乡镇税收总结篇1
但是,乡镇财政作为中国各级财政体制中最为基础的一级,其公共财政建立到了一个什么程度则缺乏实证研究。
就已有的文献来看,东部发达地区的公共财政建设情况较好,但是中西部地区则是发生了和公共财政原则相比较为严重的“偏离”,甚至干脆就是“吃饭财政”,且债务缠身,陷入困境,根本谈不上公共财政(周飞舟,2002;谭秋成,2002;汪涣生、彭先发,2001)。
那么,在中西部地区乡镇财政到底是按照什么原则运行的呢?这是本文要探讨的一个问题。
乡镇财政在近年来受到关注的第二个原因和“三农”问题中的农民负担有着密切的关系。现有的研究发现,在中西部地区,造成农民负担屡减不下、越减越重的一个很重要的原因是基层财政体制运行中存在着比较大的缺陷和问题,而这些问题又直接和分税制改革联系在一起(赵阳和周飞舟,1999;张军,2002;陈锡文,2003)。
总结现有的研究,中西部地区乡镇财政的困难和严重后果已经显得较为突出,但是这其中对于乡镇财政运作机制的实证研究则显得相对缺乏。换句话说,对乡镇财政困境的产生机制的研究还不足够,笼统地将其归因于分税制或者经济转型,都不能切实指中乡镇财政运作中的要害。而只是一般性地讲“中央财政喜气洋样,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹叫娘”之类的流行语言就更难以说明问题的实质,对于理解乡镇财政的实际状况并无实际的帮助。
2001年,国务院发展研究中心农村部在全国三个县(湖北XY、河南YL、江西tt)进行了一次全面深入的农村基层财政状况调查,积累了大量这个方面的翔实资料和相关数据。本文就是在这些资料和数据的基础上,对乡镇财政的三个方面:收支结构、运转流程和困境成因进行比较细致的分析和讨论,以求读者在读完本文后,能够对乡镇财政的现状有一个比较清晰而全面的认识。
本文分成这样几个部分:第一部分讨论支出和收入,看看乡镇财政的收支结构有哪些特点;接下来展示一个乡镇财政的流程图,这个流程图将显示乡镇政府如何捉襟见肘、拆拆补补地过日子;最后一部分探讨乡镇财政何以会落到这个地步。在分析的过程中,笔者用一个乡的数据和资料做分析的基础,以图简明清晰,必要的时候结合其他乡的材料作对比和辅证。
一、乡镇财政的收入结构
乡镇财政的收入规模在地区间差异极大。在东部沿海地区,一个乡镇的财政收入可达几个亿,而西部地区许多乡镇则只有几十万的水平。笔者调查的几个乡镇财政收入维持在几百万元的水平,代表了中部地区一般的乡镇财政收入水平。在这一部分,通过对乡镇财政收入的分析,我们回答这样的问题:乡镇财政收入以什么部分为主?在过去的10年间这种收入结构有什么变化?
(一)乡镇财政的收入组成
一般说来,乡镇财政总的收入可以分为三个大的部分,即预算内的财政收入、乡镇统筹收入和部门收费。对于后两个部分,有些地方将其统称为预算外收入,而有些地区则只将收费部分划为预算外收入。下面分别对这三个部分做概念上的解释。
(1)预算内的财政收入。这是由乡财政所在县财政局的监督和指导下通过正规的税收入帐的资金。在一般的情况下,这是乡财政的最主要部分;预算内的财政收入还包括上级返还和补助收入。
(2)乡镇统筹资金。这是由乡农经站入帐管理的资金收入,又被称为“五项统筹”①。
在多数情况下,统筹款是按人头从乡内农民摊派收取的。在许多乡镇,农民的劳务负担(义务工和积累工)也被换算成钱按人头从每个劳动力收取,所以除了统筹资金,乡农经站还有一笔所谓的“民工建勤”收入。
(3)部门收费。这是乡镇的各个行政或事业单位在提供服务时的有偿性收费,如土管所向土地开发商收取的服务费;学校向学生收/
！/取的杂费等。值得注意的是,这部分收入有些是乡政府可以支配使用的,有些是乡政府不能支配的,由部门收取而部门直接使用,属于列收列支的范畴,如卫生院和学校的收费。
那么,这三个部分的比例如何?本文以江西tt县mS镇的情况为例来回答这个问题。
2000年mS镇的乡镇收入见表1.
从表1可以看出,预算内的财政收入占了接近3/4(包括预算内和返还补助),这是税的收入,而费的收入(乡镇统筹收入和部门收费,我们可以将其视为非预算收入)超过了1/4.其他几个县的情况也与此接近。由此看来,在不发达地区,乡镇财政的收入主要是以预算内财政收入为主①。
(二)乡镇财政预算内收入的结构
那么预算内财政的收入结构如何?一般而言,乡镇预算内的财政收入主要包括这样三个部分:农业税收、工商税收和其他收入。农业税收包括农业税、农业特产税、屠宰税和契税,又称“农业四税”。其中,农业税反映粮食产量增长带来的财政收入,而其他三项则反映经济作物、畜牧养殖等产业带来的增长;工商税收又可以分为两部分,一类是与当地非农经济发展密切相关的地方税收,包括企业增值税、营业税和所得税,这类税收直接反映出一个地区私营企业以及个体工商户的繁荣程度以及对财政收入的贡献;另一类是杂税,包括个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、车船使用税和筵席税;最后一大部分是“其他收入”,包括罚没收入、从非预算收入中调入的收入。此处以2000年tt县mS镇为例分析税收结构。
从表2可以看出,农业四税比其他三类税费的总和还要多,所以说与主要依赖工商税收的县级财政不同,乡镇财政主要依靠农业四税。这是不发达地区乡镇财政的又一个特点。
(三)乡镇财政预算内收入结构的变化
这种严重依赖涉农税收的收入结构并非自来如此,而是有一个发展变化的过程。下面仍以tt县mS镇的数据为例,来分析乡镇财政预算内收入10年来的变化情况。
图1列出了预算内总财政收入和其四类组成部分在1990~2000年11年间的变化情况。
图1显示出,明显存在三个不同的阶段:第一阶段是1990~1993年。这一阶段农业税收同企业和个体户税种的总量相当,都是乡镇预算内财政收入的主要支柱;这一期间总财政收入的增长主要依靠工商税收的增长,而农业税收几乎没有变化;第二阶段是1994~1996年。
这一阶段最为明显的特征是农业税收的高速增长。1993年农业四税共34万元,到1996年迅速增加到106万元,净增72万元,增幅达212%;而在同一时期,总财政收入也由75万元增长到146万元,净增71万元,这期间工商税收总额有所下降,而财政收入的增长完全是靠农业税收的增长取得的。
第三个阶段是1997~2000年。这一阶段的明显特征是农业税收的增长重新出现一个平台,企业和个体户税种有一定的增长,但是总的财政收入仍然保持了较高的增长速度。
农业税收在第二阶段的增长主要是两个因素造成的。一个是农产品价格在这个阶段有大幅度增长。自1993年到1995年,粮食类的农产品收购价格指数从373.9上升到707(以1978年为100),上升了89%,而同期这个乡镇的农业税从31.1万元上升到56.3万元,上升幅度81%,几乎与农产品上涨价格幅度相同。另一个原因是农业特产税和屠宰税的增长速度也很快。在1993到1996年几个年度中,这两种税收分别从2万元和0.8万元增加到7.2万元和16.1万元。农业特产税和屠宰税按照税法规定都是应该据实征收,即按照每个农户的实际经济作物产量和生猪出栏头数征收,但是根据这次的调查,这些税收在实际中有些是按人头摊派的。实际上这也是个比较普遍的现象①。从当地的文件中可以得到相应的证实:“……二是农业特产税、生猪屠宰税和水费存在平均摊派的现象。检查发现,我县仍然有一些乡、村干部迫于税费任务的压力,图省事走捷径,将农业特产税、生猪屠宰税和水费,按人口或面积分摊到农户。“(中共tt县委办、tt县人民政府办公室:《tt县减轻农民负担工作自查情况的汇报》,2000年9月)
这种摊派的现象必然在一定程度上加重农民的负担。所以可以由此判断,在1993到1996年间,乡财政收入的迅速增长完全是自农业四税而来,而农业四税的增长除了农产品收购价格因素的影响外,靠摊派增加的农民负担也是一个重要的财政收入增长因素。
如果观察图1的第三阶段,就会发现,在各类税收增长趋缓的情况下,总财政收入还保持高速增长。这是什么原因造成的呢?笔者将在文章的第三部分分析这个问题。
二、乡镇财政的支出结构
在论证了案例中乡镇财政的收入主要靠农业税收之后,本节考察乡镇财政的支出。应该说,这是考察乡镇作为最基层的一级财政在多大程度上变为公共财政的最重要的内容。在本节的分析中,将努力把人员工资支出(“吃饭”)和公共品提供、公共建设支出(“办事”支出)区分开来,以考察乡镇财政“公共财政化”的程度如何。
(一)乡镇财政的支出
乡政府的支出可以分为以下两个部分:(1)预算内的支出部分。预算内支出部分主要是指乡财政所在年初所做的预算内的支出,主要包括乡所辖各部门的工资开支和少量公用经费。
(2)乡政府可直接支配的支出部分。除了预算内的支出,乡政府实际上是将所有可支配的资金汇到一起,放在一个“大盘子”使用的。这个大盘子包括乡统筹资金和可支配的部门收费。按照相应的文件规定,统筹资金以及部门收费都有严格规定的支出用途,如乡统筹必须用于乡村两级办学、计划生育、民兵训练、优抚以及乡村道路修建;部门收费必须用于在本部门中的支出,但是卫生和教育部门的收费除外。所有这些资金虽然在名义上各有归属,实际上是放到乡政府这个“大盘子”里统一使用的。这也正是搞清楚乡财政运转的最为关键的部分。
这两个部分的比例在各县各乡都不太一样,仍以tt县mS镇为例,2000年预算内加上非预算支出共341.5万元,其中,预算内财政支出即发工资的部分为257万元(占总支出的75%),而乡政府可直接支配的支出即“大盘子”为96.3万元(占总支出的25%)。如此看来,用于“吃饭”的钱占总支出的75%,乡镇财政还有25%的钱可以用来“办事”,还不能算作完完全全的“吃饭财政”。但这只是从帐面划分上算出来的结果,在实际的运作过程中,乡镇财政吃饭的钱根本不够,还必须把一部分“大盘子”里办事的钱用来“吃饭”。
(二)乡镇财政支出中“大盘子”的使用
现在来看乡政府在实际运作过程中是如何使用这些“大盘子”里的资金的。表3作了一个粗略的分类。
乡政府先将可控制的“大盘子”分成两大块,一块用于填补预算内缺口和维持日常运转(54.9万元),另一块用于教育(41万元)。教育的钱主要用于民办教师工资和校建;在第一块中,因为预算内的开支不够发放工资,所以将12.4万元(占非预算支出的13%)调入预算内(a),用于“垫付”预算缺口,以维持预算内的收支平衡;另外,编制外的工作人员的工资以及差额补助单位(教育和卫生部门除外,其差额部分靠自己部门列收列支)的差额工资也要从这一块中出,这些工资额共25.6万元(27%)(B),只剩下16.9万元(18%)(C)去维持日常运转。
换句话说,乡政府在实际运作过程当中,将“大盘子”中共38万元(a+B)的钱用于填补缺口、发放工资,也就是说,“吃饭”的钱将“办事”的钱挤占掉了38万元。如果我们现在再来算“吃饭”和“办事”财政的比重,这个比就变成了86%:14%,用于发工资的“吃饭”钱占掉了接近90%的乡镇财政总支出。
另外值得说明的是,剩下的14%的“办事”的开支只是维持日常运作,并不是兴办公共事业。具体到mS镇来说,维持日常运作的开支包括人头办公费、招待费、报刊订阅费、车子维护费、水电费等。也就是说,这些“办事”的钱其实只是用来维持乡政府日常运作、用来开门上班的费用,称作“开门费用”更为合适,真正办事要花的钱则没有着落。如果从公共财政的角度上讲,本文分析中的案例谈不上有什么公共财政,因为乡镇财政基本没有公共品建设的开支。但是乡镇财政果真一点事情也不做吗?
(三)公共品建设:“办事”的钱从哪里来?
本报告不打算详细探讨乡镇财政的负债问题,但是由于乡镇财政基本全部用于“吃饭”,要办事和进行公共建设,除了从农民手里收钱之外,就要举债。所以本节简要描述一下乡政府的债务情况。在此仍以tt县mS镇为例。
mS镇政府自1995年以来开始欠下债务,1997年后更是频频举债,到2000年共欠下债务221.3万元,表4列出了其债务的明细情况。
镇政府借款的债主包括金融机构、上级财政部门、私人老板和专款,可谓五花八门,但是借款用途则明显大部分都是为了经济建设,办厂、建房的欠款共192.2万元,占借款总数的87%.根据访谈材料得知,这些建设大都是“跟着风向走”①,经济效益差,社会效益也不显着。
其中,只有建设农贸市场、学校建房、办公用房和扶助贫困地区借款等几项算得上公共品建设的内容,约占债务总额的43.1%.值得注意的是,2000年的两笔债务是“借款过年”和“垫付税费”用的,这说明了乡镇财政已经开始沦落到“吃饭”也要靠借款的地步,但愿这在全国不是普遍现象。
(四)乡镇财政的运转流程:层层挤占
乡镇财政支出的这种运作结果,就形成了预算内资金对非预算资金、工资支出对公共支出的挤占现象。这里用两个挤占来加以概括:一是预算内的工资支出“挤占”了非预算收入。
在2000年,乡政府用12.4万元填补了预算内支出的缺口;我们可以称之为“跨预算挤占”;二是非预算中的编制外和差额补助工资部分入不敷出,“挤占”了统筹经费。这个挤占达25.6万元。由于是挤占部分和被挤占的部分都是非预算收入,所以我们姑且称之为“非预算挤占”。
笔者用一个流程图(图2)将mS镇的财政运转展示出来,图中清楚地表明乡镇财政在实际运作中“拆东墙补西墙”的做法。
现在可以小结一下乡镇财政的现状:(1)乡镇财政是地地道道的“吃饭”财政,如果要细分一下,政府总支出中有80%~90%的钱是发工资的“吃饭费”和10%~20%的“开门费”。(2)
要维持“吃饭”和开门也并不简单,乡镇政府需要用心良苦地将非预算财政的一部分调入预算内,又必须寻求另外的资金去填补非预算财政支出的缺口,简而言之,就是预算内挤占预算外,工资支出挤占乡镇统筹支出,而统筹和公共建设的支出便形成农民负担和债务。
(3)在20世纪90年代中期,乡镇财政主要依赖农业四税,而90年代后期,乡镇财政的缺口就主要靠借债和“空转”来真真假假的填补了。(4)挤占的结果就乡镇财政所能够提供的一点公共品建设都要靠借债来进行。
三、乡镇财政困境的成因
(一)支出方面:财政供养人口过多、机构臃肿
虽然中央屡屡强调精简机构,但政策到基层执行起来,往往是减了机构不减人,庙少了和尚照旧多。以河南许昌YL县为例:在1996年,YL县乡镇机关和事业单位机构数总共为487个,乡镇机关和事业单位编制数为6130人;到2001年,机构总数减少到158个,但是编制数却增加到7108人。机构确实精简了,但是“吃饭”的人却增加了。这种县乡机构改革说到底只不过是将人员负担“从扁担的一端挪到了另一端”,工资开支不减反增。
从上一部分的分析可以看出,乡镇政府对于上级施加的财政压力(例如紧缩人员工资预算)实际上有灵活的资金调配手段(以上分析的“挤占”)来缓解。这些手段实际上在一定程度上维持了高额的工资支出和臃肿的“财政供养”群体。另外,由于工资支出预算由上级部门制定,乡镇财政也没有任何减低这部分预算的积极性,精减人员实际上意味着放弃这部分预算拨款。下面将调查的三个乡镇(江西tt县mS、河南YLmF、Dm)工资支出的比重(平均数)用图3列出来以备参考。
从图3可以看出,工资支出的比重在1993年到1994年有一个比较迅速的增长,由1992年的75%增长到1994年的85%以上。可见减不下来的人头费开支确实是乡镇财政面临的一大问题。但是,这些工资开支的增长是否是因为农村开展“普九”(普及九年制义务教育)而使教师队伍增大、教师开支增加导致的呢?因为在乡镇财政的人头费中,教师工资是最为庞大的一个组成部分。我们现在就来看这些减不下来的人头费是否都是给教师发的工资。
图4列出的是教师工资在总的工资支出中的比重,同样是三个乡镇的平均数。图4和图3作为对比,结论就清清楚楚了。教师工资支出的比重并没有随总工资支出的比重而上升,反而有轻微的下降。这个现象说明,乡镇政府中除教师之外的人员工资开支的确自1994年以来就存在着一定的增长,而且这种增长超过了教师工资的增长速度。经过笔者对这三个乡镇的工资开支增长速度的计算,结果是:预算内财政总支出的年平均增长率是21.6%;工资总支出的年平均增长率是24.6%;其中教师工资支出的年平均增长率是20.9%.由此可见,不断增加的工资支出即人头费开支的确是乡镇财政的一个包袱,而教师的工资开支虽然数量庞大,但是增长速度并不快。那么,是不是就此可以得出结论说,造成乡镇财政困境的主要原因就是人头费的快速增长呢?换句话说,乡镇财政之所以惨淡经营至此,就是因为不停地增长“财政供养人口”所致呢?
现在就得出这样的结论有些草率,因为财政供养人口的主体仍然是乡村教师,他们的工资开支就占了工资总额的60%~70%,而他们的工资增长并不快。除教师之外其他供养人口的工资增长虽然较快,但是其比重较小,对乡镇财政的影响不是决定性的。所以,人员过多、机构臃肿是乡镇财政困难的原因之一,但很难断定这是最主要的和唯一的原因。
(二)收入方面:税源分析
本文在分析乡镇财政的收入构成时,指出了乡镇财政收入在过去的10年间可以分为三个阶段,第一阶段靠工商税收,第二阶段靠农业税,第三阶段也就是最近5年收入增长来源不明确。没有税收来源而总收入却依然在帐面上保持较快速度的增长,是因为将非预算的收入调入充当正常的财政收入,也就是本文前面分析
过的挤占行为。但是挤占总要有东西可“挤”
才行,没有可“挤”的收入来源,那么这个部分最终就是一笔空帐。
笔者在实地调查过程中,发现了层层挤占的最终后果就是乡镇财政的“空转”,并且这种现象普遍存在。所谓“空转”,就是将一笔不属于财政收入的资金(许多情况下是乡镇统筹收入或者干脆就是借款)归入正规的财政收入帐户,然后再设立一些支出项目将这些资金提出;然后再纳入收入帐户,再支出,同一笔资金循环往复,魔术般地将收入和支出总量增大①。一般来说,“空转”的总量就是被“挤占”掉的资金数量。另外一个弥补“挤占”资金的办法就是征“探头税”。所谓“探头税”,就是向尚未开张的商业机构征收营业税,属于“寅吃卯粮”的做法。笔者在本文中分析的乡镇之一———mS镇也不得不靠这些办法实现财政收入的增长,在2000年度,乡财政所就征了15万元的“探头税”以弥补缺口。这些“虚”的收入自1996年来就开始存在,以后逐年增多。将这些水份“挤掉”之后,重新计算这个乡镇在过去11年的财政收入的增长,得出图5.
可见在过去10年间乡镇财政的增长呈现一个“阶梯形”的状态,在第三个阶段,实际的财政收入增长缓慢。究其原因在于缺乏用于地方财政的稳定税源,农业税收无论从短期还是从长期看都不足以作为地方财政的税源支柱。进入新世纪我国加入wto,农民增收成为一个迫切的问题。在农民增收困难的情况下,地方财政尤其是乡镇财政要维持正常运转,必然要从其他税收尤其是工商业税收上取得收入。
在中西部地区,工商类税收的增长是缓慢的,至少比总财政收入和支出的速度慢得多。
以mS镇为例,1990年到2000年,工商业税收增长了130%,但同期总财政收入增长了257%,两者的年平均增长率分别是13%和25.7%,后者正好是前者的近两倍。那么工商税收的增长速度为何相对较慢呢?
这主要和国内的宏观经济形势的变化有关。进入20世纪90年代之后,中西部地区的城市和城镇经济进入国有经济向股份制和民营经济改制的时期,县乡两级的国有和集体工商企业纷纷改制。地方政府对于改制后的企业的征税成本急剧上升,同时有些地区也从长远考虑,不想对新成长的民营经济征收太高的税收以出现“杀鸡取卵”的后果。根据目前的分税体制,国税受影响较小,因为只要企业没有倒闭,国税是基本得到保证的。但县乡两级政府支配的地方税收则大受其苦(详细的分析参见赵阳和周飞舟,1999)。县级政府在税源不足的情况下,往往倾向于将某些财政支出项目“下移”到乡镇财政,这在缓解了本级财政压力的同时,却大大增加了乡镇财政的困难。要考察这类情况,就要考察县乡政府间的财政关系即基层政府的财政体制。
(三)财政体制和县乡关系
与“分税制”改革配套的重要措施是加大不同地区间转移支付的力度,以对不发达地区作出补偿。但是转移支付的措施因为各种原因至今也没有得到完善,到2000年,转移支付的总量只占非常小的份额(张立承,2003)。
由于转移支付制度的滞后,分税制在一定程度上加大了地区间的财政状况的差距。按照分税制的税收返还标准,发达地区得到了较多的返还收入,而不发达的中西部地区则由于返还收入较少而变得比较困难。在这些不发达地区,省级政府通过制定与其所辖市县的财政体制而在一定程度上将困难下移,这就出现了许多讨论财政体制的文献中所说的“收入上收”和“支出下移”的效应。乡镇财政因为位于整个国家财政体制的最底一层,无法再将支出责任“下移”而变成了税制改革后果的最终一级承受者。下面仍然以乡镇财政的具体材料来看财政体制的连锁效应。
仍以江西为例,随着分税制在中央和省级之间展开,tt县的县级和乡级财政之间也进行了改革,但和全国大部分地区一样,县乡之间并没有实行完全的分税制,而是采用了“划分税种、核定收支”的分税制和以前的“财政包干”制相结合的一种“混合型”的财政体制。
与分税制要求大力度的配套转移支付的特点相比,这种体制对转移支付的要求比较小,但与“财政包干”制相比,对财政收入增长缓慢的乡镇不利。换句话说,在这种财政体制下,增收速度缓慢的乡镇受到了较大的压力。
就mS镇而言,改革以前在“财政包干、分灶吃饭”的体制下,一直是一个财政上解乡镇。
在改革之后,由于其税种结构的原因,被定为体制补助乡镇,这主要是因为税收中被划为国税的部分比重较其他乡镇大的缘故。新体制使mS镇在改革之初得到了较多的补助收入,但是在财政收入增长较慢的情况下,mS镇面临的体制压力越来越大。
图6显示,1995年mS镇得到了29万元的体制补助收入,占其当年地方财政收入的28%,但是在新体制下,体制补助收入迅速下降,而财政收入要保持连年增长,到1999年,mS镇要向县财政上解5万元了。毫无疑问,这个图显示出mS镇的“日子”在1996年以后还是变得越来越难过。结合前面讨论的两个原因———“吃饭”财政和税源枯竭,财政体制的这种“收入上移”的效应无疑是严重的。为什么?下面我们将这三个原因结合在一起总结一下。
从支出上说,以工资支出为主的“吃饭”财政具有很强的刚性特点,即不能随着收入的变动而变动;从收入上来说,主要依靠农业税收以及“挤占”、“借款”的手段取得收入无疑是非常不稳定的,上一年的收入增长不能保证下一个财政年度取得同样的增长。但是收入的增长却往往使得工资支出得到立竿见影的增长。这种收入和支出结构的特点使乡镇财政处于一个极不稳定的状况。借此人们可以理解为何乡镇干部一年中最主要的工作就是向农民收取上缴税费,说得极端一些,这是一个乡镇干部靠从农民手里收钱给自己发工资的财政体制。
这种尴尬的状况本来有待于靠县乡间稳定、可靠的财政关系加以缓解和弥补缺口,因为在不发达地区,人们无法期望这些乡镇在短期内有繁荣的工商业和由此带来的稳定税收。但是人们在个案中看到,乡镇财政恰恰是在困难的时候得不到财政体制的转移支付,这无疑是乡镇财政处于危险边缘的一个主要原因。
四、结论和政策建议
乡镇财政作为最基层的一级独立财政核算单位,本来应当担负起发展地方经济、处理公共事务和维护社会稳定的责任,但是从以上分析的乡镇财政的运转过程中,可以看到这些目标难以实现。
由于乡镇财政主要依靠作为地方税收主体的农业税收,所以使不发达地区的基层政府发展非农经济尤其是地方工商业的动力有所减弱。实际上,在大部分中西部的传统农区,人们也不能期望地方的非农产业能够支撑一个乡镇政府和教育的巨大开支。
在“饭”都吃不饱的情况下,乡镇政府对提供公共品服务、建立地方公共服务体系经常是有心无力。实际上,这些地方的乡镇政府和干部一年中的主要工作实际上就是两项:一项是计划生育,另一项就是收钱给自己发工资。收钱给自己发工资一旦成为乡镇政府的主要工作,就非常容易造成农民负担过重和影响地方的社会稳定。近年来,各种各样的农村的不稳定现象都或多或少地与此有关。这个问题的确值得深思:为何本来就是要维持基层社会稳定的地方部门会成为不稳定的因素之一?
所以从乡镇财政的现状来看,乡财政不但没有在基层公共财政建设和财政分权方面取得明显的进展,反而因为“挤占”和加重负担、负债等现象而造成一些经济问题和社会不稳定现象的产生。要改变这种状况,只能从改革财政体制入手,这也是近年来有学者提出弱化乡财政职能甚至取消乡财政的根本原因所在。
但是,从公共财政的理论角度出发,乡财政无疑又是公共财政建设的一个最为重要的基层单位,取消乡财政必然会给以后中国基层政府的公共品建设带来高昂的监督和信息成本,所以从对乡镇财政的现状和未来两方面考虑得出一个明确的结论是有困难的。
本文的看法是,只要从公共财政建设的角度和乡镇财政现存的问题出发,有效地改革现行的基层财政体制还是完全可能的。
首先,人员工资“挤占”公共财政的现象根源,还是通过乡镇财政发放的工资数额过于庞大。实际上,这其中绝大多数是乡村教师的工资开支。从公共财政的角度来讲,这部分开支应该从更
高级别的财政支出才更为合理。人员工资总量越小,“挤占”的可能性就越小,这是毫无疑问的。
其次,对于乡镇财政管辖内的公共建设开支,应该建立明确有效的预算管理体制。目前普遍的情况是,基层财政的公共建设开支大部分实际上都属于非预算或预算外开支,而上级财政对预算外开支的监管非常薄弱,这就使这部分资金或被挤占、或被滥用,根本无法进行实际的公共品建设。
再次,从整个财政体制上讲,应该尽快建立起地区间有效公平的转移支付制度,这是保证不发达地区的基层政府公共财政建设的基础。
注释:
①有关公共财政的原则以及中国财政体制的沿革因为相关文献中论述甚详,本文不再赘述,可以参见谭秋成(2002),王卫星(2000),tiebout(1956)和费雪(2000)。
①五项统筹因为从农民头上摊派收取,所以被视为农民负担的一个重要组成部分。这五项分别是乡村两级办学、计划生育、民兵训练、优抚以及乡村道路修建。
①乡级财政收入以预算内收入为主在全国并非是一种唯一不变的情况,在我们调查过的一些东部沿海发达地区,预算外的收入超过了预算内而成为乡镇政府的主要可支配收入。
①在全国许多地区,农业特产税都存在着平均分摊的现象,包括按照原有基数加成分摊和按人口、田亩平均分摊以及按照山林、水塘面积分摊等各种形式(尹洪波,1997)。
①1995年,mS镇为了发展适应全国的形势,开始办乡镇企业。先从乡镇中领工资的政府人员、教师和医生入股集资20万元,又向县财政局借款30万元,办起了"泰路塑胶有限公司".企业办起后刚还清职工集资的股本之后就倒闭了。欠县财政局的30万就这样"挂"了起来。
1997年,tt县在县政府的倡导下,在县城的东南侧兴建了一个新的经济开发区以招商引资。
乡镇税收总结篇2
以湘西州为例。目前我州普遍实行"超收分成、短收分担、分级包干"体制，从执行的情况来看:
一是体制不稳定。各县在确定乡镇体制时原规定一定3年(或5年)，但由于县级财政困难，实际几乎每年都在调整乡镇基数，尤其是永顺、花垣、保靖几个贫困县，一年调整一次基数，大大超过乡镇的承受能力。
二是超收分成比例过高，乡镇可得财力小。目前我州乡镇超收分成大部分按ZH或3:7分成，而对烟叶特产税等大宗收入又实行单项分成。保靖县对迁陵镇1997年起基数2:8分成，1998年起基数4:6分成，1999年起基数又实行单项分成，致使乡镇可得财力小。
三是分成款难到位，挫伤了乡镇的积极性。尚未建立国库的乡镇，实行收入上解、支出下拨、年终结算。但从实施的结果看，到2000年4月底止，龙山县拖欠乡镇分成款380万元;永顺县1997年乡镇超收分成款仍未到位，1998年的尚欠44万元，1999年的尚欠12万元。花垣县1999年乡镇分成收入114·5万元，年底结算时，县政府决定只拿出的万元兑现乡镇超收分成，其余的54·5万元一笔勾销。
四是体制不规范。部分县没有按分税制要求分税分级，收入范围划分不清，财权、事权不明确，责任不到位。
五是收入基数偏高。全州各县市在确定乡镇基数时，普遍采取以前3年实际完成教为基数，再确定一个递增比例。现行增长比例最低为5%，最高达20%，过高的比例，抑制了乡镇培植财源的积极性。
总之，从体制上说，各县都抠得太紧，挖得太苦，乡镇没有奔头，好差一个样，致使部分乡镇领导对财源建设和收入征管抓得不紧，挫伤了乡镇理财积极性。
问题二:乡钝甘域走设举步单衣
近几年来，随着农村经济的发展和农村产业结构的调整，乡镇财源建设步伐有所加快，但远不能适应形势发展的需要。
一是没有明确的发展思路，尤其在市场形势发生变化后，乡镇无所适从。如永顺龙家寨镇，"八五"期间乡镇企业比较红火，财政收入上得较快，总收入突破了100万元大关，近年由于乡镇企业不景气，到1999年时，乡镇总收入只有89万元。
二是没有明确的规划。在农村经济发展中，各乡镇的工作是上头布置检查什么就搞什么，很难做到按规划办事。即使少数有财源建设规划的，因投入等问题，也只停留在口头上，没有真正落到实处。
三是没有得力的措施。乡镇财源建设是一项系统的社会工程，仅靠财政部门的力量难以搞好，需要全社会的支持和配合。目前，我州乡镇企业不大景气，支柱产业很难形成，部分乡镇财源税源萎缩。
四是没有明确的筹资渠道。没有投入，就没有产出。乡镇财源建设是一项投入较大的工程，资金需求量"大，而乡镇筹措资金的能力十分有限。我州在财政对乡镇的支出中，98%用于个人和保运转，其中:68%用于个人部分，30%用于公用经费，只有2%用于其他。可想而知，财政用于农村生产的资金微乎其微。乡镇农村信用社的资金规模小，商业银行实行资产比例贷款后，其手续十分繁杂，乡镇一级很难拿到贷款，因此，乡镇财源建设资金投入严重不足。
问题三:农村税收征自求·付费轻键十分产宦
1、转引、买卖税收行为屡禁不止。垂直管理的征收机关表按经济区域(行政)设立征管机构，辖几个乡镇的税收征管，形成了转引、买卖税收的"空间"。而乡镇政府为了确保基数，确保任务，亦采取"协税"、"引税"的形式招揽税收。这样，将税收作为了一种"商品"不仅使预算内资金转化为预算外，形成"小金库"，而且扰乱了征管秩序，严重破坏了政府问的分配关系。
2、征管环境差，征管手段弱。农业税制远远不适应社会经济发展形势，可操作性不强，农业税"有税无地、有地无税"现象普遍，造成上清下不清，特产税据实征收不到位。征管办法滞后，仍以行政推动为主，没有上路稽查的权力。州、县市出台减免税政策多，涉及征管的所有税种，造成相邻县(市)、乡镇之间征收政策不一。纳税意识淡薄，依法治税难，集中表现在农业税和农业特产税征管上，此二税涉及千家万户，税额小，纳税人明拖暗拉，提高了征收成本。如砍戎镇一户茶农欠特产税"80元，几道程序下来，花去了1亿多元，最后卜强制执行也难到位，征收机关承受不起。如此造成欠税越积越大、越积越多、越积越广。
3、垫交税敌现象较为普遍。可分为两种类型:一日先垫后补。乡镇为完成均街入库目标，在收入没有实现的持况下暂肘垫交]年底再补。二日长期垫交。农业税空挂"越来越多，乡镇为保基教年年垫交。资金来源一是挪用预算外资金等各项暂存款垫交，二是借贷敌垫交。垫交税款问题不容忽视，首先是税收政策法规不允许;其次是虚增财政收入，掩盖矛盾，为领导决策提供不真实情况;再次是新增了乡镇债务。
4·费大于税，费重税轻。费大于税主要表现为农村教育费附加和村提留乡统尊大于农业税。团结镇农业税只有24万元，而教育费附加达纳万元;龙潭镇教育费附加20万元，加上村提留乡统筹8万元，比农业税多6万元。这种情况，各县都很严重。在征收过程中，部门的费易收咱家的税难征。社嬉坡乡199年200m3的木材采伐指标，"一金两奸能全额收足，而木材特产税收到不足2om。
5、税收征管权、责脱节。实行分税制后乡镇政府应该是财权与事权统一，但国、地税收征管权力在主管部门，权、责脱节，这种矛盾的一个突出表现即税收的大士流失。同村乡镇政府和财政不清楚自己的家底，收与不收、收多收少，全凭国、地税县局一张报表，乡镇财政总预算会计没有国、地税收入账。体制基教与收入任务也不相符，财政体制基教仅仅是对乡镇政府的一个空头指标，征收机关只认上级部门的分配任务。例如:技箕乡
地税基数为6．7万元，而地税任务只有3．2万元，齐抓共管实为一句空话。
6财源匮乏，税源枯竭。多数乡镇没有支柱财源，税源不稳固，收入波动大。
问题四：乡镇赤字负债量，债务风险已转化为财政风险
据统计，到1999年底，全州乡镇财政赤字负债5143万元，其中:赤字1255万元，负债3888万元。就全州而言，三年
消赤五年偿还债务的目标任务十分艰巨，困难重重。
问题五：乡镇财政管理函待加强
乡镇税收总结篇3
(一)按税种划分收入范围
将乡镇征收的各种收入具体划分为乡(镇)级地方收入、上划中央和省收入。
乡(镇)级地方收入：增值税25%部分、企业所得税25%部分、个人所得税25%部分、营业税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船使用和牌照税、契税、耕地占用税、行政性收费收入、罚没收入、其他收入及教育附加。
上划中央收入：消费税100%、增值税75%部分、所得税60%部分为中央收入；
上划省收入:所得税15%部分为省收入。按省财政收入统一口径规定不列入考核范围。
(二)按事权划分支出范围
本着保工资、保运转、保改革、促发展的原则，首先保证乡镇行政事业单位财政供给人员的工资发放、民政优抚定补、民生工程等社会保障支出。在保证以上必保支出的前提下，有财力节余的，可按照必要支出、一般支出、专项支出的支出顺序，安排保运转、保改革、促发展的支出内容，量入为出，统筹安排。
(三)收支预算的安排
1、收入预算安排
县政府年初根据上级核定并经县人代会审议通过的财政收入计划，向乡镇下达年度财政收入目标考核任务，乡镇以考核任务数作为收入预算进行安排。
2、支出预算安排
人员经费支出预算依照核实后乡镇支出供给范围内的在册人数，按照年底国家规定和省出台的工资、津贴标准安排(公务员增资暂按行政人员月285元、事业人员月265元、离休人员月440元、退休人员月235元编入预算，然后根据人事编制部门批准的标准兑现执行)，统一标准，并足额安排民政优抚定补等社保及民生工程经费。公用经费支出预算本着量财办事、量入为出原则，按照保运转、保改革、促发展的顺序安排。
3、定额上交和补助安排
定额上交和补助为体制上解和补助数，以年度测算数核定。
二、收支基数的核定
(一)收入基数
乡镇财政收入，以年县下达的目标任务数作为收入基数。
(二)补助基数
县对乡镇按农村税费改革规定给予的体制固定补助、村级资金补助、五保户补助等，以年结算数核定，以及年政策性增加给乡镇的补助，纳入补助基数（初步确定对乡镇补助基数为6956万元，增加887万元，增长14.6%，主要是工资正常增资和兑现公务员工资、五保、民政优抚和公用经费提标）。
(三)支出基数
1、人员工资支出。根据乡镇机构改革分流人员安置后，年底实际供给范围内的在册人员，依照国家规定和省出台工资、津贴标准，测算工资总额进入基数；
2、公用经费分别按照规定的定员定额比例测算总额进入支出基数，总计乡镇全年公用经费1642.5万元，比上年净增加672.5万元(计生公用经费、平安建设经费、收支挂钩经费及基期税收增量返还等)。包括：(1)车辆燃修、保险费4万元/辆.年（鹿城镇定额供给2辆车，其他乡镇供给1辆车），计124万元;(2)按在职人员每人每年1200元统一安排基本运转经费,计197万元，按每乡镇定额安排公用经费5万元,计145万元；主要用于乡镇会议经费、招待费、水电费、印刷费、差旅费等；平安建设经费每乡镇1.5万元，计43.5万元。(3)按每乡镇定额安排计生公用经费20万元，计580万元。以上三项作为基本运转经费是一个均量，占公用经费总额的66%;每个乡镇年均在35万元左右，悬差不足1万元。鹿城略高。(4)为调动乡镇增收积极性，把乡镇分为三类按收入总量安排公用经费；一类乡镇（超千万元乡镇鹿城镇）按收入总量的5%安排；二类乡镇（超百万元乡镇11个）按收入总量的7%安排；三类乡镇（17个）按收入总量的9%安排，总计466万元，占公用经费总额的28%。（5）建立基期税收增量（减量）激励（约束）返还机制。即以上年工商税收收入为基数，当年增量部分，在下年区别三类乡镇，分别按5%、10%、15%的比例返还乡镇,作为补助基数。
3、村级经费支出。总计村级经费支出1414万元。通过专户管理、专款专用方式，严格执行每村5-7人村干补助发放标准和范围，乡镇政府考核村干业绩后由财政部门（财政所）按月发放。
4、五保户补助。按年底财政、民政部门会同乡镇实际统计户数和应补标准（分散供养人均按1200元/年，集中供养人均1500万元/年，并剔除土地收益后）核定，测算总额纳入基数。
5、民政优抚定补，按县民政局、财政局核定的年应享受人员和标准，测算总额进入基数（总计民政优抚支出1090万元，比上年净增加146万元）。
6、调整设立新农村建设项目资金300万元(比上年增加100万元,调整由县本级统筹整合使用)，作为农村基础设施建设配套资金，根据乡镇实际需要，由县政府统筹安排、整合使用，按总额列入支出基数，不确定到具体乡镇。
7、按支出规模的2.6%提取300万元预备费。
8、按规定人均支出要求安排700万元计生专项投入，列入乡镇支出基数。乡镇计生抚养费征收和计划生育投入实行收支两条线管理，乡镇计生抚养费收入不列入财政收入考核任务，按收入总量的60%调度给乡镇使用。
9、工业园区管委会的车辆（1辆）、收支挂钩综合支出、村级支出、民政优待支出纳入体制支出基数。人员工资及定额公用经费待园区财政供给人员集中划转后统一结算。
10、土地出让金全额上缴县金库，按省财政厅、国土资源厅《转发财政部国土资源部关于印发〈用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法〉的通知》（财综[]666号）规定，78%返还乡镇使用，20%根据乡镇申报的土地整理项目拨给乡镇使用；耕地占用税、契税据实征收，全额解缴县金库，按超收比例返还乡镇使用；水利基金等政府性基金以及其他收入按有关政策执行。
(四)定额上交(补助)基数
根据乡镇划分的收支范围，收入基数与补助基数之和，扣除支出基数后，正数为上交乡镇，负数为补助乡镇。
三、预算收入上解
国税收入由国税部门单独上解县财政(金库)，按政策分享比例留解；地税收入由地税部门单独上解县财政(金库)，所得税按政策分享比例留解；契税、耕地占用税、行政性收费收入、罚没收入、专项收入、其他收入就地缴入乡镇财政“基本结算专户”、并全额上解县财政(金库)。
四、财政支出下拨
乡镇财政支出，除收支挂钩的公用运转经费外，按月足额下拨。收支挂钩的公用运转经费，由县财政根据乡镇预算收入完成进度考核情况拨付。
五、体制责任
体制实施期间，除国家政策因素影响、财政收支重大变化(包括核定的收入基数因重点工程税收确因客观原因未能实现因素)或单位隶属关系变化外，基数一般不作调整。增人增资除县委、县政府研究确定由县财政安排外，其他由乡镇自行解决。乡镇人员调入、调出或减员等增人增资、减人减资由县财政按程序调整；凡涉及到全县供给人员全面调资的，由县财政根据财力状况，适当给予乡镇转移支付补助。因截留、坐支、浪费财政资金、擅自举债偿债等行为造成收支不平衡的，责任由乡镇自行承担。
六、建立乡镇财政激励约束机制。
加强对乡镇财政收支的考核，鼓励增收节支，实行激励约束机制。一是实行分月通报、分季评比、半年兑现奖励机制。一、二类乡镇每季收入完成序时进度的第一名予以奖励10000元,三类乡镇每季收入完成序时进度的前四名予以奖励5000元；对未按序时进度完成任务的乡镇，按收入缺口比例相应扣减公用运转经费拨付额，对完成任务的乡镇足额拨付。二是继续实行完成目标任务奖励机制。对完成全年财政收入任务的一类乡镇、二类乡镇、三类乡镇，分别给予一次性奖励5万元、2万元、1万元；三是调整超收奖励机制。对超额完成全年财政收入任务的一类、二类、三类乡镇，分别按地方财政收入超收部分的40%、50%、60%返还给乡镇。四是对发展自身经济比较好的乡镇，将动用设立的新农村建设项目资金，给予以奖代补支持（考核评比时，乡镇招商引资入工业园区企业缴纳的税收，作为该乡镇财政收入）。
各乡镇应切实做到依法组织财政收入，特别是要在提升收入总量和优化收入结构上狠下功夫,并确保财政收入真实可靠；对弄虚作假的，国、地税部门跨区域调库或混库的，一经核实，将扣回全部补助或补贴资金。
七、相关政策和要求
(一)乡镇要强化财税征管力度，改进和健全税费征管体制，积极摸排财源，注重质量，调整优化收入结构，提高税收所占比重。并严禁截留、坐支情况发生。
乡镇税收总结篇4
一是贯彻落实国家税收法律、行政法规。2006年12月29日，国务院了《中华人民共和国车船税暂行条例》，对原有的《中华人民共和国车船使用税暂行条例》进行了修订，自2007年1月1日起施行。2007年7月24日，吉林省人民政府了《吉林省车船税实施办法》，对我省车船税的征收做了具体规定。
二是加强税收征收管理，公平税收负担。近几年来，我县农村乡镇对摩托车的车船税没有进行征收。
三是挖掘税源潜力，增加财政收入。随着人民生活水平的提高，我县私人摩托车的拥有量逐年增加，据不完全统计，截止到2009年底，仅农村乡镇的摩托车拥有量就达60000多台。按现行征收标准，每辆摩托车年税额60元，全县可增加财政收入360多万元，这对财政状况不佳的我县，特别是各乡镇来说，无疑是一笔可观的收入。
二、有关政策规定
1.车船税
根据《中华人民共和国车船税暂行条例》的规定，车船税是对在我国境内依法应当到公安、交通、农业、渔业、军事等管理部门办理登记的车辆、船舶，根据其种类，按照规定的计税单位和年税额标准计算征收的一种财产税。
2、纳税人
根据《中华人民共和国车船税暂行条例》的规定，车船税由车船所有人或者管理人缴纳。其中所有人是指在我国境内拥有车船的单位和个人；管理人是指对车船具有管理使用权，但不具有所有权的单位。因此，凡摩托车的所有人或者管理人，都是车船税的纳税义务人。
3、税额
按照《吉林省车船税实施办法》的规定，我省摩托车单位税额为每辆每年60元。
三、清理征收的期限
此次清理征收的期限为2009年度
四、方法步骤
1、方法
此次清理征收摩托车车船税采取由各乡镇政府统一安排部署，县地税局与各乡镇政府签定《委托协议书》，明确相关事项。具体由村民委员会，地税及有关部门配合。
2、步骤
（1）部署动员，做好宣传，提高认识。（8月17日——8月27日）
各乡镇要在8月27日前召开有乡镇主要负责人、地税分局分局长、派出所所长、各村党支部书记（村长）、治保主任、组长等有关人员参加的动员大会，讲清此次清理征收摩托车车船税的目的意义及有关税法规定，搞好动员，提高认识，落实任务，明确责任。
各乡镇要搞好宣传，印发宣传单，各村要逐户进行宣传，县地税局要在电视台制作关于摩托车车船税征收相关税收政策的专题节目，详细讲解有关税收政策。
（2）调查摸底，登记台帐。（8月28日——9月5日）
各乡镇要以村为单位，按照地税部门的要求，摸清摩托车所有人的底数，如实登记在《（）年度摩托车车船税征收台帐》，做到不漏登，不错登。
（3）征收税款，组织入库。（9月6日——9月25日）
各村根据登记台帐，按规定征收税款，并由纳税人、经办人在《（）年度摩托车车船税征收台帐》相应栏目签字，确保不发生问题。
各乡镇地税分局、各村登记台帐和所收税款按纳税人机打完税证，（一户一票），然后由各村把完税证返还给纳税人。
五、组织领导
1、为使此次清理征收工作的顺利开展，县政府决定成立乡镇摩托车车船税清理征收工作领导小组，成员如下：
组长：*副县长
*副县长
副组长：*县地税局局长
*县财政局局长
*县公安局政委
成员：各乡镇党委书记
2、各乡镇要成立由各乡镇党委书记任组长，地税分局分局长、派出所所长任副组长，各村党支部书记为成员的摩托车车船税清理征收工作领导小组，负责安排部署组织、协调清理征收工作。
3、各村要成立由各村党支部书记为组长，治保主任为副组长，村组长为成员的税款组织机构，具体负责车船税的调查摸底登记台帐和税款征收工作。
六、奖惩制度
此项税款属于乡镇收入，按财政管理体制规定办理。各乡镇政府应当根据实际情况，制定奖惩制度，对完成好的村，给予村支书适当奖励，完成不好的给予适当惩罚。
七、总结通报（9月26日——9月30日）
各乡镇要在9月30日前将此次清理征收的情况作好总结，未清理完毕的要继续进行清理征收，提出下一步清理征收计划，并将清理征收总结上报所在地税分局。届时，县政府将对清理征收情况进行通报。
八、工作要求
1、各乡镇要把此次清理征收工作纳入重要议事议程，当作一件大事来抓，党委书记要亲自挂帅、负总责，确保此次清理征收工作在规定的时间内高质量地完成。
乡镇税收总结篇5
一、乡镇财政运行状况，
1、县乡财政体制。1994年设立了乡镇金库，对收入基数大于支出基数的乡镇实行“定收定支，定额上解，超收全留，短收倒扣”；对支出基数大于收入基数的乡镇实行“定收定支，定额补助，超收全留，短收超支不补”的财政体制。近年来，随着农业税率的降低，农业税的减免，乡镇财政收入锐减，难以保证正常运转，实行了定收定支加补助财政体制，乡镇只负担人员经费、公用经费保证正常运转，其余农业、教育、科技、卫生、社会保障等事业发展支出统一纳入县财政统管。
2、乡镇财政收支情况。乡镇财政总收入为2164万元，占全县总收入的28.5%，其中一般预算收入1011万元，占县一般预算收入的21.5%。一般预算支出3878万元，占全县支出总额的14.8%，其中人员经费1401万元，公用经费2477万元。乡镇工资目人数2310人，其中：财政供养人员983人（含离退休314人）。按乡镇财政一般预算收入测算，全县21个乡镇剔除各种专项支出由县统管外，仅人员和公用经费缺口就达2867万元。21个乡镇均为吃补贴乡镇。
二、减免农业税对乡镇财政的影响
1、乡镇财政收入锐减。某县是农业县，农业税在乡镇财政收入中占有重要比重。某县作为部级扶贫开发重点县，2005年减免了农业税。农业税的减免给乡镇财政带来了巨大冲击，21个乡镇均靠县财政转移支付维持正常开支。而地理位置偏僻，经济落后的乡镇，农业税可以说是乡镇财政收入的唯一来源，如东代固乡是个3万人口的中等乡，减免农业税后，财政总收入仅为10万元，减免的农业税高达140万元。边马乡人口4.8万人，减免农业税后，财政收入31万元，而减免的农业税高达295万元。农业税的减免，极大地调动了农民种粮的积极性，但乡镇可支配的收入也大幅度下滑。
2、农业税转移支付资金不能保证乡镇财政运转。减免农业税后上级财政安排的农业税转移支付资金是依据1998、1999、2000三年的税费征收额每年7868万元测算的，而当时我县执行的是“一口清”政策，农民负担已下降到最低水平，乡镇财政已十分困难。上级农业税转移支付7288万元，与我县“一口清”前的税费征收额11240万元相差3952万元，直接减少的是乡镇财政收入。
三、乡镇财政面临的困难
1、财源匮乏。某县大部分乡镇国内生产总值第一产业比重高，二、三产业比重低，因第一产业财政贡献率低，并不能快速拉动财政收入的增长。2005年乡镇国地税税源调查结果显示，国税局年纳税额5万元以上的仅25户，其中5万元至10万元的9户，10至20万元的11户，20万元以上的5户。地税年纳税额在3万元以上的仅10户，其中5至10万元的4户。10至20万元的4户，20万元以上的2户。乡镇经济落后，民营工业发展缓慢，缺乏支柱财源。
2、债务沉重。据初步统计乡财政债务达10472.97万元,乡镇债务形成的主要原因是:（1）普九欠债。因贫困县财政困难，在普九达标时，采取了乡村两级为投资主体，县财政补助等多渠道筹资方式。农村税费改革后，取消了教育集资，这些债务只留下财政解决的唯一途径，这部分债务达1472.63万元。（2）农业投入。打井、办电、修路、防渗管网建设欠债，这些欠债涉及财政周转金、银行贷款、农民用工等，这部分债务达1149.69万元。（3）垫交税费。乡镇为完成税费上交任务，借款、贷款垫交，上清下不清，形成债务，这部分债务达2123.29万元。（4）基金会移交。基金会移交时，为兑现储户存款，借款1077.57万元。此外，还有工资发放借款，乡镇道路建设、乡镇企业、机关部门建设欠款等项目。
3、人员包袱重。某县由乡财政负担的人数为1327人。因乡财政困难，未按国家规定缴养老金。裁减这部分人员，补交养老金，给予经济补偿金也是一笔不小的数目。
4、县财政困难。某县财政总收入仅7603万元，县财政支出需26273万元，是个要饭财政。县财政又包揽了乡镇九年义务教育、民政优抚、计生、社会保障等投入，运行也十分困难，转移支付财力有限，无力扭转乡镇财政困难状况。
四、采取的主要措施
1、大力培植财源。为扭转财政拮据状况，县委、县政府紧紧围绕“富农强工兴商贸，激活民营建强县”这一主题，坚持科学发展观，大力发展民营经济，努力构筑县域经济“三点三线”发展新格局，大上项目，上大项目。一是加快三大园区和三线开发。加快培育壮大县生物化工园、回隆糖果园和张二庄再生物资加工园。同时宁某、蔡回、邯大沿线乡镇，围绕农产品、板材、家具等加工业，积极谋划新项目，带动沿线开发。二是壮大现有企业。做大做强现有民营企业，扩大规模，提高效益。三是大力开展招商引资活动。县委、县政府先后制定了《关于鼓励招商引资和企业发展的奖励办法》、《关于鼓励外商投资的优惠政策》和《优化经济发展环境的若干规定》，优化发展环境，构建洼地效应，广泛借助外力，大力发展经济。四是调整产业结构。坚持以建设社会主义新农村为抓手，推进生态文明村创建，大力调整产业结构，培育壮大永丰果汁、华腾果蔬、龙腾速冻）荣兴面粉等农业龙头企业，实行龙头带基地，拉长产业链条，狠抓鸭梨、蔬菜、养殖、食用菌四大产业，提高科技含量，扩大农产品销售市场。大力发展经济，培植财源，壮大乡镇财政实力。锁定旧债，严格控制新债发生。
2、深化财政改革。进一步深化财政改革，盘活资金存量，强化预算约束，增强财政调控能力，节俭使用资金，提高资金使用效益。加快县乡财政体制改革步伐。理顺县乡财政分配关系，明确支出责任，实现事权与财权相统一。对经济实力相对较强，有一定发展基础和潜力的回隆镇、双井镇实行分税制财政体制，对财力基础比较差的其他19个乡镇实行“统收统支加激励”的财政体制。分税制的改革思路是：“划分税种、核定收支、超收分成、定额补助(或上解)、自求平衡、一定三年”。将与全县经济发展关联度高，经济调节作用强的主体税种作为县乡共享收入，将与城镇发展相关的税种划分为乡镇固定收入，根据县乡收入划分范围，按照10%左右的增长比例，合理确定乡镇收入基数。按照乡镇职能范围，以保证乡镇基本支出需要为原则，合理核定乡镇支出基数。在合理确定收入基数和支出基数的基础上，确定县财政对乡镇的定额补助或乡镇定额上解数额。此分税制财政管理体制一定三年不变。不单独设立乡镇金库，乡镇收入实行属地征收，集中缴入县金库，实行分级管理。“统收统支加激励”的体制模式与乡财政县管基本一致，改革思路是按照“建立机构、账户统设、分户核算、收入统缴、支出统管、工资统发、采购统办、乡财县管”的原则，实行超收奖励和节支留用。设立专门机构，将原县财政局下属农村税费征收管理局更名为某县乡村财税管理局，主要职能是对乡镇财政财务实行“乡财县管”，协助乡镇财政做好耕地占用税征收工作。改革的内容就是坚持“五个统一”：统一设立乡镇“结算专户”，统一受理乡镇用款申请，统一办理对乡镇财政资金的审核划拨，统一管理和拨付村级经费，统一政府采购。准确、及时、完整地进行乡镇财政收支核算。另外，各乡镇财政所为享受补贴的每个农户在当地金融机构开设一个对农民财政性补贴资金专用存折，直接对农民的补贴资金全部通过存折发放，即“一卡通”。某县的县乡财政体制改革在2006年3月14日召开的全省县乡财政体制改革工作座谈会上受到省财政厅厅长齐守印同志的高度评价。深化集中支付改革。依照财经法规的要求，严格票据审核，全面掌握预算单位财务管理状况，做到个性问题跟踪指导，共性问题办班培训，，切实提高各单位财务管理水平，并逐步向乡村两级延伸。拓宽政府采购范围。进一步规范和加大政府采购工作力度，拓宽政府采购范围，实现政府采购由一般性货物采购到包括工程建设、扶贫周转畜、特种设备等特殊项目采购的转变；强化“收支两条线”管理。坚持“收缴分离，罚缴分离，以票控费，严格稽查，规范管理”的原则，健全征管网络，实现规范化管理。严格收费管理，优化经济环境。强化国有资产管理。建立健全国有资产监控体系及行政事业单位国有资产管理制度，做到单位账簿有记录，财政建账严管理，资产购置先申请，资产处置要审批，确保国有资产保值增值。
3、压减机构、人员。随着农业税的减免，计划生育工作走向规范，乡镇改革的逐步深化，大力精减机构，裁减人员，减少乡镇财政压力。调整教育布局，优化教育资源配置，提高义务教育经费的使用效益。
4、创新监督方式。认真贯彻执行《财政违法行为处罚处分条例》，进一步健全财政监督机制，实行全程跟踪指导服务，提高单位财务管理水平，规范专项资金管理，减少中间环节，实行款项直达。对扶贫、支农方面的专项资金，实行报账制管理；对用于个人方面的专项资金实行银行化发放；对用于工程、购置的专项资金实行政府采购，按工程进度或购置清单拨付专项资金。健全内控制度，定期开展内部审计。强化依法监管，严肃查处私设“小金库”、“公款私存”和随意不执行集中支付、政府采购行为，严防截留、坐支财政收入，整顿财经秩序。建立财政资金绩效评价体系，掌握资金运行情况，提高资金使用效益，确保财政资金的安全、规范、有效运行。
五、解决乡镇财政困难问题的建议
1、增加农业税转移支付资金。上级财政应按某县“一口清”前的实征农业税、农业特产税、提留统筹费11240万元给予转移支付资金。在目前7288万元的基础上需追加3952万元，缓解乡财政紧张状况。
乡镇税收总结篇6
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，财政体制改革不断深化和完善，乡镇财政职能发生较大变化。为适应农村综合改革的深入推进和市乡财源结构变化的实际需要，按照建立公共财政体系，构建和谐社会的总体要求，在认真总结市对乡镇上一轮财政管理体制的基础上，现就调整和完善市对乡镇财政管理体制等相关工作提出如下意见。
一、指导思想
调整和完善市乡财政管理体制要以“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，结合乡镇财政管理方式改革，推进乡镇财政职能转变，着力增强乡镇财政基本保障能力，充分调动乡镇加快发展、培植财源、自主理财的积极性，壮大乡镇财政实力，促进区域经济和社会事业全面协调发展。
二、基本原则
乡镇财政管理要坚持财权与事权相统一的原则，保证乡镇工资发放和基本运转；坚持让利于乡镇、兼顾公平的原则，妥善处理市对乡镇财政分配关系，充分调动乡镇加快发展、增收节支积极性；坚持统筹兼顾、共同发展的原则，对经济基础较差，税源短缺的乡镇在下达税收任务时给予适当考虑。在体制期内，市对乡镇实行“核定收支、超收奖励、结余留用、短收抵扣经费”为主要内容的统收统支加激励的乡镇财政管理体制。
三、收支管理
（一）组织收入和管理
乡镇的税收收入一律上划，实行市级统一管理，集中上缴市国库，由市政府统筹安排使用（德惠经济开发区和米沙子工业集中区除外）。各乡镇税收任务，市政府参照当年乡镇收入任务数和实际完成数，结合各乡镇实际情况，确定下一年度增长目标，逐年核定乡镇收入任务。市对乡镇实行税源管理，国、地税和财政部门按属地征收，各乡镇要积极协助配合，实行市级入库，年度双向考核奖惩。对未完成税收任务的乡镇要抵扣经费，抵扣上限为20万元。
（二）乡镇支出核定
市对乡镇财政支出实行统一核定（德惠经济开发区和米沙子工业集中区除外）。乡镇要按照“保工资，保运转，保民生”的顺序合理安排支出。支出核定后，超支不补、结余留用。
1、人员经费按现行工资统发人数及现有工资标准和待遇进行核定。
2、乡镇政府运转经费在上一体制期基础上增长10%。
3、政策性支出：乡镇新增减人员（经市分配的大中专毕业生、调进调出人员净增减等）的经费、正常增资、津贴补贴、当年职工死亡安葬费、一次性抚恤等由市级财政按政策规定调整指标。
四、配套措施
（一）实行超收奖励机制
对超额完成市政府下达税收任务的乡镇给予奖励。奖励标准为：超收30%以下的，奖励超收额地方所得部分的30%；超收31-50%的，奖励超收额地方所得部分的40%；超收51%以上的，奖励超收额地方所得部分的50%。
（二）鼓励乡镇发展经济
1、属政府招商引资企业在乡镇域内落户的，乡镇帮助和支持企业发展贡献较大的，年末，按企业年度缴库税收收入地方留用部分的1—3%对乡镇进行奖励。奖励资金可用于扶持企业发展、乡镇基础设施建设等，不得用于发放奖金。
2、对临时税源实现的税收收入市政府采取一事一议给予适当奖励。
（三）严格控制和积极化解乡镇政府债务
体制期内，继续贯彻落实德惠市政府《关于转发吉林省人民政府办公厅关于进一步做好制止乡村举新债工作的通知》，坚决制止发生新的债务。市政府每年继续拿出100万元，通过系数计算的方法，对积极偿还以前年度政府债务的乡镇进行奖励（不含德惠经济开发区、米沙子镇、胜利和建设街道办事处）。
五、几点要求
（一）市财政、国税、地税部门要认真履行职责，积极组织财政收入，强化收入征管，做到应收尽收。严禁税收划转、混库和串税，不得擅自改变收入级次。对故意扰乱收入秩序的，按违反财经法规处理，情节严重的依法追究当事人法律责任。
（二）市财政和审计部门要加强监督检查，坚决杜绝各类违反财经纪律行为。
（三）各乡镇、街道办事处要积极配合国地税部门做好税收征管工作，保证超额完成年度税收任务。要按照相关政策规范财务制度，科学安排年度预算，充分发挥财政资金使用效益。
乡镇税收总结篇7
实行分税制和税费改革后乡镇财政体制与运行情况—来自水口山乡的调查 为了了解分税制和农村税费改革对乡镇财政体制产生的影响、运行效果及存在的问题，我们重点对水口山乡的财政体制和财政运行情况进行了认真调查和解剖。一、财政体制和财政运行情况水口山乡属于典型的丘陵区，辖31个村、231个组，面积为68平方公里，总人口2.9万人，是一个贫困乡。XX年，全乡共完成经济总收入5518万元，比上年下降23.6%；农林牧渔业总产值6184万元，同比下降6.3%；乡镇企业总产值23268万元，同比增长17.4%；农民人均纯收入1580元，同比增长7%。去年全乡完成财政总收入286.6万元，同比增长14%，地方财政收入完成237.8万元，其中工商税收46.26万元、农业四税108.31万元、其他收入21.66万元、专项收入61.57万元；上划“两税”48.75万元。财政支出215.08万元。累计赤字111.5万元。（一）分税制乡镇财政体制实施以来的运行情况我县从1998年开始对乡镇全面实行“划分收支范围，分级分税清算，核定收支基数，收大于支，包干上交，逐年递增，支大于收，逐年递减，一定三年”的分税制财政管理体制；XX年第二轮分税制实行“核定收支、超收分成、短收自负、比例调控、综合平衡、一年一定（或一定几年）”的管理体制。分税制乡镇财政体制运行以来，由于明确划分了乡镇财政收支范围，改变了过去乡镇财权与事权不分、县财政包揽过多的状况，充分调动了乡镇当家理财的积极性。一方面，加快了财源建设步伐。各乡镇根据地域经济和本地资源的优势，积极实施财源建设发展策略，拓展了财政增收的空间，如水口山乡实行分税制的头一年，乡镇企业产值就实现了成倍增长；另一方面，强化了财政管理。各乡镇坚持从健全制度入手，狠抓支出改革和管理，尽量节约支出，努力自求平衡。尽管分税制财政体制改革在水口山乡取得了初步成功，但在实际运行中也暴露出一些问题。一是基数核定不合理。在核定基数时，既没有考虑原来收入中含有水份的因素，也没有考虑经济运行中一些不可预料的严重影响减收增支的因素，所定基数偏高，实际收缴的税额与基数的差距太大。如该乡去年完成的95万元国税、地税收入任务中，实际在本乡范围内征收的税收只有38万元，仅占40%。二是财税机构不健全。由于税务体制改革实行按经济区域设置，全县国税只有6个分局，地税只有5个分局。一个分局要负责多个乡镇的税收征管，在一定程度上削弱了收入的组织力度。据该乡反映，为了确保按时完成收入计划，需多次跑国税、跑地税，找专管员，找分局长，既要花费很大精力，又达不到理想效果。三是财政增收不稳定。由于收入来源稳定、增收潜力大的主要税种都划归了中央收入或中央地方共享收入，留给乡镇的只是收入不稳、税源分散、征收难度较大的小税种，乡镇财政收入的增量明显下降。（二）农村税费改革后对乡镇财政的影响该乡按照省、市、县的统一部署，全面推行了农村税费改革，目前发展态势平稳，收到了预期的效果。主要体现在以下几个方面：1、减轻了农民负担。通过税改，从制度上规范了农村利益分配关系，从根本上制止了各种乱收费，达到了标本兼治的目的。税改后，全乡农民人平负担为43元，与XX年人平负担75元相比减轻了42.7%，农民负担的减轻，调动了农民生产积极性。2、规范了农村税费征管。按照“公开、公平、公正”的原则，将全乡的税改情况都进行了张榜公布，自觉接受群众监督；填制了全省统一的纳税通知书，及时发放到户，使每个农户要缴哪些税、缴多少、怎么缴有了较清晰的认识，自觉纳税的意识有所增强；规范了农村税费制度，理顺了国家、集体和农民的分配关系。3、密切了干群关系。税费改革后，乡村干部的工作作风有了明显转变，过去简单粗暴的工作方式不见了，代之的是依法行政、文明行政，在人民群众中树立了良好的形象，得到了群众的好评，有效改善了干群关系。由于乡镇经济薄弱，政策落实难以到位，群众基础有所差距，改革方案不尽完善，改革后的许多矛盾与问题也随着改革的逐步深入而显现出来。主要表现在：1、村级财力难到位。一方面，按照税费改革政策的规定，村干部的报酬、办公经费除原由集体经营收入开支的保留外，其余的只能在征收的“两税附加”中统一开支。由于全乡大多数村无集体经营收入，村级财力不足部分寄望于两税附加，但各村的两税附加因各种原因无法收足，与乡政府办理结算时，大多还是村上垫付的，减少了村上的收入。另一方面，虽然政策规定900人以上的村收入确保1.2万元，900人以下的村确保1万元，不足部分在转移支付中解决，但由于“两税附加”不能征收到位，大多数村只好将这部分转移支付折抵了“两税附加”的不足部分，这部分资金实际上还是在农民手中，并没有成为村上收入。由于村级财力不能到位，村干部的工资待遇无法得到保障，影响了工作的积极性和主动性，甚至还有许多村干部消极怠工和辞职不干。2、“一事一议”难执行。虽然政策允许村一级通过“一事一议”筹集资金用于集体公益事业建设，但由于相关政策文件未规定保证措施，缺乏必要的法律手段，村民不愿承担筹资筹劳任务。目前，全乡31个村只有10个村实施了这项政策，而且从实行的情况来看，效果很不理想，部分群众对此积极性不高，与己无关的事不愿搞，只讲村民自治行为，不讲政府行为，结果是农村公益事业无法落实下去，特别是跨村、跨乡的公益事业更难实施，使“一事一议”变成了“有事难议”。3、税收任务难落实。外出经商务工而大量抛荒农田的现象较为普遍，导致农业税征收任务难以落实下去，给征税工作带来相当大的难度。4、执法手段难实施。农村税费改革后，农业税征收任务加大，但财政执法人员少，难以承担起繁重的征税任务。同时在执法过程中，税法不能执行到位，甚至有的认为税收就是“三收”，“换汤不换药”，结果对一些“钉子户”的处罚措施不力，执法手段弱化，难以保证农业税征收到位。二、财政运行中面临的主要困难及原因该乡财政面临着税源不足、收入艰难、运转困难的严峻形势。突出表现在：1、赤字大。到XX年底止累计赤字111.5万元。2、负债重。据统计，至XX年底全乡财政总负债544万元，其中借入周转金22万元、世行贷款13万元、“～”举债资金54万元、储金会贷款58万元、个人借款32万元、欠发工资52万元、其他单位和个人往来251万元、银信部门借款62万元。干部工资1999年仅发了7个月，补助未发；XX年只发了9个月，补助未发；XX年至XX年，站所拨款基本到位，行政干部和财政所干部的工资除县财政统发之外，补助仅发2个月。由于负债重，乡政府每年都要从有限的经费中抽出部分资金偿还债务。如储金会的贷款，乡政府已承诺每年偿还15%，一年就要偿还7万元。XX年，县财政对水口山乡的拨款为58万元，扣除行政干部和财政所人员的工资28万元，剩余的30万元用于偿还举债资金7万元、报刊发行款3.4万元、国防费3万元等，实际到位的只有8万元。这8万元钱又如何能保障站所人员的工资呢？由此可见，该乡确实到了难以为继的地步，已形成了乡政府年年还帐、干部工资年年不到位的局面。3、运转难。由于财政赤字和负债大、包袱重，造成乡财政资金调度十分困难，直接影响到工作的运转和事业的发展。目前，该乡机关的各项正常开支无法保障，办公条件也极为简陋，人均住房面积不到2平方米，住宿办公于一体，且年久失修，破烂不堪。许多干部都是办公家事，掏私人钱，有的发票拖欠几年也不能报销，许多工作无法正常开展。造成该乡财政困难的主要原因有三：第一、经济基础薄弱。工商企业少，税源严重不足。近两年，通过优化经济建设软环境、大力开展招商引资，新办了6家企业。但总的来看，全乡经济基础仍较薄弱，企业发展相对滞后，加上受市场、资金等因素制约，一些已上马的企业也是停停打打，效益低下。目前，全乡9条竹筷生产线停工的有6条，11座小砖厂停工的有7家。这些企业的停工，每年就使该乡减少税收4.5万元以上。第二、自然灾害频繁。该乡地处资江河畔，既临水，又靠山，是一个“三天太阳要抗旱，二天暴雨要防汛”的地方，近几年来基本上是小灾不断，大灾时有发生，仅XX年就发生山洪暴发等洪涝灾害4次。特别是资江沿岸的8个村，经常被洪水淹没，影响到农民收入的提高。仅水毁工程一项，全乡还有56处渠道、河堤缺口没有修复，资金缺口至少100万元，乡财政实在无力负担。由于自然灾害的影响，导致税源减少。第三、财税征管乏力。由于受财税机构和体制的影响，财税征管力量不足，措施乏力，不能做到应收尽收，没有从根本上堵住财税跑、冒、滴、漏的现象。三、建议水口山乡的调查情况表明，实行分税制和税费改革后，如何进一步完善乡镇财政体制，提高财政运行质量，已成为各级党委、政府及有关部门的当务之急。我们建议从以下几方面采取有效措施加以解决：（一）完善财政体制。对特别困难的乡镇，要从财政体制上为乡镇创造一个宽松的经济发展环境，给一个喘息发展的机会，做到自求平衡，自求发展，自我消化。一是要进一步合理划分县、乡两级财政收支范围，防止上级将财政风险下压到乡镇。二是合理确定收支基数。对全县乡镇的财源进行一次全面摸底，根据实事求是的原则，确定各乡镇基数，做到有税可征、有税必征。三是要建立规范的乡镇财政转移支付制度。建议适当增加对乡镇的转移支付，以减少乡镇财政的压力，增强其活力和动力，帮助贫困乡镇实现财政收支平衡。（二）努力消化乡镇债务。对乡镇形成的债务要逐步消化，化解财政风险。对这部分债务，要针对不同情况，采取不同的处理方法。对创办企业形成的债务，凡企业正常运转的，应由企业偿还，企业实行关停的，应处理资产还债或破产还债；对建设公共设施形成的债务，有收益的应用收益偿还；对事业发展形成的债务，应用今后拨给的事业费偿还；对机关正常支出形成的债务，应由乡镇政府节减支出偿还。（三）切实强化财政收支管理。按照一级政府、一级财政、一级预算的要求，建立健全独立完整的乡镇财政预算体系，规范国家、地方、个人之间的分配关系。全面落实好综合预算，对乡镇站所实行无会计、无帐户、收入统收统支的管理模式，严格“收支两条线”管理，促进财政预算资金的规范性运行。科学合理安排支出，在乡镇全面推行政府采购、会计集中核算等支出管理改革，尽量节约财政资金，达到保工资发放、保正常运转的目的。（四）理顺好财政与税务的关系。针对当前财税机构分设存在的一些矛盾和问题，应继续推行乡镇财税合署办公制度，使之协调一致，抓好财税征管，努力增加收入。同时增强税务机关征缴的责任和义务，使税务机关真正成为执法的主体，严格依法予以征缴，维护税法尊严。（五）对特困乡镇实行政策倾斜。对贫困乡镇在政策方面进一步给予倾斜，并适当解决部分资金，帮助走出困境.
乡镇税收总结篇8
笔者对乡村关系的关注始于1998年8月在湖北黄梅县召开的“村治研究与实验研讨会”。在会上，有学者和民政部门的实际工作者针对基层政府，尤其是乡镇政府在推进村民自治工作中的消极甚至阻碍作用，情绪性地提出了用中央和民众夹击地方的办法来推动村民自治工作。其中暗含的意思就是基层政府，尤其是乡镇政府仍然愿意沿用时期对村级组织的控制，不愿放松管制，从而成为乡村民主化进程的“绊脚石”。
由于会议召开时，《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）并未正式通过，与会者作为论据的经验事实都是《村组法》试行期间发生的，因此乡镇政府的行为似乎可以理解。但是在1998年底《村组法》正式通过，“乡政村治”格局在法律意义上确认和强化后，许多乡镇政府在处理与村级组织间关系上并没有多大程度的转变，这一点可以在之后各地依据《村组法》开展的村委会直选中乡镇政府屡屡违法干预、操纵选举上得到很好地说明。
改革的基本路向是市场化与民主化。乡镇政府在村民自治工作中的消极与抵触无疑是逆潮流而动，既违背党的政策和国家法律法规，又剥夺了农民的民力，从而遭到农民的反对。那么乡镇为什么要继续其对村的控制，从而在乡村民主化进程中扮演一个很不光彩的“绊脚石”的角色呢？其行动的内在逻辑又是什么？村民自治背景下，新型乡村关系建构的基点何在？不弄清楚这些问题，而是简单地将原因归结为乡镇干部认识落后，因私废公等，恐怕既不利于乡村民主发展，也不利于农村基层政权建设。因此，本文力图在对湖北省长镇进行实地调查并借鉴他人研究成果的基础上对前述问题作出回答。
个案：乡村关系的经验描述与初步分析
长镇隶属于湖北省Z市，位于汉江中游，属江汉平原向鄂北山地过渡地带。该市气候属北亚热带季风气候。东西平均宽约18公里，南北长15.5公里，总面积275平方公里。地势北高南低，平均海拔65—75米。境内有长河自北向南纵贯全镇，并建有水库一座。
长镇分为四个管理区，辖16个村，134个村民小组。人口总数为20865人，劳力8436人，其中男劳力4440人，女劳力3996人。有耕地50647亩，其中水田44704亩，旱田5943亩，人均耕地约2.43亩。
较为优越的自然条件使长镇发育成一个典型的农业乡镇，多数所谓的乡镇企业也都是农业领域的“绿色企业”，如林场、果园等。
为了了解长镇乡村关系的实际情况，我们对镇干部邓某进行了访谈，请她详细的讲述了长镇最近一届村支部与村委会换届的情况。
1．选举过程中的乡镇控制
长镇的“两委”换届是在Z市1999年9月下达“两委”换届的文件之后开始的，于1999年11月结束。当时镇里也就此发了文。镇里首先组织对村里进行考核，包括两个方面：一是上一届村干部的工作成绩，工作方式方法和群众的反映；二是就下一届村“两委”候选人的情况进行民主推荐。推荐是由村支部实施的，首先要座谈党员，了解民意。村委会看上去有很大自，但是《村委会组织法》规定：村委会对村支部负责。村支部又对谁负责？村委会主任一般是村支部委员，这样便于控制。下去考核时，我们带着一定的目的，去作引导工作，不能直接说选谁，不选谁。
包村干部是选举领导小组成员。我在杨村（邓某包的村）座谈了8位党员。有的农民很聪明，会顺着领导的意思讲。在征求党员意见时，大部分都说现任（村）干部“还可以”，也有些人反映现任（村）干部有经济问题，这可能会对班子调整有影响。
村委会选举难控制一些。（因为）村委会实行“海选”，各小组在全村范围内提名候选人。（因此）要保证镇里认可的委员（候选人）在第一轮选举中胜出。由村干部包组，配合组长开展工作。
可以利用宗族的影响力。宗族的影响力不是很明显，但是在选举中可能表现出来。选出来的干部，对乡镇里的工作要有帮助。跟镇里唱反调，绝对不行。宗族影响力大的村，宗族里一定有一个人在村里当干部。（当然）绝对不允许出现宗族领袖和镇里看中的人竞争（村干部）的局面，一定要消灭在萌芽状态之中，可以让宗族领袖做副主任候选人。
对差额的人选也考虑很多，让村民一看就知道该选哪个。大部分工作在候选人出来之前就做了，选举开始后只是一个程序问题。……如果觉得局面无法控制（指不能确定乡镇中意的候选人顺利当选），我们就会做另外一个候选人的工作，让他退出选举。
我们提出的候选人不可能没有一定的群众基础。……，内定候选人的演讲稿我们都要把关。
2．挑选村支书的（内部）标准
第一，保持（村班子）稳定，以原任支书为好；
第二，有丰富的工作经验；
第三，群众基础较好；
第四，以前的工作成绩，主要是考核各项任务指标，如合同款、粮食入库、计划生育和社会治安等。衡量村支书工作好坏的标准，主要是看各种税费收缴的怎么样。搞林果基地、乡镇企业和多种经营，最终都是希望村里有钱好上交。让农民富起来，有钱交。
3．乡镇的目的
选出的村官对乡镇负责，要积极完成上级（乡镇）交给的各项任务。
现在农村工作“第一难”是款（税费）难收。计划生育工作不再是第一难的重要原因是经济原因——养不起。各种任务中首当其冲的是税费，现在义务工很少，很多都折钱（以资代劳）。
完成各项任务主要是钱，该上交的钱交上去后，（乡镇）就说你工作做得不错。计划生育和社会治安（有一票否决权）的工作在镇里都不算难。
乡镇只所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。（文中着重号由笔者加注）
“两委”换届的情况表明，长镇的乡村关系与时期的乡村（公社大队）关系已经有所不同，具有了后公社时期的一些特征，比如乡镇不再是直接任命村委会干部，而是通过直接选举产生村委会干部。但是，这种乡村间关系离制度意义上的“乡政村治”还有很远的距离，就村干部的产生而言，很大程度上还取决于乡镇的意见。长镇的干部甚至已经学会了在直选的背景下，如何通过合法的选举来达到控制村委会人选的目的，“大部分工作在候选人出来之前就做了，选举开始后只是一个程序问题”。除了人事控制外，长镇还通过以下办法加强对村级组织的控制。
1．村帐乡管。长镇所辖各村的账目统一由镇经管站管理。每月月初，各村会计都到镇经管站做帐，未经经管站审核不得入帐，同时上报各村收支细目，便于乡镇核查。
2．签定目标责任状。每年年初，市里都要和镇里签定年度两个文明建设目标责任状。之后，镇里也要与村里签定目标责任状，将目标分解到各个村，年终进行考核结算，奖优罚劣，并与村干部的工资挂钩。
3．决定村干部报酬。按照《村组法》，村干部的误工补贴必须由村委会提请村民会议讨论决定，但是在长镇，村干部的工资（而不是“误工补贴”）是由镇里决定的。在《长镇人民政府办公室关于印发1999年度农村干部工资的通知》中，对村干部工资构成、标准和支付渠道都做了详细规定。按照这个通知，该镇1999年度村干部工资中最高的是4701元，最低的是3049元，大约相当于当地农民人平纯收入的1.5—2倍。但是能否获得这笔收入和获得多少收入取决于两个条件：一是能否当上村干部，二是年度目标责任完成的情况，前者决定能否获得这笔收入，后者决定收入多少。由于村干部的产生在很大程度上仍然取决于乡镇，而目标责任制的又是由乡镇下达和考核的，因此村干部报酬的决定权实际上是在乡镇而不是村民手里，尽管是村民而不是乡镇负担这笔开支。
对长镇乡村关系描述和分析支持了村委会直选之后，乡镇仍然在延续对村级组织的控制，从而成为民主化进程的“绊脚石”这一判断，然而乡镇为什么要扮演这种角色依然没有充分的答案。
不过，在镇干部邓某的谈话中，已经给出了这一问题的初步答案：“选出的村官对乡镇负责，要积极完成上级（乡镇）交给的各项任务”。而“现在农村工作‘第一难’是款（税费）难收。……各种任务中首当其冲的是税费。……完成各项任务主要是钱，该上交的钱交上去后，（乡镇）就说你工作做得不错。计划生育和社会治安（有一票否决权）的工作在镇里都不算难。”总之，“乡镇只所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。”
邓某的话可能有些以偏盖全，但是至少我们可以把她的话理解成：财政压力是影响乡村关系的重要变量。
那么，邓某所言的财政压力是如何产生的呢？对这个问题的解释有很多，但是笔者以为，现行财政体制——分税制的不完善和行政体制——“压力型体制”的双重作用是造成乡镇财政困境的制度根源。
“分税制”与“压力型体制”：乡镇财政困境的制度根源
1．分税制与乡镇正税收入不足
改革开放以来，我国财政收入中“两个比重”（财政收入占GDp的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重）持续下降引起了中央政府对“国家汲取能力”下降的深深忧虑，最终导致了1994年分税制改革的出台。这是我国建国以来力度和范围最大，影晌最为深远的一次财政制度创新，是建立和完善与社会主义市场经济相适应的财政体制的重要步骤。
实行分税制后，“两个比重”逐年下滑的局面得到遏制和扭转。但是，从目前分税制实施的情况看，其对农村乡镇财政税收收入造成非常不利的影响，正税收入不能满足乡镇财政支出需要。因此，地方干部对分税制的评价是，“中央财政很好过，省级财政也好过，地（市）财政可以过，县乡两级真难过”。究其原因主要有以下几个方面。
一是，乡镇税制结构不合理，主体税种不突出。所谓主体税种是指复合税制结构中居于主导地位和起主导作用的税种，一般具有税收收入的可靠性、调控经济的主导性、税收制度的稳定性等特征。就乡镇财政而言，以前好的税种都被上收了，如今乡镇本级税收收入主要有工商税、企业所得税和农业四税（农业税、农业特产税、契税和耕地占用税）。显然，非农产业发达的地区可以从工商税、企业所得税中获取大量收入，而对于以农业为主的地区来说，其对农业税和农业特产税的依赖程度较高。以长镇为例，从下表可以看出该镇税收收入对农业税（含耕地占用税和契税）和农业特产税的依存度很高，两者合计占了财政责任目标的70.6%。由于农业税和农业特产税是根据农业经营收益来征收的，对于目前我国的农业技术来说，大多数农户还是靠天吃饭，极不稳定，如果按照田亩大小和历史产量做征收依据，那么就会弱化农民从事农业生产的积极性。因此，农业税和农业特产税作为乡镇主体税种是不适宜的。但是在税收立法权和税收政策制定权仍然高度集中于中央的情况下，乡镇无法因地制宜地开征新税，合理安排财政预算与管理，调控乡镇经济社会发展。
长镇2000年责任书财政数据指标
（注：此表由长镇政府办公室提供）
二是，政府间税收收入上移。在分税制下，作为主要税种的增值税收入的75%上交中央财政，剩余的25%则由各级地方政府分成，其他一些重要税种的收入或全部归属中央，或在中央与地方、地方各级政府之间进行分成。同时，中央与地方政府以及地方各级政府之间的收支范围和权限缺乏法律的明确界定，是靠相互交涉决定的，而且不断改变。乡镇政府是最基层的政府组织，在各级地方政府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样，在利益机制的驱使下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，不得不采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种，全部或高比例地上收，这样势必造成作为最基层一级财政的乡镇税收收入的减少。
三是，财政转移支付制度不完善。乡镇正税收入包括本级税收收入和上级通过转移支付对乡镇的财政补贴。中央财政通过转移支付弥补地方财政本级收支缺口，是分税制国家的通常做法。可是，乡镇财政获得的上级转移支付的财政补贴是非常少的。据任宝玉在河南某乡的调查，转移支付只占该乡1998年预算内包干收入的3%。王绍光将其原因归结为中央和乡镇的直接上级县政府的财力不足似乎并没有切中要害，更主要原因是现行转移支付制度的不完善。其一，中央财政的调节地区间差距的财力并没有随着中央财政收入的增长而相应增长。由于分税制改革是在保证地方既得利益的前提下进行，中央政府对地方的转移支付大多是通过税收返还的方式进行的，这样做固然保证了每个地区的既得利益，便于改革的推进，但是中央政府就只能够用十分有限的收入增量来考虑地区间的平衡，因而中央财政在解决城乡差距、地区差距上的作用就难以有效发挥。其二，我国财政转移支付中存在转移支付形式不规范，各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性大，转移支付功能弱，转移支付办法不完善等问题，从而使转移支付很难发挥平衡乡镇财政收支的作用。
2．“压力型体制”与乡镇财政支出扩张
“压力型体制”是荣敬本等人在河南省新密市研究县乡两级政治体制改革后，提出的一个概念。究其实质，“压力型体制”是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经济加上承包制在政治生活中的混合产物。“压力型体制”对乡镇财政支出构成了持续的扩张压力。
首先，“压力型体制”导致各级政府将事权下移，最终都落在行政链条最低端的乡镇头上，加重了乡镇财政支出负担。一是体现在各级政府将本该由本级政府承担的职责（事权）交给下级政府去做，从而将支出责任下划。以农村义务教育为例，乡镇政府承担了绝大部分责任。就长镇而言，长镇教育战线现有公民办教师（含离退休教师）386人，其中公办教师256人，离退休34人，在编民师68人，临时代课教师28人，2000年工资共需314.5952万元。仅教师工资一项所需支出就与该镇正税收入相当。二是体现在一级政府接到上级下达的指令后，一般都要“打提前量”，将各项计划指标按一定比例放大，然后再分解给所辖各下级政府。下级政府接到指令后，再次放大，然后再分解给下下级政府。民谚中所谓“一级压一级，层层加码，码（马）到成功”说的就是这个理。从省到市，市到县，县到乡镇，这层层加码，最后都落到乡镇头上。
其次，“压力型体制”要求机构“上下对应设置”的原则导致机构编制膨胀，增加了乡镇行管费用支出。为了保证各项指标的完成，上级往往以拨款和物质相威胁要求下级政府设置对应机构，结果乡镇也设置了七站八所，造成机构林立，人员臃肿，少的乡镇70——80人，多的乡镇200多人。设机构，增人员就，就需要相应地增加办公经费和人头费。
其三，“压力型体制”使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压力。为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标，乡镇政府往往介入竞争性生产领域，“上项目”，大办乡镇企业，提供“越位”公共产品。为了在短时期内使城镇建设等各项公共事业取得实质性进展，在全县乃至更大范围内取得好名次，争得好声誉，乡镇政府往往不顾实际情况和财力条件，修广场，建市场，大搞“面子工程”、“形象工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的事情，在最短时期内在各种评比中取得好名次。这样，必然进一步加大了乡镇财政支出压力。
这样，一方面是分税制后的正税不足，另一方面是“压力型体制”下的支出扩张，其结果是乡镇财政收入与支出的差额越来越大。据《中国财政年鉴》统计，1993年，全国县乡两级财政收支赤字为42.21亿元，1994年扩大为726.28亿元，1995年扩大为827.7亿元。这几年县乡两级的赤字更大。
为了平衡乡镇财政日益扩大的赤字，理论上可能的政策选择有六种：(1)在现有财政体制不变、地方政府征税权力不变的情况下，加强税收征管工作；（2）赋予乡镇政府设税权，增加地方征税权力；（3）加强财政转移支付，增加中央政府和上级政府的转移款；（4）明确乡镇政府职能，减少地方政府支出；（5）通过融资，借钱吃饭办事。（6）寻求各种非税收入。
就办法（1）而言，现在乡镇对税收的征管工作已经十分重视，许多乡镇甚至把其当作中心工作，因此在乡镇经济没有迅速发展的前提下，通过加强征管促进增收的潜力较小。第（2）和（3）种选择并不取决于乡镇，而是由中央和上级政府决定。在“压力型体制”下，第（4）种选择也不可行。这样，前面四种选择要么不可行，要么对乡镇财政的增收十分有限，因此，乡镇实际可用的办法就只剩下借债和寻求各种非税收入上。
正因为如此，现在许多乡镇财政一面是负债累累，一面是农民负担不断加重，成为威胁乡镇财政安全的两大“毒瘤”。现在很多乡镇，特别是农业地区的乡镇财政负债累累，入不敷出。乡镇负债到底有多少，现在还没有权威的数字。仅据农业部1997年对10个省的一项调查显示，乡镇平均负债规模已经达到400万元。全国现有43311个乡镇，据此计算，乡镇负债的总额近2000个亿，并且近年来还有不断增长的趋势。
借债只是权宜之计，总是要还的。对绝大多数农业地区而言，工商税、企业所得税税源很少，乡镇偿还欠债的钱最终还是要落在广大农民头上。因此，如何从农民手中把钱收上来就成了乡镇平衡财政收支的关键。
村民自治：民主与乡镇财政动员能力
作为现代国家制度重要支柱和标志的民主制度与财政密不可分。当年英、法等国最早的国会并不是基于什么民主的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与"纳税大户"（后来随民主的发展而演变为一切对国家有义务的公民之代表）协商而产生的。也正是在"无代表，不纳税"的基础上形成的纳税人认同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更大的实际征税能力。
如此说来，民主制，至少是议会民主制是统治者为了提高征税能力的产物，换言之，也就是民主政治能够提高政府的财政动员能力。既然如此，为什么中国的乡镇政府要弃村民自治这一有中国特色的社会主义基层民主形式而不用，而偏偏要如前文谈到的那样违法地扮演一个“绊脚石”的角色呢？这样做的逻辑究竟在哪里呢？
在对长镇政府干部邓某的访谈中，她谈到这样一个观点：乡镇之所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。在我理解，这其中隐含的意思是村民自治及村委会民主选举会弱化乡镇财政动员能力，不利于乡镇完成税费征缴任务。那么，乡镇为什么会得出与理论分析相反的结论呢？
要理解乡镇看似反常的行为，还得从财政制度入手，不仅要了解乡镇正式财政制度安排，还要掌握乡镇财政运作的实际。
乡镇财政的收入可以分成三个块：第一是预算内收入，主要是各项税收组成；第二是预算外收入，主要以各种附加税为主，如农林特产税附加、教育事业费附加等；第三块是乡镇自筹经费，包括隶属乡镇政府的企业向乡镇政府缴纳的利润，乡镇向辖区内农村居民收取的各种费用，包括乡镇统筹收入、各种集资捐款收入和罚没收入。前面两项收入也可称为体制内收入或者习惯上所说的“税”，每三块可以称为体制外收入或习惯上所说的“费”。
相比而言，体制内收入有财政法律法规作为依据，而且其管理也较为规范，因此乡镇的自由裁量空间较小。而体制外收入是乡镇通过行政隶属关系来实现的，收支具有相当大的随意性和主观性，因此乡镇的自由裁量空间较大。因此，乡镇往往非常愿意在乡镇自筹资金上下功夫，来满足自己的财政支出需求。加之作为“纳税人”的农民无法通过现在的制度安排对乡镇行为进行有效制约，又难以通过自由流动，“用脚投票”来约束乡镇政府行为，因此，乡镇可以根据其财政支出需要来决定财政收入。如此，“乱收费、乱集资和乱罚款”也就不可避免和愈演愈烈了。乡镇财政实际上已经退化为“量出为入”，而离一级国家财政相去甚远，与公共财政更是不着边际。因此，从乡镇财政运作的实践来看，乡镇政府便拥有了“实际定税权”。即使是“‘三提五统’不得超过上年农民人平纯收入的5%”的政策“高压线”，乡镇也可以通过提高农民人平纯收入的办法来突破政策限制。
但是，乡镇的“实际定税权”是不具合法性的，既与国家的政策法律相违背，又没有建立在“纳税人”——广大农民同意的基础上。因此，为了维护“实际定税权”，乡镇一方面要利用其作为上传下达中介的地位节流国家和农民之间的信息交换，另一方面势必要保持对农民的行政控制。
然而，村民自治的实行显然是不利于对农民的行政控制的。村民自治进入乡村社会必然会带来乡村原有权力结构的变化，乡镇对所辖农村区域内原有的行政管制权会有一部分逐渐让度给广大村民和村级组织，演化成为村民的自治权力。同时，乡村政治领域内的变化必然会在财政领域得到反映。
首先，面对巨大的财政压力，乡镇如果真正通过村民自治这种民主形式，来解决财政动员问题，就会出现一个它不愿看到的结果：原来由乡镇独享的“实际定税权”就变成了收缴双方——乡镇政府与农民共享。
就农民而言，当然希望自己少交税费。一方面他要求国家不增加税收，另一方面要求国家不断增加社会福利的产量。而村民自治正好为农民表达自己对公共品的需求提供了制度化的渠道，这样乡镇在“征税”时不得不考虑村民的需求偏好。农民也因此获得了交什么“税”和交多少“税”的部分决定权。这样，原来由乡镇垄断的“实际定税权”就变为乡镇和农民分享，至于分权的比例则取决于双方的谈判地位和能力。村民自治恰恰会导致农民组织化程度的提高，从而带来其与乡镇进行谈判地位的提高。虽然“较小的集团（特权和中介集团）常常能战胜大集团”。可是与战胜如“马铃薯”一样分散的农民相比，乡镇战胜组织化的农民所付出的成本更高，损失的“实际定税权”也就越大。这显然是乡镇所不愿意的。
其次，村民自治会弱化乡镇税费征管权。在广大农村，乡镇干部直接征收税费是非常普遍的现象。乡镇征收自筹资金是应当的，但是乡镇政府直接收税就显然违法越权了。根据财税体制安排，乡镇预算内的农业税收（包括农业税、农林特产税、耕地占用税、契税、牧业税）由乡镇政府的财政部门征收，工商各税、企业所得税、城市教育附加税、屠宰税由地方税务所（分局）征收。因此，乡镇政府并不是前述各项税收的法定征收机关，因此既无权力也无责任征税。那么，乡镇政府的干部为什么要充当“税官”的角色呢？这又要从分税制和“压力型体制”上找原因。
分税制后，中央财政和地方财政“分灶吃饭”的性质并没有改变。我国绝大多数县市是“吃饭财政”，而农业税收是地方财政收入的主要来源，农业税收一旦出现缺口，干部工资就难以按时发放。可是，在我国农村目前生产水平和农村经营制度下，农业税税源分散，税额小，征管难度大，征收成本高，单纯靠财税部门征缴农业税收，无法完全征缴到位。特别是屠宰税和农业特产税，根据国家规定要据实征收，其征收要面对千家万户，税源核实难度大，据实征收委实不易。
不得已，县市政府就通过“压力型体制”将农业税收的主要任务下达给乡镇政府，依靠行政手段来强化征收力度，并制定了严厉的奖惩办法。不能如期完成的，县市财政停发乡镇干部的工资；按时足额完成的，则按比例返还数量可观的税款。而且在有些县市领导看来，税收征缴如何，还是考察乡镇干部工作能力和政绩的重要标尺。因此，为“吃饭”计，为“发展”计，乡镇的领导干部们不管是否违法，都要尽力拼命地收税。于是“乡官”就事实上成了“税官”。
然而，面对几百平方公里内几千上万户农民，乡镇政府与农民之间仍然存在交易费用过高的问题。因此，乡镇也就将税费征缴任务进行分解，根据人口、土地等确定每个村的税费征收任务，由村干部负责征收，而乡镇干部一般不直接面对农户收款。而村干部在接到乡镇下达的税费征收任务后，通常也会召开村组干部会，将任务进一步分解到村民小组。
这样，在征税主体乡镇政府与纳税人农民之间还有两个环节：行政村和村民小组，这样乡镇征税链条就体现为：乡镇政府行政村村民小组农民（户）。这样一个征税链条实际上是行政层级里“压力型体制”在乡村社会的延伸：中央省地（市）县（市）乡镇行政村村民小组农民（户）。正是这样一个自上而下的链条保证了政府对农业各项税收的征收。
但是这个链条的上下两端却有所区别。乡镇以上征税链条的维持和运作遵循的是下级服从上级的行政逻辑，但是这个逻辑在后公社时期却不能适用于乡镇以下的链条。因此，乡镇在沿用公社时期的行政命令的同时，还往往会采取其它办法来调动村干部的征税（费）积极性。
一是，物质激励。主要有四种：（1）税收提成或手续费；（2）颁发奖金；（3）与工资挂钩；（4）吃喝招待。
二是，包村驻点。乡镇机关领导干部从书记、乡镇长到一般工作人员，大多都有自己负责的村（包村），其职责主要是上传下达，督促检查。
三是，私人间感情。通过个人交往，乡镇干部与村组干部建立起互惠的私人间感情。在乡村社会里，良好的私人间感情是工作的助推剂。
四是，帮助“拔钉子”。征收税费工作中，出于各种原因总有一些村民拖欠甚至拒绝交纳，村干部又往往碍于乡里乡亲的情面或者担心村民报复，不愿意“得罪人”，用强制的办法征收。对此，乡镇往往也给予充分理解，一般会自己充当“恶人”，集中清理“钉子户”。
当然，在各种措施里，“最重要的是行政压力”。但是，村民自治的推行却会减轻乡镇政府对村干部的行政压力，从而可能会打破整个征税链条的完整性。
村民自治的实行会使村委会干部授权来源发生变化。村委会干部再不是由乡镇任命，而是由村民直接选举产生。这样村委会干部的授权来源就不再是“自上而下”的乡镇政府，而是“自下而上”的广大村民。其权力性质也会发生相应的改变，由行政权变成自治权。授权来源和权力性质的变化必然会对村委会干部的行为发生影响。村委会干部会由以前主要执行乡镇命令，完成乡镇下派的任务，维护乡镇的利益，转而更多地是执行村民会议的决议，代表村民的利益，为村民提供社区公共服务。也就是说，村委会干部会由以前主要扮演乡镇政府“人”的角色转而更多地扮演村民“当家人”的角色。特别是当乡镇交给村委会办理的事情与村民利益相抵触时，村民委员会往往会站在村民的立场上，而村民亦可以通过其自治组织表达自己的利益偏好甚至抵制这些于已不利的事情。
就征收税费而言，农民往往对其中的“国家部分”，即税收部分比较认同，认为“种田完税”是农民的义务，因此农民也愿意积极完税。但是农民对乡镇政府平摊农业特产税和屠宰税的做法十分不满。至于“集体部分”中的既没有法律法规依据、超出标准范围、不顾农民承受能力的各种乱集资、乱罚款和乱收费，农民更是深恶痛绝。在这种情况下，真正实行村民自治后，村干部就不会像以前那样卖力的征收这些农民反对而乡镇财政又十分依赖的税费。对此，乡镇政府显然也是不愿意看到的。
第三，村民自治还不利于乡镇控制村级集体资产。虽说如今乡镇政府已经不能像时期那样平调生产大队和生产队的资产，如果能够控制村级集体资产对于缓和乡镇所面临的财政压力大有益处的。乡镇的这种做法实际上是行政层级里各级政府间存在的财权上收的翻版。但是，按照法律规定，乡镇与村之间已经不是行政上的上下级关系，要达到财权上收的目的，就要维持这种行政上下级关系，控制村级组织。从这个意义上说，“村财乡管”既是乡镇控制村的手段，也是乡镇控制村的目的。如果真正实行村民自治，实现“村财村管”，就会进一步削弱乡镇的财政动员能力。
从前述分析中不难看出，真正实行村民自治会削弱乡镇财政动员能力，这对于已经处于困境中的乡镇政府来说，无疑是雪上加霜。因此，乡镇弃村民自治这种民主形式于不用就是情理之中的事情。但是，如果乡镇政府又不能不推行村民自治，这样要担上违法的风险，因而在当下村民自治实践中，乡镇政府采取的策略多是阳奉阴违，以村民自治之名，行乡村控制之实。
结论
在转型时期，建构一种既能解决国家意志在乡村社会有效贯彻，又能实现社会力量对国家权力约制的民主合作型乡村关系，实现国家与社会权力的互强，是关系到我国农村现代化建设和民主政治建设的一项关键性因素。
乡镇税收总结篇9
[论文摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显著的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。
一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响
在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。
1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。
农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。
某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。
农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。
农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。
农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。
二、农村税费改革的趋势：财政体制创新
农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。i7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。
农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。
农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。
第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。
基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。
三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求
从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。
财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。
行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统(政府)的创新为分析对象。乡镇行政系统(政府)是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家政治制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部的却是必须的依据。
乡镇税收总结篇10
×一、领导重视、精心组织
×县委、县府对税费改革工作高度重视，责成县税改办具体落实，并提出了明确要求：税改办要将税费改革总结和自查工作作为当前工作的重点，严禁走过场、搞形式，要以高度的政治责任感和求真务实的态度认真开展工作，发现问题，及时纠正。县税改办及时组织税改成员单位召开了专门会议，要求各成员单位对照检查内容，结合今年涉及税改方面的工作开展情况，认真搞好自查，并将有关信息及时反馈税改办。同时，税改办以射税改办发号文件向各乡镇进行了转发，并抽调人员到部分乡镇进行了督查，确保税改费工作得以有效落实。，
×二、健全机构、落实政策
×按照上级提出的“机构不撤，人员不减”的要求，根据今年税改相关单位人事变动的情况，充实和调整了农村税费改革领导小组及办公室人员，办公场地固定设在财政局，保证了人员、经费、办公场所三落实。
×今年是我县实行农村税费改革试点工作的第三年，攻坚阶段虽已过去，但日常事务却从未松懈。税改办认真落实中、省有关税费改革的会议精神，并及时向各乡镇和县直相关部门进行了传达，对工作进行了统一部署，特别是在今年上半年对××年已经取消的农业特产税和暂停征收的公益事业金的落实情况进行了明查暗访，各地执行情况良好，没有发现反弹。
×今年我省农业税税率由原来的降为，县税改办利用电视、宣传车、标语、乡镇有线广播、各种会议等多种形式广泛宣传农业税降下率政策；在各村社公示栏、各交通要道、集贸市场等张贴《告全省农民朋友书》近张，确保农业税收政策家喻户晓，深入人心。县地税局把降低农业税税率政策的落实工作纳入了年度目标考核，各地税所严格按降低农业税税率后的税额重新核定并落实到农户，农业税社会减免严格实行“先减后征”，征前落实到户；同时对退耕还林、各项建设占地、水毁耕地等调减面积据实核减到户，张榜公布，并将农业税纳税通知书于月日前全部送达到了农户。在征收过程中，严禁税费混征，严禁村社干部直接收税，保证了税款及时安全入库。
×三、强化管理、严肃纪律
×今年，税改办进一步强化对税费改革工作的管理力度，做到“两个准确”、“八个不准”、“六个到户”，并严肃纪律，建立健全了“六项制度”。
ד两个准确”即：准确核实计税面积；准确核实“两工”劳动力个数。
ד八个不准”即：不准随意虚增、虚减计税面积、常产、税率和计税价格；不准在“两工”以劳折资取消前搞“一事一议”；不准强制向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠；不准动用非法手段收取农村税费；不准税费混收；不准在农村中小学就学、计划生育指标审批、农村结婚登记、农民建房、农民外出务工等方面超范围、超标准或搭车收费；不准借生产服务为名随意设立收费项目，加重农民负担；不准采取行政命令层层摊派农村报刊，严格执行农村报刊限额制。
ד六到户”即：政策宣传到户；农民负担监督卡发放到户；农业税纳税通知书下发到户；税票和农民负担专用据填开到户；农业税及附加和“两工”款、生产服务费收取到户；人口、劳动力、计税面积、农业税及附加、“两工”款、生产服务费以社为单位张榜公布到户。
ד六项制度”即：农民负担监管党政领导负责制；农民负担工作责任追究制；农民负担情况分析和报告工作制度；涉农收费公示制；督查制度；农民负担查处反馈制度。
×四、深化配套改革、巩固税改成果
×（一）深化财政管理体制改革
×一是按照收入范围核定收入基数，基数内属乡镇财力，超基数全部留给乡镇，同时将社会抚养费和殡葬罚没收入的各留给乡镇（从××年月日起社会抚养费的留给乡镇），将农业税及附加的作为乡镇级固定收入。二是按规定将转移支付资金及时足额分配落实到乡镇，不搞截留挤占或挪用转移支付资金强制抵顶乡镇历年陈欠、基建款等，转移支付资金做到了专款专用，全额用于乡镇有关社会事业、村组织运转和农村中小学经费开支。三是进一步加强和完善了村级三项费用管理。
×（二）积极推进村组改革
×××年月，县委县府为适应农村税费改革后的新形势，全面实行了村组改革，通过周密安排部署，精心组织实施，依法依章选举，建立健全机制等有力措施，精简和优化了村组干部队伍。截止今年六月底，全县非脱产村组干部总数由原来人减少到人，精简率为。村组干部大幅减少后，仅村组干部误工报酬一项全县可节约经费万元左右。全县原有个行政村，个村民小组，经过依法合村并组后，现有个行政村、个村民小组，分别减少和。
×（三）全面实施农村财务改革
×全县个乡镇全面推行了以管钱、管账为主要内容的农村财务“村帐乡代管”的管理体制改革。全县农村财务人员由原来的余人粗简为现在的人，精简，年节约资金万元，其中节约财务人员误工报酬万元，节约各项非生产费用万元，取得了较为显著的社会、经济效果。
×（四）认真搞好乡镇事业单位机构改革
×××年月，按照国务院、省、市有关政策精神，我县开展了乡镇事业单位机构改革。改革前个乡镇各有个事业机构，改革后各乡镇仅设置了个事业机构，精减比例为。改革前乡级财政全额拨款的事业单位人员人，自收自支人员人，共计人。改革后建立了“两个中心”，事业编制财政全拨人员仅名，精减比例为。通过改革达到了精减机构，转变职能，理顺关系的目的，减轻了财政负担和农民负担，增强乡镇事业单位的活力，促进了农村经济的发展。
×五、存在的问题，×⒈乡镇债务较重。年底，我县通过清理核实乡镇债务总额为亿元，××年、××年我们按照“锁定旧债，控制新债，逐年化解”的原则，通过采取节支还债、收欠还债、核销还债、资产变现还债、审计减债、划转减债、两工款还债等条化债途径，两年已化解乡镇债务亿元，但余下的亿元债务，由于农村税费改革和暂停征收历欠的政策，而无资金来源，严重影响基层政府的运转。建议上级财政加大财政转移支付的力度，对原来由于普及九年制义务教育和乡村油路等公益性事业建设形成的亿元债务通过上级财政转移支付或采取专项补助的形式，帮助乡镇化解不良债务，确保基层政府的正常运转。