国有土地征收赔偿细则篇1
关键词:土地征收;对比分析;启示
1中日土地征收的概念和法律框架
1.1征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅助性的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2中日两国土地征收要素对比分析
2.1对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益性行为,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[m].北京:中国大地出版社,2004.
国有土地征收赔偿细则篇2
电力行业作为国民经济的重要支撑，在社会发展中起到了很好的基础保障作用，电力行业具有资金投入大、建设规划周期长、对于国民经济和人民生活影响大、行业整体盈利能力强等特点。火电企业在电力行业发电侧中占据着举足轻重的地位，2018年我国火电发电占比为73.32%。随着2015年电改9号文的颁布，电力体制改革进入了新的探索阶段。在做出"大力推进生态文明建设"的战略决策后，国家环保政策开始日趋完善。电改、环保两座大山给火电企业特别是城市近郊热电联产企业，带来了巨大的生存压力和挑战。输煤系统的改造正是部分火电企业为化解环保压力而经历的必由之路。铁路专用线扩容是输煤系统改造中的重中之重，具有周期长、投资规模大、涉及范围广的特点，项目中搬迁赔偿问题涉及了多项税种，如何通过税收筹划在合法、合规的基础上降低税负，优化建造成本，提高企业竞争力就变得意义重大。本文从多角度、多税种深入剖析某发电企业技改项目中的搬迁赔偿事项，并进行税收筹划。
一、技改项目基本情况
城市近郊热电联产a企业，是该区域电网内重要的电源点，同时肩负着该城市近70%集中供暖任务。由于环保治理程度日益升级，该企业汽运煤业务将被暂停，为保障企业煤炭需求，该企业于2020年上马了输煤铁路线扩建项目。该项目中涉及到与B企业的搬迁赔偿问题，经过双方多轮谈判，达成一致意向：a企业以货币形式向B企业赔偿1655万元，作为拆除B企业旧有库房而进行的倒库、腾空、影响库容指标等的赔偿；a企业在B企业新征土地上新建库房一座，完工后移交给B企业，作为a企业建设铁路线时对拆除B企业旧有库房的赔偿，其中预计库房设计费42万元，土建安装费1400万元。
二、技改项目涉税事项分析
由于a企业与B企业是直接达成的赔偿意向，并且涉及实物赔偿，该经济业务属于非政策性搬迁，无法享受税收减免，迁建双方涉及多个税种，各涉税事项具体分析如下：
(一)契税a企业围绕拆除旧有B企业所付出的货币赔偿和实物赔偿价值共计约3097万元，按照税法相关规定，属于权属转移，视为a企业购买B企业旧有库房，需缴纳契税123.88万元。B企业由于接受了a企业无偿赠与的新建库房，同样涉及房屋权属转移，需缴纳契税57.68万元。
(二)增值税由于该经济业务属于非政策性搬迁，B企业将旧有库房(赔偿款加实物合计3097万元)销售给a企业，需缴纳增值税255.72万元。a企业无偿赠与的新建库房销项税119.16万元，预计进项税117.98万元，增值税1.18万元。a企业购入旧有库房，留抵进项税255.72万元。
(三)土地增值税B企业销售库房，有增值现象，因此涉及土地增值税税种。a企业对旧有库房共计赔偿3097万元(视为B企业销售额)，旧有库房价值暂按重置成本1442万元计算，增值额1655万元，增值115%，预计需缴纳土地增值税611.2万元。a企业新建库房无偿赠予B企业，无增值现象，不涉及土地增值税。(暂按无增值计算，具体有无增值需税务机关进行评估)
(四)印花税B企业销售旧有库房，涉及3097万元，a企业、B企业各需缴纳0.93万元。a企业新建B企业与设计方、建设方签订相应合同，需缴纳印花税0.63万元。
(五)迁建双方税款情况a企业:契税123.88万元，增值税留抵255.72万元，土地增值税0万元，印花税1.56万元，合计-130.28万元。B企业:契税57.68万元，增值税255.72万元，土地增值税611.2万元，印花税0.93万元，合计925.53万元。
三、a企业面临的风险
由于涉税金额较大，B企业有可能转嫁风险，加大向a企业的索赔额度。B企业为减少负担，有可能以一般收据代替增值税发票，a企业将损失255.72万元增值税进项税额，并且影响该部分技改成本日后计提折旧时不能税前扣除，涉及近700万元企业所得税。实物赔偿的方式需经a企业上级单位逐级审批，批复时间无法保证，恐延误项目建设工期。
国有土地征收赔偿细则篇3
一、大陆行政补偿制度的历史发展
中国是一个历史悠久的大国，封建统治时间之长，君权本位思想根源之深，极为典型。“国家责任”直到民主革命之后才出现。大陆人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》：“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地为交换，就是行政补偿的初期形式。②建国以后，行政补偿制度得到了初步的发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区条例》第14条明确规定：“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则，并对补偿的方式、弥补损失的范围作了初步规定，体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953年11月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序作了具体规定，与此同时，地方各级人民政府在有关土地管理的办法中，就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等作了规定。1954年宪法中规定了“由于国家机关工作人员侵犯公民而受到的损失，有取得赔偿的权利”，从而奠定了国家补偿责任的基础。1962年9月中共中央制定的《农村工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。期间，大陆法制建设遭到破环，行政补偿制度的发展搁浅。
十一届三中全会以后，大陆进入了新的历史阶段。改革开放政策的推行，实现了经济的复苏和发展，法治建设也提上了日程，行政补偿制度得以快速发展。1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大气污染防治法》规定：对因水、气环受到损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失，并规定了纠纷解决途径。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《渔业法》、《土地管理法》确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，1986年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿作了规定。1988年《水法》、《野生动物保护法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1989年《法》等都对有关范围的行政补偿作了原则性的规定。在这一阶段，立法速度比较快，行政补偿制度迅速恢复并有所发展；补偿的范围有所拓展，除土地、房屋的征收征用补偿外，还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制，补偿的范围还不够广。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防条例》。1989年《城市规划法》、《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。
邓小平南巡讲话以后，大陆进入了全面发展社会主义市场经济的新时期，法治建设也跃上了新的台阶。法律意识、权利意识日益增强，立法速度不断加快，立法者的观念不断更新，关于行政补偿制度的法律规范每年都有颁布，而且条款规定越来越详细。这时期的主要法律法规和司法解释有：最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）规定：公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这是对行政补偿的救济性规定，对公民财产权的保护具有重要意义。1992年《矿山安全法》，1993年《水生野生动物保护实施条例》、《长江三峡工程建设移民条例》都提到了行政补偿制度，1994年颁布的《国家赔偿法》确立了国家对违法行政行为的赔偿制度，但未提及行政补偿制度。1994年《城市房地产开发法》，1994年大陆颁布1995年《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《环境噪声污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《国防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《种子法》、《外资企业法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《农村土地承包法》、《水法》、《文物保护法》、《草原法》、《农业法》等。同时，一些地方性法规也对行政补偿作了更具体的规定，如1993年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》、《陕西省城市房屋迁管理办法》、《洛阳市城市建设拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是：第一，立法速度明显加快，补偿制度内容日益丰富，如1998年《土地管理法》共有9个条款涉及土地征用补偿问题，对土地征收征用的审批程序和补偿标准作了较详细的规定。第二，补偿范围更加广泛，新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的，都对补偿问题作了规定，补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域。大陆行政补偿制度的产生和发展表明，行政补偿的范围日益扩展，补偿观念日益强化。1984年《消防条例》中只有“征用”、“协助消防”等语，却无补偿之规定，1998年《消防法》中作出了规定。1990年的《铁路法》只在36条第六款中隐含补偿规定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67条等5个条款中涉及补偿规定。
特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”2004年修正的《宪法〔修正本〕》）第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对大陆健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。
总之，从这些法律、法规看，大陆已在较为广泛的领域建立了行政补偿制度。
二、大陆行政补偿制度的现状与问题
（一）大陆行政补偿制度的现状
1.大陆行政补偿制度的规定情况
据不完全统计，截至2004年7月31日止，大陆已经制定了59部法律，982多部行政法规，32761部规章，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部，行政法规150多部，地方性法规160多部，规章140多部。
2.大陆行政补偿制度的内容
从这些法律法规和规章对行政补偿的具体规定来看，关于行政补偿的主体，主要有以下几种情况：一是法律并不明确规定补偿主体。如《草原法》第三十九条规定：因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。二是有的法律规定国家为补偿的主体。如农业法第七十一条规定：国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿。三是有的法律规定具体单位（包括行政机关和企事业组织）是补偿主体，由谁补偿比较明确。如人民防空法第二十八条规定：任何组织或者个人不得擅自拆除本法第二十一条规定的人民防空工程；确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责补建或者补偿。又如，文物保护法第四十三条规定：依法调拨、交换、借用国有馆藏文物，取得文物的文物收藏单位可以对提供文物的文物收藏单位给予合理补偿。再如，《土地管理法》第三十四条规定：使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿。《防沙治沙法》第三十五条规定：因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。
关于行政补偿的范围和标准，有的规定包括人身损害补偿，有的不包括，如《国防法》第五十五条规定：公民和组织因国防建设和军事活动在经济上受到直接损失的，可以依照国家有关规定取得补偿。而《人民警察法》第三十四条规定：公民和组织因协助人民警察执行职务，造成人身伤亡或者财产损失的，应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿。有的规定只补偿直接经济损失，有的没有明确规定，如《水法》第三十五条规定：从事工程建设，占用农业灌溉水源、灌排工程设施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的，建设单位应当采取相应的补救措施；造成损失的，依法给予补偿。《国防法》第四十八条规定：县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。
关于行政补偿的原则，也有多种规定。一是规定适当补偿原则。①如《防洪法》第四十五条第二款规定：“调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”二是规定合理补偿原则。如《矿产资源法》第三十六条规定：“国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿。”三是相应补偿原则。如《海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”四是一定补偿原则。如《民族区域自治法》第六十五条第一款规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”
关于行政补偿的具体程序，主要有如下情况：一是规定由补偿单位主动给予补偿。如《归侨侨眷权益保护法》第十三条第二款规定：“依法征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的，建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安置。”二是规定依申请补偿。如《水生野生动物保护实施条例》第十条规定：“因保护国家重点保护的和地方重点保护的水生野生动物受到损失的，可以向当地人民政府渔业行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府有关规定给予补偿。”三是规定了较为细致的协商补偿程序。如《土地管理法实施条例（1998）》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人，使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”
关于行政补偿的监督（主要是对行政补偿资金的管理和监督）程序，大多是概括规定依法追究法律责任。如《水法》第七十三条规定：侵占、盗窃或者抢夺防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任。《农村土地承包法》第五十九条规定：违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。《石油地震勘探损害补偿规定》第二十四条规定：违反第四条规定，截留、回扣补偿费用的单位和个人，由监察部门责令其退回被截留、回扣的补偿费用，并可予以行政处罚。《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定：拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。
关于行政补偿的救济程序（包括行政救济和司法救济），有些法规对此作了比较详细的规定。比如，《土地管理法实施条例（1998）》对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”《土地复垦规定》第十五条规定：“地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院。”此外，对行政补偿的救济，行政调解、行政复议、行政诉讼也是重要的救济渠道。如《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》曾规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提讼的，人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”
3.大陆行政补偿制度的个特点
（1）现行行政补偿规定涉及面广、数量多，比较具体。
这是主要特征。现有的行政补偿制度已涉及众多领域，如国防，公共安全，环境资源保护，协助公务，征地，拆迁等方方面面。制度性规定比较具体，面也广，分布于490多部法律法规和规章中。此外，还有大量文件也涉及行政补偿的问题。
（2）发展变化快，反映鲜明的时代特征
十一届三中全会以后，行政补偿制度的发展变化很快，反映着鲜明的时代特征。1984年《消防条例》中只有“征用”、“协助消防”等语，却无行政补偿之规定，1998年《消防法》中作出了规定。1990年的《铁路法》只在36条第六款中隐含行政补偿规定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67条等5个条款中涉及行政补偿规定。特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”2004年修正的《宪法〔修正本〕》）第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对大陆健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。
（3）已纳入法治政府框架
为全面推进依法行政，建设法治政府，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出了依法行政要诚实守信的基本要求即：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。同时还强调：“完善并严格执行行政赔偿和补偿制度”，“要建立健全行政补偿制度”。这充分说明，行政补偿制度的建立和健全已经纳入了建设法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度将是政府未来十年内全面推进依法行政的重要任务之一，也是建设法治政府的重要内容之一。
（二）大陆行政补偿制度存在的问题大陆行政补偿制度已有多年的法律实践，并且取得了很大进步。对存在的问题，尚需进一步研究解决。目前存在的主要问题，一是行政补偿制度的各种具体规定相互之间的统一性不够。统一性不够就可能在实际执行中出现不够协调和平衡的问题。二是有些地方对行政补偿的财力保障还不够，使有的的补偿难以到位。三是与国家赔偿制度相比，在健全制度上还有一定差距。此外，行政补偿方面的理论研究也还不够，难以适应健全和完善行政补偿制度的需要。
三、大陆行政补偿制度的发展趋势
（一）加快建立健全统一的行政补偿制度是总的必然发展趋势
加快建立健全行政补偿制度是保障公民合法权益的需要，法制统一的需要，社会主义市场经济主体利益平衡的需要，全面推进依法行政，建设法治政府的需要。我们应该借鉴国外有益经验，完善大陆的行政补偿制度，切实解决实践中存在的诸多现实问题，建设统一的中国特色的行政补偿制度。这就是大陆行政补偿制度发展的基本趋势。
1.加快健全统一的行政补偿制度是保障合法权益的迫切需要
行政补偿制度缘于公用征收，它是在人权观念日渐彰显下的民主立宪国家产生的，其最初起源于自由法治国家宪法保障财产权的规定。根据法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。因此，近代和现代法治国家都在宪法中规定了行政补偿制度。例如法国1789年《人权宣言》就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当各法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”美国1791年《权利法案》第5修正案规定“任何人不得非经由法律正当程序，即被剥夺生命、自由与财产；私有财产不得未获公正补偿即遭占取。”继1919年威玛宪法之后，西德1949年的基本法第14条第3项规定：财产之征收，必须为公共福利始得为之。征收之执行，须由立法规定或根据法律始得为之。此项法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之衡量。关于征收补偿数额的争议，由普通法院管辖之。基本法该项规定允许直接以法律为公益征收，但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定，学者称之为“联结条款”、“一揽子条款”。德国学者认为此条款具有三项功能：（1）保护功能。意指联结条款具有保护人民权利之功能，使人民财产权在被征收时，因此规定而获得补偿。从而使财产权存续性之保障转化为财产权价值之保障。如果法律仅规定征收而未有补偿的内容将会因为违宪而无效。（2）警示功能。意指联结条款具有警示立法者之功能，使其在制订有征收属性的侵犯人民财产权的法律时，明白认知，有由国库补偿义务之存在。（3）权限功能。意指该条款有权限划分之功能。用以确保国会之立法权和预算权，使立法者得以排除行政机关特别是法院的独立补偿决定权。①其中，保护功能是该条款的首要功能。在日本，学者认为行政补偿的宪法依据主要有：1946年《日本国宪法》第29条第3款：私有财产在正当补偿下得收为公用；第14条平等原则的规定：一切国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中，不得因人种、信仰、性别、社会身份及门第不同而有所差别；第25条生存权的规定：一切国民都享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利。国家必须在生活的一切方面努力于提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。①在大陆，宪法（2004年修正本）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这就从宪法上确立了国家保障人权，保障公民私有财产权和继承权的制度。基于人权保障的原则对私有财产征用并补偿在大陆宪法上有了依据，加快建立健全行政补偿制度将有利于保障这一原则得以进一步的落实。
2.加快建立健全行政补偿制度是社会主义市场经济主体利益平衡的需要
在社会主义市场经济条件下，为着公共利益的目的而对特定人权益予以剥夺或限制，基于现代法治精神，无可否认具有相当的合法性。但需要明确的是，谁应当为这一利益的获得负担其成本。由于利益的公共特点，这里存在一个市场经济基本规则的运作问题，即成本共担机制。在为公共利益而实施特定行政行为时，不论是所谓抽象还是具体的行政行为，如果完全以一部分人的牺牲为代价，即会发生投入—产出的错位，一方面影响投入者的投入积极性，另一方面使另一部分人享有纯粹的“外部性”效益，使其成为纯粹的“搭乘便车者”，增加其投机收益。②宪法规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等。据法理，宪法上这种平等，不仅体现为在权益享有上抽象的平等，更在于权益受到损害时法律保护上具体的平等。由此，不能以特定人利益的保障为由不予补偿。合法权益受平等保护的宪法规定，要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担，从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和，调和的机制就是行政补偿制度。加快建立健全行政补偿制度，将有助于保障社会主义市场经济条件下主体利益的平衡，化解利益冲突的矛盾，有助于社会的稳定。
3.加快建立健全行政补偿制度是保障大陆法制统一，全面推进依法行政，建设法治政府的需要
上述人权保障和利益平衡都是从私人角度说的，如果从政府的角度来看，行政补偿制度的建立还应是保障大陆法制统一，全面推进依法行政，建设法治政府的需要。
首先加快建立健全行政补偿制度是维护法制统一的需要。大陆的行政补偿制度的特点是面广、量多，比较具体，相应的，其统一性也就不够，因此，要推进法制的统一需要进一步建立统一的制度。
其次，行政补偿制度的统一性不够，也在一定程度上制约着依法行政的发展。因为有法可依是依法行政的前提，这个前提健全完善不够，就不利于全面推进依法行政。
最后，建设法治政府是大陆未来十年的宏伟目标。建设法治政府，要求政府及政府各部门合法行政，合理行政，权责一致、诚实守信等，要符合这些要求以及建设法治政府的内容，必须建立健全行政补偿制度。
（二）健全和完善行政补偿制度需要进一步明确的几个问题
1.关于行政补偿的概念
健全和完善行政补偿制度首先就应弄清行政补偿制度是什么的问题。③在世界范围内，就历史渊源而言，国家补偿行为存在的历史渊源流长。①早在法国大革命时期，国家征用个人的土地等财产，法国就开始支付补偿金了。这一思想后来为《人权宣言》所肯定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”1804年的《法国民法典》第545条重申了《人权宣言》的这一精神：“任何人不得被强制出让其所有权。但因公用，且受公正并事前补偿时不在此限。”在德国，1794年《普鲁士一般邦法》序章第74条、第75条规定，“国家成员之个别权利及利益与公共福祉相矛盾时，国家成员之个别权利及利益应予让步”，“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿。”②但是，作为一项完整的法律制度，行政补偿制度却是国家赔偿制度发展的结果，③因而在历史上的一个较长时期里存在的情形是：将国家补偿做为国家赔偿的一部分混合运用。直到20世纪以来，各国才逐渐倾向于将两者分离别立，即在国家赔偿之外单独确立有关行政补偿的概念、理论依据、基本原则、责任性质等，并专门立法，于是行政补偿制度也就应运而生了。
总体说来，大陆法系国家的行政补偿制度较为完善，概念也较为丰富。在法国，行政补偿包括公用征收补偿和公用征调补偿两种，前者是指行政主体为了公共利益目的以法定的强制方式取得私人不动产的所有权或其它物权时所给予的事先公平的补偿，其标的仅限于不动产；后者是指行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序强制取得财产权和劳务时而给予的补偿，其适用的范围除了不动产外，还可为动产或劳务。但它对不动产只能取得使用权，不能取得所有权。对于动产，则可以取得所有权或使用权。④在德国，行政补偿则细分为征收补偿、准征收补偿、特别负担补偿和征收害补偿等。⑤征收补偿是指国家基于公共利益的需要，对权利人的财产或具有财产价值的权利所为的部分或全部之剥夺而给予的补偿；准征收补偿又称为类似征收之补偿，指国家“违法无责”的行为一旦在实际效果上对当事人构成特别牺牲时而进行的补偿；特别负担补偿是指国家对权利人的财产权的限制违反了平等原则或比例原则时而给予的补偿；征收害补偿指财产权受合法行政行为附随效果的侵害达到征收程度时而为的补偿。⑥在日本，行政补偿称为损失补偿，“是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。”⑦一般包括公用收用补偿和公用限制补偿。我国台湾和大陆学者对行政补偿的内涵也有较多阐述。台湾学者李建良称行政补偿为行政法上之损害补偿，“是指行政机关基于公益目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度，又可称之为行政法上之损失补偿。”⑧林胜鹞认为，“国家补偿是指国家合法行使公权力之职务行为损害人民权益或肇致人民利益重大牺牲者，基于法律规定，对受害人民所应负的补偿义务。”⑨张载宇认为，“国家补偿是指国家或公共团体，因公权适法之行使，使人民发生财产上的损失，由国家以补偿为目的，所负担的公法上的金钱给付之义务。”⑩大陆学者肖峋认为，行政补偿“是因国家机关和国家机关工作人员的适法行为损害了人民的合法权益，国家依照法律、法规、决定或遵照传统而承担的特殊责任。”杨海坤给出了这样的定义：“行政补偿是指行政机关及其工作人员在行政活动中因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊损失或将遭到损失而进行财产上弥补的补救制度，又称行政损失补偿。”还有学者认为，“行政补偿是指行政主体（主要是国家行政机关）管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。”由上可见，对于行政补偿的内涵，学者的表述虽有差异，但并无大的分歧，即都认为行政补偿制度产生的前提是基于社会公益，是合法行使公权力造成相对人特别损害而引起的。其不同的地方主要有四个方面：
一是学者们对导致行政补偿的原因行为虽然都肯定为合法行为，但对该合法行为的主体认识颇不一致。有学者将其局限于行政机关及其工作人员，有的则泛指国家机关和国家机关的工作人员，甚至还包括公共团体。由此也引发了学者在概念用语上的差异：前者通常用“行政补偿”来指称，后者一般用“国家补偿”来表示。
二是在使用行政补偿概念的学者那里，对原因行为的外延大小也有分歧。虽然他们都强调，这种原因行为肯定不包括抽象行政行为，但是否包括具体行政行为以外的非行政行为，认识并不统一。多数学者认为这里的合法行为只能是具体行政行为，即行政主体行使公权力的行为，也有学者认为，这种行为不应局限于行政行为，只要是行政主体为了公共利益而实施的一切合法行为，都可能引起行政补偿的发生。
三是对补偿范围的大小认识不完全相同。有学者着眼于合法权利（益）受到的损害及不利影响，另有学者则强调有形的财产方面的损失。
四是所主张的补偿方式（补偿手段）的多寡不一。有学者认为行政补偿的手段是单一的，只能是在财产上进行弥补即金钱给付，还有的学者认为，除了经济上补偿外，还可以从经济上、生活上、或者工作安置上，乃至于税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。
针对上述关于行政补偿概念的分歧，我们认为应当强调以下几点：第一，既然“行政补偿和行政赔偿是两种相互对应的行政法上的制度”，那么大陆行政法学界已有的对国家赔偿和行政赔偿两者关系较为成熟的理论无疑有助于我们去科学界定国家补偿和行政补偿的关系。在大陆，国家赔偿这一概念的外延要远远大于行政赔偿，它“包括行政赔偿、刑事赔偿与部分民事、行政审判赔偿，而不仅指行政赔偿，”相应地，行政补偿也只能是国家补偿的一个有机组成部分，两者是部分与整体的关系。第二，行政法同其他任何一门学科一样不可能是僵死的，随着社会经济政治的发展，行政法的价值理念将围绕着公民权利这个轴心而不断提升，行政法研究的内容也会不断拓展，呈现出不同历史时期的不同特点。在服务行政的时代，行政主体作为公权力的享有者、行使者，其对相对人权益的影响方式是多种多样的，因此像行政契约中行政主体承担的补偿责任，行政主体合法变更行政计划导致相对人信赖利益损失的补偿等，都可予以考虑将其含在在行政补偿的范围之内。行政补偿的原因行为仅仅是具体行政行为的观点还需进一步研究。第三，随着法治观念的深入人心，公民对自己合法权益的自我保护意识越来越强，若将行政补偿的范围仅仅限于有形的财产损失，将不利于保护公民财产权以外的其他合法权益。
基于此，我们可以考虑将行政补偿明确表述为：行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依保障人权、利益平衡（公平负担）及法治政府之原则，对遭此损害的相对人给予补偿的法律制度。
2.行政补偿的性质
研究行政补偿的性质，是要进一步明确为什么要予以行政补偿的问题。大陆行政法学界对行政补偿的性质看法不一，①代表性的观点主要有以下几种：
（1）行政责任说。该观点认为，行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益的损害，依法由行政主体对相对人所遭受损害以弥补的责任。（2）特殊行政责任说。该说认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在以下几个方面：一是该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损害依法负损害补偿责任；二是该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成相对人损害依法负“无过错责任”；三是该责任不以因果关系为构成要件（并非否认因果关系的存在，只是强调在进行补偿时不深究因果关系），对于法律规定的情形，行政机关对损害负“结果责任”；四是该责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损害要依法负“公平责任”。
（3）法律责任说。此观点认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断“社会义务面前平等原则”的责任。
（4）行政行为说。该说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，因而行政补偿是基于行政主体的一种“积极义务”而实施的补救性行政行为。
（5）法定义务说。认为行政补偿是对行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务。
上述诸种观点虽然都或多或少地触及了行政补偿的实质，为我们进一步探讨其性质提供了较好的思路和启发。但是这些观点，尤其是前面的四种观点并没有完整准确地反映出行政补偿的概念、范围和特征，因而他们对行政补偿性质的表述是片面的不准确的。
第一，行政责任说虽然认识到了行政补偿与行政赔偿在起因上的差异，但除了这种原因行为的不同之外并不能说明两者在性质上有何区别。并且该说将引起行政补偿的原因行为限定为“合法行政行为”，显然无法正确反映现代国家行政补偿的范围。随着现代法治主义的发展，特别是公民权利意识的不断提高，不仅合法行政行为、而且行政行为以外的其他合法行为造成相对人合法权益损害时，相对人也可以依法获得行政补偿。
第二，根据“责任”一词的涵义，行政责任说和特殊行政责任说将行政补偿界定为“责任”也都有一定可取之处。在现代汉语中，“责任”一词有三种不同的含义，一是份内应做的事，或者说是一种角色义务，如岗位职责；二是特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务，如担保责任等；三是因没有做好份内的事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如违约责任等。很显然，在“责任”的前两种意义把行政补偿看成是一种责任还是比较符合实际的。但是将行政补偿性质看成是“行政责任”的观点，有一个致命的缺点，那就是容易与第三种观点即“法律责任说”相混淆，因为在学理上行政法律责任通常就简称为行政责任。并且特殊行政责任说，所主张的四个特殊性，除无过错责任和公平责任有一定的合理性外，另外两个“实质上是行政赔偿领域的结果责任论或危险责任论不加分析地援用于行政补偿领域，混淆了‘损失’与‘损害’的区别。”第三，法律责任说将行政补偿看成是一种“中断‘社会义务面前平等原则’的责任”，由于该说较充分地体现了“公平负担”的原理，因而有一定的合理性。但是，将行政补偿视为一种行政法律责任却违背了法律责任的一般原理。因为法律责任是“一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果”，因而“行政法律责任就是违法、不当行政行为所引起的法律后果”，而行政补偿却是以合法行为为前提的。可见将行政补偿看成是一种法律责任在逻辑上难以自圆其说的。此外，此观点的局限性还表现为不能适应现代国家行政补偿领域不断扩大的趋势，在现代国家，行政补偿的起因既不限于“特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失”，也不限于“国家行使公权力”，还包括公权力行为附随效果所生之特别损害。
第四，行政行为说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，这是可取的。该说的缺陷在于未能清楚地说明法律在何种情况下才能为行政主体设定这种义务。由于在司法实践中，行政补偿总是有原因行为，这种原因行为在多数情况下表现为行政主体的具体行政行为，并且行政补偿通常要在作为原因行为那个行政行为之前作出。而行政行为说恰恰忽略了这一点，这就容易给人造成因果关系颠倒的错觉，甚至行政补偿没有原因行为就能独立存在了。
第五，法定义务说同行政行为说一样，在很大程度上揭示了行政补偿的特殊本质，并且克服了行政行为说没有指明行政补偿原因行为的缺点，从而为我们构建行政补偿制度提供了较为坚实的基础。但是，该说将行政补偿的原因行为界定为“行政主体为实现公共利益而实施的一切行为”，即不论行政主体的合法行为还是违法行为都可以成为引发行政补偿的原因行为，显然混淆了行政补偿和行政赔偿的界限，因而也是不足取的。
基于以上分析，为克服“法律责任说”的逻辑矛盾，避免“行政责任说”、“特殊行政责任说”、“行政行为说”和“法定义务说”可能引起的歧义，我们尝试着在第五种观点的基础上作出如下的归纳：行政补偿的性质是指根据人权保障、利益平衡（公平负担）和法治政府的原理，对行政主体的合法行为及其附随效果造成公民、法人或其他组织合法权益特别损害进行补偿的一种现代国家的法定义务。
3.关于行政补偿的原则
行政补偿的原则对完善行政补偿制度，指导行政补偿的实践，意义重大。它既是行政补偿的指导思想和目标的体现，又是健全完善行政补偿制度必须明确和遵循的基本准则。
目前大陆各单行法律法规和规章对补偿原则的规定各不相同。①大陆行政法学界目前对于行政法的基本原则也还没有形成共识，主要有以下几种观点：公平合理、妥善安置、扶持发展的原则；补偿直接损失原则；补偿物质损失原则；及时补偿原则等等。借鉴国外行政补偿原则的规定，结合大陆的立法现状及理论界对行政补偿原则的研究，我们认为，大陆行政补偿的基本原则可以确定为人权保障、利益平衡（公平负担）、依法补偿等几个原则。
（1）人权保障原则
根据法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。大陆宪法（2004年修正本）第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”行政补偿制度必须服从人权保障原则，以人为本，建立科学、合理、充满人性化的补偿保障机制，以充分保障公民的合法权利。
（2）利益平衡（公平负担）原则①
大陆在传统上重视国家利益和集体利益，强调社会公共利益的优先性。如果社会公共利益和个人利益发生矛盾，个人利益要服从于社会公共利益，但这并不意味着发展社会经济文化事业一定要牺牲公民的个人权利，以损害公民的合法权利为代价。国家发展的根本任务是大力发展社会生产力，提高综合国力和人民的生活水平，每一个公民都应从中受益。自改革开放以来，大陆开始重视对公民个人合法权益的保护，注重社会公共利益和个人利益的协调发展。行政主体作为社会公共利益的代表者，在依法行政过程中其某些行为可能会造成公民的人身损害，对这些因管理社会公共事务而导致的损害，由受害人自己承担是不公平的，代表社会公共利益的国家要对此承担补偿责任，这样一方面可以使受害人尽快地恢复身体健康，维持正常的生活；另一方面可以督促行政主体更加谨慎地行使自己手中的权力，一旦对公民造成人身损害，要将其控制在最低程度，避免给受害人造成更大的痛苦。由于国家承担行政补偿责任的行为多属于合法行为或无过错行为，对社会多数公众来说，这些作为非但不能给公众造成损害，反而有益于社会公众。利益平衡原则相对圆满地解决了国家补偿责任的本质属性问题，不但适于解释合法行为的行政补偿，而且也适于解释其他危险行为及特别损害行为的行政补偿。此外，合法权益受平等保护的宪法规定，要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担，从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和，调和的机制就是行政补偿制度。利益平衡（公平负担）原则正是行政补偿制度对宪法上平等原则的具体落实。
（3）依法补偿原则
合法性原则是行政法的基本原则，行政补偿制度也应服从这一原则。当前，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出了依法行政的基本要求。今后，大陆应在法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度，加强法制的统一性。同时，应该严格依照法律规定的主体，对象，条件，程序，监督与救济等来进行行政补偿，切实做到依法行政。
4.关于行政补偿的范围②
行政补偿范围是行政补偿制度的重要内容之一。它对明确哪些予以补偿，那些不予以补偿，十分重要。它可以分为三种范围：一是行为范围，主要从法律行为和事实行为的分类角度来阐述；二是事项范围，主要是从行政补偿发生的领域来界定；三是权益范围。
（1）行为范围
行政补偿的行为范围，是指行政主体对什么性质的行为造成行政相对人损失而承担补偿责任。从引起行政补偿的行为性质来看，它包括法律行为和事实行为，即包括合法行政行为和行政事实行为，故而行政补偿包括对合法行政行为造成损失的补偿和对出于公共利益目的的行政事实行为造成损失的补偿。对合法行政行为造成损失的补偿主要是从抽象行政行为和具体行政行为的分类角度来探讨。
抽象行政行为是行政主体依法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为能否引起公民的损失？引起损失是否应补偿？这是一个容易产生争议的问题。合法抽象行政行为是完全可能造成相对人损失的，这一点上与具体行政行为并无多大区别。当然，也并非所有抽象行政行为都必然会造成相对人的损失。在实践中不排除抽象行政行政行为造成相对人的损失而不予以补偿的情况。但也存在予以补偿的情况。比如出台某种预防性措施造成相对人一定损失，同时也规定给与一定的补偿。在去年抗击非典过程中，似乎就有这样的例证。但是这个问题太复杂，还有待深入进一步研究。
具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项依法实施的直接影响相对方权利义务的行为、或者对个人组织的权利义务的行使和履行进行监督检查的行为，具有现实、具体和个别性，同公民、法人或其他组织之间形成了广泛、特定的直接关系，因而凡合法的具体行政行为造成相对人合法权益损失的，都应当实行行政补偿。对出于公共利益目的的行政事实行为造成损失的补偿，是指行政主体对其在行政管理和服务过程中，对基于维护公共利益的目的特定行为或特定事实所造成的损失进行补偿。如就公益机构和公共设施方面的非权力职能活动等承担补偿责任；因保护国家和地方重点保护的野生动物，造成农作物或者其他损失给予的补偿；核设施等国家危险责任的补偿；行政机关纯指导性行政指导引起的补偿等。①（2）事项范围
行政补偿的事项范围是指行政主体对哪些具体事项承担补偿责任。目前，在大陆有关行政补偿范围的观点大多是从事项范围探讨的。如有人认为行政补偿范围从两方面来理解：一是要明确行政补偿的界限，即哪些领域可能会发生行政补偿，其中包括公用征收或征用、限制变更使用财物、国家危险责任以及变更行政活动、行政计划、行政合同等的行政补偿；二是要明确行政补偿中补偿损失的大小，即哪些损失应当补偿，哪些损失不予补偿。②而有人认为包括公用征收的补偿、公用征用的补偿、危险责任的补偿、破坏财产的补偿及国家变更指令性计划、变更行政合同的补偿等。③结合大陆目前行政补偿制度立法和实践看，行政补偿主要发生在以下一些领域：一是行政征收或行政征用的补偿。包括征收土地的补偿；征收其他财物的补偿（包括无形财产，如技术发明、专利等）；征收合营企业的补偿；收回国有土地使用权的补偿；征用集体所有土地的补偿；征用公民、法人或其他组织财物的补偿；征用人力劳务的补偿；在紧急情况下征用车辆、房屋等的补偿，等等。二是行政主体变更行政活动、行政计划、行政指导、行政合同等政策和行为的补偿。三是国家危险责任的补偿。主要有危险物和危险人，如核电站发生核遗漏事故，军火库爆炸，枪支走火，国家保护的野生动物伤人，在押罪犯越狱后造成的损害等。四是公民因保护国家财产或协助执行公务受到的损失的补偿。如因保护国家和地方重点保护的野生动物，造成农作物或者其他损失给予的补偿；行政相对方在协助行政机关及其工作人员在执行公务中导致人身或财产损害的补偿。五是行政主体限制相对人某些合法权益的补偿。如限制公民自由处置私人大量拥有文物的补偿；限制专利实施的补偿等。六是部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或、制止骚乱、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施造成部分个人、组织不应有财产损失的，甚至个别人身伤害的补偿。但行政主体对下列行为所造成的损失一般不应予以行政补偿：国家实行宏观调控政策所造成的损失；个人、组织的自我损害行为虽然客观上使行政主体成为受益人，但受损人主观上并无为国家和社会利益自我牺牲其合法权益目的的；属于社会成员平等地对国家和社会承担责任的损失（如依法纳税、依法服兵役等）；其他国家认为不宜给予行政补偿的行为。④（3）权益范围
行政补偿的权益范围，是指行政主体对哪些权益承担补偿责任，它包含着两方面内容：权益内容范围和权益损失范围。1.权益内容范围。公民、法人或其他组织所享有的法律权利可分为实体权利和程序权利，而实体权利又包括了人身权利、财产权利、政治权利及劳动权利等其他权利。在行政活动中，行政机关及其工作人员合法行政行为以及出于公共利益目的的行政事实行为，对上述权利都有可能造成损失。比较大陆行政赔偿，行政主体只对在行政活动中侵犯人身权、财产权的行为予以赔偿，而对公民除了人身权、财产权以外的政治权、受教育权、劳动权、行政程序权利等不予赔偿。因此，行政补偿同行政赔偿一样，也只能以实体权益为限，不存在程序补偿，以人身权和财产权为限，对公民政治权、劳动权、行政程序权利等不予补偿。第一，对财产权的补偿。财产权，是指以财产为客体的权利，它是公民最基本的权利之一，是人们在任何社会得以生存和发展的基本条件。它范围很广，包括物权、债权、知识产权等。①补偿，按其本意就是补偿受害人的财产损失，包括金钱损失和其他财产的损失。因此，在财产权方面，行政补偿范围应是全面的。特别是对于法人和其他组织来说，由于行政补偿实质上只补偿其财产权而不补偿其人身权，使得财产权的补偿责任显得尤为突出和重要。第二，对人身权的补偿。人身权，是指与那些与公民的人身不可分的权利，它是公民最基本的权利，是其他权利的基础，因而对人身权予以法律保护十分重要。人身权内容极为广泛，通常分为人格权和身份权。人格权包括人身自由权、生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权等；身份权包括配偶权、亲权及亲属权等。②比照大陆行政赔偿，在这些权利中，侵犯人身自由权、生命权和健康权的，行政主体应予以行政补偿。需要应注意的是，因为人身权而直接造成财产损失的，行政主体应当负补偿责任，但那是直接对财产损害结果的补偿，属于财产权范围，不是对人身权本身的补偿。2.权益损失范围。包括权益损失性质范围和权益损失程度范围。损失性质可分为物质损失和精神损害两部分。物质损失又称财产损失，是指因侵权行为所导致的具有财产形态的价值或利益的丧失。③精神损害是指侵权行为所导致的致使受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，无法正常进行日常生活的非财产上的损害。④比较行政赔偿制度，精神损害赔偿虽在各国行政赔偿制度中出现较晚，但现在已被许多国家所接受。在大陆，尽管目前尚未将精神损害纳入行政赔偿范围，但要求肯定精神赔偿的呼声愈来愈高。所以，在当前大陆行政补偿实践中，宜采取对人身伤害只补偿由此造成财产损失的原则，即仅对物质损失进行补偿，而对精神损害补偿问题需要进一步研究。应当指出的是，在行政补偿中确定精神补偿有利于对受害人的救济，有利于公民和政府之间新型平等关系的形成，随着社会的发展和进步，确定精神补偿是必然趋势。损失程度可分为直接损失和间接损失，直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低。而间接损失是指侵权行为阻却了财产上的在正常情况下应当得到的利益（即可得利益），如利息、租金、利润、劳动报酬等。⑤比较大陆行政赔偿制度，它以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿间接损失。但在现代行政管理中，相对人的直接损失和间接损失往往相伴随，如果仅赔偿直接损失，而不赔偿间接损失，则难以达到赔偿目的和实现公正，因而从现代社会侵权损害救济的发展趋势来看，间接损失将越来越多地被纳入赔偿范围。所以，就目前而言，行政补偿也应以补偿直接损失为主，原则上不补偿间接损失。但是应当随着社会的发展，行政补偿范围也要不断扩大，既要对直接损失补偿，也要对必要的间接损失实行补偿。
5.关于行政补偿的程序
行政补偿和行政赔偿一样既是一种实体制度，也是一种程序制度，实体制度主要是关于权利内容的规定，程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程，仅有实体没有程序是不健全的制度状态。行政补偿制度应该健全完善补偿程序、监督程序和救济程序。对补偿行政程序，比如公开，告知，回避，听证，时效等制度都应得到重视。从目前情况看，应是根据具体行政需要，灵活规定，但不能违背基本的行政程序法理和制度。
①作者简介：青锋：法学博士，国务院法制办公室协调司司长；张水海：法学硕士，国务院法制办公室协调司干部。
②参见彭诵：《论建立行政补偿制度的理论基础》，载《中国煤炭经济学院学报》2000年第1期。
①参见张梓太，吴卫星：《行政补偿理论分析》，载《法学》2003年第8期。
②有关成本共担机制的论述请见：张家勇：《建立实施“天然林保护工程”的行政补偿法律制度研究（上）》，载《西南民族学院学报》（哲学社会科学版）2000年第2期。
③对行政补偿的概念大陆学者仁者见仁，智者见智，有着多种说法，可参见：王太高：《行政补偿初论》载《学海》2002年第4期。
①请参见王太高：《行政补偿初论》载《学海》2002年第4期。
①请参见本文前段有关行政补偿原则的论述。
①有关利益平衡（公平负担）原则有许多学者撰文研究，见高景芳，章琴，张红曼：《论行政补偿的宪法基础》载《甘肃政法成人教育学院学报》2003年第1期。
②祁小敏：《试论我国行政补偿范围》，载《理论探索》2003年第3期。
①林良灌：《市场经济条件下行政指导若干问题探讨》，《中国行政法学新理念》，第304页。
②郑全新：《我国行政补偿制度研究》，载《行政法学研究》，1993年第3期，第34页。
③肖峋：《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》，中国民主法制出版社，1994年版，第264-265页。
④姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第478页。
①张俊浩：《民法学原理》，中国政法大学出版社，1997年版，第76页。
②张俊浩：《民法学原理》，中国政法大学出版社，1997年版，第76页。
②马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社，1994年版，第153页。
国有土地征收赔偿细则篇4
关键词:行政补偿规定立法执法问题对策建议
一、中国行政补偿制度的历史发展
我国是一个历史悠久的大国，但是封建统治时间很长，君权本位思想根源很深，也很典型。"国家责任"直到民主革命之后才出现。我国人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》。该条例规定："由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。"这其中显然含有行政补偿的内容。
建国以后，行政补偿制度得到了初步的发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区条例》第14条明确规定："国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。"该条例确立了公平合理的补偿原则，并对补偿的方式、弥补损失的范围做了初步规定，体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953年11月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序做了具体规定，与此同时，地方人民政府又依法就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等做了规定。1962年9月中共中央制定的《农村工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。""期间，法制建设遭到破坏，行政补偿制度的发展也被搁浅。
十一届三中全会以后，随着改革开放政策的推行，我国实现了经济的复苏和发展，法制建设也提上了日程，行政补偿制度得以快速发展。20世纪80年代初颁布的《森林法》《草原法》《渔业法》和《土地管理法》等确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，1986年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿做了规定。1988年《水法》《野生动物保护法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及1989年《法》等都对有关范围的行政补偿做了原则性的规定。在这一阶段，立法速度比较快，行政补偿制度迅速恢复并有所发展。补偿的范围有所拓展，除土地、房屋的征收征用补偿外，还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制，补偿的范围还不够广。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防条例》、1989年颁布的《城市规划法》《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。
邓小平南巡讲话以后，我国进入了建设社会主义市场经济的新时期，法制建设也跃上了新的台阶。法律意识、权，利意识日益增强，立法速度不断加快，观念不断更新，新颁布的法律法规关于行政补偿制度条款规定越来越详细。1992年《矿山安全法》、1993年《水生野生动物保护实施条例》《长江三峡工程建设移民条例》都规定了行政补偿制度。此外，1994年《城市房地产开发法》、1995年《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》《环境噪声污染防治法》、1997年《公路法》《防洪法》《国防法》、1998年《消防法》《森林法》《土地管理法》（修订）、2000年的《种子法》《外资企业法》、2001年的《海域使用管理法》《防沙治沙法》、2002年的《农村土地承包法》《水法》《文物保护法》《草原法》《农业法》等都对行政补偿做了相关规定。同时，一些地方性法规也对行政补偿做了更具体的规定，如1993年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》《陕西省城市房屋拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是：立法速度明显加快，补偿制度内容日益丰富，如1998年《土地管理法》共有九个条款涉及土地征用补偿问题，对土地征收征用的审批程序和补偿标准做了较详细的规定；补偿范围更加广泛，新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的，都对补偿问题做了规定，补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域。
特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定："公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。"2004年修正的《中华人民共和国宪法》第十三条规定："公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"这两部法律的颁布对我国健全和完善行政补偿制度都具有里程碑式的时代意义。
总之，从这些法律、法规来看，我国已在较为广泛的领域建立了行政补偿制度。
二、中国行政补偿制度的现状与问题
（一）中国行政补偿制度的现状
1.行政补偿制度的规定情况。据不完全统计，截至2004年7月31日止，我国已经制定了459部法律、982部行政法规、32761部规章，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、规章140多部。
2.行政补偿制度的内容。从这些法律法规和规章对行政补偿的具体规定来看，关于行政补偿的主体，主要有以下几种情况：第一，法律并不明确规定补偿主体。如《草原法》第三十九条规定：因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。第二，有的法律规定国家为补偿的主体。如《农业法》第七十一条规定：国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿。第三，有的法律规定具体单位（包括行政机关和企事业组织）是补偿主体，由谁补偿比较明确。如《人民防空法》第二十八条规定：任何组织或者个人不得擅自拆除本法第21条规定的人民防空工程；确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责补建或者补偿。又如，《文物保护法》第四十三条规定：依法调拨、交换、借用国有馆藏文物，取得文物的文物收藏单位可以对提供文物的文物收藏单位给予合理补偿。再如，《土地管理法》第三十四条规定：使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿。《防沙治沙法》第三十五条规定：因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。
关于行政补偿的范围和标准，有的规定包括人身损害补偿，有的不包括，如《国防法》第五十五条规定：公民和组织因国防建设和军事活动在经济上受到直接损失的，可以依照国家有关规定取得补偿。而《人民警察法》第三十四条规定：公民和组织因协助人民警察执行职务，造成人身伤亡或者财产损失的，应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿。有的规定只补偿直接经济损失，有的没有明确规定，如《水法》第三十五条规定：从事工程建设，占用农业灌溉水源、灌排工程设施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的，建设单位应当采取相应的补救措施；造成损失的，依法给予补偿。《国防法》第四十八条规定：县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。
关于行政补偿的原则，也有多种规定。第一，规定适当补偿原则。如《防洪法》第四十五条第二款规定："调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。"第二，规定合理补偿原则。如《矿产资源法》第三十六条规定："国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿。"第三，相应补偿原则。如《海域使用管理法》第三十条规定："因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。"第四，一定补偿原则。如《民族区域自治法》第六十六条第一款规定："国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。"
关于行政补偿的具体程序，主要有如下情况：第一，规定由补偿单位主动给予补偿。如《归侨侨眷权益保护法》第十三条第二款规定："依法征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的，建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安置。"第二，规定依申请补偿。如《水生野生动物保护实施条例》第十条规定："因保护国家重点保护的和地方重点保护的水生野生动物受到损失的，可以向当地人民政府渔业行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府有关规定给予补偿。"第三，规定了较为细致的协商补偿程序。如《土地管理法实施条例（1998）》第二十五条规定："征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人，使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。"
关于行政补偿的监督（主要是对行政补偿资金的管理和监督）程序，大多是概括规定依法追究法律责任。如《水法》第七十三条规定：侵占、盗窃或者抢夺防汛物资、防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任。《农村土地承包法》第五十九条规定：违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损失的，应当承担损害赔偿等责任。《石油地震勘探损失补偿规定》第二十四条规定：违反第四条规定，截留、回扣补偿费用的单位和个人，由监察部门责令其退回被截留、回扣的补偿费用，并可予以行政处罚。《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定：拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。
关于行政补偿的救济程序（包括行政救济和司法救济），有些法规对此做了比较详细的规定。比如，《土地管理法实施条例（1998）》第二十五条规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定："拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。"第十六条规定："拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。"此外，对行政补偿的救济，行政调解、行政复议、行政诉讼也是重要的救济渠道。如《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》曾规定："公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权做出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提讼的，人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提讼的，人民法院应当作为民事案件受理。"
3.行政补偿制度的特点。第一，现行行政补偿规定涉及面广、数量多，比较具体。这是主要特征。现有的行政补偿制度已涉及众多领域，如国防、公共安全、环境资源保护、协助公务、征地、拆迁等方方面面。制度性规定比较具体，面也广，分布于490多部法律法规和规章中。此外，还有大量文件也涉及行政补偿的问题。第二，发展变化快，反映鲜明的时代特征。十一届三中全会以后，行政补偿制度的发展变化很快，反映着鲜明的时代特征。1984年《消防条例》中只有"征用""协助消防"等语，却无行政补偿之规定，1998年《消防法》中做出了规定。1990年的《铁路法》只在第三十六条第六款中隐含行政补偿规定，而1997年《公路法》中第三十一、四十、四十五、四十八、六十七条等五个条款中涉及行政补偿规定。特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，规定了行政机关因依法撤回生效许可应予补偿的制度。2004年修正的《中华人民共和国宪法》第十三条关于国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿的规定，对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑式的时代意义。第三，行政补偿制度建设已纳入法治政府框架。为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出了依法行政要诚实守信的基本要求即：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。同时还强调："完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。""要建立健全行政补偿制度。"这充分说明，行政补偿制度的建立和健全已经纳入了建设法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度将是我国政府未来十年内全面推进依法行政的重要任务之一，也是建设法治政府的重要内容之一。
（二）行政补偿制度存在的问题
我国行政补偿制度已有多年的法律实践，并且取得了很大进步。对存在的问题，尚需进一步研究解决。目前存在的主要问题：一是，行政补偿制度的各种具体规定相互之间的统一性不够。统一性不够就可能在实际执行中出现不够协调和平衡的问题。二是，有些地方对行政补偿的财力保障还不够，使有的补偿难以到位。三是，与国家赔偿制度相比，在健全制度上还有一定差距。此外，行政补偿方面的理论研究也还不够，难以适应健全和完善行政补偿制度的需要。
三、中国行政补偿制度的发展趋势
（一）加快建立健全统一的行政补偿制度是总的必然发展趋势
加快建立健全行政补偿制度是保障公民合法权益的需要，是法制统一的需要，是社会主义市场经济主体利益平衡的需要，是全面推进依法行政、建设法治政府的需要。我们应该借鉴国外有益经验，完善我国的行政补偿制度，切实解决实践中存在的诸多现实问题，建设统一的中国特色的行政补偿制度。这就是我国行政补偿制度发展的基本趋势。
1.加快健全统一的行政补偿制度是保障合法权益的迫切需要。行政补偿制度缘于公用征收，其最初起源于西方国家宪法保障财产权的规定。根据法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。因此，近现代西方国家有不少在宪法中规定了行政补偿制度（注：近现代西方国家有不少是在宪法或宪法性文件中规定行政补偿的。如法国1789年《人权宣言》就宣布："财产是神圣不可侵犯的权利，除非当各法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。"美国1791年《权利法案》第5修正案规定："任何人不得非经由法律正当程序，即被剥夺生命、自由与财产；私有财产不得未获公正补偿即遭占取。"继1919年魏玛宪法之后，西德1949年的基本法第14条第3项规定：财产之征收，必须为公共福利始得为之。征收之执行，须由立法规定或根据法律始得为之。此项法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之衡量。关于征收补偿数额的争议，由普通法院管辖之。基本法该项规定允许直接以法律为公益征收，但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定，学者称之为"联结条款""一揽子条款"。在日本，学者认为行政补偿的宪法依据主要有：1946年《日本国宪法》第29条第3款：私有财产在正当补偿下得收为公用；第14条平等原则的规定：一切国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中，不得因人种、信仰、性别、社会身份及门第不同而有所差别；第25条生存权的规定：一切国民都享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利。国家必须在生活的一切方面努力于提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。）。
我国宪法第十条规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"第十三条规定："公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"第三十三条规定："凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。"这就从宪法上确立了国家保障人权、保障公民私有财产权和继承权的制度。基于人权保障的原则对私有财产征用并补偿在我国宪法上有了依据，加快建立健全行政补偿制度将有利于保障这一原则得以进一步的落实。
2.加快建立健全行政补偿制度是社会主义市场经济主体利益平衡的需要。在社会主义市场经济条件下，为着公共利益的目的而对特定人权益予以剥夺或限制，基于现代法治精神，无可否认具有相当的合法性。但需要明确的是，谁应当为这一利益的获得负担其成本。由于利益的公共特点，这里存在一个市场经济基本规则的运作问题，即成本共担机制。在为公共利益而实施特定行政行为时，不论是所谓抽象还是具体的行政行为，如果完全以一部分人的牺牲为代价，即会发生投入-产出的错位，一方面影响投入者的投入积极性，另一方面使另一部分人享有纯粹的"外部性"效益，使其成为纯粹的"搭乘便车者"，增加其投机收益（注：有关成本共担机制的论述请参见张家勇："建立实施''''天然林保护工程''''的行政补偿法律制度研究（上）"，载《西南民族学院学报》（哲学社会科学版）2000年第2期。）。
宪法规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等。据法理，宪法上这种平等，不仅体现为在权益享有上的抽象平等，更在于权益受到损失时法律保护上的具体平等。由此，不能以特定人利益的保障为由不予补偿。合法权益受平等保护的宪法规定，要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担，从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和，调和的机制就是行政补偿制度。加快建立健全行政补偿制度，将有助于保障社会主义市场经济条件下主体利益的平衡，化解利益冲突，有助于社会的稳定。
3.加快建立健全行政补偿制度是保障我国法制统一及全面推进依法行政、建设法治政府的需要。第一，加快建立健全行政补偿制度是维护法制统一的需要。我国行政补偿制度的特点是面广、量多且比较具体，而相应地，其统一性也就不够，因此，要推进法制的统一需要进一步建立比较统一的行政补偿制度。第二，行政补偿制度的统一性不够，也在一定程度上制约着依法行政的发展。因为有法可依是依法行政的前提，这个前提健全完善不够，就不利于全面推进依法行政。第三，建设法治政府是我国未来十年的宏伟目标。建设法治政府，要求政府及政府各部门合法行政、合理行政、权责一致、诚实守信等，要符合这些要求，必须建立健全行政补偿制度。
（二）健全和完善行政补偿制度需要进一步研究的几个问题
1.关于行政补偿的界定。健全和完善行政补偿制度首先就应弄清行政补偿制度是什么的问题（注：对行政补偿的概念我国学者仁者见仁、智者见智，有着多种说法。参见王太高："行政补偿初论"，载《学海》2002年第4期。）。在法国，行政补偿包括公用征收补偿和公用征调补偿两种，前者是指行政主体为了公共利益目的以法定的强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权时所给予的事先公平的补偿，其标的仅限于不动产；后者是指行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序强制取得财产权和劳务时而给予的补偿，其适用的范围除了不动产外，还可为动产或劳务。但它对不动产只能取得使用权，不能取得所有权。对于动产，则可以取得所有权或使用权。
在德国，行政补偿则细分为征收补偿、准征收补偿、特别负担补偿和征收害补偿等。征收补偿是指国家基于公共利益的需要，对权利人的财产或具有财产价值的权利所做的部分或全部之剥夺而给予的补偿；准征收补偿又称为类似征收之补偿，指国家"违法无责"的行为一旦在实际效果上对当事人构成特别牺牲时而进行的补偿；特别负担补偿是指国家对权利人的财产权的限制违反了平等原则或比例原则时而给予的补偿；征收害补偿指财产权受合法行政行为附随效果的侵害达到征收程度时而做的补偿。
在日本，行政补偿称为损失补偿，是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。一般包括公用收用补偿和公用限制补偿。
我国台湾地区学者对行政补偿的内涵也有较多阐述。学者李建良称行政补偿为行政法上之损失补偿，"是指行政机关基于公益目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度，又可称之为行政法上之损失补偿"。林胜鹞认为："国家补偿是指国家合法行使公权力之职务行为损失人民权益或肇致人民利益重大牺牲者，基于法律规定，对受害人民所应负的补偿义务。"张载宇认为："国家补偿是指国家或公共团体，因公权适法之行使，使人民发生财产上的损失，由国家以补偿为目的，所负担的公法上的金钱给付之义务。"
我国学者肖峋认为，行政补偿"是因国家机关和国家机关工作人员的适法行为损失了人民的合法权益，国家依照法律、法规、决定或遵照传统而承担的特殊责任"。杨海坤给出了这样的定义："行政补偿是指行政机关及其工作人员在行政活动中因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊损失或将遭到损失而进行财产上弥补的补救制度，又称行政损失补偿。"
由上可见，对于行政补偿的内涵，学者的表述虽有差异，但并无大的分歧，即都认为行政补偿制度产生的前提是基于社会公益，是合法行使公权力造成相对人特别损失而引起的。其不同的地方主要有四个方面：
第一，学者们对导致行政补偿的原因行为虽然都肯定为合法行为，但对该合法行为的主体认识颇不一致。有学者将其局限于行政机关及其工作人员，有的则泛指国家机关和国家机关的工作人员，甚至还包括公共团体。由此也引发了学者在概念用语上的差异：前者通常用"行政补偿"来指称，后者一般用"国家补偿"来表示。
第二，在使用行政补偿概念的学者那里，对原因行为的外延大小也有分歧。虽然他们都强调，这种原因行为不包括抽象行政行为，但是否包括具体行政行为以外的非行政行为，认识并不统一。多数学者认为这里的合法行为只能是具体行政行为，即行政主体行使公权力的行为；也有学者认为，这种行为不应局限于行政行为，只要是行政主体为了公共利益而实施的一切合法行为，都可能引起行政补偿的发生。
第三，对补偿范围的大小认识不完全相同。有学者着眼于合法权利（益）受到的损失及不利影响；另有学者则强调有形的财产方面的损失。
第四，所主张的补偿方式（补偿手段）的多寡不一。有学者认为行政补偿的手段是单一的，只能是在财产上进行弥补即金钱给付；还有的学者认为，除了经济上补偿外，还可以从生活上或者工作安置上，乃至于税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。
针对上述关于行政补偿概念的分歧，我们认为应当强调以下几点：
第一，既然"行政补偿和行政赔偿是两种相互对应的行政法上的制度"，那么我国行政法学界已有的对国家赔偿和行政赔偿两者关系较为成熟的理论，无疑有助于我们去科学界定国家补偿和行政补偿的关系。在我国，国家赔偿这一概念的外延要远远大于行政赔偿，它包括行政赔偿、刑事赔偿与部分民事、行政审判赔偿，而不仅指行政赔偿；相应地，行政补偿也只能是国家补偿的一个有机组成部分，两者是部分与整体的关系。
第二，在与行政赔偿的区别上来认识行政补偿。一般认为，这两者的区别主要是：首先，两者造成损失的前提不同。行政补偿，是以"合法"行政行为为前提，即行政机关及其工作人员在依法执行公务时损失了公民、法人或其他组织的合法权益；而行政赔偿是以"违法"行政行为为前提，即行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益造成损失。其次，两者适用原则不同。行政赔偿适用等价原则，赔偿额往往等于实际损失额，当事人双方在不违背国家利益、集体利益和他人合法利益的前提下，可以自由协商。而行政补偿不适用等价原则，补偿的数额一般有法律规定。再次，两者的性质不同。行政赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态；而行政补偿则是以法律规定为限，其目的是为因公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救，以体现公平负担的精神。四是承担责任的时间不同。行政赔偿一般发生在损失发生之后，而行政补偿一般在损失发生之前就已经决定了。五是目的不同，行政补偿主要是为了保障相对人的合法权益而对相对人的合理补偿；而行政赔偿主要是为了对违法侵权行为进行惩戒。
第三，行政法同其他任何一门学科一样不可能是僵死的。随着社会经济政治的发展，行政法的价值理念将围绕着公民权利这个轴心而不断提升，行政法研究的内容也会不断拓展，呈现出不同历史时期的不同特点。在服务行政的时代，行政主体作为公权力的享有者、行使者，其对相对人权益的影响方式是多种多样的，因此像行政契约中行政主体承担的补偿义务、行政主体合法变更行政计划导致相对人信赖利益损失的补偿等，都可予以考虑将其含在行政补偿的范围之内。行政补偿的原因行为仅仅是具体行政行为的观点还需进一步研究。
第四，随着法治观念的深入人心，公民对自己合法权益的自我保护意识越来越强，若将行政补偿的范围仅仅限于有形的财产损失，将不利于保护公民财产权以外的其他合法权益。
据此，我们认为，行政补偿制度有如下几个特征：
第一，补偿主体乃行政主体。这就区别于其他主体的补偿。行政主体所给予的行政补偿和其他主体给予的补偿共同构成国家补偿。
第二，什么情形下予以补偿应基于法律之规定。发生行政补偿的原因多种多样，单从行为范围上看，就有合法行政行为（这使得行政补偿得以区别于行政赔偿）、合法行政事实行为、公权力附随效果等种类。
第三，必须是基于社会公共利益的需要才可使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失。这符合宪法的规定，也说明了行政补偿作为公益与私益平衡机制的本质属性。
第四，补偿范围是公民、法人或其他社会组织的合法权益所遭受的特别损失。首先，只要是损失了合法的权益--包括实体权益和程序权益，就应予以补偿，不限于目前国家行政赔偿中的人身权和财产权范围。其次，只补偿特别损失，以公益和私益平衡为要务。
基于此，从制度层面讲，我们可以考虑将行政补偿界定为：行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，依保障人权、利益平衡（公平负担）及法治政府之原则，对遭此损失的相对人给予补偿的法律制度。从行为上看，亦是指行政主体基于法律之规定，在因公益需要而使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失时，对其给予的补偿。
2.关于行政补偿的性质。研究行政补偿的性质，是要进一步明确为什么要予以行政补偿的问题。我国行政法学界对行政补偿的性质尚有不同看法（注：参见王太高："行政补偿初论"，载《学海》2002年第4期。），代表性的观点主要有以下几种：
第一，行政责任说。该观点认为，行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由行政主体对相对人所遭受损失予以弥补的责任。
第二，特殊行政责任说。该说认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在以下几个方面：一是该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损失依法负损失补偿义务；二是该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成相对人损失依法负"无过错责任"；三是该责任不以因果关系为构成要件（并非否认因果关系的存在，只是强调在进行补偿时不深究因果关系），对于法律规定的情形，行政机关对损失负"结果责任"；四是该责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负"公平责任"。
第三，法律责任说。此观点认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断"社会义务面前平等原则"的责任。
第四，行政行为说。该说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，因而行政补偿是基于行政主体的一种"积极义务"而实施的补救性行政行为。
第五，法定义务说。认为行政补偿是对行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务。
上述诸种观点虽然都或多或少地触及了行政补偿的实质，为我们进一步探讨其性质提供了较好的思路和启发。但是这些观点，在完整准确地反映行政补偿的性质方面还需要进一步研究。
第一，行政责任说虽然认识到了行政补偿与行政赔偿在起因上的差异，但除了这种原因行为的不同之外并不能说明两者在性质上有何区别。并且该说将引起行政补偿的原因行为限定为"合法行政行为"，难以全面反映现代国家行政补偿的范围。随着现代法治主义的发展，特别是公民权利意识的不断提高，不仅合法行政行为，而且行政行为以外的其他合法行为造成相对人合法权益损失时，相对人也可以依法获得行政补偿。
第二，根据"责任"一词的涵义，行政责任说和特殊行政责任说将行政补偿性质界定为"责任"也都有一定可取之处。在现代汉语中，"责任"一词有三种不同的含义：一是份内应做的事，或者说是一种角色义务，如岗位职责；二是特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务，如担保责任等；三是因没有做好份内的事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如违约责任等。很显然，在"责任"的前两种意义把行政补偿看成是一种责任还是比较符合实际的。但是将行政补偿性质看成是"行政责任"的观点，容易与第三种观点即"法律责任说"相混淆，因为在学理上行政法律责任通常就简称为行政责任。
第三，法律责任说将行政补偿看成是一种"中断''''社会义务面前平等原则''''的责任"，由于该说较充分地体现了"公平负担"的原理，因而有一定的合理性。但是，将行政补偿视为一种行政法律责任却与法律责任的一般原理难以协调。因为法律责任一般是因违法行为和法律的特殊规定而引起的，而行政补偿却是以合法行为为前提。此外，在现代国家，行政补偿的起因既不限于"特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失"，也不限于"国家行使公权力"，还包括公权力行为附随效果所生之特别损失。
第四，行政行为说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，这是可取的。但未能清楚地说明法律在何种情况下才能为行政主体设定这种义务。由于在司法实践中，行政补偿总是有原因行为，这种原因行为在多数情况下表现为行政主体的具体行政行为，并且行政补偿通常要在作为原因行为那个行政行为之前做出。而行政行为说恰恰忽略了这一点，这就容易给人造成因果关系颠倒的错觉，甚至行政补偿没有原因行为就能独立存在了。
第五，法定义务说同行政行为说一样，在很大程度上揭示了行政补偿的特殊本质，并且克服了行政行为说没有指明行政补偿原因行为的缺点，从而为我们构建行政补偿制度提供了较为坚实的基础。但是，该说将行政补偿的原因行为界定为"行政主体为实现公共利益而实施的一切行为"，即不论行政主体的合法行为还是违法行为都可以成为引发行政补偿的原因行为，显然混淆了行政补偿和行政赔偿的界限，因而也是不足取的。
基于以上分析，我们尝试着在第五种观点的基础上做出如下的归纳：行政补偿的性质是指行政主体依据法律之规定，在因公益需要而使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失时，对其给予补偿的一种现代国家的法定义务。
3.关于行政补偿的原则。行政补偿的原则对完善行政补偿制度、指导行政补偿的实践，意义重大。它既是行政补偿的指导思想和目标的体现，又是健全完善行政补偿制度必须明确和遵循的基本准则。
目前，我国各单行法律法规和规章对补偿原则的规定各不相同（注：参见本文前段有关行政补偿原则的论述）。我国行政法学界目前对于行政法的基本原则也还没有形成共识，主要有以下几种观点：公平合理、妥善安置、扶持发展的原则；补偿直接损失原则；补偿物质损失原则；及时补偿原则等等。借鉴国外行政补偿原则的规定，结合我国的立法现状及理论界对行政补偿原则的研究，我们认为，我国行政补偿的基本原则可以确定为人权保障、利益平衡（公平负担）、依法补偿等几个原则。
第一，人权保障原则。根据法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。我国宪法第三十三条规定："国家尊重和保障人权。"行政补偿制度必须服从人权保障原则，以人为本，建立科学、合理、充满人性化的补偿保障机制，以充分保障公民的合法权利。
第二，利益平衡（公平负担）原则（注：有关利益平衡（公平负担）原则有许多学者撰文研究，参见高景芳、章琴、张红曼："论行政补偿的宪法基础"，载《甘肃政法成人教育学院学报》2003年第1期。）。我国在传统上重视国家利益和集体利益，强调社会公共利益的优先性。如果社会公共利益和个人利益发生矛盾，个人利益要服从于社会公共利益，但这并不意味着发展社会经济文化事业一定要牺牲公民的个人权利，以损失公民的合法权利为代价。自改革开放以来，我国开始重视对公民个人合法权益的保护，注重社会公共利益和个人利益的协调发展。2004年的宪法修正案明确规定要对公民、法人和其他组织在公益征收、征用中遭受的特别损失给予补偿。行政主体作为社会公共利益的代表者，在依法行政过程中其某些行为可能会造成公民的特别损失，对这些因公益需要而导致的特别损失，由受损失人个人承担是不公平的，代表社会公共利益的国家要对此承担补偿义务，这样一方面可以使受损失人尽快地恢复并维持正常的生活；另一方面可以督促行政主体更加谨慎地行使自己手中的权力，一旦对公民造成特别损失，要将其控制在最低程度，避免给受害人造成更大的痛苦。利益平衡原则相对圆满地解决了国家补偿义务的本质属性问题，它要求公益和私益要相对平衡，行政主体应对相对人做公平合理、及时有效的补偿。此外，合法权益受平等保护的宪法规定，要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担，从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和。调和的机制就是行政补偿制度。利益平衡（公平负担）原则正是行政补偿制度对宪法上平等原则的具体落实。
第三，依法补偿原则。合法性原则是行政法的基本原则，行政补偿制度也应服从这一原则。按照《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求，应在法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度，加强法制的统一性。同时，应该严格依照法律规定的主体、对象、条件、程序、监督与救济等来进行行政补偿，切实做到依法行政。
4.关于行政补偿的范围。行政补偿范围是行政补偿制度的重要内容之一。它对明确哪些予以补偿、哪些不予以补偿，十分重要（注：祁小敏："试论我国行政补偿范围"，载《理论探索》2003年第3期）。它可以分为三种范围：一是行为范围，二是事项范围，三是权益范围。
第一，行为范围。行政补偿的行为范围，是指行政主体对什么性质的行为造成行政相对人损失而承担补偿义务。从引起行政补偿的行为性质来看，它包括合法行政行为和合法行政事实行为以及行政主体行使公权力所带来的附随效果。与之相比，目前行政赔偿的行为范围仅包括违法行政行为和违法行政事实行为两部分（注：违法行政事实行为在赔偿法中主要规定为："以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。"）。
对合法行政行为造成损失的补偿主要是从抽象行政行为和具体行政行为的分类角度来探讨。抽象行政行为是行政主体依法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为能否引起公民的损失？引起损失是否应补偿？这是一个容易产生争议的问题。合法抽象行政行为是完全可能造成相对人损失的，这一点上与具体行政行为并无多大区别。当然，也并非所有抽象行政行为都必然会造成相对人的损失。在实践中不排除抽象行政行为造成相对人的损失而不予以补偿的情况；但也存在予以补偿的情况。比如出台某种预防性措施造成相对人一定损失，同时也规定给予一定的补偿。在抗击非典过程中，似乎就有这样的例证。但是这个问题太复杂，还有待进一步研究。具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项依法实施的直接影响相对人权利义务的行为、或者对个人组织的权利义务的行使和履行进行监督检查的行为，具有现实、具体和个别性，同公民、法人或其他组织之间形成了广泛、特定的直接关系，因而凡合法的具体行政行为造成相对人合法权益损失的，都应当实行行政补偿。
对出于公共利益目的合法行政事实行为造成损失的补偿，是指行政主体对其在行政管理和服务过程中，对基于维护公益目的的非权力职能活动造成损失承担补偿义务。如行政机关纯指导性行政指导引起的补偿等（注：林良灌：《市场经济条件下行政指导若干问题探讨》，载《中国行政法学新理念》第304页，中国方正出版社会1997年版。）。
对行政主体在行使公权力过程中所产生的附随效果导致的特别损失也应给予补偿。如《中华人民共和国水法》第二十条规定，兴建水工程或者其它建设项目，对原有灌溉用水、供水资源或者航道水量有不利影响的，建设单位应当采取补救措施或者给予补偿。此外，依《中华人民共和国国防法》规定，公民、法人和其他组织因国防建设和军事活动在经济上受到影响的，可以依照国家有关规定取得补偿。
第二，事项范围。行政补偿的事项范围是指行政主体对哪些具体事项承担补偿义务。目前，在我国有关行政补偿范围的观点大多是从事项范围探讨的。结合我国目前行政补偿制度立法和实践看，行政补偿主要发生在以下一些领域：一是行政征收或行政征用的补偿；二是行政主体变更行政许可、行政计划、行政指导、行政合同等政策和行为的补偿；三是国家危险责任的补偿；四是公民因保护国家财产或协助执行公务受到的损失的补偿；五是行政主体限制相对人某些合法权益的补偿；六是部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或、制止骚乱、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施以及工程兴建造成部分个人、组织不应有财产损失的，甚至个别人身伤害的补偿。
但行政主体对下列行为所造成的损失一般不应予以行政补偿：国家实行宏观调控政策所造成的损失；个人、组织的自我损失行为虽然客观上使行政主体成为受益人，但受损人主观上并无为国家和社会利益自我牺牲其合法权益目的的；属于社会成员平等地对国家和社会承担责任的损失（如依法纳税、依法服兵役等）；其他国家认为不宜给予行政补偿的行为（注：姜明安：《行政法与行政诉讼法》第478页，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。）。
第三，权益范围。行政补偿的权益范围，是指行政主体对哪些权益承担补偿义务，它包含着两方面内容：权益内容范围和权益损失范围。
一是权益内容范围。公民、法人或其他组织所享有的法律权利可分为实体权利和程序权利，而实体权利又包括了人身权利、财产权利、政治权利及劳动权利等其他权利。在行政活动中，行政机关及其工作人员合法行政行为以及出于公共利益目的的行政事实行为，对上述权利都有可能造成损失。比较我国行政赔偿，行政主体只对在行政活动中侵犯人身权、财产权的行为予以赔偿，而对公民除了人身权、财产权以外的政治权、受教育权、劳动权、行政程序权利等不予赔偿。对此，我们认为，行政补偿的权益内容范围是否以财产权、人身权为限，有待进一步研究，这里，我们主要论述对财产权和人身权的补偿。首先，对财产权的补偿。财产权是公民最基本的权利之一，是人们在任何社会得以生存和发展的基本条件。它范围很广，包括物权、债权、知识产权等。对财产权的补偿，按其本意就是补偿受害人的财产损失，包括金钱损失和其他财产的损失。因此，在财产权方面，行政补偿范围应是全面的。特别是对于法人和其他组织来说，由于行政补偿实质上只补偿其财产权而不补偿其人身权，使得财产权的补偿义务显得尤为突出和重要。其次，对人身权的补偿。人身权是公民最基本的权利，是其他权利的基础，因而对人身权予以法律保护十分重要。比照我国行政赔偿，有学者主张，侵犯人身自由权、生命权和健康权的，行政主体应予以行政补偿。需要应注意的是，因为人身权而直接造成财产损失的，行政主体应当负补偿义务，但那是直接对财产损失结果的补偿，属于财产权范围，不是对人身权本身的补偿。
二是权益损失范围。包括权益损失性质范围和权益损失程度范围。损失性质范围可分为物质损失和精神损害两部分。物质损失又称财产损失，是指因侵权行为所导致的具有财产形态的价值或利益的丧失（注：马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》第153页，中国法制出版社1994年版。）。精神损害是指侵权行为所导致的受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，无法正常进行日常生活的非财产上的损失（注：法学研究编辑部编著：《新中国民法学研究综述》第509页，中国社会科学出版社1990年版。）。比较行政赔偿制度，精神损害赔偿虽在各国行政赔偿制度中出现较晚，但现在已被许多国家所接受。在我国，尽管目前尚未将精神损害纳入行政赔偿范围，但要求肯定精神赔偿的呼声愈来愈高。所以，在当前我国行政补偿实践中，宜采取对人身伤害只补偿由此造成财产损失的原则，即仅对物质损失进行补偿，而对精神损害补偿问题需要进一步研究。应当指出的是，在行政补偿中确定精神补偿有利于对受害人的救济，有利于公民和政府之间新型平等关系的形成。损失程度范围可分为直接损失和间接损失，直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低。而间接损失是指侵权行为阻却了财产上在正常情况下应当得到的利益（即可得利益），如利息、租金、利润、劳动报酬等（注：张俊浩：《民法学原理》第76页，中国政法大学出版社1997年版。）。比较我国行政赔偿制度，它以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿间接损失。但在现代行政管理中，相对人的直接损失和间接损失往往相伴随，如果仅赔偿直接损失，而不赔偿间接损失，则难以达到赔偿目的和实现公正，因而从现代社会侵权损失救济的发展趋势来看，间接损失将越来越多地被纳入赔偿范围。所以，就目前而言，行政补偿也应以补偿直接损失为主，原则上不补偿间接损失。但是应当适应社会的发展，也要不断扩大行政补偿范围，既要对直接损失补偿，也要对必要的间接损失实行补偿。
5.关于行政补偿的程序。行政补偿和行政赔偿一样既是一种实体制度，也是一种程序制度，实体制度主要是关于权利内容的规定，程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程，仅有实体没有程序是不健全的制度状态。行政补偿制度应该健全完善补偿程序、监督程序和救济程序。对补偿行政程序，比如公开、告知、回避、听证、时效等制度都应得到重视。从目前情况看，应是根据具体行政需要，灵活规定，但不能违背基本的行政程序法理和制度。
国有土地征收赔偿细则篇5
【关键词】迁改工程；补偿款；会计核算
0、引言
迁改工程是政府部门或相关企业要求的迁改原有线路的行为，线路的迁移方案必须合法有效，还需经过政府规划建设部门的批准的前提下，供电企业才与客户签订迁改，并协助办理相关建设工程规划报批等手续。随后由供电局组织项目实施，确定设计、监理等相关单位，通过招投标确定施工单位，施工单位缴纳营业税。补偿款及工程支出节余款缴纳企业所得税。
1、补偿资金来源
根据财企[2005]123号文件规定，文件是由政府补偿的拆迁补偿，通过以下方式获得：一方面，直接从政府专项资金，用于支付政府的财政账户，通常是由政府规定实施拆迁，钱直接来自政府本身；另一方面是从企业获得的补偿实施拆迁。从电企的角度考虑，从政府的拆迁补偿款，从这个角度考虑，权力属于国家基础设施产业，建立工程，投资多，总拆迁大多属于政府行为，从以下条件判断已经收到政府资助支付：第一所有的补偿金额，由政府与一个明确的最终形式的批准，实际收到的补偿金额和政府文件一致。其次，补偿资金的最终来源于政府财政专户，改变的只是搬到收付，不具有其自身的经济利益，拆迁补偿。对拆迁补偿功率定义的原因，从会计的角度考虑补偿，根据笔者的理解，基础设施的电力改造补偿一般从特别补偿，因此在会计和税务局按照政府补偿“专项应付款”处理。
2、税收征管改革项目的拆迁补偿资金
拆迁项目的补偿款项属于自然，不属于营业税的范畴。无论电企怎样进行迁改，有一点是相同的，基础设施建设是由政府主导，搬迁到而不是采取主动行动，根据政府指令，移动的被动行为改变单元。拆迁项目的补偿，不属于政府的补贴，补贴是国家赔偿的一种特殊形式，国家补贴范围小于国家赔偿的范围，从税法的规定，电力企业拆迁项目的补偿不属于营业税的范畴，因为国家赔偿，赔偿属于性质资金，从相关的角度来看，税法的规定，也没有统一明确答案，但从总体上看电力企业收到的拆迁项目的补偿不需要缴纳营业税，如果属于供电部门传递功率传输线在其管辖的土地使用权，应当计算支付“无形资产”营业税及附加税按5%的税率，因此有根本的区别。
3、迁改工程补偿款节余数需要缴纳企业所得税
国家税务总局对于内资企业取得的迁改工程补偿款并没有做出明确的规定，但是对外资企业了相关条款，即国税函[2003]115，其做了如下规定：企业取得迁改补偿费收入，凡迁改以后重新购置或建造与搬迁前相同或类似性质和用途的规定资产，应将上述搬迁补偿费收入加上各类拆迁固定资产的变卖收入减除各类拆迁固定资产的折余价值和处置费用后的余额，冲减企业重置固定资产的原价。根据《中国人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第44条规定，搬迁补偿费收入加上各类拆迁固定资产的变卖收入减除各类拆迁固定资产的折余价值和处置费用后的余额，计入企业当期应纳税所得额，计算缴纳企业所得税。如果迁改补偿款不足以弥补企业迁改费用而带来的损失，根据国税发[2000]84号第五十五条规定：纳税人发生的资产盘亏、报废净损失，减除责任人赔偿和保险赔款后的余额，经主管税务机关审核可以扣除，即企业由于工程迁改而发生的损失可以报所在地税务机关的上一级税务机关审批后作为财产损失税前扣除。
上述是针对大部分情况下迁改所做的税收规定，从一般意义上来说，电力工程迁改补偿款也适用于上述规定，即迁改工程补偿款的节余数需要缴纳企业所得税。当然也有例外的规定，例如闽国税[2005]197号《关于输电线路搬迁费所得税处理问题的通知》规定：迁建补偿可以不作为收入征税，但是不能计提折旧。如果只是补偿没有重建，要作为企业的收入征收企业所得税。因此，从总的来说，迁改工程补偿款的节余数从企业所得税法的整体规定来看是要征收企业所得税的，当然也有例外的情况，各个省份也会根据自身的情况做出相关的规定，要适情况而定。
4、迁改工程补偿款的会计核算办法
如何进行对电力企业迁改工程补偿款的会计核算在税收会计和相关会计法规上没有做出明文规定，因此电力迁改工程补偿款会计核算办法可参照大部分拆迁所依据的法规条款。
根据财企[2005]123号规定：企业因为城镇规划、库区建设等公共利益需要搬迁而收到政府给予的相应补偿款款项，可以做如下会计处理。
首先，企业收到政府拨给的迁改补偿款，应该作为专项应付款进行核算，搬迁补偿款存款利息，一并转增专项应付款。
其次，企业在迁改或者重建过程中发生的损失以及费用应该区别处理：因为搬迁出售、报废或者毁损的固定资产，作为固定资产清理进行核算，净损失核销专项应付款；机器设备因为拆卸、运输、重新安装、调试等原因发生的费用，直接核销专项应付款。企业因为搬迁而灭失的，原已作为资产单独入账的土地使用权，直接核销专项应付款；用于安置职工的费用支出，直接核销专项应付款。
再次，迁移工程结束后，专项应付款如果有剩余，应该作为“营业外收入”进行处理，如果专项应付款不足，企业应当将专项应付款补偿后剩余部分作为当期损失，计入“营业外支出”进行处理。具体操作如下：
根据财税[2007]61号文件和财企[2005]123号文件，对于电力企业收到的政策性迁改补偿收入的会计处理具体如下：
①收到迁改补偿款；
②原土地处置借：银行存款借：专项应付款贷：专项应付款贷：固定资产净值无形资产（土地使用权）；
③购置新土地并取得土地使用权；
④建设新工程借：无形资产（土地使用权）借：在建工程贷：银行存款贷：银行存款；
⑤工程完工；
⑥支付迁改费用借：固定资产借：专项应付款贷：在建工程贷：银行存款；
⑦如其他应付款还有贷方余额借：专项应付款—迁改补偿款贷：专项应付款——迁改补偿款；
⑧如其他应付款还有借方余额借：营业外支出贷：营业外收入；
但是在迁改补偿款的实务操作方面还有一些问题值得注意：例如，按照财税[2007]61号文件规定：企业将工程迁改完毕以后，将迁改工程补偿款已作扣除，其重置资产在会计处理上需要计提折旧，但是重置资产比企业原拆除资产账面价值增加的部分在以后年度计提的折旧费不能重复扣除，需要在折旧计提年度节能型纳税调整，在会计实务上往往并不易操作，这也给企业会计核算增加了难度。
国有土地征收赔偿细则篇6
一、建设用地的依据——规划和“三证”
1、规划
省域城镇体系规划是省、自治区人民政府为实现一定时期内国民经济和社会发展目标，协调省域内各城镇发展，保护各类自然资源和人文资源，综合安排空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。建设部关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知要求，省域城镇体系规划未在限期内完成的省、自治区，不得进行各省、自治区的城市总体规划和县域城镇体系规划的修编。这表明城市总体规划和县域城镇体系规划的制定要以省域城镇体系规划为依据并与之相协调，当然确因经济社会发展需要，城市总体规划和县域城镇体系规划与省域城镇体系规划不一致的，可以适时调整省域城镇体系规划。
一般而言，城市总体规划和县域城镇体系规划是以省域城镇体系规划为依据，而城市详细规划、农村集镇规划又分别是城市总体规划和县域城镇体系规划的细化且更具有可操作性。这些不同位阶的规划不仅编制和实施主体、审批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位阶的规划非因特殊情况在一定期间内不得与上位阶的规划相抵触。所有不同位阶的规划均为建设用地的基本依据，也就是说，不符合规划要求，不在规划范围的不得不申请建设用地。
应当说明的是，第一，县级市的城镇体系规划是城市总体规划的组成部分；第二，我国规划法只对规划区内的建设行为进行调整；第三，涉及规划区以外的如省道拓宽建设用地依据省域城镇体系规划中关于全省交通规划和土地利用总体规划的具体要求和相关法律，涉及规划区外如乡村公共设施等依据城市总体规划、农村集镇规划和相关法律。
2、“三证”
建设用地规划许可证在城市规划区内进行建设需要用申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。
建设用地批准证明（批准文件）建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准行文后，由土地管理部门划拔土地。
建设工程规划许可证在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。
“三证”是建设用地合法化和开工建设的必备要件。凡在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，已占用土地由政府责令退回；凡在城市规划区内，未取得建筑工程规划许可证或者违反建筑工程规划许可证的规定进行建设的，属违章建筑，予以处罚。
二、建设用地的前提——土地的征用和申请取得
1、征为国有土地
土地的权属分为国家所有和集体所有两种。任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，因此属集体所有的土地的，须先征用为国有，使农用土地转为建设用地。在批准权限上，一是省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程、大型项目和国务院批准的建设项目涉及农用地转为建设用地的由国务院批准；另外征用基本农田，或者基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，或者其他土地超过七十公顷的也由国务院批准；二是在土地利用总体规划确定的城市和村庄集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准；三是一二项规定之外的农用地转用，由省、自治区、直辖市人民政府批准。当然，批准农用地转用后，是否另行办理征地审批手续，也有明确规定。
2、征用土地的公示
国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
3、征用土地的补偿
征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，其中征用耕地的补偿费用主要有土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等，其标准均有明确规定。
4、建设用地的取得方式
建设单位持法律、法规规定的有关文件向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经审查并报本级人民政府批准后，建设单位以出让（如招标、拍卖）等有偿使用的方式取得土地，属国家机关用地和军事用地或者城市基础设施用地和公益事业用地等法定情形的，县级以上人民政府也可以划拔给建设单位使用。因此，建设用地的取得主要包括出让和划拨两种形式，具体的操作要求有明确规定。
三、建设用地的难点——拆迁
1、拆迁的程序要求
被拆迁房屋土地权属为国有只有国有土地上的房屋拆迁才能受房屋拆迁管理条例的调整，被拆迁房屋的土地权属国有化是拆迁的前提。
拆迁人的资质提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和方案以及拆迁补偿安置资金证明等五项法定资料，并经审查领取房屋拆迁许可证的才具有拆迁人资格。拆迁许可证是进行房屋拆迁的资格证明。当然拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。这里的“有拆迁资格的单位”，应该理解为与领取拆迁许可证的拆迁人订立委托合同，且具有一定人财物控制权的单位。
2、拆迁的途径
一是拆迁人与被拆迁人、房屋承租人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项订立了拆迁补偿安置协议。协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可申请仲裁，也可向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可申请法院先予执行。这就是所谓的“民事拆迁”。
二是拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服可以向人民法院起诉，如果拆迁人已对被拆迁人给予补偿或者予以安置的，诉讼期间不停止拆迁的执行。当然，申请仲裁、提起诉讼的期限法律已有明确规定。这就是所谓的“行政拆迁”。
在上述两种途径中，凡在裁定规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在市县的人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
3、拆迁的补偿
拆迁的补偿可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。基本做法是拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，给予适当补偿；因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，给予适当补偿。关于证照不全的房屋补偿问题，应具体情况具体分析，如果符合规划要求或者规划制定实施前建成未办理证照的，应予以补偿但应扣除办证费用；不符合规划要求又未办理证照，不予补偿。
4、拆迁纠纷的处理程序
一是行政诉讼程序。公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管部门依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院作为行政案件处理。
二是民事诉讼程序。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院作为民事案件受理。
四、建设用地中不容忽视的问题——诉讼
调解、仲裁、诉讼是解决社会纠纷的基本途径，而诉讼则因最具权威性和终局性，被法治社会普遍接受并广泛采用。人民法院是宪法和法律规定的各类刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼案件的受理机关，依法独立行使审判权。涉及建设用地的诉讼，主要有以权力制约为根本目的的行政诉讼和以权益保障为根本目的的民事诉讼，行政诉讼最为常见。转贴于
1、行政诉讼的管辖
行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案；行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经复议改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖；因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。同时规定，有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。对于被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的，中级人民法院可以“本辖区内重大、复杂的案件”为由直接作为一审行政案件管辖。
2、行政诉讼的应诉与举证
人民法院立案后将在5日内向行政机关送达起诉状副本，送达可以采取直接送达、邮寄送达、留置送达等法定方式，均合法有效。行政机关应在10日内提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。行政机关积极主动的应诉答辩将减轻对方当事人的对立情绪，有利于行政诉讼的解决，被动消极不仅不利于解决行政纠纷，而且会处于被动，因为不提交答辩状，不影响人民法院的审理。
行政诉讼有别于其他诉讼，举证责任由行政机关承担。行政机关必须提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，否则将承担举证不能后果。行政机关不应诉，或者不提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，视为没有举证；行政机关经两次合法传唤，无正当理由拒不到庭的，人民法院可以缺席判决。这些应引起重视。
3、行政诉讼的结果
人民法院审理行政诉讼案件将依据事实和法律作出如下四种处理：
一是判决维持。行政机关的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，予以维持。
二是判决撤销或者部分撤销。行政机关的具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权以及滥用职权，符合其中之一情形的，将被撤销或者部分撤销，并可以判决重新作出具体行政行为。
三是判决限期履行。对行政机关不履行或者拒绝履行法定职责的，将作如此判决。
四是判变更行政处罚。主要是针对行政机关的行政处罚显失公正。
应当注意的是，行政机关的具体行政行为被判决撤销或者部分撤销，一则具体行政行为违法，有损行政机关的执法形象；二则增加了对行政相对人的管理难度；三则容易引起行政赔偿。因此，行政机关作出具体行政行为前一定要慎重从事，依法进行。
4.行政赔偿及其他
行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成人身、财产损失的，受害人有权取得赔偿的权利，这就是“国家赔偿”。
赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内给予赔偿，逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议，赔偿请求人可以自期间届满之日三个月内向人民法院提起诉讼。
人民法院审理行政赔偿案件将依照国家赔偿法规定的计算标准，判决行政机关以赔偿金的形式支付。其中的人身损害以日计算，财产损害以直接损失计算。以建设用地拆迁纠纷为例，如果拆迁行为违法，而这种行为使一座位于闹市区的四间两层楼房被拆除，那么，行政机关的赔偿金额将是这座楼房的实际价值10余万元甚至更多，与这座楼房的拆迁补偿费用不足3万元相比，实在是损失惨重。
国有土地征收赔偿细则篇7
关键词：新形势下；油地关系；建立发展
中图分类号：F426.22文献标识码：a文章编号：1006-8937（2013）05-0175-02
中原油田位于豫鲁两省交界，主要开发区域东濮凹陷横跨两省的6个地市12个县区，面积5300m2，油区内县乡镇级别府众多、生活群众人口稠密，治安环境复杂。中原油田对外关系处作为油田与油区政府之间沟通交涉的主要机构，励精图治、科学研究，经过多年的探索和调整，走出了一条符合时代要求新路子。中原油田对外关系处以“服务、协调、管理、共赢”为工作指针，提出了系列“再建和谐油地关系”的创新举措，实行推行青苗费“八项制度”，新发生青苗费用“日清日报”管理模式等，实现了青苗管理费用连续六年下降，对外关系属地管理，油地关系空前融洽的良好局面，创新性地构建了符合市场经济发展需要的豫鲁油区健康、和谐的油地关系发展模式。
1油地矛盾的突出表现促生“再建和谐油地关系”
①城镇化建设与油田生产布局的矛盾。城镇建设是推动地方经济发展、加快城市化进程的重要措施，对促进地方经济发展起着重大作用。由于油田城市的固有特点，油区内井站、管网、油井等油田设施较多，城镇化建设不可避免地涉及油田设施，影响油田生产。有些地方的单位和部门对油田的实际考虑不足，与油田沟通、协商较少，致使油田或放弃原定施工井位或迁移井站、改建管网，打乱了原有的生产布局，影响了油田的生产。
②农村产业结构调整与油田生产的矛盾。近年来，农村经济出现多样化发展趋势，产业结构处于调整时期，利用现有土地和靠近油田的优势发展经济的趋势比较明显，这种情况引导好了有利于油田和地方经济发展。但有的发展经济的指导思想出现偏差，不顾及项目对环境的特殊要求，把一些产业结构调整项目建在与油田井站、井场、管网比较靠近的地方，影响油田的生产经营和正常的施工作业。
③土地等方面的具体问题与油田生产经营的矛盾。油田生产建设所征用土地的情况比较复杂，多数属于国家无偿划拨。新的土地法出台后，对油田征地权属资料不全等方面的纰漏提出要求，向油田要求补偿的情况越来越多，影响了油田的生产经营。油区政府和群众对土地补偿的期望值往往高于实际，在20世纪90年代，油区政府就要求中原油田以每年每亩1318元的标准补偿农民综合年产值，远高于地域实际年产值。中原油田作为一个连续开发30多年的老油田，已无法满足油区政府和群众各类不符合实际情况的补偿费用要求，从而造成油田生产施工临时用地、生产设施永久征地工作开展难度增大、时限延长，为油田生产经营的正常开展带来了相当大的困扰。
④政府部门费用收取尺度标准不一。油区政府针对油田收费的职能部门相对多元，实际收取过程中还存在交叉、重复收费的现象，并且收费尺度不一、标准不一。比如，一口钻井或侧钻井，办理临时用地时不仅需要向县级财政、国土资源部门缴纳耕地占用税、土地补偿费、青苗补偿费，向县乡级支油部门支付协调费，还要给村委、乡镇政府、乡土地所支付劳务费、管理费。同一口井油气生产单位缴纳费用后，钻井公司还需要对上述费用重新支付后，才答应施工。
2多方再建，重塑油地合作新和谐
2.1管理理念再建
中原油田对外关系处是联系油田和地方政府及部门的一个窗口，遵循“服务、协调、管理、共赢”的指导思想，努力做到按规则办事、按程序办事、按习惯办事。
2.2管理制度再建
①把握细节，推行“八项制度”。任何一项行之有效的规章制度要得到执行，靠的是便于操作的细节、求真务实的细则。越细，执行起来越容易，想钻空子就越难。六年来，重点在全油田推行了青苗赔偿费用日清日结、临时占地管理、土地aBC分类管理、“七支笔”签字、工农保卫合署办公、污染土地事故上报、新发生费用一次性处理、限额审批等“八项制度”。
②减少漏洞，实行“属地管理”。职责不清晰是油地关系处理中最大的黑洞。油田因甲、乙双方责任不清造成重复赔偿和责任赔偿达数千万元，必须采取属地管理。属地管理制度的要义在于要求油田单位在处理同一油地问题时严格执行属地管理制度，掌握综合平衡，避免因利益取向不同使油田承受不必要的损失。
③控制费用，执行“日清日报”。贯彻“油藏经营管理”理念，实行“一级核算、两级管理、多级考核”的财务管理体制。油气生产单位将每天发生的青苗赔偿费用明细报对外关系处，由专人对汇总、整理、分析，费用发生有疑问的，以不通知、不定点、不定时的“三不检查”对费用现场和单据进行抽查，检查结果通报责任单位后列入季度考核，并以《检查与通报》的形式通报，以彻底杜绝不合理赔偿现象。
④化解矛盾，推行“直赔到户”。“政如农功，日夜思之”。面对复杂的外部环境，妥善化解各种矛盾，运用案例分析的形式，善于发现问题、分析问题、界定问题、解决问题。依据《土地管理法》、《物权法》有关规定，结合中国石化、中原油田财务制度，要求油气生产单位选择口碑好、信誉度高的银行签订合作协议，为每一个与油田有赔偿关系的群众办理银行专用账户，委托银行代办青苗赔偿费兑付转账工作，将青苗赔偿款直接支付给群众。
⑤解决纠纷，推行“合署办公”。油气生产单位内部业务联系紧密的对外关系办公室和治保大队在生产部门的统一协调指挥下，建立协同作业的办公机制。如现场出现工农纠纷或污染事故的由对外关系办公室人员处理；出现敲诈勒索的由治保大队人员处理。这种办公机制一是可以提高办事效率；二是避免敲诈等引起的费用支出；三是促进相互监督，确保阳光操作。
2.3考核机制再建
为进一步加强生产管理，理顺油地关系，本着细化、量化、公平、公正的原则，在上下结合、充分讨论的基础上，制定了《中原油田对外关系系统工作量化考核办法》、《关于对地方乡镇支油部门的考核细则》、《对外关系处科室月度工作量化考核办法》。以日常考核为基础，以季度考核为依据，从三个层次进行量化考核，真正起到奖优罚劣、促进各项工作顺利落实的工作目标。
①细化考核内容，落实方案、过程、结果。油田内部主要围绕生产服务和协调过程中的管理制度到位、考核办法到位、直接兑付到位、油地关系和谐等十二个方面制订了详细的考核内容和考核标准。对地方考核方面，建立了油区乡镇一级部门服务满意率考评机制，制定《油区乡镇政府服务满意率考核办法》。
②加强日常检查，不通知、不定时、不定点。领导小组加大日常以不通知、不定时、不定点为内容的“三不”检查，把检查情况及时向全油田进行通报，把问题消灭在萌芽状态，保证目标管理不断完善和发展，5年来累计组织检查256次，查处各类问题1600多个，印发《检查与通报》250多期，有力地加强了青苗费管理的事前、事中和事后控制。
③纳入奖惩兑现，有奖、有罚、有追究。每季度油田设立专项奖励基金，采取月度考核、季度量化评比排名、年终总评等方式，对考核基金总额进行分配，并纳入油田精神文明建设考核。树立责任意识，建立起了责任和利益连带考评的《责任追究制度》，对不符合要求赔偿的不予挂账，调动起来各油气生产单位工农系统的积极性。
3工农共建，再创油地繁荣新局面
油田与地方本来是同居一地、共兴共安的共同体，必需加强油地交流，增进相互了解，妥善处理周边关系，走共同发展富裕的道路是我们共同的愿景。
①加强宣传，深化创建认识。要始终坚持把法制宣传教育放在首位，以法治企，以理服人，通过耐心细致的宣传教育，使油地双方达到相互理解的目的，从而为相互支持和合作打下基础。邀请地方政府有关部门的领导到企业讲解地方的经济发展形势和相关政策，定期组织单位主管法律合同的人员和治安干警深入基层上法律课，以典型案例剖析、法制讲座等形式，增强职工的法制观念。
②文明共建，维护油区正常生产秩序。通过每月召开座谈会、村民大会、家庭走访等形式，共谋发展大计，促进油区治安环境的改善。坚持定期走访慰问制度。以春节和中秋节慰问为契机，送现金、送面粉、送大米、肉类和蔬菜，从情感上加强与周边农村的交流；开展“三结对子”服务。采取党支部与村支部、计量站与占地户、党团员与孤寡老人和军烈属“三结对子”的方式，定期开展服务。以“六一”儿童节为契机，通过对儿童赠送书包等物品，同时对贫困学生进行资助，用真情去感染当事人和周围的群众。
③技术防范，提供创建保障。营造安定有序的油区环境，不仅要从日常管理入手，从硬件上加强防范，同时，加强与油区农村的沟通和交流，深化工农鱼水关系，从软件上营造保护屏障。加强日常管理，使用和推广成熟防盗技术，使不法分子无机可乘。对井口电缆进行深埋，油井电机进行捆绑防盗，对管网阀组、高架罐、地面罐安装防盗装置，大范围推广科技防盗等，增加窃电难度。
④优势互补，积极支持地方发展经济。在政策允许的范围内，充分利用油田在人才、资金和技术上的优势，主动帮助农民摆脱贫困、走向富裕，从根本上改变农村落后的面貌，使油区农民自觉地维护油区正常生产秩序。2009年，濮阳遭受了50年不遇的大旱，各采油厂在政策允许的前提下，优先安排给油区农民提供电力、灌溉等项目，提供一切力所能及的帮助，赢得了油区农民的尊重。
国有土地征收赔偿细则篇8
本刊记者／赵晓秋
2014年12月17日，浙江省宁波市迎来了一年中最冷的时节。站在如今已经成为宁波市轨道交通2号线启运路车站建设工地上，赵兰珍明白，经历了4年的风风雨雨后，他们似乎又回到了原点。
因为轨道工程拆迁，浙江省宁波市双申王服饰有限公司（以下简称双申王公司）位于宁波市海曙区启运路200号的两幢房屋分别被当地政府以违法建筑和先予执行的方式强制拆除，双申王公司至今没有拿到一分钱的补偿款。而与该公司同在一宗地上的另一家炊具公司早在4年前就拿到3.8亿元的补偿款。这种冰火两重天的遭遇让双申王公司难以接受。
4年来，作为双申王公司法定代表人的赵兰珍一直奔波于各部门求助和申告，并与当地政府打了三起行政诉讼官司。如今，外表文弱的赵兰珍成为当地政府眼里“难啃的骨头”。但她依然不知道公司的困局究竟怎样才能打破。
拆迁之殇
2002年4月，王维良、赵兰珍投资的浙江省宁波市海曙区维翔服饰有限公司（以下简称维翔公司）从土地二级市场通过出让的方式购得一块位于宁波市海曙区启运路200号、面积为2054.2平方米（即3.08亩）土地的使用权。这宗土地的性质为国有，使用年限至2052年。2002年6月6日，维翔公司领取了土地使用证。2006年6月9日，赵兰珍为法人代表，王维良为投资人，成立了双申王公司。2009年2月17日，启运路200号土地的使用权以出让的方式登记在双申王公司名下。
在启运路200号地块，双申王公司建了两幢房屋。其中，位于西侧的一幢房屋面积为1738.58平方米，于2009年1月4日办理了房屋产权证；位于东侧的一幢房屋面积为1412.25平方米，因当地规划部门土地红线划错的原因，未能办理房屋产权证。2010年，在双申王公司经营渐人佳境时，一场意想不到的变故不期而至。
2010年6月17日，宁波轨道交通2号线一期工程与6家银行签下130亿元的银团贷款合同，房屋拆迁全面启动。宁波轨道交通2号线为宁波市一条由西南至东北方向的基本骨干线，全长50公里，共设车站27座，全线依次贯穿宁波市的鄞州、海曙、江北、镇海4个行政区。
2010年12月，双申王公司所在地被列入宁波市建设轨道交通2号线工程拆迁范围。因与房屋征收部门宁波市海曙区人民政府房屋征收办公室就补偿问题存在差距，双申王公司一直没有搬离启运路200号。
2012年2月22日，双申王公司的一幢未能办理房屋产权证的三层房屋被宁波市海曙区城市管理行政执法局（以下简称海曙区城管局）以属违法建筑为由予以强制拆除。
2012年7月23日，宁波市海曙区人民政府作出《关于宁波市轨道交通2号线一期工程项目（启运路站）房屋征收的决定》，并于2012年7月23日予以公告。双申王公司剩下的一幢房屋被列入征收范围。
双申王公司与征收部门主要存在三个争议问题：一是补偿价格确定的原则问题，双申王公司认为应按市场价补偿自己的房屋，他们于2012年6月16日委托广东一家房地产评估公司对房屋进行评估，评估价为6593万余元，而征收部门按房屋成本的评估价为1149万余元，两者相差约5000万元；二是被征收房屋的用途问题，双申王公司认为其被征收房屋的部分房间一直用于商业，有营业执照，并已按照商业用途缴纳水费、电费、税费，理应按照商业用途补偿，按照工业用途补偿不合理；三是被强制拆除的房屋的合法性问题，双申王公司表示在建造房屋前已向规划部门申报选址意见书，其建设项目已获准立项审批，仅因为他们与邻地之间的规划红线问题造成批建滞后，不能认定为违法建筑而不予补偿。
在房屋征收补偿价格依据和原则方面，据双申王公司提供的《宁波市轨道交通2号线一期工程项目（启运路站）房屋征收补偿方案》第6条规定：非住宅以货币补偿为主，货币补偿范围有四项，即房屋价值补偿、重大设施设备补偿、一次性经济补偿、提前搬迁奖励补偿。此次征收补偿方案确定的征收价补偿原则是：根据房地产市场价格，按照规定的房屋征收评估办法评估确定。如果被征收人选择货币补偿的，可以按被征收房屋的评估金额再增加一定比例的补偿资金，仓储用房、工业用房增加比例的标准为30%。
评估疑问
房屋评估问题是双申王公司一直未与海曙区政府达成补偿协议的关键因素。在一份委托方为宁波市海曙区房屋征收事务所、由宁波市甬海房地产估价有限公司出具的《宁波市双申王服饰有限公司所属房地产估价报告》对预估建筑物实物状况描述与分析内容为：钢混结构的五层楼房，建筑面积合计1738.58平方米，建成于2007年，估价时点为2012年7月23日；房屋所有权人为双申王公司，房权证甬海段字第2008090号，设计用途为工业，土地使用权证为甬国用(2009)第0100236号，使用类型为国有出让，终止日期为2052年1月11日，土地面积为2054.2平方米（折合3.08亩）；该评估报告最终作出的房屋征收评估价格为11492164元；报告采用的评估原则是“成本价”。
按照这份评估报告折算，双申王公司1738.58平方米建筑面积的房屋的单价为每平方米2092元：评估报告对双申王公司占用的土地未来40年补偿标准采用“基准地价修正法”结合“成本法”评估，基准地价为631元／平方米，修正后的土地均价为3485.54元／平方米；估价方法为“可采用市场法确定估价对象的比准价格，不适宜采用收益法，最终对工业用房部分采用成本法”。
对于征收房屋补偿估价原则究竟采用“成本法”还是“市场法”的问题，法律早有规定。《浙江省人民政府关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见》特别强调：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日当地类似房地产的市场价格。”
《宁波市关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见（试行）》规定：“被征收房屋价值的补偿价格不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。房屋征收评估一般应采用市场比较法进行评估。采用市场比较法评估被征收房屋价格的，由房地产评估机构根据评估比准价格，结合该房屋具体区位、建筑结构、建筑面积、成新、层次、装修、容积率等因素评估确定。”
《国有土地上房屋征收评估办法》第11条规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估。”
双申王公司地处宁波市三类地段，地理位置优越，公共配套设施齐全，是宁波市较成熟的区域及重要的交通枢纽，其所在区域企业集聚效应较明显。
据搜房网数据监控中心统计，2012年5月，宁波市6个区的商品住宅成交均价为每平方米11530元，启运路这块黄金宝地周边商业用房的价格为每平方米2万～6万元，办公用房价格为每平方米0.8万～2万元。因此，用市场法与成本法两种不同的房屋征收补偿价格依据和原则，评估的补偿价格会有数倍差距。
此外，甬政发〔2011〕96号评估书认定双申王公司房屋为工业用途，但多年从事征收补偿案件的北京市世纪律师事务所律师张生贵认为，房产证载明为工业用房，但实际作为商业用房，被征收人如果能提供营业执照、纳税凭证，应当参考商业用房的标准补偿，这体现了现代物权关于私权利的保护。自《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，被征收房屋的补偿标准一律以市场价为依据，不存在商业、工业、住宅等用途方面的差异化，只要评估时充分考虑市场这一因素即可。而在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前，关于房屋用途的确定方法，《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》曾有原则规定，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照的经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。国务院相关政策确定的原则按实际营业及是否有纳税凭据作为确定原则。
补偿差别
除了法律规定与现实结果不同的疑问外，让双申王公司更难理解的是，与其相邻的炊具公司在2011年被拆迁时，领取了3.8亿余元的补偿款，折合成其房屋建筑面积单价为每平方米22070.32元，土地均价为13613.64元。对于这家炊具公司的违章建筑，当地政府给予了装修费和一次性经济补偿费。
对于双申王“相邻房产适用不同赔偿标准”的疑问，宁波市海曙区拆迁事务所副主任施盛亚在接受采访时表示不存在“同地不同价”的情况。“当地只有一种补偿标准，至于补偿结果会有不同，那是因为每家房子面积、结构、建设标准、层数、层高不同以及土地面积和容积率不同造成的”，施盛亚表示，相关的两家公司没有任何可比性。
在一份由宁波市海曙区人民政府房屋征收办公室于2014年4月23日出具的《信访事项答复意见书》中对此问题的回复是，与双申王相邻的炊具公司是按照《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》等法律规定和文件进行货币补偿的，而双申王公司的房屋征收是在2012年房屋征收决定作出后，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定补偿的。针对答复，双申王公司认为，征收补偿标准要高于之前的拆迁补偿标准，相关部门的答复只是转移问题。记者提出能否提供相关炊具公司的评估报告时，施盛亚以“评估资料已经进档。当年的审计部门已经对评估报告进行过跟踪审计”为由，婉拒了记者的要求。
对于宁波市轨道交通建设拆迁、评估、补偿情况和标准问题，记者在采访宁波市轨道交通工程建设指挥部动迁科时，其表示会尽快给记者答复。截至本刊发稿，对方仍未对上述问题进行答复。
面对相关信息的不公开，双申王公司对征收实施单位委托的评估报告提出强烈质疑，认为评估报告中的“土地评估、建筑物评估、装修评估”缺乏分析过程；各个数据没有出处，没有对取值比例及参数大小作出任何说明，这份评估报告的最大问题是缺少房地产估价技术报告，“这不符合房地产估价规范”。
行政诉讼
2013年1月6日，宁波市海曙区政府作出海征补[2013]第1号房屋征收补偿决定。在决定中有这样一段文字：“限被征收人双申王公司在收到决定书起10日内与宁波市海曙区人民政府房屋征收办公室办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将海曙区启运路200号房屋腾空搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由本机关依法申请人民法院强制执行。”
因对决定中的补偿金额和评估结果不服，双申王公司于2013年3月29日向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销该房屋征收补偿决定。然而，让双申王公司想不到的是，2013年4月15日，宁波市海曙区政府以影响轨道交通建设为由向宁波市中级人民法院提出先予执行申请，要求强制腾空该房屋。4月27日，海曙区政府强行拆除了双申王公司的那幢有房产证的房屋；而此时，双申王公司还在为即将于第二天开庭审理的行政诉讼做诉前准备。至此，双申王公司被强制拆除所有房屋，没有拿到一分钱补偿款。
从宏观层面看，拆迁本身是一个破旧立新的过程，是城市新陈代谢的重要方式。它将加快促进城市化进程，提速城市的整体发展。从微观层面看，在拆迁过程中利益受到损失的往往是普通民众，房子是他们重要的生活、生产资源。因此，完善拆迁制度，保障老百姓的权益，让他们分享经济发展的成果，是拆迁工作的重中之重。
2014年8月29日，最高人民法院十大拆迁典型案例，涉及房屋征收的补偿价格确定、补偿方式选择、违法建筑强拆、“民告官”拆违不作为等多个方面。其中，多数行政行为被依法撤销或确认违法。这些典型案例的，对今后此类纠纷的审理具有一定指导作用，统一裁判尺度的同时，保障了民生权益。
看到国家保护民众权益的决心后，2014年3月13日，不甘心“未赔先拆”的双申王公司将海曙区城管局告上法庭。
双申王公司认为，无论是两次出乎意料的强制拆迁，还是后续两年的官司，一切事件的起因仿佛都与那幢被认定为违法建筑的房屋难脱干系。
据赵兰珍介绍，双申王公司取得启运路200号的土地后，发现土地证上记载的土地面积虽然正确，但红线范围小了400平方米。这400平方米的土地划给了与其相邻的那家炊具公司。发现问题后，双申王公司多次向有关部分反映问题，甚至提起了行政复议，但事情一直没有结论。所以，在起诉状中，双申王公司认为涉案的三层建筑是他们在合法取得国有土地使用权的土地上兴建的二期厂房，因有关政府部门错划土地红线以及涉案地块征收等因素，导致双申王公司补办产权手续受阻。政府的错误不应让企业承担，该三层建筑应当认定为合法建筑。此外，海曙区城管局强制拆去双申王公司合法建筑的行为程序违法，给双申王公司造成损失达39909125元。因此，请求法院判决海曙区城管局的行为违法，并赔偿39909125元的经济损失。
2014年12月19日，宁波市海曙区人民法院对这起行政诉讼作出一审判决。
法院认为，海曙区城管局在作出具体行政行为前，尽管已多次书面告知双申王公司限期自行办理并拆除涉案违法建筑，但被告的行为仍与《行政强制法》规定的相应程序不符。根据法律规定，海曙区城管局在作出被诉强制拆除行为前，应履行催告程序，并听取当事人的陈述和申辩以及公告。因此，法院认定海曙区城管局的强制拆除行为认定事实清楚，但程序违法，适用法律错误。但双申王公司要求行政赔偿的请求无事实和法律依据，法院不予支持。
国有土地征收赔偿细则篇9
抵押权物上代位性之分析
冯兴吾 张静 余光义
内容摘要：抵押权的物上代位性是指在抵押物毁损、灭失之情形，抵押权人对其变形物仍然享有优先受偿权。本文分析了抵押权物上代位性的性质、事由以及如何行使，指出了抵押权物上代位性应注意的问题。
关键词：抵押权 物上代位
民法上的代位可分为两种，一种是人的代位。人的代位制度为近代各国民法所采用。我国《合同法》第37条规定：“因债务人怠于行使到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权”。我国《担保法》第31条规定：“保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿”。另一种是物上代位。物上代位是指一物取代另一物的位置。如我国《担保法》第58条规定：“抵押权因抵押物灭失而消灭。因灭失所得的赔偿金，应当作为抵押财产”。“因抵押所得赔偿金”就是损害赔偿金、保险金等。损害赔偿金、保险金反映了抵押物的原有价值，或者说，抵押物的原有价值形态表现为现在的赔偿金，因而现在的赔偿金便为抵押物的价值的替代物，抵押权的效力及于此替代物上。
分析抵押权的物上代位性，承认对该替代物有抵押权的效力，其目的在于谋求抵押权人利益的安全，以强化抵押权之效力，促进财产的流转。我国《担保法》“因灭失所得赔偿，应当作为抵押财产”之规定则更值得金融机构的有识之士作深入探讨和研究。
一、抵押权的物上代位性的性质
对于抵押权的物上代位性的性质，理论界存在不同的见解。一种观点认为，抵押权的本质为价值权，抵押权的物上代位性只不过是抵押权效力的延长，而不是新设立的权利，此为抵押权延长说。抵押权延长说是以价值说或公平说为理论依据的，是价值权说或公平说的当然结论。另一种观点认为，抵押物的物上代位性是在该抵押物的变形物请求权之上新成立的一种债权质权，该质权的次序与原来的抵押权的次序相同，此为质权说。债权质权说还可以细分为法定债权质权说与默示债权质权说。
本文认为，抵押权的物上代位性无论解读为原抵押权的延长，还是新成立的质权，均不是问题的实质。在对抵押权的物上代位性是一种担保物权的共识之下，重要的是确定一个符合担保物权标的物的基本特征，并便于该权利实现的抵押权的物上代位的标的物。抵押权的物上代位的情形多种多样，抵押物灭失、毁损所产生的替代物可能是金钱（如赔偿金、保险金），亦可能是其他形态的物。
因此，在抵押物的变形物可以是特定化的物的情况下，抵押当然权代位于该物之上；当抵押物的变形物是保证金、赔偿金、补偿金等无法特定化的物的情况下，抵押权也代位其请求权之上。
二、抵押物的物上代位的事由
抵押物的灭失系抵押权的物上代位的法定事由。抵押物的灭失，可以分为两种情况。一种是绝对灭失，另一种是相对灭失。
1、绝对灭失
绝对灭失，包括事实上的灭失与法律上的灭失。事实上的灭失是指抵押物的基本形态已不复存在，如抵押物被拆除或在遭受不可抗力而毁灭等。法律上的灭失是指虽然抵押物的基本形态尚存，但依据有关法律规定该抵押物不能再作为原权利的标的（如抵押物被国家征用等）。
但是，抵押物的毁损是否也应属于抵押物的灭失呢？本文认为应论分两种情况。一种是抵押物的形态尚未发生根本性变化，只有一定程度的损坏，只不过是其价值减少。如作为抵押物的房产被大风掀去房顶，作为抵押物的“长安”汽车被撞损、尚未完全报废。这些情况，抵押物不应视为灭失。另一种是抵押物的形态发生了根本性变化，不仅其价值减少，而且从根本上丧失了其使用价值。如作为抵押物的机床虽尚有残存物但主要部件毁损，应视为抵押物灭失。
2、相对灭失
相对灭失，是指物理形态依然存在，仅价值发生替代。如抵押物被转让、出租等。
抵押物绝对灭失，则无论是事实上灭失，还是法律上灭失，各国立法无不视其为抵押权的物上代位的事由。但在抵押物相对灭失的情形下，则有明显差异。既有赞成说又有反对说，还有折衷说。如日本民法典不仅承认抵押物绝对灭失情形的物上代位，而且承认抵押物相对灭失情形的物上代位。《日本民法典》第304条规定，抵押权人对抵押物被出售、出租所产生的价金、租金可以进行物上代位；德国对抵押物转让价金请求权的物上代位权持肯定态度，而对抵押物出租的租金请求权的物上代位持否定态度；意大利却只规定在抵押物绝对灭失的情况下才能可物上代位。
本文认为，在抵押物相对灭失情形下，无论是抵押物转让的价金，还是抵押物出让的租金，均无需进行物上代位。因为基于抵押权的公示效力及追及效力，即使抵押物被转让给第三人，抵押权人仍可以对抵押物行使抵押权。如我国《担保法》第49条第1、3款规定：“抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况，抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效”。“转让抵押物所得的价款，应当向抵押权人提前清偿所担保的债权或者向与抵押权人约定的第三人提存”。这里，法律已规定了抵押物被转让的情况下如何保护抵押权的问题。
三、抵押权的物上代位的行使
抵押权的设定在于确保债权人的债权得以安全实现。抵押物遭受灭失，必然会对债权人产生风险影响，危及其权利的正常实现，所以，当抵押物遭到灭失时，法律应当作出相应的规定，以期给抵押权人提供法律救济。
1、保险金请求权之物上代位
对于保险金之物上代位，世界各国均加以承认，但对其法律构成为何，理解各不相同。我国《担保法》第58条所规定的“赔偿金”也应当包括保险金在内。对于因抵押物的灭失而使抵押人取得赔偿利益者，我国民法承认抵押权的物上代位性，抵押权人在抵押权设定之时，于物上代位之请求权上，当然取得了法定抵押权。根据这种法定抵押权，抵押权人在债务人不履行债务时对其主张权利，从而优先受偿。
当然，我国法律规定保险金为抵押权效力所及，是为了保护抵押权人的利益而设计的，尤其是为了切实维护银行等金融机构的利益、防范金融风险而设置的。因为，保险金并非抵押物之代位物，保险金是由于保险合同而产生、为被保险人（受益人）的应得利益，并非为抵押物灭失所产生的利益，保险金的产生是由保险合同中保险费这一对价的支付，并非抵押物的对价。标的物即抵押物的灭失，仅仅为保险合同中保险金的取得提供了条件。
2、抵押权人基于抵押权本身受侵害致抵押物灭失而成立的损害赔偿请求权
抵押权为担保物权，当抵押权受侵害致抵押灭失时，无论侵害人为抵押物所有权人或是第三人，抵押权人均可以对其行使侵权行为赔偿请求权。一般的侵权行为成立要件为：一是加害人的过错；二是有损害事实的发生；三是行为与损害结果有因果关系。如李某在中国农业银行某支行申请汽车消费贷款，用其所有的“桑塔纳”轿车向某支行作抵押。后李某驾车外出，被一辆货车追尾，造成车毁人亡，此时李某尚欠银行人民币5万元。根据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国担保法＞若干问题的解释》（以下简称《解释》）第80条第1款规定，在抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，某支行就该抵押物的保险金、赔偿金或补偿金优先受偿。如债权未届清偿期，则可以请求人民法院对保险金、赔偿金或补偿金等采取保全措施。
四、抵押权的物上代位性应注意的问题
1、抵押权对抵押物被征用的补偿金优先受偿
抵押物被征用，主要发生在抵押物系土地的情形。根据我国《土地管理法》规定，国家可以根据需要征用集体所有的土地或使用国有土地，国家征用集体使用的土地，应支付相应的补偿费及安置补助费。根据《解释》的规定，对作为抵押物的集体所有的土地被征用，抵押权人对征用补偿费可以优先受偿，但安置补助费不属于物上代位的范围。
对于国有土地，不存在征用的问题，如果国家需要使用抵押人以出让方式取得国有土地使用权，可以收回该土地使用权，但抵押人已缴纳的土地出让金应予返还。对于国家应返还的土地出让金，抵押权人可以依据我国《担保法》并参照最高人民法院的《解释》等有关规定行使物上代位权。
2、抵押物灭失，保险金已被抵押人领取
保险金是在抵押权设立时可预期的利益，保险公司在设立保险时需对抵押物（保险标的）的法律事实状态有所调查了解，并且应当具有相应的风险承担能力。即使其已向抵押人支付了保险金，亦不能免除其应承担的法律责任，除非保险公司能提供抵押权人在保险事故发生后确未采取保全措施或行使权利。但是，实际上，在保险公司已支付保险金的情况下仍要其承担对抵押权人的法律责任的成本太大。因此，建议由抵押人向保险公司对抵押物投保时，将抵押权人注明为保险受益人。
3、抵押人对保险金请求权另行设定质权
抵押人对保险金请求另行设定质权，物上代位是否优于质权，则应视设立质权的时间而论。质权在抵押权设立前已有效成立的情况下，抵押权的物上代位性不能对抗该质权；反之，则抵押权的物上代位性优于该质权。
安徽省宣城市公证处
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参考资料：
1、孙鹏 肖厚国：《担保法律制度研究》，法律出版社 1998年
国有土地征收赔偿细则篇10
作者：谭旭红杜真芝单位：黑龙江科技学院
矿产资源开发中生态补偿的现状及问题
产权界定不明，补偿主体不清科斯定理认为，在存在外部性问题时，只要交易成本为零，且产权是明晰的，那么不论谁是产权的主人，通过市场都能实现最优配置。从科斯定理出发，处理好矿产资源开发中的生态问题就应该从研究矿产资源的产权制度结构、产权主体等方面进行。明确补偿主体是解决生态问题的基本前提，矿产资源开发过程具有正外部性和负外部性的双重特点。一方面，在稀缺性资源的利用过程中，矿业开采能够解决大量劳动力的就业问题，提高农民收入和增加税收，带动矿区产业发展和矿区经济增长;另一方面，矿产资源在开发过程中必然会导致矿区及周边环境恶化，包括空气、土地、水、矿石废弃物等污染，水资源的洁净度受到威胁、地表植被覆盖率降低、水土流失严重及采空区地表塌陷等问题。因此，构建生态补偿机制十分重要而紧迫。我国矿产资源产权制度实行矿产资源国家所有制，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国矿产资源法》明确规定，矿产资源归属国家，国务院代表国家对矿产资源行使所有权。从形式上看，我国矿产资源产权是非常清晰的，产权结构比较合理，但在实际运行过程中，矿产资源在开采过程中存在着不少矛盾，土地国有、政府分级行使土地权利的模式造成中央政府与资源富集区政府的所有权行使权责不明，矿产资源的分配关系从属于权力关系而不是产权关系，引发了中央与地方的矛盾。资源富集区为了能够从矿产资源开采中获得更多利益，以弥补由于资源开发所承担的公共服务成本和生态环境成本，就会过分利用其管理权限，越权审批“违法许可”招商引资，掠夺式开发，造成更严重的生态环境问题和一系列矛盾无从解决。生态环境损害补偿法律法规不健全《中华人民共和国宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境，防止污染和其他公害。《中华人民共和国民法通则》第106条规定，法人由于过错侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任;没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，也要承担其民事责任。《宪法》和《民法通则》的这一规定就为矿产资源开发中因生态环境恶化而受到财产、人体健康损害的公民获得赔偿提供法律依据。基于以上国家基本法，制定和出台了有关矿产资源开发和环境保护的法律法规。涉及矿产资源生态环境损害补偿的法规政策主要有《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国大气污染法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国节约能源法》以及《国务院关于生态补偿的若干政策指导意见》等［3］。这些法律法规和政策都对开采企业因矿产资源开采给他人造成的若干政策赔偿做出了规定，如《中华人民共和国矿产资源法》规定，因开采而对他人造成损失的，采矿企业应采取必要的补救措施。但是，研究这些法律法规后，我们发现，它们仅对因采矿造成的地质灾害和生态环境破坏的补偿问题提出原则性的标准，如提出了“谁污染，谁治理”，“谁开发，谁保护”，“谁破坏，谁赔偿”等原则，但是均没有提出统一的评估方法、赔偿标准和具体的补偿办法。例如对于《土地复垦法》中规定“谁破坏谁复垦”原则，各地也出台了一系列实施办法，但并没有使矿区复垦率提高，我国煤矿塌陷地的复垦率依然较低，分析原因，除了复垦标准要求不明确、多头执法等原因外，没有建立合理有效的补偿机制也是重要原因。由于缺乏统一补偿标准和赔偿办法，缺乏环境损害补偿机制，这就导致当采矿中出现生态破坏的时候采矿企业以无具体赔偿标准为由推诿，不予赔偿;而政府又没有严格的法律和政策依据要求采矿企业进行赔偿，这样导致的结果就是矿产资源开发的外部成本得不到有效补偿，而矿区居民和我们的后代不得不遭受生态环境恶化带来的严重后果。矿产资源开发生态补偿立法，目前我国在这方面还是空白。
建立矿产资源生态补偿机制的建议
明确补偿的主体与责任，加强矿产资源规划与开采管理矿产资源开采过程是自然和经济和谐统一的过程，不仅需要经济补偿，而且应当充分考虑其生态价值补偿。目前，我国现有的各种矿产资源税费征收办法主要是偏重于补偿矿产资源的经济价值，或者解决资源耗竭性补偿问题，因而都是经济补偿，而缺失真正意义上的生态补偿制度，从而导致大量旧矿、贫矿废弃，影响了生态环境。根据中国矿产资源开发的特点，应坚持“谁开发，谁保护;谁破坏，谁治理”的原则，明确矿山环境恢复的责任主体。建立矿产资源开发的生态补偿机制过程中，责任主体相对比较明确。在矿产资源开采过程中，主要得益方是国家和采矿权人(包括法人和自然人)，他们应该作为补偿者。矿产资源所在地的地方政府及人民应该作为被补偿者。补偿者有责任为被补偿者提供多渠道的补偿途径，同时被补偿者有义务切实地履行监管职责，制定相关政策、法规，并采取有效措施治理和恢复当地的生态环境。在明确补偿主体时应区分新建矿山和废弃矿山补偿主体，新建矿山的责任主体十分明确，就是造成环境破坏的开采者，在开采的同时，他们有责任和义务修复、治理生态环境。而对于废弃矿山，由于企业主的变更，很难明确其责任主体，可以区分为两种情况:一是矿山开采受益者明确的废弃矿山，可根据“谁受益，谁补偿”的原则，解决这部分废弃矿山的治理和恢复问题;二是对于收益人无法明确的废弃矿山，应由政府来担当治理主体，作为资源所有者代表的政府有责任恢复及治理废弃矿山［4］。健全生态环境法律保护机制可操作性我国《环境保护法》已确立了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则;针对矿区土地复垦问题，《矿产资源法》、《土地复垦条例》、《水土保持法》都规定了“谁破坏，谁复垦”、“谁复垦，谁受益”的原则。这些法律、法规虽然基本明确了矿山生态环境恢复补偿主体，但却没有明确界定破坏者的具体责任和义务，也没有明确复垦者享有的具体权利，这样就大大挫伤了复垦者的积极性［5］。同时，对造成的生态破坏和环境污染如何补偿的问题都没有具体的明文规定和量化运行的具体细则，这使得矿区的生态环境恢复没有形成强制要求，环境的破坏者及污染者便可以逃避责任，这样造成了目前仍然有大部分矿山生态难以恢复以及矿区开采者与群众的纠纷时常发生的困境。我们应当借鉴国外矿山恢复的先进经验，完善法律、法规，使复垦政策与立法细致、明确和更具可操作性，同时明确补偿主体的权利与责任。例如，在矿区批复开采之初就应该以法律形式确定矿区生态恢复、治理的责任主体，对于开采后出现的矿区生态环境破坏，由矿主进行修复，国家通过建立治理基金的方式组织恢复建设。此外，应该对矿山土地复垦做出明确的程序和办法规定:在矿山开采过程中，按照开采的先后顺序将矿土堆放在一边，开采后还原土地时，再按先后顺序回填各表土层，土地还原后采矿单位才把土地移交给当地政府。建立环境影响评价体系矿产资源开发环境影响评价是指对建设项目可行性研究和对项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响对策和措施建议。矿产资源开发对环境的主要影响因素包括生态环境影响评价和社会经济环境影响评价等。(1)生态环境影响评价。根据矿山建设规模、开采方式、矿山地质条件及矿业活动与地质环境相互影响与制约关系，按照矿山活动可能影响到的周边区域作为评估范围的原则，结合矿山地质环境特点、水文地质特征、开采范围及制约关系、矿井废水污染影响、地下水疏干范围、地下采空区影响、废石渣堆积分布范围等诸多因素，建立矿山地质环境影响评估体系，从而构建比较完善的评价体系。建立完善的矿山地质环境保护标准体系。通过建立覆盖矿山地质环境的保护标准体系，同时加强矿山地质环境保护标准的修订工作，使其能够切实满足矿山地质环境保护工作的需要，最终做到技术标准统一明确、适用范围广的标准体系，以实现矿山地质环境保护工作的目标。(2)运用现代科技手段支持矿产资源。运用先进的现代技术，建立矿山环境灾害预测和控制管理信息系统。转变过去传统的资源管理手段，而是建立动态的资源监测系统，定期收集矿产资源、生态环境的动态信息，从而提升矿产资源开发利用中生态环境的动态监测能力［6］。矿山开采往往引发地面塌陷、泥石流、裂隙、滑坡、地下水位变化、大气污染、地表水污染、尾矿坝状况、土地荒漠化、土地的荒化等人为地质环境问题，利用全球定位系统(GpS)，采用遥感、地理信息系统等技术，建立地理信息系统，从而对这些人为灾害进行实时监测，有助于研究矿山资源开发引发的生态环境恶化等问题，并对治理结果进行客观评价和监督。全球定位系统可以对灾害发生地进行精确定位;遥感(RS)技术可以利用矿区的多时相遥感图像进行叠加分析，从而获取矿区不同时期的地貌破坏程度、塌陷区的面积、形态、矿业废弃物的类型以及分布状况、环境污染状况和生态环境状况;地理信息系统(GiS)技术则可以对矿山灾害数据信息有效地进行空间分析，以便管理人员迅速掌握灾情［7］。为矿产资源开发勘探、开采、生态恢复与治理等环节提供精确的科学依据，应建立矿山环境地质灾害动态监测和管理信息系统。