农村土地归谁管理篇1
改革首先要回答“谁拥有”和“谁管理”的问题：农村土地所有权归国家、经营管理权归农村集体、经营使用权归农民个人。国家通过国土资源部实行全国农村土地的统一规划和调控，制定相应的农地转让、流转政策；农村集体经济组织负责经营管理权，由乡镇统筹协调乡镇、村、组三级关系；具体的经营使用权归农民个人。针对补偿标准不一、农民获得土地收益比例过低的问题，国家应建立农地收益分配制度，统一规定国家、集体、农民三者的土地增值收益分配比例，以保证农民应有的土地收益权利；同时建立健全相关法律法规，加强对国家、集体土地收益资产的管理和监督，保证公有资产安全。同时，中央政府须用国家土地收益专款通过转移支付的方式缩小农民土地收益差距，并协调各方利益关系，化解矛盾。
2.农村土地收益矛盾的政策关注重点应放在西部
由于西部地区农用地面积占西部总面积的65.2%，占全国面积的45.8%，因而城镇化进程中西部将成为农地征用的重要拓展地区；西部地区同时又是资源富集区，随着经济社会发展对资源需求的增长，不仅水资源、矿产资源、能源资源开发等占用农地问题突出，而且资源开发与环境保护的矛盾也日益突出。西南交通大学公共管理学院教授李杰认为，农村土地收益矛盾的焦点在西部，农村土地收益矛盾的政策关注重点也应当放在西部地区。
农村土地归谁管理篇2
引言
对我国农村土地归属制度的反思，其出发点应是我国农村土地归属制度的立法现状，在此基础之上，按照法律科学性的要求，对现有的农村土地归属制度进行法律上的梳理和构造。采取这样一种方法，既能保证我国农村土地归属制度的一贯性，避免因激进改革可能导致的不为广大农民所接受或是有违所有制形态等风险的出现，减小改革的阻力，降低改革的成本。同时，对现有的农村土地归属制度进行法律上的梳理和构造，既是法律科学性的要求，为我国农村土地制度以后的相关立法奠定良好的基础，又是充分发挥农村土地效用的要求，因为农村土地效用的充分发挥前提是农村土地产权的明晰。接下来，笔者就将顺着这样一条思路，认真地思考我国农村土地的归属制度，提出自己对农村土地归属方面的一些看法，以期对我国农村土地制度的立法有所裨益。
一、对农村土地归属立法的几种方案的反思
我国宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”宪法对我国农村土地归属制度的规定，属于我国基本经济制度的范畴。民法通则和土地管理法在宪法规定的基础之上，就农村土地的归属作了更为具体的规定。民法通则第74条第2款就宪法规定的“集体所有”具体化为“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”，土地管理法第10条补充规定了村民小组集体所有。①值得注意的是，这两部法律都规定了“村内集体经济组织”、“村集体经济组织”、“乡（镇）集体经济组织”的概念，农村中的集体经济组织到底指什么？依笔者之见，农村中的集体经济组织主要指农业合作社、村办企业、乡镇企业以及股份合作制企业等各种形式的合作经济，这种集体性质的合作经济大致可以分为四类：“第一类即代表企业内劳动群众集体所有的合作经济形式，是一种最广泛、最基础和最典型的合作经济企业类型。第二类即代表不同行政区域内全体劳动群众集体所有社区公有制经济形式，具体包括由乡镇政府创办的乡镇企业。第三类即代表不同社区范围内全体成员集体所有的社团法人所有制企业类型，如供销合作社。第四类即由前三类经济组织投资主办的社团法人所有制企业类型。”[1]农村集体化运动过程中出现的各种合作社，有的已经消亡，有的被村民小组集体、村集体、乡镇集体所取代，合作社土地所有也就相应转化为村民小组集体所有、村集体所有、乡镇集体所有。其他的集体性质的合作经济中的土地实质上是一定区域内（村民小组、村或乡镇范围内）的农民集体通过土地使用权投资所形成的，并不改变这部分土地归属相应的村民小组、村或乡镇范围内的农民集体所有的事实。所以说，在传统意义上的合作社已不存在的情况下②，两部法律仍然规定农村中的集体经济组织享有土地所有权是不现实的，农村中集体性质的合作经济组织对土地只享有使用权，该土地的所有权可以按照“谁投资，谁所有”或“谁受益，谁所有”的原则划归为相应的村民小组、村、乡镇农民集体所有，这是我国未来农村土地归属的立法中所必须解决的问题。
现行法律规定农村中的土地归“村农民集体所有”、“乡镇农民集体所有”、“村民小组集体所有”，集体所有是公有制的一种，属于我国基本经济制度的范畴，已被宪法所确认，在人们的观念中也是根深蒂固。但集体是什么？顾名思义，集体是指一定范围内的人所构成的群体，集体由单个的人构成，但又不同于单个人。集体作为社会学、经济学上的概念固无疑问，但能否作为法律上的概念呢？根据法律科学性的要求，法律上规定的主体是指自然人、法人、其他有权利能力的团体③，依据现行有关土地归属的立法规定，集体并不属于这三种主体中的任何一种。所有权作为所有制的法律表现形式，所有权当然要充分、完全反映所有制，但所有权和所有制毕竟属于不同的学科范畴，两者各有其科学性的要求，如果集体作为所有制的主体之一完全符合经济学的要求的话，集体作为所有权的主体则不符合法律科学性的要求，这就迫切要求在集体所有制和反映集体所有制的所有权之间作恰当的法律上的转换，使经济学上的集体能够转换成法学上相应的主体形式。为此，诸多学者提出了自己的见解，“80年代中期以来，学术界不断有人提出改变集体土地所有权的主张。归纳起来，大体上可归纳为四种意见。第一种意见，取消集体土地所有权，实行农村土地国有化。第二种意见，取消集体土地所有权，实行农村土地私有化。第三种意见，部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存（另外也有人主张实行集体所有和农民私人所有两者并存）第四种意见，保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革。”[2]所有权是所有制的法律表现形式，两者是形式和内容的关系，所有权与所有制在反映财产归属上必须具有一致性。很显然的，取消农村土地集体所有权，实行土地国有化、土地私有化，或者实行土地国有、私人所有、集体所有并存的观点，既违反了所有权与所有制的一般关系，更与我国现行土地立法相冲突，涉及到基本经济制度的变更。所以说，这样的一种立法模式不过是一种理想罢了，很难为立法者和主流意识形态所容忍。
学者之间有一种观点值得注意，那就是在经济学上的“公有”与法学上的“共有”之间找到契合点，改造法学上的“共有”以适应经济学上的“公有”。不管怎么说，学者的这种努力要比取消集体土地所有权，实行土地国有或者土地私有的观点更务实。“土地共有，有广狭二义。广义的土地共有，包括土地总有和合有；而狭义的土地共有，则仅指土地的按份所有或者分别所有。”[3]土地的按份共有，应是指数个共有人根据确定的份额对同一土地享有所有权，各个共有人就自己确定的土地份额可以转让，可以设定负担，可以请求将自己的份额从共有财产中分割出来而享有独立的所有权。我国现行有关农村土地归属的法律规定，农村中的土地归一定范围内的农民集体所有，单个的农民对土地不享有所有权，也不享有确定的份额，更不能请求集体分割一部分土地归自己所有，所以土地按份共有的观点肯定不适合我国农村土地的归属制度。“土地共同共有，又称土地公同共有或者土地合有，指数人基于共同关系而享有土地所有权。”[4]共同共有与按份共有相比，具有两个方面的显著特征：1、共同共有以存在一定的共同关系为前提，如夫妻关系、合伙人之间的关系、数个继承人之间的关系等。2、共同共有人对共有财产不享有确定的份额，在共同关系存续期间，各共有人不得请求分割共有财产。当共同关系消灭，如散伙、夫妻离婚等，共同共有失去存在的基础，各共有人可以请求分割共有财产，从而取得一定数额的财产的所有权。当共同关系部分消灭，如某个人或者某几个人退伙，而原有的共同关系仍在一定范围内存在，建立在共同关系基础之上的共同共有仍须存在，这时退出之人不能请求分割共同财产，但总可以在清算完结尚有剩余财产存在的情况下，取得剩余财产中一定份额的财产或是一定份额财产的对价。土地共同共有以一定区域（村民小组、村、乡镇）范围内的人存在共同关系为前提，根据社区的特点和我国目前户籍制度存在的现状，这种共同关系客观存在，尚具有说服力，但在某个人或者某些人脱离这个共同体，原有的共同关系仍然存续的情况下，该脱离之人仍无权请求共同体分给自己一份土地而取得该份土地的所有权，也无法请求共同体给付该份土地所有权的对价，这显然与共同共有制度的基本法理相悖。所以说，土地共同共有制度也不符合我国农村土地制度归属的现状。
有些学者提出的土地总有的观点，在学术界有一定的份量。“总有，谓并未赋有法律上人格之团体，以团体资格所有物之共同所有。”[5]总有起源于日尔曼村落共同体对共同体的财产享有所有权的一种形态，村落共同体不具有法律人格，但对共同体的财产有支配权、管理权、处分权，作为共同体的成员只享有使用权、收益权，并且成员在行使使用权、收益权时必须按照团体订立的规则行使，不得损害团体的利益。成员身份一旦丧失，相应的权利便随之消灭，权利不能脱离身份而单独发生继承或是转让。根据总有制度，共同体的财产属于共同体所有，不属于共同体成员个人所有，也不属于共同体成员共有。因为根据共有的基本法理，当成员脱离共同体时，有权请求共同体分给自己一定份额的财产或是取得该份财产的对价，这显然与总有的特征不符。有的学者对总有的特征加以改造，提出新的总有的概念，“总同共有是指村、村民小组、乡等社区范围内的居民全体为实现其共同利益对属于集体所有的财产，共同为支配的权利。”[6]根据该学者的解释，总同共有的主体仍是自然人，自然人要以特殊形式——群体形式享有所有权，即一定社区（村民小组、村、乡镇）范围内的自然人所组成的群体享有所有权，但该群体不享有法律上的人格，这种新型的总同共有说到底就是“群体所有”。类似的观点如某些学者提出的新型合有制度，“社会主义新型的合有权制度系指一定社区范围内有农村户籍的全体现存成员对集体土地依法共同享有的全面支配的权利。一定社区范围内的农民集体全体成员不是一个具有独立人格的法人团体，而是以成员个人为本位的非法人共同体，其权利义务由组成共同体全体成员承受，不由个别成员承受，也不由团体独立承受，因而其主体仍属自然人，是自然人以特殊形式——群体形式享有所有权。”[7]这种新型的合有与新型的总有本质相同，说到底都是一种“群体所有”，其主体仍是自然人，只不过自然人要以群体的形式行使所有权。
新型总有说（“群体所有说”）不同于传统的总有制度，因为根据传统的总有制度，财产属于共同体所有，共同体虽然不具有法律人格，但该共同体不同于共同体的成员，其本身具有相对独立性，共同体的成员对共同体的财产是不享有所有权的。新型总有说强调财产的主体是自然人，自然人要以群体的形式享有所有权，那么新型总有到底是自然人所有权，还是群体（团体）所有权呢？新型总有说根本回答不了这个问题。如果新型总有是团体所有，那么该种所有权的主体应该是一定区域范围内的人所组成的团体，而不应该是组成团体的成员。如果新型总有的主体是自然人，则应该成立自然人所有权，自然人以群体的形式行使所有权，应该看作是对个人所有权行使的限制，新型总有说到底应该是个人所有权。实际上，新型总有与共同共有极其类似。根据共同共有制度，在共同关系未消灭之前，各个共有人实际上就是以群体的形式享有和行使所有权，比如就数个继承人共同继承同一份遗产而言，在遗产未分割之前，各个继承人不能单独的就该份遗产行使权利、设定义务，而只能以共同体的形式行使权利、设定义务，当在共同关系全部消灭或者部分消灭的情况下，各个共有人都有权请求分割共同财产而取得一定份额财产的所有权，或者是取得这份财产的对价。也就是说，在共同关系存续期间，各共有人必须以群体的形式享有和行使所有权，但共同关系总有全部消灭或者部分消灭（单个成员退出共同体）的那一天，根据共有的基本法理，退出之人应该能请求分割共同财产而取得一定份额财产的所有权，或是取得这份财产的对价。新型总有说对共同关系全部消灭或者部分消灭以后的所有权的形态，则缺乏应有的阐述。所以可以这么说，新型总有反映了共同关系存续期间的共同共有的基本特征，但却抹去了共同关系消灭以后的共同共有所应呈现的个人所有的形态，这就使新型总有显得有点不伦不类，若要补充其内容，新型总有实质上就是共同共有，但正如前文所述，共同共有并不能反应我国农村土地归属的立法现状。
二、农村土地归属立法上的法人型方案的科学性
将农村的土地，归属一定的法人所有，这种观点在学者间也很具有代表性。对农村集体所有权的改造，“一种比较理想的方案，是将集体和成员之间的关系股份化，使成员对集体真正享有民法上的权利义务关系，而集体真正享有法律上的所有权。”[8]这种观点的本质是将集体与集体的成员独立开来，集体虽然是由一定范围的成员所构成，但集体（群体）毕竟不同于单个的成员，在法律上将集体与成员独立开来，作为两类不同的主体，是符合法律科学性要求的，这在法律上也很常见。比如社团法人总有一定数量的自然人构成，如果没有自然人也就不会有社团法人，但这并不妨碍立法上将社团法人和组成社团法人的自然人当作法律上的两种不同的主体来对待，这种区分恰恰是必要的，也是可行的。总有制度中实质上就包含了这种区分，根据总有制度的规定，总有共同体对共同体的财产享有管理权、支配权、处分权，实际上就是享有所有权，而共同体的成员对共同财产只享有使用权、收益权，团体与组成团体的成员之间是相对独立的，总有制度赋予团体以财产所有权，但却不肯承认团体的法律主体资格，这是总有制度令人遗憾的地方，但总有制度将团体与组成团体的成员相互区分的思想却是科学的，对我国农村土地的立法构造具有直接的借鉴意义。孙宪忠教授的观点，恰恰就是这种区分观点的反映。在此基础之上，某些学者更是提出了股份制法人形式，“农村集体的民事主体形式应当采取股份制法人形式，农户是农村集体组织的成员，其通过所享有的股份取得红利及对农村集体实行决策、监督等权利。”[9]
采用股份制法人的模式构造我国农村土地的归属，坚持了集体与组成集体的成员相互区分的科学性要求，分清了产权主体，也有利于农村土地所有权的行使。但严格来讲，股份制法人模式并不能真正反映我国农村土地归属的立法现状。因为按照股份制法人的一般特点，是单个的自然人、法人将自己的财产采取投资的形式从而形成股份制法人的财产，单个的自然人、法人因其投资行为从而取得相应的股权，股权是对所有权的一种置换。我国有关农村土地归属的立法规定，农村的土地除依法属于国家所有的以外都属于农民集体所有，可见单个的农民是不享有土地的所有权的，既然农民不享有土地所有权，也就不存在农民利用土地所有权出资形成股份制法人的情形。如果说农民是利用土地使用权出资，那么该股份制法人就只应该享有土地的使用权，这样一来，农村土地到底归谁所有的问题就没有得到解决。股份制法人模式只能反映我国农村土地由农民所有转化为集体所有的历史，“50年代中期，随着运动的基本完成，农村土地除依法属于国家所有的以外，均属农民私人所有。以后，随着农村集体化运动的兴起，经过初级农业合作社（1953年开始）、高级农业合作社（1956年开始）和（1958年开始）几个阶段，农村的土地私有制迅速转变为集体所有制。1962年中共中央《农村工作条例修正草案》，使‘三级所有，队为基础’的土地权属关系确定下来。”[10]所以说，股份制法人模式适宜于阐述我国农村土地“集体所有”的形成过程反映的是我国农村土地由农民所有向集体所有转化的历史。但农村土地归属的立法必须从现有的法律规定出发，即从“集体所有”出发，所以股份制法人的模式还不恰当。但股份制法人模式所采取的法人型模式，将集体与组成集体的成员当作两个不同的主体来看待，无疑是科学的和可行的。笔者将在此基础之上，对农村土地归属的法人型模式提出自己的看法，以期对我国农村土地归属的立法有所裨益。
从我国农村土地归属的立法现状出发，将“集体所有”（所有制）按照法律科学性的要求转换成“集体法人所有”（所有权），集体法人属法人范畴，而法人又是法律上的一类主体，这就解决了现行农村土地归属立法上缺少符合法律要求的主体的问题，使所有制和所有权之间能协调统一起来。笔者认为该集体法人大致有以下几个方面的特征：1、从产生上来看，该集体法人缘于法律上的直接确认。一般来说，法人是通过其他主体转移自己的财产所有权而形成的，法人的成立离不开主体转移财产的行为。但我国农村土地的立法现状表明，一定区域范围内的土地属农民集体所有，将农民集体所有通过一定的法律形式表现出来即为集体法人所有权，这种集体所有权是对集体所有制的直接确认，不同于一般的法人成立是基于其他主体让渡财产所有权的行为。④与此极其相似的是国家所有权的形成，国家所有权是对国家所有制在法律上的直接确认，同样不存在让渡财产所有权的行为，国家所有权的主体是国家这个法人，这种观点能为人们所接受，国家所有权与国家所有制之间有了很好的协调，集体法人所有权与集体所有制之间遵循的是同样的逻辑，不否认国家法人所有权，也就没有理由反对集体法人所有权。2、农村集体法人是社团法人。社团法人和财团法人是对法人的基本分类，社团法人是特定的财产与特定的成员的结合，特定的成员往往是为了自己的利益而让渡自己的财产所有权从而形成法律上新的主体，该成员对让渡出去的财产有管理的权利。财团法人则不一样，该种类的法人以一定的财产为基础，虽然这份财产也是其他主体的财产转化而来，同样这份财产也需要一定的人员来管理，但该管理之人并非是为了自己的利益而是为了他人的利益管理这份财产，并且管理人不是财团法人成立的必备要素。农村集体的土地、建筑物、公用设施等构成集体法人的财产，同时集体范围内的成员也是构成该集体法人的必备要素，集体法人的成员是为了自己的利益而管理和处分财产，当然这种管理和处分集体法人的财产的意思必须是集体的共同意思，而不是某个人或者某几个人的意思，农村集体法人的这种特点刚好与社团法人的特点相符合。3、农村集体法人是非赢利法人。虽然农村集体法人有自己独立的财产，其中土地构成了法人最主要的财产，集体法人作为法律上的主体，也有自己独立的利益。但在农村，土地担负着保障人们生活的功能，土地最终要交给农民来使用，集体法人存在的目的也就是为了如何在成员之间分配形成于土地上的利益，如何最大程度满足集体的成员对土地利益的需求，如何充分发挥农村土地的功用。集体法人的存在，说到底就是为了成员的利益，就是为了方便以土地管理和利用为中心的村内公共事物的管理。为了保证集体法人成员的利益不受侵害，法律可以通过赋予集体法人的成员以成员权来解决。成员权是一组权利的总称，既包括财产性权利，如土地承包经营权，土地租赁权，土地收益分配请求权等，又包括非财产性权利，主要表现为为了实现一定的财产利益而必须的管理性的权利，如选举权和被选举权，决策权，监督权，表决权等。成员权的取得是基于一定的成员身份，在目前户籍管理的现状下，成员身份的取得可以根据相应的农村户籍的取得来判断。取得了农村户籍，也就取得了成员身份，相应的也就取得了成员权；反之，一旦丧失农村户籍，成员身份也随之丧失，所取得的成员权也消灭。将成员权与农村户籍制度联系起来，并不是为了将农民束缚在土地上（其实这样做，也不会出现将农民束在土地上的后果），而是为了便于一定范围内的农民自治，充分调动农民的积极性，管理好、利用好农村的土地。集体法人成员的成员权是应该由法律直接做出规定的，该成员权的行使可以对抗集体法人所有权。这样一来，集体法人在行使财产权时，必须充分考虑到成员的利益，集体法人财产权的行使必须受集体意思的支配。4、农村集体法人机构的特点。法人虽然是法律上的主体，但法人毕竟不同于有血有肉、会思考的自然人，这就决定了法人权利的行使、事物的管理必须依赖于一整套由自然人组成的机构，该机构可以遵循：意思形成机关（权力机关）——意思执行机关（执行机关）——意思执行的监督机关（监督机关）的思路来建立。就农村集体法人而言，笔者认为可以设立村民大会（村民代表大会），村委会，监督委员会等机构。村民大会（村民代表大会）由享有成员权的村民或者村民代表组成，村民大会作为集体意思的形成机关，是村集体法人的权力机关，有权决定村范围内的一切大事，比如土地承包方案的确定，是否允许将集体的土地承包给成员以外的人，选举、罢免村委会和监督委员的组成人员等权限。村委会作为权力机关的执行机关，必须在权力机关授权的范围内从事活动，对权力机关负责并报告工作，村委会的职权可由法律直接做出规定或是由村民规约来约定。村委会对外代表集体法人，可以作为诉讼主体参加诉讼，村委会主任是村集体法人的法定代表人。监督委员会负责对村委会执行工作的监督，监督委员会直接对村民大会负责，监督委员会和村委会的成员不得互相兼任。农村集体法人的成员权，村民大会、村委会、监督委员会等的职权可由相应的法律做出规定，也可由村民在不违反法律的强制性规定的基础之上，通过村民规约的形式加以约定。至于成员权与村民大会、村委会、监督委员会的职权之间如何分立、如何制衡，可以参考与此想类似的诸多立法，比如国家机关之间的制衡，公司法人组成机关之间的制衡，本文限于篇幅，不在一一详述。
农村中的集体法人到底是采取村民小组集体法人、村集体法人还是乡镇集体法人，这要综合考虑目前农村土地归属的现状以及方便村内公共事物的管理等多种因素，王利明先生基于农村的大部分土地归村民小组所有的事实，所以在他的《中国物权法草案建议稿及说明》第235条规定：“农村集体的土地依法属于村民小组集体所有，已经属于村、乡镇农民集体所有的，归村、乡（镇）农民集体所有。城市中已存在的集体所有的土地仍应由集体组织所有，集体土地权属不明的，应当确认为村民小组所有。”笔者认为，不论采取那种形式的集体法人形态，其法理依据和运作机理是相同的。但是为了更好的实现一定区域范围内的村民自治，减小农村法人运作的成本，避免过多的机构设置而在村集体内部出现“各自为政”的现象。另一方面，也是为了保证农村土地在使用、权益分配上的协调统一，农村中的集体法人应当采取以村集体法人为主要形态的法人形式，即规定农村中的土地主要归村集体法人所有，然后设置相应的机构，以方便村内公共事物的管理。但是为了照顾农民以村民小组为单位而实际使用土地的现状，故在土地使用权设立、土地收益的分配等方面保持各小组相对的独立性，这样一来，既没有触动以村民小组为单位的农民集体的利益，避免了村内多重机构的设置，又有利于村集体法人机构对村内以土地管理和利用为中心的公共事物的管理。
结论
农村土地归属的未来立法，必须从我国农村土地归属的立法现状出发，按照法律科学性的要求，在农村土地集体所有（所有制）的法律形态上采取集体法人所有权形式。这样一种立法模式，结束了农村土地归属法律主体模糊的尴尬局面，明晰了农村土地的产权主体。而且集体法人相应机构的设置，有利于农村中以土地管理和利用为中心的公共事物的管理，更好地实现村民自治。集体法人所有权是集体所有制的法律表现形式，正如国家所有权是国家所有制的法律表现形式。采取集体法人所有权的形式，没有改变农村中的土地归集体所有的事实。公有和私有是所有制上的分类，自然人所有和法人所有是法律上按照不同的法律主体对所有权的一种分类，两者的分类标准不同，不能认为法人所有就是私有，法人所有权既可以是对私有制的反映，也可以是对公有制的反映，法人所有权本身并不包含公有或者私有的判断。
注释：
①土地管理法第10条并没有规定“村民小组集体所有”这一概念，而是规定了“村内集体经济组织”的概念，村内集体经济组织主要是指村民小组范围内的农民集体利用土地以及其他财产所组成的诸如合作社一类的经济组织，随着村集体经济组织的消亡，村内集体经济组织的土地演化为村民小组集体所有。
②统意义上的农业合作社，是指在合作化运动过程中出现的以土地合作为基础，以共同劳动、按劳分配为特征的经济组织形式，这种意义上的合作社已被村民小组（队）、村、乡镇所取代。但这并不排除农村中还存在一些农民通过出资所形成的从事特定经营活动的“合作社”，对于这种意义的“合作社”可以通过“投资”法律关系来解决，该种形式的“合作社”只享有土地使用权，土地所有权仍归为一定范围内的农民集体所有。
③④其他有权利能力的团体，是指具有特定的名称，具有一定的财产，从事特定活动的由人或者物构成的但不具有法人条件的组织，集体单纯作为一个由特定范围内的人所构成的群体，当然不能包含在此类主体之中。
⑤⑥正如上文所述，农村土地归属经历了一个由农民私人所有向农民集体所有转化的过程，从这个意义上说，集体法人的形成同样是基于农民让渡自己财产所有权的行为，但我国农村土地归属的未来立法必须从现行的立法规定出发，即农村的土地归农民集体所有的现状出发，正是基于此种考虑，认为我国农村集体法人所有权的形成不存在让渡财产所有权的行为，集体法人所有权是集体所有制在法律上的直接“翻版”。
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农村土地归谁管理篇3
［关键词］农村；农民；集体土地；征地补偿；性质
abstract:inrurallandexpropriation,thecharacterofcompensationandthecharacterofcollectivecollectionaretwodefinitionswhicharebothrelatedanddifferent.thecharacteroflandcollectiondecidesthecharacteroflandexpropriationcompensation,andtheexpropriationcharacterdecidesitsstanderanddistributionrange、methodandproportion.asthecharacterofthecompensationisnotclear,itbringsaboutmanyproblemsatwork.Underthepresentlegalsystem,landexpropriationcompensationhassomecharacters,i.e.thecharacterswithlegality,non-marketorientation,imperfection,communionofmembers,non-statepayment,regionaldifferenceandpriorpayment,etc.
Keywords:country;farmer;collectiveownedland;landexpropriationcompensation;character.
农村征地补偿的性质不明，在现实中产生了很多问题。据某基层法院统计，该院每年3000件执行案件中，近15％的案件涉及农村土地征用补偿费的执行，而执行中由于土地补偿费的性质不明，致使法院在能否扣留和提取该补偿费的做法上产生较大分歧，严重影响了执行工作的开展，影响了申请人权益的实现［1］，也导致征地补偿的费用往往不能落实到每一个农民，既引发了大量的纠纷，也很不公平［2］。因此，探究农村集体土地征地补偿的性质具有现实意义。农村征地补偿的性质取决于农村土地的所有权性质，鉴于征收和征用对于农村土地的所有者来说都是失去土地，都应获得相应补偿，在这一方面，两者基本相同，故如无特别说明，本文所指农村土地征地补偿性质包含征收补偿的性质和征用补偿的性质两个方面。笔者认为对农村的征地补偿主要有以下特性：
一、土地补偿的法定性
《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”［3］《中华人民共和国土地管理法》（2004年，以下简称《土地法》）第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地征收的法定补偿范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用”。可见，我国目前实行的是法定补偿，补偿依据、补偿范围、补偿项目和补偿标准均由法律条文直接规定，刚性较强，弹性较差，可调空间较小。
二、补偿依据的非市场性
补偿依据（或补偿基础）的非市场性是指主观上不以土地的市场价值为依据进行补偿，或者客观上不存在确定土地补偿价格的土地市场，土地补偿的依据只能由国家确定，具体补偿执行的是一种非市场性标准。
在西方国家，土地是“私有财产”（当然政府也有强制征收的权利），客观上存在着土地交易市场，这就使政府对土地的征收或征用能以市场价格为依据进行测定并补偿。这种以“公平的市场价值”为依据的补偿对买卖双方来说都是公平的。从理论上说，这种“公平补偿”的价格只能在充分发达的土地交易市场上才能体现出来，城市化发展较早的国家,像美国、日本、英国、法国、荷兰等国,由于其土地大多数属于个人或企业所有,土地市场机制比较健全,征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿,农民基本上都能得到较为满意的补偿［4］，如英国以征用者实际占有该土地的当日市价计算补偿［5］，就是以市场为依据的补偿。
但在我国，农村土地具有与其他国家不一样的独特性，这种独特性主要是农村的土地从来没有被当做商品来看待，严格意义上的土地市场并不存在。即不存在一个融入市场经济的“土地交易市场”，也没有一个客观公正的土地买卖价格。再者，进入土地市场交易的土地，应该来源于市场，但我国农民的集体土地是国家按照农村社区人口平均分配的，而不是农民以市场价格从土地市场购得的，其分配方式是非市场化的［6］。既然不是从市场上以市场价“购入”的，也就不能从市场上以市场价“售出”。因此，我国的土地无论是国家所有还是集体所有，在现行体制和法律框架下都不能真正地进入市场，不可能根据土地的供求关系或商品的价值规律来确定土地的价格和补偿标准，只能由国家根据土地的总体状况和基本国情予以“规定”，补偿的依据不是客观的“市场”，而是法定的“年产值”。
三、补偿金额的非完全性
土地补偿金额的非完全性，也可称之为补偿的适度性或补偿的非等价性，是指土地补偿的金额不能完全体现土地价值的补偿。征地补偿依据的非市场性，必然会产生土地补偿范围或项目的不全面和土地补偿标准的较低或过低，最终导致补偿金额的非完全性。其中征地补偿标准的高低对补偿金额的影响最大。
从各国（地区）情况来看，征地补偿标准与土地制度和经济发达程度有密切的关系。国际上对于征地补偿标准的理论主要有完全补偿论、不完全补偿论、相当补偿论［7］，正当补偿论（日本、韩国）、合理补偿论（美国、加拿大、马来西亚和中国香港）、充分补偿论（荷兰）、公平补偿论（法国、瑞典、中国台湾、菲律宾和巴西）［8］，日本当代也有一种“生活权补偿”的新的补偿理论［9］。尽管各国或不同的学者对补偿标准理论的表述是不尽相同的，含义也略有不同，但西方国家所普遍确立的补偿原则是“公平补偿”或“正当补偿”原则。只是“公平补偿”（JustCompensation）是一个抽象的、内涵极不确定的概念，不同的国家可能有不同的界定，在不同的政治法律实践中也有着不同认识。总的来说，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择［10］。
对于我国目前的征地补偿，有人认为是“适当补偿”［11］（所谓适当补偿就是严格依据土地管理法的有关规定予以补偿，征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则），也有“合理补偿”［12］、“相当补偿”［13］（土地补偿数额与土地实际价值不相等，偏重于国家利益而忽视对农民合法权益的保护）、“超低价补偿”［14］等不同的观点，甚至有人认为我国对农村土地的补偿仅是“生存权利”补偿［15］（征地补偿制度核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利）。综合起来看，上述不管是哪一种观点，均认为我国的征地补偿是一种非完全补偿，补偿金额并不能完全弥补被征地方的损失。因此，从总体上说，我国对农村的征地补偿，存在着随意性大、安抚色彩浓的非完全性补偿的特点，不能为被征地农民的正当权益提供有力充分的保护。
四、补偿分配的成员共有性
农村集体土地的所有权性质决定了征地补偿的性质，也决定着征地补偿的分配原则、权利的实现形式、补偿范围和补偿的分配方法。在土地所有权归“集体公有”的观点下，土地补偿费的分配方法与比例由“集体”决定，土地补偿费属集体公有，理论上是不能进行分配的；就是进行分配，集体也是得大头，失地农民只能获得少量的土地补偿。在土地所有权归“集体成员共有”的观点下，“集体成员”对被征土地的补偿分配就有最终的决定权，农民个人就有可能直接得到绝大部分的征地补偿款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。可见根据“集体公有”和法律规定，土地补偿是禁止用于集体经济组织内部分配的，但这些规定与现实差距太大。笔者曾认为农村集体土地归以村为一个区域范围的全体成员平均共有［16］。在此前提下，这个“农民集体”中的每个成员对土地及土地补偿拥有平等的权利，即拥有平等的土地承包经营权、土地收益权、宅基地分配权和征地补偿分配权，集体的权利表现为成员个人权利的集合，属集体共有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员，而不是空泛的集体。土地补偿费是因集体土地的被征收或征用导致土地的流逝而取得的，其归集体成员共有的性质，构成土地补偿费分配的基础。
农村土地的集体成员共有性，对土地补偿分配的影响主要表现在：
1.决定着土地补偿分配的原则。对于征地补偿款，全体成员享有平等的权利，即平均分配土地补偿款。
2.决定着土地补偿的分配范围。土地补偿归“本集体”全体成员平均共有，即应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，也就是在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。“本集体”以外的任何单位和个人不得以任何理由侵占土地补偿，否则就是侵权。然而在实际中，只要存在土地利益收入，乡政府、村委会和乡村集体经济组织都争当土地所有权主体，一些地方的市级和县级政府甚至也参与了土地补偿的分配。土地补偿费经层层克扣或被少数干部侵吞，使本来就较低的土地补偿真正落实到失地农民头上的就更少了。
3.决定了个人权利的实现形式。（1）全体成员大会是该集体的最高决策机构，任何一个集体成员（包括该机构的负责人）不能以个人身份决定集体财产（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成员不能独立享有特定指向的土地所有权。因为农民的土地承包经营权是无偿取得的，且具有社会保障性质，所以，成员个人虽对土地享有使用权、收益权、转包（让）权等，但不能享有按份分割的特定土地份额，即不能要求该集体将某一具体地块分归自己独立所有。（3）任何成员不能单独行使土地处分权。（4）有权单独享有属于个人的土地补偿。对土地的收益根据成员大会的意见可以获得独立的份额补偿。如果成员大会需要留存收益，成员个人应该服从。
4.决定了补偿的分配方法。根据集体财产的特点，土地补偿费具有集体财产性质，它既有别于公有财产，也有别于私有财产，其分配既要考虑集体利益，也要考虑农民个人利益；既要照顾到目前利益，也要考虑到长远利益。因此，其分配程序与方法应为：（1）由集体成员大会确定集体与个人的分配比例，集体留存主要用于集体经济发展、集体福利和农民社会保障；（2）确定集体留存资金各部分的比例；（3）确定集体留存资金的用途；（4）在成员之间平均分配剩余补偿。这部分补偿是被征地农民个人所有，从理论上说法院是可以执行的。
五、补偿支付的非国家性
在关于征地补偿理论中，有一种理论叫“特别牺牲论”［17］。特别牺牲论认为，被征收人所受的不可预期的损失即为特别牺牲，理论上应该由受益者即公众承担补偿义务，但由公众承担补偿义务是无法执行的，因此就由公众的合法代表——政府承担补偿责任。这种理论在德国的研究最为深入。根据该理论，国家在征收或征用农村土地将其变为国有土地时，支付给农民的土地补偿费应该由政府支付。但这个理论要求政府有充足的财力，否则执行起来难度较大。我国目前的征地补偿名义上是由国家支付的。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，规定中，不管是“征收或者征用”均由国家予以补偿。但实际上，我国执行的却是“谁使用土地谁补偿”［18］或“谁受益谁补偿”的原则。国家在将农村土地转变为国有土地时，征地补偿费并不由国家支付，而是由用地单位支付。笔者认为，对征地补偿应该分别情况予以处理：对用于公益事业的“土地征收”，应该由国家对失地农民予以土地补偿；对非公益性的“土地征用”，则由用地单位进行土地补偿。这是因为，公益用地，直接体现的是国家利益，公益用地的单位也是国家财政预算单位，由国家直接征地转供用地单位，可减轻用地单位的财政负担，减少用地单位与农民因土地补偿问题的直接对抗。对于非公益用地，体现的是用地单位的经济利益，是经济利益在不同的经济利益体之间的分配，由用地单位支付征用土地补偿不仅是合理的，也是用地单位的一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件，用地单位必须按法定的标准或市场标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。补偿支付的非国家性可在一定程度上限制土地的使用者特别是非公益用地者廉价“圈地”，但同时却给政府“经营土地”，从中获取高额土地价差提供了条件。
六、土地补偿的地域差别性
我国幅员辽阔，东西部之间、不同省份和不同地区之间经济发展水平差异较大，如实行全国统一的补偿标准，既不能体现经济发展水平的差别，也不能体现土地作为特殊资源的区位价值。因此，我国在统一规定了补偿项目的基础上，在征地补偿标准上适用了地域差异原则。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”；“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，当然这种地域差别是比较有限的。
七、土地补偿的先付性
征地补偿与民法上基于侵权行为的赔偿在性质上是不同的。征地补偿不是由于违法行为所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的损害赔偿是损害在先，赔偿在后；而征地补偿是赔偿（或补偿）在先，损害在后。这种对损失的补偿不是以实际发生额为基础，而是一种以法定标准或市场标准为依据的预付性赔偿，并且要在实际使用土地前一次付清，是土地使用人为取得土地使用权而按照法定标准或市场标准预先支付给土地所有权人的一次性补偿。
综上所述，我国目前的征地补偿具有法定性、非市场性、非完全性、成员共有性、非国家支付性、地域差别性和先付性的特点。对征地补偿性质的探讨，有利于规范征地补偿的分配方法，保障被征地农民的合法权益，明确各方的责任，也有利于我国土地制度的根本变革。
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农村土地归谁管理篇4
关键词:土地发展权土地发展增益征地补偿土地管理法
内容提要:征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺,土地发展增益在法律上表现为土地发展权。土地发展增益主要源于外力,是全体社会大众努力的结果,具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关。土地发展权并非土地所有权的派生权利,它因国家管制权的行使而成为一项独立的权利。我国的土地发展权国有模式具有一定的合理性,能防止少数人独享土地发展增益。其不合理之处在于,未能明确保障失地农民分享土地发展增益,且缺乏制度装置来让大田农民分享土地发展增益。我国应当坚持土地发展权国有模式,并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。
一、引言
自上世纪90年代后期以来,中国进入了城市化快速发展期。城市化发展必然需要占用城郊农村土地,由此带来了土地征收问题。按照我国宪法规定,“城市的土地属于国家所有”,农村土地转为城市建设用地必须同时完成国有化,土地征收是其惟一合法途径。然而,土地征收引发了大量地方政府与城郊农民之间的纠纷,[1]其原因主要有两方面。
第一,部分失地农民得到的补偿难以维持体面生活。他们未能得到法定补偿,或得到的法定补偿不足以维持长远生计,从而成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体,进而引发纠纷。
第二,部分失地农民得到了足够补偿却仍不满意。不可否认,一些失地农民得到了法定补偿(甚至更高补偿),数额可能是大田农民家庭种田、打工“辛苦几十年都挣不到的”。目前,在农业种植区,土地的正常交易(30年土地承包经营权的流转)价格只有每亩两三千元。而在城郊农村,土地一旦被政府征收,失地农民获得的补偿至少可以达到每亩五万元。如果涉及到房屋拆迁,失地农民得到的补偿会高出更多,城中村拆迁改造更是如此。[2]部分失地农民因征地而变富有,[3]可以顺利转化为市民,此类现象甚至让不少城市中产阶级心生羡慕。尽管如此,这些失地农民中仍有人希望得到更多补偿,其中,部分人认为法定补偿标准并不合理,部分人则试图通过与政府博弈来获取额外利益。
由此看来,征地纠纷既可能是失地农民依法维权,也可能是他们追求法外利益。无论何种情形,都会涉及法律上的征地补偿标准,而征地补偿标准不过是土地增值收益分配的具体规则,因此,征地纠纷的本质是各方对土地增值收益的争夺。众所周知,农村土地被征收后转变成城市建设用地,其市场价格立即数十、数百倍上涨,巨大的土地增值收益开辟了各方争夺的空间。那么,土地增值收益到底应当如何进行合理的分配?利益分配在法律上往往表现为权利配置。土地增值收益的分配,在法律规则上落实为征地补偿标准,在法律理论上则关涉土地发展权的配置。土地发展权,即发展土地的权利,也就是土地用途改变或利用度提高的权利。这种权利到底应当属于谁?在国家、土地所有权人或其他社会群体之间,应当如何进行合理的初始配置?
我国土地管理法第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”,具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条同时规定了土地补偿费、安置补助费的计算规则。虽然在特定情况下安置补助费可以有所增加,但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。该条还规定:“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”实践中,农村土地上的居住用房被当作地上附着物,以统拆统建、划地自建等形式重建,或根据建筑重置成本进行货币补偿。这种征地补偿标准,基本上没有考虑市场条件,如土地的区位、征收后的用途等,它主要根据土地被征收前的用途(农业用途)确定价值,相关安置、补偿的法定根据是其成本价,国家实际上得到了土地发展增益。可以说,法律虽未言明土地发展权,却近乎采取了土地发展权国有模式,或者说土地发展增益国有模式。
国有模式在实践中导致一些失地农民不满,并造成法定征地补偿标准在有些地区落空——这些地区的政府给予失地农民超标准补偿。国有模式在理论上也遭到诟病,有学者将土地发展权视为土地所有权的派生权利,主张失地农民应当得到土地发展增益,认为国家应当按照土地被征收后的用途和市场价来补偿失地农民(农村集体)。[4]这种主张可称为土地发展权派生论。
本文拟从中国实践出发,厘清土地发展增益的来源和土地发展权的法律属性,分析土地发展权派生论和土地发展权国有模式的成败得失,并试图从西方国家的土地发展权制度模式中受到启发,探讨中国土地发展增益之公平合理分配的制度前景。
二、土地发展增益的来源
探究土地发展权的公平合理配置,首先需要厘清土地发展增益的来源。在中国,孙中山先生很早就从理论上论及土地发展增益的来源,并提出了相应的分配原则,这构成其“平均地权”思想的重要组成部分。孙中山指出;“地价高涨,是由于社会改良和工商进步。……这种进步和改良的功劳,还是由众人的力量经营而来的;所以由这种改良和进步之后,所涨高的地价,应该归之大众,不应该归之私人所有。”[5]“如果上海的人完全迁出上海,广州的人完全迁出广州,……试问上海、广州的地价,还值不值现在这样高的价钱呢?由此可见土地价值之能够增加的理由,是由于众人的功劳,众人的力量;地主对于地价涨跌的功劳,是没有一点关系的。”[6]“上海房产地价百年来增加了一万倍。中国处在大规模的工业发展的前夜,商业也将大规模地发展起来,再过五十年我们将有许多上海。要能预见未来,我们必须是有远见的人,而且要现在就作出决定,使地产价值的增值额,成为创造这一价值增值额的人民的财产,而不是成为那些侥幸成为土地私有者的个别资本家的财产。”[7]
孙中山的思想在我国台湾地区影响甚大。台湾学者林英彦即依据“平均地权”思想指出:“站在人民的立场来说,土地被征收,当然是补偿越多越受欢迎,但就平均地权的理论来说,以市价补偿不见得合理”,“目前之土地市价,除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外,尚包含庞大的自然增值额,这是应当属于社会全体的。所以,如果按照市价补偿,那无异将自然增值部分也视为个人财产来予以补偿,其不合理之情形至为明显”。[8]
其实,孙中山的“平均地权”思想,有其理论渊源。英国经济学家约翰?穆勒早就主张,“应对自然增加的地租课以特别税”,把土地自然增长的价值收归社会所有,即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。他说:“社会的进步和财富的增加,使地主的收入无时无刻不在增长;……他们不干活儿,不冒风验,不节省,就是睡大觉,也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则,他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富?如果国家从一开始就保留有权利,可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税,又有什么对不起地主的呢?”[9]美国经济学家亨利?乔治对这一思想作出进一步的发展,他指出;“土地的价值(或者经济学上的地租),如我们所知,完全不是劳动或资本这种要素制造的,表示的仅仅是占用土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬,……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的,而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来,而无论如何不会降低改良土地的刺激,或对财富生产有丝毫的影响。”[10]英国城市学家、“田园城市”运动创始人埃比尼泽?霍华德也指出:“城乡之间最显着差别可能莫过于使用土地所支付的租金。……这种租金之间的巨大差别几乎完全是一处有大量人口,另一处没有大量人口;由于这不能归功于某一个人的行动,它通常被称为‘自然增值’,即不应归于地产主的增值,较准确的名称应该是‘集体所得的增值’”,“显然向任何特定地区大规模迁移人口,肯定会导致所定居的土地相应地增值”,“田园城市属于托管人,他们受全社区的委托掌管这些土地,因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富”。[11]上述经典理论家的论述,从理论上说明了土地增值的来源和归属,明确了土地发展增益的社会属性。
土地增值包括自力增值和外力增值。土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状,改善基础设施、增加附属物,由此带来的土地增值,属于自力增值。自力增值的成果,因土地权利人投资投劳获得,当然应当由他们享有。土地的外力增值则是非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值,它通常由于社会性投资产生了外部性后果。社会性投资包括交通、通讯、环保、能源等基础设施的建设,商场、银行、工厂等工商业投资的发展,医院、学校等公共事业设施的健全。土地用途改变带来的增值,也属于外力增值。[12]土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果,是社会大众共同努力的结果,而与土地权利人的努力关系甚微。外力增值对于农业生产的作用通常微不足道,也就是说,农业用地的外力增值空间很小。
我国城郊农村的土地增值主要是外力增值。城郊农村的土地作为耕地时,社会性投资的作用微不足道,对土地价格的影响极其微弱。只有当土地被征收改变用途之后,社会性投资的作用凸显,土地才有了巨大升值空间。这种升值属于外力增值,其投资来源于整个社会,因此增值应当归全社会所有,而不应当由原土地权利人独占,[13]如此方符合“谁投资谁收益”原则。目前,一些地方立法界定了户外广告权,并将其划定归属于政府,其理论依据即与此类似的“谁投资谁收益”原则:户外广告效应源于城市巨大的车流、人流,正是由于政府在道路、公园、体育场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量前期成本,才有了现代城市车水马龙的繁荣场面,从而为广告效应和广告价值的产生提供了基础。[14]
农村土地归谁管理篇5
一、抓农民负担政策落实。县委、县政府于4月份召开了全县农民负担工作会议，根据县委会议精神，区党工委先后召开了党委会、党政办公会议进行专项研究，召开了全区农民负担工作会议，各村相继召开了两委会、村民代表会，深入进行宣传发动，层层统一思想。全面贯彻落实了县会议精神。具体做了四点：
一是全面落实“一免三补”政策；（即免征农业税、对粮食生产、购买大型农机具和优良稻种进行补贴）。二是进一步规范村一事一议筹资筹劳；三是合理确定涉农服务性收费；四是加强和规范农民负担监督管理。今年农民负担方案的落实，严格执行政策，认真编制方案，统一归户计算，全面公开、公示，及时发放“一卡一书”，加强检查监督，群众较为满意。
各村在农民负担政策落实过程中坚持民主公开、合理负担，归户表盖章率达95%以上，农民负担监督卡、纳税通知书、粮食直补通知书和一封信（省政府《关于三项政策调整致农民和基层干部一封信》、县政府《关于农村税费政策致广大农户的一封信》、区党工委《给全区域农民朋友们的一封信》）全部发放到户。夏季税费征收未发现卡外乱收费和提高标准及搭车收费现象。向农民收取税费使用统一票据，涉农负担未发生。一事一议筹资实行“先议事，后筹资，专款专筹，专款专用，上限控制，民主公开”的规定，所筹资金一律用在议事项目上，不得挪用或平调。村范围内的水利、急办工程以及公益事业，需要农民出工的，按不超过8个工日标准实行一事一议。根据“上限控制，民主议事，专工专用，张榜公布”的要求，经村民代表大会同意，报镇政府备案后实施，以资代劳农民必须实行自愿原则。区农工处于5月上旬研究制订《开发区落实水稻直补工作实施方案》，明确水稻直补原则、标准、政策及方法。
原则：坚持与水稻生产挂钩；公开、公平、公正；实施办法简便易行。
标准：种植水稻的农户直接补贴，每亩20元。
政策：按照县政府批准的补贴方案严格发放水稻直补资金。对农户承包地流转给他人原则上实行补贴随税走，谁缴纳农业税补贴给谁，严禁扩大和缩小补贴范围；严禁变更补贴标准；严禁将水稻补贴资金与其它资金混同发放；严禁以水稻补贴抵交、抵顶任何费用或劳务。我们按县规定要求进行业务操作并对各户直补面积、标准、金额及时进行了张榜公布，直补资金于6月份已发放到农户手中。农村“三乱”得到治理，农民不再负担道路、教育集资，村级报刊征订基本控制在规定限额内。
xx年税费集体统一收取的项目为农业税及其附加、村一事一议筹资、合作医疗、水利工程水费和抗旱排涝费五项。生产经营和服务性收费按照谁服务谁收费，先服务后收费的原则。由于严格执行税费政策，规范操作，我区划在税费征收工作中，没有出现强征强收现象，没有组织“小分队”或动用警力上门收取或扒粮抬物现象，没有发生因为收费引起的涉农负担严重事件和恶性案件。5月上旬区党工委组织了专人农工处、财政所、村主办会计等人员参加的农民负担方案落实情况大检查，通过听汇报，看资料，进组入户随机调查访问，通过检查发现，还有少数村民小组归户表盖章率不高，少数村“一事一议筹资、筹劳”村民代表会议讨论表决资料不完整，检查时针对这些问题明确了限期整改意见，随后我们又进行了跟踪检查。在实际操作过程中，归户表、负担卡、纳税通知、先减后征减免通知，粮食直补通知、一封信等多次去农户家发放、盖章，农户有些厌烦，同时也增加了基层的工作量，这些问题在今后工作中值得我们引起重视。
今年税费落实工作由于区党工委高度重视，就我区所做的工作情况来看，执行政策严格，民主公开透明，业务操作规范，但与县委、县政府的要求还有差距，还存在有不足之处，如村民代表参与议事率不高等。我们将在以后的工作中弥补不足，促进我区农村经济健康发展。共3页,当前第1页123
2、加强审计监督。今年我们围绕“区党工委工作中心，“以监督村级财务，服务集体经济”为目标，按照党委、政府和财务管理要求，进一步提高村帐镇管规范化管理水平，管好用好集体资金，今年3—4月份财务清理突击月期间我们按照县农工办“清管并举，以清为主，清审结合，以审为主”的要求，对村级财务组织了全面清理，对两个村的财务分别进行了审计,出审计报告2份对两个村进行了财务审计，审计中我们客观评价了被审计单位财务运行状况，如实反映审计中发现的问题，准确分析原因，提出合理建议，认真督促整改。
3、开展农经“一站式”窗口服务。“一站式”服务是新形势下农经部门服务“三农”工作的新形式，是农村经济管理工作新的重要内容，是践行“三个代表”重要思想的具体体现。我们着重抓了以下几方面工作：①明确服务内容，主要是会计服务，土地流转服务，合同管理服务，集体资产经营服务，政策咨询服务等；②建立规范的服务章程、规章制度、服务流程。③服务内容逐一落实到岗到人，明确岗位责任，加强检查考核，保证服务质量与效果。④创造良好的服务环境，不断增加投入，力争使农经服务实行微机化、信息化、网络化。
4、全面推进村务公开“四个一”工程，各村均采用橱窗式公开栏，配备了村民意见箱，全面实行持证理财，规范使用民主理财与村务公开记录簿，着力提高村务公开质量，全年按“五统一”要求各村已进行财务公开4次，民主理财2次，力求爱规范。
5、提高电算化管理水平，电算化操作人员全面实行持证上岗，全面实行电脑记帐。
6、抓好会计档案管理，年度会计资料及时归档。
三、集体资产抓增收。加强集体资产管理，抓好规范增收。为管好集体资产我们就农村专业承包如何规范管理，拟定了《关于加强农村专业承包管理工作的意见》经区党工委研究同意并下发了文件。改变了过去在专业承包中干部口头合同、点头说了算的做法，为集体资源规范发包，增加集体收入奠定了基础。继续抓好承包合同的完善签订、建立台帐、规范发包、参与结算，监督管理。
四、土地承包抓稳定。今年我们加大宣传力度，全面贯彻落实《农村土地承包法》和《江苏省土地承包经营权流转办法》。坚持“大稳定，小调整”的原则，规范农村承包土地调整行为，确保农村土地长期稳定。按照“依法、自愿、有偿”的原则，规范土地承包经营权流转行为。继续贯彻落实《扬州市关于农村土地征占用补偿资金的分配与管理的意见（试行）》，对征占用集体土地的单位或个人，按政策规定的土地补偿标准，及时足额落实到户，切实维护了被征地农民的利益。对因土地调整而上访的农户及时到村调查，协助村依据政策做好解答调处工作。
五、内部管理抓考核。为进一步改进工作作风，增强服务意识，加大考核力度，充分调动工作人员积极性。年初我们制定了xx年度目标管理责任制考核办法。以学习提高人，以制度约束人，提高了人员素质和工作效率。一是业务素质不断提高；二是服务工作不断扎实；三是奉献意识不断增强，工作人员主动身体力行“三个代表”，尽心尽力做好各项工作，自觉执行各项制度，做到了“清贫不清闲，再忙不怕烦”，艰苦奋斗，乐于奉献的工作作风进一步强化，xx年我们圆满地完成了各项工作。七、镇中心工作抓主动。xx年我们围绕区党工委的中心工作，积极主动、不折不扣完成区交办的各项任务，搞农经服务，当好领导参谋助手。积极牵头组织劳动输出培训，配合做好计生工作，努力做好民政工作，宣传党在农村的各项方针政策。
二oo六年工作计划
农经工作基本思路：坚持以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，认真落实农民负担政策，强化规范管理，提高服务质量，争创“群众满意基层站所”，力争农经工作再上新台阶。
1、围绕农民增收，集体减债，不断提高增收渠道。xx年着重抓好以下三项工作：一是加大引导农村劳动力转移力度，帮助农民增加劳务收入；二是多渠道抓好创收，发展壮大集体经济；三是加大清欠减债力度，力争xx年全区实现两个无债村。
2、继续加强农民负担监督管理。按照“深化、完善、提高”的要求，着力解决减负工作中的突出问题，确保进一步减轻农民负担，坚决杜绝各类涉农负担案件的发生。继续做好公开、公示，抓好归户计算表、《农民负担监督卡》、《经营服务性收费通知书》的签章，确保“一卡一书”签章率、发放率达95%以上，规范农民负担的监督管理。
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3、加强农村财务规范化建设。①组织财会人员进行一次业务培训，学习新会计制度，增强业务素质，提高业务水平。②全面实行农村财务双代管服务。③制定和完善农村财务制度。着重抓好民主理财和财务公开制度、财务收支预决算制度、结报帐制度、备用金管理制度、债权债务管理制度、资产台帐制度、票据管理制度、会计档案管理制度、财务开支审批制度、会计人员管理和岗位责任制度、村干部离任审计制度、“一事一议”筹资筹劳等财务管理制度建设，实施有效的内部控制。④抓好财务公开，全年坚持理财四次，理财结束后要按县统一制定的公开格式、公开内容、公开程序及时做好财务公开。⑤加强审计监督。xx年审计工作目标为：一是服从区党工委中心工作开展审计。二是监督村级财务，开展正常审计与专项审计。抓好单位内部管理，加强政治业务学习，提高全体职工的整体素质，明确工作责职，制定考核办法，争创“群众满意基层站所”。
以上是我站xx年工作总结和xx年工作计划，在新的一年里，我们将勤奋工作，开拓进取，力争农经工作再显新成效。
农村土地归谁管理篇6
[关键词]农村工作土地确权问题解决对策
[中图分类号]F321.1[文献标识码]a[文章编号]1003-1650（2015）06-0003-01
改革开放三十多年以来，我国的农村工作取得显著的成效，特别是在党的十八届三中全会以后，党中央高度重视农村的土地问题，指明了农村土地制度改革和发展的方向，勾勒出农村土地权利制度构建新设想，为保证土地制度更加适合我国新形式的发展做出了有效的规划，促进我国新农村建设，促进农村社会稳定的发展和进步。
1土地确权的重要性
所谓的土地确权就是指按照法律规定的对某一个范围内的土地的所有权、使用权的归属关系其他项权利进行规划和确定。每一宗土地的权属都要经过土地登记申请、调查、审核以及登记注册和颁布土地证书等程序，才能保证最终土地的使用权和归属权得到最后的确认。在农村土地制度改革过程中进行土地确权的重要性为什么这么重要主要通过两个方面体现出来。首先，土地确权有利于对土地的产权归属进行明确，从而能够显著保证农民群众的利用不受损害，保护农民群众的土地财产权利。我们经常提到，土地是农民生存的最后保证，但是现有的农村集体土地所有权制度的存在，已经严重阻碍了农民土地财产权利的实现，导致了农民在市场经济条件下，不能获得最大的受益；其次，土地确权有利于明确农村土地空间范围和权属，从而能够有效的解决土地纠纷的发生。通过对土地进行确权可以明确农村每一宗土地的产权归属是谁，每一个土地面积是多少，界限在哪里，从而就能够有效的解决农村土地因为空间和边界问题而产生的土地纠纷。也就是说在对土地进行确权过程中，不管是农民群众集体的土地所有权，还是农民群众自己承包和购买的宅基地使用权，都需要经过相应测量机构进行实际的测量、审核调查并颁布的登记凭证之后，才能确定。对于农民群众集体的土地有土地确权颁发的证书之后才具备相应法律效力，才能受到法律的保护，同时这也是解决土地纠纷问题的有效凭据，这样在农民集体和农民个体之间，不同农民群体之间的土地关系才能逐渐的明朗，由此而引发的土地纠纷就会逐渐的降低。但是，由于国家政策和计划经济时期的历史遗留问题的存在，农村土地确权之前可能会出现这样或者那样的问题，这时就需要我们在全面尊重历史和现实利益的基础上，对问题存在的原因进行详细的分析和研究，并及时的解决这些问题，从而为完成农村土地确权奠定坚实的基础。
2土地确权登记颁证的核心问题分析
新中国成立以来，我国先后进行了三次针对农村集体土地确权登记发证，第一次是在上个世纪五十年代初期的时期，主要涉及到了宅基地、耕地和园地。而第二次是在上个世纪八十年中期主要针对农村的宅基地进行土地确权登记，这一次由于组织不到位登记存在很大的盲目性。第三次是在上个世纪九十年代初期，针对宅基地使用权，集体土地的建设使用权进行土地确权和实施。这一次的登记颁证效率较高，基本实现了预期的目标。进入新世纪以后，为了适应我国土地管理新形势的发展需求，在党的十七届和十八届三中全会上都对农村土地管理问题提出了全新的要求，对农村土地制度改革进行重新的定位，要求建立符合我国国情的现代土地权利，为了保证这项政策能够实施，国家先后明确了相关工作的重大政策问题，为土地确权颁证登记，维护农民群众的合法利益，促进农村社会稳定的发展。随着我国对农村土地管理问题的高度重视，农村集体土地确权登记发证目标正在逐渐的走向以权利保障为核心的土地管理制度，最终实现农民完整的土地产权。在工作过程中其核心内容是按照法律的要求，依法保障农民土地物权，实现集体建设和用地建设的同地、同权和同价，最终保证形成是土地物权明晰，流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场奠定坚持基础。
3宅基地使用权的确认
首先，对于本村集体农民按照当地省级人民政府规定的面积标准确认宅基地使用权。过于狭窄而又偏颇，按规定的面积标准拥有宅基地使用权的情形仅仅限于通过行政审批获得的宅基地，而通过继承或者购买而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多数面积都会超过当地省级人民政府规定的面积标准；其次，对于非本农民集体的农民仅仅规定其取得宅基地使用权的条件为因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，我们认为这些条件既以偏概全也过于苛刻，并不能囊括非本农民集体的农民取得其他农民集体宅基地使用权的所有情形；再次，对于已经拥有了一处宅基地农民集体成员、非农民集体成员因为继承房屋占用农村宅基地的情况，在进行确权登记发证过程中，应该在其记事栏中标记该权利为本浓密机你集体原来成员宅基地合法继承人。对于这种规定，我们不知道其目的为何，作者认为按照依法取得宅基地使用权的应该同权、同利、同益，不应该对其进行区别对待，这样会出现民事纠纷；最后，对于非农业户口的居民或者华侨，在农村地区合法取得的宅基地和房屋进行权确权登记颁证过程中要求房屋的产权，经过该村农民集体出具证明或者公告之后无意义的，就会被认为该居民在村集体中取得宅基地以及房屋的条件是完全服务不却物权的相关要求。房屋产权有无变化并不影响其合法性，再经该农民集体出具证明并公告实属不必要，而且在法理上也没有正当性。
参考文献
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农村土地归谁管理篇7
归于泥土耿 立①泥土是乡村的娘家，乡村是泥土做的。泥土给了乡村生命、灵魂和呼吸。②好长时间没回家乡了，麦收时看到父母，回到城里，胳膊、肩肘、脚踝都有红红的隆起的斑点，一如乡村泥土堆起的岗子。也许这就是警示，把故乡记在皮肤上，这是泥土给的。即使皮肤过敏也是乡村的徽章，让我对故乡充满眷顾。你离家久了，对故乡生分了，故乡就成了一种疼痛。正如我们的身体，某个部位不疼不痒，我们就感受不到它的存在，哪个部位不适，哪个部位就有了问题。故乡给你皮肤的红点和瘙痒亦是如此，疼痛使你知觉故乡的存在。故乡以另一种方式呼唤你。③农民和庄稼都是从泥土里生出来的，庄稼是泥土给农民的礼物，农民是泥土给庄稼的礼物，他们是默契的厮守者。有时一茬庄稼熟了，与泥土厮守的人也熟了;有时庄稼不熟，与泥土厮守的人也会熟。几千年几万年了，有谁知道有多少茬庄稼熟透了?又有谁知道有多少人熟透了?应该说泥土是沉默的，总不会絮絮叨叨说三道四，熟了就熟了，没有那么多文人的牵扯。④惊蛰了，那么一个响雷陡然在泥土上喊话，泥土经不住这样大的诱惑，于是不管黑土黄土，都不再矜持，先把自己的身子软下来，让一切生灵在自己的怀里蠕动。惊蛰了，枯了一年的野草又重返人间，那天羊的嘴突然感到了草的多汁，羊的蹄子突然感到了泥土的粘脚。连囤里的粮食种子也知道了泥土的喊话，于是一垄一垄的种子开始告别储藏，到泥土里，像褪掉衣服洗澡。节气到了，该释放的就释放。⑤我曾看到父亲用手扒开泥土，看泥土的成色，有时他竟然把泥土放在嘴里尝尝咸淡。故乡的泥土不能说每一寸都有父亲的脚印，但每一寸土地都有他注视的目光。对泥土和节气，父亲一直敬畏，即使他老年病了。有一次在田野里，我看到父亲用抓钩在地里敲砸土垃，一下一下那么专注，有时砸不开，他就蹲下，用手把那土块攥在掌心，一下一下揉搓。太阳就在头顶，泥土被晒得白花花。我不理解父亲，就埋怨说把最后的这地给人算了。但他固执地说：“没有了土地，那怎算农民。到泥土里转一转，薅一把草，捉一下棉花和芝麻上的虫子，也比闲着强。”⑥不能亏待土地，你亏待了它，它就报应你，收成不好，炊烟不起。与土地厮守的人，高三语文质检(Ⅰ)第6页 (共8页)彼此都清楚对方的脾气秉性。哪块泥土性硬，你就多掺和点肥料，多给些水;哪块泥土面软，你就让它歇一茬歇一季。泥土也是有灵魂有记忆的。你伤了它，它就给你脸子看。⑦父亲用抓钩敲砸土块，说：“到挪不动了，再说不种庄稼的事，能种一茬是一茬。”是的，故乡是用一茬一茬的庄稼来计量生命的长度。有了一茬庄稼，就多了一茬念想;送走了一茬庄稼，就多了一次沉稳的收获。⑧庄稼的茬子是无穷尽的，人的一生是有尽头的，而在泥地上劳作的人是无穷尽的。即使乡村都起了高楼，即使乡村的路面都铺成了柏油，农民也还是和土地亲近。那时，庄稼还是一茬一茬，还有播种还有收获。真的没有了播种没有了收获，大地上没有了农民，没有庄稼，那大地还会留存什么呢?⑨霜降了，庄稼叶子颜色慢慢发暗，没了精神，树的枝条开始删繁就简。“删繁就简三秋树”，那删繁就简的手，是霜降，是节气。⑩霜降过后，父亲说：“泥土也该躺倒睡一会，谁不累呢?泥土也要歇息一下筋骨。与泥土厮守的人要讲良心，让泥土安静地睡一觉，不要打搅。”泥土睡觉的时候，连故乡的狗也会噤声。有时土地有了鼾声，那雪就会覆盖下来，鼾声就成了白色。(选自《藏在草间》，贵州人民出版社，有删改)13.下列对文章有关内容的分析和概括，不正确的两项是(4分)a.第2段中划线句子用身体的部位不适引发疼痛类比，说明故乡在人心灵中打下的烙印，通俗形象，激发了读者的阅读兴趣。B.第6段中“报应”“它就给你脸色看”等词语，表明泥土有灵魂有记忆的，也有着极强的报复心理，人不能亏待土地。C.文中的父亲是一个勤劳朴实、懂得感恩、热爱生活的人，他的身上集中体现了劳动人民朴素的土地观。D.这篇散文以泥土为中心，托物寄情，抒写了泥土、庄稼、人三者之间水乳交融的关系，抒发了对泥土的热爱，表达了在经济大潮下土地逐渐萎缩的伤感，呼吁人们要呵护土地。e.文章运用了多种修辞方法，从自身经历和审美形态等层面融叙事、抒情、议论为一体，对泥土进行了述写和认识，情感真挚，富有哲理。14.简要分析作者用大量篇幅叙写父亲“敲砸土块”一事的作用。(6分)15.联系全文，从表达技巧的角度整体赏析第4段和第10段中划线的句子。(4分)16.《庄子·在宥》有这样一句富于哲理的话：“今夫百昌皆生于土而反于土。”意思是，而今万物都生长于泥土而又复归于泥土。结合原文并联系现实，谈谈你对“归于泥土”内涵的理解。(6分)参考答案13.【答案】BD【解析】考查对文章结构的梳理和内容的把握。解答此题首先要有整体意识，然后逐项根据涉及区间思考其与上下文和文章主旨的关系甄别比较。B项“土地有着极强的报复心理”说法过于夸大，加点词语意在强调人如果亏待了土地，土地也不会给人带来沉稳的收获;D项“表达了在经济大潮下土地逐渐萎缩的伤感”文中无此意。14.【答案】①父亲敲砸土块的言行，写出了他对泥土敬畏与依恋，形象表现在泥土中劳作已成为父亲这一类农民的生活方式，甚至是生命存在的方式，他们已离不开土地(2分)，这样写丰富了文章内容，使文章变得具体可感，同时增添了泥土对乡村、对生命的美好意义(2分)。②“敲砸土块”的故事，为下文的议论阐发文章主旨作铺垫(2分)。【解析】考查重要句段的作用。句段在文中的作用，可以从对内容主旨的表达、结构层次的推进或转折、运用艺术手法的表达效果等方面来思考。句段的作用包括内容和结构两方面，答题时可以借鉴以下模式：(1)概括内容+对内容主旨的作用(2)结构上的作用。一方面是丰富文章内容，具体阐释了文章开头的“泥土给了乡村生命、灵魂和呼吸”。另一方面是为下文做铺垫。15.【答案】①第四段划线部分用拟人手法生动地写出了泥土禁不住诱惑时单纯可爱的动态美;第10段划线句子用夸张和拟人写出泥土睡觉时的成熟安详的静态美。(2分)②动静结合，节气的对比写出了泥土让人热爱与依恋，使文章节奏张弛有度。(2分)【解析】本题考查领会作品艺术魅力，体会重要语句的丰富含义、品味精彩语句的表现力等能力。答题既要单独分析其表达技巧，又要结合起来整体考虑。16.【答案】要点：①我回故乡，泥土把故乡记在皮肤上，在我的皮肤上刻上乡村的徽章，故乡的泥土、故乡的一切永远让人眷顾;②惊蜇回归，泥土释放生命，送走一茬庄稼，泥土就多了一次沉稳的收获，深情赞美泥土的无私奉献精神。③来了霜降，泥土回归宁静，人对土地应心存感激，亲近和敬重生长收获、养育生命的泥土;④生命归于泥土，人与土地是一种相互依存的关系，谁也离不开谁，农民以在泥土的收获来计量生命的长度，启示人生应辛勤耕耘，不懈努力，才能收获如泥土般沉稳、宁静与满足。(每点2分，答其中三点即可)【解析】考查对文本内容的体察与阐发能力，考查基于知识积累和生活经验对文本意蕴的思考、领悟与阐释能力。答题应当注意审题，“归于泥土”是文题，理解应从全篇入手，把握作者的思想观点，同时又要联系生活体验作适当的阐发;组织答案时，要注意格式，讲究层次，观点突出。
农村土地归谁管理篇8
一、指导原则和总体思路
(一)指导原则。以党的十七大精神为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持“在保护中开发,在开发中保护”和“积极推进土地整理,大力进行土地复垦,适度进行土地开发”的方针,统筹规划、规范管理、突出重点、整体推进,建立起政府引导、市场运作、社会参与的土地开发整理新机制,严格保护耕地,高效开发利用土地资源,增强农业综合生产能力,改善生态环境,促进全市经济社会科学发展、和谐发展、率先发展。
(二)总体思路。
1.坚持土地开发整理面向支持和促进社会主义新农村建设,面向提高单产水平和农业综合生产力,面向优化调整农业结构增加农民收入。
2.确保项目规模效益,确保粮食安全,确保农民增收,确保经济社会发展。
3.实现由分散布局向集中布局转变,由中小项目向重大项目转变,由粗放数量型向质量效益型转变,由单纯的土地开发整理复垦向全方位推动农业、农村经济社会可持续发展转变,由单纯依靠政府主导向政府引导、市场运作、社会参与转变。4.坚持国家、省级投资土地开发整理项目以提高农业综合生产能力为主,市、县(区)级投资土地开发整理项目以新增耕地为主,确保全市耕地占补平衡。
二、确立重点领域,实施重大工程
根据省政府《意见》精神,结合*市土地资源现状和未来经济社会发展需要,确定*市今后土地开发整理的重点领域和实施的重大工程。
(一)土地开发整理重点领域。
1.建设基本农田保护示范区,保障粮食安全。2.建设特色农业示范区,增加农民收入。3.开发闲置土地和滩涂地,保障建设用地需求。4.整治山区丘陵、废弃采矿地,改善生态环境。
(二)土地开发整理重点工程。
1.基本农田保护工程。加大基本农田建设投入,每年设立基本农田保护示范区2万亩,全面引进和推广现代农业、节水灌溉等技术,确保基本农田增产增效。加强基本农田保护基础工作,力争到2010年实现基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化。
2.特色农业示范工程。充分发挥*市部分农产品和经济作物的独特优势,通过土地开发整理,突出*特色,实施名牌战略,增强核心竞争力,增加农民收入。力争3年内,以章丘大葱、平阴玫瑰、商河大蒜、济阳优质粮棉瓜果、历城唐王和董家蔬菜基地、南部山区干鲜果品等为主,建设一批高效农业示范工程。3.未利用地和滩涂开发利用工程。按照国家有关政策,在保护生态的前提下,计划3年内开发闲置废弃地1756亩,复垦废弃压占破坏地4014亩,改造滩涂5000亩,开发未利用地4.8万亩。开发整理出的土地,将根据国家有关规定和政策,部分置换、调整为建设用地。4.山区丘陵河流湖泊生态建设工程。3年内整治2万亩山区丘陵未利用地和6000亩湖泊未利用地,重点用于环境绿化和改善生态建设。5.废弃采矿地综合治理工程。3年内综合治理废弃采矿地1万亩,填土造地,绿化环境。6.村庄改造整理工程。在土地开发整理项目区内综合整治村庄217个,整治面积1.9万亩。实施田、水、路、林、村综合治理,改善农村生产生活条件,实现农民增产增收。
三、贯彻措施和具体要求
(一)分类实施,市场运作。对基本农田和特色农业示范区、村庄整治等基础性、公益性土地整理项目,坚持以政府投入为主,由国土资源、财政、农业部门统一规划,分年度、有计划、有重点地滚动安排;对未确定使用权的荒山、荒坡、荒滩等可以采取租赁、承包等形式进行开发利用;对采矿塌陷地,严格履行“谁破坏,谁复垦”的法定责任,对确无能力复垦的,由建设单位按规定缴纳复垦费,按照“因地制宜,综合利用”的原则,坚持宜农则农、宜渔则渔、宜林则林、宜建则建,采取政府主导与市场化运作相结合的形式进行复垦整治。
(二)完善制度,规范管理。加快全市土地开发整理制度化、规范化建设,制定全市土地开发整理复垦项目具体管理办法,对市级投资土地开发整理项目立项、规划设计与预算、资金管理、项目实施、项目审计、项目验收等予以规范。组织实施土地开发整理项目,要严格落实法人制、招投标制、合同制、监理制、公告制等制度,确保土地开发整理工作在公开、公平、公正、透明的原则下运行。对项目资金要实行专账核算,专款专用,严禁截留、挪用和挤占。要加强专项资金的监督管理,确保资金安全和高效运行。各级国土资源、财政部门要积极发挥职能作用,对土地开发整理项目的立项审核、规划设计、预算评审和项目实施进行统一组织和管理,做到按规划确定项目、按项目进行管理、按设计组织施工、按规程检查验收。严格执行国家有关规定,确保国有土地出让金纯收益的20%用于农业土地开发和高标准基本农田建设。各级要充分利用高新技术,加快土地开发整理管理信息系统建设步伐,不断提高土地开发整理的现代化管理水平。
(三)明确权属,合理使用。要认真做好土地开发整理项目权属管理,切实保护好土地权利人的合法权益。土地开发整理前要编制权属调整方案,项目竣工后要按照权属调整方案和协议,及时做好土地变更调查和登记工作。要进一步加强项目工程的后期管护,确保土地开发整理成果得到可持续有效利用。实施政府投资的土地开发整理项目新增加的集体所有未确定使用权的耕地,要科学安排,合理使用。对企事业单位和个人投资开发未确定使用权且符合开垦条件的荒山、荒地、荒滩新增加的耕地,经验收合格后,按照“谁投资、谁受益”的原则,可归其使用,使用期不少于30年,在承包或租赁期内,可继承和有偿转让。对工矿废弃地、采煤塌陷地等土地,确实难以恢复农用,且投资过大、效益过低的,经确认后,可按绝产地征用。征用后的绝产地归国家所有。
农村土地归谁管理篇9
纵观我国历代王侯将相和平民百姓，对自己的土地都有着千丝万缕的联系。《诗经.小雅.谷风之什.北山》曰：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣；”随着历史的发展和进步，无论是公有还是私有都是一国领土，无论是官员还是平民都是一国公民。当代官民之间对我国的土地到底有什么过不去的呢，公有私有可以一概而论吗？解放中国的年代牺牲农民生命为代价，换取农村土地集体所有制，农民翻身当家做主人。开放中国的年代牺牲农民土地为代价，不准农民买卖土地，政府却可以“征用”农民土地卖给开发商，产生极大的差价，收益又不归农民所有，土地的主人完全改变，这叫“立党为公，执政为民”吗？
我国《宪法》第三十三条明文规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，平等的关键就在于官民之间人人平等地履行宪法和法律规定的义务。我国的土地与官民之间有着什么样的平等关系呢？《宪法》规定农村土地集体所有，其他土地国家所有。两种所有制并列属于公有，没有规定农村集体土地属于13亿全民所有，也没有规定国家或政府所有，因此，土地集体所有与国家所有在法律面前是完全平等的，农村集体成员有权依照宪法规定行使土地所有权。所谓“所有权”就是占有权、使用权、收益权、处分权的结合。--我国政府单方面对土地市场实行高度垄断，集体农地转为非农建设用地只能是政府征用。我国《土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”土地经营权承包为什么也要政府批准？难道种地也有什么错的吗？《土地管理法》第五章短短的“建设用地”条款中就用了十二个“政府批准”字样。《中华人民共和国宪法修正案》第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的“征收”是所有权的改变，“征用”是使用权的改变，“给予补偿”是土地价值的承认。
《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”根据这一规定,地方政府为了实现“经营城市”理念，一届政府任期五年，可以一次收取50年或70年的土地租金。他们在农民土地上大做文章，普遍诱发了强烈的“政绩”冲动和短期行为，把农民手中的土地从低价征用过来，高价出卖给开发商或者其他投资者。缺乏谈判能力的农民在土地征用中始终处于弱势地位，被政府征用的集体土地，农民只能得到30年土地使用权的补偿费，土地就永远不归农民私有，也不归集体公有，土地的所有权哪里去了呢，当然，不明不白的归政府所有了。-政府拿农民的土地卖高价，搞商业开发，是对农民拥有集体土地权利的侵犯，是土地征用权的滥用。是完全违反《宪法》的。我国《宪法》只准许政府修学校、医院、敬老院、公园、公路等公益事业征用农民土地。政府对国有土地有权公开挂牌拍卖、收取利益、行使权利；农民对集体土地为什么不能挂牌买卖、收取利益、行使权利。国有土地所有权的行使农民根本无权干预，农民属于自己的土地为什么不能买卖，到处还要政府批准，政府到底凭什么来剥夺农民拥有集体土地的自由买卖权呢？随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，违反平等、正义、公道的行政法规、政策和行政行为越来越多，农民确实无力抵挡，有什么办法拿起法律武器保护自己，与政府抗衡呢，根本不能，为什么？根据我国行政诉讼法的规定，法院不受理公民对行政法规、规章或者行政机关制定、具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。其受案范围，只能是行政机关的具体行政行为，就
对政府部门那些歧视性的规定也不能做出违宪判决。--政府违反《宪法》侵犯农民权利，提起行政诉讼，法院不能判决，农民没有讲话余地，上告无门。只好走上遥遥无期的之路，有时候想不通就会破口大骂而被称之为大胆刁民；用自己的七尺身躯参加城市化建设，有时候拿不到血汗钱而被称之为农民工；用自己勤劳的双手种地与农业现代化竞争，有时候搞得颗粒无收而被称之为农民孙。什么农民孙乱七八糟的，不，农民孙是历史的遗留，农民是其他身份的区别，农民只有考上大学才能成为知识分子，只有赚到钱才能成为商人，只有闹革命才能成为一代官员。除此之外，子子孙孙就是农民，那么去打工能不能成为工人呢？可能不大，在农村还没有打工的地方，城市打工十年二十年，不吃不喝赚不到一间百万的住房，迁不了户口，身份还是农民。看起来这一切一切都是农民的错。农民为了生计犯法去偷去枪当然要承担法律责任，政府违反国家根本大法侵犯农民权利应当承担什么责任？难道杀一人一条罪，杀百人百条罪，杀了千千万万的人就没罪？笔者呼吁，中国八亿农民不答应的违反国家根本大法行为。国家高层应当引起重视，尽快进入违宪审查程序，返还农民应有权利，根治农村土地官民纠纷。
农村土地归谁管理篇10
热议两年之久的土地督察制度于2006年底正式浮出水面。根据国务院办公厅的《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(〔2006〕50号，以下简称《通知》)，国家土地督察制度开始正式推行，而伴随着土地督察制度的建立，国务院也在国土资源部下成立了一个新的机构――国家土地督察局，总督察由国土资源部部长兼任。
制度的建立意味着机构的升级，而机构的升级则意味着权力的升级、扩充与集中，有利于权力与责任的明晰化。按照《通知》规定，国土资源部将分别向北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安派驻九个国家土地督察局，派驻地方的国家土地督察局为正局级。每一个督察局分管好几个省，而且派驻地方的各督察局不受地方政府约束，按照国土资源部一位专家的说法就是，这种体制更有利于保持地方土地督察部门权力的独立性。
但令人担忧的是，这种行政体系内的监督设计是否和中国的审计制度一样，无论审计署刮起怎样的“审计风暴”，似乎都难以走出“屡犯屡审，屡审屡犯”的内部监管的怪圈。首先，许多事实表明，原有政府权力部门如果不力，并不一定是该部门权力不够大、职能不够多，而恰恰可能是权力太大、管制太多的缘故。权力太大使其失去制约，而管制太多违背市场需求导致管制无效乃至权钱交易的黑市经济。实际上，中国土地的根本症结正在于管制太多而导致的土地市场不自由和土地权力寻租现象的纠合与绞结。二是即便新增设的土地督察局能够完善地履行其督察和监管职能，但是，对于一个具有丰富土地资源和庞大土地交易数额的国家来说，似乎显得杯水车薪。问题的根本并不在于土地督察局是否能发挥监管职能，而在于此种机构设置与制度设计是否从根本上触及了现行的土地制度弊病。三是从机构职能划分来说，同样隶属于国土资源部的地方国土资源部门（如国土资源厅和国土资源局等）与新增设的地方土地督察局之间又是怎样的职能划分呢？到底谁隶属于谁？其实，不管是谁隶属于谁，都难以逃脱一个现实：那就是都隶属于国土资源部。所以，如果本来就隶属于国土资源部的地方国土管理部门没能有效管理土地资源，那么，同样隶属于国土资源部的地方土地督察局又怎能有效管理土地资源呢？从政治权力上讲，权力的交叉与重复是行政管理之大忌。这样的多头管理，不但不会有效解决问题，反而还可能造成各部门之间权力的互相越位与责任的互相推诿。
其实，土地督察局仅仅是一个履行土地监管的职能机构而已，和现有的审计署、安监局、银监会、证监会等并没有本质区别，根本还在于现行的土地制度变革。现行的土地制度是政府以公有的形式将农村土地收归国有，农民只有经营权而无所有权，土地产权归属不明确，土地市场没有完全放开，基本都由地方政府支配，农村土地不能进入一级市场，不能自由地流通，而地方政府和开发商则拥有对地权的绝对控制权。这样，即使是土地监管制度再严密，土地督察再严格，也无法从根本上杜绝非法土地交易、土地资源流失的现象。
以往的教训表明，解决地方政府土地违法问题，必须让地方政府从土地交易过程中脱身，否则，政府部门与官员利用权力从事商业性土地交易活动，几乎不可能不违法、不可能不侵害农民权益。因此，应当让农民与需要土地的企业直接交易，让农地直接转为工商业用地。这样，才能保证地权交易的平等性，而地方政府则只充当监管者和仲裁者。这样，农民既可以拥有土地权利收益，也可以通过其土地用途的转换而融入现代城市经济体系中。也只有这样，才能解决现行土地督察制度和土地督察机构所不能解决的根本问题。