农村土地收益分配的政策篇1
【关键词】土地政策；农村；历史变革
1引言
建国以来我国农村土地政策的演变，主要受制于国家的干预，而这种干预随着农民自主意识和集体力量的增强以及政府权威的相对下降而有所减弱，逐渐从国家一手安排的强权控制演化为国家与农民之间的利益博弈。政策变迁从本质上是政策维持费用与变革收益变动的结果。而现阶段我国的土地政策正处于转型期，土地的供给秩序、方式及规模均比较混乱，现已已构成中国经济发展和市场化改革的一大瓶颈。所以此时通过对土地政策变革历史的分析研究，或许会有助于我国农村土地政策。
2建国后农村土地政策的变迁轨迹
2.1土地政策历史变革
自中华人民共和国建立以来，我国农村土地制度已经历了四次大的变革。
第一次变革是将地主的土地私有制变为农民的土地所有制，这一变革实现了农村土地的农民私有经营。这次所谓的“”仅用了三年时间就基本完成，使3亿多无地少地的农民分得了4600多万公顷土地，从而废除了几千年来在我国农村普遍存在的封建土地所有制。
第二次变革是通过迅速的农业合作化，即由互助组到初级形式的社会主义的农业合作社，再到完全的社会主义农业生产合作社，这次变革很快又在1985年开始搞“政社合一”的运动。以公社作为基本生产和分配单位、无偿平调各生产队的劳动力、生产资料、资金及其他物资，全部自留地和社员家庭副业转归公社所有；变革中采用办集体食堂，实行吃饭不要钱的伙食供给制，等等。其实质其实是对农民土地所有权、占有权、使用权和收益权的一种剥夺。
第三次变革是改革开放初期的家庭联产承包责任制。但直到1986年农民的土地承包经营权才在《民法通则》得到了确认，1993年，中央为稳定土地承包关系又提出：“在原来的耕地承包期到期后，再延长三十年。”（这被称作我国农村的第二轮土地承包）。2003年的《农村土地承包法》对土地承包经营权按照《民法通则》的规定，给予了充分的财产权利保护，这次变革实现了土地承包经营权从合同权向物质权的转化。
第四次变革是目前正在进行中的土地承包权流转的实验。各地的变革方式各不相同，包括农地使用权入股、荒地使用权拍卖、规模经营等，主要是对家庭联产承包责任制中土地平均分配和对土地流动权诸多限制，造成对农业产出率的提高形成规模与技术瓶颈的进一步发展。但这种变革在“大稳定、小调整”的政策原则下，有多大的创新空间还有待时间和实践的检验。
2.2土地政策变革的理论解释
2.2.1从制度费用角度的解释
国家只有在制度维持费用远大于其收益的状况下，才不会顾忌既有权利结构和意识形态的连贯性以及对原政策制定人权威甚至国家合法性的不利影响，被迫做出经济政策的改弦更张，进行适度的制度变革。在1952年至1982年期间，国家控制农村的费用增长明显快于收益增长有两个高峰期。第一个是在1957～1961年间，由于造成农业大歉收和严重饥荒，导致随后国家不得不在农村经济政策上做出调整，尤其是承认了家庭副业的合法地位和确立以生产队为基础的体制。前者是防止饥荒重演的阀门，后者是农民反对共产风与国家保留制度框架之间的调和物。第二个发生在1972～1981年期间，由于农村长期贫困尤其是落后地区改变制度的迫切需求，与之后国家希望以政策的退步换取农民政治支持的愿望基本一致，促成了包产到户和土地承包制的迅速推广，农村经济的潜力得到空前释放。
2.2.2基于博弈论的解释
1949年后国家对农村土地产权制度安排的干预，是政权内卷化的表现。政治内卷化必然出现基层社会的经纪体制，通过经纪体制的推行，国家权力深入到乡村社会，对乡村社会的剥削日益加重，但同时经纪体制的存在致使国家提取的租金不能大幅增长，即社会整体经济绩效低下。比如80年代中期以来，一些地区（尤其乡镇企业欠发达地区），由于地方政府和乡村干部的经纪行为，使得税费超过农民预期净收益，从而引起农民弃地进城。内卷化的制度安排必然导致一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为更高级的模式。由于制度安排也是利益主体博弈的产物，因此，随着国家纯粹凭自身利益一手把持产权安排时代的结束，产权制度必将追随并体现国家与社会之间力量和地位格局的改变。
2.2.3基于产权合约的解释
发生与中国农村70年代末80年代初的包产到户制度变迁，是各个村庄根据当时所面对的政策环境及各自的资源禀赋特征所进行的一次重构土地资源产权合约的集体行动。自此支配中国农村产权制度变迁的力量已发生重大变化，传统体制下中央政府对土地所有制构造的控制与利益格局的支配，让位于社区结构（包括各个利益主体的实际力量和利益）的影响。农村社区经济结构差异的拉大以及社区整合能力的强弱不一，势必导致农村土地产权安排结构变化的多样化。具体而言，改革不仅通过农户对生产队组织的替代，恢复了农户作为农业生产与收益分配的基本单位，而且重构了国家、集体与农户之间有关土地利益的分配结构和社区内的农地产权安排；一个是在国家、集体与农户之间有关土地利益的分配结构和社区内的农地产权安排；一个是在国家、集体与农户的关系上，形成了“上交国家的，留够集体的，剩余的是自己的”利益分配结构，另一个是在集体社区内部，实现了每个成员在集体所有制下的成员权（即每个合法成员平等地拥有村属地土地的权力）。随着村庄间人地比例关系的变化以及经济结构所带来的农民收入结构的变化，不同村庄在分配农地利益的密度以及土地成员权的争夺上也产生了很大差异。一方面，当一个村子的人地比例越高时土地的稀缺程度也越高，村民们要求依成员权进行土地再调整的呼声越高，因而土地再调整的频率也越高；另一方面，一个村子结构变革程度越高，农民对土地的收益依赖越低，他们对为获取剩余而承诺完成国家和集体义务的意愿也越低，因此在这些地方因国家义务的强制性对地权的干预也越重。而中国集体所有制的归宿，将最终取决于未来经济和社会结构的变化所引起的农民土地成员权的观念的变化和行动。
3结语
我国是个农业大国，农民是我国人口的主要部分，而土地又是农民的根本。所以只有进一步完善农村的土地政策，才能从根本上清除土地分配中的诸多弊病，充分发挥市场机制的作用，才能使农民手中的土地资源得到高效利用。
参考文献
农村土地收益分配的政策篇2
一、当前我县农村妇女土地权益受到侵害的具体表现
1、土地承包经营权得不到落实。农村妇女离婚后,土地往往仍依附于前夫,无法单独分出来;如户口移回外家,夫家所在地将承包土地给再婚妻子,而外家所在地也不给或无法落实其承包土地;有的村强制将出嫁女户口迁出。如木脚乡、陇城镇前几年就将农嫁居、农嫁农妇女户口强制迁出,某村规定“农嫁城”、“农嫁农”的本人及子女一律不得落户本村,建议尽快迁出。
2、征地补偿款分配权得不到保障。随着通道城市化的不断推进,对土地的非农建设性需求不断增大。土地征用补偿金用于补偿被征地农民。在分配土地补偿金时,固然县、镇街道两级政府都明确要求要实行男女同等原则,但在实际操纵中,部分村歧视、剥夺妇女特别是“农嫁居”妇女、离婚妇女的村民待遇,不发或少发土地征用补偿金。如城东村五组三十几名妇女和儿童,没有分配到土地征用补偿款。
3、集体福利享有权打了折扣。部分村在分配集体经济时采取剥夺或不公平分配的形式,导致纠纷。如“农嫁城”妇女只能享有村分红的50%,其子女不能享有;农嫁居妇女分文不能享受,其子女户口在本村的也不能享受;女方离婚后迁回本村再婚的,再婚前后所生子女都不得享受(本村男的再婚的除外)等种种村规,都使妇女的集体福利享有权打了折扣。
4、宅基地分配权基本缺失。在城乡结合部,宅基地是一项重要的福利,包含很大的经济利益,部分村在宅基地分配题目上按照男婚女嫁习俗,采取了男女不同等政策。有些村规定男子成年或结婚后可单独立户批一间宅基地,而大龄女青年、户口仍在本村的农嫁居妇女、离婚妇女包括孩子2人也不能单独立户批房,只能计进外家或夫家大户人口。如某村妇女,离婚时儿子判给她,原房屋判给前夫,现前夫没有再婚,3个人只能享受1间宅基地,因此,村里就不同意给某村妇女再安排宅基地,导致其无房可住。
二、农村妇女土地权益受到侵害的原因分析
农村妇女土地权益纠纷产生的原因是多方面的,交融着历史和现实、法律和传统、政治经济和文化、改革与发展等诸多方面的矛盾和冲突:
1、相关法律政策缺乏性别视角。一些法律政策表面上看来是中性的,但是由于立法者没有充分考虑中国现实的社会性别利益关系,法律法规在实施过程中往往会给女性带来不利,如我国现有的土地法律法规,固然在很大程度上保障了以户为单位的土地承包经营权,但并没有充分考虑到基于不同性别利益上的差异,忽视了由于婚姻关系而活动的农村妇女的权益,造成对出嫁女、离婚女土地权益以及相关权益的保护力度不够,可操纵性不强。《承包法》30条规定假如出嫁女在新住地没有分得土地的话,其原住地不得收回其承包地,但是法律上并没有规定承包给家庭的土地是否是可以分割的共有财产,使出嫁女分割外家或夫家土地没有一定的法律障碍。
2、村规民约监管存在盲点。《村民委员会组织法》颁布后,农村过分夸大“村民自己的事情自己治理”,村规民约很多,什么事情都用村规民约来规范,忽略了“依法”的限制。如《宪法》、《妇女权益保障法》对保障妇女正当权益和地位同等都有明确规定,中心和地方对保障农村妇女土地权益也专门制定了很多政策,但是部分村仍以贯彻《村民委员会组织法》为由,以村民大会或村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式,侵害甚至剥夺作为少数人的农嫁女、离婚妇女、大龄女的土地权益,出现村规民约与法律法规相抵触的现象。
3、利益驱动导致矛盾加剧。当前农村特别是城乡结合部村级集体经济迅速壮大,当地一般按人口分配经济收益及宅基地。农村户口利益的优厚使经济发达村的出嫁女不愿意把户口迁到其他村往,而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。长此以往,导致农村资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出,利益分配、人地关系压力逐年加大,“僧多粥少”的局面使村民们以为自身的利益被抢走了,所以纷纷排斥“出嫁女”、“离婚妇女”等边沿人群。
4、重男轻女的封建思想仍有残余。部分村民法律意识淡薄,重男轻女思想严重。“男尊女卑”、“嫁出往的女儿,泼出往的水”等传统观念在农村的影响远远超出我们的想象,以为嫁出往的女儿理应不能与当地的村民争土地争饭吃,所生的子女更没有理由争分土地和经济利益。这是诸多损害“出嫁女”权益的村规民约得以通过的思想基础。最为明显的表现是在农村几乎户主都是男性,男性是顶门立户之人,女孩往往被看成家庭的暂时成员,早晚是“人家的人”,一旦结婚,就不再享有外家的权利,包括土地权益,只能依靠丈夫在夫家取得财产和继续权,使得妇女在夫家事实上处于依附地位。
5、救济缺乏得力措施。救济手段的缺乏是农村妇女土地权益纠纷始终难以得到解决的最主要的原因之一。很多土地权益受侵害的农村妇女找村干部,村干部由于村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力;找镇政府或街道,总以为土地是村里的,村民思想做不通,如强制执行,则势必造成干群关系对立,影响其它工作的顺利开展,因此在处理中手段未几,力度不够,陷进两难境地;找到县妇联,县妇联缺乏相应的执法权限,心有余而力不足,也只能结合受害妇女所在的镇街道妇联做一些宣传教育工作,或是协调有关部分解决,但解决起来难度很大,收效甚微。协调法院,法院由于村民委员会具有社会治理的职能,由于我国法律中对妇女土地承包权缺乏详尽的可操纵的司法解释,以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大。即使诉讼时妇女胜诉,执行起来也很难。以上种种,使土地权益受到侵害的妇女们往往争得自己的正当权益很不轻易。
三、解决农村妇女土地权益题目的建议和对策
目前农村妇女土地权益题目,已经不单纯是妇女权益题目,它涉及到农村户籍制度、集体经济组织成员资格、农民内部的利益分配等一系列深层次题目。在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下,维护农村妇女的土地权益,特别需要法律、政策的制度性保护,需要各级政府及部分的积极参与和有力的司法救助与监视。现根据通道县的实际情况,提出以下几点建议:
1、加大普法工作力度。要进一步开展男女同等基本国策的宣传教育。要在各级各类干部培训班、党校中开设马克思主义妇女观及男女平基本国策等课程,有效进步领导决策层、执法者、基层干部的男女同等意识。要采取各种手段,以群众喜闻乐见的形式,通过报纸、广播、墙报和文艺进村巡演等群众喜闻乐见的形式大张旗鼓地宣传男女同等基本国策,把高层意识逐步转化为广大人民群众的共叫,彻底清除男尊女卑、重男轻女的传统观念。要广泛深进地搞好《村民组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和其他相关法律、法规的学习宣传。村级领导班子应在制定村规民约前向村民讲解依法建章建约的重要性和相关法律法规条文。要大力宣传“维持人口与资源平衡不能以牺牲妇女利益为代价”的观点。农村基层妇女组织更要发动妇女积极参与学习和宣传活动,进步妇女的法律意识,使她们了解国家法律赋予自己的权利,学会运用法律武器维护自己的正当权益,积极争取男女同等权利的实现。
2、进步妇女参政议政比例。当前农村,女性参政的比例偏低,妇女进进村民委员会、村民代表会议等农村权力机构的很少甚至没有,导致在农村重大事务的决定包括涉及利益分配的制度安排和规则制定过程中,妇女的利益要求和意见难以得到充分的表达,往往是由村干部和村民代表决定,妇女在利益分配中处于不利地位。鉴于这种状况,有必要出台有关规定,进一步明确规定村民委员会、农村集体经济组织、村民代表大会中妇女应占有一定的比例,保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权,进一步畅通妇女利益诉求的渠道。
3、加强对村规民约的审查和监视。农村题目具有复杂性、多样性的特点,各村因历史传统、具体情况的差异,就土地权益分配等方面制订的村规民约也各不相同,五花八门。因此,有必要在尊重村民自治的同时,出台相关法律条文,规范政府监视、治理村规民约的具体权限和程序,完善对村规民约的审查和监视,确保村民在法律许可的范围内行使自治权。如在村规民约的制定阶段,由政府相关部分对内容进行把关,对违反法律法规、国家政策的内容不答应提交村民大会进行表决,从源头上解决村规民约的违法题目。在村规民约的执行过程中,政府发现其有侵犯村民的人身权利、*权利和正当财产权利内容的,人民政府有权责令纠正。此外,建议人大、民政部分以镇街道为单位对农村村民自治章程、村规民约、农村集体经济组织分配制度进行一次全面检查和整顿,将同维护妇女权益的法律规定相冲突和抵触的内容彻底予以清理废止,责成当地按照国家法律保障妇女权益的要求重新修改和制定。对拒不执行的村,由镇政府代替村制定土地权益分配方案。
农村土地收益分配的政策篇3
“一号问题，一号文件”，这是人们对“三农”问题和一年一度的中央1号文件的最简评语。
2007年的中共中央、国务院1号文件，是2004年以来一年一发的第四个1号文件。这个以“积极发展现代农业”为主题语的文件，备受各方关注。
1号文件内容丰富，人们特别注意到其中“很高的含金量”。就在2006年年末召开的全国国土资源厅局长会议上，国土资源部副部长李元表示，2007年将有1000亿元土地收益用于支持“三农”。最近，中央政府又宣布，2007年中央财政安排用于“三农”的资金3917亿元，比2006年增加520亿元(2006年中央财政用于“三农”支出是3397亿元，比2005年增加422亿元)。中央还明确提出，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。
发展现代农业，推进新农村建设，少不了实实在在的资金投入。而1000亿元土地收益支持农村建设的空前纪录，无疑将成为2007年农村工作和国土资源工作的一大亮点。
理解这一点，尤其是理解这1000亿元背后的“以地补农”新思路，十分必要。
实行“以地补农”，主要指土地收益分配要进一步向农村、农业倾斜
2006年10月末到11月初，国土资源部副部长王世元率领国土资源部代表团，访问了巴西和阿根廷，重点了解两国在工业化、城市化过程中的贫困化现象及相关土地问题。
这个代表团在今年2月初呈送国务院的访问巴西、阿根廷报告中明确提出，要实行“以地补农”，更好地贯彻社会主义新农村建设战略。在正式文件里亮出“以地补农”的提法，这还是第一次。
报告指出，巴、阿等拉美国家都有在工业化、城市化过程中一度忽视农村、农业、农民问题，严重影响社会和谐的教训，也都开始在工业化、城市化初步形成后反哺农村、农业。站在国家长治久安的高度，我国及时提出新农村建设战略，核心也在于以城济乡、以工补农。这一历史性的战略转折，应体现在经济和社会发展的各个领域，也体现在国土资源工作中。
报告说，“实行‘以地补农’，主要指土地收益分配要进一步向农村、农业倾斜。近年来，我国征地制度改革和国家土地整理项目的实施等，都已体现了‘以地补农’思想，就是加大对农民补偿的份额，加大土地收益对农村的转移支付。党中央、国务院最近明确，今年中央、地方财政的土地收益部分用于直接支持农业的将超过千亿元。农转非的土地净收益的主要部分，应通过多种渠道用于向农村支付，体现‘取之于农，用之于农’，不宜再主要用于城市基础设施等其他方面建设。这样可以大大增强农村的财力和农业的生产能力，增加农民的收入。这是新农村建设中的大政策。我们要做好土地收益收缴、分配和使用中的相关工作，做好土地整理项目管理工作，使‘以地补农’转化为扶农兴农的巨大力量。”
这段话文字不多，但是有虚有实，简明扼要，精辟阐释了“以地补农”政策的宗旨、要义和工作要求，具有重要的指导意义。
今年千亿土地收益支农的来龙去脉，以及它的使用保证和时代标志意义
现在让我们来聚焦今年的土地收益支农。一年千亿元的支付，是一笔大钱，较之以往也是跳跃式的增长。弄清它的来龙去脉，应有助于我们深入理解“以地补农”这个大政策。
这1000亿元从哪里来?简而言之，从“地”上来。一是新增建设用地的土地有偿使用费。这一块，从今年起收费标准倍增并按实际面积征收。据国土资源部财务司司长赖文生称，按此项收入2006年应为300亿元以上计，2007年收入就至少在600亿元以上。跳跃式的增长，缘于倍增的收费标准。
二是按土地出让净收益的15%提取的农业土地开发资金。2006年，全国土地出让总收入为7677亿元，净收益约为2800多亿元，如果按规定足额提取，应有400亿元可用于农业土地开发。而此项资金2007年的收与支，都不会低于2006年的水平。
以上两部分资金加起来，就是1000多亿元。实际上，今年土地收益的支农分配会大于这个数字，因为土地出让收入中还要切出一部分用于农村基础设施建设，而这一块没有计入以上数字。因此，1000亿元应是一种偏于保守的估计。
超千亿“地财”用之于农，主要体现在四个方面:一是提高征地补偿标准，补贴被征地农民，使之原有生活水平不降低。二是补助被征地农民建立社会保障。三是“取之于土，用之于土”，投资于农业土地开发，从中央到市、县财政，提取额不低于土地出让平均纯收益的15%。四是支持农村基础设施建设。
土地收益分配的这种倾斜，无疑将给“三农”带来实实在在的好处。那么，这千余亿资金能不能真正“用之于农”呢?会不会收不足或蜕变为大头用于非农支出呢?专业人士认为，前些年土地收益支农政策固然执行不力，该收的钱没收足，可花的钱大部分流入城市建设，但这种情况正在发生深刻变化。随着土地收益纳入财政预算、新增建设用地土地有偿使用费的调整和征收、使用监管力度加大，上千亿支农土地收益的足额征收和合理分配，都是可以期待的。当然，这一切也有赖于我们把新政策和相关保障措施落实到位。
一年上千亿土地收益支农，是中国这个冬春的一大新闻，具有时代标志意义，它通过土地收益分配的重大调整，体现了农村工作新的战略倾向。应当指出的是，1998版《土地管理法》实施，意味着土地收益支农支出成为法律制度，之后是制度、政策的体系化、完善化和支农力度的不断加大。其间国土资源部门不事声张地做了大量工作，功不可没。
中国土地开发整理事业的兴起，端赖于土地收益扶农兴农政策。这项事业发轫于原国家土地管理局时期，约在上世纪90年代后期;而国家以新增建设用地土地有偿使用费安排土地开发整理项目，则始于2001年，至今6年有余。据国土资源部统计，仅2006年中央安排的投资项目就有1348个，总投资247.6亿元，土地开发整理规模达2041.5万亩，可新增耕地235.5万亩。十年生发，十年积聚，土地开发整理终成伟业。这一历程表明，土地收益在这方面的转移支付，不是简单地给农民送钱，而是把“钱”变成了良田和林木、道路、新村，一举多得。“以地补农”的投资，一如佛家所语“广种福田”，真是功德无量。
在以城济乡、以工补农这样一个全新的历史背景下，更深刻地思考“以地补农”的政策要义
在评价今年千亿“地财”支农政策后，让我们回到“以地补农”政策思想的解读上。评价前者不能代替对后者的解读，“以地补农”有更深刻的思想内涵。
新农村建设的任务和理论，具有划时代的意义。它站在经济和社会发展全局的高度上，要求“城市支持农村，工业反哺农业”，对农村实行“多予、少取、放活”的方针，推动“三农”工作进入一个新阶段。我们要在这样一个全新的历史背景下，更深刻地思考“以地补农”的政策要义。
应当说，中国的城乡、工业二元结构，缘于曾长期实行的城乡差别发展路线。在二元结构下，城乡差别明显，农民从收入、消费、社会保障到户口、身份等等方面，同市民都存在明显差距。走在繁华的都市和贫穷的乡村，至今使人觉得恍如“两个世界”。城乡、工农间的这种差别，虽然使工业化、城市化得到一时的快速发展，但最终还是危害了社会的整体发展，成为工业化、城市化的桎梏。一条简单的理由是，农村不富，农民袋袋里没钱，有效购买力低，工业品、服务品没有出路，工业化、城市化也就没有持久的动力。中国早在人均GDp仅700美元时就出现生产过剩，很大程度上是农民购买力低造成的，其祸根还是二元经济结构。
纵观新中国50多年，我们长期实行以工补农、以乡济城的路线。前期通过统购统销，以工农产品价格“剪刀差”方式，从农业中抽走了5823.9亿元的资金，加上收缴的1044.4亿元的农业税，从1952年到1986年的34年间，国家共从农村抽走了6868.3亿元的资金。后期，改革开放20多年来，我们靠低价征收和高价出让农民土地的“剪刀差”，又拿走农民数以万亿计的资金。据统计，1999年～2004年全国共征地1330.6万亩，支付给农民的征地补偿费用平均每亩为2.547万元。而土地转为建设用地出让后，扣去开发成本，纯收益远高于征地补偿费。如，2003年平均每亩出让收入为18万元，平均每亩出让纯收益为6万元;2004年平均每亩出让收入为23.55万元，平均每亩出让纯收益为8.59万元。土地出让纯收益中有相当一部分，是从农民征地补偿费中压出来的。
如果说前期国家拿走的钱，是农民对工业化起步的贡献，那么，后期国家拿走的钱，则是农民对工业化、城市化快速发展的贡献。应当承认，这20多年的大发展，与低价征地、低成本建设、低地价招商等做法有很大关系。土地收益形成“第二财政”，主要向城市建设转移，造就了城市的“”，使一座座城市日新月异，同时也使农民的大量耕地和土地资产因此流失，广大农村陷入发展乏力、面貌依旧的困境。许多地方的“以地生财”、“以财兴市”，实际上是在土地收益分配上实行“以地补工”、“以地济城”的方针，结果富了城市却亏了农村。
土地应该是农民最大的一笔资产、资本。据有人粗略估计，现在全国私人资产约有30万亿元，国有土地资产近30万亿元，而农民的农地、林地、草地等至少值30万亿元，再加上2.7亿亩建设用地，土地资产合起来应在60万亿元以上。假如以其十分之一转为资本，也即约6万亿元，就是新农村建设和农民增收了不起的资金源，应当超过任何其他来源的投资。土地资产是中国经济尤其城市经济腾飞的重要动力源，也应当成为农村复兴的重要动力源。
农村土地收益分配的政策篇4
一、新农村建设中农村土地政策中的问题
我国有8亿多农民,人多地少是我们的基本国情。据《世界经济年鉴》统计,中国陆地面积是世界陆地面积的1/15,而耕地面积却不足世界耕地总面积的1/20,大约18亿亩左右。土地对农民来讲,不仅是生产资料、生活保障,更是集体和农民个人的重要财产。可以说,在我国农村进行的任何一项改革或其他事业,几乎都与土地有着直接或间接的联系,而这离不开政策的引导和支持,尤其是农村土地政策。新农村建设正是在这样的背景中进行的事关数亿农民利益的伟大事业,这也就决定了农村土地政策对于新农村建设的极端重要性。
农村土地政策对新农村建设的广泛而深入的影响不仅表现在对新农村建设的积极促进,与此同时,我们必须清醒地认识到,新农村建设涵盖着农业生产、农民生活和国土整治等方方面面的内容,需要一整套完备的土地政策体系作支撑,而如今现实却表明,既有的一些农村土地政策已经不能完全满足新农村建设发展的需求,由于当前农村土地政策的供给不足或固有缺陷以及执行扭曲等与推进新农村建设总体目标不协调一致的问题的存在,在不同程度上对新农村建设造成严重制约。
目前社会上存在着一种呼声,就是农村土地的私有化。农民维持生计的重要保障就是土地,30年土地延包不变使许多农民视其土地为私有。而赞成土地私有化的研究者也认为,从长远看,如果农民能够作为土地所有者进入市场,将使政府获取土地资源的成本大幅度上升,这是从根本上遏制政府对土地资源肆意掠夺的治本之策。还有学者认为“方面,应实行农村土地所有权多元化政策,条件成熟的地区实行政府管制下的土地私有化政策”。
按照现行《土地管理法》第47条的规定,征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费,至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍,特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到,我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿,并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。
当前在新农村建设进程中,失地农民问题表现的极为突出,具有复杂性、艰巨性。随着工业化和城镇化的快速推进,我国每年都有一定数量的农用地要转为建设用地,越来越多的农民会全部或部分地失去赖以生存的土地。相当一部分失地农民收入来源少、生活水平下降明显,成为“种地无田、上班无岗、低保无份”的典型的“三无”人员。
二、新农村建设中农村土地政策改革和完善的重点
2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调,推进新农村建设要注重实效,不搞形式主义;要量力而行,不盲目攀比;要民主商议,不强迫命令;要突出特色,不强求一律;要引导扶持,不包办代替。由此,农村土地政策的改革和完善必须思路明晰,科学决策,重点突破,整体推进,以更为适合当前形势任务要求的农村土地政策,确保社会主义新农村建设目标的全面实现。
(一)逐步消除城乡二元结构体制。城乡二元结构在土地政策上具有深深的烙印,党和政府已深刻认识到这种二元结构会造成城乡差距不断拉大的弊病,对社会经济发展进行了战略性的调整,转向“工业反哺农业,城市支持农村”。变革城乡二元结构下的农村土地政策是对建设新农村最有力的支持,可以说这个历史机遇已经到来。
(二)逐步解决地区差距和发展不平衡。地区发展不平衡是中国的基本国情,这种局势下搞新农村建设,谋求统一的土地政策支持,强求整齐划一,其效果不佳是可想而知的。因此,在对农村土地政策的改革与完善过程中,应正视这一客观规律,切实把统一与变革,坚持与发展的问题解决好,使农村土地政策更加符合国情,适应大局,更具有可操作性与有效性。
(三)依法严格执行农村土地审批制度。严格农村土地审批制度,依法治地,要从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面,严把土地审批中的关键环节,对新增建设用地进行“全方位卡位”。总体来看,这项改革的重点主要集中在以下三个方面:一是加强农村土地审批管制。审批管制是土地用途管制的关键环节和关键措施,它不同于过去分级限额审批,而是严格程序、全程覆盖、全程管理,主要表现为对规划、计划的审批,对增量建设用地的审批,其中又细化为诸如城市土地改变用途审批、农民宅基地和农用地转用许可审批等。审批管制的实施要从体制上控制农用地向建设用地的流转,为土地的可持续利用建立保障体系。并且建立更加严格的农村用地审批制度和土地监管体系,针对划入基本农田保护区的粮棉油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地,实行严格审批和从严监管;二是严格新增建设用地的审查报批,保障国家重点工程必需用地。而且,土地审批权限要进一步向中央集中,并由国家统一调控,建立新增建设用地审批与国家的产业政策相结合的机制。凡属国家限制性产业的项目用地,不论占地面积多少,都应报国务院审批,或者由国务院授权国家土地管理部门审批;凡属国家禁止性产业的项目用地一律不准供地;凡属人均耕地面积低于一定限度的地区,则取消非农业建设占用耕地审批权等等;三是加大审查力度。即对各地土地利用总体规划、占补平衡、产业政策、农地转用和土地征收等等进行严格审查,严格执法,制止乱批滥用的违法行为。
(四)采取更有效的方法保护耕地、特别是保护好基本农田。新农村建设中,必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度,还应该进一步探索建立和完善最严格的适合我国国情的耕地保护制度,以保障国家粮食安全和农业可持续发展。一是对于非农建设经批准占用耕地的,按照“占多少、垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地,没有条件开垦的,通过缴纳相关税费,专项用于耕地整理开发以补充耕地。按照土地管理法规定,凡征用基本农田和一定数量耕地的,必须报国务院批准;由省级政府批准的征地,今后应报国务院备案;二是科学规划,刚性管死,弹性管活,建立起合法、有序、集约的农地利用制度。应把基本农田不折不扣落实到地块,变“总量控制”为“空间控制”,一经划定就是“”,必须“管死”。“除了关乎国家全局、有利于区域生态改善的重大工程(如南水北调)不得不占用基本农田外,其他项目建设一律不准占用基本农田。对必须占用基本农田的项目,要按照当地征收征用土地的最高标准进行补偿”;三是加强基本农田保护基础性工作,将基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。加强基本农田建设,通过土地整理建设高标准的基本农田;强化基本农田保护的监督管理,严禁擅自改变基本农田数量、布局和用途的行为。严格执行占用基本农田听证和公告制度;建立基本农田动态监测与核查制度,对粮食主产区和优质耕地实行重点保护,完善监管手段。
(五)合理分配、使用土地收益,支持农业和农村发展。在新农村建设的进程中,农业土地的价值快速上扬,农业土地转化为非农业用地会带来巨额的增值效益,土地问题的背后是利益分配问题。如何合理分配和使用土地收益,可以在改变权利配置方面上做文章。一是把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发,让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化,分享土地增值收益。仅提高对失地农民的补偿标准是远远不够的,关键是缩小征地范围,在符合国家土地利用规划,严格管制非农用地总量的基础上,把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发,这是增加社区集体组织收入的最重要的来源;二是合理分配和使用土地收益,要从土地的收益中拿出更大的比例用于支持新农村的建设,让农民更多收益。国土资源部李元表示,“明年中央和地方土地收益直接用于支持农业发展的数量将大大增加,预计将超过1,000亿元”;三是建立土地收益基金专项管理制度,严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风险备用金等的具体标准,促进城乡经济社会协调发展。
三、结束语
改革与完善新农村建设进程中的农村土地政策,当前最重要、最紧迫的任务是进一步完善最严格的耕地保护制度,实行节约用地、集约用地;进一步建立健全保障体系,切实保护农民土地权益;进一步调整土地收益取得格局,合理分配、使用土地收益;进一步发育农地流转市场,促进土地合理流转。总之,无论是新农村建设,还是农村土地政策的改革与完善,我们都要立足当前、着眼长远,统筹安排、科学规划,广泛听取基层和农民群众的意见和建议;要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律,区分轻重缓急,突出建设重点,分步实施,扎实推进;要从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起,不断让农民群众得到实实在在的好处。广大干部要弘扬求真务实精神,做到关心农民疾苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增加农民福祉。
(作者单位:中共原阳县委党校)
主要参考文献:
[1]刘宗连.新农村建设背景下农村土地整理研究[J].安徽农学报,2006.12.
[2]姜爱林.论土地政策概念的界定[J].绥化师专学报,2001.1.
农村土地收益分配的政策篇5
目前，我国农村妇女的土地权益问题比较突出。失去土地权益的农村妇女将趋于贫困，这些农村妇女成了农村的弱势群体、边缘群体。随着改革开放的深入，婚姻自由程度的提高，妇女土地权益被侵害的现象也会越来越多。随着我国社会经济持续快速发展，2006年农业税的逐步取消，直接补贴的兑现，农民在对其所获得土地权益上所承担的义务不断减轻，从而引发农民对土地拥有的愿望和行为更加强烈，在新疆兵团这种情况较好一些，这对于人多地少的农村地区来讲，土地稀缺带来的社会矛盾日趋尖锐。在当前的“三农”问题中，土地作为农民最基本的生产资料和生活保障，是农民赖以生存的基础，特别对于农村妇女就显得更为重要了，土地是农村妇女生活收入依赖的源泉，农村妇女获得土地权益又是获得其他权利的基础，如果丧失土地权益，就会使农村妇女自身的生存权、财产权受到侵害，妇女社会权利也很难保障。
一、侵害农村妇女合法土地权益的现象
当前，农村妇女土地权益保障方面存在的问题主要来自两个方面，一方面来自农村集体经济组织内部：有的村集体经济组织以村民或村民代表会议、村委会决定或村规民约的形式，侵害农村妇女享有的土地权益。一是部分“农嫁农”出嫁后，其原居住地的农村集体经济组织即强行收回了其土地承包权，而夫家居住地却迟迟没有分给她土地承包，导致一些妇女两头都没有承包到土地，其丧失了土地承包权的同时也丧失了相关权益；二是少数离婚妇女，离婚、丧偶异地再婚妇女，她们在婚嫁之时在夫家所在地分到了承包地，可是在离婚后，如其将户口迁回娘家，夫家所在地即收回土地或被原夫家强行占有，而娘家所在地也拒绝其承包土地；三是因政策原因户口无法迁出的妇女（农嫁居、与军人结婚等），不能享受平等的村民待遇，土地权益被侵害，失去生活来源；四是有的丈夫到女家落户，入赘丈夫及妇女本身不能获得承包土地或获得少量耕地。没有资格享受村集体经济组织的其他权益；五是农村妇女外出就读中等专业以上学校，户口迁出后，土地即被原村收回，导致毕业后无工作期间成为无业游民。另一方面来自农村集体经济组织的外部：一般发生在地方政府强制征用农村集体土地的过程中，其直接表现就是农民失去土地，集体经济组织分配土地征用补偿费时，侵害妇女应享有的土地权益。当前还有矛盾比较集中的反映在由于城郊土地的增值、征用和村民福利待遇的提高，许多妇女原来一直享有的土地承包权益和村民待遇被限制或剥夺，户口被强行迁出或“空挂”，不能平等享受集体经济组织的收益分配。
随着我国依法治国进程加快，广大农村妇女的法律意识和权利意识虽然得到明显增强，但是随着土地增值后的可观利益驱动，过去一些隐性的侵犯妇女土地权益的问题也逐渐暴露。从前期调查中得到资料，全国妇联受理妇女土地承包权益案件的数量来看，已经连续三年上升幅度达到10%左右，占到妇女财产权益类投诉总数的一半以上，而且多为群众集体联名写信和集体上访。2004年全国妇联受理妇女土地承包权益案件8300余件/次，比上年增加了近18%。从1998年开始的延长第二轮土地承包中，又出现了新的问题，主要表现在：有的地区坚持在延包过程中不调整土地，使得上述问题中的失地妇女仍然在新一轮承包中得不到土地。有的地区坚持按照男女不平等的政策分配土地。有的经济发达地区实行土地入股，妇女也难以平等取得股份分红等。同时，政策执行不统一，造成新一轮的妇女失地。妇女嫁入地已调整完土地，由于实行“30年不变”的政策，不再分配土地，在娘家的土地又因实行“大稳定、小调整”的政策被收回，使得更多妇女不能享有自己名下的土地。在我们调研发现的资料显示，2006年没有名下土地的农民占全国农业人口总数的8.3%，其中71%是女性。歧视出嫁妇女，强行剥夺村民待遇。有的地方村规民约明确规定“出嫁女不能享受与当地农民同等的待遇”，出嫁女不论是否仍然居住在本村，都不得参与集体经济组织效益分配。有的地方要求与外村男子结婚的本村（居）妇女，结婚登记时需交纳一定的押金，限期迁出户口，到期不迁的，扣除押金，本人及子女不再享受村（居）民的一切待遇。多女户与
多子户享受的土地承包权益及村民待遇明显不平等，违背国家计划生育政策和《婚姻法》等基本法律的精神，这些问题应该引起有关部门的重视。
二、保护农村妇女合法土地权益存在的问题分析
在保护农村妇女土地权方面，各级组织高度重视妇女土地权益的维护问题，制定了有关的法律文件。制定解决问题的法律政策。自上个世纪80年代起，各级妇联就针对侵犯妇女土地权益的问题积极展开调研，向人大提交议案和建议。在全国人大和有关部门的重视下，1992年制定的《中华人民共和国妇女权益保障法》、2001年修改的《婚姻法》和2002年制定的《农村土地承包法》，都对保障农村妇女土地承包权益以专门条款作了规定。二轮土地承包开始后，全国妇联针对妇女土地权益投诉出现的新情况、新问题在全国15省市组织开展调查。2000年中央下发了“中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知”，2005年国家取消农业税等，这些法律政策对保护妇女土地权益起到了很好的作用。为配合《农村土地承包法》的实施，每年“三八”妇女维权周，各地妇联联合司法、农业等行政部门，将《农村土地承包法》作为宣传重点，开展了声势浩大、形式多样的法制宣传活动，帮助部分妇女通过法律、行政或调解等手段维护妇女的合法权益。但目前在保护农村妇女合法土地权益中还存在以下问题：
（一）相关法律政策尚不完善，对侵犯妇女土地权益问题缺乏救济措施
一是虽然《农村土地承包法》明确规定不能侵犯集体经济组织成员的合法权益，但是集体经济组织成员的资格如何认定没有明确的法律依据，在以户籍作为认定依据的地方，对于多数村民将少数妇女的户口强行迁出或“空挂”的行为，也没有纠正的依据。二是由于国家法律没有明确规定家庭成员个人在家庭承包中应享有的土地承包份额，使得农村妇女在出嫁、离婚或丧偶后，应享有的土地权益不明，使维护其权益缺乏依据。三是虽然《村民委员会组织法》规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容，但是对于侵犯行为发生后如何处理或救济，法律没有规定相应的法律责任和救济程序。四是《农村土地承包法》虽然规定村民因土地承包经营发生纠纷协商不成的，可以向土地承包仲裁机构申请仲裁也可以直接向人民法院，但是，目前我国土地承包仲裁机构和制度尚不健全；由于涉及妇女土地权益问题，具体到每一个个案，情况不一，种类多样，法院受理土地承包权益纠纷及集体经济组织收益纠纷案件，缺乏统一明确的审判标准。
（二）以村民大会决议、村委会决定或村规民约等形式侵犯妇女土地权益，解决难度较大
受歧视妇女、漠视妇女权利等封建观念影响，在土地资源紧缺，人地矛盾突出的地方，大多数村民为了得到更多可分配的利益，自然认为“嫁出去的姑娘，泼出去的水”，出嫁女、离婚妇女不属于本村的居民，不应与村民争利，所以不惜以违反法律为代价，采取村民大会或村民委员会表决形式，牺牲少数人的经济利益，解决利益分配中的矛盾，做出违反男女平等基本国策以及《妇女权益保障法》、《婚姻法》等有关法律政策精神的决议。
（三）对侵权问题的处理仍处在事后补救的被动状态
部分地区在制定和执行政策过程中，缺乏前瞻性，没有充分考虑到传统婚嫁习俗造成的人口流动与土地的不可流动之间所具有的矛盾，缺乏引导和补救措施。有的地方土地已经调整分配完毕，许多村子没有留机动地；有的地方土地征用补偿费或土地股份已全部发放到村民手中，收回再分配难度较大；有的集体经济组织征用土地后，连用于今后集体经济组织发展的储备资金都没有留出，根本没有多余资金补偿受侵害的妇女。
（四）宣传教育不够
基层政府对各种保护妇女权益方面的法律法规宣传不够广泛深入，特别是深入到农村基层的宣传做得更不够，甚至出现在农村的许多地方，这一类法律法规还鲜为人知。这势必导致有的基层干部法律意识淡薄，以“村民自治”代替法律法规来解决农村土地权益问题。有的基层干部对农村妇女反映的土地权益等问题置若罔闻，使得妇女的土地权益等问题长时间得不到解决。加之部分农村妇女的文化程度相对较低，更谈不上用法律武器维护自己的合法权益。
（五）部分农村妇女的势利选择
部分农村妇女在法律规定的权利和义务面前存在明显的势利的选择，突出表现在富裕地区的农村部分妇女从自身利益考虑，长期不肯迁户籍，导致农村土地资源和经济利益增长速度的有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，使经济较发达、土地级差地租相对较高的地方人地关系紧张，利益分配压力加大。因此，村级集体经济组织为平衡依附在土地承包权益上的诸如土地征用补偿费分配、失地农民保障、农民建房等等利益问题，就只好以村民集体讨论形成的决议来处理经济组织内部矛盾，而这往往会违反国家的有关法律法规，对女性的土地权益造成侵害。
（六）受农村旧传统观念和社会权力观念的影响
“男主外女主内”的性别分工，使得在村“两委”中除点缀性地安排个别女性在不重要的位置上外，几乎是清一色男性，职务的性别化导致女性在权力结构中的边缘化，决策机构中女性的缺席，引发女性群体利益被边缘化。因此，当采取村民大会或村民委员会表决时，往往出现以牺牲少数人的利益来解决利益分配中的矛盾。
（七）政策法规贯彻执行力度不够
虽然在《妇女权益保护法》、《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》、《农村土地承包法》等法律法规中，对出嫁、离婚、丧偶妇女的合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益如何保障提出了具体的要求，但是各地并没有很好地贯彻执行，主要表现在有的基层政府对农村妇女土地权益问题不够重视，执法不力，措施不实。对农村妇女土地权益受侵害问题不想或不敢严肃处理，任其久拖不决。有的行政主管部门按规定程序对村集体经济组织讨论通过的方案审核批准，但无权干涉该集体经济组织确定土地承包的具体条款。维护农村妇女土地权益，情况复杂，涉及的部门较多，在我们的调研中认为，需要各方面共同关注，找出侵害农村妇女合法土地权益的问题原因，才能真正解决和保护好农村妇女合法土地权益。
参考文献
农村土地收益分配的政策篇6
内容提要:涉农信访在整个信访总量中所占比重最大，其基本上以农地纠纷为内容。以保障农民自治为己任的《村民委员会组织法》在实施过程中被误用或滥用，这成为诸多农地纠纷的作俑者。法院面对农地纠纷止步不前，农民转而求诸信访，但信访无法亦不应该成为解决农地纠纷的主要渠道，信访不能代替司法。信访工作当前面临制度困境与功能异化的现状，要从确厘定其与司法的关系出发，使回归本位，并发挥最大功效。
一、问题及研究背景
1930年5月，毛泽东在《反对本本主义》一文中首次提出“没有调查，没有发言权”的著名论断。1931年4月2日，毛泽东在《总政治部关于调查人口和土地状况的通知》中，又提出“不做正确的调查同样没有发言权”。这些论断已经成为指导法律、政策制定及开展研究工作的基本方针。不可否认，当今中国正处于“三千年未有之大变革”当中，在这场持续、激烈的变革中所出现的诸多问题，在人类文明史上并无现成经验可供参考。由此决定了当下中国学术界更应该眼睛往下看，深入中国社会调查研究，直面现实的中国问题，构建问题之中国理论体系和研究进路，进而有所作为。历史一再证明，真正懂得中国国情的人，才能获得对中国事务的话语权。
目前中国最大的国情在于农村地域广阔、人口众多且发展不均衡，农业、农村和农民是一个关乎国家经济社会发展大局的根本性问题:农村土地征收问题、户籍制度对农村发展的制约问题、农村的粮食生产安全问题、取消农业税所引发的农村利益再分配问题、农民的贫困与社会保障问题、农民受教育程度低及农民工子女上学问题、农业抛荒问题以及农村集体资产流转等皆属于此范畴。这些问题如果得不到妥善解决，其在不断的积压下将严重威胁社会稳定，进而威胁党的执政地位。研究表明，从信访作为反映社会矛盾的这一窗口来看，由“三农”引发的信访问题在社会矛盾数量中占有绝大比重，如果“三农”问题解决得不好，其引发的种种社会矛盾甚至将成为中国未来维稳道路上的主要障碍。[1]对此，有学者亦曾言:“农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半;农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半。”[2]在“发展是第一要务、维稳是第一责任”的大背景下，维护社会稳定与发展经济，成为政治生活的两架马车，二者互为表里，共同构成各级政府工作的主要内容。
并非所有的“三农”问题都会导致信访事件并影响社会稳定。事实上，只有那些关涉农民切身利益，在既有的司法体系中无法得到救济或救济不到位，农民集中通过非正常信访来表达不满甚至愤慨的问题，才可能影响社会稳定。[3]在这些问题当中，围绕农村土地而发生的争议是重中之重。[4]当前，由农村土地纠纷引发的众多涉农信访问题已经成为维护社会稳定所无法回避的重大问题，并引起最高司法机关的高度重视。最高人民法院2009年《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕37号)第10条指出:“要结合当前形势，认真做好农村涉诉信访工作，努力从根本上预防和减少涉诉信访案件的发生。”在改革开放不断深入及社会矛盾不断激化的今天，我们必须直面以农村土地纠纷为主要内容的涉农信访问题，分析农地纠纷产生的原因，并提出相应的对策，以此化解涉农信访矛盾，维护农村社会稳定。[5]
本文以课题组在北京实地调研所得素材为依托，但本文的研究方法仍然注重于对现行法制及其运作的分析，采解释学的进路，对根据课题组调查所得的农地纠纷进行类型化处理，特别是针对主要的农地纠纷，提出法律上的解决方案。本文不打算细究信访体制本身所存在的问题，也不涉及当前维稳体制问题。本文研究解决主要农地纠纷的法律对策，是为了通过法律手段消解因农地纠纷而产生的矛盾甚至上访。此种法律对策无论是对于法院的判决，还是对于信访工作部门有关处理意见的出具，都有非常重要的借鉴作用。因为，本文研究的法律对策是从现行法制解释出来的结果。在依法治国成为治国理政根本方针的前提下，在依法办事成为基本共识的基础上，这种法律对策将能够很好起到息诉与息访的作用，并具有在化解矛盾上的终局意义。
二、农地纠纷与涉农信访
(一)农地纠纷之一:“新老户”
在农村，由于人口流动，会发生外村人(新户)加入本村落户的情况，在这种情况下，新老户之间会因权利义务不平等而发生纠纷，即俗称的“新老户”问题。一般来看，根据加入时的政策以及村民大会、村民代表大会或村民委员会的决议，新户通过缴纳一定的“集体份子钱”等方式取得集体经济组织成员的资格，并约定今后与老户享有同等的权利和义务。但是，在城市化快速发展过程中，面对高昂的征地补偿款分配，新、老户之间产生了激烈的矛盾，引发了大批涉农信访。下文将以在北京市怀柔区北房镇北房村发生的一起群体性诉讼案件为分析样本。这个案件涉及到41户村民，人数上百人，怀柔区法院为此做出了41份判决书。[6]此类案件处理稍有不慎，很可能引发重大的群体访或群体性事件。下面举一例说明[7]在该案中，原告于忠奎、吴春芹、于珊系1998年1月1日前入户北京市怀柔区北房镇北房村的非政策性搬迁户。2004年9月18日，北房村委会、合作社公告:凡1998年1月1日以前来我村入户的人员(政策搬迁的除外)，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，必须按每人补齐5000元集体积累后方可取得土地承包经营权，否则不能享有。2005年1月28日，原告按上述规定，向被告缴纳了5000元积累款后，原告取得了每人0．7亩的土地承包经营权。
2006年6月28日，北房村召开社员代表会通过民主程序形成决议:1998年1月1日以前来北房村入户的人员，已经将承包土地交回迁出村集体经济组织，并按北房村规定交齐5000元入户费，可取得每人0．7亩口粮田的土地承包经营权，但不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权，不能确利(确利款是村集体经济组织根据每年的土地收益情况，每年定期向村集体经济组织成员发放的村集体土地收益)。二被告依据该社员代表会决议，不再向三原告发放2006年及以后的确利款。而北房村其他老户则于2006年、2007年、2008年分别享受了每人610元、990元、810元的确利款待遇。三原告于2009年4月21日诉至法院，要求二被告按照老户的标准给付相应的确利款。
法院认为:2004年北房村委会、合作社所属土地确权领导小组以入户表决方式，制定了《北房镇北房村推进农户土地承包经营权确权和流转方案》(以下简称《确权和流转方案》)，并就全体村民关于1998年1月1日以前落户北房村人员的土地承包经营权问题及《确权和流转方案》的公决结果上报北房镇政府，之后北房村党支部、村委会、合作社亦联合向北房村村民公示公告书。根据《村民委员会组织法》第17条的规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。上述《确权和流转方案》经入户表决通过，取得了超过法定人数的村民的认可，符合法律规定，合法有效。
三原告系1998年1月1日以前入户北房村的集体经济组织成员，其依据村委会、合作社的公示公告书，交纳了入户积累，具备了享有该村土地承包经营权的资格。根据上述方案，其权利既包括确地权也包括确利收益的分配权，且2006年6月5日，村委会、合作社制定的《北房镇北房村关于农户土地承包经营权确利分配办法》，确定了以北房村1998年1月1日二轮延包签订土地承包合同的时间及取得经济组织成员身份的人员作为该村农户土地承包经营权确权确利的范围。根据该分配方法，三原告理应享有确利款。2005、2006、2007、2008年北房村确利款的发放，亦是依据《确权和流转方案》进行的，2006、2007、2008北房村委会、合作社未发放给三原告确利款，侵害了三原告的合法权益。
北房村委会、合作社认为，按照北房村2006年6月28日的社员代表会议决议，三原告不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权，不能确利。因该决议内容与《中共北京市委、北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》及《中共北京市怀柔区委、北京市怀柔区人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》中“已将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权”的政策精神相违背，也与《村民委员会组织法》第5条“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”及第20条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定不符，故不能据此否定经入户表决形成的《确权和流转方案》。二被告依据北房村2006年6月28日的社员会决议不向原告发放确利款的行为不妥，本院予以纠正。综上所述，依照《农村土地承包法》第5、9条之规定，判决被告北京市怀柔区北房镇北房村村民委员会及被告北京市怀柔区北房镇北房村经济合作社于本判决生效后10日内给付原告于忠奎、吴春芹、于珊2006年至2008年的确利款共计7230元。
本案关键问题在于，村集体经济组织通过社员代表大会的方式，经过民主表决，认为不应该给新户分得与老户相同的确利款，此种行为是否合法?其引申的问题是:法院能否撤销村民大会或村民代表大会的决议?如能，则撤销之后，应当如何处理:直接改判抑或责成村民大会或村民代表大会重新表决?此涉及到一项我国的基本政治制度，即如果法院纠正村民大会的决议，是否干预了村民自治，使村委会自治法流于形式?
(二)农地纠纷之二:“衍生人口”
“衍生人口”问题主要是指，村民会议或者村民代表大会通过民主决议方式决定，将征地补偿款按照村集体经济组织原有人口分配，而对于新生的人口不予分配，由此在新生人口与原有人口之间引发征地补偿款分配不均的矛盾甚至冲突问题。北京市在2004年普遍进行了土地承包经营权的确权，但是在确权后实行的“增人不增地，减人不减地”政策对农民的影响非常大。根据此政策，在一轮土地承包经营期内，农地不得调整，这与《物权法》的规定是相契合的，但是在30年的耕地承包期内，特别是在2008年以后实施土地承包经营权长期不变的政策后，很容易产生“衍生人口”的问题。农民家庭一般会因为婚嫁、生育等产生人口上的变动，而且一般是增加人口。“增人不增地”的政策导致农民家庭人口增加而承包的耕地，或者在村集体土地被征收以后的补偿款分配上却没有得到相应增加的矛盾。对这部分新增加人口而言，由于丧失了土地资源作为最基本的社会保障，因而情绪极为不稳定，并导致经常性上访，要求政府解决这类问题。对于这类案件，可以北京市昌平区小汤山镇讲礼村案件为例。[8]
这起案件的基本案情如下:2004年8月1日，昌平区小汤山镇讲礼村根据相关政策及法律规定采取确权确利方式落实农户土地承包经营权，向全村符合条件的村民进行了土地承包经营权确权确利登记，并核发了证书。原告系该村2004年8月以后出生的村民，后经其所在的昌平区小汤山镇讲礼村经济合作社进行登记，确认其享有土地承包经营权，成为村集体经济组织成员。2007年前后，讲礼村委会将村内土地进行合作开发进行新村建设，并由此获得了一定数额的土地补偿款。针对该款项的分配方式，村集体内部成员产生争议，后由被告多次征求村民意见，并组织村民代表及党员进行表决，结果一致同意按照该村2004年8月1日登记的确权确利人数分配该土地补偿款，每人分得33550元。
对此，原告等部分村民因其确权确利登记发出生于2004年8月1日后，不符合被告通过表决程序确定的分配条件，未能获得分配款项。为此，原告等人些后向昌平区小汤山镇政府及昌平区政府信访部门提出信访意见。信访部门答复为，讲礼村委会虽经细致的民主程序决定分配方式，但其结果明显有悖于市委、市政府《关于积极推进农村土地承包经营权确权和流转的意见》，区政府《关于印发昌平区农村集体土地征用占用收入管理使用暂行办法的通知》及《小汤山镇讲礼村土地确权方案》的规定，将2007年土地出租补偿款按2004年7月31日确权人口进行分配显然是不妥当的，认为应当将讲礼新村土地补偿款纳入2007年土地收益收入，并按2007年土地确权人口进行分配。针对上述信访答复意见，被告并未再次组织进行民主方式修改分配方案，原告等人遂提起本案诉讼。
法院认为，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体经济组织成员集体共同所有。本案双方诉争的土地补偿款实际系土地使用权出让获得的土地收益款，双方争议焦点在于，村集体通过土地使用权出让获得的土地收益款项分配方案是否合理。为此，应当审查土地补偿费收益分配方案中涉及诉讼主体收益分配权的内容是否公平合理，是否合法有效。具体讲，应当按照我国法律及相关政策的规定确定，对农村集体组织土地收益款分配方案应按照以下原则进行审查:
首先，应当符合民主议定程序的原则。村民会议或村民代表会议是村民实行自治决定重大事项的机构。其讨论土地收益款分配和各项村务事项的决定、决议必须遵循《村民委员会组织法》第19条所规定的民主议定原则，做到程序合法。
其次，应当符合法律规定的原则。农民集体所有权的主体是通过一定组织形式整合的全体农民集体成员，一定范围内的全体农民集体成员通过村民会议或村民代表会议的方式对集体所有财产的使用、分配作出决策，形成集体意志，这就是法律赋予的村民自治权。土地收益款分配方案是村民行使自治权的体现，在充分尊重村民自治权的前提下，村民成员收益分配的确定应当平等合法。村民会议、村民代表会议所作出的收益分配方案等决定、决议不仅应符合民主议定程序，其在内容上必须合法。《村民委员会组织法》第20条第2款亦规定，“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”否则，应认定收益分配方案无效。
最后，应当符合村民待遇平等的原则。农村集体土地所有权属于村民集体成员共同所有。所以，来源于农村集体组织所有的土地等自然资源的收益，属于全体村民。土地补偿费的分配，如果没有法律的特别规定，就应由享有村民待遇的全体村民共同平等参与分配，即基于集体组织成员资格而分配的土地补偿费就应当均等，不能以权利义务相一致为由对不同的人差别对待。
综合上述，原告通过确权确利登记成为讲礼村集体经济组织成员之一，依法与该村其他成员一样享有同等权益，该权益不允许也不能够任意由当事人的多数表决加以剥夺。虽然被告讲礼村委会在款项分配前后组织实施了民主议定程序，但是作出的决议即土地收益款的分配方案却对原告及其他部分已经被确认享有集体经济组织成员资格的人员不予分配，该方案侵犯了原告作为集体经济组织成员获得同等收益分配的权利，该方案不利于维护农户土地承包经营权等集体经济组织成员权益的稳定，应予纠正。鉴于原土地收益款分配方案系被告组织进行民主决策程序作出，故纠正途径亦应通过被告通过民主程序予以纠正，以符合我国《村民委员会组织法》的相关规定。由此，原告的请求已有相应合理救济方法，故本院对于原告直接诉求给付土地收益款的请求不予支持。
本案与怀柔区北房村案件案情较为类似，因为“新户”与“衍生人口”在这种案情下，法律地位是相同的。[9]但不同的是，在怀柔区法院的判决中，法院直接判令村委会给予原告确利款;而在昌平区法院的判决中，法院认为确利款的分配应当通过民主程序决定，法律只能纠正违法的民主决议结果，而不能代行民主程序直接判令村民大会给予原告确利款。这两份不同的判决书，反映了当前《村民委员会组织法》实施中遇到的一些问题。造成这些问题的原因是，对现行《村民委员会组织法》存在理解分歧，而这些重大问题的存在恰恰又增加或激化了本已十分棘手的农地纠纷与涉农信访矛盾。
(三)以农地纠纷为主的涉农类信访问题日趋严重
农村土地收益分配的政策篇7
随着我国城镇化进程的进一步加快，农村土地流转呈现加快发展态势，由此带来了一系列问题，尤其是农民权益问题。如何进行土地流转又能保护好环境与身份转变的农民利益，成为发展新型城镇化的关键。立足我国农地流转的实际情况，在合理合法的制度框架内，构建有序的土地流转制度和农民权益保障机制，可以为政府大力推进农地流转的相关工作提供借鉴与帮助，促进社会的和谐与稳定。
二、我国农地流转中农民权益保障存在的问题
目前，我国的农地流转过程中，侵害农民权益的不规范行为众多，农民权益受损问题日益突出，主要表现在以下三个方面：
1.土地产权制度缺陷，农民权利主体地位缺失。《土地管理法》规定我国农村土地产权实行集体所有制。我国农村集体分乡（镇）、村、村民小组三个层次，法律只明确了农村土地归集体所有，但没有说明归哪一层次的集体所有，以及各层次所占土地比例是多少也没有界定。当农村土地客观需要流转时，乡（镇）、村集体组织理所应当的享受了农村集体土地的所有权，在流转过程中只考虑自身利益，而忽视了农民的利益。农民只能被动的接受各级“土地所有者”对流转土地收益权利的随意分配，没有享受任何权利。可见，现行土地产权制度的缺陷造成了集体土地所有权如同虚设，没有真正的将权利落到农民手中。
2.土地流转机制不健全，流转过程操作不规范。我国尚缺乏土地流转的规范操作程序，至今还没有针对流转的主体资格、适用范围、权利义务、流转形式、操作程序、收益分配等问题做出适合的政策、规范。这就造成各地农地流转无序、不规范，流转形式“五花八门"，农民信息不对称、缺乏知情权。甚至有些地方政府借农地流转之名出台相关地方政策实现自身利益，严重损害农民利益。
3.流转中政府职能错位，农民权益严重受损。在农地流转过程中，政府作为监控方，本应该为土地发包方和承包方提供一个公平的交易渠道，并在土地流转后监督和保护土地，使其按照国家规定建设，不改变其用途。然而，很多地方政府却为了自身利益，与土地承包方联合压低土地价格，增加承包方收益，瓜分农民土地收益。更有些地方将土地流转作为增加财政收入的主要手段，或者将土地流转的成果作为政绩工程，这种做法毫无疑问会损害农民的权益。
三、我国农地流转中农民权益保障的对策建议
1.健全农地流转法律法规，明晰土地产权制度。切实保障农民的土地权益，就必须明确农民的土地权利主体地位。现行的农村土地流转法律法规主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》，它们都存在不少漏洞。因此，健全我国与农村土地流转相关的法律法规是建立失地农民保障制度的重要前提，土地产权改革是制定失地农民保障制度的重要内容。在农地流转问题上，需要修订完善我国现有法律对农户承包经营权的界定，明确农民的土地承包经营权。同时，对近些年各地在实践中被证明可行、有效的土地制度改革成果进行深入总结、吸收，并上升为法律，以此完善我国现行相关法律法规，为各地政府制定农村土地流转政策提供法律依据。
2.健全农地流转机制、完善农地流转市场。首先，在土地流转过程中要充分尊重农民意愿。土地是否流转以及采取何种形式流转，都应由农户自主决定，乡镇政府和村集体组织不得干预，更不能强迫和阻止农民自由流转土地。其次，农地流转应从程序规范建设做起，涉及的流转合同、流转价格、纠纷处置等必须严格按照相应的程序和规范进行，并体现在流转合同上，一旦出现纠纷都严格按合同说明解决。此外，土地流转不同于一般商品，其流转过程相当复杂，包含实际估价、谈判、签约、签证、登记等众多环节，农民自身无法独立完成。因此，各地应成立农村土地流转的中介服务组织，开展土地流转咨询、预测、资产评估、土地保险、土地托管、土地融资等服务，完善农地流转市场，实现农村土地有序流转。
3.合理定位政府角色、切实保障农民权益。政府应当充分发挥在土地流转中的重要作用，扮演好规划、调控、指导、监督和服务等多重角色。首先，政府应坚持有所为和有所不为的原则，制定好农村土地流转工作的相关政策，加强完善土地流转制度和土地流转价格补偿机制。政府还要做好相关配套政策的制定，如失地农民再就业政策、农村社会保障制度等，使土地流转在相关政策的保障下顺利推进，切实保障农民的土地权益。其次，政府应建立并完善农地流转的监督机制，监督土地流转方向是否合法，流转合同是否有效执行，土地流转后是否合理使用，并对土地流转的违法行为做出相应惩罚，以保证土地流转依法有序有效进行。最后，应建立政府权利监督机制，强化农民对政府的监督作用，使行政侵权行为及时得到制止和惩处，切实保障农民权益。
作者简介：
农村土地收益分配的政策篇8
关键词：集体土地；失地农民；土地征收
中图分类号：F301.12文献标志码：a文章编号：1673-291X（2008）07-0135-02
本文就目前我国农村土地在征收工作中面临的问题进行了研究并提出了相关对策。
一、农村当前集体土地征收存在的主要问题
(一)“公共利益”概念模糊，土地征收范围过宽
《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说，征收土地是国家为了公共利益的需要，而不是某些经济组织利益的需要。但是，现行法律法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，造成了法律上对“公共利益”的解释模糊，导致许多个人、单位与地方政府打着“国家公共利益的名义”以低廉的价格征用土地，进行商业开发，进而创造商业利润。
(二)土地补偿费用过低
根据《土地管理法》及有关规定，我国土地征收补偿中分为四部分：一是土地补偿，二是青苗补偿，三是地上附着物，四是被征地人员的安置。土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6~10倍，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍，征用土地的其他补偿标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿规定。显然，这种补偿方法带有计划经济的特征。以土地过去年产值作为确定补偿费用的标准，不能反映市场对土地及附着物的真实评价，尤其未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准明显偏低，而廉价的土地征收补偿费用难以维持失地农民原有生活水平，难以准确体现地块的区位差异及各地区不同经济发展水平等，侵害了广大农民的权益，导致农民对征地的不满，容易引起农民与政府的冲突。
(三)失地农民安置方式过于单一，缺乏合理的保障制度
我国《土地管理法》第47条第6款规定：“支付土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”可见，我国土地征用的补偿制度的核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利。可目前在广大农村，许多地方采用一次性货币安置方式，土地征收后，一部分失地农民由农村涌入城市，但由于缺乏技能和知识，又没有政府有力的就业培训政策的支持，基本处于失业状态；另一部分实现“农转非”的失地农民，即使安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，也成为企业单位裁员的首选人员。他们的就业问题没有得到妥善解决，也没有被纳入城镇失业保险保障的范畴，这样就造成大量种田无地、就业无岗、社保无门的“三无”农民。
(四)征地费用分配混乱,分配没有具体细则
目前我国法律只规定了土地征用补偿费的分配原则，没有规定具体的分配标准，对农村集体经济组织的成员资格认定缺乏具有可操作性的规定，对于外嫁女、上门女婿、回迁户、空挂户、超生子女户、户口迁出的大学生、服役士兵、劳教人员、死亡人员家属等能否享有土地征收补偿费分配权、享有多大分配权都无明确的法律依据。因此对征地的补偿安置费缺乏一个分配到农户的具体细则,造成各村、组对征地补偿安置比较混乱。比如在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放；在分配对象上有的不分老少按人头发放，有的按被征地面积分配等。这样就导致没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民引起对分配制度的不满！
(五)地方政府官员滥用权利，利用征地差价创造利润
去年在土地执法百日行动中国土资源部执法监察局相关人员透露：2000年―2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的是8698人，另外还有1221人被追究刑事责任。2007年1―8月，在土地违法案件的查处当中，仍有893人受党纪政纪处分，245人被追究刑事责任。由此可见，因土地而滋生的腐败现象非常严重。某些地方人民政府官员为了发展地方经济，大力招商引资，以畸低的价格征用农民集体的土地，然后转手以高价出让给建设单位，他们则从中吃差价，囊入腰包，损害百姓的利益。
二、对我国土地征收制度完善的建议及对策
(一)完善土地征收法律法规，正确确定土地征用范围
只有把为公共利益而实施的征地与一般经营性用地严格区分开，才能有效防止集体土地所有权的被侵犯。因此,建议国家立法机关对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的相应内涵。笔者认为，可考虑逐步将土地征用限定在以下公共利益性用地范围内：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城乡基础设施用地；（3）国家重点扶持的能源、水利等基础设施用地，如煤矿、机场、大坝等；（4）特殊用地，如监狱、治安拘留所等；（5）享受特殊优惠政策用地，如经济用房建设用地、迁移户用地等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院等；（7）其他公认或法院裁定的公共利益用地。
(二)提高土地补偿标准，切实保障农民权益
由于我国特殊国情，土地在补偿的标准上，一般以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，由于失地农民是整个征地过程中真正的利益群体，相关专家在土地补偿标准的制定过程中应该让失地农民也介入其中，根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准，目的是使被征地农民的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。
(三)增加补偿渠道，完善失地农民保障体系
由于土地征用补偿标准偏低，土地补偿安置费只够农民维持几年的生活所需。这使得农民就业、养老等问题比较突出。因此为失地农民建立一个可持续发展的保障体系是解决失地农民问题的基础性工程。首先可以采用在土地转让收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立农村社会保障体系。其次，可以积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动就业技能培训，安排相应的工作岗位，为失地农民提供一个培训、求职、登记、职业介绍的一体化免费就业服务。再者，对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取利益。
(四)完善分配细则，加强分配管理
关于征地补偿费分配的问题，既涉及法律,又涉及到相关政策；既涉及集体利益，又涉及到公民权益。在制定补偿分配政策与方案时，应遵循以下原则：（1）坚持村民自治原则。征地补偿如何分配应严格按照《村民委员会组织法》规定的程序，依据重大村务民主决策程序，召开全体村民大会讨论哪些人享有征地补偿费分配权及怎样分配等事宜，分配方案拟订后要及时向全体集体成员公布，经大家讨论无异议通过后才能形成决议由村委会执行实施。（2）坚持依法公正、加强监督的原则。征地补偿费分配方案在制定过程中有关部门应加强监督管理。首先，指导村民委员会或村民小组，通过合法的程序，制定征地补偿款分配方案，而不能一味地遵守风俗习惯;其次，组织联合成立监察组，以检查各镇、村、组对被征地补偿安置费的分配和使用情况，加强征地后对监督检查工作力度。
（五）完善土地征用监督机制,加强土地违法管理
由于各地的土地行政主管部门是在地方政府系列之中,土地行政主管工作人员难以违抗地方政府非法的圈地行为。为了更有效地实现对土地征收监管,对土地主管部门系列进行改革,实行由中央政府垂直领导国土资源的的执法监督,建立和完善土地征用听证制度,做好土地行政复议和行政诉讼工作，逐步建立起决策有程序、行为有规范、办事有章程、失职有追究的管理体制。当土地行政工作人员违法行政时，让农民可以通过行政诉讼使其被侵害的权利得到补救，要加大对违法批准征地人员的惩罚措施，完善对违法批准征地人员的刑事责任追究制度。
参考文献：
［1］伍利蓉.农村土地征收补偿中相关问题及对策［J］.凯里学院学报,2007,(4):2729.
农村土地收益分配的政策篇9
土地征收补偿标准争议
我国《土地管理法》对征地补偿标准只是作了原则的规定，且在计补倍数上还有一个浮动值，在实际操作中需要进一步细化。按照《土地管理法》的有关规定，征地补偿的具体标准由市人民政府依法制定，结合当地实际制定，而各地政府在制定征地补偿标准时一般都只按照国家标准的下限，造成补偿标准过低。另外，在同一地区土地征收中还会出现同样地类补偿价格却不一致的情况，有时甚至相差一倍以上。
造成征收标准过低的主要原因是，政府在制定补偿标准时，只考虑征收土地的成本，而不考虑低补偿将会给失地农民带来的窘迫，一般仅以国家制定的最低标准为限。
解决的办法一是提高补偿标准，政府必须进行农用地价格评估，考虑农民的生存权、发展权，结合征收后的土地用途综合评定出补偿标准；二是政府在征收土地时必须严格按照所制定补偿标准将补偿支付给农民。
根据国土资源部《国土资源听证规定》，村集体或村民对于征地补偿安置方案有意见的，可依法申请听证；对于有申请的，行政主管部门必须依法召开听证会实施听证。国务院《土地管理法实施条例》规定，农村集体经济组织和农民，对征地补偿标准不服的，可以先要求县以上人民政府协调，协调不成的，再由批准征地的人民政府进行裁决。事实上，大部分征地均是由当地县级人民政府实施的，县级政府征收的土地。老百姓不认同的补偿标准，再找征地的县人民政府协调或向土地行政主管部门申请听证。按土地管理法，有权批准征地的人民政府只有两级：国务院和省级人民政府。实际上想在省人民政府或国务院进行行政裁决，难度是很大的。农民一次次的上访，最后还是无果而终。造成此局面原因有二，一是法规不明确具体，概括性太强，不好操作；二是没有具体的职能部门来操作这件事。
笔者认为，征地补偿标准争议的解决途径并不一定非走协调、听证再裁决的路。征地是一种行政行为，按行政诉讼法的规定，行政相对人对行政补偿不服的，可直接向人民法院提起行政诉讼。国务院颁布的《土地管理法实施条例》规定要先协调再裁决，从法理的角度来看，条例是行政法规，而行政诉讼法是全国人大常委会制定的法律。行政法规和法律相互冲突的时候，只能适用法律，而不能适用行政法规，不能由行政法规来给法律的实施设置前提条件。因此，人民法院以裁决为前置条件为由拒绝受理老百姓的行政，是一种不能公正司法的表现。因此征地补偿标准纠纷应该允许老百姓直接走进法院，提起行政诉讼，让他们用文明的方式，用法律赋予他们的权利来解决纠纷。
土地征收补偿费用分配争议
随着我国城市化进程的进一步加快，位于城乡结合部的农村土地被国家征收的数量逐年增多，由此引发的征收补偿费用分配纠纷也与日俱增，日显突出。在农村，对地上附着物和青苗补偿费的补偿不存争议，而在土地补偿费、安置补助费的分配问题上，出现了村民的分配权被限制或剥夺的情况，尤其是农村出嫁女、招婿、丧偶、离异、大中专学生上学、外出打工以及“两劳”人员等因权利被限制或剥夺，导致集体或上访。
法律规定，征地补偿费归农村集体经济组织所有，农村集体所有的土地等自然资源的收益属于全体村民。如果法律没有特别规定应属于全体村民共有，那么每个成员对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。在实践中如何确定分配对象，有以下四种观点：①户口说。认为只要户口在该村，就享有该村征收补偿费用的分配权。②义务说。主张只要尽了村民义务，就应当享有征收补偿费用的分配权。③生活来源说。认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征收补偿费的分配权。④地权说。主张只要是集体土地权属成员之一，就应享有征收补偿费分配权。
笔者认为，既然利益分配是由于土地征收引起的，因此，第四种说法即地权说更适合当前我国农村土地征收补偿分配。在分配中，可以地权依据为主，同时兼顾其他依据。因此，根据民主议定、权利与义务相一致等原则，除对本村(组)无争议的受益主体按份分配外，对有争议的受益主体，应分以下两种情况：
1．有地权的受益主体
(1)嫁城女及所生子女。与城镇居民结婚的农村妇女(嫁城姑娘)，由于政策规定不能到男方家落户且居住地也未迁离、享有地权的，应当与普通村民等额分配，其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。
(2)嫁农女(城市郊区嫁往农村的妇女)。对于出嫁后户口未迁往婆家，或者经申请在娘家继续落户的，其在娘家的地权不能剥夺，应与村民等额分配；出嫁后户口已迁走，但在婆家村(组)尚未取得地权的，娘家村(组)应按“减人不减地”的原则保留其地权，并给予等额分配，直到在婆家村(组)取得地权时为止。若娘家村(组)以人多地少为由，仅同意落户而拒绝出嫁女参加集体收益分配的，应积极与出嫁女婆家村(组)协商，妥善解决出嫁女地权问题。在地权问题未妥善解决之前，不能停止其收益分配，防止出嫁女收益落空。村(组)若不为出嫁女妥善解决地权问题，则属歧视妇女、滥用村民自治，违背宪法和法律精神，乡(镇)政府应当予以监督和纠正。
(3)入赘婿。分三种情况：①独女户入赘婿及双女户、多女户中只有一女入赘的入赘费，只要符合《婚姻法》等有关法律规定的，必须给予地权，与村民等额分配。②双女户或多女户的两女及其以上入赘的，地权只给予最先入赘的赘婿或诸婿中积极承担赡养义务、遵纪守法的一名赘婿，征收补偿费也只能分配一份。③对携子女入赘的入赘婿，不得歧视，应给予地权，与村民等额分配。
(4)离婚或丧偶的妇女。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活的，原居住地村(组)应保证其原有的地权，并与村民等额分配土地收益；若不在原居住地生活且其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村(组)应保留其地权，并与村民等额分配收益，不得强迫或阻拦迁往新居住地，不得停止任何应得的收益分配。要求回娘家落户的，娘家村(组)应予准许。因为男女平等是我国宪法规定的一项基本原则，法律赋予妇女，包括广大农村妇女的权利，任何组织和个人都不得非法剥夺。《妇女权益保障法》第30条2款明确规定：“妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等应当受到保障”。2001年5月8日，中共中央、国务院针对一些地方侵害妇女土地承包权益的问题发出通知，要求“妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活的，原居住地应保证其有一份承包地。离婚或丧偶后不在原居住地生活、其新居住地还没有为其解决承包土地的，原居住地所在村应保留其土地承包权。”因此，所在村(组)不得歧视和取消其征收补偿费的分配权。
(5)农村五保户收养的子女。依据《收养法》办理了相关手
续，已在当地村组落户，即使目前暂无地权，也应与村民等额分配。因为既然已在村(组)落户，分配地权便成为早晚的事，属档案地权，所以应参与分配。
(6)由农业户口入学的大中专在校学生以及毕业后仍未就业的，虽然因考学将户口从农村迁到了某市某校，但属暂时挂靠，从经济来源看，家乡地权仍是他们唯一的依赖条件，是转移户口不转移依赖条件(地权)的特殊主体，所以，必须当有地权看待，与村民等额分配。
(7)进城务工人员。进城务工不是对地权的放弃，而是为了挣钱弥补生产和生活所需，属于勤劳致富的流动人口，不能取消地权和村民待遇，停止收益分配，必须与村民等额分配，但进城后考取了公务员、正式被招工录用或成为非公有制经济组织的法人代表，并具有稳定可观的经济收入及住宅条件的，无需依赖土地的，不予分配。
(8)被拐卖多年、已被解救或自己逃离回乡的妇女。由于是犯罪的受害者，应予同情，其地权不能随意剥夺。只要其原来被拐卖时享有地权且被拐卖时间较短的(3年以内为宜)，应与村民等额分配。分配征收补偿费时，其仍下落不明或未被解救的，村(组)应妥善保管其应得份额。但本人已在被拐卖地稳定生活、不愿返回原籍的，应在充分尊重其真实意愿的基础上，可酌情适当分配。
(9)“两劳”(劳动教养和劳动改造)人员。因其原籍仍在农村，无论被劳教时间或刑期有多长，其地权均不能剥夺，在分配征收补偿费时，应与村民等额分配。
(10)复转军人。农村复转军人因起初应征入伍时户口原地保留，不能剥夺其地权，在服役期间，不停止受益分配；在部队一旦提干，有了固定工资的，停止受益；其复原回乡的，应与村民等额分配；转业后，国家安排在党政机关或事业单位工作、生活着落稳定的，不予分配；安排在经营状况极差的企业单位，本人面临下岗、生活难以为计的，因其在服役期间担负着保家卫国的光荣使命，所以村(组)仍应减半或酌情分配。
2．无地权的受益主体
对于因政策性规定暂无地权的农民身份的公民，应依照有关法律和生存权优于地权的原则，给予适当照顾。分以下三种情况：
(1)户口随离婚或丧偶之母回迁或再婚的未成年子女。在其取得地权以前所在村(组)应酌情分配。由于离婚或丧偶妇女在农村已属不幸的弱势主体，其子女也往往成为弱势子女。若所在村(组)仍以无地权为由不予分配征收补偿费等收益，一来显失公平，二来会使他们的生活雪上加霜，容易诱发新的不稳定因素。所以，从保护未成年人的合法权益出发，村(组)应给予他们适当的关怀和照顾，以体现集体的温暖，促进他们健康成长。
(2)随父入赘的未成年子女。在原居住地有地权无集体分配收益，新居住地无地权但生活达3年以上的，新居住地村(组)应酌情照顾分配，以保障未成年人的经济利益。
(3)超生子女。虽然村民违反了国家计划生育政策，但已接受处罚，并已执行到位、户口已登记的，应当给予地权，与村民等额分配；处罚未到位、户口未登记的，不能给予地权，也不能受益，以维护计划生育国策的严肃性。
至于外村农民承包本村土地从事种植、养殖等生产的，不同于本村村民，所以不能成为本村征收补偿费的受益主体。另外，根据权利与义务对等原则，即使是本村组农民，只要其未尽应尽的村民义务(如江堤达标费用、其他统筹费用等)，在其补尽义务前也不应当享有分配权，以保证其他已尽义务村民的合法权益。
分配对象纠纷的救济
行政救济《土地管理法实施条例》第26条明确规定：“市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第4条规定：乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。所以，当村民与村委会因征收补偿费问题发生争议，乡(镇)政府应当协调解决。主要可通过以下两种方式：
一是建立分配方案行政指导体制。对涉及村民利益内容的村民会议决定的分配方案，可要求先交乡、镇政府指导审查。这种指导，只是审查分配方案有无违反宪法、法律、法规和政策的内容，如有违反则通过指导予以改正，如无违反，则按分配方案执行；二是建立自治章程、村规民约备案审查制度。村民会议制定自治章程、村规民约，应根据村民委员会组织法第20条规定，及时上报乡镇人民政府备案，并由乡镇人民政府行使合法性审查的职权。
司法救济最高人民法院研究室认为村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应当受理。而最高人民法院立案庭认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因征收补偿费用发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决。
农村土地收益分配的政策篇10
论文摘要:本文时当前失地农民养老保障制度进行了评价;阐述了建立失地农民养老保障制度的必要性，建设途径及汁策。
随着各地城市化建设的发展，大量的城郊农村土地被征用，出现越来越多的失地农民。日益突出的失地农民生存利益问题要求尽快建立、健全失地农民养老保障制度。
1、对当前失地农民养老保陈创度的评价
失地农民既有别于农民，又不同于城市居民。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，从以往依靠家庭保障、土地保障和社会保障转变为家庭保障、社会保障，且以家庭保障为主要方式。
(1)家庭保障:即家庭养老，是由家庭成员或者说是亲属网络(赞如子女、配偶和其它亲属)忠实地履行对老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉的职责。从经济来源讲，失地农民的收入一般由被征土地补偿费加上再就业所得工资或出租城郊房屋租金组成。在目前土地征用补偿费用总体偏低的状况下，失地农民的自我养老的能力较弱，且再就业也不易，因此，主要还是依靠家庭成员的其它收入来养老。
(2)社会保障:它是商业保险机构或国家支持下的社会保险机构，按照保险企业或保险基金的规范运作，由保险企业进行补偿与回馈的社会保险制度。在农村现有社会保障中，除对特殊人群的“五保户供养制度”、“优抚对象中部分农村老人的优待抚恤制度”、“农民退休养老制度”外，对失地农民的养老保障则以“以土地换保障”。具体操作方式主要有两种:①社会保障机构建立个人社会养老保险。这是在政府组织引导下，从农民的实际出发，根据农民自愿，保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金账户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准，交纳标准和支付标准实行多档次。养老保险基金以县为单位统一核算、统一管理。但这种养老保险方式在实际中主要集中在经济较发达的地区，所占比例不高，因其是保富不保贫，需要有相当稳定的经济来源才能常年负担固定的投保费用，即便能投保也是很低档次，加之银行利率的下调和通货膨胀的因素，难以保证将来领取的养老金能够维持基本生活。②商业保险企业推出集体社会养老保险。这是在地方政府政策引导下，用征地补偿费的一部分向保险企业或保险机构为被征地农民建立集体社会养老保险。中国人寿义乌支公司在政府出台政策前提下首创推出“团体年金分红保险”，统一由村集体投保，实行本金村集体经济组织所有、村民受益制，以分红来支付养老金，失地农民只要到男60岁、女55岁，就能享受养老分配。此险种以投保的土地征用费本金形成流动增值的机制，保证了本金不流失，使农民在失地之后可以获得每年2.5%的投资保证收益和享受资金运作所得70%的红利，可世代受益。到2003年3月底止该市已有41个被征地行政村为3万失地农民中老年人投保7240万元，各村按交纳的投保费多少取得收益和分红，每月30－200元不等，可基本解决老年人最低生活所需费用。但这种保险方式尚未大规模推广，仍在试点探索之中。 2、失地农民养老保除翻度理设路径及对策
从上述对失地农民各种养老方式的评价分析中可以看到，影响失地农民养老保障建立的因素是失地农民的收入状祝、失地农民所在地方政府及村集体(社区)的织能力、当地经济发展程度等。笔者选取失地农民最主要的收入部分征地补偿费用、社区(集体)动员监督能力作为参照因素，认为失地农民养老保障制度建设路径应该是家庭养老保障~集体社会养老保险——个人社会养老保险或者是家庭养老保障——个人社会养老保险。在社区和失地农民力量都很弱的情况下，家庭养老保障是必然的选择，以此来维系失地农民最基本的生括保障;而集体社会养老保险是特定时期、特定前提下的产物，是建立完善的失地农民养老保障制度进程中的过渡形式，是避免社会群体恶性事件保持社会基本稳定的必要保证;个人社会养老保险是失地农民获得较高个人收入的前提下的理想模式，也是失地农民养老保障制度的目标。具体可从以吓几个角度加快建立和完善失地农民养老保障制度:
(1)地方政府结合地方实际出台相关政策改善失地农民的生活状祝:①提高被征土地的补偿费用标准。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还要增加农民在30年内土地正常收益权损失、土地潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。即使按现行补偿内容进行补偿，也应参照当前的物价水平、消费总体水平等因素，结合农民的意愿，提高补偿标准，力争把中小城市郊区的征地补偿水平提高到每亩5-10万元，以确保农民在失去土地后有能力再创业、再就业，确保农民在失去土地后的生活水平、生存环境不断提高和改善。②规范土地征用补偿费分配使用管理。如浙江义乌市委、市府制定了《关于农村土地征用费管理、使用与分配若干问题的意见》等，明确规定土地补偿费和劳力安置补助费分配原则，要求其分配按2:4:4的比例进行，即20%留集体经济组织，40%用于村民分配，40%由村里统一用于养老保险，由中国人寿保险公司义乌支公司承保，实现村集体经济组织所有、村民受益制，一律不得移作他用。制度内容简单明确，便于操作，既保障老弱病残无稳定收入失地农民的基本生括，部分实现了“老有所养、病有所医、残有所助、贫有所扶”，体现社会主义制度的优越性，稳定社会秩序，又促进了农村城市化进程，为地方经济快速发展注入新的动力。③实施再就业工程。征地补偿费用对于年轻失地农民而言根本无法满足今后几十年的生活所需，必须参加再就业来增加收入来源。可考虑建立就业服务中介组织，提供信息支撑以帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业;结合实际需要开展计算机应用、服装剪裁、电焊、企业管理等免费转岗职业培训，提高就业竞争能力;组织劳务翰出借地发展，或大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业，吸纳更多的劳动力;出台一些税收等优惠政策，鼓励土地征用单位提供就业岗位。