城市设计规范和导则篇1
以科学发展观为指导，紧紧围绕建设繁荣舒适、现代一流省会城市的目标，统筹城乡空间布局、产业发展、资源利用、环境保护，坚持用科学的规划引领中心城区发展，拉开城市框架，优化城市布局，完善城市功能，改善城市环境，提升城市品位；强化一体化发展、同城化管理的理念，推动组团城市和主城区融合，形成主副协调、功能明确、经济繁荣、环境优美的省会新市区；坚持城乡统筹、以城带乡的理念，以县城规划建设为重点，完善县城基础服务设施，提升县城综合承载能力，增强县城辐射带动作用，构建层次分明、结构合理、布局科学、生态良好的城镇体系，推动城乡经济、社会、生态、环境协调发展。
二、工作目标
按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”原则，开放规划市场，聚集规划力量，应用先进理念，实现规划设计全覆盖、标准导则全覆盖、政策法规全覆盖，力争使我市规划体系达到省内第一、国内领先。
三、工作任务
（一）都市区部分主要规划任务共85项（组团城市规划编制纳入市级规划编制体系）
1.全面完成重点规划编制
1战略规划和总体规划。编制市空间发展战略规划，调整完善城市总体规划，编制城乡统筹规划。
2重点地区规划。包括新区规划（总体规划、总体城市设计、起步区修建性城市设计、控制性详细规划）古城风貌提升规划、河风光带规划、新客站及周边区域规划提升、旧客站及周边区域规划提升、省行政中心区规划提升、东南节点区规划、东部新区规划提升、正定机场周边区域规划、植物园区域开发规划、产业园区规划（含控规）等城市重点区域的规划。
3城市设计与景观规划。完善总体城市设计，总体城市设计的基础上，编制主街主路城市设计二环路及沿线区域城市设计、大街城市设计提升（含中央生态景观带）清真文化商业街城市设计、街滨水休闲带城市设计、大道城市设计、故城遗址公园详细规划、毗卢寺公园详细规划、组团城市总体城市设计、组团城市重点地区城市设计。
4城市专项规划。全面完成城市综合类、市政基础设施类、公共服务设施类、防灾减灾类专项规划。包括市雕塑规划、城市综合交通规划、城市供电规划、城市环境卫生设施规划、城市绿地系统规划（含水系规划）城市地下空间开发利用规划、城市商业网点规划（含便民市场）城市文化设施规划、城市体育设施规划、城市医疗卫生设施规划、城市教育设施规划、城市抗震防灾规划、城市防洪规划、城市消防规划、城市人防工程规划、城市交通安全管理规划、城市殡葬设施规划、城市地名规划、旅游规划、生态体系规划、危险品管理规划、历史遗存、工业遗产保护规划、宗教设施规划、产业布局规划、现代服务业体系规划（含专业市场）物流体系规划、组团城市产业布局规划、正定历史文化名城保护规划。
5城市控制性详细规划。按照《省城市控制性详细规划管理办法》和《省城市控制性详细规划编制导则》编制覆盖市中心城区和组团城市城区规划建设用地范围的控规，并完成审批和备案工作。
6规划研究。编制城市北跨动力研究、中心商业商务区功能定位研究、都市区市政基础设施承载力研究、东北工业区改造研究，为城市的规划发展提供依据。
2.健全技术指标体系
1总体城市设计导则。
2城市专项设计导则。编制城市建筑外观设计导则、城市既有建筑整治导则、城市广告牌匾设置导则、城市家具设置导则、城市雕塑规划设计导则、城市夜景照明设计导则、城市色彩控制导则、城市导引标识导则、道路绿化导则、节约建设用地标准、新民居建设导则等导则。
3市容市貌整治导则。编制道路环境整治导则、居住区环境整治导则（含单位）组团城市城乡环境整治导则。
3.完善政策法规体系
1制定技术规定。按照《省城市控制性详细规划管理办法》制定城市土地使用和建筑管理技术规定（含五线管理）规划条件管理办法、控制性详细规划管理办法。
2完善管理制度。修订完善市规划管理制度手册、制定都市区规划管理制度和县（市）区规划成果审查管理规定、规划成果验收、存档、发放制度、组团城市规划管理制度。
（二）各县（市）矿区主要规划任务各8项
1.城区总体规划完善。按照省城镇化工作会议要求，进一步完善各县总体规划，包括道路工程给排水工程、供电工程、供热工程、电信工程、燃气工程、环境卫生设施、绿地系统（含水系）公共服务设施、综合防灾等规划内容。
2.城市设计。编制各县城的总体城市设计和重要区域、节点城市设计。
3.专项规划、控规、镇规划。完成县（市）区全域范围产业布局规划、县城规划建设用地范围控规全覆盖、所有建制镇总体规划。
4.城乡环境整治导则和规划管理制度手册。编制城乡环境整治导则，为城镇和村庄容貌整治提出控制原则，明确整治提升目标；制定规划管理制度手册，进一步规范各县规划管理制度，为县城规划、建设和管理提供制度保障。
四、实施步骤
（一）规划编制准备阶段，成立指挥部和各编制组、专家组、工作组，所有人员抽调到位、集中办公。拟订规划编制任务书、选定规划设计单位、签订规划设计合同、搜集基础资料以及踏勘现场。
（二）规划编制阶段，完成规划大纲编制、审查和规划方案编制。
（三）规划方案公示、审查与提升阶段，由市城乡规划局牵头，组织对规划方案进行公示，组织专家和有关部门对规划方案进行审查，此基础上，根据专家及有关部门的审查意见和社会各界反馈意见，对规划方案进一步修改完善，完成规划成果。
（四）规划成果审批与公布阶段，完成规划成果的审批和公布，同时对全市规划设计集中攻坚行动进行总结。
五、保障措施
（一）加强组织领导。成立市规划设计集中攻坚行动指挥部，总指挥由市委副书记、市长同志担任，副总指挥由市委常委、副市长同志担任。指挥部下设办公室。办公室主任由同志兼任，办公室副主任由市城乡规划局副局长担任。同时，指挥部下设8个规划编制组、4个工作组、4个专家组。各组实行组长负责制，重大问题由集体决策。编制组下设85个项目组。
各县（市）和矿区要参照市里的做法成立相应组织机构，统一组织本地规划设计集中攻坚行动。
（二）完善工作制度。建立例会制度、规划评审制度、规划报批制度、信息通报制度和监督考核制度等工作制度，及时通报规划进展情况，保障各项规划编制工作有序展开。同时所有参加规划攻坚行动的工作人员、编制人员和专家要集中办公，集中精力，专心工作，确保按时完成各项规划任务。
（三）开放规划设计市场。按照科学性、前瞻性、可行性和政策性的要求，以开阔的胸襟、开放的视野，将规划设计项目推向市场，面向国内外公开招标，重金聘请顶尖规划设计单位参与规划攻坚行动，引进先进理念，提高规划设计水平，保证规划质量。
城市设计规范和导则篇2
一、规划体系实施情况
（一）县城乡总体规划编制工作
按照《省县（市）城乡总体规划编制导则》，全面开展规划期限为2012-2030年的城乡总体规划编制工作，今年9月底前完成了规划纲要，12月底前完成规划成果。
（二）控制性详细规划编制
按照《省城市控制性详细规划管理办法》和《省城市控制性详细规划编制导则》要求，依据县城市总体规划，开展覆盖县城全部规划建设用地范围的控制性详细规划编制工作，确定规划编制单位，完成了规划范围内的基础资料调研与收集工作，并组织编制完成了控规草案。
（三）专项规划编制已修改
结合城乡总体规划纲要、县城市总体规划，启动各类专项规划编制或修改工作，目前，已经确定北京北达城乡规划设计研究院组织编制，并完成了基础资料调研与收集工作。围绕道路交通、园林绿化、各类市政设施（包括给水、排水、供热、燃气、电力、电信等）及工程管线综合、公共设施综合布局及商业网点布局、防灾减灾（包括防洪、消防、抗震、人防等）、地下空间开发利用、等专项规划，认真进行梳理，对不符合城乡总体规划的做出了及时修改、调整，补充编制缺项内容，形成与城乡总体规划配套齐全的专项规划体系。
二、规划实施情况
（一）近期建设规划和年度实施计划
组织编制完成了2013年度县城建设实施计划。具体落实分年度建设目标和重点，分类列出年度重点建设项目清单，明确建设内容、建设规模、资金安排、进度计划和责任单位。
（二）规划审批管理
制定规范性文件。结合本县实际，制定了城乡规划管理的规范性文件和技术标准。制发《县城乡规划管理办法》、《县规划管理技术规定》和《县城市容貌整治导则》、《县城市主要街道两侧既有建筑外观改造技术导则》、《县城市户外广告设置导则》、《县村庄整治技术导则》等相关技术导则。严格审批管理。按照批准的城乡总体规划进行项目选址，凡与规划不符的一律不予审批。严格依据批准的控制性详细规划，提出规划条件，审批建设项目。加强对建设项目选址、规划、设计、施工、验收等许可环节的跟踪监督管理，确保规划设计落实。对与规划条件不符、擅自修改已审定的规划方案、违反规划许可进行建设以及未按要求配建配套设施的工程项目，责令限期改正。加强实施监管。建立2年1次的城乡总体规划实施评估制度，对规划执行情况进行总结和评价，完成现行城市总体规划实施情况评估和自查报告。建立城乡规划实施统计分析年度报告制度。严格禁建区、限建区、适建区“三区”、“五线”管理。2013年8月1日至9月30日，通过了市规划局会同市监察局、市人力资源社会保障局、市国土资源局、市城管执法局，对我县总体规划实施情况和规划执法工作进行本年度专项检查。
（三）数字规划建设
为加快数字规划建设，以信息化、标准化建设推进城乡规划实施管理，按照全省统一的数字规划标准，完成了数字规划系统框架的搭建；城乡规划编制管理、审批管理、监督管理、统计评价和综合服务五大系统建设初见成效。测绘完成县城周边100余平方公里的1:500现状地形图，购买了覆盖全县域卫星遥感影像图1200平方公里。
（四）规划展馆建设
县规划展馆新馆建筑面积1万平米，建筑主体已封顶，正在进行布馆招标。
（五）绿道绿廊建设。
完成了中华大街绿道绿廊规划，县城重要绿化节点规划方案、南部新城大街、大道、东外环绿道绿廊规划，并获得县政府批复，目前正在由住建局负责实施。
（六）城市设计
正在组织编制县总体城市设计，主要内容为文本、图册等相关资料。商业中心、文体中心、滨水地区等重点地段详细城市设计，深入研究县城风貌特色，通过对县城空间形态特征及重要特色资源分析，确定景观结构和特色空间总体框架，组织构建街道、公园、广场、水系等城市开放空间系统，提出特色功能区、特色风貌街区、景观轴线、景观节点、标志性建筑、环境艺术设施等规划设计意向和建筑高度、体量、形式、色彩的控制要求。
城市设计规范和导则篇3
在我国现行的规划编制体系中，法规层面的城市规划更注重对城市的理性分析和量化控制管理，缺少在三维空间形态方面从宏观到微观逐层次系统化的控制和引导手段。而总体城市设计对于城市空间环境建设的控制与引导的目标使其成为一种必要的方法和手段。
而作为城市设计研究和实践领域的一部分，当前总体城市设计进入到了指定具有指导作用的技术性文件和具体编制实践的阶段。在实施应用中，对总体城市设计导则编制的合理程度和实践指导的有效性成为总体城市设计工作研究的重要内容。笔者从总体城市设计导则的控制对象、总体城市设计导则的应用分类、总体城市设计导则的使用方式三个方面展开论述，讨论总体城市设计导则形成与具体应用。
2、总体城市设计导则的控制对象
2.1明确总体城市设计目标、确定研究方向
总体城市设计的核心目标是凸显城市空间特色。总体城市设计的工作意图强调建立地区内的空间结构框架与设计引导。通过对城市自然山水特征和历史文化特色的把握，明确未来城市空间形态的总体框架与发展思路1。
总成城市设计对城市特色的塑造贯穿于规划、建设和管理的众多环节之中。总体城市设计层面的任务，一方面是在城市总体规划阶段与之建立积极的互动关系，为城市宏观空间布局提供城市设计角度的思考。另一方面则是为具体城市设计、详细规划以及规划管理层面提供宏观的控制和引导原则。这种逐层分级控制引导的序列使得城市的特色，从宏观到微观，从规划到建设，得以维系、延续与强化。而总体城市设计导则作为总体城市设计研究和实践应用的重要工具，在确立哪些城市设计要素能够建立起城市空间形态的总体框架，如何控制这些城市设计要素的问题是总体城市设计导则编制工作的核心议题。
2.2建立总体城市设计框架、明确控制对象
⑴公共空间资源的管控。在总体城市设计的编制中，应首先注重对城市公共空间资源的管控和统筹布局。研究得出的框架结构在总体城市规划中，通过用地规划布局、设施建设、开发容量等技术指标规定，实现总体城市设计结构在具体空间范围的存在和大致的空间范畴和几何形态。其中，城市公共空间资源可以涵盖城市道路、自然环境、广场公园等各种形式的物理空间资源，同时也应该将城市形象、建筑风貌、等视觉资源以及社会文化、人文特色的城市要素纳入其中。
⑵控制标准的建立，明确对公共空间资源的开发、保护、特色建设的各项要求、以及城市各种资源与公共空间控制点之间质、量的关系。采用指标体系、管理措施以及设计指引等以量化和法规化的技术手段来构成建设控制标准，融入到城市的日常建设当中。在此，我们可以理解为形成对公共空间资源的具体内容的技术规定。
⑶结合城市形象的塑造，协调城市特色空间整体发展框架的合理建构。城市形象是指城市给予公众共同的稳定的综合印象和观感。总体形象定位是城市性质、功能和文明程度的外在表现。结合城市意象理论、社会人文理论对城市空间环境的分析，提取城市中的重要特色空间，使其成为城市建设实施中需要重点把控的对象。
⑷建立总体城市设计框架，并将所有的设计策略转化为管控措施（法规+导则），积极的纳入到城市规划管理体系，或自成体系，以规划管理的语言和工具来实现和操作框架的控制引导作用。因此应将管控的内容、要点、方法等各种元素统一整合，通过总体城市设计导则这种工具，来形成总体城市设计框架对城市建设管理工作的具体行动指导。
3、总体城市设计导则的应用分类
3.1总体城市设计导则的控制等级
从城市整体性和系统性特征来看，框架是由整个地区环境内重要的城市设计要素组成的。内容多种多样，规模巨大，系统繁复。城市建设实践需从这些设计要素的重要程度、意象作用以及建设安排进行序列组织，具体行动。
从控制概念的构成来看，控制行为由控制主体、被控制对象、控制因子三部分组成。对城市这个巨系统内的空间物质要素的控制，除了控制主体、被控制对象、控制因子（多个控制因子，或是平行的各种系统要素）这三部分外，还应该突出对控制因子具体的控制机制的考虑，包含控制集合点，控制因子排列两个组成。
①控制集合点——城市整体的广袤性要求了城市中被控制空间实体的有限数量和主次之分，超过了这个标准，会导致面广体大，控制力度的减弱。
②控制因子排列——而控制因素的多样性要求了不同物质要素各自的有限数量和权重，模糊了这个标准，其间产生的各种作用力必然会发生偏移甚至抵消，导致对于一个具体空间点的控制目标混沌，同样使控制力度减弱（一身兼数职的尴尬）。控制机制的关键点在于理解城市空间是这些控制因子的有机综合，而不是各种因子的机械叠加。
3.2总体城市设计导则的分类
由前面论述可知，城市总体设计确立的城市特色空间框架是一个层级式物质构成体系，需要建立逐层分级控制引导的序列，才能保证其从宏观到微观，从规划到建设的控制指引。因此，总体城市设计导则需要针对不同层级的控制对象，形成不同控制力和限定作用的导则分类。结合城市空间层次的划分以及控制程度的深浅，设计导则被分为四类
⑴强制性导则：这些内容是在任何情况下都必须被贯彻的，如果希望得到豁免，必须向政府提交申请和可行性报告，强制性导则针对的具体城市物质对象，需要结合城市的空间发展框架进行对应，主要依据以下一些要素：历史文化与自然资源保护、城市空间与景观、城市形体的量化控制（建筑高度、密度）、重要公共空间等。
⑵说明性导则：这些内容是在大部分情况下都应该被贯彻的，如果希望得到豁免，必须向规划主管部分提交申请和可行性报告。
⑶建议性导则：这些内容应根据当地具体情况执行。执行批准书必须提交给规划主管部门并得到批准。
城市设计规范和导则篇4
关键词：城市地下空间；城市规划；法制建设；生态文明
中图分类号：D922.364文献标志码：a文章编号：1002-7408（2013）012-0096-04
一、我国城市地下空间规划法制建设历程
建国以来，我国城市地下空间规划法制建设大致经历了立法真空、立法起步和立法发展三个阶段，实现了从无到有、由专项立法向综合立法的飞跃。
1950年10月，为防范外敌的空中袭扰，中央人民政府政务院了《关于建立人民防空工作的决定》，要求“立即紧急动员起来，在一切可能遭受空袭的地区和城市建立人民防空组织，加紧人民防空工作的设施建设。”1956年7月，国家建委颁发了新中国第一部城市规划法规——《城市规划编制暂行办法》。在计划经济体制束缚下，该办法突出工业建设，并未提及人防工程规划，刻有鲜明的时代烙印。60年代中期，出于对国际形势的估计过于严重，主张要突出备战问题，要准备粮食和布匹，要挖防空洞，要修工事。1972年12月，中共中央在转发国务院《关于粮食问题的报告》时，传达了“深挖洞、广积粮、不称霸”的指示。在中央号召下，各地掀起了一场群众性的防御运动，各单位和社区广泛地开展了挖防空洞的活动，人防工程规模迅速扩大。可见，早期人防工程建设由领袖发起、政府倡导、走群众路线，以政策调控为主，立法长期缺位。
1978年10月，中央召开了第三次全国人民防空会议，确立了“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的人民防空建设方针，人民防空工作指导思想发生战略性调整，过渡到全面开展、协调发展、注重质量、平战结合的新阶段。1980年，《全国城市规划工作会议纪要》系统总结了城市规划的历史经验，批判了“”期间不搞城市规划和忽视城市建设的错误，端正了城市规划的思想，达到了拨乱反正的目的。在此背景下，国家先后出台《城市规划编制审批暂行办法》（1980年）、《城市规划定额指标暂行规定》（1980年）、《城市规划条例》（1984年）和《城市规划法》（1989年），但皆未提及城市地下空间规划。1986年，建设部与国家人防委在厦门召开全国人防建设与城市建设相结合工作座谈会，要求城市开发利用地下空间时应做好人防建设与城市建设相结合的规划，指明了人防建设的转变方向。1988年，国家人防委员会、建设部联合《关于人防建设与城市建设相结合规划编制办法》，其第2条规定：“人防建设与城市建设相结合规划，应纳入城市总体规划，作为城市总体规划的专业规划。”该办法首次明确人防规划应纳入城市总体规划，并细化了人防规划的内容、编制程序和审批等。对此，《人民防空法》（1996年）予以肯定和继受。随着战争阴霾的消散，计划经济向市场经济转型，政策调控逐渐淡出历史舞台，常态化的法律调整机制取而代之。
跨入21世纪，经济高速增长有力刺激了城市建设，我国涌现出一批大城市、特大城市和城市群，交通拥挤、环境恶化等城市综合症日益凸显，城市地下空间开发规模不断扩大，地下空间规划立法进入迅速发展阶段。1997年，建设部通过《城市地下空间管理规定》，并于2001年修订。该规定将“城市地下空间的规划”单列一章，率先提出了编制城市地下空间规划的要求，正式开启城市地下空间规划全面法制化的新篇章。2005年，《城市规划编制办法》将地下空间规划明确纳入城市规划体系，规定了城市中心区规划应当“提出地下空间开发利用的原则和建设方针”，提出“地下空间开局为城市总体规划中建设用地规划的强制性内容”，要求在控制性详细规划中“确定地下空间开发利用的具体要求”，为深入推进我国城市地下空间规划法制化建设迈出了实质性的一步。2007年，《城乡规划法》从基本法层面明确地下空间规划活动的原则、注意事项、与城乡规划的关系及审批程序等。此外，一些地方政府因地制宜，制定了一系列城市地下空间规划方面的地方性法规、规章和规范性文件，如《浙江省城市人民防空规划编制办法》《福建省城市人民防空建设专项规划编制管理办法》等。城市地下空间规划立法领域不断拓展，调整模式日趋多变。
总之，我国已经初步形成具有中国特色的城市地下空间规划法律体系。但也要看到，我国城市地下空间规划立法起步晚，长期滞后于城市地下空间利用实践。社会变迁和法制变迁往往不可能齐头并进，由于社会和法的各个构成部分对时间的感受性和运行率不一样，会发生某一因素的变动先行而另一因素的变动滞后的变速不均现象。法制具有在同一形式下功能可变的结构特征，并且是作为社会变迁的制度化、安定化装置而存在，因此法制变迁较社会滞后的情况多有发生。[1]伴随着社会经济的转型，城市数量迅速增加，城市规模急剧扩容，城市地下空间资源禀赋日益显现，城市地下空间的开发力度逐渐加大，城市地下空间规划立法应当摆脱早期消极回应的局面，积极迈入主动引领的时代。
二、我国城市地下空间规划法制建设现状和问题
毋庸置疑，城市地下空间规划法制建设成绩斐然，呈现一派欣欣向荣的景象，指导、规范、保障着城市地下空间开发的有序进行。但是，我国城市地下空间规划法律体系依然暴露出以下问题和不足。
1.法律体系零乱。在中央层面，城市地下空间规划主要散见于《城市地下空间管理规定》《城乡规划法》和《人民防空法》中。三者皆将地下空间规划纳入各自体系中，互有交叉，在保持自身体系完整性的同时，却人为割裂了地下空间规划的整体性。详言之，《城市地下空间管理规定》由建设部制定，只是部门规章，位阶偏低，虽全面调整城市地下空间的规划、建设和管理，却无法避免规划制度设计的粗放。《城乡规划法》统筹城乡，规范城市规划的制定、实施和修改，但在地下空间规划整体观上有所缺失。《人民防空法》关注人防工程的覆盖率、工程质量等指标，工程的保密性妨碍了其与城市规划、城市地下空间规划的相互协调。而地方立法五花八门，碎片化现象更为严重。究其原因，中央三足鼎立的立法格局注定地方立法的先天缺陷，“头痛治头、脚痛治脚”是地方立法的一大传统，城市地下空间利用水平的地区差异化更加剧了规划立法的地区不均衡性。同时各单行法缺乏内在一致的立法理性，容易相互脱节或相互抵牾。依《城市规划法》第14条，城市规划一般是本级政府组织编制，上级政府审批，但《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第22条规定：“地下空间规划实行分级审查：（一）设市城市地下空间规划报省城市规划行政主管部门审查；（二）县人民政府所在地镇的地下空间规划报设区城市人民政府城市规划行政主管部门审查。”《深圳市地下空间开发利用暂行办法》第8条规定：“全市性地下空间开发利用专项规划应当通过规划环境影响评价，并经市城市规划委员会审议后，报市政府批准后公布实施。”二者均增添了审批的前置程序即审查程序，只不过审查主体有别。
2.立法理念落后。任何一项法律创制活动都必然会受到一定立法理念的影响。立法理念是蕴涵于立法这一环节的法律内在精神和最高原理，它体现了立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的一种价值取向，它是立法者为实现法治这一最终目标，期望通过制定完善的法律来治理国家、管理社会生活的一种最高思想境界。[2]立法理念指导立法活动，制度设计传递立法理念。《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第1条规定：“为适应现代城市发展需要，规范城市地下空间开发利用规划的编制审批，合理开发利用城市地下空间资源，依据《中华人民共和国城市规划法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第1条规定：“为适应现代城市发展的需要，合理开发利用城市地下空间资源，规范城市地下空间开发利用规划编制和审批，依据《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》和《城市地下空间开发利用管理规定》及有关法律、法规、规章，制定本办法。”二者皆以城市建设为立法目的，回应经济发展这一时代主题，然过分注重城市地下空间的资产价值势必忽视了其本该负载的生态价值。地下工程不可逆转，地下生态系统与地上生态系统同样脆弱。掠夺式的城市地下空间开发可能会引发地表塌陷、地下水污染等生态危机，威胁民众安全。一旦地下生态系统遭受破坏，恢复难度极大。地下水因地铁的修建打破了原有的平衡，地铁在施工期和营运期不仅会引起地面不均匀沉降，影响邻近建筑物的稳定性，而且还会改变地下水质，造成一定的污染，使地下水径流系统发生变化。[3]“重资源利用，轻生态保护”映射了固有的人类利益中心主义的价值理念。
3.技术规范缺失。地下空间是城市空间的有机组成部门，地下空间的利用是城市功能从地面向地下的延伸。城市地下空间开发是一项复杂的系统工程，只有建立统一的技术规范，才能统筹地上和地下，联通浅层和深层。地下空间开发建设需要的技术标准与规范至少应包括：规划技术、工程建设技术与工法、内部环境控制技术与外部环境评价技术、防灾技术、垂直运输技术、移动物流技术、地质勘查技术、工程计测技术、地下水控制技术、基础工程技术、渣土排放与利用技术等。[4]其中，规划技术规范首当其冲。但是，城市地下空间规划技术规范一直是立法盲区。近年来，北京、上海、深圳等城市不遗余力地推进城市地下空间规划编制。这些规划文本随意性大，良莠不齐。一方面，各地规划层次迥异。上海编制了概念规划，沈阳、昆山等编制总体规划，杭州市钱江新城和宁波市东部新城编制了控制性详细规划。另一方面，编制内容悬殊巨大，图纸文件有别。有的少则千余字，笼统概括。有的多达上万字，具体详细。地下空间资源评估和需求预测是城市地下空间规划编制的基础资料和重要内容，但各地规划文件对此作法各异。《湘潭市城市地下空间开发利用总体规划》仅有需求预测，无现状调查；《贵港市城市地下空间利用规划》（征求意见稿）既无现状调研，亦无需求预测。系统技术规范的缺失严重阻碍了城市规划水平的提升，出台技术规范迫在眉睫。
三、我国城市地下空间规划法制建设的未来展望
1.制定《城市地下空间规划法》。我国城市地下空间规划立法模式存在分散立法模式和统一立法模式之分。中央和多数地方政府广泛采取分散立法模式。统一立法模式的典型有《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》《天津市地下空间规划管理条例》《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》。笔者认为，我国将来应当采取统一立法模式，制定《城市地下空间规划法》，理由在于：首先，地下空间规划的复杂性是统一立法的内在动力。进行城市地下空间规划时，必须强调综合开发，应从综合开发的角度处理好地下与地上、深层与浅层的关系，对地下各项设施进行统筹考虑，系统整合，让地下空间的效益最大限度地发挥。[5]而《城乡规划法》不分轩轾将地上规划和地下规划整合起来，并套用地上规划的技术标准和指标体系对地下空间的整体布局、空间形态等实施控制和引导，无法满足综合开发的需求。其次，地下空间利用的未来趋势是统一立法的外在原因。19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是人类开发利用地下空间的世纪。此乃土木工程界的共识。我国地下工程建设类型之多、规模之大、速度之快，举世瞩目。我国即将进入城市地下空间开发的黄金时期，从多轨并行转向和谐统一乃大势所趋。再次，统一立法能够降低立法成本，增强法律体系逻辑自洽，消弭法律法规之间的紧张和冲突。而且，统一立法有助于确立其在地下空间规划领域的龙头法地位，维护地下空间规划的权威性。当然，统一立法并非意味将地下空间规划从城市规划中抽离出来，而是突出地下空间规划的地位和功能。《城市地下空间规划法》与《城市规划法》是特别法和一般法的关系。
在我国“一元两级多层次”的立法体制下，立法主体多元，法出多门，城市地下空间立法主体众多即是明证。在统一立法模式中，《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》由山东省政府颁布，《天津市地下空间规划管理条例》由天津市人大常委会通过，《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》则由安徽省住房和城乡建设厅制定。城市地下空间规划是现代城市政府的一项重要行政职能，旨在预测和引导未来的地下空间利用，优化地下空间资源配置。在规划的编制和审批过程中，规划部门和地方政府享有广泛的自由裁量权。而行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内。运用法律手段对行政规划予以控制，使其符合行政法治需求的过程，也就是行政规划法治化的过程。[6]如果由地方政府或职能部门承担立法任务，那么其既是立法者，又是执法者，势必造成部门利益法制化，法律调控失灵，置民众权益于弱势地位。故应由全国人大常委会完成统一立法的使命。
2.树立生态文明的规划理念。中共十报告指出：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华永续发展。”在资源短缺、生态形势严峻国情下，生态文明理念颠覆了传统的单纯以GDp增长为经济发展指标的发展观，强调经济增长与环境保护的协调性，旨在化解资源开发与环境保护、社会发展之间的矛盾。规划设计必须以人的现在和未来的可持续发展为依归。无论是搞城市和乡村建设规划，还是搞能源开发、资源利用规划，或者是搞航天、海洋探测规划，都必须坚持生态平衡的原则，因为生态平衡是人的生存和可持续发展的基本条件。[7]地下空间的生态规划不同于普通的城市规划，它在注重一般城市规划注意事项的同时，更要加注重生态安全。地下空间的生态规划是指，在地下空间的开发利用中，按照生态学原理，综合地、长远地评价、规划和协调人与自然资源开发，提高生态经济效率，促进社会经济可持续发展的一种规划方法。它要求在地下空间工程进行规划时，充分调查周围的生态环境和地质环境，编制环境影响评价书，针对调查结果进行利用规划，减少对生态环境的破坏。[8]生态文明应成为指导城市地下空间规划的根本理念。
立法理念要转化为立法实践，有赖于制度的保障。生态文明理念指引下的城市地下空间规划法制建设，应当以生态利益的法律保护为核心，采取总量控制，实施用途管制，严格落实规划环境影响评价。
其一，采取总量控制。耕地保护是土地利用总体规划秉承的宗旨。国家自上而下层层下达用地指标，严格限制农用地转为建设用地，平衡土地供需关系，带有强烈的计划性。城市总体规划从宏观上控制和引导建设用地利用的方向，具有指导性。城市总体规划应服从土地利用总体规划，土地利用总体规划充当城市总体规划中用地指标的“控制阀”。然而，土地利用总体规划以地表土地为中心设定保护指标，地下空间游离于该指标之外，地方政府有权随意支配。为抑制盲目开发，应控制城市地下空间的开发深度和开发区域。
其二，实施用途管制。城市地下空间利用形态多样，既能建造地下街，亦可兴建地下交通、垃圾处理、电力设施、能源储备等城市基础设施和公共服务设施。究竟是商业开发优先抑或发展公共设施优先其实折射了经济利益与公共利益的冲突和平衡问题。地下街地价低，能耗高，安全隐患大。市政设施低碳环保，安全节能。故地下空间开发利用应当坚持市政和公共服务设施优先发展原则。
其三，严格落实规划环境影响评价。为从源头上预防环境污染和生态破坏，《环境影响评价法》将微观层次的建设项目环境影响评价扩展至宏观的规划环境影响评价。2009年，国务院公布《规划环境影响评价条例》，增强了规划环评的可操作性。但出台至今，真正根据法律要求实施的规划环境影响评价数目极为有限，已经开展的规划环评也存在着有效性差的问题。[9]我国应健全公众参与机制，完善规划环评审批程序，加强执法监督，切实保障规划环评的有效实施。鉴于城市地下空间开发利用的特殊性，在制定其环境评价标准时应当确立比地面更高的标准，此即在制定整个城市地下空间开发利用环境评价标准中应当确立的总基调。[10]
3.及时出台技术导则。至今，我国相继公布了《人民防空地下室设计规范》《地铁设计规范》《城市工程管线综合规划规范》等部级强制性标准，但缺乏地下空间规划的统一技术标准。2005年，建设部曾确立“国家技术标准《城市地下空间规划规范》”研究课题，并委托同济大学等八家机构联合编制。该征求意见稿现已出炉，尚未通过。《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则》《重庆市地下空间利用规划导则》等地方标准已经先行出台，二者的编制体例和内容设计反差较大。《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则》以规划编制层次为脉络，依次分为总则、总体规划阶段、专项规划阶段、详细规划阶段和附则五章，简洁宏观。《重庆市地下空间利用规划导则》以城市地下空间功能类型和建设为线索，由总则、地下空间利用的一般规定、地下街、地下交通设施、地下管线综合管沟等十章构成，深入细致。前者结构严谨，失之过粗。后者针对性强，失之过散。技术导则具有科学性、实用性和先进性，其通过建立一套控制技术指标体系，能够为政府和职能部门提供长效的技术管理支撑，是连接抽象法律和具体规划文本的桥梁。为确保城市地下空间规划的衔接和统一管理，我国应当尽快出台《城市地下空间规划技术导则》。该导则制定应以我国城市地下空间规划法律体系为主要依据，总结实践经验，整合专项标准，贯彻规划先行、科学先进、分类指导、及时更新的原则，合理配置强制性内容和引导性内容，涵盖地下空间资源评估、需求预测、规划层次、规划内容、设计深度、空间布局、成果形式等诸多方面内容。
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城市设计规范和导则篇5
关键词：管道随桥敷设管道过河合法性可行性
1城市污水管道随桥敷设现状
目前，在各大城市污水管道随桥敷设的情况较少，只有在局部城市有污水管道随桥敷设，其是否通过行政审批未知。对于污水管道随桥敷设出现过以下几种情况：
（1）作为个案，一些重要的污水管道由市一级领导特批允许随桥敷设；但一般过河污水管道则由于主管部门不同意，无法随桥敷设；
（2）某些城市，主管部门领导拍板，污水管道允许随桥敷设，实行一段时间以后，主管部门换领导了，污水管道随桥敷设在报审基建项目时又变得不可行了；
（3）由于配合新建桥梁敷设污水管道受阻，且有些地方受地形限制又无法找到其它的过河方式，业主单位便自行在桥梁上打支架，污水管道沿支架过河。
由于《城市桥梁设计准则》CJJ11-1993中该条为强规，桥梁设计师肯定是不配合，即使主管部门领导拍板勉强允许城市污水管道随桥敷设，由于桥梁专业与排水专业配合渠道不通畅，易导致污水管道在很苛刻的条件下随桥过河，而如主管部门不点头，业主单位采取在桥梁上自行打支架的方式过河则更可能使桥梁本体产生安全隐患。
因此，关于城市污水管道随桥敷设的合法性解析值得探讨。
2污水管道过江、河的通用方式
一般污水管道过江、河主要有以下几个方案：
方案一：倒虹管过河
一般对于地形高差不大的过河方式主要采用倒虹管过河，根据《室外排水设计规范》（GB50014-2006），通过河道的倒虹管不宜少于两条。污水管道倒虹吸如下图所示：
该方案优点：对规范不产生冲突，不影响外界美观。
该方案缺点：实施难度大；维护检修困难、工程造价较大。
方案二：架设独立管桥
污水管道过河还有一种方式是单独架设管桥，架设管桥过河方案如下图所示。
该方案优点：对规范不产生冲突、维护检修相对容易。
该方案缺点：实施难度大；影响外界美观、工程造价大、可能对行洪、行航有影响。
通用方法为污水管道过桥的常规方式，但有些地区使用该方式不太适合，如深峡谷地带，随桥敷设的方案值得探讨。
3规范、法令、政策依据
（1）桥梁规范依据
《城市桥梁设计准则》CJJ11-1993第2.0.10条规定：
“不得在桥上敷设污水管、煤气管和其他可燃、有毒或腐蚀性的液、气体管。如条件许可，允许在桥上敷设电讯电缆、热力管、自来水管、电压不高于10kV配电电缆，但必须采取有效的安全防护措施”。
《公路桥涵设计通用规范》JtGD60-2004第3.3.6条规定：
严禁天然气输送管道、输油管道利用公路桥梁跨越河流[3]。
（2）《室外排水设计规范》（GB50014-2006）
对污水管道过桥没有要求[1]。
（3）国务院有关随桥敷设管道工程的法令
自1996年10月1日开始施行的中华人民共和国国务院第198号令《城市道路管理条例》第四章路政管理第二十七条规定如下：
第二十七条城市道路范围内禁止下列行为：
（五）桥梁上架设压力在4公斤/平方厘米（0.4兆帕）以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其它易燃易爆管线[4]。
该法令对污水管道随桥架设未提要求。
（4）某市地方标准
某市城市桥梁养护技术规程中5.2条：城市桥梁养护的基本要求。
5.2.7禁止在城市桥梁上架设10kV以上的高压电力线及压力在0.4mpa以上的易燃易爆管线。
该标准对污水管道随桥架设未提要求。
4污水管道随桥敷设的可行性分析
通过以上规范、法令和标准可知，除了《城市桥梁设计准则》CJJ11-1993第2.0.10条规定外，对污水管道过桥并没有强制要求。
在《城市桥梁设计准则》2.0.10的条文说明中解释为：“一般过桥电力电缆在人行道下面通过，由于空间狭小，不能采用大口径的防护措施，只能采用小管道效果不十分好的防护措施，故限在10KV以内。燃气管和其它可燃、有毒气体或腐蚀性液体、气体管线若在桥上通过，一旦发生事故，将会产生严重后果。桥梁设有伸缩缝，行车时桥梁有振动，上述过桥管线难以保证长期严密不漏。上海桥上的燃气管在1976年曾因漏气接触到桥下航船的明火而发生燃烧，不光桥梁本身受损，并烧毁敷设在桥上的电缆，造成附近大片工业区的工业企业突然停电、停产，损失严重。污水管道若在桥上发生泄漏，则将产生环境污染，并影响市容。”[2]
根据该条文分析，只要在设计过程中对污水管道泄漏做充分的研究，对可能产生的环境污染做出可行措施，应该是可以随桥敷设的。
污水管道随桥敷设采取以下措施：
（1）采用新材料和新技术
随着科学技术的发展，目前在排水系统中涌现了众多的新材料和新技术，随桥敷设管网可考虑采用新型塑料排水管材，检查井可采用塑料检查井，这样避免了防腐问题和减轻了其重量。
考虑到污水在管道中可能产生沼气，沼气为易燃易爆物质，在设计污水管道入桥前考虑了以下方式避免大量沼气在过桥污水管道中堆积。
在污水管道入桥前设置一个跌水井、两个沉泥井，这三个井均设置通气管道排出沼气，设置两个沉泥井的目的避免污泥和大量的渣滓进入桥段污水管道内。在出桥处，污水管道上设置一个跌水井，避免下游污水因淤积后倒灌入桥段污水管道内。
通过采取以上方式基本能保证污水在过桥段的顺利流淌，也避免了因淤积进行清通困难的问题。
只要采取以上措施，笔者认为在桥上敷设污水管道应该是可行的。
5结论及建议
5.1结论
只要采取安全的保护措施，笔者认为在桥上敷设污水管道应该是可行的。。
5.2建议
尽早修订出版《桥梁设计准则》CJJ11-1993（2004年版）或（2005年版），将城市污水管道随桥敷设有关条款，彻底解除各地主管部门和桥梁设计单位的疑虑，只有这样才能将随桥敷设城市污水管道工程纳入规范的建设轨道，并相应建立规范的安全管理体制。
城市设计规范和导则篇6
关键词：低碳规划规划管理控制性规划低碳城市
abstract:thecurrentlowcarboninurbanplanningtechnologyandpolicyresearchquitealot,buttheabovestudieshavenotyetsolvedlowcarbontechnologyorpolicyintheplanningmanagementsystemtocarryouttheproblem.throughtheanalysisofthecoreofthesystemoftheplanningmanagementlevel,exploretoestablishthelowcarbonfacethemanagementofcityplanningframework,namely"indexcontrol-provisionsguidelines-graphicsguide"allthreeofthelowcarboncontrollingplanningframework,andcombiningwiththeguangzhoucenterlowcarbonplanning/case,demonstratestheeffectivenessoftheplanningframework.
Keywords:lowcarbonplanningplanningmanagementcontrollingplanninglowcarboncities
中图分类号：tF761+.2文献标识码：a文章编号：
1前言
近年来，低碳城市规划成为规划界的热点前沿课题之一，相关讨论与研究颇多，总结下来主要有三大类型。第一类是按照过程论和框架论的观点，从城市整体碳源与碳汇的角度出发，分析城市碳转化的过程与影响，提出城市减排的相关理论，研究成果多为宏观策略和政策建议，包括城市产业发展低碳化、能源结构低碳化策略等，与现行城市规划管理体系分离较大，具有一定指导意义但难以被规划应用与落实；第二类是从模型量化入手，研究城市的碳排放结构与特征，并以此为基础，针对碳排放重点部门提出相关控制建议，对规划具有一定程度上的指导作用,但技术基础要求较高且不涉及规划落实方面的讨论；第三类则是立足于现行城市规划体系，针对总体规划、控制性规划与详细规划分别提出相关的低碳规划策略，并形成规划方案，但其尚未解决低碳方案在规划管理层面的操作问题。
2低碳规划框架探索
2.1现行规划管理体系
我国现行的规划管理体系采用“总体规划-控制规划-详细规划”紧密联动的三段式，实现对现代城市规划的有效管理与控制引导（陈荣，1997）。
其中，控制规划作为管理体系的核心层次，发挥承上启下作用。它以量化指标将总体规划的原则、意图和宏观的控制，转化为对城市土地乃至三维空间的定量、微观的控制，从而既继承、深化和落实总体规划的意图，又可对城市分区和地块建设提出直接指导修建性详细规划的编制导则。
此外，控制性规划还是进行建设项目许可的重要前提条件，属于“管理性”规划，对土地个案开发具有较强控制能力，并且直接为规划管理人员服务。因此，低碳规划框架与现行规划管理体系的结合重点在于实现其在控制性规划层面的落实问题。
2.2低碳控制性规划
控制性规划的管理主要通过指标与条文来实现，包括必须执行的强制性指标、参照执行的引导性指标以及规划控制条文。强制性指标包括用地性质、建筑密度、建筑限高、容积率、绿地率、公共服务设施等；引导性指标包括地块面积、建筑面积等，落实到控规图则中有控制指标、指引条文和图形引导的城市设计导则。
因此，面向规划管理的城市低碳设计应立足于这一现行的规划管理体系，探讨以指标、图则、条文相结合的形式来取代单一的低碳形态方案或笼统的策略目标，并以控制指标作为主要的管理依据，实现管理操作的简易方便（如下图所示）。
2.3低碳规划框架
2.3.1指标控制
为确保规划实施的简易可行，低碳控规指标的选择与确定以现行城市控制规划常见指标体系为基础，不随意增加新的指标，尽可能将低碳规划要求转化、落实到现行常用的控制指标当中。其中，强制性控制指标包括常用的土地使用性质代码、土地使用性质、建筑密度、建筑限高、容积率、绿地率、设施配套，同时增加“兼容用地性质”指标体现对用地性质适当混合的鼓励；引导性指标则包括地块面积、建筑面积等。
2.3.2条文指引
为进一步落实低碳规划设计的要求，使土地开发与建设行为能够更好地实现低碳发展，低碳规划框架还增加了设计指引条文作为指标控制未尽之处的补充。条文指引由两部分组成，一个是传统控规中的城市设计指引，重点对建筑形式、体量、色彩、风格等城市设计内容进行指引；二是本规划框架增加的低碳设计指引，重点对城市空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施等范畴中影响城市碳排放的设计因素开展引导，补充了无法落实为指标语言的低碳设计要求。
2.3.3图形引导
此外，低碳控规框架满足规划管理实施中地块划分与控制线落地的需要，采用图形引导方式体现规划成果。图形指引包括规划总平面图、空间形态控制图、建筑高度控制图、道路断面引导图以及总平面规划意向图等，最后将上述图形成果反映到低碳城市设计导则当中。
3广州市嘉禾中心区低碳规划
3.1项目概况
广州市嘉禾中心区位于广州市白云区白云新城北部延伸区范围内，选址位于地铁2、3、14号线嘉禾枢纽站周边约500米范围内，根据近期建设开发的难易程度和空间完整性，以规划快速路和主次干道为边界，规划范围面积约为4.22km2。
由于嘉禾地铁枢纽站的建设、空港经济的辐射影响以及广州市城市圈层发展结构的优化需求，《广州市城市总体发展战略规划》将嘉禾地区规划为片区级公共中心。
本规划根据战略规划要求，将嘉禾地区定位为白云区公共中心，重点从空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施、绿色建筑等方面进行低碳规划设计，将其建设成为广州市低碳示范中心区。
3.2低碳策略
由于城市布局、土地利用、交通模式等方面的空间锁定效应（潘海啸，2008），低碳城市规划应从空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施、建筑等方面进行控制引导，力求减缓城市发展过程中的碳排放水平。
3.2.1低碳空间布局策略
城市空间布局、土地利用等与城市的碳排放和可持续发展关系非常密切。低碳空间布局策略以节能减排为导向，采用适应地区气候特征的空间布局方案、提高土地使用效率，结合合理的混合功能布局减少交通出行需求和距离，以降低由此带来的碳排放。
为使空间布局适应广州本土气候特征，提升方案的科学性，低碳空间布局策略引入城市微气候评估技术，基于风环境评估结果规划城市通风廊道。规划通过构建风廊、联结开敞空间、控制建筑布局等方式加强通风、增大风速，改善地区微气候条件，最终达到降低能耗，减少碳排放的目的。
3.2.2低碳交通组织策略
研究表明，交通能源消耗带来碳排放是城市碳排放的重点部门之一，降低交通能源消耗是实现低碳城市的重要环节。
低碳交通组织策略是指以减少机动车出行为目的，以实现节能减排为导向的交通组织方式。具体包括应用toD理念，以地铁站点为核心设立公交无缝接驳节点，并规划独立的慢行交通系统，通过提供便利的公交换乘以及慢行交通选择降低市民机动车出行。
3.2.3低碳生态绿化策略
绿地通过蒸腾降温以及热辐射的反射、透射作用形成城市冷岛，有利于降低环境温度，改善地区微气候。强人为干扰的城市环境中，集中式绿地易于构建稳定成熟的城市植被，绿地规模成为单位面积城市绿地碳固定强度的重要影响因子。
因此，低碳生态绿化策略提出，在条件可达的情况，规划应尽可能布局集中式绿地，同时提高植物群落的乔灌草复层搭配，结合空间结构布置功能多元化的公园系统，形成不同级别、不同特色，满足不同使用需求的生态绿地系统。
3.2.4低碳市政设施策略
低碳市政规划是指通过应用清洁能源机制的市政基础设施，实现城市能源利用与资源使用上的节能减排。具体包括采用太阳能等清洁能源实现城市供电、供暖等能源需求，引入城市雨洪管理设计、中水回用、城市垃圾回收处理等绿色市政做法。
3.2.5绿色建筑策略
绿色建筑策略是指在规划范围内提倡建造绿色建筑，并以国家绿色建筑评价标准为依据，引导控制单位土地上的绿色建筑数量，并探索建立鼓励措施，引导用地单位参与绿色建筑计划，推广绿色建筑。
4结语与讨论
低碳控制性规划既是策略的方案落实，也是后期土地开发管理的有效工具，方便规划管理部门按照既定的低碳目标对土地开发行为进行管理与控制。从低碳策略的提出到规划方案形成并付诸实践，低碳控制性规划将是承上启下的核心。
通过在嘉禾中心区低碳设计规划案例中的应用可见，以指标、图则、条文三者相互结合相互补充的形式的低碳规划框架能够将低碳策略有效地落实到规划管理行为当中，实现规划成果的可操作性，是一个有效的低碳规划探索。而引入城市微气候评估技术，在空间上落实通风廊道的选址、范围，并通过对廊道内土地利用、建筑高度进行控制，实现风廊的空间规划，是该规划框架的主要创新点之一。当然，规划仍存在许多不足。如低碳空间布局、交通组织、市政设施等方面的策略仍停留在规划引导层面，难以落实到控制指标当中，规划控制性较弱。
我国正处在经济快速增长、城市化加速、碳排放日益增加的转型时期，低碳城市规划将是我国低碳城市发展的关键技术之一（顾朝林，2009）。基于本土发展特征与诉求，建立完善的低碳规划理论、技术、方案到管理实践的低碳规划技术整体系统，需要更多的讨论与实践探索。
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城市设计规范和导则篇7
一、指导思想
认真贯彻落实全省人居环境改善工作电视电话会议和全市城市管理工作会议精神，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，围绕“生态、精致、时尚”定位，致力在统筹上下功夫、重点上求突破、个性上做文章，着力提高我县城市发展持续性、宜居性，进一步彰显活力，提升城市竞争力。
二、工作目标
通过进一步加强市县联动，真正承接城市建设管理标准导则和科学的方法措施，全面构建“市县联动、统一标准、互补融合、统筹推进”的城市规划建设管理工作新格局，进一步促进县城城市形象同步改观、城市功能同步完善、城市管理水平同步提升、人民群众幸福感同步增强。
三、基本原则
坚持民生优先，突出问题导向，实施综合整治，落实治本措施；坚持规划先导，立足建设提标，强化管控增效，促成规矩形成；解决城市管理瓶颈，完善城市功能配套，不断提高县域城市内涵，切实做到规划高起点、建设高标准、管理高水平、活力更持久。
四、重点任务
重点以“十大工程”建设为抓手，统筹落实好市县联动工作扎实有序开展。
（一）“文明”延伸工程。围绕“订立规矩、重塑习惯、涵养文明”，推动“规矩、习惯、文明”快速形成，通过“强行规范、强行入轨、渐成规矩”等管理举措，逐步形成“习惯”，并同步实施“文明”工程向乡镇延伸。通过对各类不文明行为的联合执法、媒体曝光和联动惩戒力度，促进习惯养成。持续深入宣导《文明20条》，强化市民意识形成，真正打造“文明”。要借鉴市区做法，把治理闯红灯、礼让斑马线、乱停乱放等“交通规矩”作为切入点，深入推进“一街三方”、“一校五方”、“十百千万”、“创优”等活动开展，彻底整治各类不文明行为，打造良好的城市秩序和文明氛围。（牵头单位：文明办；责任单位：公安局、城管局、住建局、文广新局、教育局、交通运输局、市监局、商务局、经开区、广电台、城区各街道）
（二）餐饮街区建设工程。按照“疏堵结合、以疏为主”原则，大力推进餐饮街区建设，不断增加摊点集中疏导设施供给，积极引导摊贩入室经营、规范经营，全面改善城市秩序和市民消费环境。大力整治各类乱设摊点，继续加大对流动摊点、店外经营、马路市场、露天烧烤、夜市排档、市场外溢，特别是核心区域、重要节点、主要路段等重点部位的管控力度，坚决杜绝各类违法占道经营现象反弹。按照高标准、室内化的要求，因地制宜，采取独立规划布点和利用大型商业综合体、民生综合体等建设，多渠道增加小餐饮区，并实行封闭化管理，推行买卡消费服务；对各类市场内通道乱设摊点行为要坚决取消；对沿街的餐饮街区，要严格落实管理标准导则，切实加强源头管控和规范管理。（牵头单位：市监局负责餐饮街区布局建设组织实施，城管局负责占道经营整治；责任单位：商务局、卫计委、环保局、南部新城、经开区、城区各街道）
（三）公厕提标工程。按照“统筹规划、合理布局、提档升级、规范管理、方便群众”的原则，加大公厕标准化建设和改造，持续增加城市公厕，坚持24小时免费开放，并开发公厕app系统，方便群众如厕需要。按照公厕建设与管理标准导则，大力推进第三代公厕建设，打造第五空间。今后城区新建、改造的公厕，要配有wiFi、自动取款机、饮料自动售卖机等，有条件的增加24小时自助图书室，为群众提供更加便捷的服务。（牵头单位：城管局；责任单位：住建局、通信协会、经开区、城区各街道）
（四）园林绿化提升工程。围绕“林荫城市、彩色城市、花园城市”的总体目标，按照节约型园林建设理念，坚持县城和市区同一标准，突出个性塑造、内涵提升，深入推进道路和园林绿化改造提升工作；根据排定的绿化改造提升计划，更加注重便民惠民、生态人文、融合协调，把园林景观打造为一个兼具社会、自然、艺术等多功能的综合体。要高质量提升现有游园绿地功能，加强绿化管护，增设便民设施，打造配套完善的开敞公共绿地空间。要结合实际，坚持实用实效与艺术塑造相结合，打造出一批小区和庭院园艺绿化景观；认真总结落叶景观建设经验，扩大试点范围和覆盖面，打造更富人文情怀、更有品位特色的城市落叶景观区。（牵头单位：住建局；责任单位：规划办、城管局，经开区、城区各街道、县物管办）
（五）活力街区建设工程。以打造“生活品质城市街区”为目标，通过规划专门区域，明确功能定位，完善基础配套，科学布局业态，实施有效引导，着力打造一批富有特色、彰显内涵、充满活力的城市街区，进一步激发城市活力，提升居民生活品质，充分展示独具魅力、开放包容、充满活力的城市名片。按照市区的统一标准导则，我县年内分别规划建设1至2个特色街区、文化街区或活力街区。（牵头单位：城管局；责任单位：住建局、市监局、文广新局、城区各街道）
（六）菜市场标准化改造工程。严格按照国家有关标准规范，结合我县实际，大力推进农贸市场提升工作；根据城市建设需要，科学规划、设计、建设新的农贸市场，全面打造布局合理、功能完善、管理规范、卫生安全、环境优美的农贸市场，着力改善食品安全和购物环境。因地制宜新建一批标准化农贸市场，让群众享受超市化的购物环境。（牵头单位：市监局；责任单位：住建局、规划办、城管局、城区各街道）
（七）社区功能完善工程。参照市区老旧小区改造和小区物业整治提升做法，围绕功能齐全、配套完善、出行方便、整洁优美、安全有序、文明和谐、管理长效的目标，合理设置停车位，突出雨污分流、绿化、环卫设施、违章建筑、通信网络、供水供电供气等方面内容，高标准推进老旧小区改造提升、整治美化，并大力推行示范小区创建工作有效开展，落实长效机制，提高居住小区物业管理和服务水平，改善居住环境。结合老旧小区改造，统筹建设一批社区服务中心项目。（牵头单位：城区各街道；责任单位：住建局、县物管办、民政局、城管局、市监局、体育局、规划办、通信协会、电信公司、移动公司、联通公司、广网公司）
（八）停车秩序优化工程。按照“建设一批、配套一批、改造一批”的思路，突出规划引领，专业论证，统筹规划布点县城停车场，积极引导有序建设，科学利用城市空间，不断增加停车位供给，切实解决停车需求与停车供给矛盾。探索实行差别化停车收费管理制度，加强信息技术运用，通过价格杠杆和信息技术调节引导车辆出行和停放，提高公共停车设施的利用效率，缓解停车难压力。按照车辆分区停放、泊内停放、同向停放、车头一条线停放的标准，坚持以严管重罚立规矩为主抓手，充分发挥公安、城管、物价、交通等部门联动合力，积极创新管理措施，常态化抓好乱停乱放整治，打造城市交通新秩序。（牵头单位：城管局负责停车场管理，公安局负责机动车及文明交通治理；责任单位：交通运输局、发改局、规划办、物价局、市监局、南部新城、经开区、城区各街道）
（九）民生中心建设工程。要结合实际，按照市区统一标准，组织实施一批民生中心建设项目。按照专门型和小区配建型两类标准，充分利用尚未开发建设的地块，选择一批功能不配套的小区，科学布点实施一批包括停车场、菜市场、超市、餐饮街区、卫生服务、休闲活动广场等服务设施的民生中心建设，不断完善便民服务设施。（牵头单位：规划办；责任单位：住建局、城管局、国土局、体育局、文广新局、经开区、城区各街道）
（十）城市形象提升工程。围绕“生态、精致、时尚”定位，以规划设计为引领，以标准导则为支撑，以彰显城市美学为导向，切实加强城市形象提升规划设计，全面提高精细化水平。参照市区做法，按照市区统一标准，组织实施一批主街道城市形象改造提升工程，消除各类突出问题，高标准打造靓丽的主街道形象。以“省优秀管理城市”创建活动为抓手，切实发挥示范引领作用。注重城市特色塑造，特别是传统节日期间，要通过开展各类民俗活动，增加城市吉祥物，营造雅俗共赏的文化氛围，增强城市印记。通过广告整治、线缆整治、交通秩序整治等活动，改善老城区秩序，提升老城区品位；规划新建一批新的街区，打造高品质特色新区。同时进一步完善道路清扫保洁机制，深化环卫市场化改革，提高机械化清扫率，推行“冲洗+清扫+喷雾降尘”混合编组、联合作业、立体保洁的作业模式，建立“双5”标准考核制度，全面提高环卫保洁水平。（牵头单位：城管局、住建局、公安局；责任单位：交通运输局、财政局、体育局、文广新局、环保局、通信协会、经开区、城区各街道）
五、保障措施
（一）强化组织领导，统筹协调推进。各单位要切实加强对“十大工程”项目实施的组织领导，实行“一把手”总负责，分管领导具体抓，层层落实责任，统筹协调推进实施。要结合我县实际，认真编排工作计划，逐项制定工作方案，逐一细化分解任务，落实保障措施，确保各项工作高标准高质量高效率推进。认真履行职责，健全各单位之间协调联动机制，做到牵头部门积极协调，责任单位主动配合。各单位加强与市级相关部门对接沟通，真正形成统筹协调、联动推进的工作格局。
（二）强化导则支撑，统一标准实施。各单位要围绕“生态、精致、时尚”定位，突出道路、街区、小区三大重点，强化规划引领，注重特色塑造，切实做到规划前瞻，建设超前，管理高标；坚持在标准导则体系的框架下，合理应用，不断完善，全面提高城市精细化管理水平。按照县城和市区同一标准、统一实施的工作要求，对城市色彩、城市家具、户外广告、市政设施、园林绿化、建筑立面、各类管线等方面存在的突出问题，实施整体设计和整治提升，逐步解决突出问题。
城市设计规范和导则篇8
【关键字】城市化；总规；民众参与；管理
城市规划是研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排。城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行三个阶段管理的龙头。“城市规划设计”一词则反映了我国城市规划学科发展的历程，规划和设计相结合，反映了我国城市规划工作的特点和实际。
随着我国城市化进程的加快,城市空间的发展成为城市化水平提高的重要表现形式。而城市中发展着的每个个体(包括自然人和单位)总是追求自身对资源的最大化拥有,因而依靠纯粹的市场机制是不能完全实现城市空间资源的最优配置的。城市规划正是政府对城市空间资源优化配置的结果。因此,政府应当科学合理地制定规划并组织实施,加强对城市规划的监督和管理,包括依法对城市规划的审批和对违规建设的监督、检查、处理。
计划经济模式下,政府对城市规划的管理模式是:政府编制规划政府领导决定规划政府管理和实施规划政府根据领导意志修改规划。最后的结果是导致了规划失控,由政府的主要领导人说了算,规划反而成为一种可有可无的东西。在市场经济体制下,政府应该从繁重的规划编制工作中脱出身来,其管理规划的职能主要应放在规划审批、实施、监督、违规查处等环节上。主要表现在以下几个方面：
1加强城市总体规划、控制性规划的编制。
目前,我国市场经济体系已经基本确立,同其他知识产品一样,城市规划也是一种智力成果,具有产权特征,规划的编制已经走向专业化和市场化。严格地说,政府已经不具备亲自编制城市规划的条件。因此,在市场经济条件下,政府规划部门更多的应是承担起政府对城市规划的监管职能。规划的编制与调整应当由国家认可的具有相应资质的规划设计单位来承担。在这种情况下,规划部门要做好两件事:
1.1充分理解和把握国家关于规划的有关强制性条款,做好规划监督和审查工作;
1.2剥离规划编制职能,将凡是挂靠在规划管理部门的下属规划设计院改制为企业性的社会单位或中介机构,参与市场的竞争。剥离后的规划设计单位同社会上其他规划设计单位一样进入跨地区的、全方位的行业竞争,同时要严格执行国家规定的标准和规范,不得违反强制性标准和规范进行规划编制。作为企业(中介)性质的规划设计单位,它有两个主要责任:一方面,它要为自己的产品是否符合国家规范负责;另一方面,它要为其产品的销路负责，以促进自身发展。政府应该建立和规范这种市场,使规划编制成果既能受到产权保护,又能够在完全竞争的市场上出售。
2城市规划管理问题的解决措施分析
建立健全规划法规体系在城市规划的领域内，规划实施的管理工作将逐步走向规范，行政决定的依据必须明确，过大的自由裁量权越来越不合时宜。要节制规划许可自由裁量权，使它符合法律、法规、城市规划、技术标准、设计规范，遵守法定程序，严守“合理性”原则，就必须使规划编制工作不断创新和完善，规划技术性规范更加充实和严密，逐步推行城市规划编制和审批法制化、城市规划技术标准法制化。在规划的立法中要建立起规划审批与法定规划、法定通则的羁束性联系，使城市规划、技术标准和我国有关城市规划的法律、法规、规章相衔接，最终组成一个严密的管理体系，从而使城市规划管理工作更加科学化和法制化。
3建立规划委员会制度，健全规划决策机制
为了实现科学有效的城市和区域管治，建立城市规划委员会制度，由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务，实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划管理部门自由裁量权过大的问题，以强化城市规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城市规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。
4加强规划实施的监督
城市发展建设的长期性，决定城市规划管理工作是一项经常性的不间断的长期工作。要保证城市规划能够顺利实施，各级城市规划行政主管部门就必须将规划实施的监督检查工作作为城市规划管理工作一项重要内容抓紧抓好。
做好土地使用和建设活动的批后管理，促使正在进行中的各项建设严格遵守城市规划行政主管部门提出的要求。做好经常性的日常监督检查工作，及时发现和严肃处理各类违反城市规划的违法活动。做好城市规划行政主管部门执法过程中的监督检查，及时发现并纠正偏差，严肃管理各种违法读职行为，督促提高城市规划行政管理的质量水平。
5完善《城乡规划法》，建立健全规划法规体系，制定实施细则，设计有效的规划许可审批程序。
城市设计规范和导则篇9
关键词：土地利用总体规划城市总体规划矛盾协调
概括地说，土地利用总体规划与城市总体规划（下文简称“两规”）是宏观上安排城市各类土地的使用结构与城市建设用地具体部署的两个重要规划。当前我国正处于快速城镇化的发展时期，各项建设正加速进行，伴随着近年来耕地面积的急剧减少，土地利用总体规划的重要性越加凸显。而土地利用总体规划与城市规划的协调一直存在问题，导致两者在实际的应用中矛盾不断，下面对“两规”的矛盾进行简单分析以及就如何协调提出粗浅建议。
一、认识“两规”
（一）“两规”的关系
从土地利用总体规划和城市总体规划的任务和内容不难看出，“两规”都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这，根本目标上是一致的。
综合来看，“两规”的侧重点不同，城市总体规划是一种区域性、综合性规划，是以城市建设和经济发展为出发点和归宿的；相对而言土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的[3]。
但是从“两规”的空间范围来看，而土地利用总体规划的规划范围是整个行政辖区内的全部土地，城市规划区则只是整个行政辖区范围中的一部分，称为中心城区或城市中心区，其规划范围比土地利用总体规划小。从这个角度来看，城市总体规划是土地利用总体规划的一个局部，两者是点和面关系，是局部与整体的关系[4]。
从规划的内容看，两者各成体系，而土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控与微观管理机制；城市总体规划更综合的体现了对城市的各项建设的安排，和各种资源的综合配置。
两者在城镇和村镇发展用地的规模、方向和范围等方面又必须进行充分协调。
综上所述，两项规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系，在用地上两项规划相互联系、相互指导而又互相制约。
脱离了土地利用规划，不了解土地的供给趋势，城市规划难以实施；同样土地利用总体规划也必须与城市总体规划和城镇体系规划相结合，不了解区域城市、城镇、大型设施的发展和布局，土地利用总体规划也难以编制和充分实施。
（二）协调“两规”的意义
《城乡规划法》和《土地管理法》中均规定，城市总体规划应当和土地利用总体规划相衔接；两者相衔接的重要性不言而喻。
从前面的分析可以看出，二者的编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，而从其基本作用看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，但城市建设离不开土地，土地利用也不能脱离城市建设。两项规划在根本目标上的一致，以及两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，客观要求这两个规划在实际工作中必须进行衔接和协调[5]。
在实施过程中，城市规划最终要落实到土地开发和利用上，规划的核心是土地利用，如何使土地有度开发和有效利用与规划管理密不可分。
在新一轮的土地利用总体规划中，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调，强调城市总体规划中建设用地规模、范围应与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围一致。
因此，协调好城市总体规划与土地利用总体规划的关系，也即协调好城市经济建设与持续发展的关系[5]。
二、“两规”之间存在的矛盾
从目前城市规划和土地利用总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。甚至导致土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。
两项规划存在的最为主要矛盾表现在以下四个方面：
（一）“两规”编制的行政主管部门不同
当前，许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责，国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。
虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，给实际工作带来很大影响[5]。
（二）“两规”成熟程度不同，导致土地利用总体规划权威性不高
在中国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在中国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深人贯彻，直至96年才得以全面展开。由于土地利用总体规划滞后，而且没有相应的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已经颁布的城镇规划蓝图来办理用地手续。即使已经有了土地利用总体规划的城市，随意突破和修改土地利用规划的现象时有发生，不少城市甚至“摊大饼”式膨胀扩展。同时，由于规划本身很少与用地计划、用地管理等紧密联系起来，而且还存在着“重编制，轻实施”的倾向，因而在城市土地利用管理中，一直难于体现土地利用总体规划的权威性与约束力[6]。
（三）“两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的成果,信息是应用遥感技术、实地调查、核实、纠正等等过程而形成的；而城市总体规划依实地调查资料存在一定差异。
此外，两个部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。如：城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区，但还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地；土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积大于土地利用详查及变更调查数据。
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据；城镇人口指城镇建成区的常住人口,在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市总体规划中的城市人口，目前依然统计口径不一。
两者在人口统计口径上不一致，所预测的城市规模自然难以衔接。
（四）“两规”编制所依据的用地分类不统一
城市规划用地分类采用的是1991年开始施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)和2007年施行的《镇规划标准》GB50188-2007,两者均为强制性国家标准,具有权威性和法律效力。
2002年以后土地利用总体规划采用的是《土地分类》。它是在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》和1989年制订的《城镇地籍调查规程》的基础上修改、归并而成。但无论是新、老标准的制定都没有考虑与城市规划标准的衔接问题,与城市规划标准存在明显差异,造成了“两规”协调上的巨大困难,这也是规划指标和用地范围无法统一的重要原因。
三、“两规”协调的思路与建议
为促使两项规划顺利而有效地实施，发挥其应有的作用，对二者矛盾的协调，提出如下建议：
（一）“两规”编制部门密切配合、协调
为了搞好土地利用总体规划和城镇总体规划的协调与衔接，土地管理部门和城市建设部门需要密切配合，对于各自的编制和修订情况，双方不但要互相联系，互通情况，而且要互相提供必要的资料信息，如出现新情况和新问题时，要及时通知对方，采取措施进行协调，争取把问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。
现实允许的情况下可以在某些级别上合并国土资源管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统应该不失为一个精兵简政的举措。在这一点上，深圳市、湛江市取得了先进的经验，两市均成立规划与土地资源管理局，统一编制城市规划和土地利用规划。这样不但可以节约成本，提高效率，而且可以摆正土地利用总体规划的位置，增强规划的权威性[6]。
（二）技术规范上相互衔接
目前城市规划用地分类正在重新修订中，土地利用总体规划的用地分类也正在修编中，这两门规划在用地分类上有着各自的特点与要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特别是建成区周边的非建设用地，应当考虑相互间的衔接与对应。
城市规划区、城市市区范围与土总规中相应的用地如何对应，应当加以明确。统一城市人口的统计口径，否则城市规模上无法衔接。
（三）重视城镇体系规划
省一级的城镇体系规划是单独编制的，市级的城镇体系规划则往往是城市总体规划的一部分。从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学、合理的城镇体系规划对于编制土地利用总体规划有着重要的指导意义。
在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段,应当留有比较充足的城镇发展备用地,在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜[5]。
（四）完善相关规划与法律体系
与两大规划有关的规划主要有区域规划、国土规划、土地利用开发整理规划和农业区划。其中，区域规划是对一定区域范围内的经济社会发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面做出的总体部署；国土规划是从宏观角度对全国或地区国土资源的综合开发利用进行的长远性和战略性的筹划。
当前，由于种种原因，国土规划和区域规划开展得还不够，应加强行政区域国土规划和区域规划的编制工作，建立起在区域规划与国土规划统领、指导下的城市总体规划和土地利用总体规划完善统一的规划体系，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。促进在两种规划编制思路上的协调，从全局和统一城乡协调发展的角度进行规划的编制。
进一步修改现行的《城乡规划法》和《土地管理法》，针对其中不适应新时期土地利用要求以及造成两种规划编制方法和程序不一致的环节，如建设用地控制指标的确定等；另外，建议制定国土规划法，以强化和保障城市国土规划和区域规划的编制，从而进一步统领、指导和协调城市总体规划和土地利用总体规划的编制和实施工作[3]。
参考文献：
[1]土地利用总体规划编制审批规定[J].国土经济,1997,(06).
[2]城市规划编制办法[J].城市规划通讯,2006,(05).
[3]王素萍,杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济,2004,(12).
[4]萧昌东.“两规”关系探讨[J].城市规划汇刊,1998,(01).
城市设计规范和导则篇10
城市设计实践发展至今业已从空间设计扩展为包含编制和实施等在内的整体管理实践。作为一种价值完善的专业管理过程，城市设计实践中更偏重于解决专业领域中设计问题的工具价值；而作为一种“行政过程”、“政策过程”或是“政治过程”而言，城市设计过程将体现其公共性的基本价值特征，从而使其在城市空间的公共管理领域中发挥应有的作用。由此，城市设计过程在价值取向上仍然存在着一定的争议。相关争议首先体现在其关注对象是城市空间整体还是其中的公共领域：城市空间具有公私混合的特征，且很多情况下难以泾渭分明，其公共属性并不突出；而公共领域则是城市空间中具有公共价值的部分，其管理实践自然受到公共价值的规范。另一争议反映在管理者的公共属性上：对于公私混合的城市空间而言，在管理过程中政府和市场都具有管理者角色；而作为行政过程，公共部门的管理者角色将更为突出，市场则成为管理的目标群体。城市设计相关的公共性价值特征并不明晰。然而，讨论和辨析城市设计的公共性内涵具有重要意义。公共性之于城市设计而言并不仅仅体现为职业伦理中所应持有的公共精神，也是认识城市设计管理职能的价值规范。在当代多元价值共存的城市设计实践中，将公共性作为价值基础为其管理过程提供了合法性，由此其管理职能将以保障和促进城市空间公共价值为目标。同时，公共性的认识也为具体管理实务提供一种分析工具，帮助管理者理解城市设计的管理范畴以及自身的公共角色，确保各类管理途径符合公共性的价值规范。城市设计领域的价值取向研究并不多。其中公共价值取向的成果较集中在城市空间公共属性的探讨，具有社会学视角（沃尔泽，1986；夏铸久，1994；卡尔莫纳等，2003等）、法学视角（卡尔，1992；阿里·迈达尼普尔，1996等）以及经济学视角（周进，2005；克里斯·韦伯斯特，2007等）等多种认识途径。对城市设计实践中公共性的关注一类体现在职业伦理中的公共价值规范的阐释（董慰、王广鹏，2007；刘代云、金广君，2008；金勇，2008等），另一类则体现在管理实践中与公共性密切相关的命题，例如公众参与（克利夫·芒福汀，1999；刘宛，2006等）和法律法规（理查德·黎，1988；扈万泰，2002；王世福，2003；庄宇，2004；王卡、曹震宇，2009等）等。公共取向的城市设计研究重结果轻过程，而过程导向的相关研究中一则关注哲学伦理层面的倡导，一则关注实务操作层面的方法技术，缺乏对公共性在管理理论层面的解析。本文将基于公共管理领域中有关公共性的理论认识，从关注对象、管理者角色和管理途径等方面辨析城市设计过程中公共性价值特征的具体内涵，从而为理解城市设计的管理职能提供理论基础。
2公共性的内涵
公共性是公共管理的基本命题，是公共管理获得合法性和权威性的基础。公共性的理解具有相当的复杂性，“公共”的含义并没有统一的界定。沃尔多（1955、1997）把“公共”理解归纳为三个方面：一是哲学、法学和政治理论层次的理解，即从国家或者政府的角度下定义，涉及、合法性、普遍福利等问题；二是从经验层次界定某种社会中人们有哪些公共职能与公共活动；三是从常识层面理解政府执行活动或者职能。①尼古拉斯·亨利（2002）对公共性提出了制度定义、规范定义和组织定义，三者结合构成公共行政的“公共性”。制度定义是按照制度术语来理解公共行政，表现为政府各级机构；规范定义专注于影响公共利益的现象上；组织定义主要是为了实现参与，即公共利益观点若能被共享必须要求相应的组织予以保障②。罗森布鲁姆（2002）认为公共行政强调的公共性体现为：（1）以宪法为基础，提供行政存在的空间并对其进行限制；（2）政府有义务增进社会的公共利益；（3）政府较少受到市场因素的影响，即使运用市场机制也是有限的；（4）作为人民的代表，公共行政管理者的行为具有合法地位与强制权力，并应遵循代表性和透明性的要求③。乔治·弗雷德里克森（1997）回顾了公共问题的哲学、经验和理论的观点，并分析了社会科学中有关公共的五类观点，提出公共既是一种理念也是一种能力：作为一种理念，它意味着所有人为了公共的利益，而不是出于个人或者家庭的目的才走到一起；作为一种能力，它意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力，通常通过政府而进行，但并不是所有④。国内对“公共性”的定义有三种：一是指政府作为人民权利的委托者和委托权利的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策（孙柏英，2001）；二是认为公共性即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等（祝灵君、聂进，2002）；三是认为公共性指一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性（王乐夫、陈干全，2002）⑤。综合而言，公共性的理解具有层次性。哲学层面的公共性是一种公共精神或是理念；政治、法学理论层面的公共性从公平和正义出发，涉及、合法性等问题；公共管理理论层面将公共性作为一种价值基础，帮助认识公共组织的公共职能；公共管理实务层面的公共性将成为一种分析工具和价值标准来理解公共组织的具体管理活动。城市设计专业具有很强的应用性，其职业伦理受到哲学、政治和法学层面公共性价值要求的引领，但对于实践而言，公共管理理论和实务层面的公共性探讨将更具认识论和方法论的作用。
3城市设计关注公共领域
城市空间及其特征包含了各类物质要素和相应的属性，同时还有这些要素之间所形成的外部性特征。随着城市空间管理专业领域的分工和细化，作为其中之一的城市设计在当代所关注的内容已并非涵盖城市空间的所有方面，而是由“城市空间”逐步聚焦于其“公共领域”部分⑥。焦点的转变蕴含了两方面的背景。一方面，基于市场经济发展的成熟程度，公共领域与私人领域分野。市场经济的发展使城市空间成为公共和私人的混合体。城市空间的市场开发运作越为成熟，市民对公共领域和私人领域的甄别越敏感。另一方面，城市设计将焦点转变为公共领域是基于“窗户外看到的所有事物”已经出于各类考虑受到了相应的干预，城市空间的控制已经形成了“看不见的网”。“公共领域”源于西方社会，发展至今已具有相当复杂的含义。现代公共领域理论中，较具影响力的是阿伦特和哈贝马斯的研究成果。总体上认为公共领域包含了物质和非物质的表现形式，承载着公共生活，这种公共生活是从公共利益出发，通过沟通和交往、辩论和批判等活动来展现自我或是达成共识。两者的差异在于前者突出其政治象征意义，而后者偏重其社会文化意义。城市设计关注的公共领域是具有物质空间表现形式的公共场所，并包含其承载的公共生活之非物质内涵。然而，公共领域的界定却无法统一。社会视角下以公共开放性来界定时会发现并非所有公共空间都会无限制向每个人开放，而准公共空间的开放程度更是因服务规模的不同而模糊不清。法律视角下以公共权属界定时会发现公共领域的各类物质要素在权属细分之后公私属性并不统一。经济视角下运用公共物品来理解公共领域时，以竞争性和排他性为划分标准，然而公共领域中的各类空间要素在非竞争性和非排他性上都存在着程度差异。由此可见，各类视角下的公共领域认识都是模糊的，然而这种复杂性并不能掩盖其公共性特征。公共领域和私人领域的差异客观存在，只是差异划分标准并非是一条泾渭分明的分界线，而是一种具有梯度性的“谱系”（卡尔莫纳等，2003）。有关对城市空间进行公共干预的合法性问题已经在城市规划相关研究中进行了深入的探讨。面对外部性问题，对公共干预的需要是肯定的，然而对于干预的限度却存在不同的观点。公共领域的实际界定及其干预程度将通过具体的城市设计过程加以辨析并得以实现，其中政府和市场之间的关系对干预程度具有重要的影响。从城市空间的使用价值和交换价值来看，对城市设计的公共需要来自对公共领域使用价值的关注，因其规模和品质直接体现了城市的公共服务水平。然而，市场化的城市开发引发私人对空间交换价值的追求而阻碍公共领域的发展。阿里·迈达尼普尔（alimadanipour，1996）阐述了市场开发过程中产生的空间私有化和设计标准化等趋势，前者使公共领域的规模逐步减少，后者则对公共领域的品质造成冲击，而这些趋势被认为是不可避免的。面对使用价值和交换价值之间的张力关系，公共部门将立足于公共领域的空间使用价值，通过城市设计过程加以保障和促进，尽可能提供公共场所并促进公共领域的空间品质。近年来，激烈的城市竞争使得公共领域被作为一种城市发展的公共资源，通过城市设计提升其交换价值吸引投资，以促进地方经济发展。然而，“引导投资的是市场本身，而不是设计”（Cowan，2000：24）⑦。城市设计虽在提升公共领域的交换价值中具有一定附加作用，但并非其要义所在。本末倒置的价值追求将使城市设计无法发挥应有的作用。
4城市设计管理者的公共角色
有关城市设计实践主体的认识差异很大程度上与城市设计过程的不同诠释相关。作为一个社会过程，城市设计过程包含了政府、市场和社会等多元化的参与主体。作为一个有意识的管理过程，政府和市场在城市设计过程中的管理者角色较为突出，管束型和开发型的城市设计分类（赵斌、徐雷，2004）正是基于主体公私属性的差异。当城市设计被理解为行政过程时，公共部门作为管理者的角色更为突出，而市场成为了行政管理的目标群体。城市设计过程中管理者公私属性的探讨体现了政府和市场之间关系的不同理解。城市开发过程直接产生城市空间结果，市场成为了空间产品的主要供给者。在开发过程中，市场关注空间品质是希望通过创造性的设计提升空间产品的交换价值以获取更多的利益。“设计管理”是开发项目管理的重要组成部分，它将确保产品按照设计要求生产以实现价值最大化。当开发项目规模较小时，设计管理关注项目自身的内部问题，大多属于私人领域；而当开发项目规模较大时，设计管理所处理的问题往往已经覆盖了城市空间公共领域。虽然管理动机仍以营利为目的，但从结果而言已经属于城市层面的设计问题。因此，市场主导的大规模开发项目其设计管理过程是否是城市设计过程往往具有争议。在当前的城市发展中，公共领域的供给很大程度上依赖于市场。进行大规模地产开发的企业家们在城市开发过程经常扮演了一种半公共角色（乔恩·朗，2005）。这种角色产生于其管理行为结果而并非动机。市场开发的设计管理是为了扩大私人的获利，许多开发都有意识的塑造良好的公共领域来吸引更多的公共使用者，为其带来更大的获益。在这些市场主导的项目管理中，公共部门的角色相对较弱：有些是由于对公共领域的价值认识尚不成熟；有些是社会对此尚未形成公共需要，因而不必要进行城市设计的干预；还有一些是有意识发挥市场优势，依靠私人投资发挥其优势来创造良好的公共领域空间品质。然而，无论是否提出城市设计要求，公共部门对私人开发在其项目的空间效果等方面始终具有监管职能，差别在于干预程度的不同。城市设计过程伴随着开发过程而展开，它并不仅仅是结果管理，同时还包含着过程管理。对开发项目运作过程进行公共监管是政府相关部门的职能之一。出于城市设计考虑的公共监管途径一般包括：一是将城市设计的内容纳入城市规划的管理体系，同时依循规划许可的行政程序对开发项目进行管理；二是单独提出城市设计的控制内容，作为开发控制要求的组成部分，依据规划许可程序进行管理；三是城市设计控制内容采用独立设置的设计评审程序对开发进行行政许可管理。无论哪种途径，公共部门始终承担有关公共领域的设计及其实施的监管者角色。对于城市设计过程而言，权力始终是决定一切的因素（洪亮平，2002）。城市设计是“设计城市而不是建筑”，城市公共领域的塑造和发展属于公共事务范畴，因而其管理实践必定受到公共权力的影响。纵观城市设计的发展历程，最初有意识的城市空间设计由当时代表公共权威的皇权主导，随着民主化进程的推进，政府作为公众逐步成为了城市空间设计和管理的主导。之间的差异在于公共性的不同历史诠释，然而城市设计管理者角色的公共性始终存在。当代社会多元价值并存，城市设计过程中政府、市场和社会具有不同的参与程度。然而，市场和社会的参与是有限的，公共管理者仍然为是否需要对公共领域进行城市设计干预、如何干预以及干预程度提供了整体性管理框架。
5城市设计管理途径的公共性保障
法律和政治是公共管理途径体现公共性的保障。城市设计过程关注城市空间公共领域的相关公共事务及其管理者的公共角色都决定了其管理途径必然体现公共性特征，且受到相关的法律法规和政治策略的保障。法律为城市设计过程提供了基本的行为规范。各个国家对于公共部门的组织、规章制定、许可、仲裁和司法审查等程序具有相应的法律规范，从而确保了公共部门行为过程的公共性。城市设计过程同一般公共事务的管理一样遵循公共行政程序的法律要求。根据“程序正当”的法律原则，城市设计依据法定行政程序运作而获得合法性，从而保障其公共性。除此之外，城市空间的公共管理尤其是城市规划管理的法律体系也为城市设计的管理过程提供了相应的法律基础。由于城市设计在各国城市规划管理的法律体系具有不同定位，因而具体程序要求也会有所不同。美国城市规划管理的法律法规在各个州有所不同，很难说具有完整的体系。区划被认为是美国城市规划的核心，也是物质空间管制的法律工具之一。而城市设计同样也是城市空间管理的公共政策工具之一，其管理程序将遵循公共行政程序的法律规范（如联邦行政程序法，1946），或依据行政法律要求制定相关的程序要求。英国的城市规划具有整体性的法律体系，对规划管理程序制定了相关的规范。城市设计的运作被明确纳入规划管理体系（英国建筑与建成环境委员会，2000），并在新的规划法中明确纳入其管理事务（英国城市规划法，2008：第183条）⑧。因而，其城市设计的公共干预过程须遵循规划法定程序的相关要求以保障其公共性。我国的城乡规划法中并未明确城市设计的相关内容，它更多是作为地方性城市空间管理的公共政策工具之一。有些地方性的规划法规将其纳入，明确了操作程序的要求⑨；而没有明确管理途径的实践在大多数情况下参照了规划管理的法定程序。法定程序规范为确保城市设计过程的公共性提供了统一的基本的保障。国家和政府在基础上不断推进行政程序的公开性和参与性等来加强管理过程的公共性。无论是公共行政管理还是具体的城市规划管理，相关的法律机制都不断得到完善，由此受其规范的城市设计过程也将不断加强其公共性特征。对于具体公共事务的管理，公共部门会根据具体情况对市场、社会及其自身在过程中所承担的角色及其价值分配采取不同的政治策略。城市设计一直存在于“平民主义”和“专业主义”的两难困境（克利夫·芒福汀，1999）。在价值的认定上，“公众”和“专家”的观点之间存在着分歧。与此同时，“公众”本身包含着具有不同利益的群体，并持有不同的观点。城市设计师往往将城市设计保持在一个技术过程的安全范围之内，以避免直接面对重新分配权力和财富的问题。然而，城市设计过程中的管理者则无法避免去面对价值分配的政治议题。城市设计中的连续决策都是有关利益分配的政治决策，即便是通过技术分析做出决策其本身仍然代表着政治的选择。特定的城市设计管理过程会采取不同的政治策略，因而其过程的公共性将存在着程度上的差异。偏向于“专业主义”的决策过程以法律为公共性保障的基准，更关注专业价值的实现；偏向于“平民主义”的决策过程则体现为更具公开性和参与性的集体决策。实际过程中，决策往往需要考虑和平衡利益相关者的观点，采取何种决策方式则受到市场环境、社会需要等因素的影响。但每一种决策方式都体现了相应程度的公共性特征。政治策略对城市设计过程的公共性程度产生重要影响。
6结语