农村宅基地改革试点方案篇1
2020年9月中央农办、农业农村部批复我区为新一轮深化农村宅基地制度改革部级试点，其中河北省有4个，分别是邯郸市峰峰矿区、邢台市信都区、定州市、平泉市。下面就农村宅基地制度改革相关工作情况进行汇报。
一、农村宅基地制度改革的意义
农村宅基地制度改革，就是落实宅基地集体所有权、保障资格权、适度放活使用权，是一项重大的理论和实践创新、是实施乡村振兴的主要任务、是新形势下强村富民的现实举措，也是是破解用地矛盾、拓展发展空间的迫切需要。对于显化宅基地权能，盘活农村资源、拓展发展空间、激活宅基地蕴含价值、激发发展活力、推动乡村振兴具有重要意义。
二、为什么要进行宅基地制度改革
一是进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；二是探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，完善宅基地制度体系；三是探索宅基地“三权分置”，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范。
三、农村宅基地制度改革的工作任务
中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，对全面深化宅基地制度改革作出部署安排。新一轮的改革重点在9个方面开展试点，即“五探索、两完善、两健全”。“五探索”是：探索宅基地农户资格权保障机制、探索宅基地使用权流转制度、探索宅基地使用权抵押制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度；“两完善”是完善宅基地集体所有权行使机制、完善农村宅基地审批制度；“两健全”是：健全宅基地收益分配机制、健全宅基地监管机制。
四、外地农村宅基地制度改革经验
江西省鹰潭市余江区：坚持“一户一宅”、建新必须拆旧的原则，实行“一个号令”、“一把尺子”管到底的工作机制，通过宅改退出宅基地4.12万宗4946亩，释放了大量存量土地，彻底消灭了空心村，保护了有限耕地资源，实现了转移人口市民化。
浙江省宁波市象山县：围绕“确权、赋权、活权、保权”的工作方针，通过采取多元合作+农旅融合、古村保护+文化创意、古宅利用+乡村旅游、农房激活+研学基地等多种模式，引进开发乡村旅游、健康养老等产业项目42个，盘活利用宅基地2.11万平米，实现了闲置资源从无价值到有价值再到高价值的转变，推动了现代农业、乡村旅游、文化创意、健康养老等产业发展。
四川省泸州市泸县：坚守“三条底线”，按照统规自建、统规联建、统规统建的方式，实行法定无偿、跨区有偿、节约有偿、超占有偿和有偿退出制度，引进第三方合作建房，建立了宅基地共建共享、房地置换、置产经营、抵押融资等机制，新增建设用地指标约1.7万亩，取得农民、集体、政府、社会多方共赢效果。
五、外地农村宅基地制度改革成效
一是规范农村宅基地管理。落实“一户一宅”基本制度和法定面积标准，完善审批程序，将有效制约未批先建和违法用地。二是保护有限的耕地资源。借助宅基地制度改革实现空心村治理，盘活集体建设用地，有效保护耕地，促进节约集约用地。通过改革打开发展空间，加快产业导入，推动现代农业、乡村旅游、文化创意等产业发展。三是显化农民宅基地财产权益。推动“房地一体”确权登记，发证工作同时推进，探索农村房地抵押贷款办法、宅基地有偿退出使资产变成资本。四是推动新农村建设和发展。改革将激活市场要素，充分挖掘宅基地潜力，使得乡村资源变资产、资产变资金有稳定渠道，促进新农村发展。五是增强人民群众获得感。“一户一宅、多占有偿”的政策举措的实施，将使群众获得政治上的公平。
六、我区农村宅基地制度改革的实施节点
按照《河北省关于深化农村宅基地制度改革试点实施方案要求》试点工作从2020年9月开始，到2022年年底结束。总体上分为4个阶段。
（1）准备部署阶段（2020年9月-2020年12月）
成立三级工作机构，落实人员、经费、办公场所。开展宣传培训、宅基地信息调查、编制村庄规划、处理历史遗留问题、完善宅基地使用权确权登记颁证等基础工作。
（2）先期试点阶段（2020年12月-2021年6月）
根据实际情况，选择基础好、村两委班子团结、具有代表性且积极性高的乡镇进行先期试点，初步形成相关制度。
（3）全面推行阶段（2021年7月-2022年6月）
总结先期试点工作经验，在辖区内全面铺开试点工作，边试点、边研究、边总结、边提炼，不断完善宅基地管理制度和运行机制。
（4）完善总结阶段（2022年7月-12月）
完善宅基地审批、使用、管理等各项管理制度、健全管理机制。2022年9月底前，全面系统总结经验，形成总结报告和经验材料，报省委、省政府。
七、我区农村宅基地制度改革的方法
（一）高层推动抓改革。一是把宅基地制度改革工作作为“一把手”工程，统一思想，坚持顶层设计，成立由书记、区长任双组长，区委副书记任常务副组长，统筹协调，主管副区长具体抓，乡镇成立相应机构。目前区、乡镇、村农村宅基地制度改革工作机构已成立。二是建立定期组织推进、交流和调度制度。实行干部分包制“区联乡、乡驻村、村包片”；两办”加强督导，定期通报；书记亲自调度，传导压力，形成“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动”的工作格局。三是成立专班队伍。区专班由农业农村局、自然资源和规划局信都分局、住建局、发改局、文旅局、区委办、政府办等单位组成，明确12人集中办公，各乡镇比照区专班，明确3-4人的集中办公，各级专班要明确目标、明确责任、确保自上而下统筹联动。
（二）夯实基础筑改革。实施改革，规划先行。编制“多规合一”实用性村庄规划有条件、有需求的村庄应编尽编，。采取外业和内业调查相结合方式，全面查清宅基地数量、布局、利用状况等基础信息，建立台账。对历史上形成的各类宅基地问题进行系统排查摸底，逐一建档立册，提出相应的化解措施，妥善处理历史遗留问题。进一步细化农村宅基地使用权确权登记颁证的具体办法。依法依规加快宅基地登记颁证，2020年底前登记颁证率达到100%。
（三）强化措施促改革。一是加强经费保障。将农村宅基地制度改革试点工作经费及拆迁补偿等费用列入年度财政预算，整合人居环境整治、美丽乡村建设、乡村振兴等等涉农项目资金，提供资金保障。二是加强宣传培训。通过举办培训班、外出考察等方式，加强对乡镇、村干部业务培训。聘请有关方面专家组成改革指导组，对试点工作定期开展指导、培训，及时解答有关问题，按照试点任务为制度建设提出建议。三是建立激励容错机制。政府出台农村宅基地制度改革容错纠错办法，鼓励在政策制定、制度建设等方面勇于探索创新。在职务职称晋升方面，向参与改革的干部倾斜，对于成绩突出的干部同等条件下予以优先提拔使用。四是强化督导落实。将农村宅基地制度改革试点作为区重点工作，纳入考核建立定期交流、调度、督导通报制度，确保试点工作著有成效。
农村宅基地改革试点方案篇2
宅基地退出机制探索全面提速
记者最新获悉，在即将正式启动的国家新型城镇化综合试点中，试点地区将建立宅基地确权、登记、颁证改革完善农村宅基地制度，并在修订农村宅基地用地标准和农村居民点人均建设用地空置标准的基础上，探索宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分上的权能。
事实上，目前包括安徽、浙江、宁夏、湖南、四川等多个省区已经对宅基地退出机制进行了不同程度的探索。
安徽省于日前在全省范围内提出了建立宅基地退出补偿激励机制。媒体日前从安徽国土厅获得的《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》实施方案要求，一是实行宅基地占用农用地备案核销制度，保障农村村民的宅基地权利；二是探索建立宅基地退出激励机制，农村村民主动退出依法取得使用权的宅基地的，由农村集体经济组织予以补偿或者政府予以奖励，并采取经济或其他手段予以激励；三是探索宅基地流转制度，允许农村村民通过流转方式使用其他农村集体经济组织的宅基地。
浙江省则明确表示，将借鉴重庆“地票”制度，将宅基地使用权量化为“宅基地权票”，通过权票交易、流转实现农民宅基地自由、有偿退出，显化农民住房财产权益。与此同时，逐步探索在不改变宅基地集体所有主性质的前提下，允许符合条件的宅基地及农房突破村级集体经济组织的边界进行置换、转让、继承、入股。
专家：谨防重蹈耕地征用乱象覆辙
尽管业界认为建立健全宅基地退出机制可以更有效地利用土地，但也有专家指出，退出后如何对土地实行严格的用途管制非常关键，否则当宅基地退出在全国推广后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出现非农化、侵犯农民权益等一系列乱象。
业内人士表示，近年来随着城镇化进程提速，农村宅基地的闲置问题日益凸显。据统计，目前我国农村宅基地10%～20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%。一方面农村宅基地闲置造成了土地资源的严重浪费，另一方面城镇化进程又面临土地资源的刚性约束。如何建立健全宅基地退出机制、释放农村建设用地价值、维护农民土地权益、缓解城镇建设用地压力，是国土资源管理急需研究解决的重要课题。
据了解，此次城镇化综合试点将加快推进农村地籍调查，全面推进农村宅基地使用权登记颁证，将农民房屋纳入确权登记颁证范围。将宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记体系，并率先建立和实施不动产统一登记制度。
此外，将修订农村宅基地用地控制标准和农村居民点人均建设用地控制标准。探索宅基地上的集体土地所有权的权能及实现形式和途径。探索落实宅基地使用权人在宅基地占有、使用、收益和处分上的权能，在保障集体土地所有权人权益的前提下赋予宅基地使用权人更多权益。
在此背景下，建立激励约束机制，在充分尊重农民意愿前提下，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法。在坚持农村宅基地集体所有性质不变的前提下，探索农村空置宅基地交易主体、交易范围和交易方式。建立宅基地有偿使用和退出中土地收益分配机制。探索农房抵押担保转让中宅基地占有权和使用权转移方法。
国家发改委城市和中小城镇改革发展中心规划研究部主任文辉表示，在我国经济快速发展的背景下，由于规划缺失和管理不规范，土地利用率较差，而农村集体用地更甚。造成部分用地闲置，进而威胁耕地红线。“只有加快土地制度改革，才能解决现阶段城市建设用地缺乏造成地价高企，农村集体用地闲置荒废得不到应有价值的现象。”
值得注意的是，宅基地退出或会引起与民争地、“流民”等问题。对此，文辉指出，宅基地退出得到较好的效果，必须是在确定土地收回后用途、确保政策措施后期落实的前提下进行。
中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示，目前关于宅基地退出的试点都有一个特点，就是政府对农民早期的承诺都能兑现，但是因为后来资金不到位、配套政策不健全，导致很多农民觉得分配不公，政策落实情况不容乐观。
对此，李国祥特别指出，通过宅基地退出补偿机制，可以减少农民进入城镇后的经济负担，更好地推进新型城镇化。但同时要注意应将退出后的宅基地优先用于农业，以复垦为主，在补充满足了农地指标后再适当搞一些非农建设。退出后如何对土地实行严格的用途管制非常关键，否则当宅基地退出在全国推广后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出现非农化、侵犯农民权益等一系列乱象。
链接
安徽确定路线图：土地流转宅基地退出机制成重点
据报道，近日，安徽省国土厅内部正式印发《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》实施方案，其中允许集体建设用地流转和激励宅基地退出等有关探索，对于现行土地管理制度突破较大，安徽对此次改革提出了“试点先行，风险可控”的原则。
农村宅基地改革试点方案篇3
关键词：国土资源管理集体建设用地房屋买卖政策
一、概述
集体建设用地上房屋可分为住宅与非住宅两部分。关于住宅，随着城市化进程的不断推动，大量农村劳动力涌入城市，农村空余房屋不断增加。另外，随着农村经济组织发展，很多农村经济组织利用全村人口的全部宅基地进行规模建设，形成居住小区，各家各户拥有的房屋面积远超居住需求。这两个因素共同推动了集体建设用地上空闲住宅越来越多；关于非住宅，随着我国经济不断发展，原农村经济组织自行组织的小规模生产（乡镇企业）不再适应越来越激烈的竞争，农村经济组织不得不引入合作者，引入技术和资金增强竞争力，或者彻底退出经营，通过组织工业园等方式实现获利。本文将重点研究集体建设用地上住宅（小产权房）买卖问题。
随着上述变化的发生，集体建设用地上房屋买卖成为必然。然而根据现行的《土地管理法》等法律法规规定，集体土地必须在征为国有后方可出让，这就使得集体建设用地上房屋转让成为非法，买卖合同为无效合同。
现实的需求与法律的缺失就造成了集体建设用地上房屋买卖市场一片混乱，纠纷频出。集体经济组织和房屋购买者的利益都受到了损害，购买者的信心下降，市场逐渐萎缩。农民失去了一条合法的经济来源，住房保障失去了一个可以利用的杠杆，经济发展失去了一个充满活力的组成部分。
反观宪法第十条规定：“土地使用权可以依据法律的规定进行转让。”那么国有土地使用权转让已有章可循，我们为什么不能立法给集体土地使用权转让以一定之规。
二、目前的相关法律规定
《中华人民共和国宪法》第八条中明文规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。在宪法的第十条中也清楚的写着：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个球的空间。
三、农村集体土地流转主要模式
多年来，集体土地流转是困扰农村经济的一大瓶颈，各地在中央或地方政府的支持下不断的摸索改革的方向，那么我们看看一些具体的实践情况[1]：
1.以农民集体建设用地使用权流转为特征的芜湖模式
1999年底，安徽省芜湖市被国土资源部确定为农村集体建设用地流转的试点市。具体实施方案的核心是，村集体拥有的土地所有权不发生变化，由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方，按若干程序和条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地的使用权，乡镇建设投资有限公司再按照需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权，在转让、租赁、作价入股等形式的流转行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。土地收益金由县、乡、村集体按照1∶4∶5三级分成。
在芜湖模式中，各乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中，村民处于比较被动的地位。
2.以集资办社为特征的昆山模式
昆山模式的做法是，首先，村集体通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度”，然后向本村农户“招标”，由农户和农户入股成立的合作经济组织在村里的建设用地上建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等出租，租金年底分红。土地股权在30年承包期内可以继承、馈赠，经合作社和村委会同意也可以转让。“昆山模式”下的非农用途的土地转让权，主要通过集体与农户的合约直接界定给农户或农民的合作组织，不再完全归集体所有，原有的仅限于农业用途的土地，也转换为非农用途的土地。
3.以农地直接入市为特征的广东模式
2003年，广东省《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，试行农村集体建设用地使用权流转。2005年10月1日，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，与国有土地“同地、同价、同权”，并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。这是农地第一次赢得合法直接入市的权利，从此打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，征地制与农地直接入市并存，由此被有关专家称作“农地直接入市”。
4.以宅基地换房为特征的天津模式
从2005年下半年开始，天津在“十二镇五村”开展试点，推出了以“宅基地换房”来加快小城镇建设的方案，涉及到津郊近18万农民。所谓“宅基地换房”，即农民用自有的宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。之后对原有的村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。在新的小城镇，除了农民的住宅区外，还规划出一块商务区或经济功能区，用未来这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。
天津模式是目前影响比较大的一种实践探索，2008年3月，天津滨海新区的综改方案获中央批准，而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。北京借鉴天津模式，推行集体土地流转试点工作，以项目包装模式为主，试点区域农民整体拆迁，共同搬进新盖的楼房；农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。
四、集体土地上房屋转让纠纷频现
随着集体土地上房屋转让行为增多，而法律规定中存在很多模糊不清的地方，这就导致纠纷频现，以下我们就看看有关案例：
1.案例1
1994年全国各地的画家入驻通州宋庄，逐渐形成全国最大的画家聚集地。但由于房价飞涨等多方面原因，陆续发生卖房农民因反悔卖房画家的案件，至今已经形成13起讨房诉讼。2007年7月，画家李玉兰第一个接到了一审败诉判决书，法院判决合同无效，要求原房主按照评估价给李玉兰9.3万元补偿款，李玉兰于判决生效90日内腾房。李玉兰遂向市二中院上诉。2007年12月，二中院终审首次认定“画家村”农村房屋买卖合同无效，但判决中指出合同无效主要责任在于农民反悔，李玉兰可就赔偿问题另行主张。
2.案例2
2005年12月，某村村民王某在旧村改造中得到2套二居室楼房，并将其中一套卖与其妻同事孙某。王某所在村委会、党支部未做禁止性规定，对王某卖房的事情也表示不予干涉。2006年1月，王某与孙某签订《房屋转让合同》以13.5万元价格将房屋转让给孙某，房款两清。后由于房价一路飙升，2008年4月，王某以国家禁止城市居民购买农民房屋为由，要求法院确认双方签订的房屋转让合同无效。法院审理后认为，公民合法的民事权益受法律保护，王某与孙某签订合同时，已明知该房为小产权房，同时当地村委会并未禁止房屋转让，双方签订协议在资源基础上，并未触犯国家、集体及第三方利益，且房款两清，法院驳回请求。后王某不服，提出上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。
3.案例3
2001年11月北京市通州区村民王某将自家宅基地上建设的8间房屋以5.6万元转让给田女士，田女士及其哥哥2家人搬入上述房屋居住。后由于北京房价飙升，2006年，王某以田女士是城镇居民户口、无权购买农民宅基地房屋为由向法院要求确认双方买卖协议无效。后经法院审理，认为由于田女士为城市户口居民无权购买宅基地，确认买卖协议无效，但田女士提出因卖房人明知房屋为宅基地上所见房屋仍出售提出王某赔偿其缔约过失损失。
最终，田女士退回了房屋得到25万元赔偿，但是由于北京房价飙升，田女士再也无力在北京购房。王某收回了自家宅基地上的房屋，但是25万元的赔偿也让他背上了严重的经济负担。
五、集体土地流转制度存在的问题
层出不穷的纠纷，归根结底是集体土地流转制度存在问题。
1.流转主体存在问题
集体建设用地使用权流转是集体土地使用者之间的交易，无论其采用何种形式，转移的都是土地使用权。在现行土地制度下，集体建设用地使用权与所有权一般都处于分离状态，土地使用权的享有者通常是实际的土地使用者，因此，能够作为集体建设用地使用权流转主体的应该是集体建设用地使用权人和意向土地使用者。[2]但是现实情况中真正的使用权人难以成为集体土地流转的主体。
2.取得收益分配存在问题
目前的集体土地上市流转必须经过征用，这一过程使土地增值收益全部被地方政府取得，而土地征收补偿中的大部分由集体经济组织获得并支配，这就使得分配到农民手中的土地收益十不足一。
3.社会化服务不到位
集体土地流转平台未建立，土地流转信息不畅，造成转入转出两头难，农村土地流转缺乏金融服务支持。
六、集体土地上房屋买卖政策建议
1.政策导向
2013年11月15日，官方公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）。
根据《决定》所确定的基调――让市场在资源配置中起决定性作用，此次全会在上一届“逐步建立城乡统一的建设用地市场”基础上取消“逐步”。无疑，这显示决策层更加坚定的决心。《决定》指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。就《决定》表示，城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。三中全会召开前夕，“383”方案更是将土地制度改革视为改革三大突破口之一。指出未来的目标：建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。这给了市场富有想象的预期。与之相应，《决定》提到，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
2.改革需要注意的问题
（1）农村土地产权制度改革的基本方向
在家庭联产承包责任制基础上，逐步探索农户统一占有土地所有权与使用权的制度，即坚持农户独立自由地占有土地使用权，扩大农户的土地所有权（即占有土地直接产权），探索国家占有土地所有权的权利内容以及执行方式和途径（即占有土地间接产权）从而实现土地自由高效的流转和交易，促进土地资源在市场经济条件下的优化配置，力图达到土地资源配置的帕累托最优。[3]
（2）农村土地产权制度改革的基本原则
①农村土地集体所有制不变的原则
现有的集体土地产权制度实际上承担了农村的社会保障功能，农村土地集体所有制保证集体的每一个成员有田种，有饭吃，是农村社会及整个国家稳定的基本保证。[4]
②同地同权原则
目前，集体土地与国有土地存在同地不同权的问题，这违背了公平公正的社会发展要求，这一问题必须解决，农村土地交易要与城市土地交易无缝衔接。
③循序渐进因地制宜原则
由于中国地域广阔、地区差异显著，因此农地制度的改革必须考虑到不同地区的实际情况，有重点分层次的推进。[5]目前我国各地均开展了不同模式的探索，我们应该针对不同地区的特点按照试点取得的经验，为发达地区、欠发达地区量身订做不同的改革方案，同时根据改革推进中不断涌现的新问题统筹平衡。
3.关于小产权房政策的一点建议
针对上述小产权房存在的问题、改革的方向及现行法律法规的分析，我们提出一个方式将小产权房与住房保障相联系，解决公平公正问题，同时在全面改革前给农村宅基地上市流转开辟一条可行的道路。
（1）针对存量小产权房
①人民政府征收。由当地人民政府对已建已卖小产权房实施征收，按照宅基地住宅补偿标准及小产权房历史售价确定补偿价格。
②对现住户的住房保障等级进行确认。当地人民政府按照现小产权房住户的收入等情况根据当地住房保障政策确认其是否具备购买限价商品房、租赁公共租赁房的资格。
③确定限价商品房售价及公共租赁房租赁价格。
④针对具备购买限价商品房、租赁公共租赁房的资格，办理相关手续缴齐费用后取得房屋产权或租赁权。不具备资格的，按照周边一般二手房屋交易价格交纳房款的可获得房屋产权，不愿交纳房款的限期搬离。
（2）针对宅基地上新建房屋
①由当地人民政府纳入保障房计划供应。
②保障房申请资格由当地人民政府负责审查。
③所得收益由集体经济组织统一分配。
参考文献：
[1]姜法芹.农村土地流转中的几种典型模式.《经济研究导刊》，2009年，21期
[2]李延荣.集体土地使用权流转中几个值得注意的问题.《法学杂志》，2007，第5期
[3]李全伦.我国农村土地产权关系变迁：基于两权分离理论的解释.《宏观经济研究》，2009年，9期
[4]吴克宁、马素兰.中国农村土地产权制度改革探讨.《中国土地科学》，2005年，04期
[5]陈志刚，曲福田.农地产权制度变迁的绩效分析――对转型期中国农地制度多样化创新的解释.《中国农村观察》，2003年，02期
农村宅基地改革试点方案篇4
集体经营性建设用地入市流转，作为的一个突破口，已经在2014年重点推进。湖南、山西、陕西等多地都已启动集体经营性建设用地入市试点的相关工作。实际上，早在2008年，浙江嘉兴已经对此开始了实验。其具体做法是取消农业户口，把目前的农村宅基地置换为城镇建设用地，在城镇集中建设新社区安置农民，原村庄复垦为耕地，然后把多余出来的土地指标挪到城市近郊用作工商业开发。嘉兴模式最具有价值的地方，就是农村集体所有的非农业用地（目前仅限于宅基地）进入土地市场，并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权”的目标。
经过这几年的发展，集体经营性建设用地入市的条件逐渐成熟，可以在更大范围内试点，然后推开。国土部部长、国家土地总督察姜大明透露，改革试点任务将明确建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。
近年来，随着大量农村人口向城市转移以及新农村建设和旧村改造，农民自住型宅基地、集体用地使用比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地、宅基地调整为经营性建设用地，从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模，以满足工业化和城市化对土地的有效需求。
农村宅基地改革试点方案篇5
【关键词】三农宅基地浙江嘉兴土地流转
一 引言
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
原先的宅基地模式中存在着宅基地超标、一户多宅、规划不合理、房地矛盾等诸多问题。近年来，有不少地区针对农村宅基地中出现的问题采取了相关对策。其中浙江省嘉兴市宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式的两分两换政策实施力度大，推行范围广，可行性高，受到了广泛的关注。我们希望通过对嘉兴市两分两换政策的研究，同时与其他地区的土地流转制度相比较，来探讨两分两换政策给农民乃至社会带来的影响，并发现其中的不足。为其他地区制定宅基地流转政策提供借鉴，为我国构建和谐社会和社会主义新农村建设提供支持。
二 嘉兴市原先宅基地模式存在的问题
一是未批先建、宅基地超标、一户多宅现象严重；二是宅基地无偿或超标准使用，集体土地权益受侵害，土地使用不公平；三是农村建房无序、规划不到位，村容村貌差；四是“空心村”大量存在；五是擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；六是同一宗宅基地房产所有权人和土地使用权人不一致；七是房屋继承形成的房地矛盾；八是拆迁补偿轻土地权利。
三 嘉兴市宅基地置换模式――两分两换
在2009年底嘉兴市周边乡村一片片井然有序的“小别墅”悄然而起，而以前稀稀落落的农村居民房已不知踪影。原来，是政府的两分两换政策在实施。早在2008年12月10日，浙江就出台了《浙江省委关于加快推进农村改革发展的实施意见》，其中明确表示要开展农户宅基地置换和流转的试点，鼓励农民在政府主导下以宅基地置换城镇住房，使在城镇稳定就业且有社会保障的农民能够落户城镇、转变为城镇居民。有条件的地方要积极探索农村宅基地有偿使用制度。其中，备受瞩目的就是嘉兴的“两分两换”方案，这是被认为是嘉兴新一轮土地使用制度的改革。
所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。两分两换坚持政府主导、市场运作的原则。政府以把握方向为主，并在现代农业，社区建设、三产发展等领域吸纳社会资本，引入市场经营主体，形成合力共建的推进机制；坚持规划先行、节约集约的原则。以科学规划统领整个试点工作，合理划分好各类功能区，编制好新社区的建设规划，体现土地的集约高效利用，规划编制力争一步到位，防止重复建设、多次拆；坚持以人为本、保障权益的原则。坚持把农民自愿、切实保障和维护农民权益、促进农民全面发展作为根本出发点和落脚点，要着力解决群众最直接、最关心、最现实的利益问题，切实让农民群众得到实惠。通过宣传发动，鼓励、引导农民积极参与；坚持依法办事、稳妥推进的原则。在依法和现有土地制度基本框架内，严格按照法律法规进行，在涉及农民群众切身利益的一切问题上，坚持灵活机动，不搞“一刀切”。加强管理、指导和服务，积极创造条件分阶段、分步骤的开展。
四 嘉兴市试行宅基地置换政策的优势及存在的问题
嘉兴市的宅基地置换政策并不是空穴来风的，它有着政策、群众、配套设施等个方面的支持，这些都将转化为宅基地置换中的优势，促使宅基地改革更好的进行。但与此同时也难免存在一些这样那样的问题。
1．国家政策的支持
十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，如一场喜雨，滋润着乡村大地。深化改革，要赋予农民更大的自主经营权，比如在现有土地承包关系长期稳定的基础上，允许农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。嘉兴市试行宅基地置换就是对该政策的充分运用。加大统筹城乡发展力度，深入贯彻落实科学发展观，切实转变经济发展方式，拓展城乡经济社会发展空间，促进集约集聚发展，加快推进社会主义新农村建设，在国家和党的政策的号召下，宅基地置换政策必将顺利推行，在各个方面的困难和阻力必定减少。国家政府会给予一定的帮助，比如在宅基地置换中最重要的雄厚资金支持，政策方针的指导等。这是国家宏观经济发展的大潮流，势必对宅基地置换的运行产生巨大的帮助。
2．政府指导非常有力
嘉兴市委主要领导非常重视改革试点工作，经常听取试点情况汇报，经常到试点乡镇指导工作。南湖区农村综合改革根据市委、市政府关于湘家荡区域开发建设的总体要求，建立了由市、区、镇三级联合开发的管理体制，并成立联合开发管委会，对周围村镇进行联合开发，整合各级政府部门和单位在资本经营、市场化运作、社会管理和群众工作上的优势，建立利益共享的新体制，调动各个方面的积极性，从而形成工作合力，有效推进“两分两换”试点工作。嘉善县为推动试点工作的顺利开展，成立了以县人大常委会副主任、农办主任为组长的指导组，抽调人员组成了16人工作小组，3个多月来到每户农户进行走访调查，掌握详细情况，制订有针对性的政策。
3．实行统一规划
对于新建的住宅小区，一般都由政府按照“1+X”（即一个中心镇、若干个中心村，重点建设中心镇、零散农户向中心村集居）的模式，实行统一规划、统一建造，彻底打破了原来的村庄布局，改变了农民自建房屋的传统，实现农民集中居住。如此一来，新住宅小区的公共基础设施和社区服务功能就非常完善。
4．实行企业化运作
南湖区的“两分两换”工作，根据湘家荡区域统筹城乡综合配套改革和“两分两换”试点的实际需要，由嘉兴市嘉城集团全额投资注册6亿元（2亿元先行投入资金已到位）的嘉兴湘家荡投资有限公司，主要负责湘家荡旅游度假区、城市东片楔形绿地区域的投资和开发建设；由嘉城集团出资80%、南湖区政府出资20%共同投资注册5亿元（嘉城集团1.6亿元，南湖区政府0.4亿元先行投入资金已到位）的嘉兴七新投资发展有限公司，负责七星镇区域（除湘家荡旅游度假区外）的开发建设，目前七星镇已商请工行、建行等金融机构提供贷款意向，总贷款规模在25亿元左右，解决了“两分两换”试点工作的融资主体和资金问题。
五 宅基地制度创新的意义
土地制度作为“三农问题”中一个重要的方面，而这方面的制度目前在理论上和实务上都还不够健全和完善，处于探索的阶段，实践中一些成功和不成功的做法都需要做一些总结。纵观建党以来，我党始终把土地制度作为决胜的法宝，并一直以来在党的革命，建设时期发挥了重要的作用。
1950年以前，中国共产党从革命的一开始就把解决农民土地问题作为中国革命的一个中心问题。在第二次国内革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期等不同的历史阶段，根据革命形势的需要，本着调动最大多数人的革命积极性的原则，提出并制定了不同的土地法律和政策。总的指导方针是保护广大农民的土地私有权。1949年10月中华人民共和国成立。1950年6月，中央人民政府公布了《中华人民共和国法》，同年11月，政务院又公布了《城市郊区条例》，对农村及大城市郊区的分别作了具体的规定。《法》规定：“所有没收得来的土地和其他生产资料除本法规定收归国家所有外，均由乡农民协会接受，统一的、公平合理的分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”。“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位、在原耕基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之”。《法》的实施和的完成，在中国大陆正式确立了土地国有与农民私有并存的土地制度。广大农民获得了土地，除法律规定属国家所有的土地以外均属农民私有，允许农民享有私有土地的经营、买卖、出租权利。极大地调动了农民的生产经济性，广大农村的生产水平与生活水平有了明显的提高。
现行的、无偿分配的、福利型宅基地制度应该到底为止，今后应该实行宅基地商品化。第一允许农民宅基地流转；第二需要取得宅基地的人要通过有偿方式取得（无论是向集体取得，还是向现有宅基地使用权人取得，都是有偿的），使宅基地市场化、商品化。在这个基础上进一步考虑特别贫困的人住房方面的救济问题，这是社会福利问题，是我们未来的基本方向。
我们嘉兴市农村宅基地“两份两换”置换模式是对现有宅基地制度的一个制度创新，可能在很多方面还存在不足，但在国家土地创新上也算是有所突破。
六 结语
由上可以看出宅基地置换对于提高农民生活水平，节约及流转土地、提高土地使用效率、加快城镇化进程、破解土地供需矛盾等方面都有很大的提高。
当然，“宅基地置换房产”还只是一种变通的做法，其在提高农民收入等方面的效率远不如宅基地直接入市。实际上，即使是这种变通也不一定完全符合现行的法律及制度，比如置换房产后宅基地的所有权是否还在村集体之内？如果还在集体之内，置换房产又是如何完成的？因此，要统筹城乡发展，最终还是要改革土地管理制度，而“宅基地置换房产”的主要意义还在于为土地制度改革积累经验――如果“嘉兴模式”能在浙江省乃至更大的范围都取得成功，那么土地制度的改革就会水到渠成。
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农村宅基地改革试点方案篇6
一、发展县域三农信贷业务是推动我国农业现代化发展的政策要求
截至2014年末，主要金融机构及小型农村金融机构、村镇银行、财务公司本外币农村贷款余额19.44万亿元，同比增长12.4%，比各项贷款增速高0.4个百分点；全国已实现所有乡镇基础金融服务、24个省乡镇金融机构全覆盖，有80%左右的行政村已实现基础金融服务覆盖。但不可否认，农村金融依然是我国金融体系中最薄弱的环节。三农信贷需求满足度等指标远低于城市，“三农”信贷业务的发展仍需大力支持。
为促进农村金融加快发展，2015年党中央国务院在一号文件提出：一是综合运用财政、货币、监管等多种政策，推动金融资源继续向“三农”倾斜。二是农行、农发行、国开行、信用社等涉农金融机构，要加快改革创新，履行支农责任。农业银行三农金融事业部改革试点覆盖全部县域支行。三是大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构，完善银担合作机制。四是支持银行业金融机构发行“三农”专项金融债，鼓励符合条件的涉农企业发行债券。五是开展大型农机具融资租赁试点。六是强化农村普惠金融服务。近年来，在国家的大力支持下，农村金融发展速度不断加快。从上述精神可以看出中央对发展三农工作的要求是明确的，对商业银行发展三农金融业务是支持的，提出了从创新融资担保方式、完善银担合作等解决三农融资担保问题的思路。
二、制约三农县域信贷业务发展的主要问题及应对措施
（一）我国农村固有的生产模式和生产关系方面的影响。
从十一届三中全会以来，我国逐渐形成了以家庭联产承包为主的经营模式，这种模式生产规模较小，抗风险能力差，能用于金融机构担保的资产也不多。就农村集体而言，存在经济基础较为薄弱，产业支撑缺乏，有效需求匮乏的现象。同时，上述情况也导致了大量农村人口转移到城市等社会性问题。
（二）农村土地性质的法律约束。
按照现行法律，我国的物权法、担保法等多个法律对农村土地的抵押、出让有所约束。也就是农村土地这块主要的资产难以出让、流转及设定担保，客观上阻碍了三农金融业务在县域的发展。
（三）商业银行考核导向方面的制约。
现在主流银行类金融机构考核指标主要为存款、中收、利润和风险控制，而相比城市信贷业务而言，三农业务存在担保难、风险高、收益低等先天不足，与银行的考核导向相抵触，因此难以获得大量的银行融资支持。
对于第一个问题，实质上是农村自身融资需求问题，解决起来可以充分发挥政府职能，招商引资、筑“巢”引凤。一方面制定好优惠的招商政策，另一方面完善配套的基础设施建设。这两个条件具备了，自然能够吸引好的项目。招商政策可以通过行政审批短期内制定；而完善基础设施则需要大量的资金，靠县域财政补贴显然是不够的，主要还是要有银行贷款的支持。而银行贷款就需要有担保，所以关键在于破解第二个问题。
对于第三个问题，表面上是各家银行考核导向的问题，有人说，国务院下个文件，指令性地要各家银行必须完成多少的三农县域贷款投放不就可以了？答案是否定的，我们的银行绝大部分是商业银行，按照市场经济是要讲求投入产出的，是要讲求利润、控制风险的。也就是说要把农村金融业务变成有收益、风险可控的项目。而如果农村土地能够确权颁证，并且与周边的国有土地同权同价，能出让、流转顺畅，价值自然就会升高。这样一来，搞农村土地的融资项目也就变成有收益、风险可控的项目了，银行自然被吸引过来了。因此，说到底这也是第二个问题。
综上，我们发现实质上制约三农县域信贷业务发展的主要瓶颈是农用地能不能实现入市出让、抵押担保的问题。
三、当前农用地入市的几种类型及其对应的融资需求
按照党的十八届三中全会相关决议要求，一是允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，赋予与国有建设用地同等地位和相同权能。二是保障农户宅基地用益物权，同时探索农民住房财产权抵押担保中用益物权的实现方式和途径。三是赋予农民对承包地收益、流转及承包经营权的抵押、担保权能。
（一）农村集体经营性建设用地。
2015年初，国务院的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中明确，农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。目前该类农村土地入市改革试点工作在北京大兴、浙江德清、贵州遵义等地已经进入实施阶段。该类土地入市涉及的融资需求一般有三个阶段：一是村集体或联营公司在前期土地拆迁腾退阶段的资金需求，即农村土地整治类贷款；二是社会资本通过土地出让市场取得土地后的融资需求，包括固定资产建设贷款及配套流动资金贷款；三是农村集体建设用地上商业铺位、服务场所的购买方或承租方在经营过程中的流动资金贷款需求。
（二）宅基地
根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，要逐步完善宅基地权益保障，探索农民住房财产权抵押担保中用益物权的实现方式和途径。2015年8月，国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。
目前，宅基地（含农民住房）改革的相关工作尚在进行，一是试点地区各省、市正在申报，尚未明确具体试点区域；二是试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。三是人民银行、银监局牵头制定农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。上述工作完成后，试点地区的农户凭借宅基地产权证书抵押，银行可以提供农户个人生产经营类贷款、消费类贷款以及为农村经济合作组织的经营、建设提供大额资金支持。
（三）农村土地经营权
农村土地经营权是指以家庭方式或通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，以转包、出租、互换、转让或其他符合法律法规的方式流转，取得农村土地经营权并享有使用、收益和一定处分的权利。按照国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，一是探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。二是金融机构要在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。
目前，农村土地经营权的相关配套工作正在和农民住房财产权（含宅基地）一并进行，下一步，相关政策落地后，农村土地经营权证书持有人可以向银行申请贷款，用于道路、灌溉、温室大棚等农业基础设施建设以及农业机械设备、生产资料、人工等费用等用途。
四、对新型担保方式下银行开展三农县域信贷工作的相关建议
（一）锁定试点区域，加强银政对接合作。
按照当前中央关于农村集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权以及土地经营权拟定（含准备拟定）的试点地区名单，与相关区域政府抓紧对接，了解省、市、区三级政府相关工作进程，积极介入政府关于金融服务的相关需求，包括交易帐户功能设计、相关金融创新产品的研发以及配套文件的制定，为后期三农信贷业务开展赢得先机。
（二）加强系统内部沟通，取得监管部门认可及总行授权。
商业银行在三农县域开展新型担保方式融资，还要积极做好当地监管部门的沟通，主动就相关问题及政策难点向当地人民银行、银监局等部门沟通、协调，力争获得监管部门认可。同时还要就试点工作获得总行授权。
（三）加强贷款调查分析，防控信贷风险。
在积极配合做好农村集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权以及土地经营权抵押担保相关工作的同时，也要注意贷款主体的经营风险，不要盲目地一哄而上、大干快上，要认真开展贷款项目的尽职调查工作，真实反映，客观分析，认识到农村土地入市各环节存在的风险点，合理把控，有效投放，实现金融服务三农，助力农业现代化发展的社会责任。
参考文献：
[1]国务院办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见，2015，2.
[2]中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见2015，3.
农村宅基地改革试点方案篇7
一、凤冈县农村改革试验情况简介
农村产权权能不充分是阻碍发展的症结所在，改革试验方案突出解决产权的问题，让“权”与“利”得到充分结合，实现有恒产者有恒心。
1 探索确权颁证扩面，资源变资产
在林权确权颁证总体完成的基础上，重点开展茶园、果园、农村房产(宅基地和厂房)、机械设备等的确权颁证。具体做法是：由农村资源持有人提交申请，经组议事会、村委会同意，乡镇人民政府复核签字后，持相关资料向行政主管部门办理。各行政主管部门在受理登记申请材料后，通过实地勘测、调查分析、会议研究等多种方式进行产权确认，最后颁发权属证书。改革试验至今，颁发农村房屋产权证书1241本、茶园产权证书198本(23206亩)、果园产权证书2本。完成确权勘界的用地139万亩，占全县140万亩集体林地的99.6％，共发(换)全国统一式样的林权证73910本。
2 探索农村资产评估，资产变资本
针对评估机构少，条件严格，要求复杂，收费较高的实情，凤冈县采取了以下做法：一是成立评估中介机构。成立县级评估委员会，对全县的农村产权评估进行领导、监督和调度。二是出台评估办法。制定出台行业评估办法，并印刷成册，对资产评估的评估标准、收费标准进行具体界定。三是明确评估程序。农民根据自己的产权自评，再由评估委员会组织复核评估，出具价值评估报告书。评估方式创新突破了机构缺失的瓶颈制约，提高了评估效率，获得认可，并节省了大笔费用。
3 探索农村产权交易入市，让产权充分发挥作用
一是产权转换为信贷资本。拓展了农村资源的融资功能，让农民能以自己的资产抵押担保贷款，解决了农村融资难题。二是产权转换为现金资本。建立农村土地流转市场，设立农村产权交易中心，为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、茶园(果园、山林等)经营权通过协商、拍卖等方式实现产权流转。三是产权转换为股权资本。农村资产经评估后，折价人股到农民专业合作社或涉农企业，产权转换为股权资本，同时提高了农民的组织化程度，推动了特色产业的快速发展。全县茶园抵押贷款4870万元，面积10000亩；林权抵押贷款1263万元；农村房屋抵押贷款271万元；32家农产品加工企业以生产设备办理抵押贷款7650万元。
4 探索预警防范机制，规避改革试验隐存风险
一是通过县级担保公司，针对自然风险和市场风险较大的茶叶、林业等产业，对金融部门需要规避风险的贷款，由担保公司进行市场担保。二是建立县级收储中心。当茶园、山林等产权作为抵押物贷款时，因不可预知的自然灾害或其他因素无法偿还贷款时，由收储中心对产权进行收储，通过投入收储本金，实现收储资产的保值升值，政府对农村产权抵押贷款进行“托市运行”，为产业发展遇险筑起“防火墙”。
二、改革试验在深入运行中存在的困难和问题
部分基层干部纷纷表示进一步推广改革试验成果难度加大，深入推进存在一定困难。具体说来，存在的困难和问题有以下几个方面。
1 创新的空间越来越小
从改革开放至今，一方面法律法规不断完善，另一方面管理也越来越严格，尤其是“银根”和“地根”的交相约束，固化了二元结构，使改革试验难以深入地推行。比如，国务院出台“农民住宅不得向城市居民出售、也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；国土资源部出台“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”；《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。最高人民法院“关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释”第十五条明确：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相当的民事责任”。这些规定均不利于激活农村产权要素。如果进行试验的政策产生了矛盾纠纷要依法调解，就会导致几个情况：一是引起干部群众对改革试验的怀疑甚至否定；三是上级部门有可能会依法对改革试验的干部进行问责；三是影响稳定；四是动摇改革试验的信心。
2 政策利好但支撑不足
以凤冈县的涉农贷款为例，凤冈县的金融部门主要是农行、农信社和邮储行，对农村放贷以农信社为主。2011年1月至7月1日，凤冈县存款额为29.5亿，农信社占16.3亿，占比为55％；贷款额为15.7亿，农信社占11.7亿，占比为75％。从农信社来看，目前由于金融主管部门对存贷比和准备金率的规定，农信社今年上半年放贷已超过10亿元的警戒线，很多农民拿着产权证和评估结果要求贷款发展产业，却无款可贷，直接抑制了农民的贷款需求。由于布点成本高、利润低，其他金融单位在农村的市场基本萎缩。另一方面，由于准入门槛严格，新型农村金融组织发育不足。同时，农业保险发展不充分，分摊不了放贷风险，也是金融部门惜贷的原因之一。此外，改革试验起步的财力和人力支撑也严重不足。以凤冈县的确权工作为例，在6个试点村开展试验工作阶段就用了500万工作经费，动用了全县的相关技术力量奋战攻坚。如果在全县推开，人力、物力和技术将形成制约。
3 改革试验形式多种多样
目前的改革试验有多种形式，从层次来看，有部级的、有省级的、有市级的，有县级的。从组织领导来看，有党委政府统筹的，有部门自己抓单项的。从内容来看，有综合性的，如国务院批复的多个综改试验区，国务院对各省市区出台的具体支持措施，对自然地理位置、产业基础趋同的地方的支持措施等。还有非政府组织以及一些民间人士开展的非政府主导的试验。这些试验各有特色、各有优劣、各有权重，都在争相向决策层提供决策参考。
三、促进改革试验成果进一步深入和完善的建议
有人认为在法律法规日趋完善的情况下，做政策试验已经没有必要。其实，在改革进入深水区，对于积重难返的深层次问题，如果在面上铺开，有可能引起社会的动荡，所以，更需要开展政策试验。
1 建立符合改革试验特点的考评机制和避险机制
改革试验没有现成的道路可走，是在法律法规“非限即可、非禁即许”的领域摸着石头过河，有可能触及部门的利益，甚至无意中碰触到现行法
律法规和政策的红线。因此，对于像凤冈这样真抓实干、探索创新的改革试验的试点县，应建立一个突出改革试验创新的考评机制，以“和谐稳定、持续发展”的良性循环机制为考评目标，以改革的实效来说话，以群众满意不满意来评价，对试点的失误甚至失败给予宽容，通过实践上的成功来服务于决策。在避险机制上，各级各部门对农村产权制度改革试验建立备案制，允许在可控范围内开展农村改革试验与探索；建立诫警制，部门主动融入改革试验，对改革试验中碰触法律的做法积极分析，并帮助合法规避法律风险，为改革试验取得成功保驾护航。建立改革危机应对机制，全面评估改革试验的风险，制定改革试验预警方案。
2 形成合力深入推进改革试验
省部联动，争取把凤冈的试验纳入部委的试点或观察点、联系点，中央各部委、省级层面的试点资源应在同等条件下向政策试点倾斜，尤其是与之相关的财政、国土、经信、农业、林业、民政、住建、金融等部门，形成全省一条心、上下一盘棋，合力推进改革试验的格局。比如，积极推进商业保险参与风冈农村社会保障体系建设，争取政策性农业保险、涉农保险试点在凤冈县开展。通过银保联动，一方面保障农民的基本利益，另一方面可缓解金融部门的后顾之忧。如，农业部把遵义市列入全国新一轮农村改革试验区，着重把凤冈县列入观察点；国土资源部把凤冈县列入城乡土地增减挂钩试点。再如，农信社把凤冈县纳入重点帮扶单位，在信贷工作上帮助他们的改革试验度过难关。
3 在中央、省、市层面进行联络协调解决问题
在开展政策试验的过程中，应对问题进行梳理。凤冈县要及时对存在的问题进行汇总、归纳和分析，梳理相关责任主体，分别呈报遵义市农村改革试验主管部门和省农村改革试验试点工作领导小组。根据管理权限和管理内容，在省、市层面能够解决的问题，由省、市召集相关部门进行协调。省市层面不能解决的问题，呈农业部试验办请求给予指导。恳请农业部试验办就相关问题帮助联络协调，参照当年湄潭实验区“增人不增地、减人不减地”的试验争取中央有关部门支持的做法，加强与中央有关部门的联系(恳请来人、常住、共商)。通过这种做法达到改革备案、政策咨询和解决问题的目的。
农村宅基地改革试点方案篇8
关键词：宅基地；使用权；抵押融资；法律风险；市场化
中图分类号：D920.0文献标识码：a文章编号：1671-9255（2014）03-0052-06
宅基地使用权是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权。宅基地是农用地的组成部分，是基于农民集体成员身份而享有的土地用益物权。《物权法》第152条规定了用益物权人对宅基地的权能：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从赋予农民更多财产权利和扩展农村金融市场双重视角，倡导“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”在十八届三中全会之前，全国部分地区已试行农民宅基地使用权抵押试点工作，开展农村宅基地抵押融资试点。本文从法律视角观察宅基地使用权抵押试点工作的法律性质，为未来宅基地抵押融资、增长农民财产性收入，提出合法性途径和措施。
一、宅基地抵押试点运行机制
类型化实证研究
农民以户为单位，以集体组织成员资格，取得宅基地共同所有权和单户独立使用权。该法律
结构以农村村民宅基地的共同共有和区分性使用为逻辑基点，以合同契约机制为逻辑联系纽带，独立于物权生效的登记程序，以物权合同的行政审核与审批为生效要件。但宅基地上之房屋及附属构建物成为农民以家庭为单位所有的财产，农民享有所有权的权能，具有占有、支配、处分、收益的权利。现行农民宅基地使用权抵押试点分别以财产流转性收益和农村金融市场扩展为抵押主题，并存农民房屋所有权附属宅基地使用权抵押和宅基地使用权直接抵押二种模式，多种类型。
（一）农民房屋财产流通抵押，附属宅基地抵押模式
根据2005年我国东、中、西、东北部的户均宅基地面积统计研究，基于风俗习惯和农村住宅形式的地方性差别，我国农村宅基地的总量达到了911.61万h，户均农村宅基地面积达到了361.43。我国中部的农村宅基地的总量较大，占到全国的36.85%；东北地区和少数民族自治区的户均农村宅基地面积普遍较大，宅基地容积率较小；而东部和南部省份户均农村宅基地的面积普遍较小，宅基地容积率较高。[1]早在2005年伊始，农民宅基地使用权抵押的方式，是以农民住房抵押，宅基地附随隐性抵押，实现宅基地使用权抵押。在农房上设定抵押，实现抵押权时兼及宅基地使用权。
从目前各地的试点情况来看，采用较多的方式是，在宅基地使用权抵押管理的规范性文件中规定，以农房作为抵押物向金融机构申请贷款，在抵押人到期不能清偿债务时，可就农房连同宅基地使用权进行折价、拍卖或变卖。为了缓解宅基地制度与抵押权实现制度之间的矛盾，试点地区要求房屋抵押后，必须有必要的住所。在成都市“两权一房”抵押融资模式中，农村房屋抵押融资的前提条件，是借款人要保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当的居住场所，且须征得所在农村集体经济组织的同意。2009年11月，成都市政府下发了《关于成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知》。该文件规定办理土地性质为宅基地的农村房屋抵押时，应将该宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，并承诺今后不再申请宅基地。农村房屋凭取得的《集体土地使用证》和《房屋所有权证》，参照城市房屋抵押登记办法，在所在地房屋登记机构进行登记。以房屋产权抵押贷款的，农户在抵押农村房屋时，还必须承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所，并且征得所在农村集体经济组织同意。[2]
安徽省农民住房抵押贷款目的，是农民住房资产“资本化”，通过包括融资行为的资本运作，增加农民固定资产的财产性收益。安徽省实行了抵押权按照受让对象的不同，可分为两种情况：如果是本村农户受让住房，按照现行土地管理的相关法律，该住房及宅基地产权随之转移；如果是城市居民受让该农村住房，房屋所有权变更后，相应的宅基地应依法由集体所有变为国家所有，由受让人享有土地使用权。[3]但是，安徽省试点农民住房抵押的行为中，没有就抵押权实现后农民的住房问题提出对策和必要的社会福利性救济措施。
（二）农民宅基地使用权直接抵押模式
自2007年伊始，从扩大农民财产资本化范围的视角，采取宅基地使用权直接抵押贷款的方式，开始在全国各省、区普遍性试点。试点地区操作方式的共性在于，必须对宅基地予以登记，农民取得《宅基地使用权证》和《房屋所有权证》，中介机构出具房屋和土地市场价值的评估报告，金融机构发放贷款，抵押权实现方式为拍卖该幅宅基地。宅基地使用权抵押大致运用“信用+担保（公司制或政府）+抵押物反担保”模式。成都市试行宅基地的土地性质变更后再抵押的模式是特例，成都市将宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，再进行抵押融资。福建省宅基地抵押贷款业务的主要模式有：“两权”直接抵押贷款模式、担保公司+“两权”反担保模式和共同担保模式。
广东省郁南县宅基地抵押模式，支持具有郁南户籍、有信用、有一定资金、有规划、有抵押物、信用良好的“农户新建、改建、扩建自住房屋的宅基地抵押贷款。农民申请抵押贷款时，所在村2/3以上的村民代表必须签名证明，相关部门进行审核后对抵押物进行价值评估，郁南县国鑫投资有限公司作为担保方，承担连带清偿责任。金融扶贫担保基金向国鑫公司承担担保责任。该模式是农户以宅基地使用权作为反担保物，与政府扶贫基金共同承担反担保责任。
贵州省德江县试点方式是，价格认定中心，用于农户贷款抵押物的评估，由县政府与贵州省农村合作社签订银政合作协议书，政府为农户从农村合作社以宅基地抵押贷款作担保。德江县法院制定保护“三权”抵押贷款行为的司法意见，对抵押权人实现债权时对抵押物的变卖、拍卖的“合法性”，提供司法保障。该试点县要求，农房抵押贷款土地使用权的受让人必须是当地县域范围内的农民。
广东省梅州市成立政府授权的公司制征信中心，农户把宅基地抵押给该公司，再由该公司向银行进行担保，农户取得贷款。梅州市宅基地抵押试点具有农村金融改革创新综合试验区的特色，意在完善农村金融要素市场，推动广东农村金融市场基础设施的完善。
重庆市政府组建兴农融资担保公司，成立农村“三权”抵押贷款风险补偿专项基金，试点农村宅基地抵押贷款，逐渐放开宅基地等农村建设用地抵押方面的政策限制。[4]福建省试点宅基地抵押贷款融资程序，要求抵押人按照农村房屋的市场评估价值或抵押人与抵押权人共同认可的宅基地市场价值，签订抵押合同和借贷合同，共同持有效材料到区政府房产登记机构办理抵押登记手续；在处置抵押物时，法院部门准许予以依法公开拍卖处置，产权部门准予产权转让。[5]
二、宅基地抵押担保融资
运行机制的法律风险
对于中国农民而言农村宅基地抵押融资制度的试点改革，是解决财产资本化的可能性途径，也是新型担保物权的创造性试验。但是，必须正确运用法治思维和法治方式深化该项改革。法治思维在基本思路上与法律思维一致，是指根据法律的思考，因而法治思维是一种规范性思维，带有强烈的规范性和程序性特点。[6]从法律视角观察，正在我国农村进行的农村宅基地抵押融资试点面临的法律风险是显而易见的。
（一）农村宅基地的用益物权的性质
用益物权是为发挥物的使用价值而设定的一项财产权。用益物权是财产权的一种非专属性，其取得方式多基于当事人的法律行为，或为创设取得，或为转移取得，二者均属继受取得，亦有基于法律行为以外的事实而取得，如时效取得、法定地上权的发生等。[7]用益物权大多是以土地为标的的不动产物权，地役权、地上权、用益权是用益物权的最基本形态。我国物权法规定的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权、地役权，自然资源使用权属于准物权范畴，属于未设定地上权的物权种类。根据物权法定原则，其他种类的用益物权不属于我国物权法调整的对象。农村居民根据土地管理法的规定，取得宅基地使用权，是非法律行为取得的宅基地使用权。宅基地使用权人在地上构建住宅用途的建筑物、为美化住宅而种植树木、造林及其他附属物，皆为法律所鼓励。宅基地使用权人必须遵守物权法规定的用益物权人的权利和义务。
我国宅基地使用权属于特殊的用益物权，主要表现为以下方面：其一是宅基地的取得是无偿或支付少量的费用，不具有市场性质的对价。这是中国土地制度的重要组成部分，具有包含着社会福利及稳定社会秩序的保障功能应有的社会属性；其二是宅基地权利主体具有集体组织成员资格且以自然家庭户为一宅取得的单位，非分户个人不得取得宅基地使用权，非分户个人对宅基地使用权具有家庭共同共有的性质；其三是宅基地使用权无期限限制。用益物权之存续期间，民法上并无限制；其四是宅基地使用权的流转具有特定的法律限制，让与人与受让人需是同一集体组织的成员，且符合取得宅基地使用权的其他主体资格，符合“保障农民集体经济组织成员权利”的政策的基本要求。
（二）农村宅基地使用权抵押担保的法律性质
一物得设定担保物权，须以该物具有市场对价的交换价值。现行宅基地使用权抵押的试行办法是以宅基地上的房屋所有权，以及宅基地使用权作为担保抵押物或反担保抵押物。就房屋显性抵押而使得宅基地使用权隐形抵押的试点作法而言，现行法律并没有禁止抵押宅基地之上的房屋，农民宅基地上的房屋作为抵押物，从所有权权能方面看，是法律允许的。但是，因为房屋与土地具有不可分性，所以《担保法》第34条规定：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押。”1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第33条和1995年《城市房地产管理法》第31条、《物权法》第182条明确规定了房地同时抵押。因此，在房屋抵押时，宅基地使用权必须同时抵押。在以抵押物变卖、拍卖等形式实现抵押权时，宅基地使用权必须一并转让。以房屋为抵押物而规避法律禁止的宅基地使用权抵押的作法，面临法律困境。试点市县在办理抵押时不得不严格要求受让人应具有的主体资格，如浙江省天台县《农村住房抵押贷款暂行办法》第20条就规定，折价、拍卖、变卖抵押房屋的受让人必须是符合受让条件的农村居民。
就以宅基地使用权作为担保物或反担保物而言，其明确与现行法律相背离。《物权法》禁止宅基地使用权抵押，其第184条规定，宅基地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。《担保法》第37条也规定：“耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。”1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条规定：承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。在实践中出现农村房屋或宅基地使用权作为抵押的，应当认定为无效。成都市将宅基地使用权转为集体建设用地使用权再行抵押的作法，规避了法律禁止的宅基地使用权抵押的行为，但由于集体建设用地使用权的转化，使宅基地上的农民住房的性质也发生了变化，与《土地管理法》第63条规定的“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”的规定相矛盾，也可能会使失去宅基地的农民必须重新申请宅基地。
无论是房屋抵押还是宅基地抵押，都必须在抵押时办理抵押登记，否则抵押权人的权利不受法律保护。房屋所有权、土地使用权的抵押权自登记时设立，未实施登记或登记错误的，抵押合同成立、有效，但抵押行为无效。《物权法》第184条、《担保法》第37条将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。在办理房屋抵押时必须办理宅基地使用权抵押，而法律又禁止宅基地使用权抵押。在法律上观察，这无疑会使抵押登记成为不可能。
（三）宅基地使用权抵押权实现的法律困境
宅基地使用权作为抵押物，是抵押权得以实现的保碍。部分试点市县政府作为保证人，在抵押物抵押后，一并承担保证责任。姑且不说政府作为市场贷款的保证人在法律上的疑问性，即使抵押物的转让，在法律上也受到很大限制（实际上成为不可能）。1999年《国务院办公厅关于加强土地管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用权证。”《房屋登记办法》第87条规定“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理。”因此，房屋抵押权实现时的移转登记只能发生于同村村民之间，不得允许城镇居民购买该抵押房屋。这不仅限制了房屋抵押物的市场价值，而且当已有一处住宅的本集体成员，在受让抵押物后只能得到房屋的所有权。
宅基地使用权抵押试点的部分市县人民法院明确表示支持抵押权以变卖、拍卖房屋所有权或土地使用权为其实现方式。但是也有法院判例不支持宅基地使用权抵押物的转让，如福建省泉州市石狮农商行曾发生两笔判例，均为一审时依据泉州市地方规定判银行胜诉，二审中级法院依据国家物权法及担保法的规定，将房屋产权判给银行，宅基地则不允许执行。[8]成都农村产权流转担保公司工作人员认为，“和其他的农村产权相比，宅基地使用权很敏感。一旦农户无法偿债，农村也无法像城市那样有各种的租房体系保证。”[9]成都市在完善农村产权抵押融资风险分担机制方面，成都市和各（区）县政府正按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产。由于银行利率过高（2倍于其他种类贷款），农业生产前段金融产品难以覆盖，造成抵押融资业务并不乐观。[10]由于抵押权难以实现，抵押试点工作还需作法律和政策上的变革。
三、宅基地抵押运行机制的合法化路径选择
立法者对农村宅基地的强力保护的意图，是把宅基地使用权视为农民基本生活保障和安身立命之本，但是，现行法律及国家有关农村土地政策，也为试点的合法性留有修正的法律和政策空间。中央政府已推出相关政策（银发〔2010〕198号、银发〔2012〕158号、〔2013〕67号），支持符合条件的银行发行“三农”专项金融债，鼓励银行业金融机构扩大宅基地使用权抵押贷款试点，支持农民工返乡就业创业和大学生“村官”创业富民。为了宅基地抵押融资试点工作取得制度绩效，应关注宅基地使用权抵押试点的合法性途径，“依法、依规全面深化改革，任何突破现行法律的改革都要得到法律授权，这是新时期改革应当遵守的基本原则。”[11]
（一）宅基地使用权抵押制度的分类原则
农村宅基地有四种类型：第一、完全居住型，即农民家庭成员完全在农村就业和居住；第二、不完全居住型，这是指农民家庭的部分成员在城市就业和居住，其他成员（主要是老人、妇女和儿童）仍然留居农村，前者通常在节假日返村；第三、完全不居住型，即农民家庭成员完全在城市就业和居住；第四、租约型，主要是指农村家庭有闲置房屋进行出租。也存在一些中间形态的类型，比如完全不居住型的农民家庭可能在一些时间返乡居住，等等。[12]农村宅基地使用权抵押试点应分别不同的类型，采取不同的抵押模式。对于完全居住和不完全居住型，宅基地使用权作为抵押担保和反担物时，宅基地上之房屋一并担保，附带以农作物收益权作为抵押物。在试点推进中，对于租约型和完全不居住型的房屋所有人，其宅基地使用权与房屋所有权可以直接一并抵押。
试点的抵押登记作法与现行不动产登记法律存在矛盾，不仅影响抵押效力，也为实现抵押权设置了法律障碍。国务院规定，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，县级国有土地资源部门负责具体实施。为了解决抵押登记效力，试点市县的抵押登记制度，应按照县级国土资源部门职责范围进行登记。在抵押时，试点县市可以通过国土部门进行登记。
（二）建立健全融资抵押物处置合法性机制
住房保障功能是宅基地的一种特性，不因宅基地利用形态的改变而改变，只是对不同的农户这种保障作用的强弱不同，因此宅基地住房保障功能的价值始终存在。宅基地作为生产要素的收益是宅基地的潜在价值，农民可以对其进行经营流转获得收益，是宅基地资产价值的体现。农村宅基地的住房保障功能等同于城镇的最低住房保障政策，都是给居民提供一种基本的居住保障权。因此当农民退出宅基地后，应该有能够发挥相当功能的补贴措施来保障农民仍有房可居。[13]在实现抵押权时必须是保障农民的居住权。在我国东南沿海经济发达地区，农村宅基地的“保障性住房”、“农民安身立命之所”的地位不断下降，宅基地的财产价值也将越来越明显。中西部地区，城镇化水平较低。如果农民转让了自己的宅基地，可能也没有能力在城镇购置新房，不能通过转让或出租而获得很好的收益，很可能面临无房可住的困难。农民仍需依靠土地、依靠农业、依靠宅基地来维持正常的生活水平。[14]
融资抵押物在处置前，必须进行价值评估。试点市县对抵押物评估机构是政府部门，应改由社会评估机构进行评估。宅基地要素相对价格变化将长期决定宅基地制度创新的方向。因此，在进行宅基地制度创新时必须考虑宅基地要素相对价格的变化趋势，尽量让宅基地抵押制度创新的路径和方向与宅基地要素相对价格变化的趋势相吻合，避免二者的相互冲突和抵消。宅基地要素相对价格是指宅基地这一生产要素在农民生产生活和农村经济发展中相对于劳动和资本等生产要素的获取价格或难易程度，它实质上反映了宅基地资源的相对稀缺程度。[15]宅基地抵押试点市县都将宅基地抵押给国有金融机构，特别是农村金融机构，无一例抵押给民间金融机构。这使得抵押权主体具有垄断性，抵押人在借贷合同中失去了平等的议价话语权。在“市场成为资源配置过程中起决定性作用”的改革语境中，政府强力推行宅基地抵押金融业务，促进农民资产增长的实验，必须遵循市场规律，否则难以维继。试点市县适宜扩展至国有商业银行和民间商业金融机构，以最大程度实现抵押物价值的市场化。
抵押物变卖、拍卖后，农民不得申请宅基地使用权。对于有二处以上宅基地的农民，不影响其居住，但对于只有一处住宅的宅基地的农民，宅基地变卖后，其居住权受到致命影响。一碗泥巴一碗饭，应考量失地农民的居住权，以促进社会弱势群体的农村家庭利益保障和福利增进的正义。另一方面，抵押权人也必须实现抵押权。因此，抵押物变卖、拍卖时，应允许城镇户口的居民购买，并予以所有权和使用权变更登记，实现市场化的运作。买受人的使用期限下文述及。
（三）宅基地使用权抵押权持续的期限
期权权益定价是现代金融理论的重要突破。期权定价被用于不可逆的实物投资决策，特别是不动产投资。农民宅基地的资本化过程是现代农村金融市场化的演进过程，也是农民对土地期权定价的资本化过程。在制度设计上，农民集体经济应有权优先受偿抵押宅基地拍卖所得，受偿部分可成立救济类的基金，作为失地农民安置基金的重要来源，为解决失地农民临时住房问题提供相应的支持。对于宅基地使用权抵押权实现之后应当持续的期限，笔者认为应当设定一个最长期限，而不是使用权的完全无期限的移转。原因主要有：首先，一定区域内的宅基地面积是有限的，如果集体组织外的成员永久地获得了宅基地使用权，那么对于后来需要分得宅基地的集体经济组织的成员是不利的；其次，城镇建设用地有偿取得之后都是有期限限制的，不是无期限的。而且我国现阶段正在一直努力取消城乡二元结构，逐渐消除城乡差异。因此，以实现抵押权方式获得的宅基地使用权也应当有期限的限制。综上所述，笔者认为，此期限可以与城市建设用地使用权的期限相同，为三十年为宜。
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LegalobservationonexperimentofHomesteadmortgageintheCountryside
ZHULing-ke
（CollegeofLaw，SouthwestUniversity，Chongqing401120，China）
农村宅基地改革试点方案篇9
从《物权法》的审议过程看，立法机关似乎倾向于限制或者是禁止农村宅基地使用权的转让。例如2006年8月22日全国人大法律委员会在《关于（中华人民共和国物权法（草案））修改情况的汇报》中指出，在物权法草案修改过程中，委员们对宅基地使用权的转让能否放开，存在不同意见。①法律委员会经同国土资源部、农业部等部门反复研究认为，我国地少人多，必须实行最严格的耕地保护制度。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民最基本的生产和生活保障。从全国范围看，放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚不成熟。2006年12月24日，法律委员会在有关报告中再一次提出，我国地少人多，应当实行最严格的土地管理制度。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立。农民一户只有一处宅基地，这一点与城市居民是不同的。农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。2007年3月8日全国人民代表大会常务委员会副委员长王兆国在十届人大五次会议《关于（中华人民共和国物权（草案））的说明》中指出：关于土地承包经营权和宅基地使用权的转让和抵押能否放开的问题，考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权和宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。或许正是出于这种考虑，我国历来不允许宅基地使用权的市场流转，对“小产权房”一直持否定的态度。①针对“小产权房”问题，2007年12月30日国务院下发《关于执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，再次重申：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。不过，从宪法上说，我国宪法并没有禁止农村宅基地使用权的转让问题，因此，任何禁止农村宅基地使用权转让的立法和国家政策，都不得不面临合宪性的拷问。第一，我国宪法并没有禁止宅基地使用权的转让。我国《宪法》第10条对土地做了细致的分类：城市的土地；农村和城市郊区的土地；宅基地和自留地、自留山。在此基础上，宪法分别确定了其所有权归属：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《宪法》第10条第4款并禁止侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让一切土地。1988年通过的《宪法》第2条修正案将宪法第10条第4款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”需要注意的是，《宪法》第2条修正案并没有顾及土地的不同类别，也没有考虑土地的不同所有权主体，而是将它们整齐划一，即“所有土地”的使用权都可以“依照法律的规定转让”。换句话说，如果宪法意图限制或者禁止农村宅基地使用权或者集体所有的其他土地使用权的转让的话，宪法完全可以根据土地的类别或者所有权主体的不同，作出相应的规定。宪法没有这样规定，证明宪法并没有禁止宅基地使用权转让的意图。第二，《宪法》第2条修正案从酝酿到通过的历史，更可以证明宪法并没有禁止农村宅基地使用权转让的意图。我国土地使用权转让制度实际上最早产生于沿海城市，《宪法》第2条修正案不过是对当时存在的城市土地使用权转让之合宪性的事后承认。早在1987年3月，国务院副总理谷牧就提出，考虑到沿海开放城市基础设施投资很大，能否实行土地所有权不变而使用权有偿转让的制度，国务院并要求国务院法制局、国家土地管理局组织有关方面进行研究并制定具体办法，报国务院批准后试行。1987年10月6日，中国土地学会和深圳经济体制改革委员会联合召开了城市土地管理体制改革理论研讨会，国家土地管理局局长王先进在这次研讨会上讲话指出，“国家土地管理局已准备在深圳、上海、天津、广州4市进行试点。以后还可扩大范围，凡有条件的都可以实行。”1987年11月，国家土地管理局先后向国务院报送了关于确定深圳、上海、天津、广州、厦门、福州为土地使用权有偿转让试点城市的报告，报告认为，“随着我国经济发展，迫切需要尽快改变城市土地无偿、无限期使用的管理制度”。这个报告得到了国务院的批准。①1987年12月1日，深圳市政府第一次采取公开拍卖的方式有偿转让一块国有土地的使用权。②1987年12月29日，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，第一次规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。1988年全国人大通过宪法修正案，为国有土地使用权制度的改革奠定了合宪性基础。但问题在于，《宪法》第2条修正案所确立的土地使用权转让制度并非局限于城市的土地。《宪法》第2条修正案并没有限定可转让使用权的土地种类，也没有规定所有制的限制。它规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，而不是规定“城市土地的使用权可以依照法律的规定转让”。因此，尽管为城市土地有偿转让制度“正名”可能是《宪法》第2条修正案出台的最主要推动力，④但全国人大在通过《宪法》第2条修正案时却没有将土地使用权转让制度局限于城市的土地，而是将其平等适用于所有类别、各种所有制的土地
农村宅基地改革试点方案篇10
一、农村宅基地制度的变迁与评价
(一)宅基地制度的演变
第一阶段:我国农村的宅基地与房产制度一直是“房地合一”,均属农民私有,一直延续到合作化和初期。
1956年农村实现了高级农业合作化,土地等主要生产资料变成合作社集体所有。当年以全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》,仍然规定农民房屋的宅基地“不必入社”,同时提出“社员新修房屋需要的地基,……由合作社统筹解决。”
第二阶段:1962年中共八届十中全会通过的《工作条例修正草案》(即“六十条”),第一次宣布宅基地“归生产队所有”,“不准出租和买卖”;同时规定“社员的房屋,永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利”。
宅基地由农民私有变成集体所有是一个重大变革,农民没有精神准备。当时一些地方曾经发生砍树、卖房等混乱现象。为此中共中央于1963年3月20日专门发通知,要求各地对宅基地问题做一些补充规定,宣布了四条政策:(1)社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍旧归各户长期使用,长期不变。生产队应保护社员的使用权,不能想收就收,想调剂就调剂。(2)宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有。社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。(3)社员需建新房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决。……社员新建住宅占地无论是否耕地,一律不收地价。(4)社员不能借口修建房屋,随便扩大院墙,扩大宅基地,来侵占集体耕地,已经扩大侵占的必须退出。这就形成了现行宅基地制度“一宅两制、房地分离;无偿取得,长期使用”的基本框架。
第三阶段:1978年十一届三中全会以后,农村率先改革,农民迅速解决了温饱,20世纪80年代出现了建房高潮。但是,包干到户以后有些地方基层组织瓦解,出现了乱占滥用耕地、在承包地上盖房等问题。于是中央、国务院和全国人大从1981年起不断发文件、颁法律,强化宅基地的管理制度。内容包括:宅基地面积要有限额;一户只能有一处宅基地;申请宅基地要具备条件,符合规划,履行审批手续;出租出卖房屋的不能再申请宅基地;等等。这些规定,对于治乱是必要的,起到了规范管理、保护耕地的作用。
在此阶段,法律法规允许某些非农业人口无偿或有偿使用农村宅基地建房。如1988年修正的《土地管理法》第四十一条仍规定:城镇非农业户口的居民经过批准可以使用集体土地建住宅,但需参照国家建设征地标准“支付补偿费和安置补助费”。
第四阶段:20世纪90年代末市场经济大发展,城乡人口加速流动,某些非农业人口使用农村宅基地反而由允许变成了“禁止”,农宅流转政策出现了逆向调整。
1998年8月29日《土地管理法》修订时删除了上述第四十一条的规定。1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》([1999]39号)则宣布:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出:“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”同年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》提出“两个严禁”:严禁城镇居民在农村购置宅基地;严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年12月《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次申明“三个不得”:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”
(二)农村宅基地制度的基本评价
第一,总的看,农村宅基地制度及其配套政策,在计划体制下和社会转型期,使农民获得了大体公平的住宅用地保障,实现了农民居者有其屋;形成严格的申请审批程序,制止了农地的乱占滥用;使管理大体有序有效,维护了农村稳定。这是应该肯定的。
同时必须指出,这个制度自身存在矛盾和漏洞,又同市场化、工业化、城乡一体化的现实发展不相适应,政策调整明显滞后,导致一批老问题和新矛盾的不断积累。
第二,现行制度本身的主要特征是:一宅两制,房地分离;无偿取得,长期使用。宅基地属集体所有,不能出租买卖,但可无偿使用,长期不变;房屋属个人私有,可以出租买卖。这种制度一方面助长农民“不要白不要”心理,多占、侵占宅基地的问题难以制止;闲置宅基地也难以收回;造成资源浪费,加大管理难度。另一方面,以宅基地“集体所有”为由限制农房在本集体成员以外的流转,使农户多年积累的房屋财产不能顺利变现,使农民遭受种种损失。
第三,现行宅基地制度的另一特征是:政府管制,不准流通;强调福利,漠视产权。随着市场化、工业化、城市化和城乡一体化的发展,城乡人口的流动和迁徙不可避免,城乡住宅的商品化也就变得不可阻挡。城市居民住房也是“一房两制”,但已经商品化,可以自由上市流通,其房基地使用权可以随房屋买卖转移给新房主。农村宅基地却以“福利保障”为由禁止流转,其房屋也不准进入市场。城乡住宅再次出现新的二元制。2007年3月通过的《物权法》虽然把宅基地列入用益物权,但只赋予农户占有和使用两项权利,把一般用益物权具有的收益权抹掉了。在《物权法释义》中只强调“宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障”,不承认其财产权利。这不仅显失公平,而且对推进城乡一体化,增加农民的财产收入,改善城乡居住环境,节约土地资源,都是不利的。
二、宅基地制度在北京郊区遭遇的现实挑战
2004年以来,我们对北京郊区宅基地使用状况进行过两次系统的实地调查。总的情况是:一方面,改革开放以来农村居民点占地有小幅扩大,宅基地管理有序有效,农户宅基地面积平均4.22分,人均住房面积40平米,农民居住条件有了很大改善。另一方面,随着市场化、工业化、城市化、生态化的发展,使用宅基地的人群发生重大变化,宅基地的功能显著改变,矛盾和纠纷大量出现,许多政策规定难以执行,对现行宅基地制度形成了严重挑战。
(一)宅基地使用人群的变化
第一,城市化和农村非农化,使农民大量减少,人口和劳动力转移、流动加快,改变了本市农民自身的居住状况。本市农业户籍人口高峰值为1990年的392万人,2006年已降至292万。这些变动带来的结果是:农宅闲置率增加(据我们调查,密云县牛河一条沟9个村农房闲置率达17.2%);农宅与户籍地分离、农宅与房主居住地分离,在农村已不是个别现象。
第二,外来人口大量进入农村居住。有调查数据显示,在北京居住半年以上的流动人口从1997年的146.3万增长到2006年的383.4万,9年间增加了237万。在北京居住5年以上的流动人口从1997年的16.4%上升到2005年的33.9%。就是说1/3以上的流动人口“不流动”了,已经成为事实上的“新移民”。其中,农民工多数在郊区居住,务工经商户许多也以农村为生产场地。北漂族也基本住在农村。结果,本市农民的减少并没有使村庄常住人口减少,反而不断增加。近郊区村庄的外来人口已超过本地人。京郊农村成为农民和居民、本地人和外地人共同居住和利用的社区。
农村常住人口结构多元化及总量的变化,是对传统观念的颠覆。其一,农村宅基地不再为本村农民专用,“农村宅基地使用人”应予以新的概念;其二,城市化不意味着乡村的消失,在一定的时期,还表现乡村人口的增长。因此,按乡村人口将大量减少为指导思想编制的农村土地利用规划,应该予以调整修正。
第三,城市的现代化发展,使改善生态环境的要求日益迫切,都市农业特别是休闲观光农业迅速普及,使农业、农村更加广泛地为城市居民所利用。民俗接待户大量涌现。2006年到农村农户旅游休闲的市民达到2193万人次。
第四,城市的发展扩大,又将农村吞没,让农民离开他世代居住繁衍的宅院,成为拆迁安置的对象。处理不好,农民丧失这块属于他们的最后财产,将会变成“失地失业失房”的城市贫民。
(二)农宅功能的改变
宅基地利用人群的变动引起农村宅院功能的变化,在保留居住功能的同时,生产资料的功能、环境功能和财产突出出来。
主要表现为四个方面:
一是房屋出租。近郊和平原最突出,成为农民财产性收入的主要来源。
二是住宅出卖。上世纪80―90年代城镇居民和外来人口在农村买房或申请宅基地建房逐渐增多。1999年国务院办公厅通知禁止城市居民购买农民住房,农宅买卖变成私下交易,“以租代买”,依然禁而不止。调查显示,北京农户卖房的比例在4%以上,就是说,购买农宅的至少有几万户,几十万人。
三是经营“农家乐”,发展观光休闲农业。利用宅院进行民俗接待或经营商业、服务业、手工业,成为许多农民收入的主要来源。
四是在拆迁时获取高额补偿。市政府2003年124号令确认了农宅拆迁补偿包括宅基地区位补偿价和房屋重置成新价两项,等于承认了宅基地使用权是农民的财产权利,有权获得土地的级差收益。
上述种种农宅功能的改变,使农民对于宅基地十分珍惜,“家家算账,寸土必争”。
(三)宅基地政策法规调整滞后,积累的矛盾和纠纷增多
1、法规与现实背离,使法规难以执行
法律规定,一户一宅,实际上农村存在“一户多宅”,并在发展。据农业普查数据,2006年末,拥有两处住宅的11.81万户,占8.22%;拥有三处以上住宅的0.78万户,占0.55%。一户多宅的成因,一是接受继承和赠予而必然发生;二是购买农宅或建新不拆旧、为子女预先建造而没有使用;三是搬迁、迁徙以后在新驻地建了住宅,原驻地宅院依然保留,等等。尽管有关法规一再重申坚持“一户一宅”制,明确“一户多宅”不合法,而在确权时即使不确定其使用权,也难以依法收回。
法律规定,农户宅基地面积不得超过省、市、自治区规定的面积限额。北京市规定,近郊和人多地少地区,户均2.5分,远郊3分,1982年以前的按4分地从宽认定。据抽样调查,宅基地实际面积超过4分地的占现有宅院的39.37%。而形成原因复杂,大部分是合作化以前的祖产老院(当时并没有什么“面积标准”),或者属于社队批准同意造成的,属于私自占用的极少。死扣法规确定的“面积标准”,事实上难以执行。
北京市政府1989年39号令规定,村民全家迁出或转为非农户后另有住房的,原宅基地由集体经济组织收回。有的县曾做出限其在一年内将房屋拆除,把宅基地归还集体的硬性规定。实际办不到。只好不了了之。
上述政策问题,都成为准备开展的宅基地确权发证工作的难题。
2、限制农宅买卖的政策,引起的纠纷和官司增加
例如,通州区宋庄镇,从1994年起至今聚集了1500多名艺术家,包括来自海外和港台的近百人。买农宅定居的有200多户。宋庄画家村成了国际知名品牌,市委市政府确定宋庄为“文化创意产业聚集区”,并纳入通州新城建设规划。于是农宅价格大涨。拆迁补偿时仅宅基地区位补偿价一户就可得二三十万,少数原来两三万元卖了农宅的户后悔了。有13户卖房者以“买卖农房违反国家政策,属无效合同”为由到法院提讼。2007年7月区法院判决被告画家李玉珠败诉。李玉珠上诉,一中院判决维持原判,但指出原告在此非法交易中负有更大责任,被告可以另行,要求赔偿。李玉珠提出赔偿48万元的诉讼请求,至今仍在调解中。宋庄画家村房产诉讼,为国内外所瞩目。现在已经看到负面效果累累:农民和画家以及镇村集体都受到了伤害,没有一个赢家。当地315名艺术家最高法院和市区领导,紧急呼吁就维护农民私房处分权和诚实守信规则出台相关政策。
双方本无任何争议,就是因为面临拆迁可能得到高额补偿的诱惑,卖房人毁约翻案,而法院以“新规”判“旧案”,竟然予以支持,宣布原合同作废。而引起的合同纠纷案件,近年来呈明显上升趋势。
由此可见,现行限制农宅流转的政策,与市场化、城乡一体化的现实严重背离,引发的矛盾冲突十分尖锐,再不改革创新,调整政策,已经难以为继。
三、改革创新农村宅基地制度的基本思路
农村宅基地改革有两种大思路,一是房地统一都归农民所有;二是宅基地所有权仍属集体,但将使用权作为完整的用益物权给农民。我们主张后者。初步设想是:
(一)在继续实行宅基地集体所有的同时,赋予集体成员比较完整的用益物权,使宅基地使用权真正成为农民的一种财产权利
(二)坚持社会主义市场经济的方向,实现公平与效率的统一
继续实行“一户一宅”,有面积限额,体现公平,合理保障农民住房用地;同时实行有偿使用制度,允许合法的宅基地使用权随房产买卖流转。宅基地有偿使用的政策,要体现本集体成员与非成员的差别,面积限额以内和以外的差别,新老宅基地的差别,内部价与市场价的差别,对非本集体成员使用宅基地不仅要收取更高费用,而且要规定使用期限,用经济手段促进土地的节约集约利用。
(三)尊重所有者的权益,实现所有权与使用权的有机统一
在宅基地使用权流转实现的收入,由集体与农户分成;建立宅基地公共基金,用于村庄公共设施建设和对纯农户的宅基地有偿使用补贴。依照《物权法》第59条和第60条的有关规定,坚持宅基地“属于本集体成员集体所有”,宅基地使用、流转等重大事项“依据法定程序经本集体成员决定”,并由“集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。明晰本集体成员身份,健全集体经济组织及其运行规则,保证宅基地所有权和使用权权利的正确行使。
(四)面向未来,区别对待,使改革的设计具有可行性和可持续性
要研究农村居民点的演变趋势和宅基地消亡的条件与途径,实行分类指导。现在可以看出,北京郊区农村居民点的发展趋向在城镇化地区,乡村化地区和生态涵养地区各有不同,产业结构、人口构成、居住方式会有明显差别,因而在宅基地利用的政策上需要区别对待。
(五)承认差别,鼓励试验,允许创新