究领域——“制度犯罪学”(institutionalcriminology)。传统犯罪学理论以纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究，制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间的结盟，以科学的态度和方法，再加上政策学、政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。制度犯罪学坚持认为，犯罪问题是一个公共政策问题。基于这一认识，制度犯罪学关注以下具体问题：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(shouldtodo)、能够做什么(cando)、打算或不打算做什么(choosetodoorchoosenottodo)、已经做什么(havedone)。制度犯罪学研究使犯罪学由一门纯粹的实证科学走向一门具有政治献策功能的决策科学。
本文力图开辟一个新的犯罪学理研究领域——“制度犯罪学”(institutionalcriminology)，并把它视为可以与犯罪生物学、犯罪心理学和犯罪社会学比肩而立的犯罪学“第四支柱”。传统犯罪学理论以所谓纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究；制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间联盟的结晶，它把犯罪问题视为一个公共政策问题，强调以科学的态度和方法并辅以政策学或政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。由于本文只是对制度犯罪学研究的“破题”之作，故称“初论”。
一、什么是制度犯罪学
(一)制度犯罪学的关注焦点和研究内容
所谓制度犯罪学，就是对公共政策的犯罪学分析，准确说，就是对作为制度的公共政策与犯罪问题之间相关性的分析。公共政策与犯罪问题之间的相关性，是制度犯罪学关注的基本对象。
制度(institutions)即规则，是由演化或者设计而来的行为规则或行动准则。由设计而来的规则叫做正式制度(formalinstitutions)，是一些政治人(如选举产生的立法人员、国家行政官员等)通过一定的政治程序或立法程序而制定的行为规则；在人类经验中逐渐演化而来的规则叫做非正式制度(informalinstitutions)。①习惯、传统、伦理道德规范等，是由演化而来的非正式规则；政府(包括执政党、国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关)制定的法律、法规、政策、规章等，是基于政府权威设计而来的正式规则。本文所称“制度”，特指正式制度。制度犯罪学研究的是正式制度及其与犯罪问题之间的相关性，基本上不涉及非正式制度与犯罪之间的关系。关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，主要是犯罪社会学的任务。犯罪社会学关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，或可能算作“潜制度犯罪学”。当然，在讨论文化政策与犯罪之间的关系时，难免会论及诸如传统文化的扬弃与社会主义核心价值体系的树立问题，这个问题或多或少地会涉及对非正式制度的犯罪学评价。
正式制度可以分为社会基本制度(社会的基本政治制度和经济制度，例如社会主义制度或资本主义制度)和社会基本制度框架下的具体制度两个层面。在基本制度框架下的具体制度即公共政策(publicpolicy)。②广义制度犯罪学的研究内容涵盖社会基本制度和所有的公共政策。但是，本文所称的制度犯罪学，仅指对公共政策及其与犯罪问题之间相关性的研究。换言之，制度犯罪学研究是在既定的社会条件下展开的，它所研究的仅仅是既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。这里所说的“既定社会条件”，不仅是指既定的社会基本制度，还指社会生产方式生产关系相对稳定的社会生活类型。
这种在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学，不就社会基本政治制度和经济制度进行犯罪学评价，不讨论社会性质(姓“资”姓“社”)与犯罪的关系问题，不讨论罪的社会起源或者根源问题，也不讨论社会急剧动荡时期的犯罪问题(例如战争以及战争政策与犯罪的关系)。关于这些问题的研究，当属“元制度犯罪学”研究。“元制度犯罪学”或可称作“犯罪政治学”或“犯罪政治经济学”。相对于“元制度犯罪学”，在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学属于“具体制度犯罪学”，或可称“犯罪政策学”。
“具体制度犯罪学”只就既定社会制度下的具体公共政策(如产权制度、人口政策、财政政策、产业政策、社会保障政策、教育政策等)以及政策过程进行犯罪学评价，它只关注具体公共政策的性质及其变化对犯罪状态的影响，即对犯罪现象量的增减、类型结构变化所产生的影响。之所以要做如此限定，一是为了给制度犯罪学研究确定一个基本的研究前提，避免制度犯罪学研究陷于单纯的意识形态论战；二是考虑到只有在既定的社会条件下和在社会常规性运动的情况下公共政策的活跃性及其对犯罪问题影响的重要性才能够凸显出来，因而在既定基本的社会制度条件下展开研究才更具有现实意义。
制度犯罪学或具体制度犯罪学关注的焦点问题是：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(shouldtodo)、能够做什么(cando)、打算或不打算做什么(choosetodoorchoosenottodo)、已经做什么(havedone)等问题。
为此，制度犯罪学或“具体制度犯罪学”主要研究以下具体内容：
——公共政策的好坏(如是否公平、是否决策失误)对犯罪状况的影响；
——政策时机(如政策出台时条件是否成熟、社会心理承受力如何)对犯罪状况的影响；
——政策执行(如是否违法行政)对犯罪状况的影响；
——公共政策的变动对刑事政策的影响(如对法定犯罪圈的划定的影响)；如何通过公共政策解决或克服犯罪问题；
——公共政策在防治犯罪方面的机会成本；等等。
社会管理体制(如政治体制、经济体制)与犯罪的关系问题，不应当被视为“元制度犯罪学”问题，而应当视为“具体制度犯罪学”问题纳入制度犯罪学的研究范围之中。
(二)制度犯罪学的基本命题与核心观点
在既定的社会条件下，公共政策与犯罪问题之间具有明显的相关性，犯罪问题是一个公共政策问题；作为公共政策问题的犯罪问题，应当通过良好的社会治理和良好的公共政策来解决，而不应当过分依赖于刑事政策或刑罚压制来解决。这是制度犯罪学的基本命题和核心观点。
围绕上述基本命题和核心观点，制度犯罪学坚持如下具体观点：
1.在现代社会中，公共政策是影响犯罪状况的最为活跃的因素或变量。在既定的社会条件下，对社会发展的方向和速度实际起着引领和调控作用的是公共政策。公共政策是一把“双刃剑”，好的公共政策有助于犯罪问题的解决，坏的公共政策则会导致或者助长犯罪问题的发生。
2.犯罪问题对于公共政策具有反作用。从犯罪经济学角度看，一定规模的犯罪现象是一个特殊的“社会产业”，也是社会资本的巨大损耗。一国的犯罪情况是该国基本国情的一部分。国家和政府进行公共决策时不能无视犯罪问题的存在，不能不考虑公共政策的社会治安方面的成本和收益。
3.应当通过公共政策解决犯罪问题。好的公共政策，就是好的犯罪对策。能够较好地处理公平与效率、发展与稳定等重大问题，促进社会和谐发展，减少社会问题出现的公共政策是好的公共政策，与预防和控制犯罪的专门对策协调配套的公共政策是好的公共政策。
4.保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序，是政府应当提供给社会的一个公共物品(publicgoods)。③犯罪问题的有效控制和适当解决，主要是政府的责任，而不能全部委之以公众。好的公共政策需要有好的体制和好的政府作保证。公共政策的好与坏，取决于体制的好坏以及政府(以及执政党)决策水平和执政能力的高低。
5.通过公共政策解决犯罪问题，是政府的一种“治道”，它追求的是对犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决。犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决，关键在于政治上的良治、文化(伦理)上的纯美以及社会关系的和谐。从本质上说，犯罪问题的解决过程是一个社会设计和人性管理过程。完善的社会、纯美的文化(伦理)加上全面发展的人，是有效解决犯罪问题的根本性条件。通过公共政策解决犯罪问题，是科学发展观、构建和谐社会的社会政治构想以及建立社会主义核心价值体系的文化(伦理)思想的内在要求。
(三)制度犯罪学的研究工具：政策分析(policyanalysis)
政策分析是科学家与决策合作中产生的一个“混血儿”(hybrid)[1]102。在制度犯罪学中，政策分析是犯罪学家与公共政策相结合的一个适当途径，也是制度犯罪学最基本、最重要的方法和最基本研究的工具。
所谓政策分析，就是对具体公共政策的制定及其执行效果进行分析和评估。政策分析是一种个案研究方法。政策分析不仅要做到定性分析与定量分析相结合，而且允许进行政治和伦理方面的价值评判。政策分析的主要特征是：对公共政策加以解释而非描述；探究公共政策的原因和结果；尝试发出现适用于各种政策领域的一般性理论[2]41。政策分析的主要目的是甄别好的公共政策与坏的公共政策，并提出一定的政策建议(policyadvocacy)。
在制度犯罪学研究中，政策分析的重点是对公共政策的社会治安效果加以分析、评估，即对某一项公共政策对社会治安的影响程度以及该政策在社会治安方面的机会成本大小进行分析、评估，最终据以提出合理化的公共政策建议。
制度犯罪学中的政策分析，核心是要查明制度与犯罪问题之间的相关关系或因果关系。其具体分析方法，既可以是描述性的，也可以是解释性的；④既可以是定性的，也可以是定量的。⑤运用统计学方法分析制度与犯罪问题之间的相关关系，寻求制度与犯罪问题之间的统计学因果联系或概率性因果联系，是查明制度与犯罪问题之间在无因果联系或高度相关关系的重要手段。
二、公共政策是影响犯罪状况的“有形之手”
制度或公共政策是一只影响犯罪状况的有力的“有形之手”，现代社会中的犯罪变动在相当大程度上取决于制度或作为制度的公共政策的取向及质量。
对于人类社会来说，制度有其必要性。制度以及作为制度的公共政策事实上是一种社会团结的“黏合剂”，也是社会发展和个人行为取向的“指引器”。它对于人类社会的安全与稳定有着重要的作用。政治学和政策学把公共政策的功能归结为以下几点：一是导向功能，即公共政策作为规范公众行为的社会准则，而在行动和观念上引导公众，告诉人们应当做什么和不应当做什么。这种导向作用，在社会变革期或转型期表现得尤为明显。二是管制功能，即公共政策旨在避免不利因素出现而对目标群体产生的约束和管制的功能。可以分为积极管制(激励)和消极管制(惩罚)两种。三是调控功能，即公共政策对利益冲突的调节和控制功能。四是分配功能，即公共政生对社会利益和资源分配与再分配的功能。其中所要解决的一个关键问题是恰当处理公平与效率问题[2][3]。
也许正是由于作为正式制度的公共政策具有上述功能，这只组织和调整社会的“有形之手”，也就同时成为了影响犯罪状况与动态的“有形之手”。政治学和政策学所概括出来的公共政策的上述每一种功能是否发挥，都与社会稳定与否以及社会犯罪状况有着密切的联系。
作为正式制度的公共政策，有着难以克服的“双面性”或“双重性”。一方面，它起着组织社会、引导社会、压制犯罪和维护社会秩序的作用；另一方面，它又可能给社会及人类带来伤害和副作用。从终极意义上讲，当国家以及由其生产的正式制度无比强大时，会极大地压制社会，不仅使人类付出自由代价和经济代价，还会产生专权、官僚主义以及种种政治罪恶。从现实来看，国家政治权威以及由此而生的正式制度(公共政策)的存在，也给人类带来了新的问题：政府可能违法行政和侵犯人权，权力可以被用来“寻租”并产生腐败，法律和公共决策可能“自摆乌龙”而引发种种违法犯罪。“规则是个好东西”，⑥但规则(制度、政策)也自有规则(制度、政策)之弊。从犯罪学角度说，正式制度以及作为正式制度的公共政策，不仅调整着社会，而且影响着社会的犯罪状况。任何国家中的犯罪现象，总是以一定的制度(政策)为背景而存在和变动。
现代社会的每一步变迁和每一次转型，几乎都离不开政府的主导和政策的推动。一次社会转型，就意味着一次制度设计和公共选择。在社会转型过程中，随之而来的是犯罪现象的明显变化——通常表现为犯罪的增长。因此，影响犯罪变化的那只有形的制度或政策“推手”往往会在社会转型过程中异常清晰地显现出来。在这一点上，中国当代尤其是改革开放以来的犯罪现象变化，是一个颇具标本意义的例证。
“中国在当今世界众多的国家中是独具特色的”，表现之一就是在中国形成了一种独特的制度文明[4]。这种独特的制度文明，深刻地影响着人们的价值观念和行为方式，也影响着中国的犯罪状况和变动趋势。因此，考察中国社会，研究包括犯罪问题在内的中国社会问题，必须结合这种独特的制度文明来进行。新中国成立60年来，中国社会的运动和发展始终是在强大的中央政权把握和调控之下推进的。中国的犯罪状况一直与政治生态息息相关，国家制定的刑事政策往往带有明确的政治意向、政府组织的与犯罪作斗争的方式往往与政治运动相交织，这是20世纪70年代末以前中国犯罪现象及其变动的一大特点。20世纪70年代末改革开放启动以后，情况逐渐发生变化。除了“严打”斗争以外，中国政府已经不再针对犯罪问题组织和发动大规模的运动式打击；即使是“严打”斗争也逐渐向常规化发展。但是，政治或政府对犯罪状况的影响并没有因此而褪祛，只是影响方式发生了变化。如果说20世纪70年代末以前政府是直接以强大的政治权力来控制犯罪，20世纪70年代末改革开放以来政府则主要通过公共政策来间接地影响犯罪。稍加考察就会发现，改革开放政策实施以及与之配套并作为其组成部分的各项具体政策的调整，对20世纪70年代末以来中国犯罪现象总量和结构的变动有着十分深刻的影响。应当说，20世纪70年代末以后中国政府主要通过公共政策来影响犯罪状况的做法，较之此前的强力控制的做法更符合社会发展的常态，因而也就更加值得关注和研究。总而言之，无论是在20世纪70年代以前还是以后，在中国犯罪现象变动的背后，总是能发现政府这只“有形之手”。政府就中国社会发展所做出的体制选择以及各项具体公共决策，都无时无刻不在影响着中国犯罪的状况及走向。
如果不注意到中国犯罪现象的这一制度背景或政策背景，将无法全面、准确地认识中国犯罪现象的本质和规律。由此推及一般，如果不注意到犯罪现象存在和变动的制度(政策)背景，所有的犯罪学理论都将无法全面认识人类社会犯罪现象的本质和规律。
三、传统犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象
自19世纪末犯罪学作为一门学科诞生以来，西方犯罪学家们提出了种种理论和观点，并逐渐形成了所谓犯罪生物学理论(biologicalcriminology)、犯罪心理学理论(psychologicalcriminology)和犯罪社会学理论(sociologicalcriminology)等犯罪学理论“三大支柱”。它们或坚持个体主义立场，用个体生理或心理因素解释犯罪行为发生的原因，或坚持社会结构主义立场，用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动的原因。用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动原因的理论，可以统称之为犯罪的现代化理论，是传统犯罪学理论中的主流。受西方犯罪现代化理论的影响和启发，我国犯罪学者曾经用“代价论”、“同步论”、“正比论”、“反比论”、“远正近负效应论”等理论来解释改革开放以来我犯罪现象变动和增多的原因。这些理论实际上是西方犯罪现代化理论在中国的翻版。
这些理论对于解释现代化背景下的犯罪变动，有其重要的理论价值和一定的政策启示意义，但它们有一个重大遗漏，即遗漏了对公共政策与犯罪问题相关性的研究。它们都没能深入到制度或政策层面去考察犯罪，没能发现影响犯罪变动的制度(或政策)“推手”。传统犯罪学研究着重于对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行实证性描述和分析，而没能进一步挖掘公共政策与犯罪问题之间的相关性。换言之，传统犯罪学理论只关注文化传统、社会结构等非正式制度与犯罪之间的关系，只关注在社会“自然秩序”下犯罪现象的“自然发展史”，而忽视了犯罪现象在制度或公共政策这只“有形之手”推动下的“人为变化”。我国社会学家孙立平在谈到我国学者对改革开放以来我国社会稳定问题的研究时曾清醒地指出：“从目前的研究来看，研究社会不稳定的基本思路是分析某些社会现象的结构变数与社会动荡的关系，而对其中的机制与逻辑缺乏足够的关注”。[5]这话用来评价上述中外犯罪学理论也颇为适当，其中所说的“机制与逻辑”，实指制度或作为制度的公共政策。
由于传统犯罪学的上述遗漏，使得犯罪学与公共政策之间至今还处于“两张皮”的状态，甚至对抗状态。“乍一看，传统犯罪学所关注的东西，与那些制定和执行与犯罪问题相关的公共政策(publicpolicyregardingcrime)的人所关注的东西是相吻合的。实际并非如此。大多数犯罪学教科书在其索引中都没有列出‘公共政策’这一词条。在政策的制定者中，有人对科学犯罪学持怀疑态度，有人甚至对科学犯罪学持敌视态度”。[1]⑦犯罪学理论经常被公共政策的制定者们视为脱离实际，政策制定者们处心积虑制定出来的公共政策(包括刑事政策)则往往被犯罪学家们批评为经验主义或长官意志。
犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象，归结起来有两点具体表现。一是理论与实践之间“两张皮”，即犯罪学理论与公共政策实践(公共决策和及其执行)相脱离。这种脱离，既是理论与实践的脱离，也是知识与权力(政治)的脱离。⑧犯罪学理论与公共政策实践相脱离的具体表现就犯罪学家与公共政策实践互不沟通、互不“买账”。犯罪学家很少对某项具体的公共政策进行犯罪学评估并提出可行的政策建议，因而犯罪学理论很少能够对公共决策产生实质性影响；公共政策的决策者和执行者则很少听取犯罪学家们的意见，更谈不上主动问策于犯罪学家，他们往往凭主观意志或者经验“拍脑袋”来进行决策，至于这种决策的社会治安成本如何，全然不予考虑。因此，犯罪学家与公共政策的制定者、执行者之间，对于某些政策取向的评价往往相左。二是理论之间的“两张皮”，即犯罪学理论和公共政策理论相分离。犯罪学家和公共政策研究者术业各有专攻，学术界限严格，不越雷池半步。其结果是，犯罪学家在解释犯罪时，很少追寻个体因素和社会结构性因素背后的制度逻辑，很少注意到个体因素和社会结构性因素背后的那只“看得见的手”——公共政策；公共政策的制定者和执行者则很少考虑某一项公共政策在社会治安方面可能付出的成本和可能产生的收益。在改革开放初期制定国民经济和社会发展计划时，“效率优先，兼顾公平”曾经是一个具有重大政策导向性的提法。对于这个提法对社会公平以及我国犯罪状况的深层影响，或者说对因此而可能付出的社会伦理和社会治安方面的代价，决策者显然有欠考虑，现在看来颇为值得反思。
四、犯罪学由纯粹的实证科学走向决策科学
犯罪学与公共政策之间“两张皮”状态，可能会产生两个不良后果。一是使犯罪学成为在价值中立原则下走“纯实证”、“纯科学”的路子，不关心政治，不问社会改革，不考虑犯罪学理论研究可以为公共政策提供哪些有用而可行的建议或启示，因而严重妨碍犯罪学理论的发展和自身价值的实现。二是由于轻视科学知识并且逐渐形成轻视科学知识的习惯，公共决策和公共行政将无法成为一种“知识性治理”，⑨而只能是一种单纯凭借国家权力而对社会进行的强力管制。
现代社会的发展以及犯罪现象的变化，使得科学与政治(权力)相结盟、犯罪学与公共政策相结合，让犯罪学由一门纯粹的实证科学变成一门决策科学，从而获得一种政治献策功能，既是现实要求，也是理论上的需要。
进入20世纪尤其是20世纪六、七十年代以来，现代政府越来越注意运用公共政策对经济以及社会进行组织和管理，政府公权力扩张似有增速趋势。有人说，20世纪是政府行政权不断膨胀和扩张的世纪。国家和政府公权力的扩张，表现为社会生活的方方面面均被纳入国家制度和公共政策的调控范围之内，国家制度和公共政策取代非正式的社会制度成为调节社会成员生产生活的基本方式，而社会原有的自我调节机制和规则则被国家权力和公共政策所抑制或者与国家公权力结合在一起。[6]“政治现象在人类历史上产生之后，经历了几千年的发展，到今天它已经高度成熟，发展成为现代政治。不论在资本主义国家还是在社会主义国家，政治已经成为牵动着社会全体成员的利益并支配其行为的巨大社会力量。从这个意义上说，今天的人类才成为名副其实的‘政治动物’”。[7]总之，在现代社会，一切都在政治笼罩之下，一切都在政府公权力这只“有形之手”的掌控和调节之下。犯罪现象也莫能例外。现代犯罪学研究，必须在原有的社会学(犯罪社会学)、心理学(犯罪心理学)以及生物学(犯罪生物学)的眼光之外，再增加一幅敏锐的政治学、政策学(制度犯罪学或犯罪政治学)眼光。用上述眼光武装起来的犯罪学就是科学知识与公共政策相结合而形成的“制度犯罪学”。借助政治学、政策学眼光，制度犯罪学获致了一种特殊的政治献策功能而成为一门决策科学，并成为与传统犯罪学理论“三大支柱”[8]比肩而立的犯罪学“第四支柱”。
犯罪学与公共政策的结合本质上是科学(知识)与政治(权力)的结合，实现这种结合是有不小困难的。⑩这就需要犯罪学研究者们有意识地去促成这种结合。促成这种结合的具体方式就是犯罪学家主动地进行公共政策分析。具体点说，犯罪学应当把公共政策纳入自己的研究视野，犯罪学家应当积极主动参与政治和公共决策，为公共决策建言献策。犯罪学家应当主动参与政治和公共决策、政治家也应具有一定的犯罪学思维。
注释：
①有学者把由设计而来的制度称作“外在制度”，把由演化而来的制度称作“内在制度”。参见(德)柯武刚，史漫飞.制度经济不：社会秩序与公共政策[m].韩朝华，译.商务印书馆，2004：35-37.
②公共政策是政府对社会资源所做的权威性分配，即政府就一些具体公共事务做出的公共选择。政府选择做什么或者选择不做什么，都是公共政策，所有的法律、法规、政策、规章、制度等都属于公共政策。(转引自谢明.政策分析概论[m].中国人民大学出版社，2004：23.原文出自(美)托马斯.戴伊.理解公共政策(上册)[m].美国培生公司，1975：1.)相对于传统、习俗、道德以及与之相适应的社会交往关系等，公共政策属于正式制度，相对于社会基本制度，公共政策则属于具体制度、次级制度。“公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们要以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事”。(谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：91-92.)。
③公共物品(publicgoods)与私人物品(privategoods)相对。在公共政策理论中，公共物品是指那些能够被所有人得到的物品或服务；私人物品是指那些通过市场选择而被个人消费的物品。公共物品具有不可分割性，面向所有人，不具有排他性；私人物品则带有明显的排他性。例如，“让每一个公民都享受到改革开放的成果”这句话中所说的“改革开放的成果”，就是改革开放政策所产生的公共物品，它应当为我国所有公民所共享。需要注意，公共物品与私人物品这种两分法具有相对性。公共物品与私人物品之间的界限有时并不很清晰。但是，说保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序是政府应当提供给社会的公共物品，可能不会有多大争议。
④描述性研究，是指运用统计、调查等方面的资料来陈述、反映事物的现实状况，它主要回答何时、何地、何人发生了何种事情。解释性研究，是指对所描述的事实的原因进行解释，回答为什么、怎么样等问题。
⑤定性研究，是指用准确的语言来描述客观事物，而不进行数量测量和分析。参与性观察就是一种典型的定性研究。定量研究，是指运用数据测量和数据分析的方法来对事物进行研究。
⑥《规则是个好东西》，sina.com.cn，2008年11月12日03：36，舜网—济南日报。该文说：“事实上，规则乃是我们所掌握的一种手段，用以应对我们对特定行动之结果的无知；再者，我们赋予这些规则的重要性，不仅是以它们致力于防阻的那些可能会产生的危害的量为判断基础的，而且也是以(在规则被无视的情况下)危害产生的可能性程度为判断基础的。这两个事实表明，只有当这些规则得到长期遵循的时候，它们的作用才会得到发挥”。“倾力关注可见的短期结果，会一步一步地把整个社会变成一个可操纵的组织。与此同理，如果我们只埋头于即时性的直接结果，那么从长远的角度来看，牺牲的就肯定是自由。因此，一个由‘法律支配’的社会(nomocraticsociety)，必须把强制完全用来实施那些有助益于一种长远秩序的规则”。
⑦JamesF.Gilsinan:Criminologyandpublicpolicy:anintroduction.1990byprentice-Hall，inc.pageix
⑧有人说“社会科学和公共政策之间的联系可以被看做知识和权力的关系”。按此说法，犯罪学与公共政策的关系是一种知识(科学)与权力(政治)的关系、犯罪学与公共政策实践的脱离，则是知识(科学)与权力(政治)的脱离。参见中国社会科学杂志社编.社会科学与公共政策[m].社会科学文献出版社，2000：253.
⑨关于“知识性治理”的提法，参见谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：5-6.该书中的提法是“知识性统治形式”。
⑩西方犯罪学家以及社会科学家认为，犯罪学与公共政策之间的区别是科学(知识)与权力(政治)之间的区别。有学者认为，科学(社会科学、犯罪学)与政策(公共政策)之间在基本目标上互不相同，这给二者的结合造成了一定的困难。科学追寻的是真理和事实真相，政治和权力追寻的则是具体政治目标或政策目标的实现。有学者指出，作为科学知识的犯罪学追求对事物(犯罪现象)的多因性解释(力图穷尽事物发生的所有原因)，作为政治或权力知识的公共政策则追求问题的实际解决，或者说追求问题解决方案的实用性和可操作性。社会科学家(包括犯罪学家)通常采用自然科学方法来解决社会问题，他们采取的问题解决方案具有以下特征：从特定视角对问题进行理论表述；强调知识性(knowledge)，而不是强调有用性或实用性(utility)；通过对标准研究方法的严格使用而消除冲突性解释；研究过程具有周延性。政治家或公共政策的制定者采取的问题解决方案则通常具有以下特点：把问题限定在能够解决的范围内或者任期内可解决的范围内；解决问题是第一目的，问题解决方案的实用性比知识性更重要；无力、也没兴趣追寻问题的根本原因。参见JamesF.Gilsinan:Criminologyandpublicpolicy:anintroduction.1990byprentice-Hall，inc.p.4-6.
参考文献
[1]JamesF.Gilsinan:Criminologyandpublicpolicy.1990byprentice-Hall，inc.p102，“preface”.
[2]谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2001：41，28-30.
[3]宁骚主编.公共政策[m].北京：高等教育出版社，2000：163-165.
[4]李楯编.法律社会学[m].北京：中国政法大学出版社，1998：585.
[5]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[m].北京：清华大学出版社，2004：125.
[6]曾峻.公共秩序的制度安排——国家与社会关系的框架及其运用[m].学林出版社，2005：93.
法治社会的问题和对策篇2
关键词：性别比；社会总动员；政府治理；公众参与
中图分类号：D924.2文献标志码：a文章编号：1002-7408（2012）03-0020-03
在自然情况下，出生人口性别比正常范围为103―107（女=100）。自1982年全国第三次人口普查发现出生人口性别比开始偏高以来，我国已经经历了近30年的出生人口性别比偏高且持续上升过程，特别是最近5年来，出生人口性别比一直维持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我国已成为世界上出生性别结构失衡最为严重的国家之一。出生人口性别比长期持续偏高，不单纯是严峻的人口问题，更是重大的社会问题，事关男女平等和计划生育两项基本国策的落实，对建设社会主义和谐社会将产生直接和深刻的影响。
一、治理现状
自上世纪90年代以来，我国政府采取以严肃查处非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性别的人工终止妊娠（即“两非”）为核心内容的公共治理政策，陆续出台了一系列查处“两非”的法律法规，包括严禁非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠手术，处方管理终止妊娠药品和促排卵药品，严禁溺弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪活动以及歧视、虐待生育女婴妇女等违法行为。同时，在全国开展婚育新风进万家活动、幸福工程、春蕾计划、利益导向和农村部分计划生育家庭奖励扶助等专项活动和社会公益活动。特别是2003年以来开展的关爱女孩行动，以人的全面发展为中心，以维护妇女和女孩的生存权、发展权、受保护权和参与权等基本权利和权益为目标，通过建立行为约束机制、利益导向机制和制度创新机制，改善女孩生存环境，遏制出生人口性别比继续升高，促使出生人口性别比逐渐趋于正常，促进性别平等，构建和谐社会，为中国经济社会协调可持续发展提供有利的人口环境。严格意义上，目前政府治理出生性别比偏高的对策可概括为两个字:“疏”和“堵”。“疏”主要指构建新型的生育文化，“堵”主要是对医疗机构运用B超等仪器进行非医学需要的性别鉴定进行监督和管理。但总体上，无论“堵”还是“疏”，实质上都是政府在唱“独角戏”。当前的治理现状主要有如下几个特点：
第一，运动式治理占主导。目前，运动式治理已经成为政府治理出生性别比偏高常态化的路径和策略。运动式治理具有间断性、单一性和突击性的特性，比如，集中打击“两非”行动，往往有具体的时间限定，行动的目标仅仅是打击“两非”，而推进社会性别平等则被认为不是(也无法是)行动需要考虑和解决的问题。
第二，性别比升高治理问题具有多样性、复杂性、随机性的特点。这使得政府的行为并非在所有的时候都能绝对无误和有效，在某些情况下政府政策的失误可能会加重出生人口性别比升高。事实上，实践证明，不论是性别比升高治理目标的拟定还是政策工具的选择，政府都要受社会政治、经济条件和法律传统的影响，这些因素都有可能干扰政府的选择，使政府行为有悖性别比升高治理问题的初衷。
第三，性别比升高治理问题具有广泛性和社会性。与传统的人口问题相比，出生人口性别比升高损害的是相当地域范围内不特定的人，往往涉及广泛的社会利益，公众才是出生人口性别比升高问题的直接受害者，所以，出生人口性别比升高问题的解决必须依靠公众的广泛参与和大力支持，过分强调政府的出生人口性别比升高管理权力而忽视公众的参与，难以发挥公众性别比升高治理问题的积极性，不利于实现性别比升高治理问题的目的。
二、社会总动员的必要性和重要性
立足现实，综合治理出生人口性别比问题进行社会总动员十分必要。
1.社会总动员有利于提高全社会出生人口性别比升高的危机意识。社会总动员的发展有赖于公众出生人口性别比升高意识，反过来，社会总动员的完善又可以促进公众提高出生人口性别比升高的危机意识，两者相辅相成，互相促进。公众出生人口性别比危机意识的提高使公众不断地反思自己的行为，这对国家治理出生人口性别比升高问题有着重大影响。危机意识使公众乐于参与治理出生人口性别比的实践，为社会总动员提供了群众基础。同时，社会总动员的发展在一定程度上又促进了危机意识的提高。人们最初对出生人口性别比升高问题的关注是自发的，随着出生人口性别比升高危机意识的提高，公众对出生人口性别比升高问题的关注才变为主动的、自觉的。为公众创造参与性别比升高治理问题的机会，使公众了解出生人口性别比升高状况，自觉规范自己和他人的生育行为，可以使公众对出生人口性别比升高由本能的、自发的关注转变为主动、自觉的参与，有助于形成人人积极参与性别比升高治理问题的良好局面。因为，政策是公众意志的体现，公众出生人口性别比升高的危机意识引导着政府的政策，而且，公众的出生人口性别比升高危机意识直接影响到治理出生人口性别比升高政策的实施效果。出生人口性别比升高最终损害的是公众自己的利益，参与性别比升高治理是每一个人不可推卸的义务和责任，只有认识到了这一点，治理出生人口性别比升高才能变成每个人的自觉行动，性别比升高治理政策的实施才能顺利；反之，如果人们的出生人口性别比升高意识淡薄，治理出生人口性别比升高的政策就很难实施。所以，每一项治理政策的制定和实施都离不开公众危机意识的增强。
2.社会总动员有利于治理出生人口性别比升高法律法规的进一步完善。治理出生人口性别比升高法律在制定过程中会受到各种因素的制约，这就使得这一法律极易存在缺陷，且在实施过程中逐渐暴露。社会总动员不仅应贯穿于实施过程，而且应贯穿于治理出生人口性别比升高法律法规的立法过程。这样，不仅能够监督和促进这一法律的正常有效实施，而且也可以促进其日臻完善。此外，治理出生人口性别比升高是一项需要公众普遍参与的社会活动。对出生人口性别比升高的治理仅靠政府是远远不够的，社会总动员治理出生人口性别比升高也应成为其中的重要组成部分。缺少了公众的参与，这个体系就是不健全的。有了强大的社会总动员无疑会增强治理出生人口性别比升高的力度，强化执法的效果。
3.社会总动员有利于提高性别比升高治理活动的效率。生育过程中的出生性别选择问题的发现和确认是治理出生人口性别比升高问题的重要一步，同时又是极为关键的一步。但是对于政府来说，在繁杂的社会事务中发现出生性别选择行为并非易事。其中，难度最大的莫过于难以获得及时、有效的信息:一方面，政府主管部门在大多数情况下只能获得数量有限的信息；另一方面，政府部门获得的信息在传递过程中，极有可能会因为各种的主客观原因而改变。而社会总动员性别比升高治理问题可以改变这种情况。公众遍布于社会各个层面和各个领域，最了解自己周围的各种生育情况，因而，公众传达的信息最全面、最真实。而且，社会总动员性别比升高治理过程可以直接与政府等其他决策主体交流，提供真实有效的信息，有利于提高性别比升高治理决策的效率和科学性。
4.社会总动员可以促进性别比升高治理决策的执行。性别比升高治理政策的顺利推行要以公众的普遍接受和认同为基础，社会总动员决策过程对于提高性别比升高治理决策的群众基础有重要的作用。一方面，社会总动员性别比升高治理决策扩大了决策者的范围，增强了性别比升高治理决策的利益整合功能，因此，由公众作为一方决策主体最能反映大多数人的意志，能更好地协调各种利益关系，从而增强公众对性别比升高治理决策的认同感；另一方面，在性别比升高治理决策中让公众参与进来，让他们有充分的自由发表自己意见和见解，可以使公众认识到自己在性别比升高治理中的地位和作用，有助于提高公众的人口计生意识和积极性；同时，通过这种参与方式取得的成果公众也将更容易接受并更加珍惜。可见，社会总动员性别比升高治理决策过程，可以使公众更加容易地接受和认同性别比升高治理决策，这种认同和接受会增进公众对政府的信任感，以积极的态度推动性别比升高治理决策的执行，减少政府推进性别比升高治理决策的成本，大大提高决策的执行效力。
三、现有社会总动员的不足
现阶段，我国性别比升高治理中的社会总动员存在着许多不完善的地方，其问题主要集中在以下几个方面:
1.现有的一些关于社会总动员的规定，较为原则和抽象。现有的各级人口计生部门关于社会总动员出生人口性别比治理的规定，较为原则和抽象。社会总动员的途径、形式和程序不明确，缺乏可操作性。如全国性的倡导性文件――《关爱女孩活动倡议书》中规定，性别比升高治理当有公众的参与，但对通过什么样的途径推动公众进行参与未作规定；规定有关单位、专家和公众可以以适当方式参与性别比升高治理，但对“适当方式”也没有明确的规定。
2.社会总动员没有形成广泛持续的规模。除了少数活动(如关爱女孩活动)，当前社会总动员性别比升高治理还没有恰当的形式和适当的渠道，社会总动员没有形成广泛、持续的规模，没有产生持久的效应。虽然一些文件中规定公众可以通过听证会、论证会和新闻媒体来参与性别比升高治理，但对于参与的途径和方式没有作具体规定，所以导致社会总动员性别比升高治理事务没有形成广泛和持续的规模。
3.社会总动员的范围较窄。一般来说，广义上的“公众”是指社会的所有成员，包括政府、企业、组织、公民等。但在“社会总动员”中，“公众”指的是与政府相对的其他社会成员，主要包括公民和人口计生组织。随着社会的发展，人们逐渐认识到治理出生人口性别比升高不仅需要发挥政府的作用，而且需要发挥公众的作用。社会总动员的范围是指在性别比升高治理问题中，公众可以在哪些领域加以参与。社会总动员性别比升高治理问题的能力和国家允许社会总动员性别比升高治理问题的程度是决定社会总动员的重要因素。我国现有的社会总动员性别比升高治理问题中一个重要的缺点就是社会总动员的范围较窄。
4.缺少性别比升高治理知情机制。获取出生人口性别比升高信息是社会总动员的前提，但是我国的出生人口性别比升高知情机制尚未建立。就知情权而言，我国性别比升高治理虽然初步确定了社会总动员的原则，但是在信息公开问题上的规定远远不够。公众对性别比升高治理信息的内容了解不深，在参加各种活动时就很难做出合理的判断、提出合理的建议。
四、促进社会总动员的方略
明确了社会总动员的重要作用和存在问题后，需要考虑的就是公众应该通过什么样的方式参与决策。笔者认为，社会总动员性别比升高治理决策不以提出具体的政策、规划和法律的制定、执行方案为手段，也不以设计具体的项目方案为己任，公众拥有的是否决权，未经公众同意的性别比升高治理政策、规划、法律不得通过，未经公众同意的项目不得开展。这是由公众的社会地位所决定的。公众不是法定的立法主体，不拥有制定法律法规的专门知识，不能制定具体的法律条文；公众更不是设计专家，不能承担设计和规划项目的重任。公众应对政府已经提出的决策方案加以分析和调查，通过听证会、论证会和调查会等形式行使自己（下转第33页）（上接第21页）参与决策的权利，从而在源头上更好地参与性别比升高治理。
1.保障公众充分知情。使性别比升高治理政策的制定过程得到公众广泛参与，就得激发公众的参与兴趣和热情；要调动社会总动员的兴趣和热情，当然离不开公众的充分知情和理解；要使公众知情并且积极参与，就得做好宣传与动员工作。公开透明是基本原则，政府所要做的是把信息准确地传递给公众，采用的主要手段有公告、出版物、电视广告、宣传手册、网站等。在向公众宣传中不能忽略使用民众容易理解的语言，社会总动员不是专家论证，宣传和介绍的语言要通俗易懂，把专业性的问题变成普通民众能够理解的大众语言。
2.鼓励自由发表意见。社会总动员的形式很多，名称各异，各式各样的公众咨询、民意调查、公众听证、立法听证、圆桌会议、民意调查、公共对话、政策论坛、网上参与等手段，具体采取哪一种方式，完全根据具体情况和实际需要，不拘一格，关键是能引起公众的参与兴趣、方便公众广泛参与、利于公众畅所欲言地表达自己的看法。
3.发挥非政府组织和利益集团的作用。非政府组织由于其无党派性和中立性，在动员和吸引社会总动员方面有独特的优势。利益集团在参与的代表性方面也有它的特点，它们往往代表或联系着庞大的社会群体，有较强的组织动员能力，在政府政策的形成中，作为利益相关方，参与更加积极、更加活跃。
4.重视公众意见。重视并积极吸纳公众的意见，才能持续提高社会总动员的兴趣；如果把社会总动员仅仅当作一种形式或装饰，那将会伤害社会总动员的热情，并最终伤害到民主制度本身。良好的社会总动员原则还包括专心倾听，将有形结果告知参与者，进行评估。将有形结果告知参与者，就是对参与者和民众要有一个交代，有一定的反馈。评估就是衡量和检查是否实现了预想的政策目标，是否出现了意外的后果以及过程本身是否有效，目的是根据需要微调或重新制定政策，参与的结果得对政策产生作用。
总之，完善治理我国出生人口性别比中的社会总动员，大力发挥社会总动员的作用，是我国治理出生人口性别比升高的重要手段。为了促进治理我国出生人口性别比升高，充分认识社会总动员的重要作用并在实践中促进社会总动员的发展迫在眉睫，完善我国的社会总动员必然会为治理出生人口性别比升高带来新的活力，推动我国性别比升高问题治理。
参考文献：
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法治社会的问题和对策篇3
村民自治是我国基层民主的重要组成部分，是农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的重要
>>浅析当前村民自治存在的问题及对策村民自治中存在的问题及其对策分析村民民主自治实践中存在的问题及其原因分析论当前村民自治中的贿选问题村民自治的主要问题及完善途径我国村民自治存在的问题及对策西部村民自治中存在的问题及对策分析村民自治存在的问题与对策建议秦安县村民自治存在的问题及对策民主发展中村民自治存在的问题探究村民自治制度存在的问题及对策研究浅析盐城村民自治存在的问题和路径研究当前高校效能监察存在的问题及解决途径试论社区教育当前存在的问题及其解决对策当前幼小衔接存在的问题及其解决对策公益营销存在的问题及其解决途径当前河北省村民自治的基本状况、问题与对策当前农村民间借贷存在的问题及对策村民自治下农村公共产品供给问题的分析及解决路径村民自治中的问题及对策常见问题解答当前所在位置：]规定，村党支部发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。但又根据《中国共产党基层组织工作条例》[《中国共产党农村基层组织工作条例》http：///view/3133529.htm]规定，村党支部受乡镇党委领导，村党支部成员由党员大会选举产生，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。《村组法》又规定，村委会由村民选举产生。在实际运行过程中，由于授权来源的不同，受乡镇领导的村党支部与受农民监督制约的村委会的矛盾愈发突出。尤其是村民自治还不太成熟的地方，村党支部的权力大大超过村委会的权力，村委会成为它的附属机构，村支书掌握着全村最重要的资源和最大的权力，比如管理集体企业，批租承包地等。农民对掌握着本村重要资源而又非经农民选举产生的党支部缺乏相应的法律监督权利，村民自治的效力也就大打折扣。
1.2国家行政权和村民自治权的冲突
村民的自治权力并没有完全避免来自国家权力的影响，这种影响主要表现在乡镇基层政权的对农村的干预。因为乡镇行政工作直接面向的是农村和农民，尤其是近年来，随着国家对“三农”问题的高度重视以及农村各项社会保障制度的实施，乡镇政权手中掌握了更多关系农村和农民的切身利益的资源，出于“官僚政治”的需要，他们自然不会放弃这种寻租的机会，于是在农村社会出现了村民自治权和国家行政权并存的局面。乡镇基层官员往往随意指派村党支书记，越过村党组织来控制农村，以及配套的村干部工资制等措施，肢解了村民自治的政治实践。这样就加剧了国家行政权与农民自治权的紧张关系，村民自治往往流于形式，成为空谈。
1.3村务公开成为盲点，村干部腐败频发
村务公开是实现村级事务民主决策、民主管理和民主监督的重要保障，有利于村民自治制度的发展和完善。它能够保障农民的知情权，保证农民能够及时了解到他们普遍关心、涉及自身切身利益的重大事项，是农民进行民主监督的重要途径。《村委会组织法》规定，村务公开内容涉及集体经济实际收益的使用、土地承包经营方案、宅基地的使用方案以及征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的方方面面。国家在持续加大了对三农的各项投入的同时，村领导班子又从农民手上征收了更多的用于村公共事务的费用，如果村务不公开，或者公开程度低，在其他监督机制不健全，信息不对称的情况下，村干部很容易上下通吃，克扣各项资金，损公肥私，这在当今是普遍存在的，并已经严重影响到了农村社会关系的和谐。为矛盾的爆发埋下了隐患。前不久引起全国高度关注的“乌坎村选举”是这方面的典型。
2关于完善村民自治的解决途径
通过以上分析，村民自治当中暴露出来的这些问题严重制约着村民自治的水平提升和农民自治权力的真正实现。笔者通过对有关学者的建议主张进行综合分析，试图找到进一步完善村民自治的途径。
2.1进一步完善村民自治法律法规
法律法规是各个村民自治组织和乡镇政府只能发挥的依据，划定了各自的职责范围。综合来看，《村民委员会组织法》的规定过于原则，现在操作中不宜具体裁定。因而，首先就要完善《村组法》，明确自治组织和基层政府的工作内容。比如，如何界定“两委”的职责权限。再有，就要制定一些具体的惩罚性的条款，比如，如何罢免和制裁不法的村干部。相关法律法规的完善对于约束和规范主体行为会起到巨大的积极推动作用。
2.2探索实行“两票制”和“一肩挑”
鉴于农村存在两个治理组织的现实，为提高村民自治水平，在已有的现实实践的基础上，可以探索推行“两票制”和“一肩挑”。所谓“一肩挑”，就是村党支部候选人首先要经由农民投票，再由全体党员从得票过半的的候选人中选举产生支部书记。所谓“一肩挑”，就是村党部书记同时担任村委会主任。“两票制”避免了乡镇党委直接人民党支部书记造成的与村民间的对立，而且使得党支部获得了民众的认可。“一肩挑”避免了村党支部和村委会的组织矛盾。二者的探索实行实际上强化了村民在村级事务治理过程中的主体地位，避免了因授权来源不同而导致的二者冲突。
2.3进一步加大对农村的资源投入
如果深入分析村民自治内涵的话，村民自治不仅仅体现为村民最村级事务享有最高决定的政治权，而且体现为能够维护和不断增进村民的经济权益。村民自治作为一项重要的政治实践活动，它的完善依赖于国家宏观的政治发展，发展完善过程相对缓慢，因而现时有效的的一个做法可以是加大对农村的各种资源投入，比如：修建农村基础设施，加大种粮补贴，以及完善农村社会保障体系等。通过国家的外在力量发展农村社会经济，不断增加农村治理和变革的增量基础。
3结语
虽然现实的村民自治还存在诸多问题，但依然表现出其在国家治理中的巨大作用：作为一种制度存在，有效保证了农村社会政治稳定，存进农民向公民的转变，是中国民主发展的新的增长点和突破点。站在中国民主政治发展的高度来看，村民自治作为一种底层的民主化尝试，展现的是一种自下而上的推进方式。它的完善和发展必须依赖于有利的外部制度和法律支持，实现村民探索与国家支持的合理互动。因而，我们必须从国家宏观发展的角度来大力推动，丰富中国特色社会主义政治的内涵。
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法治社会的问题和对策篇4
关键词：民生政策；政策制定；社会参与
中图分类号：D63文献标识码：a文章编号：1009―2234（2017）01―0063―04
随着市场经济的深入l展和改革开放的持续推进，我国经济建设取得了巨大成就，已经成为世界第一大贸易国。然而，由于历史条件的局限以及从根本上而言社会建设滞后于经济发展，我国在经济实现腾飞的同时，积累了大量的社会矛盾，如收入差距持续扩大、阶层出现固化趋势、频发、社会保障不健全等，而这些问题大都事关广大人民群众切身利益，大多属于民生范畴，绝大部分问题的解决需要优化民生政策，加强社会协商，推进多元治理。
一、民生问题、公共政策制定社会参与问题研究概览
（一）民生问题研究概览
1.研究背景。针对社会矛盾日益突出的现状，党中央高度重视。党的十六大提出“必须保持长期和谐稳定的社会环境”，开始关注社会问题。随后，党的十六届三中全会强调，“应坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，党对发展问题有了进一步的新认识；党的十六届六中全会首次提出构建社会主义和谐社会，明确提出要重点解决民生问题；在党的十七大上，民生问题受到了前所未有的重视，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”成为我国四位一体发展布局的重要组成部分；党的十提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”；党的十八届三中全会在此基础上进一步深化，强调应“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”；2016年政府工作报告也强调要“切实保障改善民生，加强社会建设”。通过以上梳理可以看出，自从十六大开始关注社会问题以来，党改善民生和加强社会建设的思想是一以贯之、不断深化的，这也是学界持续不断关注民生问题的重要原因。
2.民生内涵与民生建设意义。关于民生内涵，吴忠民认为民生有广义和狭义之分，取狭义为宜，认为“所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等”〔1〕中央党校教授青连斌也认为，民生概念不能泛化，民生指的就是人民的基本生活，否则会导致种种形象工程，而真正民生问题却无人问津。〔2〕董田甜认为，民生表面上是经济或社会层面问题，然而其与政治有天然的联系，应从民生政治视角分析民生问题。〔3〕
济南大学包心鉴教授认为，民生建设是中国改革开放和中国现代化建设的逻辑起点，也是现代化发展的根本动力。〔4〕加强民生建设有助于缓解各方差距，确保全体人民共享改革发展成果。〔5〕巩固党执政社会基础，实现党执政历史任务，必然要求我们重视解决人民群众的突出困难和问题，确保人民群众幸福生活。〔6〕
3.民生问题研究视角与方式。民生思想视角。王光荣对中国古代传统民生思想、近代孙中山民生思想以及中国共产党的民生思想进行了系统梳理〔7〕，刘开法系统研究了民生思想〔8〕。民生财政视角。刘振江认为应合理安排预算支出，坚持民生优先原则；分层编制消费价格指数，建立通胀损失补偿机制。〔9〕法治视角。应加强民生立法，注重技术和提高质量，增强法律的可操作性。〔10〕媒体视角。媒体在解决民生问题中具有告知和预警、质疑与监督、代言与反馈、参与与整合等功能，应不断探索发挥媒体作用的良好形式。〔11〕政府治理视角。民生政策制定中更应突出协商民主制度建设。〔12〕社会治理视角。从社会治理层面来看，主要存在社会参与意识和能力有待提高，政社不分、社会组织缺乏独立性，公民社会参与渠道匮乏等问题。〔13〕实践案例视角。林祥明系统总结了杭州市开展社会治理的具体举措，认为杭州市走出了一条具有地域特色的社会管理创新之路。〔14〕
（二）公共政策制定社会参与问题研究概览
1.研究背景。社会参与公共政策制定具有充分的理论依据和强烈的现实需要。我国宪法规定了我国的国体和政体，确立了人民主体地位，人民有权管理各项社会公共事务。中国共产党坚持的群众路线也强调要一切依靠群众、一切为了群众，从群众中来、到群众中去。近年来，社会矛盾突发多发，干群关系日益紧张，此情况下在公共政策领域引入社会参与，充分反映民意、集中民智、维护民利，对于促进社会和谐、巩固党执政基础具有重大现实意义。
党的十六大提出“扩大公民有序的政治参与”，“推进决策科学化民主化”；在此基础上，党的十七大强调要“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”；党的十进一步指出，应“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，表明党对公共政策社会参与问题重视程度的不断加深。与此同时，中央政府相继通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》《国务院关于加强县市政府依法行政的决定》《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》等文件，地方政府层面也多有建树，公共政策社会参与实践正方兴未艾。
2.公共政策制定社会参与方式及程度。公共政策制定社会参与的主要形式有公民调查、公民会议、公民听证会等9种，应依据参与的必要性、主动性、公平性、有序性、时效性原则进行选择。〔15〕影响中国公民社会政策参与范围的因素主要有公民社会的利益取向及其对政策过程的关注度、政策过程的开放程度、参与的成本与效率因素以及政府的信任程度等五大因素。〔16〕多数学者依据参与目标，将公共政策制定社会参与分类为信息交流式、民主协商式、共同决策式参与。〔17〕孙淑秋对公民网络参与公共政策制定的研究成果作了梳理和评述。〔18〕
3.公共政策制定社会参与路径优化研究。根据笔者整理情况来看，相当部分的研究论文均属于此范畴。学者们提出的对策建议主要分为两类，一类是政府治理体制机制优化，另一类是社会治理主体培育及机制健全。孙枝俏从公民政策参与制度化视角出发，认为有三大困境影响公民政策参与制度化途径的形成，即公共政策的评判标准、集体选择成本高昂以及观念跟不上时展。〔19〕刘淑研、米在系统梳理我国公共政策领域社会参与方面的相关制度建设后，结合重大决策社会稳定风险评估制度，具体地阐述了如何使参与式决策真正融入公共政策过程。〔20〕完善公共政策社会参与机制，应拓宽渠道，分类处理，夯实公民和组织参与公共政策过程的社会基础。〔21〕
4.公共政策制定社会参与实践研究。王雁红通过对杭州市开放式政府决策的经验进行总结，从参与代表、参与范围与边界、参与方式、参与质量和效果等四个方面构建了公共政策制定公民参与机制。〔22〕王文俊、刘荣新结合《广州市政府重大决策程序规定》，提出参与重点为民生事务，参与机制应覆盖决策全程，参与全程公开透明、保障社会监督。〔23〕
除此之外，也有学者专门研究了媒体在公共政策制定社会参与中的作用及作用方式。
“我们要解决民生问题，如果不首先解决公共政策制定问题的话，其他问题很难真正得到解决。”〔24〕民生政策事关人民群众切身利益，直接影响社会和谐与稳定程度，目前而言亟需完善；而公共政策制定社会参与模式能够充分考虑不同利益主体的需要，有助于缓解矛盾、解决问题，增强政策接受度和合法性，二者内在契合度非常高。民生政策先行，在民生政策制定领域集中推广社会参与，不失为解决民生问题的一种可行之策。
二、民生政策制定社会参与问题研究述评
（一）民生政策制定社会参与问题研究现状
根据笔者收集的资料来看，虽然民生问题和公共政策社会参与问题自十六大以来日益成为研究热点，且二者具有深层次的共生性和相容性，但是明确针对民生政策制定社会参与问题的研究成果还不是很多，目前主要从以下几个视角展开：
1.民生政治视角。中国民生政治建设的提速势在必行，时代呼唤新一轮制度创新。政策制定制度创新作为民生政治制度创新的重要组成部分，应强调多元社会主体的真正共同参与。公共政策制定由政府来主导并不是问题的关键所在，关键在于切实实现多元治理，充分反映民意民情。〔25〕董田甜、赵晖明确提出民生政治是中国民主政治发展的阶段性目标和实现途径，认为民生政治主要涉及民生问题与政治决策和政治行为之间的互动关系。基于民生政治视角，民生问题的解决应从政治高度通盘考虑，全面创新完善社会治理体制。与民生相关社会政策的制定和实施应予以完善，要建立公共需求调查机制、信息公开与回应机制以及绩效评估机制，确保政策的针对性和有效性。〔26〕
2.协商民主视角。无论是就实践、理论，还是逻辑来看，民生政策制定中更应突出协商民主制度建设。在民生政策领域内探讨协商民主，是将协商民主细化到公共政策领域，有助于增强协商民主的理论适应性，解决协商民主原动力问题。〔27〕民生政策与协商民主之间具有深层次的契合，两者均以利益多元为现实前提。利益相关者有序参与民生政策形成过程，既是政府决策科学化、民主化的保证，也是协商民主的重要体现。针对现阶段利益相关者严重缺失民生政策制定过程，应建立完善参与权利制度、参与程序制度、信息公开制度、决策听证制度、社区议事制度以及独立民调制度等。〔28〕
3.实践案例视角。龚宏龄结合对重庆医改事件的分析，质疑利益相关者缺失了民生政策形成过程，认为民生决策应从“管理”走向“治理”，而问题的难点在于如何正确处理决策民主与决策质量之间悖论性的紧张关系。〔29〕孙壮珍、宋伟具体到环境决策领域，以典型事件为例，反思环境决策中存在的种种问题，认为应推动环境决策中公众自主参与的制度化，环境决策议程设置环节便应引入公民参与，推动环境决策中强势民主的发展。〔30〕
（二）民生政策制定社会参与问题研究述评
1.殊途同归，达成广泛共识。民生政策制定社会参与问题研究作为民生问题和公共政策社会参与问题研究的一部分，充分汲取以上两方面研究的丰富成果，多学科、多领域学者介入，从不同视角作出了多样的分析，并达成广泛共识。均认为民生问题事关广大人民群众基本生存、生活和发展能力，从本质上而言是一个政治问题，党和国家高度重视，需要从战略高度审视民生问题；民生政策制定社会参与是解决民生问题的关键和重点，必须充分重视，可以先行；民生政策制定过程引入社参与是一个系统过程，需要统筹规划，全面兼顾。
2.成就突出，提出系统对策。综合目前学界研究成果，解决民生政策制定社会参与问题，应该立足于民生政治战略高度，在协商民主理论的指导下，从政府治理和社会治理两方面入手，进一步转变政府职能，革新治理理念，培育多元主体，完善体制机制，加强财政保障，探索完善民生政策制定全过程社会适度参与路径，切实做到维护群众利益，促进社会和谐。
3.实践欠缺，缺乏可操作性。公共政策本身便是一个实践性操作性很强的领域，公共政策研究需要面向实际，指导实际，但从目前来看，一方面理论研究多从应然层面展开，虽然对民生政策制定社会参与的价值和路径作了较为充分的探讨，但是由于缺少实然论证，操作性不强，往往难以落到实处，另一方面实践和案例研究相对较少，对于社会上广为关注的民生事件缺少经验总结和理论升华。
4.分类不足，专门研究有限。目前来看，学者们多从宏观视角对于民生政策制定社会参与的价值、方式、困境、对策展开分述或综合研究，大致框架虽已形成，但不够细化、具体，缺少具体领域、不同地域、不同层级政府的针对性研究，如相关研究鲜有涉足县域和县级政府，同时对于理念、困境、对策等要素内部以及相互之间的关系没有做到切实理清和匹配，需要进一步深化。
（三）民生政策制定社会参与问题研究前景
随着党和国家对民生问题的重视达到了前所未有的高度，把解决民生问题作为全面建成小康社会决胜阶段要实现的重大战略任务之一，民生问题，特别是民生政策制定社会参与研究必定会受到越来越大的关注，一定会持续成为研究热点。放眼未来，笔者认为以后的研究应着重从三方面展开。
首先，夯实基础，聚焦理论整合。需要组织多学科研究力量，广泛开展学术交流，整合理论研究成果，明确民生及民生政策定位，梳理民生政策相关理论观点之间的关系，重点是实现民生政治、协商民主、民生立法、民生财政等之间的匹配和契合。其次，注重实践，加强案例研究。应多调研，多接触民生一线，参与到具体民生政策制定实践中，对政府人员以及社会参与主体进行访谈，深入挖掘民生政策制定社会参与的现实阻力和深层困境，从实然角度展开案例研究和理论探讨，切实增强研究的可操作性和针对性，防止坐而论道、泛泛而谈。最后，分门别类，推进具体研究。针对不同领域，如拆迁补偿、环境保护等，不同层级，如民族地区，县域等的民生政策制定社会参与问题，应展开分类研究，提出具体对策，为实践提供现实指导，增强综合理论研究的实践基础。
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法治社会的问题和对策篇5
[关键词]公共政策；政府议程；公众议程；政治参与；利益分配
[中图分类号]C91
[文献标识码]a
[文章编号]1672-2728(2009)01-0069-03
一、公共政策议程的实现机制
人们往往从政策制定、政策执行等环节来考察公共政策过程，却忽略了一个至关重要的前提：一个社会总有各种各样的问题，但为什么有些问题被提上政府的议事日程，而另一些却没有?实际上，在公共政策的整个生命周期中，处于程序第一步的并不是政策制定，而是公共政策问题的界定与构建。对政策问题的讨论与认定过程就是建立政策议程。
关于政策议程，科布和爱尔德在《美国政治中的参与》一书中曾经区分了两种基本的议程，即公众议程和政府议程。公众议程是一个众人参与讨论与问题不断扩展的过程。其形成往往是一个问题从与其有密切联系的群体逐渐引起更多人的关注，再到社会公众普遍关注的过程。公众议程的决策目标是自下而上形成的，本质上属于讨论议程。因其主体的代表性与参与性，公众议程往往被打上民主的烙印，而成为更多人向往和追求的目标。政府议程中的大多数问题往往是公共权力系统内比较关注的问题，其形成具有制度化的操作程序和运行方法。政府议程首先要确认“值不值得、应不应该”解决某一问题，对与问题有关的客观事实作出明确的主观认定，本质上更倾向于是一种行动议程。
公众议程和政府议程往往构成政策议程的两个不同阶段。一般来说，一个公共政策问题的提出，首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入政策议程，最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。任何政策议程的建立都应该是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果。但是在社会生活中，很多问题可能并不经过公众议程而由政府主动列入议事日程并直接进入政策议程，更多的政策议程往往是自上而下的政府议程起主导作用。
二、中国政策议程的实证分析
改革开放以来，我国公众参与政策过程的方式有了明显的变化，从政治运动式参与向利益性参与，从被动参与向主动参与不断发展。但由于社会利益结构分化不明显，政府拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力，所以政策问题的提出更多地使用政府议程，而较少使用公众议程；并使中国政策制定过程中的决策更多地呈现出“单一方案决策”的特征而不是多方案的择优。
中国公众议程建立的障碍表现为以下四个方面：
(一)信息资源的封闭与不对称。在政策实践中，相对于普通公众，政府机构处于掌握信息的强势地位，而且层级越高这种信息不对称的情形越明显。不仅如此，政府有时出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力，往往会采取各种手段控制信息的来源，通过对特定领域信息的排他性占有来扩充权力，追求更加广阔的活动空间。政府的控制尤其是保密手段的普遍运用减少了社会公众界定政策问题、形成政策议程所需要的信息的质和量。另外，由于信息的来源渠道被政府所控制，普通社会公众只能主要依靠政府提供的公共信息判断政策问题的发展趋势与演变规律，这就为一些行政机关和部门利用信息控制权基于自身的利益来扭曲信息提供了可能，使得相对人所获得的信息经常是零散的、不完整的甚至是不可靠的。
(二)特殊利益集团的影响。特殊利益集团集中了大量的资源，因而它可以以各种形式诉求自身利益，影响公共政策制定。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。在现实中，尽管主流政治学说致力于对民主政治的开放性与参与性的阐释，但已有的参与理论一致发现，社会成员对资源占有多寡的区别导致了其参与能力的差别，社会中的相当一部分人属于消极参与者，因此在代议制中，是社会精英而不是大众更接近公共权力。作为政治上的积极行动者，强势的利益集团可以操纵政策议程，将私人的利益与价值优先级直接转化为公共的利益与价值优先级，以公共政策为工具来谋求更大的私人利益。
(三)公众政治参与的缺失。公众议程的形成与对政策过程的参与是民主的体现，必然与公众的政治民主化程度具有紧密联系。但中国几千年的历史中从来没有出现过民主政治，多年的计划经济体制又使公民的个人利益几乎完全被国家需要、集体利益以及社会利益所替代。这种行政文化的影响在很大程度上消解了人们参与的动力，导致公众不参与或参与冷漠。
另外，我国公众议程的制度化程度不高、缺乏组织依托。虽然我国现行法律对公众的参与权有相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但除民意代表制(人民代表大会制度)制度化程度较高外，其他参与体制的制度化程度却较低。而且在现实中，由于新兴的非营利组织没有大规模成长壮大，传统的工会、妇联等社会性利益群体又更多地呈现出“高度组织化”的政府整合特征，使得没有组织依托的公众作为分散的个体对政府决策的影响是极其微弱的，有些社会情绪就是表达出来也无法上升到公众舆论的中心，无法让政府充分了解基层社会的真实呼声，从而影响了公众议程的形成。
三、强化公众议程建构的积极影响
(一)公众议程的建构有利于整合利益需求、优化配置公共政策资源。如何在纷繁复杂的社会问题中进行选择界定，以解决社会最亟须解决的问题，使政策资源最大限度地发挥其作用，是公共资源分配者――政府所面临的重要问题。这种情况对于处于转型期的发展中国家来说，表现更加突出。自上而下的政府议程曾给我国的革命和建设带来过巨大的作用，但市场经济体制下高度分化的利益格局使公共利益结构日渐趋向多元化，利益主体不断增多，出现了利益来源多样化、利益表达公开化、利益差距扩大化等特点。伴随个体利益意识的觉醒，利益聚合的难度不断加大，单靠政府的力量很难实现。如何协调好不同的利益要求，并把它们纳入社会秩序所要求的轨道，对利益表达制度提出了很大挑战。只有让不同的利益主体的要求得到适时表达，才能缓减其对社会的震荡，也只有通过一定的渠道了解各种利益主体的利益要求，才能做到决策的科学化和协调有效性。李普赛特认为，政治合法性危机产生的一个重要原因就是成长的社会团体在提出政治要求时不能进入政治体系。公众议程的建立能使各种利益要求在一个平台上进行表达，在协商中使共同的要求和迫切需要解决的问题凸显出来，从而成为决策目标。
(二)公众议程的建构有利于解决日益复杂的社会问题，提高政府政策能力。“要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找到正确的方案。我们经历的失败常常更多地是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案。”作为政策过程的起始环节，对政策问题的准确、科学界定直接影响到对问题的有效解决。但现代社会政策问题越来越多，各种问题的复杂性、变动性越来越明显，这导致现代社会决策的风险性越来越大。在这种情况下，单靠政府的力量无法认识、确定所有的政策问题。强化议程管理中的公众议程，考察民众关心的问题可以为我们确定政策问题提供一个新的视角：政府通过倾听、回应公众的呼声，可以及时发现问题，在解决这些彼此联系、日益复杂的社会问题时，通过认真分析问题的成因、发展及其影响，综合考虑解决问题的系统方案，既可以在问题处于萌芽状态时就系统、有效地察觉和解决问题，又可以获取公众的合法性支持，增强政府政策能力。公众议程为公众对政府的多元期待提供了制度化的途径。对比最近几年提上公众议程的话题与政府政策的调整，我们可以看到两者之间存在一条清晰的脉络，包括“三农”问题、农民工问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。在所有这些领域，舆论对原有政策的批评一般都比政策调整要早三至五年，前者对后者的推动作用毋庸置疑。
(三)公众议程的建构能够体现公民参与的公共精神，增强政府的合法性。公共政策的公共性要求在公共政策过程中强化公民的积极参与及对民意的积极回应，以消除政策过程中对公共利益的异化，保证公共政策的公共利益价值取向。现行政策的公民参与往往是在公共政策的方案制定阶段大量引入公众参与，但此时的公众参与只能就既定的所要解决的问题来表达自己的意见。对于“值不值得、应不应该”解决这一问题则没有发言权。实际上，能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。真正的民主体制必须给民众参与政策全过程的机会。因为公共政策作为一种利益和价值的分配机制，能够首先界定予以分配的价值与利益，而不同方案的确定只是对利益进行的不同程度的分割而已。政府要得到不同要求的民众的持续支持和认同，从一开始就必须能够倾听民众的声音，并且能给民众带来实际的好处。体现在政策议程上就是要让民众的意见能够得到表达，要让最终制定的政策体现他们自己的要求，在政策日程表上总有自己支持和倡议的需要解决的社会问题。很显然，公众议程的建立能使广大普通民众实现自己的权力，体现自己的价值，提高他们参与政策制定的积极性，并有助于树立他们对党和政府的信心，从而增强政府的合法性。
法治社会的问题和对策篇6
关键词：民族地区社会治理创新
党的十以来，“现代国家治理体系”的构建成为我国发展的重大目标，加强社会建设成为社会稳定与民族和谐的重要保证。党的十三中全会相继提出“创新社会治理体制”。改革开放以后，我国民族地区在国家与政府的大力扶持和自身团结奋斗的条件下，经济发展虽有所成就，但是仍然存在着社会治理滞后、社会矛盾上升等一系列问题，有的甚至更为突出。“进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好地保障人民群众各方面权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务”。从治理国家的逻辑和历史经验来看，任何社会治理方式产生后都不可能一成不变，在社会发展的不同历史时期和阶段对社会治理方式的要求也不同，因此，民族地区的社会治理要在与当地实际相结合的基础上寻找科学的方法和模式。随着社会环境的改变，从前那些富有成效的管理理念、管理制度、管理手段以及管理方法在今天已经难以适应。加强民族地区尤其是边疆民族地区社会治理创新，尤为重要。基于我国国情，如何实现民族地区依法创新社会治理，使之成为一项形行之有效的社会治理制度和政策，以此确保民族地区今后能够和谐稳定的发展，这是一个急需研究解决的问题。
当今中国，社会在由传统向现代转变，这就需要整个社会的法治观念与权利意识相一致，降低权力意识与法制观念产生的不平衡所引起的社会冲突。完善创新民族地区社会治理方式，削弱冲突所带来的社会伤害，必须把加强法治保障、依法治国的方针放在首位，大力弘扬社会主义法治精神，全面构建社会治理体系，全面发挥《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》在创新社会治理模式中的重要作用。
一、创新民族地区社会治理必须把法治作为基本遵循
法治是社会治理的保证，在全社会养成法律至上的社会风尚，是依法进行社会治理的前提。因此，民族地区要坚持社会主义法治教育，深入普及法律常识，把公平公正的价值取向作为民族地区社会治理的出发点和落脚点，通过法制宣传教育提升各族人民Ψㄖ蔚男叛龊妥袷亍R把“法律至上”、“以事实为根据，以法律为准绳”、“法律面前人人平等”等概念在民族地区树立起来，真正做到把法治作为社会治理的基本原则和人民群众的基本行为准则。
二、创新民族地区社会治理要以长治久安抓发展作为核心
民族地区社会治理和创新的显著特征就是长治久安抓发展。党的十八届三中全会明确指出，全面深化改革，周密制定详细完备、规范有力、调控科学、切实可行的区域社会治理体系，为长治久安的社会治理提供了强有力的法律保障。创新民族地区社会治理，要从组织上引导民族地区领导干部自觉的提高依法治理政治和治理本地社会的能力，努力提高运用法治思维和法治方式推进改革发展、解决纠纷、反恐维稳的治国理政水平。民族地区政府部门要依法行政，把长治久安作为社会治理的重中之重，在保证民族地区社会稳定的基础上充分保证人民群众的权利和义务。
三、要围绕“四个全面”战略布局创新社会治理模式
提出的“四个全面”的战略布局，确立并引领着中国的未来、是实现中国梦的总纲。我们必须在“四个全面”战略布局基础上，深入基层调研，听取人民群众意见，如实地解决当前社会出现的问题和矛盾，自觉地把一切工作和思想纳入到”四个全面“的战略布局中，以“四个全面”的战略思想来指导我国民族地区社会治理模式创新工作。
（一）“四个全面”是实现民族地区社会治理模式创新的指导方针。统筹“四个全面”是民族地区当前和今后都要面临的一个重要政治任务，党中央制定的民族政策要充分体现“四个全面”的战略布局要求，民族地区各民族的团结和进步是我国社会主义现代化建设的内在要求。
（二）在民族地区要把全面建成小康社会、加快民族地区发展步伐放在首位。要把提高经济发展水平，调整社会生产结构模式，调度资源配置，促进创新驱动发展和绿色低碳发展，进一步改善民生作为民族地区社会治理创新的出发点，坚持“五个发展”的理念，把扶贫工作精确落实到位，争取早日使我国民族地区人民群众实现小康生活。在全面深化改革的的同时要兼顾社会治理各项工作的开展、从社会治理的系统性与整体性出发、促进社会治理中各方面改革的协同发展。
（三）在民族地区进行社会治理模式创新要全面依法进行。民族地区社会治理过程中要科学公正的建立法治队伍，不断完善民族区域自治法律制度和各项规章制度，提升依法管理民族事务能力，为民族地区的社会治理和生产生活提供强有力的法律保障，努力形成一些既符合民族地区实际又具有民族地区特色的法律法规，在法治上为民族地区和谐稳定提供保障。
（四）要把全面从严治党要求始终贯穿民族地区社会治理的全过程。干部作风往往是影响民族团结的重要因素，民族地区较其他地区条件更苦、形势也更为严峻，有的地区还面临的尖锐斗争，加强党的建设尤为重要。必须加强党对民族地区社会治理创新工作的领导，建立完善的从严治党的工作制度，促进政府部门和人民群众的联系，把从严治党的工作制度落实到各级党组织和领导干部身上，在民族地区各级政府大力开展“三严三实”专题教育，以有效的形式全面落实从严治党的基本要求。
（五）推进民族地区全面深化改革，必须完善民族事务治理体系。党的十八届三中全会《决定》明确提出社会治理方式的创新和改进，并强调“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参方式的与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在当今新形势下，怎样进行社会治理的创新、社会治理方式的改善和发挥政府在社会治理过程中的主导作用？首先要全面提高政府部门的领导和决策能力。由于民族地区本身的特殊性，提高政府部门处理公共安全的能力，是新形势下开展社会治理的必然要求。对民族地区各级政府部门的公共安全责任要明确作出规定，各级政府要，大力推行社会公共安全的宣传工作，通过制度完善有效的提高民族地区人民群众的公共安全意识和自我保护的能力，使公共安全管理制度科学化、规范化。
四、创新民族地区社会治理模式要以公共政策民主化为价值取向
当前我国正处在社会矛盾突发的时期，社会治理面临着新挑战。创新与发展民族地区社会治理，政府、社会和公民不仅要和谐共事，还要共同面对社会生活中的一切矛盾和冲突。政府要充分发挥其公共职能角色，在社会治理过程中公共政策的制定要民主化，真正实现使民族地区公民参与到社会管理的工作中。因此，民族地区各级政府部门要端正其在社会治理过程中所扮演的公共性角色，加强民主政治建设和完善公民权利制度，在其位谋其职，形成政府和社会发展的良性互动。
（一）公共政策民主化是民族地区社会治理创新和发展的前提和要求。在民族地区社会治理过程中制定的各项政策，要集中体现民族地区广大民众的根本利益与诉求，形成民主的运行体质和决策过程。公共决策追求的最高目标是公共政策科学化、民主化以及法制化，其中科学化的基础是民主化。完善公民参与本民族公共决策的制度体系，充分保证公民对公共决策过程的“知情权”是民族地区社会治理创新和发展和谐稳定推行的前提。
党的十八届三中全会要求创新社会治理要从“社会管理”转型到“社会治理”，集中反映了我党在社会建设和治理理念的深化。在社会治理政策的制定和推行过程中要加强科学管理，把法治、德治、自治、共治等结合起来，把握社会治理的整体性，将全面深化社会治理的创新和发展，推向一个新的高度。
（二）为民族地区人民群众提供多种形式的参与公共决策的途径，是现实性和实效性的体现。激发社会矛盾的重要因素之一就是政府政策的不妥当，制定客观科学的政策，能充分展现我国人民当家做主、鼓励公民参政议政的人民民主制度。普通公民可以议会、旁听制度、人民代表大会制度来参与政治生活，是完善政府公共决策的重要途径。政府在社会治理方面的重罚政策决定要积极听取广大群众意见，对大多数人民群众不理解或不支持的政策做到暂不出台或延缓出台，以此确保政府在民族地区社会治理方面创新发展的科学化和民主化。
改革开放至今，创新与发展我国社会治理，尤其是创新发展民族地区的社会治理，主要是发展党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理模式。政府部门在社会治理的过程中要积极发挥处理社会矛盾和问题的能动性，应避免将“法律看成解决纠纷和消除社会问题的规则与技术体系”，而要多一些对这一群体终极关切的积极回应。
五、民族地区社会治理创新与发展工作的重要辅助手段是社会工作的介入
由于民族地区地理位置的特殊性和发展条件的限制，贫困一直是阻碍民族地区发展最为严重的社会问题，在社会治理过程中尤为突出。政府长期扶贫工作的推行虽然取得了一定成效，但民族地区贫困人口的数量仍然很庞大，其中部分人口还处在绝对贫困状态。因此，社会治理的重要目标始终是反贫困。扶贫工作要做到紧缺识别真正的贫困人口，做到精确发放，精确脱贫。
法治社会的问题和对策篇7
社会治理难题与普遍存在的社会问题密切相关。从内容和关注度来看，腐败问题、三农问题、下岗失业问题、贫富差距问题、人口生态问题都是社会关注的热点问题。这些问题有的跟随社会发展的始终，有些则具有一定的时代性。当前社会治理的难题有哪些？是如何形成的？又应如何应对？针对这些问题，我们邀请了相关专家学者，请他们围绕影响社会治理的新要素，就具有代表性的社会治理难题进行分析。经过征集意见，我们将本期的主题定位在社会结构变化、社会治理的文化基础和软件系统建设、社会治理法治化、互联网和大数据对社会治理的影响等几个点上：
在社会结构变化层面，随着社会经济发展，社会流动加强，社会分化加深，个体逐渐从原来的单位、集体或社区中脱离，要独自去面对更多不确定性和不安全性因素，旧的社会治理模式和新的社会形态产生冲突，很多社会问题在当前没有得到好的解决。武汉大学学者周长城和叶闽慎试图从家庭层面、教育与发展层面、性别层面、组织层面以及人际互动层面对个体化社会的形成机制进行分析，并对其影响和对策进行探讨。
社会治理需要机构、人员、制度和政策的支撑，同时也需要理念、价值、共识、精神、文化的支持。华东师范大学李向平教授和南京大学朱力教授分别从社会治理的文化价值基础和软件系统建设的角度，论证了社会治理信仰基础建设的重要性，以及公共价值、集体意识、规范意识、理念共识对当前社会治理的重要价值和作用。
社会治理法治化既是治理的内在要求，也是现实问题倒逼的必然结果。张明军教授和陈朋副教授分析了运用法治思维分析社会治理问题，革除社会治理中的物化偏向，以实现社会治理以人为本目标的价值。武汉大学罗教讲教授和罗俊研究员分析了互联网和大数据对于社会研究以及社会治理的影响，指出数据挖掘在社会治理中的重要作用。黄健荣教授则分析了当前城市治理中出现的问题并提出解决建议。
法治社会的问题和对策篇8
市委依法治市办：
在市委、市政府的正确领导和市委依法治市委员会的大力指导下，市供销社认真贯彻落实党的精神，学习贯彻关于法治政府建设的重要指示精神，准确把握法治政府建设在全面依法国中的战略地位，党政主要负责人认真履行推进法治建设第一责任人职责，贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》部署的工作任务，増强加快建设法治政府的责任感、紧迫感，持续推进普法教育，不断深化依法治理，为决胜全面小康、不断深化供销合作社综合改革筑牢坚实法治基础。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
1、加强组织领导。市供销社高度重视法制政府建设工作，市社主要负责人认真履行推进法治政府建设第一责任人职责，党组会议定期听取依法治理工作情况汇报，研究推进工作的具体措施，指导全市供销社系统开展依法治理工作。为加强科学民主决策机制建设，市供销社制定了《xxx供销社工作规则》、《中共xxx供销合作社党组工作规则》、《关于实施“三重一大”事项集体决策制度实施办法》、《xxx供销社社有资产监督管理暂行办法》等多项规章制度，切实规范供销社行政决策行为。
2、开展机关工作人员法律培训。一是围绕“新网工程”重点工作，开展农资经营、再生资源回收利用、日用品销售、烟花爆竹经营等法律、法规的学习。二是围绕供销联社组织建设重点工作，加强《公务员法》、《民事诉讼法》、《农民专业合作社法》等法律、法规学习。三是围绕深化供销联社综合改革重点工作，加强《公司法》、《安全生产法》等方面的法律、法规学习，引导社有企业全面建立现代企业制度。四是围绕切实加强党的建设、干部作风建设和党风廉政建设重点工作，强化《廉政准则》以及中央、省市委有关党风廉政建设和反腐败等法规、重要文件的学习。
3、落实政府法律顾问制度。认真推行政府法律顾问制度，市供销社聘请xxx端方律师事务所洪沛田律师担任市供销社法律顾问。日常工作中充分发挥法律顾问的作用，让律师积极参与到依法治理工作中来，为供销社改革发展献计献策。
4、做好行政规范性文件管理工作。严格按照市政府办公室相关要求，对行政规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布，按要求进行规范管理。按照全市统一部署开展市政府规范性文件清理工作，对市社起草的或者负责实施的以市政府或者市政府办公室名义的规范性文件进行全面自查摸底，提出了继续保留、修改或废止的意见建议，按时完成了规范性文件清理工作。
5、坚持在法律框架内解决历史遗留问题，依法维权。高度重视供销社改制历史遗留问题的解决，进一步排查摸清人员基数，界定人员身份，摸清企业和职工欠缴养老保险的底数，督促协调有关部门按照国家政策，帮助供销社解决好社保遗留问题和人员身份认定问题，保障职工合法权益，保持职工队伍稳定。
6、推进普法宣传。组织开展以《农民合作社法》、《中华人民共和国电子商务法》、《安全生产法》等为重点的供销有关法律法规宣传教育活动。通过网站等新媒体、向群众发放明白纸和法律手册、现场解答群众咨询等多种形式，加强供销社相关法律法规宣传，使法治供销社深入人心，营造依法推进供销社改革发展的浓厚氛围。
二、自查及整改情况
按照市委依法治市办的要求，我社党组高度重视自查整改工作，结合供销工作实际,本着“严肃对待、扎实整改、举一反三、全面落实”的态度，严格对照《党政主要负责人认真履行推进法治建设第一责任人职责规定》市级层面任务分解表，和《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》主要任务措施分解表，对标对表，列出问题清单，坚持高标准、严要求，不折不扣抓好各项整改任务落实工作。经自查有了3个方面的不足和问题。
1、对加快推进法治政府建设必要性、重要认识不足，对法治政府目标任务缺乏责任感、急迫感。
整改情况：建立健全常态化学习机制，坚持把关于法治政府建设的重要指示和党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署作为党组理论学习中心组学习、干部职工集中学习、“两学一做”学习教育常态化制度化和普法的重要内容，深入学习关于全面依法治党、依规治党的重要论述，反复研学中央和省、市委重要法律法规等。在学习过程中，领导班子成员坚持率先垂范、以上率下，牢固树立自律意识、标杆意识和表率意识，自觉做到先学一步、学深一些、学透一些，确保在领会领悟上更加深刻、在自我约束上更加严格、在贯彻落实上更加坚决，不断强化学习宣传和贯彻落实力度，为党员干部作出了示范，确保了法律法规宣传教育工作的扎实有效开展。
2、少数机关干部法制观念淡薄，仍然习惯于凭主观、靠经验决策。
整改情况：为细化普法工作任务，确定一名领导具体抓该项工作，并由各科室负责人协调普法宣传工作的各项事宜，制定工作计划、工作方案等。一是培养依法行政的“带头人”。我社领导干部继续加强和完善党组理论学习中心的作用，制定学习任务，认真学习宣传党的精神中关于社会主义民主法治建设的思想，集体学习新修改的《宪法》、《行政诉讼法》等法律，坚持党组会前必学。严格执行“三重一大”事项党组集体决策制度，建立党组会议决策前置咨询论证机制和法律顾问制度，保证了决策民主化、科学化。二是提高各科室工作人员法律知识水平和业务能力。按照法治建设工作的要求，各科室工作人员认真学习《信访条例》、《公务员法》、《廉政准则》等法律法规，不断提高工作人员法律知识水平和处理信访问题的能力。
3、党组理论中心学习组学法制度落实不到位，注重党内法规学习，忽略法律法规学习。
整改情况：严格执行《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》《中共xxx党委（党组）理论学习中心组学习办法》，严格落实（党组）理论学习中心组学习学法制度。制定《2020年xxx供销合作社党组中心组理论学习计划》，把学习宣传贯彻关于法治政府建设的重要指示和党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署及宪法法律法规作为重中之重，坚持党组中心组学习制度，利用月例会、周例会、主题党日，认真广泛开展以关于法治政府建设的重要指示和党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署及宪法法律法规的学习。把学习宣传宪法摆在首要位置，干部职工人手一册《宪法》，深入宣传依宪治国、依宪执政理念。自2020年5月《民法典》由十三届全国人大三次会议表决通过后，社党组将学习《民法典》作为机关学习必修科目，干部职工深刻学习领会,认真梳理和规范有关工作规定、工作要求,切实维护保障好人民群众的合法权益。强化与供销社相关法律法规的宣传教育力度。将《农民专业合作社法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《公司法》等法律法规和深化供销合作社综合改革政策性文件等列入党组中心组学习计划和支部学习计划。向帮扶村开展《农民专业合作社法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法规的宣传教育工作。充分利用网站、微信等新媒体宣传信息和政策解读，依法推进综合改革，全面推进供销业务工作。
三、下一步工作打算
法治政府建设最重要最基本的要求是依法行政，结合市供销社实际，建设法治政府要坚持目标导向和问题导向，在全面依法履职、做好各项工作的同时，从党政主要负责人认真履行推进法治建设第一责任人职责，建设法治环境、树立法治理念、补齐法治短板等方面做好以下几点工作。
一是靠实法治建设第一责任人责任。全面落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，将建设法治政府摆在重要位置，与改革发展任务同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。主要负责人每年至少听取2次法治政府建设工作汇报。每年3月1日之前向市政府、市委全面依法治市委员会报告上一年度法治政府建设情况。
二是进一步强化工作人员法治意识。建设法治政府，机关工作人员是主力军。全面树立法治精神、培养法治思维，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等法治理念。严格把关，对自身出台的规范性文件做到合法性备案审查。以普法宣传为抓手，把提高机关工作人员特别是领导干部的法治意识放在更加突出的位置来抓，带头尊法、学法、守法、用法，加强对机关工作人员的法治教育工作。
二是进一步推进决策的科学化、民主化，提高行政决策水平。增强行政决策公众参与实效，重大行政决策事项广泛听取社会公众意见。凡涉及群众切身利益的决策事项，要及时采取多种形式与利害关系人进行充分沟通，并及时反馈采纳意见情况。构建法律顾问体系，完善工作制度，健全工作机制和程序，提高法律顾问在重大决策、制度建设、推进依法行政等工作中的成效。
四是加强安全信访稳定工作。做好信访稳控工作，加强不稳定因素的排查，对有条件解决的信访案件立即解决，没有政策支持和条件解决的案件，做好耐心解释工作，确保本系统安全稳定，营造良好的经济发展环境。
附件：问题清单及整改结果
问题清单及整改结果
按照市委依法治市办的要求，我社党组高度重视自查整改工作，结合供销工作实际,本着“严肃对待、扎实整改、举一反三、全面落实”的态度，严格对照《党政主要负责人认真履行推进法治建设第一责任人职责规定》市级层面任务分解表，和《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》主要任务措施分解表，对标对表，列出问题清单，坚持高标准、严要求，不折不扣抓好各项整改任务落实工作。经自查有了3个方面的不足和问题。
1、对加快推进法治政府建设必要性、重要认识不足，对法治政府目标任务缺乏责任感、急迫感。
责任领导：陈世平万育红
责任科室：办公室
整改时限：9月底，长期坚持。
整改情况：建立健全常态化学习机制，坚持把关于法治政府建设的重要指示和党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署作为党组理论学习中心组学习、干部职工集中学习、“两学一做”学习教育常态化制度化和普法的重要内容，深入学习关于全面依法治党、依规治党的重要论述，反复研学中央和省、市委重要法律法规等。在学习过程中，领导班子成员坚持率先垂范、以上率下，牢固树立自律意识、标杆意识和表率意识，自觉做到先学一步、学深一些、学透一些，确保在领会领悟上更加深刻、在自我约束上更加严格、在贯彻落实上更加坚决，不断强化学习宣传和贯彻落实力度，为党员干部作出了示范，确保了法律法规宣传教育工作的扎实有效开展。
2、少数机关干部法制观念单薄，仍然习惯于凭主观、靠经验决策。
责任领导：陈世平万育红
责任科室：办公室
整改时限：立行立改，长期坚持。
整改情况：积极构建法治宣传教育工作的组织构架，2020年，我社领导召开了2次专题会议研究部署普法工作。为细化普法工作任务，我社确定一名领导具体抓该项工作，并由各科室负责人协调普法宣传工作的各项事宜，制定工作计划、工作方案等。一是培养依法行政的“带头人”。我社领导干部继续加强和完善党组理论学习中心的作用，制定学习任务，认真学习宣传党的精神中关于社会主义民主法治建设的思想，集体学习新修改的《宪法》、《行政诉讼法》等法律，坚持党组会前必学。严格执行“三重一大”事项党组集体决策制度，建立党组会议决策前置咨询论证机制和法律顾问制度，保证了决策民主化、科学化。二是提高各科室工作人员法律知识水平和业务能力。按照法治建设工作的要求，各科室工作人员认真学习《信访条例》、《公务员法》、《廉政准则》等法律法规，不断提高工作人员法律知识水平和处理信访问题的能力。
3、党组理论中心学习组学法制度落实不到位，注重党内法规学习，忽略法规法律学习。
责任领导：陈世平万育红
责任科室：办公室
法治社会的问题和对策篇9
内容提要:国家政治决策和刑法的变革问题是一个既关涉政治，又关涉法律，特别是刑法的问题;是一个既宏观又微观的问题。深入考察国家政治决策和刑法变革关系发展的历史，认真分析现实中两者关系存在的问题，展望未来两者关系发展之趋势，以求裨益于我国政治之发展和刑法的进步，是一件非常有意义的事情。
一、历史回顾:国家政治决策与刑法变革关系之曲折历程
新中国成立前夕，中共中央于1949年2月22日了《关于废除国民党的六法全书和确定解放区司法原则的指示》，指出:“国民党的六法全书应该废除。人民的司法工作，不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律作依据。”从此，新中国的刑法变革便开始了它曲折的历程。
(一)建国初期(1949-1956年):国家的一些政治决策转化为刑法
1949年10月1日，中华人民共和国宣布成立，标志着中国的政权建设和法制建设进入了一个新的历史时期。新中国建立后，最初几年的主要任务，是有步骤地为实现从新民主主义到社会主义的转变而创造条件，没收官僚资本的企业并把它改造成为社会主义国营企业，统一财政，稳定物价，迅速恢复和发展国民经济，完成新解放地区的土地改革，镇压反革命活动，开展反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动，以及打退资产阶级进攻的反行贿、反偷税漏税、反盗窃国家资财、反偷工减料、反盗窃国家经济情报的“五反”运动。[1]这些政治运动和政治决策，催生了一批单行刑法和一些附属刑法规范。运用这些刑法武器，有效地保证并推动了各项政治运动的开展和政治决策的贯彻实施。
在镇压反革命活动中，中央人民政府政务院、最高人民法院于1950年7月23日联合了《关于镇压反革命活动的指示》，对镇压反革命的基本方针、反革命犯罪及其处罚作出了规定。[2]这是建国初期处理反革命案件的主要法律根据。1951年2月20日中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国惩治反革命条例》，该条例全文共有21条，对反革命罪的基本概念、具体罪名、相应的刑罚、从宽处理的情节、数罪并罚的原则、溯及既往原则以及类推制度等作了规定。
为了在全国范围内完成土地改革的任务，防止不法地主的破坏活动，为给惩治不法地主的犯罪活动提供量刑的规格和标准，新中国成立前后，实行土地改革的各大行政区的军政委员会先后颁发了惩治不法地主的单行条例，各地人民法庭依照这些规定，审理了一批破坏土地改革的不法地主案件，有力地保障了土地改革的顺利实施。
在“三反”运动中，为惩治贪污分子提供法律依据，中央人民政府委员会于1952年4月21日公布施行了《中华人民共和国惩治贪污条例》，对贪污罪的概念、惩治贪污犯罪的政策原则、刑罚、法定情节等作了规定。[3]
1956年11月16日，为了给残余的反革命分子悔罪自新的机会，进一步孤立和肃清残余的反革命分子，动员一切可能动员的力量参加社会主义建设，全国人大常委会颁布了《关于宽大处理和安置城市残余反革命分子的决定》;[4]同日，全国人大常委会还公布了《关于对反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》，该决定对管制的判决和执行作了统一规定。[5]除此之外，我国还颁布了其他包含刑事罚则的非刑事法律，例如，《消防监督条例》、《爆炸物品管理规则》和《中华人民共和国国境卫生检疫条例》等。[6]
总体而言，这一时期，国家的政治决策推动了刑法立法和刑法变革，而刑法立法与刑法变革保障了国家政治决策的顺利贯彻实施，国家的政治决策和刑法变革之间基本上处于良性的互动关系之中。
(二)1957-1977年:国家政治决策代替刑法变革
自1958年以后，刑法立法和刑法变革受到了削弱，除了几个特赦令外，没有颁布单行刑法，即使在颁布的非刑事法律中，也极少包含刑法规范。
1966年以后，文化大革命的疾风骤雨，使中国的法制建设遭受了灭顶之灾。一时间，非法拘禁，私刑泛滥，林彪、江青反革命集团的倒行逆施，制造了大量的冤假错案。文化大革命结束以后，由于党中央高层的个别领导人坚持错误的路线方针，因此，在一段时间里，中国社会主义道路何去何从，尚处于困惑阶段。在这一阶段，国家立法机关没有颁布单行刑法规范，[7]刑法的变革无从谈起。
卢建平教授从政策与刑法关系的角度对这一时期进行了回顾，认为由于当时我们党对法律、法治的认识局限和制度缺陷，建国初期那种“通过法律的统治”的努力很快就直接被党的政策甚或个人的命令所取代，从而走上了“通过政策的统治”或“通过运动的统治”之路。[8]我们认为，这一判断是实事求是的。具体到国家政治决策和刑法变革的关系这一问题，可以认为，这一时期，国家的政治决策不再通过法律，包括刑法的变革去实施，而是本身代替了法律，可以想见，失去了法律的保障，国家的政治决策是难以得到正确的贯彻实施的。
总体而言，这一时期，国家政治决策和刑法变革处于一种不正常的关系之中。受左倾思想的干扰，国家的一些政治决策不能顺应时代的潮流，而国家的政治决策的贯彻实施更是撤去了法律(包括刑法)这一有力的屏障。国家和民族的灾难成为必然。历史的教训是深刻的。
(三)1978年至今:国家政治决策与刑法变革良性关系的逐步回归
1978年12月，中国共产党召开了具有历史意义的十一届三中全会，会议明确指出:“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”[9]三中全会的精神，对于刑法变革无疑是极重要的指导和强有力的推动。1979年7月1日新中国第一部《刑法》获得五届全国人大二次会议的一致通过，中国1979年《刑法》宣告诞生。这也是中华人民共和国成立近三十年第一次有了《刑法》。这不仅是新中国刑法史上的里程碑，同样也是新中国国家政治决策与刑法变革关系史的里程碑。从整体上说，1979年《刑法》确是一部保护人民、惩罚犯罪、维护社会秩序、保障改革开放和现代化建设的有力武器。但是，由于受当时历史条件和立法经验的限制，这部《刑法》不论在体系结构、规范内容还是在立法技术上，都还存在一些缺陷。为此，自1981年至1997年新《刑法》通过前，全国人大常委会先后通过了24部单行刑法，并在107部非刑事法律中设置附属刑法规范，对1979年《刑法》做了多方面的修正完善，直至更为完善的1997年《刑法》的通过实施。
然而，国家政治决策与刑法变革的关系在此后的发展并不是一帆风顺的。特别是在“严打”期间，违背法律精神，强行推行政治决策的现象并不罕见。
进入21世纪以后，依法治国、执法为民、以人为本的呼声日益高涨，法治文明不断发展，贯彻落实科学发展观，构建和谐社会成为时代的主旋律。2004年9月，中共十六届四中全会第一次把建设“和谐社会”放到与经济建设、政治建设和文化建设同等突出的位置，构建“和谐社会”已成为执政党社会建设的新理念，也成为在转型时期整合社会各种矛盾的新思路。[10]这些顺应时代潮流的国家政治决策，必将对刑法的变革，对国家政治决策与刑法变革之良性互动关系起到极大的推动作用。
总体而言，这一时期，尽管有过曲折，但国家政治决策与刑法变革的良性互动关系逐步回复和确立，国家日益昌盛，刑事法治日益发展。
回顾新中国国家政治决策与刑法变革关系之曲折历程，笔者感触良多。历史的经验告诉我们:国家的政治决策是国家顺应时展而作出的国家发展的宏观战略决策，它必然推动包括刑法在内的一系列方面的变革。政治决策是否顺应了时代的发展，政治决策是否良好，对刑法的变革至关重要;而政治决策是否依法(包括通过刑法变革)而推动，也即国家政治决策是否在宪法和法律的框架下去贯彻实施，是国家政治决策能否顺利贯彻实施的关键所在。
二、现实分析:国家政治决策与刑法变革之关系中的问题
(一)国家政治决策的科学化、民主化需进一步加强
正确的国家政治决策是国家沿着正确方向发展的基础，也是刑法变革的前提。党的十六大报告全面阐述了政治建设和政治体制改革的主要任务，提出要改革和完善决策机制，提出:“正确决策是各项工作成功的重要前提”，必须积极“推进决策科学化民主化”。各级决策机关要通过建立一系列制度规范来保证科学决策，“防止决策的随意性”。而正确的政治决策离不开决策的科学化、民主化。我们的国家政治决策的科学化、民主化已经取得了巨大的进步，但与时代的发展和要求之间还存在着差距。现实中还存在着一些非民主、非科学的决策。有的地方和部门的个别领导们的“拍脑瓜”决策，由于缺乏民主基础和科学依据，有时尽管出发点是好的，但是，由于它背离人民长远利益和违反科学规律，由于它的随意性和盲目性，在经济上造成了无法挽回的损失，在政治上给党的形象抹黑，直接动摇党的威望和群众的信赖。[11]为此，须进一步加强国家政治决策的科学化、民主化，以构筑刑法变革的稳固前提。
(二)刑法立法和刑事司法尚需进一步完善和改进
正确的国家政治决策推动下的刑法变革，应该在相对完善的刑法立法和刑事司法的基础上展开。而目前的刑法立法和司法中还存在许多问题。就“刑法”立法而言，刑法的基本原则还未得到深入的贯彻，有部分条文的设计并不符合罪刑法定原则的要求，而这极大地妨碍了罪刑法定原则在司法实践中的落实，甚至蕴含着从根本上动摇罪刑法定原则的危险。如某些犯罪具体构成要件的设计存在着结构性缺损，从而在现行《刑法》中留下了无法妥当处理的“规范真空地带”，例如现行《刑法》仅仅把劫持航空器或者汽车的行为作为犯罪加以规定，而对实践中可能出现的劫持火车的行为却没有规定;罪名还未立法化;犯罪圈的划定还不尽合理;某些犯罪法定刑的配置缺乏合理性;现行《刑法》在相当一部分具体犯罪罪状特征的描述上，存在着用语模糊不清的缺陷;刑罚之明确性方面也有许多不足。一些具体的制度，如单位犯罪制度(如国家机关作为单位犯罪主体的问题)、未成年人犯罪特殊处遇制度、正当行为制度尚需完善，还有刑种和刑罚结构的调整完善问题、死刑条款过多的问题、保安处分制度之建构问题，[12]等等。这些问题需要我们在以后的刑法立法工作中研究解决。
刑事司法中也存在诸多问题，如刑事司法不公正而引起当事人不满、不服，甚至引起群体性事件;违反现代刑事司法文明的刑讯逼供、轻信口供等现象还大量存在。这些现象，严重阻碍了现代刑事司法的文明进步，也动摇了刑法进一步变革的基础。
(三)国家政治决策推动刑法变革的主动性需进一步增强
从根本上讲，刑法的变革离不开国家政治决策的推动。在推动刑法变革方面，国家政治决策的推动力有着广阔的发挥空间。国家应通过政治决策而积极地、主动地推动刑法的变革。比如，在签署、批准国际公约之后，如何在国内刑法立法方面加以体现;又比如，在死刑的严格限制和部分废止方面，赦免制度的构建等等方面，都有大量工作可做。国家政治领导人的审时度势、果敢、睿智，将在政治决策推动刑法的变革中起到至关重要的作用。
三、未来展望:国家政治决策与刑法变革之良性互动
在未来的国家政治决策与刑法变革之关系中，我们必须使两者处于良性的互动关系之中，即是说，通过科学化、民主化的程序制定出符合时代和国际潮流、符合国家发展方向的政治决策，以此推动刑法的变革，并通过刑法的变革，使正确的国家政治决策得到有力的贯彻实施。
(一)国家政治决策的科学化、民主化
要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，在制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见，[13]这已成为执政党的一项政治宣言和政治决策。国家政治决策必须科学化、民主化，发挥普通民众和专家学者在国家政治决策中的作用，构建科学化、民主化的国家政治决策程序，从而为刑法变革铺设良好的前提条件。
(二)科学的刑法、和谐的刑法、人本的刑法
笔者认为，未来呈现于我们眼前的国家政治决策推动下的刑法变革的成果应是科学的刑法、和谐的刑法、人本的刑法。
1.科学的刑法
科学发展观指导下的刑法首先应是科学的。为此，我们须在刑法的科学性上下功夫。要追求刑法立法的科学性，要使刑法立法既具有现实性，又具有前瞻性;既具有概括性，又具有精密性;既具有传统性，又具有时代性;既具有民族性，又具有世界性;使我们的刑法立法成为世界各国刑法立法中的一道亮丽的风景线，一个可资借鉴的楷模。要顺应现代刑事司法文明的发展趋向，构筑即能够充分保障人权，又能够保护社会的现代刑事司法制度。科学发展观，第一要义是发展，为此，我们不能满足现状，实践永无止境，创新永无止境。要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，[14]要不断进行刑法的变革，以时不我待之精神，审时度势，密切关注国家的政治、经济和社会的发展趋向，顺应世界文明发展的潮流，适应国际社会的要求，对刑法进行稳妥而又积极的变革。当然，前文已述，刑法的变革需要国家政治决策的主动性、积极性，但不可否认，刑法变革自身也有一个积极性和主动性的问题。我们要以更为积极、更为主动的姿态去推动刑法自身的变革，这是国家政治决策得到深入贯彻实施的保障，也是我们刑法学者义不容辞的使命。
2.和谐的刑法
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，既要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好的社会环境。和谐社会的构建离不开也必然要求和谐的刑法。在笔者看来，和谐首先意味着平衡、协调，因此，和谐的刑法首先应是公平的、公正的、正义的刑法。不公正的刑法是不得人心或者说是难以深入人的心灵深处的刑法，因而也就不会是和谐的刑法。和谐还意味着内敛、比例和尺度，因而须有刑法有限论的观念，刑法应具有谦抑精神。和谐还意味着事物各个部分本身的协调和各个部分相互之间的协调，因而，和谐的刑法要求有适中的犯罪圈;要求适度的刑罚化;要求协调的刑罚结构和体系;要求健全的保安处分制度;要求人权保障和社会保护之刑法机能的协调;要求注重环境犯罪，以求人与自然之和谐;要求关注区域刑法，以求中国各法域之间的和谐;要求关注外国刑法和国际刑法，以求中国与国际社会之和谐。刑法必须在上述诸方面做出深刻的变革。和谐社会的理念或曰政治决策，必将在未来的刑法变革和和谐刑法中得以充分体现和诠释。
3.人本的刑法
科学发展观的核心是以人为本。必须坚持以人为本，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。[15]这是对以人为本理念或曰决策的深刻而具体的阐释。以人为本要求人本的刑法。人本的刑法要求刑法关注民生，关注百姓疾苦，要求将刑法保护人权这一现代刑法的永恒机能始终放在重要的位置。要构筑能够切实保障人权的现代刑事法制度。司法工作人员要秉持正义和司法为民的理念，在刑事立案、侦察、起诉、审判、执行诸环节真正关注、关怀刑事侵害人和被害人。总之，我们的刑法立法、刑事司法既要合法，又要符合人性、常理。违反人性和常理，不符合人本的刑法立法和刑事司法绝不是优良的刑法和司法，是刑法变革的必然对象。
(三)符合中国国情而又走向世界的刑法
笔者还认为，科学的刑法、和谐的刑法、人本的刑法，最终应该是既符合中国国情而又能够走向世界的刑法。这应是我们衡量由国家政治决策推动以及刑法自身积极变革所共同取得的刑法变革之成果的最终标准，应使我们的刑法成为世界了解中国的一个窗口，使我们的刑法成为中国与世界对话沟通的一个广阔的平台。我们的刑法变革应立足中国土壤而又走在世界的前列。而这样的刑法变革和这样的刑法，又最终能够有力推动国家政治决策的贯彻实施。
结语
国家政治决策与刑法变革之关系问题既是一个政治问题，也是一个刑法问题。国家政治决策与刑法变革关系之历史告诉我们，两者必须要处于良性的互动关系之中。现实中两者关系存在的问题也使我们倍感协调两者关系的重要性和迫切性。国家政治决策要科学化、民主化，通过科学化、民主化的程序制定出符合时代和国际潮流、符合国家发展方向的政治决策，以此推动刑法的变革，使刑法成为科学的刑法、和谐的刑法、人本的刑法，最终是符合中国国情而又能够走向世界的刑法，从而使正确的国家政治决策得到有力的贯彻实施。
注释:
[1]参见高铭暄、赵秉志:《中国刑法立法之演进》，法律出版社2007年版，第31页。
[2]参见中共中央文献研究室编:《建国以来重要文献选编(第1册)》，中央文献出版社1992年版，第358-360页。
[3]高铭暄、赵秉志:《新中国刑法立法文献资料总览》(上册)，中国人民公安大学出版社1998年版，第108-111页。
[4]高铭暄、赵秉志:《新中国刑法立法文献资料总览》(上册)，中国人民公安大学出版社1998年版，第121页。
[5]高铭暄、赵秉志:《新中国刑法立法文献资料总览》(上册)，中国人民公安大学出版社1998年版，第123页以下。
[6]高铭暄、赵秉志:《中国刑法立法之演进》，法律出版社2007年版，第37页。
[7]高铭暄、赵秉志:《中国刑法立法之演进》，法律出版社2007年版，第37-38页。
[8]卢建平:《新中国刑事政策与刑法关系的历史演变》，载赵秉志、郎胜主编:《和谐社会与中国现代刑法建设》，北京大学出版社2007年版，第230页。
[9]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，人民日报出版社1978年版，第12页。
[10]卢建平:《新中国刑事政策与刑法关系的历史演变》，载赵秉志、郎胜主编:《和谐社会与中国现代刑法建设》，北京大学出版社2007年版，第237-238页。
[11]参见杨云山:《论决策的科学化与民主化》，资料来源:http://theory.people.com.cn/GB/40537/4845174.html，访问日期:2008年7月12日。
[12]高铭暄、赵秉志:《中国刑法立法之演进》，法律出版社2007年版，第37-38页。
[13]参见胡锦涛:《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。
法治社会的问题和对策篇10
一、政治体制改革中的失控效应
从一定意义上来讲，政治体制改革是新旧政治因素彼此消长的过程。它既扼制和摒除旧的政治体系及其运行方式，又必须扶植和构建新的政治体系及其运行方式。并且中国政治体制改革是一个渐进的过程，新旧两种政治体制并存的时间将很长，当一种旧的政治体制逐渐退出政治领域而新的体制没能及时补位时，很可能导致政治体制改革的失控。
1.政治体制的民主化取向有可能弱化对原有政治权威的社会认同感。
政治体制改革的取向是民主化。民主化的发展使公民的民主意识得到强化，对政治民主的社会期望值大大提高。社会成员开始用一种新的价值观念来判断和要求政府官员和其它公职人员。他们要求社会公正和正义，厌恶官僚主义、效率低下、以权谋私、裙带关系、滥用权力、玩忽职守，要求进行大幅度的通常超过社会承受力的政治改革。如果政府机构不能及时通过内在机制医治自身的弊端，不能对其人员的腐败行为进行有效制裁，那幺政府的威信就会下降。但是，传统政治体制所具有的顽痼不可能在短时间内被全部消除。由此形成社会期望和社会满足之间的较大反差，潜在地包容着政治不稳定因素。
2.政治体制改革的民主化进程所激发的利益表达愿望和不完善的利益表达渠道之间构成了现实矛盾。民主政治的发展形成民主的氛围，这必然会引发社会成员利益表达的强烈愿望。绝大多数人希望政府能关注并帮助实现他们的利益，但是这种愿望的实现往往会受到利益表达途径不完善和利益协调机构不健全的限制。如果民主制度不健全，人民不能正常地表达自己的利益，就会造成对政治稳定的冲击。
3.权力资源配置中集权与分权的摩擦。
权力关系的配置是政治体制改革的核心问题。与经济权利的调整相适应，当原有高度集中的中央政治权力被分解，地方、部门权力相应地扩充时，如果权力授予者不能对权力授受者形成同步性约束和监督，则会进一步强化分权心理甚至主张瓦解中央政权。这种新的利益冲突将直接削弱和威胁政治调控能力。
4.政治体制改革相对于政治参与增加的滞后，有可能导致政治参与失序。在政治体制改革中，政治系统的开放性使得各种社会利益的代表都要求参与政治。随着社会利益要求多样化，利益冲突的可能性增强。要想保持政治稳定，就必须随着政治参与程度的提高而提高社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力，然而政治体制整合政治参与要求的制度化进程由于种种原因有其发展的长期性、渐进性，因此，现实中存在的政治制度与政治参与的反差使得政治失控取得了一个当然的成长理由。
5.不同政治文化在政治体制改革进程中的激烈碰撞，使得人们政治行为中的非理性因素增大。
新的政治体制的建立，需要全新的政治理论。中国当代政治文化领域存在的新型社会主义政治文化与封建主义、资本主义的政治文化之间的双重冲突，多种结构与成份同时并存，彼此消长，与民主政治相关的成份并没有占绝对的主导地位，以及传统的成份结构对现代化具有顽强的抗拒力，使得人民的政治价值取向经受着前所未有的震荡。人们往往留恋专制下的宁静，或者把西方国家的巨大财富和资产阶级的"民主"、"自由"当然地联系起来。当代中国的现实使我们看到，本土文化由于受到的冲击过猛、过急，很大一部分社会成员萌发失落感，产生一种极端民族主义思潮，主张闭关自守，关起门来搞改革；也有相当一部分人对西方的三权分立、多党制顶礼膜拜。中国的政治文化在现代化进程中的转型期显示出政治敏感性高、政治认同感低、政治知识差、政治感情淡等特征，这对政治控制有着消极的影响。事实证明，观念的转变往往落后于体制的变革，接受不同政治文化的人，思维方式和行为方式有很大不同，因而在生活中可能出现隔阂和冲突。如果这种冲突发生在决策层中，而体制本身又不能及时且有效地加以克服协调，就会出现波及整个社会的政治失控。
二、政治体制改革中的政治控制方式
政治体制改革的实践运作也许比我们前述的理论描述更加复杂，因此，改革中进行适度的政治调控，以减少阵痛不失为明智的选择。反观我国政治体制改革的基本路径，笔者认为改革中拟应综合正确运用下列各种政治控制方式：
1.政治组织控制
当代中国政治组织呈现出多元化的格局，其基本因素包容着中国共产党及其领导下的各民主党派、国家权力机关和行政机关以及工会、共青团等群众政治团体。政治体制改革中应充分考虑释放它们对社会控制的能量。
政治体制改革是在党领导下自上而下有秩序、有步骤地扩展开的。因此，党在实现政治控制中起中坚核心作用。正如美国学者亨廷顿所指出："处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量"（注：[美]塞缪尔·p·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第377页。）。党的政治控制的核心是左右全局，通过制定正确的路线和政策来导向的。对于党的中央层面而言，要求正确分析形势，预测发展趋势，在改革的关键阶段果断决策并以此统一人民思想。在政治体制民主化的进程中，政治控制要求中央层宏观调控运作能力的加强。对于党的地方组织层面而言，要求清除中央政策下达中的梗阻因素，防止中央政策的走形变样，保持基层党组织运行的统一与协调。
一个运行自如的行政系统，有效的行政管理是党的方针、政策得到贯彻的重要手段，因此政治控制的另一重要内蕴就是要求国家行政机关权威的强化。一般而论，权威和权力是经常联系在一起的，但不总是如此。如果旧的权力结构不与社会结构同步变革而继续存在，其权威就会渐渐消散，因为它与发展中的新的社会结构在结构上不合拍、在功能上不协调、在道德上不能同时得到社会的认可。在这种情况下，政治权力便无法指导社会的发展。中国实行市场经济，在社会结构以及社会秩序处于过渡状态阶段，政治权力要起到对社会发展的协调器和推进器的作用，作为社会中枢系统的政府必须重振权威。
2.政治法律控制
政治法律是社会运行的"稳压器"，也是整合政治主体与政治秩序的主要机制。政治体制改革的政治法律控制的基本要义是：（1）党在宪法和法律范围内活动及其相应的规范；（2）政权机构组织法规及编制法规；（3）政府行为规范运行及其法律；（4）规范国家公职人员行为的法律；（5）行政权力（中央与地方、地方与地方、政府与个人）的运作程序及其法规；（6）民众对政治法律的监督功能及其法规等。政治法律控制的另一基本要求是捍卫法律的严肃性，防止一些非法律因素对于政治法律的替代和侵蚀，杜绝有法不依、执法不严的弊端，并保证中央立法与地方立法的衔接与吻合。
3.政策控制
政策是政治控制的具体表现。在国家政治管理中具有两种功能：一是立法的过渡和准备；二是立法的弥补。中国转型期法律构架的空档亟需政策控制的调剂。
实践中的政策控制须反映以下原则：（1）政策的明晰。模糊的政策势必带来政策理解的片面，政策传达的变形，政策执行的扭曲。为此，应保持政策解释的唯一性，对政策使用范围、条件及界限作出无可争辩的界定。（2）政策的系统与统一。从静态看，政策处在各个层次的系统中；从动态看，政策在进行着不断地废止、调整和转换。社会新秩序的维持，要求新政策的制定必须考虑政策系统的大背景、全背景，审定其在政策系统中的方位，以及与政策系统中其它部分的关联和在政策系统中的功用。（3）政策的时效。主要包括政策研究的时效、政策制定的时效、政策修订的时效以及政策的稳定与持续。
4.政治责任控制
经济责任的强化是市场经济发展的必然结果，但政治责任的强化也是发展社会主义市场经济过程中不可忽视的现象：重大方针政策的失误，集体负责变成无人负责，决不能仅归咎于工作作风或工作艺术，而有必要上升到政治责任的高度予以整饬；中央三令五申减轻农民负提但收效甚微，企业经营机制转换受阻，政府职能转变较慢，决不是一般的经济问题，而应当从政府部门寻找政治责任；企业成为相对独立的商品生产经营者，只注重对经济效益的追逐，而忽视乃至放弃必要的企业文化建设，尽管经济指标上去了，但职工道德水平跌落下来，也不值得为此大唱赞歌，相反要追究政治责任。市场经济条件下的政治责任，不仅仅是对政府部门的一般要求，而且也是对一切物质生产部门的特殊要求。强化政治责任是市场经济条件下政治控制的必然要求。
三、政治体制改革中的政治控制机制
政治控制分为集权型政治控制和分权型政治控制。集权型的政治控制是政治资源分配的中央垄断和独裁，它往往以牺牲地方政治民主权和经济发展为代价，而且最终也全面导致政治秩序的紊乱。分权型的政治体制是在合理划分中央与地方各政治层次的事权、政府与企业权责的基础上，实行政治控制的科学化，其主要标志是，国家政治活动的透明度高、政治决策的民主化以及民众对政治生活的积极参与。中国追求经济现代化和政治发展的现实目标，决定了中国政治必然追求分权型的政治控制。当前我们所致力追求的是在推进以民主政治为导向、民主化为实施步骤的政治体制改革中，确保中国政治控制成功地实现中国的政治现代化。为此应当塑造出一系列灵敏的政治控制机制。
1.致力于平衡、统筹协调好各种利益关系。政治控制的实质是调整各种矛盾和利益关系。从社会学的角度来看，当一个社会处于新旧体制交替时，各种利益的摩擦越显着，社会越容易出现混乱，以致掣肘社会变革。因此，改革中应注意运用政治控制有效地协调各种利益冲突和矛盾，并将其转化为社会发展的动力。首先，国家要运用行政手段和纪律手段，协调好长远利益和眼前利益的关系，用政策手段处理好国家、集体和个人之间的关系。在推行股分制改造国有企业的过程中，国家一方面要确保企业所享有的权利的到位，又要注重纠正企业的短期行为，防止国有资产流失。其次，要协调好区域发展关系。就是要求政府加强对区域发展的协调和指导，全面部署和兼顾东中西各大区域的发展。就是要继续积极推进西部大开发，同时要有效发挥中部地区综合优势，也要在振兴东北地区等老工业基地下功夫。发达与落后与相互影响和转化的，因此，还要鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。借用五十年代著名的《十大关系》中的思路，就是真要解决经济相对落后的西部，就要大力发展相对发达的东部；真要使东部上新台阶，就要大力把中西部搞上去。再次，要协调好城乡发展关系。我国农业发展滞后，农民收入增长缓慢，已成为制约经济增长的重要问题。全面实现小康，关键在农民。根本上解决“三农”问题，已经不是单纯的支农、建农问题，而是城乡统筹发展的问题，是城乡一体化下的问题，通俗讲，是如何把“农民”变成“市民”的问题。因此，统筹城乡发展，是新形势、新阶段的大思路，是符合世界经济发展潮流并可供解决城乡差别的大政策。没有这种城乡统筹，三农问题不可能真正解决。第四，防止和纠正分配不公问题，特别是权力腐败问题。权力腐败体现为政治权力的分配不公，结果会进一步加剧经济利益的分配不公，必须通过强有力的政治控制迅速加以消解。
2.制定正确的政治体制改革战略，增长政治控制的力度。具体地讲，它包括：政治体制要体现生产力标准，做到与经济体制改革相结合，共同推进经济发展；要本着循序渐进的原则把握改革时机，把握好局部突进与整体协调的关系，确保基本政治制度的稳定；给予社会新秩序的成长以充分的注意和扶植；加强马克思主义意识形态对于政治文化建设的主导作用；在民族、种族和宗教问题上贯彻平等、团结、互利原则，等等。