土地征收的法律依据篇1
【关键词】土地征收；利益分配；法律保障；补偿方式多元化
一、我国农村土地征收补偿制度现状
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。依据我国现行的土地征收法律法规征收具有以下特征：
（一）依照土地原有用途制进行补偿
依据《土地管理法》第四十七条之规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《物权法》第四十二条都规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”通过具体法条我们看到，在土地征收上是以土地原有用途作为补偿依据。
（二）“产值数倍法”弥补农民损失
依据《土地管理法》第四十七条第二款的规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算……但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种“产值数倍法”在实践中，显现出明显的不合理性和不公平性，不同地域的农业生产结构不同，农业产值也存在很大差异，通过制定产值标准虽然可以解决地方政府在产值标准上的随意性问题，但却偏离了“产值数倍法”对农民损失的土地收益补偿的本来意义。
（三）由行政机关依据土地所有权来确定补偿对象
依据《土地管理法实施细则》第二十五条、第二十六条之规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。”根据实施细则，在土地征用补偿方案是行政审批的方式，农民并不享有前期参与的权利。并且补偿费是下发到村集体，由村集体管理和使用。在安置补偿上，或是交付安置单位或是支付被安置人的保险费用。接受统一安置的才能领取安置补助金，实际上农民获得的仅仅是地上附着物补偿费及青苗补偿费。
二、我国农村土地征收补偿存在的问题
（一）政府主导下“公共利益”界定范围不明确
《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何为“公共利益”，宪法并没有明确规定。大量营利性商业项目，都以公共利益的名义强制征用土地，从而引发农民的群体性上访和干群冲突，严重影响农村的社会稳定和发展。我国的土地征收前提“公共利益”的判定机关与征收执行机关都是“政府”。实质上在我国土地买卖的一、二级市场上政府形成了“垄断”。
（二）补偿局限于直接经济损失，且行政救济局限性大
2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》对农民最关注的征地补偿作了新承诺；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。但是在现实的执行中仍然是仅保障最基本的生活，而且补偿的范围也仅仅是直接的经济损失，对于因征地产生附加损失的补偿却鲜有关注。
（三）土地流转承包之后补偿费分配不到位
土地在租用后，为了形成规模生产，转化为现代农场模式经营，会有大量的资金投入。再者流转后的土地在使用性质上发生变化。经过改良由低产变为高产，由旱地变为水田，这些改良的基础是大量资金、技术、人力等方面的大量投入。然而在现行的土地征收补偿对象是单一的，对于这种新产生的所有权、使用权分离的情况缺乏保护与关注。在征收补偿上对这部分投入如何补偿没有规定，水田、旱地的改变后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的约束。如果立法与政策无视这种新型关系，必将极大的损害的农民的生产积极性，严重阻碍农业现代化的进程。
三、完善土地征收补偿分配政策、健全土地征收法律法规
（一）土地征收严格区分“公共利益征收”与“商业征收”
土地作为稀缺资源，现行仅仅允许“公共利益受益”的制度不能满足经济发展的需要。将商业征收纳入到合法的增收途径中更有利于对土地的利用与保护。在立法的思路上可以将“公共利益征收”与“商业征收”严格区分开来，让政府在土地征收的问题上回归到宏观调控与监督保障的轨道上去。为失地农民谋取更多的社会保障，以政府力量保障失地农民的基本生活水平。
（二）明确征收补偿原则，法律保驾护航
明确土地征收补偿基本原则，用土地征收补偿基本原则作为补救具体法律法规不足。在法律法规缺失具体规定的情况下，法官可以依据基本原则的精神做出判决，确定当事人权利义务及各方责任划分。
（三）土地承包经营权流转后，明确征地补偿的归属与分配
最高法院关于《农村土地承包法》司法解释第22条涉及到青苗和附着物的补偿分配，但对于土地补偿费以及安置补助费却没有明确规定。对于这一问题应该依照土地流转的性质做出不同的区分，保障农村经济发展，保护农民切身利益。
总而言之，在很长一段时间内，农民土地权利的状态是不稳定和不确定的。基于在征地补偿中的问题，笔者认为应该改革征地补偿分配政策，规范土地征用法律法规。以实现以下两个目的：首先，明确征地补偿各项基本原则。在分配土地补偿款上的规定，应符合我国基本国情，切实反映被征地农民的生存和社会保障的价值。其次明确征地补偿方案的内容，通过一套合理的土地征用程序，合理的救济途径，以及各种法律责任的规定，并监督政府的行为，为了征地补偿制度在保障农民利益方面的实体内容和程序内容相一致。
参考文献
土地征收的法律依据篇2
［关键词］农村；农民；集体土地；征收；性质
一、“征收”和“征用”集体土地的含义
我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。
“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。
二、我国农村集体土地的性质
土地的所有制性质决定着土地征收的性质。
我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下，每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’制度”，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。
其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。
三、对农村集体土地征收的性质
对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：
（一）主体缺位
在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。
国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体”超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。
集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”
［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体+村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济组织集体”等不同的观点。
村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。
对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。
（二）国家主导性
土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。
（三）强制性
对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提起诉讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。
笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。
转贴于
（四）公益性
土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。
（五）程序性
土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。
由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。
我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。
（六）有偿性
有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。
总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。
［参考文献］
［1］周诚.正确的提法应是土地征收而不是土地征用［n］.中国经济时报，2007-04-02（2）.
［2］程培先，刘海云.关于土地征用问题的研究综述［J］.集团经济研究，2007，(7)：27.
［3］项继权，罗峰.我国农地制度的内在矛盾及政策选择［J］.中国社会科学文摘，2007，（7）：80.
［4］周诚.关于现阶段我国农地产权及土地市场等问题——再简答杜业明先生［eB/oL］.theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4454103.htm，2006-06-09.
［5］周天勇.维护农民土地权益的八个问题［n］.人民日报，2006-06-16(2).
［6］中国土地矿产法律事务中心，国土资源部土地争议调处事务中心.土地物权常见问题专家解答［m］.北京：中国法制出版社，2007：8.
［7］李昌道.美国宪法纵横谈［m］.上海：复旦大学出版社，1994：66.
［8］冯乐坤.土地征用与土地征收之解析［eB/oL］.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=34758，2007-09-09.
［9］王亦白.合理界定集体土地所有权的行使主体［n］.中国经济时报，2006-05-26（3）.
［10］肖来青.地权：解决农村土地问题的关键［n］.中国经济时报，2006-05-12（4）.
［11］于建嵘.中国城镇化与农民土地权益保障［eB/oL］.cp.org.cn/show.asp?newsiD=900，2006-03-15.
［12］文贯中.解决三农问题不能回避农地私有化［eB/oL］.nc.people.com.cn/GB/61159/4393013.htm，2006-05-22.
［13］国务院发展研究中心与世界银行“中国土地政策改革课题组”.目前中国土地政策面对的挑战［n］.中国经济时报，2006-05-22（3）.
［14］国务院法制办公室.宪法［m］，北京：中国法制出版社，2007：13.
［15］北京市高级人民法院.关于审理土地行政案件有关问题的意见(京高法发［2005］9号)［eB/oL］.q777.net/showjs.asp?js_id=1149，2005-01-10.
［16］刘建国.浅谈农村征地补偿款的执行问题［eB/oL］.chinacourt.org/public/detail.php?id=111410，2004-04-15.
［17］滕晓慧，姜言文.集体所有土地征收、征用的价值基础［J］.中共中央党校学报，2007，(4)：66.
［18］王桂芳.土地征收侵权类型及其法律责任方式析论［eB/oL］.theory.people.com.cn/GB/49150/49153/5447972.html，2007-03-07.
土地征收的法律依据篇3
关键词：国家课税基础；国有资源有偿使用；对用益物权人课税
中图分类号：F233，DF432文献标识码：a
文章编号：1000-176X(2008)11-0078-06
一、国家基于三个基础行使征税权
国家征税必须具有三个基础：一是政治基础；二是社会基础；三是法律基础。如果这三个基础不能同时具备，则意味着国家征税的根据不充分，在税法的实施中必然存在障碍，或影响税法的执行效力。
国家征税的政治基础，是指国家征税的权力基础。征税权归国家所独占，是国家的一种政治权力。任何一个具有独立的国家，都有自主征税的权力，而不受其他任何国家的干预。从国际法的角度来看，征税权属于国家的范畴，是一个国家的重要组成部分。国家行使征税权的范围，自然从属于国家的范围，任何一个国家都不能超越该国的范围而征税，否则是无效的，同时也是违背国际法或国际公约的。国家行使征税权的目的，是为了通过征税而取得收入，以满足国家机器的正常运转从而为国民提供有效的公共服务。因此，国家可以依据“地域管辖原则”和“属人管辖原则”行使税收管辖权。早在17世纪初，资本主义的重商主义和德国的重商主义官方学派就对这一问题提出了很好的观点。如法国的J．波当和德国的K.柯洛克均是这种观点的倡导者。K.柯洛克认为：“税收如果不是出于公共福利的公共需要，即不得征税，如果征收，则不得称为正当的税收。”国家征税的社会基础，是指国家征税所面对的社会环境。任何事物的存在与发展都离不开特定的环境，税收也是如此。国家征税的社会环境主要包括三个因素：一是国民对征税的遵从度。当国家征收的某项税收，大多数国民对征税的根据、必要性和意义有充分的认识时，则征税具有社会基础。二是国民对征税公平的认同度。国家的某项税收虽然征收的根据充分且必要，但如果征税不公平或税收负担不合理，都会使纳税人产生逆反心理，导致对政府的不满。早在1748年法国的孟德斯鸠就认为，税收是公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。三是社会经济的运行体制。不难想象，在一个不完全竞争的市场经济体制下存在垄断、外部负效应、经济周期、通货膨胀、失业、社会救助等市场失灵问题，如果没有国家的宏观政策（包括税收政策）调控，必然会产生经济与社会的混乱，很难实现经济与社会的和谐发展。
国家征税的法律依据，主要是指国家税法的确立合法、立法程序合法。对国家征税的法律依据，可从以下四个方面来理解：一是国家的任何税收立法，必须符合国家宪法的要求，不得违背母法。二是国家开征的任何一个具体的种税必须通过合法的程序制定确切的法律，实现依法征收和以法治税。三是国家对一切人、财、物或行为征税时，所确定的纳税人必须是国家法律所能够管辖的主体，所确定的征税对象必须是法律认可的合法客体。例如对没有来源于本国收入或所得的非居民个人或非居民企业则不能赋予纳税义务，对非法所得不能确认为征税对象。四是在国家依法对其所有的资源设立用益物权的前提下，依据国有资源有偿使用的原则，国家有权对用益物权人设定纳税义务，国家有权对因获得用益物权而获得国有资源开采品所有权的用益物权人设定纳税义务。
二、国有资源的有偿使用与课税
从广义上讲，国有资源应包括国有经营性资产、国有非经营性资产和国有资源性的自然资源。我们所讨论的国有资源，仅指国家享有物权的自然资源。根据法律规定，我国对国有自然资源实行有偿使用制度，任何组织或个人对国有自然资源的使用，不允许“搭便车”。国家对国有自然资源实行有偿使用，是国家索取权的体现，其根据主要有两个：一是国家财产权利；二是国家政治权力。从本质上看，对国有自然资源的有偿使用可以采取收费的方式，以体现国家所有权的要求。但从形式上看，国家通过税收立法对国有自然资源的使用者征税，更具有法律上的强制性和实施上的规范性。马克思认为，国家取得收入所依据的权力有两种：一种是财产权力；一种是政治权力。在现代社会，不排除两种权利的综合运用，但笔者认为，国家凭借政治权力征税替代凭借财产权利的分配，这是对税收理论的一种创新的思维。
有人可能会提出质疑，为什么“社会成员”使用国家所有的公共资源，不仅实行有偿使用制度，还要以纳税替代收费？笔者的观点如下：
首先，从国家与社会成员的关系来看，国家作为公共部门，虽然是属于“社会公众”的，但公共权力部门所有的公共资源，并非是由每个社会成员无偿使用。这是因为，国家作为政治权力的公共部门，是出现于公众场合具有最广泛公开性的事物或状况，是社会成员联合起来共同拥有的状况，是社会成员“共同”的集合体。当人们仅从个体的单独兴趣和活动领域为基点出发，从而舍弃了人们之间相互联系的角度来对“个人”进行把握时，就得出“私人”这一概念。所以，从辩证的关系来看，公共部门与私人部门也是统一的。“公共”是“私人”的汇总，是“私人”的集合，是“私人”社会化的代名词，是建立在“私人”基础上的无数“私人”的共同事物。但“公共”是具有独立政治地位和人格权利的“私人”的集合体，“公共”与“私人”是相互约束和限制的，二者之间存在整体和局部的利益差别。因而，公共资源不允许“私人”无偿使用，不仅在政治上成立，而且也符合经济学的基本原理。根据社会契约的理论，只有代表全体社会成员共同利益的国家，才能行使对国有资源的支配权。
其次，从“公共部门”与“公共领域”的关系来看，“公共部门”是指组织与管理“公共领域”内的公共事务的部门，而“公共领域”与“私人领域”之间，往往存在大量的过度和中介状态。一般认为，家庭是最具“私人性”的领域与处所，而政治权力机构则被认为是最具“公共性”的领域与处所。根据德国尤根•哈贝马斯所著的《公共领域的社会结构》一书的观点，在“私人领域”和“公共领域”之间，依据“私人性”的程度，由弱到强排列可有：家庭、市民社会、文化公共领域、政治公共领域、公共权力领域（国家）。其中，家庭是基本的社会单位，也是社会成员的“私人性”赖以依存、体现并延续的场所。市民社会是指人们的商品交换和社会劳动的领域，是私人的市场活动的相互联系体和综合体，本质上是私人的活动，属于私人领域。文化公共领域是指通过人们的各种文化交往活动所形成的公共领域。政治公共领域是指通过报纸、期刊、广播、电视等媒介所形成的公共领域，政治公共领域不是“政治”本身，它是社会公众对公共权力进行约束和监督的领域。在市场经济条件下，只有“公共权力”才可能依靠自身的强制力否定个人的私人意愿，而强迫其从事自己不愿承担的事项和活动。不管人类社会以什么方式构成，个人需要永远是人类进行经济活动和社会活动的最基本需要，而公共需要则是人类进行经济活动和社会活动必不可少的条件。所以，作为公共部门的政治机关――国家，总是要根据一个国家的资源配置机制、提供公共产品的能力、社会的福利程度和经济发展的不同水平，来选择与制定国家对国有自然资源有偿使用制度与相关的税收分配政策。
再次，从国家依法对国有自然资源设立用益物权的角度来分析，国有自然资源的物权，是指国家（权利人）依法享有的直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权等权利。所有权是指所有权人对其所属的物，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。国家作为国有自然资源的所有权人，有权对自己的自然资源设立用益物权和担保物权等权利。国家依法设立用益物权，为所有权与用益物权的分离提供了前提，为国家建立国有资源有偿使用的制度奠定了基础。在有偿使用原则下，获得国有资源使用权的人称为用益物权人，用益物权人对国有自然资源依法享有占有、使用和收益的权利，称为用益物权。根据物权法规定，用益物权人行使权利时应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定，所有权人不得干涉用益物权人行使权利。根据科斯的产权交易理论，界定清晰的产权是产权交易的前提。国家对国有自然资源用益物权的设立和有偿转让，属于社会交易行为，因而用益物权人作为支付代价依法向国家纳税，天经地义。
最后，从国家的责任来看，任何一个负责任的国家，无不将国有自然资源的开发和使用作为影响经济与社会发展的首要问题来思考。这是因为，社会作为一种人类生存的共同体，而代表这个共同体的共同利益的国家，解决人类赖以生存与发展的国有自然资源的有效使用与利用，是义不容辞的责任。因而，国家必须为建立国有自然资源的使用秩序，提供强制性的法律规范；国家必须以国有财产权利体系的确认和保护为核心，对国有自然资源的有偿使用做出税收法律安排。国家建立对用益物权人课税的制度和对获得国有资源开采品所有权的用益物权人的课税制度，不仅是税收理论的创新，也是我国税收制度的创新。这对避免产生公共资源使用的“搭便车”现象，提高国有自然资源的利用效率，保护生态环境，建设环境友好型社会等具有重要意义。近几年来，根据我国自然资源紧缺、枯竭、浪费、环境污染等情况，中国政府提出了建立节约型社会、环境友好型社会等一系列发展战略，党的十七大又提出科学发展观战略思想，以及国家财政部提出准备开征“物业税”等设想，充分体现了党和政府对建设社会主义和谐社会的伟大智慧。
三、物权法对用益物权人征税提供了法律依据
1．必须明确的两个概念：所有制和所有权
国家依据物权法对国有资源设立用益物权，由此产生所有权与用益物权的分离，所有权人根据有偿使用的原则可以将用益物权转让给用益物权人使用。显然，所有权是设立用益物权基础。所有权与所有制是两个不同的概念。所有制通常是指对作为生产资料的物的占有、利用的各种主体形式的总称，它包括对生产资料的私人占有、利用，集体占有、利用，或国家占有、利用，或者社会共同占有、利用。但是，任何一种所有制形式都不像它的概念在字面上所显示的那样仅仅表示一定的主体对生产资料的占有。马克思认为，对一种所有制形式加以解释和描述，实际上就是要将一种特定的社会生产方式加以解释和描述。所以，我们对任何一种所有制形式都可以解释为：在一种特定的主体对社会生产资料占有之条件下的，由社会生产组织方式、社会生产的交换运作方式、社会生产成果的分配方式等内容而形成的综合的特定的社会生产方式。而所有权不是指人对物的占有状态或占有形式，而是指人对物的占有、利用状态的不可侵犯性。从形式上看，似乎所有权表明人对物的关系，但在本质上，所有权是表示人对人的关系，是对与占有物品的主人相对的其他人的限制――不可侵犯。无论所有权的主体是个人、集体、社会或国家，都意味着一定的主体对物的占有状态的不可侵犯性。所以，所有权的作用在于区分不同的主体各自占有的物的范围，防止或禁止其他主体的随意支配。
概括地讲，所有制是以对生产资料的主体占有形式为中心，对复杂的社会生产方式加以抽象表述的理论概念，是一个宏观描述的概念；所有权是通过财产（有形物和无形物）的归属状况的描述而体现的对人与人的关系状况的微观描述的概念。如果在一个国家或社会中，既有大量的个人各自独立地拥有的财产，又有以集体或国家的名义拥有的共同财产，这就形成混合的、多元的所有制，这就需要以所有权的概念来界定以个人、集体或国家的名义拥有的财产。因而，只有在混合的、多元的所有制情况下，国家所有权才是一个有意义的概念。
2．自然资源国有权的确立，奠定了国家取得收益的法律基础
马克思在《德意志意识形态》著作中提出：如果说私有财产是劳动异化的结果的话，那么导致异化的劳动分工，是导致私有财产的根源。由于分工必然导致私有权，所以要创造极大的社会物质财富，就必须在承认劳动分工的前提下承认私有权，私有权是不可能靠立法而废除的。在我国，与私有权、集体所有权相对应的自然资源的国有权，是通过法律来确定的。我国于2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》，对物的所有权做出明确的法律规定。
（1）根据《物权法》规定，法律规定属于国家所有的财产，属于全民所有即国家所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律规定属于国家所有的自然资源主要包括：①矿藏、水流、海域属于国家所有。②城市的土地，属于国家所有（含法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地）。③森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有（但法律规定属于集体所有的除外）。④法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。国家所有的财产或自然资源受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。⑤法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。
（2）根据物权法规定，属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施，属于集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施等，属于本集体成员集体所有。所有者依照法律、行政法规的规定，由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。
（3）根据物权法规定，私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权；私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护；国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。
（4）根据物权法的规定，企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利；企业法人以外的法人，对其不动产和动产的权利，适用有关法律、行政法规以及章程的规定；社会团体依法所有的不动产和动产，受法律保护。
物权法从以上四个层面上对所有权及所有者合法利益的法律保护进行了明确规定。基于本文所探讨的主题，我们特别关注的是物权法将矿藏、水流、海域和按照法律规定属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源、野生动植物资源、城市土地等明确地规定为国家所有，这不仅使这些资源的归属权明确、清晰，并受国家法律保护，同时从立法的意义来看，国家对国有资源享有占有、使用、收益和处分的权利，通过法律的形式加以固化，这为国家以所有者身份参与国有资源的收益分配，奠定了法律基础。
3．国有自然资源用益物权的确立，奠定了有偿使用的法律基础
一般说来，物权是一组权利，主要包括所有权、用益物权、担保物权、抵押权、动产质权、留置权等。仅就用益物权而言，它是所有权直接派生的权利。当用益物权与所有权分离时，用益物权人对他人拥有所有权的物（不动产或者动产），依法享有占有、使用和收益的权利。根据物权法的规定，用益物权人在遵守法律有关保护和合理开发利用的前提下行使用益物权，所有权人对用益物权人依法行使权利不得干涉。根据物权法规定，虽然用益物权人依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞权利的，以及依法取得海域使用权和土地使用权受国家法律保护，但用益物权人必须根据有偿使用的原则对其取得的用益物权支付代价。国家依照物权法对国有资源设立用益物权，这为国有资源的有偿使用奠定了法律基础。
在我国的国有资源中，土地是关系国计民生和子孙后代的重要资源，分别由国家和集体两级所有，即城市土地归国家所有，其他土地归集体所有。目前我国拥有12亿亩耕地，要养活占世界3/4的人口，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。但根据物权法的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地，并根据有偿使用的原则依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。国家为了公共利益的需要，依法有偿征收集体所有的土地，这是对土地所有权转移而支付的代价。
根据物权法规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立（但不得损害已设立的用益物权）。设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。总之，不论以何种方式取得土地使用权的，建设用地使用权人均应支付使用代价。
4．国有资源有偿使用，征税是占优的策略选择
物权法为国家凭借所有权参与国有资源收益分配奠定了法律基础，也为国有资源的用益物权人有偿使用奠定了法律基础。据此，我们得到一个基本的结论：凡是使用国有土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源和野生动植物资源的用益物权人，都应向国家支付用益物权的使用代价。
多年来我国传统的做法是由使用者向国家支付使用费用和特定的税收。例如，各级地方政府对国有土地的使用人征收的土地出让金；对利用国家划拨土地从事经营活动的使用人收取的土地资源使用费；对占用耕地从事非农业建设的使用人征收的耕地占用税；对国有矿产资源开采者征收的矿产资源使用费、煤炭资源使用费；对开采和生产的矿产品征收资源税等。这种税费并存的状况，不是一种占优策略的选择。一方面会导致地方政府收费的政出多门，不利于国家整体上的宏观控制；另一方面税费并存不仅不规范、不便于征收管理，也有失负担公平。
笔者建议，取消资源使用收费改为统一征税，是占优的策略选择。通过税收的形式规范国有资源的有偿使用的税费并存的格局，能够使用益物权人所支付的使用代价具有法律上的强制性和操作上的规范性。就其理论意义而言，是将国家凭借所有权收费和凭借政治权力课税，统一规范到以所有权为基础按政治权力课税的轨道上来，实现国家课税理论的创新。
四、基于物权法，对开征物业税的几点思考
到目前为止，国家税务总局和财政部已批准北京、辽宁、江苏、深圳、宁夏、重庆、安徽、河南、福建、天津等十省市开始物业税“空转”运行。何时在全国范围内进行“实转”（正式开征物业税），至今未有定论，但一直令全社会关注。笔者根据物权法并结合我国的具体国情，对开征物业税的基本定位及制度的模式构架，谈几点想法和建议。
1．物业税性质的定位：应是使用税而不是财产税
物业税是属于财产税，还是属于使用税？很多人认为：国外有80多个国家开征了物业税，因而建议我国也开征物业税，并将物业税的基本特征定位在针对房地产保有环节征税，依据房地产评估价值征收的一种财产税，或称为“地产税”，主要针对土地、房屋等不动产征收。要求所有者或承租人每年都缴付一定税款，税额随房产的升值而提高。有关媒体也传出信息：“财政部可能2008年最先从商业地产开始征收物业税”。
笔者认为，将物业税定位为财产税，不符合我国的国情。因为用益物权人所使用的国有资源，仅具有使用权而不拥有所有权。因而在不动产保有环节征收物业税，其本质问题是将由房地产开发商一次性支付的土地出让金，改由房地产的所有者或承租人在保有期间（70年或延续期间）按年缴纳。这实际上是对国有土地资源用益物权人的使用行为征税，从理论上讲，应属于使用税而不属于财产税。如果将其定位为财产税，则意味着不动产的所有人应无限期地纳税，这可能吗？我们不难想象，如果不动产的持有者是失业者、下岗者、退休者和其他无收入来源者，税收来源从何处产生？这不符合税收的“量能负担”原则，有悖公平课税的理论。
还有一种观点认为，国家准备开征的物业税应将现行房产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。这种将部分相关税种简单整合的观点，笔者也持不同的看法。我们知道，现行土地增值税的主要目的是为了调节开发销售房地产企业的暴利和稳定房地产市场。如果将应由房地产开发商负担的土地增值税转嫁给不动产持有者来负担，不仅导致税收负担不公平，也使开征土地增值税的意义自然消失。如果用物业税取代土地增值税的思路来设计我国的物业税，岂不犯了一个扭曲土地增值税性质的天大错误？
2．物业税的功能定位：有偿使用国有资源而不是调控房地产价格
目前，由于一些人对准备开征的物业税的性质定位错位，导致对物业税的功能定位不准。具有代表性的观点是期望通过征收物业税抑制投机、稳定房价。这种观点是片面的、不科学的。设想开征物业税的本来意义，主要是将包括在房地产售价中由房地产开发商一次性支付的土地出让金，改由房屋持有者在房屋保有环节纳税，可能有助于房价的稳定，但不可能对房价的控制产生持久性的作用。对房地产的持有者来说，当房价不变的情况下，购房的总负担并没有改变。从房地产开发商的角度来看，其商品房的售价能否按扣除一次性支付土地出让金后的价格销售，很难做出较好的制度控制。从影响房地产价格的因素来看，当前形成我国房价高涨的因素有居民住房条件改善的需求，有消费倾向的需求，有土地资源的紧缺限制，有土地资源地域结构的差异等。因而，企图开征物业税调控房价，抑制房地产领域的投机，难以实现如此之高的期待。从不动产投资的角度来讲，高的房价恰恰形成了持有或交易物业的基础，而相对低的或者固定的物业税率则不会成为不动产决策的主要考虑依据。因此笔者认为，如果政府将物业税作为调控房价的手段来运用，实属开错了“药方”，物业税的功能是对国有资源有偿使用而征税，而征税的标准应根据马克思所阐述的“级差地租”的理论来确定。
3．开征物业税的前提：废弃土地批租制
目前，我国的土地批租制，是根据国家土地使用权有偿使用原则，将若干年内的土地使用权一次出让给土地使用（经营）单位。土地批租的费用，即土地使用权出让金（土地价款），由用地单位一次交付。20多年来，中国一直把土地批租当作土地资本化、市场化的惟一途径。但在在实践中，土地批租制暴露出的弊端很多。
一是在“土地批租制”下，土地出让金（地价）作为房地产开发成本的组成部分，由房地产商一次性地转嫁给消费者，使消费者的未来支付提前，加重了消费者的负担，过高的住宅价格还迫使中等偏低收入阶层挤占正常的生活消费。这实际上对消费者利益的侵害。
二是“土地批租制”导致产生大量的以地产收益为主要来源的吞食全民资产的房地产界富豪。大家知道，土地批租价格是一个贴现值，这个贴现值在理论上等于未来50年或70年这块地所有可能收益之和，包括级差地租升值在内。然而，在实践中土地的批租价格是很难合理确定的，即使是最高明的数学家也无法计算清楚。另外，在经济快速增长时期，政府每年投入大量资金进行基础设施建设，由此提高的地皮级差地租的收益价值主要落入房地产商的腰包，使公共收益转为私人收益。
三是“土地批租制”导致一些地方政府以“经营土地”为中心经营城市，虽然在短期内刺激了中国城市的飞速发展，但却透支了城市的未来，产生了寅吃卯粮的问题，影响到子孙后代的长久利益。从国家整体利益来看，换来的是城市基本建设超常规的发展，但牺牲了巨额的级差地租，动摇了以土地公有制为基础的社会主义市场经济的基石。
基于我们对“土地批租制”弊端的分析，使我们清醒地看到，“土地批租制”是目前我国土地使用与管理和财政管理体制改革的深层次问题。因此笔者建议“土地批租制”必须悬崖勒马，废弃“土地批租制”，这是开征物业税的前提。废除“土地批租制”改为年租制，并将土地的年租改为征税，由土地使用权的受让者一次性缴纳的地租（土地出让金）改为在规定的使用期内分年纳税，是交易公平原则的要求。
4．物业税的双重构架模式：对使用行为课税和处分的客体课税
首先，根据国有资源有偿使用的原则，对依法使用国有矿产资源的用益物权人就其使用行为统一征收物业税，构建使用行为征税的物业税模式。其征税范围应包括：（1）依法开采国有矿产资源的用益物权人开采原油、天然气、煤炭、金属矿产品原矿、非金属矿产品原矿、开采地下水、取土烧砖和生产原盐的使用行为。（2）依法使用国有自然资源的用益物权人利用国有荒山、草地、森林、海域、滩涂、江河等资源进行种植、养殖、运输等生产经营活动的行为。（3）依法使用国有土地资源的用益物权人，在改革土地批租制的前提下，由用益物权人一次性支付土地出让金，改为由房地产的持有者按使用年限分年纳税。其中，对居民个人持有的房屋，仅就其自土地批租制度改革后所购买并持有的房屋征收物业税，其年税收负担以应承担的年地租（按年分摊的土地出让金）为限。对用益物权人的使用行为征税，仅限于单纯使用国有资源而不减少国有资源客体存量的行为。
其次，根据国家享有对国有资源占有、使用、收益和处分权利的法律规定，对依法开采原油、天然气、煤炭、金属矿产品原矿、非金属矿产品原矿、地下水和利用国有资源取土烧砖、生产原盐等获得国有资源产品所有权的用益物权人，应对其获得的国有资源产品，即开采者获得的国有资源处分权的客体征收物业税，构建对获得国有资源处分权的客体征税的物业税模式。其理论根据是：获得国有资源客体处分权的用益物权人，是在获得国有资源使用权的基础上又获得国有资源客体的处分权，这与单纯利用国有海域、水域、荒山、草原、森林等资源进行种植、养殖、放牧等有本质的区别，它已导致国有资源客体存量的减少，使“公共”资源转化为“私人”财产。从物权法的角度来看，是国家对国有资源处分权的转让。因此，对开采矿产资源的用益物权人就其获得的国有资源客体的处分权征收物业税，也是有偿支付的一种代价。
再次，在开征物业税的同时整合税种。一是根据构建物业税双重构架模式的需要，取消资源税并将其并入物业税。二是根据简化税制的要求，应取消城镇土地使用税和城镇房产税，改为统一征收物业税。三是为了克服重复征税应取消契税，因为单位或个人依法转让、赠与或交换房地产所取得的收入或所得，已通过营业税和所得税来调节，就征税的客体而言，再对房地产的受让者征收契税存在重复征税的问题。四是为确保我国12亿亩耕地这条红线不能突破，应取消耕地占用税，取而代之的是政府的行政审批，因为实践已证明耕地占用税未能产生较好的抑制耕地占用的作用。从税收理论上讲，如果耕地的占用者愿意纳税，占用耕地就不应该受到限制，但事实并非如此，也决不该如此。根据土地资源的特殊性和重要性，能否占用耕地以及占用多少，不应该由征税来调控，而
必须由一个负责任政府实施严格的行政审批制度。
参考文献：
［1］小川乡太郎．租税总论［m］．北京：商务印书馆，1934．57.
［2］施正文．物权法实施与开征物业税［J］．税务研究，2008，（9）.
［3］张换兆，王家庭．城市土地利用中的政府博弈行为分析［J］．财经科学，2007，（9）.
［4］张换兆，王家庭．工业化、城市化条件下我国城市土地供求均衡分析［J］．财经问题研究，2008，（9）．
［5］余凯．中国房地产价格上涨的内生机制研究［J］．云南财经大学学报，2007，（4）．
［6］安福仁．税收理论与政策研究［m］．北京：中国财政经济出版社，2006．
［7］康纪田．采矿权并非用益物权的法理辩析［DB/oL］．/2008-04-20．
［8］钱明星．我国用益物权的体系特征［DB/oL］．知识在线，2007-12-12．
taxontheownerofUsufructuaryRighttoState-ownedResources:theoreticalStudiesandinstitutionalConstruction
anFuren
（SchoolofpublicFinance,DongbeiUniversityofFinanceandeconomics,DalianLiaoning116025,China）
abstract:
土地征收的法律依据篇4
论文摘要2011年以来就一直热议的集体土地征收补偿条例迟迟未能出台，立法的缺失导致集体土地征收过程中各种矛盾问题日益突出。笔者通过调研分析了当前集体土地征收过程中存在的几个主要问题及争议，并尝试提出可行性建议，供讨论参考：第一，主体方面，因全国人大尚未制定相关法律法规，农村集体经济组织成员资格的确认成法律空白。法院应根据宪法法律的基本原则并结合农村实际，发挥司法裁判职能，从而引导实践中农村集体经济组织成员资格的确认日益合法合理；第二，程序方面，“预征地”作为一种提高效率的征地方式已成为实践中的常态，但其存在严重隐患，应予以警惕。同时，应通过简化审批、适度放权、规范程序及标准、惩治违法征地等措施进行大力整顿；第三，依据方面，集体土地征收的“公共利益”不能简单照搬国有土地征收的内容，还应包括工业化及城镇化的需要；第四，司法救济方面，集体土地征收安置补偿协议本质上是行政合同，应通过行政诉讼程序解决纠纷。
论文关键词集体土地征收预征地公共利益
在我国工业化和城镇化快速发展的进程中，农村集体土地征收问题一直是不可回避的矛盾焦点。目前集体土地征收仍存在诸多法律空白和漏洞。这就导致了行政机关的征地拆迁行为缺乏基本的程序制约，集体土地征收乱象丛生，被征地农民的合法权益无法得到有效保护，法院的司法审查及裁判也无据可依。本文将从集体土地征收的主体、程序、依据、司法救济四个方面出发，就目前存在的突出问题进行逐一分析。
一、主体：农村集体经济组织成员资格的确认问题
谁有资格参与到征收补偿的分配过程中，即“谁受益？”这是征收过程中最关键、最易引发矛盾的问题。其中，地上物所有权人（如：房屋所有权人）因有相应的产权登记制度，其所有权人相对较明确，争议也相对较小。而由于我国法律规定集体土地属农民集体所有，在实践中土地补偿费归农村集体经济组织所有，故本文将讨论的是农村集体经济组织成员资格的认定问题。
对此，目前并无具体的法律规定。2005年7月29日，最高院副院长黄松有在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻会上的讲话中指出，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的法律保留事项，只能由全国人大制定的法律法规，最高人民法院不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。据此，多数法院认为，在全国人大出台相关法律法规前，法院对对此类纠纷应不予受理。
近年来，随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地征收逐年上升，因征地补偿款分配引发的纠纷也逐年增加。根据最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（四）项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当受理。而在司法实践中，农村集体经济组织成员的资格确认问题往往是法院受理土地征用补偿费分配纠纷的前提，更是审理过程中的主要争议焦点，如法院对该问题不予受理，则法院对集体土地征收补偿过程中的纠纷无法裁判，广大农民的权益亦无法得到保护，司法保障沦为空谈。故笔者认为法院在该问题上不应回避，而应充分发挥司法职能，积极服务大局，主动回应社会关切。虽然没有具体的法律法规或司法解释，但是法院可以根据宪法法律的基本原则并结合农村实际，发挥司法裁判职能，从而引导实践中农村集体经济组织成员资格的确认日益合法合理。
二、程序：“预征地”问题
“预征地”是指“未报批”或“审批未完成”情况下便开始进行征地的行为。按照《土地管理法》的规定，征收农村集体土地需经国务院或省级人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。实践中，整个报批手续往往需要1-2年甚至更长的时间，由于追求快速、高效经济发展的迫切需要，行政机关往往在报批手续未完成的情况便已经开始征收土地。按照笔者调研的情况，应该说，绝大多数的集体土地征收属于“预征地”。
“预征地”在一定程度上提高了工作效率，促进了当地经济的快速发展，但是其埋下的隐患也不少：首先，“预征地”造成土地审批权形同虚设，不符合依法治国的理念，是对法律的挑衅和漠视，本质上是行政机关的违法行为，必将带来恶劣的社会影响；其次，“预征地”过程中行政机关组织的强制拆除房屋等行为均应属侵权行为，但这在实践中并不少见。长此以往，必将造成农民的不满及对抗，极易酿成群体性事件；再次，“预征地”过程中签订的安置补偿协议属于效力待定的行政合同，需待土地审批完成后方有履行效力。如审批未获批准，农民的土地如何返还？相应的补偿款如何收回？造成的损失又如何进行赔偿？即使审批顺利完成，但审批完成时的土地补偿标准较之“预征地”时一般都有所提高，又如何保障农民本应得的利益？这一系列的问题都将十分复杂棘手，极易造成新的社会矛盾；最后，“预征地”完成后，因审批未完成，相关的项目建设并未开始，此时土地就只能闲置。项目越大，占用的土地越多，而审批的时间可能就越长，造成的土地闲置浪费也就愈发触目惊心。
笔者认为，“预征地”问题已经到了必须正视的时候，建议：第一，简化审批手续，并在严格限定征地面积、规范征地程序的前提下授予特定的行政机关在一定范围内进行“预征地”的权力。如：在某一个市级行政区域内，三年的期限内，在一定面积的范围内，由市政府作出项目规范决定后，征地补偿工作和申请报批工作可以同时进行；第二，规范预征地的程序，保障农民的知情权。坚决摒弃“欺上瞒下”的做法，应告知农民预征地的情况，保障其知情权。积极有效的沟通不仅仅是“依法征地”的要求，更能让农民在了解征地目的的情况提高征地意愿，从而促进政府征地工作的良性开展；第三，调整补偿标准及方式，保障农民权益。预征地的土地补偿及地上物补偿等相关费用应在当时的征地补偿标准上有所提高，保障农民的可预见收益。同时在项目动工建设前，应允许并且鼓励农民进行耕种，避免土地闲置浪费；第四，加强监管力度，按照《土地管理法》的规定，对于“预征地”的土地违法行为进行相应的处罚，遏制“预征地”愈演愈烈之风。
三、依据：“公共利益需要”的界定问题
《宪法》第十条规定，任何组织或者个人不得买卖土地，唯有“国家为了公共利益的需要”，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。《土地管理法》第2条也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。由此可见，公共利益的需要是集体土地征收的唯一目的。但“公共利益概念的最特别之处在于其概念内容的不确定”，即“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”两方面。“利益内容的不确定性，主要是对利益形成和利益价值的认定受利益主体和当时社会客观事实所左右，无法固定成型”，“受益对象的不确定性则是指享有公共利益者的范围难以确定，因为公共一词无法清晰定义”。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对“公共利益”列举了七种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。集体土地征收的情况与国有土地征收的情况显然不同，除上述列举的情况外，集体土地征收最突出的原因是出于工业化及城镇化发展的需要。为了推进工业化，搭建招商引资平台，各地政府都积极组织实施工业园区、商业开发区等，这些表面上看似乎只关乎企业的经济利益，是否属于“公共利益需要”？笔者认为，“公共利益需要”应包括工业化及城镇化的需要。首先，其符合“公共利益”的一般概念。“公共利益”顾名思义是指公共的利益，也即其受益主体应当具有广泛性。而工业化及城镇化有利于增加就业岗位、提高百姓的收入、增加政府财政收入，符合广大人民群众的根本利益，理应属于“公共利益”；其次，其符合我国的国情需要。我国人口众多，特别是农村人口众多，必须引导部分农业人口向城镇转移，鼓励农民进入小城镇发展，进而提高农民收入水平。如果将工业化及城镇化排除在“公共利益”之外是不切实际的；最后，其符合国外发达国家的经验。美国最高法院曾在案件总结中说：“当国家征用权的行使与某种可理解的公共目的存在着合理联系的时候，法庭从未禁止过这种补偿过的夺取行为。如果一些私有企业能给它所在的城市，乃至国家的经济发展、安置就业、政治稳定都带来好处，支持这样的企业就具有公益性。”
四、司法救济：安置补偿协议纠纷适用诉讼程序问题
签订安置补偿协议后产生的纠纷应通过行政诉讼还是民事诉讼解决？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款的规定，“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”但是并没有明确是行政诉讼还是民事诉讼。而在审判实践中各地做法不一，大多数法院仍以民事诉讼程序审理。笔者认为，这是不合适的，主要有以下弊端：
土地征收的法律依据篇5
关键词：房地产保有阶段税收法律制度立法完善
项目资助：中央高校基本科研业务费专项资金资助（项目编号：14CX06003B）。
房地产税收作为调节房地产市场、增加政府财政收入的重要工具，对国民经济的发展有着重要意义。房地产保有阶段的税收是房地产税收的重要一环，起到增加房产持有成本、遏制囤积炒房现象的作用。在我国，房地产保有阶段税收法律制度尚不完善，存在着税种少、税率不合理、立法层级低等诸多问题，需要立法予以完善。
一、房地产保有阶段税收法律制度现状及问题分析
1951年国务院颁布《城市房地产税暂行条例》，开征城市房地产征税，此后又开征城市土地使用税、土地增值税等税种，使我国房地产税收法律体系不断完善。2003年国家开始对房地产进行宏观调控，并逐步推进房地产税制改革，使之成为房地产宏观调控的重要手段之一。
（一）我国房地产保有阶段现行税种
目前，我国已基本形成了以房地产开发、转让及保有为征收环节的税收调控法律制度，包括耕地占用税、营业税、契税、印花税、土地增值税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税等税种。其中，在房地产保有阶段征收的只有房产税和城镇土地使用税。根据我国房产税暂行条例，房产税是以房屋为征税对象，按房屋计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税；根据城镇土地使用税暂行条例，城镇土地使用税是以城市、县城、建制镇和工矿区内使用的国有和集体所有的土地为征收对象的税种。
（二）房地产保有阶段税收法律制度存在的问题
根据现行法律法规和相关政策分析，该制度主要存在以下问题。
第一，房地产税费繁多，而保有税所占比例较低。我国现行房地产税多达十余种，各种行政收费数量繁杂，但多集中在房地产的开发和流转环节，在房地产保有阶段只有房产税和城镇土地使用税两个税种，仅占房地产税收总额的一小部分。保有阶段税种少、税额低，导致了房地产持有成本过低，无法迫使房产持有人及时转让，削弱了保有税对房地产供应的调控作用。相反，房地产开发环节征收的税费过多，仅土地出让费一项已占房地产开发成本的一半左右；同时，在房地产转让环节，买卖双方需缴纳营业税、所得税、契税、土地增值税、印花税、城市维护建设税以及相关行政费用，税负沉重，且交易税属于间接说，可轻易转嫁给购房者，反而会抬高二手房价格。
第二，保有税征收范围狭窄。首先，我国现行的房产税及城镇土地使用税均避开了农村地区，基于开征时的国情考虑，这种做法减轻了农村的税收负担，有利于农村地区经济发展，但近年来，农村经济有了长足发展，经营性用地大幅增加，同时随着城市化进程的推进，出现了开发商占用农村土地开发商品房的现象，使得城乡界线趋于淡化，如果还将保有税的征收范围局限在城镇地区，不但会使国家流失相当一部分税收，而且容易助长小产权房等违规使用农村土地现象的发生。其次，对于个人非经营性住房免征房产税及城镇土地使用税，这种做法与保有税的性质是相违背的。房产税的主要课税对象应是居民住房，房产税的征收是为抑制投机性住房消费，防止囤积炒房，同时降低买房者在购买时一次性支付的价款。目前我国已在沪、渝两地进行房产税改革，对个人住房开征房产税，可见这是今后房地产税收立法的趋势所在。
第三，房地产保有阶段税率较低，且未实行差别税率。当前我国房产税税率，依照房产余值计算缴纳的为1.2%，依照房产租金收入缴纳的为12%；城镇土地使用税税率上限为每平米30元。与当前高涨的房价相比，保有阶段的税收对房产持有人产生的影响甚微。同时，现行房产税税率未综合考虑房地产的用途、价值、以及纳税人的负担能力等因素，实行“一刀切”的房产税率，这种做法是不合理的。对于个人住房征收房产税，应当适用低于经营性住房的税率；高档住宅的房产税率应高于普通住宅；对中低收入者应给予适当的税收优惠。
第四，保有税计税依据不合理。现行房产税计税依据包括房产余值及房产租金收入，所谓房产余值是房产原值一次减除10%-30%后的余值，近年来房价上涨迅猛，以房产原值的余值作为纳税依据显然不科学。在上海试行的房产税改革中，将房产税的计税依据定为房地产交易价格的70%，同时实行差别化税率，这反映了今后房产税改革的立法趋势。现行城镇土地使用税则以实际占用的土地面积为计税依据，而对于闲置的土地未能起到调控作用，无法起到增加房地产商持有土地成本的作用，造成一些开发商囤地炒地从中牟利，削弱了保有税的调控作用。
二、完善房地产保有阶段税收法律制度的必要性
上述问题的存在，导致保有税在房地产调控中的功能未得到充分发挥，同时限制了房地产调控的其他措施发挥作用，影响了房价税收调控的整体效果，必须在法律层面上对房地产保有税予以完善。
首先，完善该制度可促进房价稳定、增强房地产调控效果。当前我国房地产保有阶段的税负较低，相比于高涨的房价，无法对房产持有人产生非常大的影响，而国外的房产税对于房产持有人是一笔很大的开支，且持有的房产价值越高，征收的不动产税越高。这种做法一方面将房地产价格平摊到房地产的使用过程中，降低了房产购买时一次性支付的价款；另一方面，保有税作为一种直接税，不易转嫁，增加了房地产保有的成本，除居民首次购房可享受减免政策外，持有多套房产需缴纳高额的房地产税，同时在政府大力兴建保障房、减免二手房交易税等措施的配合下，投机性购房、囤房炒房的现象得到了有效遏制。可见，完善的保有税收法律制度是遏制投机性购房、稳定房价的关键一环，对我国房地产调控具有重要意义。
其次，完善该制度有利于减轻地方政府对土地财政的依赖。我国实行分税制改革以来，中央政府的财政收入得到大幅增长，而地方政府则出现了事权与财权不匹配的状况，这就导致地方政府只能依靠土地出让金来填补财政空缺，用以进行城市开发和基础设施建设。土地出让虽然可在短时间内获得大量资金，但从根本上增加了房地产开发成本，助长了房价的上涨，而且随着城市化进程的推进，存量土地逐渐减少，政府财政收入势必受到影响。在英美等发达国家，地方政府的主要财政收入来自于财产税及不动产税，收入来源十分稳定。因此，完善房地产保有税收法律制度对稳定政府财政收入具有重要意义，也是从源头上降低房地产成本的重要措施。
三、完善房地产保有阶段税收法律制度的立法建议
充分发挥房地产保有税的调控作用，必须以完善的法律制度为前提和保障。首先应明确保有税在房地产税收法律体系中的地位，厘清各税种的征收范围，减少不合理行政收费，改费为税；其次，明确保有税的法定征收范围、税率以及计税依据等；最后，通过其他立法措施的配合，增强保有税的调控作用。具体可从以下几方面入手。
第一，从法律层面厘清房地产税费，避免重复征税。首先，立法应明确房地产保有阶段应征收哪些税。有观点认为我国应开征物业税，实际上我国房产税和城镇土地使用税已经存在了多年，而且目前正在进行房产税试点改革，没有必要开征新的税种，只需通过立法对现行房产税和城镇土地使用税加以改革完善即可。同时，在加大保有阶段税收力度的同时，应厘清现行各种房地产税费，明确各税种的征收范围，做到“欲增先减”，避免重复征收。如我国实行土地一次出让，高额的土地出让金实质上相当于一次性征收房产税，不但推高了房地产开发成本，而且长此以往必然影响地方政府的财政收入，因此土地出让金制度的改革迫在眉睫；又如我国现行的土地增值税，对转让房地产所取得的增值额征税，这实际上具备房产税的性质，因为房产税实行房产价值定期评估制度，故可将其整合到房产税中。
第二，扩大房产税征收范围。首先，农村地区不应继续成为房地产税收的立法空白，对于农村居民个人自建房，用于经营的可适当征收房产税，用于居住的可暂免征收；对于占用集体土地兴建的小产权房，应与城市土地按同一标准征收房产税。其次，对个人住房开征房产税，使房产税“名副其实”。我国房产税改革刚刚展开，法规和政策的制定应当全面考虑各方面的利益，对存量房和增量房进行征收，对于中低收入家庭及首次购房用于居住的家庭，可暂免房产税的征收；对于购买第二套以上房产的、持有多套房产及高档住房的，应当严格执行房产税征收规定，同时，建立健全个人房产信息登记制度，防止偷税逃税现象发生。
第三，确定合理的计税依据。受物价上涨、城市化等因素的影响，房屋价值不断增长，仍以房屋原值扣除法定比例后的余值作为房产税的计税依据，无法反应房屋的真实价值，因此，应当以房屋现值或交易价格为计税依据。这就要求建立完善的房地产价值法定评估制度，对房地产价值进行科学评估，确定合理的计税依据；同时，评估应当每5年或10年定期进行，将房地产的增值部分及时纳入征收范围，在立法上可将现行土地增值税与房产税进行整合，以避免重复征收。对于城镇土地使用税，不应局限与以实际占用土地面积为计税依据，而应侧重对于闲置土地征收较高的土地使用税；改革我国现行土地闲置费，改费为税，将其纳入城镇土地使用税的范畴。
第四，实行差别税率。当前收入差距加大，实行“一刀切”的房产税率缺乏科学性，必须综合考虑房地产的用途、价值以及纳税人的负担能力等因素。个人住房的房产税率应当低于非居住性住房，对于经营性住房实行较高税率；对于中小户型的房屋实行低税率，对于经济适用房可暂免征收房产税，对于高档房屋、别墅等应当实行超额累进税率；对于中低收入者可暂免征收房产税，发挥房产税的调节作用。总体而言，我国现行房产税税率较低，对房地产的调控作用有限，但是提高房产税率势必引起争议，民众支付的高额房价中，有很大一部分是土地出让费用，再缴纳房产税一定程度上构成了重复征税，因此，应调整土地出让金制度，改费为税，逐步从一次出让土地转变为定期征收房产税。
第五，其他立法措施的配合。房地产保有税发挥调控作用，必须辅以减少房地产交易税、增加住房供给等立法措施。首先，应当降低房地产交易税。以韩国为例，为抑制房地产市场过热，韩国政府自2006年起对二手房转让开征高额交易税，直接导致了二手房出售数量减少，供应量的大幅减少引起了房价的上涨。这就说明交易环节的重税政策，一方面会使二手房转让时的高额交易税转嫁给购房者，从而提高房价；另一方面，一部分房屋持有人暂停出售，从而减少了二手房的供应量，使得房地产市场更趋向于卖方市场。在卖方市场下，对房地产开征高额保有税的调控作用也会大打折扣，甚至作为直接税的房地产保有税也会转嫁给购房者，成为房价上涨的助推剂。因此，开征房地产保有税，必须与降低交易税相配合，才能达到预期效果。其次，应增加住房供应，加快保障房建设，尽快扭转房地产市场卖方市场的局面。2013年国务院出台新国五条，提出“加快中小套型普通商品住房项目的供地、建设和上市，尽快形成有效供应”，并要求“加快保障性安居工程规划建设”。通过增加住房供应，以及对房地产征收高额保有税，可有力遏制囤房炒房的行为，促进房地产市场健康发展。同时，新国五条规定出售自有住房按规定应征收个人所得税，应依法严格按转让所得的20%计征。有观点认为此举加重了房地产交易环节的税负，容易推高房价，但综合考虑各方因素，这种观点有待商榷。个人所得税属于卖方缴纳的税种，只要加大对“阴阳合同”的监管力度，个人所得税转嫁给买方有一定的难度。因此，征收高额房屋转让个人所得税，可削减投机炒房的利润所得，与房地产保有税相配合，可使基于投机性需求的购房者在买房时谨慎考虑，在购房后需定期缴纳房地产保有税，在转让时还需支付高额的个人所得税，从而起到减少投机性购房、抑制房地产市场过热的作用。
综上所述，我国房地产保有阶段税收法律制度亟须予以完善，当务之急是以立法明确房地产保有阶段应征收哪些税，并确定合理的税率、征收范围以及计税依据，同时，通过相应的立法措施配合保有税的征收，重点防止高额的保有税转嫁给购房者，在减少投机性需求的同时增加房屋的供应量，以促进我国房地产市场的良性发展。
参考文献：
[1]房绍坤.房地产法[m].北京大学出版社.2011
[2]柳德容.美国住房市场的税收调控及其借鉴意义[J].现代经济探讨.2010，（07）
[3]白云.西方典型发达国家物业税发展情况比较研究[J].河北法学.2006，（5）
土地征收的法律依据篇6
一、工作原则
（一）政府主导原则。镇旧城改造工程房屋征收补偿工作，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，在广泛征求群众意见的基础上，经过充分论证，由政府统一组织实施。
（二）统筹兼顾原则。项目建设的土地及房屋征收补偿和安置，兼顾国家、集体和个人三方面的利益。
（三）保障居民利益的原则。努力保障群众生产生活的连续性，生活的相对稳定性及经济发展的持续性。
二、工作要求
（一）建立重大项目土地及房屋征收安置目标责任制度、督查制度、工作有效报告制度和工作绩效考评制度。
（二）高标准，严要求的开展土地及房屋征收补偿和安置工作，妥善安排搬迁户的生产生活。
（三）结合实际，努力营造和谐的土地及房屋征收补偿和安置氛围，在依法、公开、公平、公正的前提下，高效快捷的完成征收补偿和安置任务。
三、征收范围及对象
镇原综合厂全部区域
四、征收期限
2012年1月15日——2012年4月15日。
五、征收补偿和安置原则
根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关的法律法规和政策，对征收范围内有合法产权的成片空地，采取货币补偿方式进行征收；对具有合法产权的房屋，按照房地合一的原则，采取货币补偿、产权调换的方式进行征收补偿和安置。被征收的土地和房屋的用途及性质以土地及房屋的所有权记载的用途及性质为准。
违法、违章建（构）筑物和超批准期限的临时建（构）筑物不予补偿。
（一）土地征收原则及补偿标准
通过有偿出让取得土地使用权的，根据《省土地管理条例》第三十二条规定：“以有偿方式取得土地使用权利，按合同约定的土地使用年限扣除已使用年限的有偿费用后，剩余费用退还原土地使用者”。并结合土地开发及利用的实际情况，参照土地评估价给予货币补偿。
通过行政划拨方式取得土地使用权的，按照当时取得国有土地使用权的土地成本价与其后期土地开发整理所投入的资金（以有关部门核准或测算价为准）两项之和给予货币补偿。
依法办理部分手续，但未取得国有土地使用权证的，按实际发生的费用，凭原始凭证据实补退。
（二）房屋征收原则及补偿标准
1.住房征收原则及补偿标准
对具有合法产权的住房，采取货币补偿和产权调换两种方式进行安置，被征收人可任选一种补偿安置方式。
（1）货币补偿标准
对具有合法产权的住房货币补偿标准，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《省城市房屋拆迁管理规定》等有关规划对其进行现场评估，以评估价为依据，参照相关规定给予补偿。
对具有部分产权的住房及附着建（构）筑设施，地上附着物按照有关规定给予适当补偿（补偿标准详见附表一）
住房征收奖励：对积极配合政府工作，在规定时间内签订征收协议的，被征收人给予奖励，其奖励标准为（见附表三）。
（2）产权调换
根据本项目的总体规划，居民住房在本项目范围内回迁安置。
①被征收人选择回迁安置住房的按房屋建筑面积1：1.2的原则进行产权调换；安置时，被征收人根据补偿安置协议签订时间的先后顺序按规定选房。
②产权置换优惠标准
超过安置面积10平方米（含10平方米）以内的，按安置房综合成本价优惠购买；超过10平方米以上的按照市场价格下浮3%优惠购买。
③回迁安置住房的标准为符合国家建筑标准的合格工程，装修标准为毛坯房（标准另行公布）。
2.经营性房屋和除住房外的其他用途房屋征收原则及补偿标准
居民个人拥有的两证齐全的营业房(底层铺面)实行原地回迁。办公、商场、宾馆、出租住房、工厂、仓库等进行评估，以评估为依据，给予一次性货币补偿，不进行产权调换。
果木及青苗的补偿标准：对具有合法产权土地上种植相关果木、青苗等的，按国家有关规定给予补偿（补偿标准详见附表二）
七、其他
（一）办理征收补偿协议时，被征收人需要提交房产证，土地使用证，户口册及身份证等相关证件；此次征地前单位或个人擅自与村集体购买土地且未办理规划和用地手续的土地属违法占地，原则上不予补偿；合法划拨或交易的国有土地按取得成本价给予补偿。土地补偿款直接支付给土地使用权人。
（二）征收没有抵押权的房屋，依照国家有关担保法律执行。
（三）房屋有租赁关系的，出租人应与房屋租赁人解除租赁关系，方可签订征地补偿安置协议；
（四）被征收人搬迁时，不得擅自拆除房屋内的门窗，水电，煤气表等设施；
（五）被征收人必须自行交纳房屋搬迁前使用的水电，煤气，有线电视，电话费等费用，如未交清以上费用的，在补偿费总款中扣除。
（六）回迁房屋产权证办理的契税，办证费、工本费在产权调换等平方面积内由征收人支付，超过部分，按规定支付。
九、工作保障措施
（一）坚决贯彻执行《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地、房屋及超过征收期限拒绝征收的，依照相关法律法规予以征收。
（二）征收公告后，被征收房屋存在租赁关系的，由租赁双方自行解除关系，没有抵押权的由房屋产权人自行解除抵押；存在产权纠纷的由双方当事人自行解决，房屋征收部门不承担房屋租赁、抵押及纠纷所产生的任何经济和法律责任。
（三）征收公告后，对仍在项目规划区域内新建（改扩建）房屋的，依法实施拆除，对其所造成的经济损失不予补偿。
土地征收的法律依据篇7
关键词：农村；土地征收；问题；对策
一、我国农村土地征收的现状及问题
农村土地征收是指国家以公共利益为需要，按照法定的程序和权限将集体所有土地转化为国家所有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征收行为是一个平衡公共利益与集体利益、个人利益的行为，国家在征收农村土地过程中要充分考虑到土地对于农民的重要性，做到法理与情理的结合。当前我国农村土地征收过程中存在的主要问题如下。
（一）法律规定不完备，农地征收制度不健全
1.宪法规定的内在悖论
根据《宪法》第10条的规定，城市土地全部属于国家所有，可能属于集体所有；土地的所有权禁止流通；土地所有权改变的唯一途径就是征收；征收是国家行为，且必须以公共利益为需要。这就表示城市要想扩张，就只能征收集体所有的土地；而征收的集体土地又不能用于商业开发。然而现代化城市已经不可能没有商业开发。因此，在中国的城市化进程中，《宪法》第10条形成了一个内在的悖论。对于这一悖论，政府只是简单地将城市化等同于公共利益，从而违反了宪法自身关于公益征收原则的规定。
2.补偿标准偏低
《土地管理法》关于征收补偿标准的规定，虽历经多次修改，标准有所提高，但土地补偿费与安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，这一标准仍然偏低。首先，它远远不能补偿土地所有人的全部损失。其次，作为一种补偿标准，它也极不合理。再次，它不仅损害了农民的集体利益，而且实实在在的损害了单个农民的利益。失地农民的生活状况远不如失地之前。最后，对比征收之后的国有土地出让金收益，征收补偿微不足道。
3.土地增值收益归公
根据土地管理法第54、55条的规定，一般情况下，建设单位要使用国有土地，原则上应先缴纳土地出让金等费用。然而“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关政府”的规定，虽然后面有“留给有关政府的资金都专项用于耕地开发”的规定，但既没有监督措施，也没有任何追究违反法律责任的规定，从实际运作来看，这一规定无异于一纸空文。
（二）农地征收程序不规范，权力滥用严重，腐败频发
1.征收过滥、浪费严重
在我国，征收过滥的问题几乎一直与征地制度相伴而生。特别是20世纪90年代以来经历的两次开发区热，大量土地被圈占，其中43%的开发区土地处于闲置状态。多征少用、征而不用的现象十分突出，大量土地抛荒浪费。
2.补偿过少，分配不公
补偿过少表现为：法定补偿标准偏低；在原本较低的标准幅度内，实际补偿又就低不就高；补偿数额占土地实际价值的比例过低；有限的补偿款不能及时发放到农民手中。在我国，土地征收后，国家取得的收益比村集体获得的补偿还要多。
3.权力滥用，腐败频发
在农地征收过程中，违规操作十分普遍，广泛存在着越权审批、违法审批、先征后批、征而不批、征而不用、征地不公告、账目不公开等违法违规操作现象。有些地方乡镇政府甚至为规避法律，以租。由于缺乏有力监管，与土地征收相关的腐败案件频频发生。
（三）思想观念落后，法律意识不强
1.政府功能定位不明，缺乏服务意识
市场经济的开放性、竞争性、法制性要求国家的公权力不能过多干涉私人的交互领域，私权利的保障与公权力的制约是现代政府职能转变的方向。此外，有关国家机关工作人员法律意识淡薄，轻视农民权益的保护，认为为了国家利益牺牲个人利益是天经地义的事情，从而导致其作风浓厚，缺乏服务意识。
2.社会观念落后，身份歧视严重
僵化的户籍制度将农民从职业变成一种身份。城乡二元结构的管理体制使农民在经济生活、政治生活等各个方面都受到不同程度的歧视，逐渐沦为二等公民，这是社会价值观畸形发展的一种非常态现象。我国是一个农业大国，农业人口占总人口的绝大多数，“三农”问题是我国发展的根本问题，任何人都无理由歧视农民。
3.乡村农民原子化，维权意识淡薄
在土地征收过程中，原子化的农民根本不可能与国家机器相抗衡；即使暂时结合起来，也更容易被分化。最近几年，因为土地征收问题上访的农民越来越多，但仍有许多农民面对自己的权益受到损害，因慑于公权力的威严而不敢反抗，只能忍气吞声，维权意识不够强烈。
二、对我国农村土地征收中出现问题的对策
（一）完善相关法律法规
1.《宪法》第10条的再解释或修正
针对现行宪法的悖论性规定，政府将城市化解释为公共利益显然不合理。因为，“城市的土地属于国家所有”从逻辑学角度来看，此为一个典型的陈述句，没有使用模态词，因此不是行为调节规范，而是确认规范。其中的城市当然不能包括“将来不断发展之后的城市”，亦即并不存在约束未来的目的。而且中国的工商业化、城市化、城乡一体化是现代化必由之路，这一过程要充分维护并增进农民的利益。因此，根据文义解释、目的解释和社会学解释，结合规范的性质，在《宪法》修正之前，应当对《宪法》第10条中城市的含义作缩小解释，将其限定于“已经存在的、现有规模的城市”。
2.制定新的土地征收补偿标准
十报告指出，推动城乡一体化发展，必须改革土地征收制度，提高广大农民在土地增值收益中的分配比例。这将以前所未有的力度保护农民权益，解决我国农村目前上访最为集中的土地问题。我国必须制定新的土地征收补偿标准，把农民的财产性补偿和安置补偿分开处理。一方面，对于财产性补偿进行现金补偿，并根据当地经济发展水平，制定动态补偿标准；另一方面，将安置补偿多样化，可以通过就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种方式实现。现行补偿标准规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。新的标准主要在补偿安置结构上给予调整，将财产性补偿和安置补偿分离，确保农民充分享受到土地增值收益。财产性补偿主要通过货币支付来实现，将原来按照耕地产量进行补偿、安置的计算办法，改为依据经济发展水平的动态条件，制定动态补偿标准，这就很大程度提高了农民在土地征收中的财产性收益。
3.完善我国《物权法》有关规定，保障农民土地增值收益
物权法应当统一整合城乡建设用地使用权，当农村建设用地使用权人不是本农民或农民集体经济组织时，承认其用益物权的法律地位。对于非因公益性建设需要使用农民集体土地的，应当赋予集体土地所有者应有的处分权能，允许他们作为市场主体进入建设用地使用权流转的一级市场进行土地使用权交易，在平等协商的基础上签订民事合同确定供需地双方的权利义务。
（二）严格农地征收程序与监管
1.建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序，以防过滥征地
对公共利益的认定必须严格按照法律规定，而不能由行政机关任意裁量。若土地征收部门认定建设单位申请事项符合公共利益的需要，则应当提前书面通知拟被征地人，给予其一定的异议期。在法定期限内，被征地人对需用地人申请事项符合公共利益有异议的，可向法院，由法院依法做出裁决。
2.完善土地征收部门对被征收土地范围的确定程序
土地征收部门依据法律规定，若认定用地人的申请符合公共利益的需要后，则应当正式通知用地人和被征地人，就双方土地征收事项举行听证。土地征收部门在听取当事人双方的意见后的基础上，根据双方提供的证据和自己调查收集的证据，决定是否批准用地人的申请以及征地数量、范围等事项。此外，还应完善土地征收听证程序，并将其作为土地征收的必经程序。
3.健全土地收益的分配与监管机制
部分学者建议，被征收土地的补偿费归农村集体经济组织全体成员所有，地上附着物和青苗补偿费归其原有者所有。省级人民政府应制定统一的征收土地费用分配和监督使用办法。被征收土地的村集体经济组织应将征收土地补偿费的收支与分配情况，向本集体经济组织全体成员公布，接受监督。禁止一切侵占、挪用被征收土地的单位和个人的征地补偿费的行为。
（三）转变观念，提高法律意识
1.土地征收部门要转变职能，提高服务意识
在征收土地过程中，政府应处于中立地位，即政府在征收土地过程中处于中间立场，应该不偏不倚。同时，建议理清政府在三级土地市场中的职责和扮演的角色。通常来说，一级土地市场就是政府垄断；二、三级土地市场是在市场规律主导下，由政府监管的土地市场。一级土地市场中，政府直接与被征地农民发生关系，这就要求政府应注重被征地农民的利益诉求，更好地履行其服务职能，不应简单地以土地所有者的身份进行强制征地，避免与被征地农民发生冲突、矛盾，而应更多地考虑被征地农民的土地补偿、就业、安置、社会保障等问题，推进征地工作顺利开展。
2.打破身份歧视，提高全民道德素质
政府要下决心打破歧视待遇，提高全民的道德素质。第一，建议调整、改革户籍制度，减少或消除社会成员因户籍制度所带来的各种不平等待遇。第二，建议国家将国民收入分配特别是文化教育、卫生医疗、交通电讯、水电设施等公共服务方面向农村和农民进行政策性倾斜。尤其应加大对农村人力资源开发，人力资源教育的投入力度，提高农民就业能力。第三，建议建立、健全农村社保制度，使农民都能享受卫生医疗保健，看得起病，解决农村人的老有所养、病有所医。第四，建议中央加大对农村财政转移支付的力度。第五，建议在全社会提倡道德教育，纠正人们扭曲的价值观，提倡人人平等。
3.增强基层民众的凝聚力，提高农民的维权意识
要克服农民“原子化”的现状，增强农民群体凝聚力，提高法律意识。一方面，政府要大力发展农村教育，在提高农民的文化素质的基础上，大力宣传《宪法》、《土地管理法》等相关法律法规，增强农民对有关土地法律法规和政策的了解，使农民知道自己的权利义务，明确自己享有哪些利益，同时还应为农民建立相应的申诉渠道，鼓励农民运用法律武器保护自己的合法权益。另一方面，农民要主动学习法律法规，自觉学法、守法、护法、用法，提高法律意识与维权意识，使自己的合法权益不再受到侵害。同时农民在维权时也要注意采用合法合理的方式，不能暴力抗法、恶意欺诈，要依法办事、诚实信用。
参考文献：
[1]陈小君等.农村土地问题立法研究[m].北京：经济科学出版社，2012.
[2]刘峰.中国现代化进程中的农民问题[m].西安：陕西人民出版社，1994.
[3]王才亮.农村征地拆迁纠纷处理实物[m].北京：法律出版社，2006.
[4]于建嵘.新农村建设理论与实践：农地制度改革路径与思考[J].东南学术，2007（03）.
土地征收的法律依据篇8
一、权利保障机制
1.获得公平补偿权
真正意义上的公平是不存在的，公平一般靠法律和契约保障。公平是一个宽泛的见仁见智的概念。公平补偿是指征收者所承担的民事责任，也可以被理解为征收人所获得的收益。在市场经济国家，公平补偿是相对的。政府征收应当通过公平市场交易价格来作为衡量补偿的标准，那么公平补偿一般是指市场评估价。
2.知情权
被征收人知情权是指被征收人知悉、获取与征收拆迁有关的信息的自由与权利。与征收拆迁有关的信息包括补偿安置标准、被征收房屋认定的结果、评估报告、本项目其他被征收人补偿的结果等。根据《政府信息公开条例》的规定，上述信息也属于应当公开的政府信息。为了体现政府诚信并取信于民，政府应当主动公开上述信息，实现被征收人的知情权。如果政府拒绝提供上述信息，被征收人可以申请政府信息公开，也可以提起行政诉讼。
3.通过口头书面提出意见建议、座谈会、听证会，以保障被征收人的参与权
政府就补偿安置方案公开征求意见后，被征收人可以提出书面意见和建议，可以通过座谈会、听证会表达自己的意见。通过被征收人充分参与，政府制定的补偿安置方案才更加科学、更加公平合理、更加人性化、更加贴近群众，能够得到更多被征收人的支持。
4.被征收人享有有限决策权
评估公司的确定首先通过被征收人协商一致，其次通过票决过半，最后通过随机抽取确定。通常的做法是发放《选择评估公司选票》，被征收人投票选择，某评估公司获得选票超过半数的，投票有效，如果选票没有超过半数的，在公证处公证下，随机抽取。这一机制体现了被征收人的有限决策权。
5.监督权
被征收人对征收工作人员失职渎职、、补偿厚此薄彼等损害被征收人利益的行为进行检举揭发。通过监督，使得征收程序更加规范、补偿标准更加公平、征收干部更加廉洁，增强了征收工作的权威性和公信力，有利于征收效率的提高。
6.救济权利
依法、申请行政复议、提起行政诉讼、检举控告。根据相互间是否具有派生关系，权利包括原权利和救济权利。救济权利是由原权利派生并在原权利受到侵害或有受侵害的现实危险下而发生的权利，是保护性法律关系中的权利。在征收及其补偿中，被征收人认为自己的公平补偿权、知情权、参与权、有限决策权等各项原权利受到侵害时，可以通过依法、申请行政复议、提起行政诉讼、检举控告等方式进行救济。
二、公开透明公平公正机制
公开透明是阳光政府应当做到的，公平公正是依法征收应当做到的，是社会公平正义的要求，是顺利实施征收拆迁的捷径，是实现政府目标的基础。依法征收应当做到全程留痕、公开透明，具体包括：补偿安置标准公开、入户测量结果公开、未经登记房屋认定结果公开、评估报告公开、补偿结果公开。上述事项的公开是取信于民的金钥匙。通过政府信息公开，实现公开透明；通过司法审查监督，将公开透明作为合法性审查的程序内容；通过被征收人监督、审计监督、纪委监察监督，实现公平公正。通过公平公正，实现征收拆迁目标。
三、内外监督机制
征收拆迁工作必须以高度理性的方式来对待并行使征收及补偿中各项公权力，必须深刻理解公权力的内在扩张性质，理智地认同对公权力进行限制和约束的必要性，并自觉遵守法律为公权力所划定的界限、遵守法律对公权力及其行使所赋加的约束条件。正如弗朗西斯·西阶尔斯特德所言，“法治是要约束国家的权力”。建立内部监督机构比如稽查科，对测量表进行抽查或者复查，对补偿安置合同进行审核；加大新闻监督、审计监督、纪委监察监督、司法监督力度。通过监督，防止权力滥用以保护干部，提升征收工作的公信力和群众的信任度以推动征收工作顺利进行。
四、奖励保底对比机制
对国有土地上房屋征收补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）规定了公平补偿原则即市场评估价标准的补偿，许多地方为了让被征收群众得到实惠，规定许多奖励措施：签订协议奖励、无违法建筑奖励、分组签订协议完成奖励、项目签订协议完成奖励。对被征收人个人的奖励，激励其积极签约；将被征收人分成若干组，对整个组在规定的时间内签约完成后进行奖励，增强被征收人的集体利益意识，这种制度可以起到发动群众做群众工作的作用，这种捆绑奖励不属于中央明令禁止的株连政策；同样，在规定的时间完成整个项目签约，对每一户被征收人进行奖励，可以在更大范围起到发动群众做群众工作的作用。上述各项奖励能够激励被征收人积极签约，一旦签约期限届满作出补偿决定，上述奖励一律取消，具有一定惩罚性，当然，即使对“钉子户”被征收人作出决定，也不能低于市场评估价即保底。显然，奖励和保底具有明显的对比性，这一制度是在引导、提倡和激励协议拆迁。
五、未经登记房屋认定处理宽严对比机制
《征收条例》第24条第1款规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。”通过采取停止施工通知、查封施工现场等有效行政强制措施，能够有效遏制突击抢建违法建筑；对于存量违法建筑，在征收补偿中对其进行适当补助，以促使存量违法建筑的消化，减轻规划执法部门执法的压力。但是，如果缺乏制裁措施，被征收人就会要求其违法建筑按照合法房屋进行补偿安置。无证房屋的认定和补偿存在一定的自由裁量权，《征收条例》第24条第2款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。为了实现通过违法建筑处理带动合法房屋征收拆迁，应当建立未经登记房屋认定处理宽严对比机制，即在协议拆迁期间一揽子签订补偿安置协议的，可以将未经登记房屋认定为建筑物和构筑物，给予一定的补助；协议期满未一揽子签订协议的，按照违法建筑依法处理。通过激励机制和压力机制共同促进征收拆迁进程和违法建筑的消化。
六、补差对比机制
《征收条例》规定市场评估价为公平补偿标准，但是，许多地方规定棚户区改造征收拆迁安置标准为“拆一迁一”，即被征收房屋与安置房屋等面积回迁，这样，通过征收安置，被征收人的房产价值增加了。但是，如果缺乏压力机制，价值增加的安置就会使得被征收人认为理所当然，这种激励机制就会丧失应有的功能。例如，将协议拆迁规定为三个阶段，在第一个阶段签订协议的，免交差价；在第二个阶段签订协议的，象征性补交差价；在第三个阶段签订协议的，补交明显的差价；做出补偿决定的，进行双向评估，结算差价。这样，就鼓励协议拆迁、鼓励及早协议拆迁。
七、强力借力机制
征收拆迁需要许多单位在职权范围内履行职责，但是，迫于的压力，常常出现推诿打太极现象，于是出台《征收拆迁职能部门职责暂行办法》，根据相关法律法规司法解释规定，明确规定相关单位职责：（1）组织部抽调后备干部参与征收拆迁工作，并加强对其考核和选拔，加强对被征收公务员进行顾全大局、支持政府中心工作的教育和要求；（2）纪委加大对干部的监督，促进被征收公务员顾全大局、支持征收拆迁工作；（3）国土资源局出具是否符合当地土地利用总体规划的说明，对集体土地组卷报批，对净地招标、拍卖、挂牌及时办理土地出让手续；（4）规划局出具是否符合当地城市总体规划的说明，审批建设方案，颁发建设工程规划许可证，依法处理违法建设；（5）公安局打击征收拆迁中的违反《治安管理处罚法》和《刑法》的违法犯罪行为，打击犯罪、预防犯罪、对征收拆迁安全保障；（6）法院及时受理涉及征收拆迁的诉讼、非诉讼案件，及时判决、裁定，依法强制执行；（7）工商税务环保等行政执法部门对违法的被征收人加大调查力度，为征收拆迁营造良好氛围；（8）办事处是人民政府的派出机构，最了解群众，是做好群众工作最具有优势的单位，其负责和被征收群众打交道，负责完成征收拆迁的各项具体工作；（9）征收办公室充分调研，起草最为科学的征收补偿安置方案。在征收全过程中，最清楚需要哪个单位配合，并有权向相关单位发《请求协助函》，被请求单位也许位高权重、主业繁忙，其未必配合，于是，要求该《请求协助函》抄报分管领导，分管领导做出明确批示，要求被协助单位限期办理，并送督查部门督办。
八、多途径强制机制
1.拆迁裁决
在2011年1月21日即《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前已经颁发《拆迁许可证》的项目，至今仍然存在“钉子户”的，应当对拆迁许可证进行延期并及时做出裁决，被诉至法院，待法院判决生效后，申请人民法院强制执行生效判决，超过期限不复议不的，申请法院非诉执行。
2.签订补偿安置协议
根据《合同法》第2条规定，合同是平等主体的自然人、法人之间设立民事权利义务关系的协议，依法成立的合同，受法律保护。签订补偿安置协议后，少数被征收人拒不搬迁，合同的相对方可以依法向法院提起民事诉讼，法院判决生效后，申请法院强制执行。
3.村民会议决议
最高人民法院[2006]民立他字第23号答复规定，村民小组长以村民小组的名义和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条履行民主议定程序。《村民委员会组织法》在2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议进行修订，修订后的《村民委员会组织法》第22条和28条规定，做出村民代表会议决议或者村民代表会议决议，对不履行决议义务的村民向法院提起民事诉讼，村民会议或者村民代表会议决议对全体村民具有法律效力。形成村民会议决议或者村民代表会议决议后，村民小组长针对少数拒不履行该决议的村民，向法院提起民事诉讼，待法院判决生效维持决议效力的，依法申请法院强制执行。基层组织有凝聚力、群众呼声较高、容易形成村民大会或者村民代表会议决议的新启动的“城中村”改造项目，可以采取该种方法实行村民自治协议拆迁。
4.国土资源局作出责令交出土地决定
许多“城中村”改造项目绝大部分已经拆迁，遗留少许“钉子户”漫天要价、满意不满足，再补签村民会议决议较为困难。根据《土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定，土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（1）征收土地方案已经有权机关依法批准；（2）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（3）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（4）被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，国土资源局可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。人民法院对符合条件的申请，应当裁定准予执行。
5.人民政府作出补偿决定
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定，政府对拒不签订补偿安置协议的被征收人作出补偿决定，该决定被诉至法院，待法院判决生效后，申请人民法院强制执行生效判决，超过期限不复议不的，申请法院非诉执行。
6.层报政府收回土地使用权
根据《土地管理法》第65条，层报政府收回土地使用权。《土地管理法》第65条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。现实中，实施征收拆迁项目的目的是改善村民居住环境，提高村民的生活水平和生活质量，符合该村村民的整体利益。村委会根据《中华人民共和国土地管理法》第65条规定，层报原批准用地的人民政府做出收回土地决定，收回城中村改造范围内村（居）民集体土地使用权。被收回土地使用权人提起行政诉讼被法院判决维持并发生法律效力，根据《行政诉讼法》第55条规定，依法申请人民法院强制执行；期限届满发生法律效力，根据《行政诉讼法》第56条规定，村委会或者政府依法申请人民法院非诉强制执行。
7.责令限期拆除
根据《城乡规划法》第68条规定，规划部门对违法建设行为人作出责令限期拆除决定，逾期不拆除的，经催告后，依法申请人民政府作出强制执行决定书，政府责成公安、规划、土地、公证、综合执法等部门强制执行。
8.D级危房鉴定
土地征收的法律依据篇9
1，土地征收群体性事件的成因
2，预防土地征收群体性事件的措施
3，化解土地征收群体性事件对策
4，结论
【关键词】土地征收群体性事件成因对策
自2002年以来，由于各地政府开发土地从事房地产、工业、城市扩迁、基础设施投入等大量征收农民的集体土地，因土地征收引发的农民群体性事件频频发生，轰动全国的“定州事件”将土地征收群体性事件推到顶峰。频频发生的土地群体性事件严重影响了社会秩序稳定大局，影响了党和政府在农民阶层的形象。因此，正确处理好群体性事件，维护社会稳定，已成为各级党委、政府一项“重于泰山”的政治任务。为了有效预防和化解土地征收群体性事件，笔者提出几点做法。
一、土地征收群体性事件的成因
1、“土地收益碰撞”是引发土地征收群体性事件的直接原因。
随着非农业建设的不断扩大，土地资源愈发紧张，市场经济的不断深化，以家庭为主要生产单位的农村双层经营体制强化了农户以及农民的土地所有权及使用权意识。由于土地征收体制是在计划经济体制下的产物，政府征收土地以后再出让给使用权人当即产生巨额土地收益，农民看到自己的土地被政府征收后产生巨额土地收益，而农民所获得的土地补偿无法维持生存。征地后劳动力的就业和安置等相关配套政策不落实，侵害了被征土地农民的切身利益。广州东莞的一个村土地被征收后每亩补偿5万元，政府出让价为251万元，是农民获得土地补偿的40多倍，农民认为补偿太低，全村男女老幼抵制开发商占地，结果与政府发生纠纷，政府调集200多警力进行镇压从而引发了群体性事件。这种典型的“土地利益碰撞”是土地征收群体性事件的直接因素。
2、土地征收制度是引发土地征收群体性事件的根本原因。
依据目前执行的土地管理法规定，土地征收是市县政府的法定职责，直接操作土地征收、土地补偿。单方确定土地征收、土地补偿，既是“运动员”又是“裁判员”。这种制度本身就是引发土地征收群体性事件的根本原因，有的市县政府在征收土地时，直接对本地区征收土地的补偿作出低于法定补偿标准的补偿标准，有的采用“土地换社保”的方式直接侵害农民的安置补助费，使农民老有所养但是失去了当前生活的物质基础，农民感到失地后生活无着，纷纷向政府反映，但未能实现自己的愿望，于是积怨愈来愈重引发群体上访、阻工等群体性事件。
3，查处违法土地征收、侵害农民权益诉求案件被“扭曲”是诱发原因。
上级政府对下级政府违法征地、低标准补偿、补偿不到位、社保不落实等违法行为迁就、不管、不问，农民权益合法诉求长期得不到解决。一些政府打着“维护稳定”“服务大局”的幌子，指示司法机关、律师以及社会其他维权机构不得介入土地征收案件，有的地方政府甚至动用大批警力追捕维权农民，有的被拘留，有的被判刑。将中央提出的禁止侵害农民权益，维护社会稳定的方针，扭曲为农民维权行为是破坏稳定的违法行为，没有真正理解中央维护稳定的大政方针。对一些应该解决的农民长久生计问题而没有认真贯彻中央指示精神，而是采取变通对策，减少补偿费财政支出，降低补偿标准，以社保换取农民赖以生存的土地生产资料。长期的扭曲现象导致土地征收矛盾问题越积越多，最后积重难返。最终导致农民对地方政府的征地公益目的产生质疑，就会采取群体行动寻求保护，因此，征收土地群体性事件的发生再所难免，化解不力成为诱发因素。
4、司法不作为是土地征收群体性事件错误导向因素。
大量土地征收个别案件均是物权、侵权、行政权争议，依据现行法律、司法解释。这些争议均属于法院管辖案件，最高人民法院多次司法解释规定法院的受理范围，但是地方法院由于受到地方政府的干预，由立案到难立案，由难立案到不立案，由不立案到不归法院管辖。现在全国地方法院普遍执行“土地案件属于敏感案件一律不予受理”的地方司法意见。有的地方法院法官竟然明目张胆的与农民说：“最高院规定可以立案你就直接到最高院立案好了”。将土地征收引发的纠纷全部排除在司法审查体系之外。行政行为司法审查制度成为一张空纸，地方政府便更加有恃无恐，部分官员在征收土地工作中与农民高声说：“你们随便告，民告官你不用想赢！”。随着市场经济的进一步深化，一些法官工作作风不实，脱离被征土地农民实际。甚至腐化变质，滥用职权，以权谋私，违法乱纪。有案不立，立案不审，审案不结，结案不结争议的现象经常发生；一些法院门还存在着利益驱动充当违法占地、非法征地的保护伞问题，司法不公和司法不作为的现象的普遍发生。使农民叫天不应叫地不语，只有采取最后的拼搏群体上访，引发群体性事件。
5、农民民主意识增强和法制观念淡薄之间的矛盾是征收土地群体性事件产生的必然原因。
当前，农民民主意识不断增强，参政议政愿望越来越强烈，但参政能力低，法制观念淡薄。当农民与政府之间出现利益纠纷时，一些农民误认为聚众闹事能使问题得到较快解决，使本来能通过正常法律程序得到解决的矛盾，最后演变成群体性事件。
二、预防土地征收群体性事件的措施
1，地方政府依法实施土地征收是预防土地征收群体性事件的根本措施。
依法行政是贯穿我国行政法律体系的灵魂，各级政府应把依法征收土地作为履行征收土地法定职责的根本义务，不仅在土地征收程序上要保证公开，保障被征土地农民的知情权和签字确认权，还要保证土地补偿公平、公正，保障农民的合法权益不受侵害。政府要在土地征收过程中严格按照法定条件、程序进行，禁止擅自扩大征地范围，谋取农民的土地利益，官商勾结等违法行为。转变对农民提出诉求就是与政府对抗；农民不同意征地就是不顾全大局；农民不领取土地补偿费就是讹诈政府；农民阻止施工就是扰乱社会秩序；农民上访就是非法上访破坏和谐的错误执政理念。树立认真听取农民的意见和建议；把农民的利益放在第一位；把农民的诉求当作政府的应尽义务；把维护农民合法权益当作政府的第一要务；将农民群体性意见当作维护稳定的根本性问题的正确的执法理念。
2、构筑多层次的土地征收群体性事件预防体系。
征收土地群体性事件的发生有一个酝酿、产生和激化的发展过程，因而具有可预防性。构筑多层次的防控体系，可以有效地防止和减少因征收土地引发群体性事件。依据土地管理法规定市县级政府有补偿标准争议的协调职责，应明确职责单位，及时收集农民对补偿标准争议的信息，及时协调争议。县级以下政府要建立健全土地征收引发争议的调解体系，坚持排查调处制度，构筑化解矛盾纠纷的第一道防线。针对大多数征收土地群体性事件一般发生在农村基层的特点，在乡级政府建立人民调解、行政调解和司法调解联动体系。乡镇政府要积极配合市县政府实施土地征收，坚持一宗征地一宗排查、一件纠纷一件分析，对排查出来的问题和隐患，市县政府要按照职责分工，逐一分解到相关责任领导、责任部门和责任人。对重大的矛盾纠纷问题，要坚持挂牌督办，实行领导包案制度。
3，是解决被征土地农民反映的困难和问题，把不稳定因素化解在始发阶段。
切实解决被征土地农民反映的实际困难和问题，是预防群体性事件的治本之策。各级各部门要带着感情做好被征土地农民工作，积极引导被征土地农民按照程序，依据法律、政策办事和维权。同时，注重把解决被征土地农民的实际困难同思想政治工作结合起来。对被征土地农民的合理要求，尽快解决；一时解决不了的，要解释清楚，争取被征土地农民的理解和支持；对侵犯被征土地农民利益的案件，要及时纠正。
4，是加强法制宣传教育，全面提高被征土地农民的法律维权意识。
政府在实施土地征收过程中，特别是大面积征收土地项目、重点工程项目在征地前后的普法工作中，要将重点放在土地法律、法规、政策的宣传上，正确理解宣传，切莫断章取义宣传法律，教育被征土地农民不仅要遵守法律和社会公德，而且要善于运用法律武器维护自己的合法权益。依法表达合法诉求，提倡农民聘请自己信任的律师维护权益，有律师的案件政府要积极与律师沟通案件情况，充分听取律师的意见，共同寻找合理合法的和解方案，及时化解矛盾。政府及其部门要转变对律师介入土地征收案件的错误观念，协调法院积极立案，畅通司法救济通道将矛盾和纠纷引入法律途径。
三、化解土地征收群体性事件的对策
1，及时修改和制定土地征收相关规章和政策化解社会矛盾。
土地征收群体性事件的发生与我国目前与市场经济条件不和谐的土地征收制度有直接引因素，国家立法成本、速度等滞后于经济发展速度。土地征收相关规章和政策又关乎农民群体的切身利益。为此，国务院在新的形势下于2004年就做出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该《决定》不仅从土地征收程序、土地补偿标准上做了明确的规定，还从解决土地征收纠纷机制、群体性事件处置上做出了严格的规定。是各级地方政府化解土地征收群体性事件的法律依据，是地方政府解决“土地收益碰撞”的有效法宝。各地方政府严格执行该《决定》结合当地农民的实际积极制定地方配套政策。发生群体性上访或诉求以后，在听取农民群众意见的基础上及时修正不合理、不现实、不合法的规定，将农民的利益放到第一位，将农民的经济利益与当地经济发展大局利益统一起来。
2，建立健全快速联动机制尽快控制群体性事件升级和蔓延。
市、县政府要建立健全党政统一领导、责任明确、协调一致、动转高效的土地征收群体性事件联动处置机制，是及时妥善处置土地征收群体性事件的组织保障。土地征收群体性事件与其他社会问题有教大区别，需要土地专业法律人员、农村工作经验丰富的干部、能果断作出决定的领导组成，形成长期解决矛盾的机制。针对可能发生的土地征收群体性事件，要制定和完善相应的处置工作预案，明确各有关部门在情报信息、思想教育、对话协商、解决问题、现场处置、调查取证以及后勤保障等方面的职责，做到统一领导、统一调度、处乱不惊、及时果断有效处置。有效防止事件升级和蔓延。同时，建立健全预防征地农民群体性事件反复发生的防范机制。妥善处置群体性事件善后工作，是杜绝群体性事件再次发生的有效措施。群体性事件平息后，在处置工作中对被征土地农民作出的承诺要尽快向被征土地农民兑现，取信于民，巩固成果；对在群体性事件中实施打、砸、抢、烧的违法犯罪人员，坚决依法打击，惩处到位；对有违法违纪行为，直接导致群体性事件发生的干部，也要处理到位，彰显公平。
3、切实落实领导干部问责制，防止群体性事件无人过问。
一是落实地方党政领导问责制。各级党政领导是本地化解土地征收群体性事件的第一责任人，对本地区土地征收群体性事件负总责。要层层签订领导责任状，把预防和处置土地征收群体性事件作为干部政绩考核的一项重要内容，逐级抓好。出现土地征收群体性事件后要依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》启动问责程序，及时处理责任人。
二是坚持“谁主管、谁负责”的部门责任制。按照“属地管理、归口管理、谁主管、谁负责的原则”，认真研究和分析存在的问题，采取得力的措施，把土地征收群体性事件解决在萌芽状态，有效防止重大矛盾冲突的发生。
三是实行领导一线查办制度。征地农民群体性事件发生地的党政领导和相关部负责人要亲自到现场做工作，落实责任，做好被征土地农民的稳控、疏导工作，切实把问题解决在当地，严防事态扩大化。
四是严格责任追究制度。对缓解和化解土地征收群体性事件工作做得扎实、处置群体性事件到位的地方党委、政府和单位给予一定的表彰奖励；对发生严重问题的地方党委、政府和单位一把手给予相应的通报批评、黄牌警告甚至实行“一票否决”。
【结论】土地征收群体性事件成因复杂，属于典型的“多因一果”法律关系，要针对当地发生原因有效的制定预防、化解方案。本着执政为民、执法为公的执政理念，最大限度的维护农民土地合法权益。要认真领会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的“农业是安天下、稳民心的战略产业”一样，将农民承包土地经营权奉为“安天”之本，治国之术。参考文献
①《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》
土地征收的法律依据篇10
在物权法中，征收是一种非常特殊的物权变动形式，直接表现为对民事权利主体土地所有权的剥夺。中国的土地征收制度基本形成于计划体制下。在此种体制下，公权力相对于民事权利，不仅在观念上，而且在体制上一直是过于强大。事实上，随着我国化、城市化进程加快，大量农民集体用地经征用转为国家建设用地。土地征收不仅涉及农民生存的切身利益，而且直接到农村和农业稳定。因此，法律必须对土地征收予以严格限制。
一、土地征收概述
（一）土地征收的概念和法律特征
土地征收，是指国家基于公共利益的需要，而将农民集体所有的土地强制性的收归国有的行为。其法律特征在于：（1）土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为，是物权变动的一种极为特殊的情形。征收主体一方是政府，且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权，集体必须服从，没有任何选择的余地。（2）土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。在各国立法中，征收必须严格按照法定的程序，其目的只能是为了发展公共利益，绝对禁止任何商业目的的征收，且必须对被征收人以公平合理的补偿。
（二）2004年宪法修正案对征收和征用的区分
在2004年宪法修正以前，我国法律一直未对征收和征用进行区分，法律明文规定的“征用”实际上是“征收”。宪法修正案将宪法第10条第3款修订为，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，从立法上第一次区分了征收和征用。征收和征用虽有相同之处，但却有着本质的差别。其共同点在于，二者均对财产所有权人和他物权人具有强制性，在国家为公共利益需要而为征收或征用时，权利人必须服从。其区别在于，征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或他物权的行为，其法律后果是导致权利的转移；而征用仅仅是国家在紧急状态下的强制使用，待紧急状态结束，被征用物返还给原权利人。
二、我国当前土地征收中存在的突出问题
（一）国家土地征收权的滥用法治国家出于对私法主体合法财产权益保护的需要，通常将土地征收限定在"公共利益"范围内。如《法国民法典》第545条规定，“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限”，《德国基本法》第14条第3款和《意大利民法典》第834条也有类似的规定。我国土地征收制度也不例外。我国现行《宪法》和《土地管理法》也明文规定，土地征收必须基于公共利益目的。但法律法规却没有进一步明确地限定"公共利益"的范围和判断标准。相反的是我国《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，此条规定实际上是将土地征收权扩展到了整个经济建设用地，将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入国家土地征收权的客体范围，导致民事主体的私权被国家公权力不正当地剥夺。
（二）国家垄断建设用地使用权的一级市场现行的《土地管理法》规定我国实行土地用途管制，农用地转为建设用地受到严格限制。同时，通过该法第43条的规定限定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。由此，国家为集体土地使用权进入市场自由流转设置了法律障碍，其不能直接进入市场流转和增值。由于我国土地征收的补偿采取按土地原用途补偿的标准而非市场价值标准，廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益。从而土地征收权成为国家获利的工具，不仅导致原权利人与国家之间经济关系的显示公平，也不符合国家征收权的宗旨。这也是土地征收中腐败问题的制度根源。[1]
（三）补偿不够，农民利益缺乏保障
国家在征收土地时，必然要对土地权利人的财产权利造成损失，而这种损失并非权利人依法所应承担的风险、支出或牺牲，因此国家必须给予公平的补偿，使其恢复或维持原有的财产状况。[2]从西方国家的补偿政策来看，其旨在最大限度的弥补被征收人因征收造成的财产变动而引起的损失，基本特点是以市场交易规则作为补偿的依据，且补偿的范围很广，项目细化、确定。