城乡统筹发展规划篇1
一、城乡规划与城乡统筹发展的关系
《城乡规划法》中明确提出坚持城乡统筹发展的原则,将具有密切联系的市、镇、乡和村庄纳入统一的规划,实施统一规划前提下的管理,加强市、镇基础设施向农村地区延伸,保证一定空间距离范围内的城市、镇、乡和村庄在资源调配、生活供应、设施共享等方面能够实现相互依存、紧密联系、避免各自为政、重复建设、资源浪费。
城乡规划需要坚持全面统筹发展的理念,从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展,推动城乡区域的互促共进,从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益、社会效益和环境效益。规划编制要关注公共利益、长远利益和社会公平,完善城乡功能,营造良好人居环境,不断提高人民群众生活质量。
二、完善城乡规划编制、管理体系
1、完善城乡规划编制体系,应坚持以城市规划为重点,以市(县)域城镇体系规划为依托,整合城市总体规划、建制镇总体规划、村庄规划、控制性规划以及各种专项规划,使规划编制覆盖到行政区域内的乡(镇)、村,构建科学、合理、合法的城乡规划体系,强化城乡规划对城镇建设和发展的先导、统筹作用。
2、完善城乡规划管理体系,建立统一协调的规划管理体系,按照“三规融合”的原则,统筹经济社会发展规划、城乡总体规划和土地利用规划,建立规划的信息共享平台,在此基础上进行城乡空间布局规划,科学划分不同的功能区。强化全局意识,按照城市总体规划确定的发展方向和发展时序,结合经济社会发展水平和土地供应计划,有序推进城市建设;健全制度措施,使各重点建设项目与城市、镇总体规划及土地利用规划相协调。
积极推行“阳光规划”,完善城乡规划编制过程中的公众参与机制,扩宽公众咨询途径,依法保障城乡居民的知情权、参与权、表达权和监督权,使城乡规划编制能够更好地反映社会大众诉求。
三、城乡规划引导城乡统筹发展
城乡规划是一种空间战略规划,是统筹城乡发展的综合调控手段。城乡规划在城乡统筹发展过程中扮演着越来越重要的角色,通过统筹城乡规划,实现区域产业和人口的合理集聚,增强城镇的辐射作用,促进城乡协调发展。实施好城乡协调发展规划,组织编制并落实城乡基础设施、产业发展、公共服务、城乡规划、环境保护等规划,是引导城市与乡镇之间实现一体化协调发展的重要途径之一。
城乡统筹发展规划,是通过城乡规划创造平等统一的新型城乡关系,打破城乡二元结构,营造城乡经济社会协调发展的环境。促进三农问题的解决,改善生态环境,集约利用土地资源,提高农村活力和农民生活水平,拓展城镇发展空间。达到城乡之间取长补短、相互融合、共同发展的阶段。
四、城乡统筹发展的规划原则
1、以城带乡、以乡保城
依靠工业化带动城镇化,减少农民数量,鼓励农民进城和在城镇从事二、三产业,通过城镇的发展带动农村的发展。加强社会主义新农村建设,集约调整城镇产业建设用地,同时强化农村作为区域生态基础的特征,保障城镇地区的良好生态环境。
2、空间集聚、划定城乡
以“三集中”为基本形式,依据城、镇、村三级居民点体系的规划,鼓励各城镇和农村集聚发展、集约经营。通过划定城镇发展边界,明确城镇和农村的地域范围,保持农村特色风貌。
3、设施先行、区域共享
城乡统筹的首要任务之一是首先实现城乡基础设施的共享和联通,使城市基础设施能够服务于农村地区,通过在中心村市政设施和服务设施的优先配置,引导农村人口向中心村集聚。
4、错位发展、尊重文化
引导城镇与农村的差别化发展,二、三产业向城镇集中,农村地区仅发展第一产业以及利用其农业、生态、文化资源发展的第三产业,突出农村的文化特色。
五、城乡统筹发展目标
1、经济目标:形成城乡互补与城镇产业化的富裕城乡
城乡统筹的经济目标是形成一个优势互补、合理分工、协调发展的产业布局体系。充分发挥乡镇企业和工业园区的优势,实现城乡之间的合作;又要以城市为依托、乡村为基础、集镇为纽带,形成既服务于城市,又提高了乡村的自增力,使乡村尽快地富裕起来,并形成城乡结合、工农结合开放型的经济实体。同时引导乡镇企业向小城镇集聚是实现乡镇企业和小城镇协调发展的关键。
2、社会目标:实现劳动力自由流动与公共服务均等化的和谐城乡
城乡统筹建设需要解决劳动力转移的关键问题,而吸纳劳动力必须依托城镇化进程,而由于空间发展机会的不均等性,因此要提高城镇化的效率必须鼓励劳动力的自由流动,形成就业岗位与居住空间相适应的健康城镇化进程。
公共服务设施均化等是城乡统筹的另外一个目标。在制定城镇化发展战略以及新农村发展战略时要对农村地区发展放到重点位置,城乡统筹的公共服务设施建设是社会主义新农村建设的重要内容,体现了党和政府对农村发展的重视。规划的实施需要各级政府制定强有力的政策保障,并建立区域性的协调机制、基础设施的共建共享制度,从根本上改变各自为政的发展限制。另外引入市场化管理体制,城乡统筹基础设施建设需要多方筹集资金,可按照国家、集体、社会投入相结合的原则,充分调动社会各方面的积极性,多层次、多渠道增加对基础设施建设的投入,把城乡统筹的基础设施建设推向社会。
(4)空间目标:构筑内部资源与外部机遇相匹配的集约城乡
城乡统筹建设规划核心在于高效的对空间资源进行合理的配置,实现经济产出和整体利益的最大化。要鼓励有条件地区率先发展,优先扶持那些具有战略意义、交通便捷、水土等资源丰富的地区发展,让具有全局性影响的产业项目率先上马,充分发挥政府对市场的引导性作用,通过集中建设交通、市政等基础性设施来引导产业发展,合理规划布局城市和农村建设用地;城乡统筹建设同时要兼顾现状和长远发展,要禁止或者限制不具备发展条件地区发展,促使国土开发空间的整体高效利用,促进土地集约利用;形成合理国土开发秩序,避免造成无序竞争和空间资源浪费。
(3)生态目标:建设经济发展与环境保护相协调的绿色城乡
城乡统筹建设要将生态文明理念放在首位,促进人与自然和谐发展,满足自身需要而不损害自然环境。城乡统筹建设要优先关注不可建设用地,优先划定区域绿地、生态保护区、自然保护区、风景名胜区等禁止开发区域,控制战略性、稀缺性资源,主动出击应对快速城市化的无序蔓延,为城乡可持续发展预留充足的生态空间;要优先划定生态环境空间和布置生态环保设施,再合理布局生产空间和生活空间。
同时要充分发挥乡镇的生态优势就必须做到经济发展与环境保护相结合,农业上建立绿色农业生产体系,工业上实现循环生产、建立循环经济体系,同时结合旅游资源发展生态旅游、农业旅游等,建立乡镇的绿色产业体系。
参考文献:
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城乡统筹发展规划篇2
关键词：城乡统筹；城市规划；重要作用
中图分类号：tU984文献标识码：a
引言
目前，伴随着各大城市城市化建设的不断加快，城乡统筹发展作为促进我国经济社会持续发展的巨大引擎，在我国社会经济发展中占有着重要的作用，对我国城市的合理规划也做出了极大贡献。利用科学发展观指导城乡统筹发展，是我国经济发展的重要方针，也是我国在进行城市规划时应当遵循的原则。
1城乡统筹发展的重要性
1.1户籍制度方面。在很长一段时期里，我国的户籍制度遵循的是城乡二元化原则。在保险制度、教育制度、住房制度上城乡居民享受的都不相同。对此，在新的时期，我国在对城市进行规划时遵循城乡统筹发展原则，通过让进城农民在城市落户，转为真正的市民，享受到与城市户籍居民身份一样的权利、一致的地位、平等的公共服务和权益保护，从而实现城市更合理的规划。
1.2居住场所方面。对于在城市中生活的人们而言，住宅问题可以说是最大的问题。因此，只有在城市规划时真正解决了城市居民的住房问题，城市的规划才算成功。相反，如果城市中有许多居民居无定所，城乡统筹发展和合理规划城市也仅仅成为了空话，我国经济发展与改革开放给人民带来的成果也将大打折扣。目前，虽然我国城市在居民住房建设上取得了很大的进步，但仍然有许多进城农民和外来务工人员在城市里并没有固定的居住场所,因而在很多方面也就难以真正融入城市生活中。因此，在城乡统筹发展原则的指导下，我国政府应当加快建立起多层次的城市居民住房供应保障体系。同时加快促进保障性住房市场的培育和发展，减轻进城农民和外来务工人员进城后的购房负担。此外，我国政府应当在城乡统筹发展原则下建立与进城农民和外来务工人员经济状况相适应的廉租房和廉价房制度，确保让有一定经济能力的进城农民和外来务工人员在城市中能够购买起住房或租住较舒适的房子。特别是应把有稳定职业并在城市工作一定年限的农民工纳入到城市住房保障范围，提供廉租房、公租房以及限价商品房，从根本上解决他们在城市的住房问题。从而促使城市在住房建设规划上更加合理。
1.3就业保障方面。对于城市居民而已，在居住城市是否有有一份安全稳定的工作，是否有稳定的收入来源是维持日常生活至关重要的一个方面。因为城市居民与农村居民不同，无法通过农业生产带来稳定收入，因此只有拥有了稳定工作后，才能拥有稳定的收入，才能在城市中建立起正常的社会关系，最终更好的融入居住城市。为了合理的进行城市规划，提高城市的就业保障水平，才能体现城乡统筹发展的优越性。因此，在城乡统筹原则的指导下，地方政府在进行城市规划时，应当出台相关就业激励政策，大力发展产业经济，增加城市第三产业的就业机会，提高城市的就业保障能力，不仅为城市原住民提供更多的职位和就业机会，同时保证进城农民市民化后能够有稳定的工作。同时政府要创新就业培训机制，通过加强技能培训等方式，进一步提高城市原住民和进城农民的自身素质，提高就业竞争力。在公益性就业保障方面，政府要充分发挥财政的作用，积极的为城市居民中的困难家庭和特殊家庭提供公益性的就业岗位，确保这些家庭能够有人就业，有基本稳定的生活经济来源。通过给城市居民在就业方面提供保障，从而促使城市更加合理的规划。
2城乡统筹发展对我国城市规划的重要作用
2.1城乡统筹将提高城市基础设施建设水平。城乡统筹发展原则是指综合考虑城乡社会经济的整体发展，形成缩小城乡差距的合理化的发展原则。我国政府在进行城市规划时，应当坚持遵循城乡统筹发展原则。加大城市基础设施的供给，提高城市基础设施的总体建设水平和建设质量。促进城市的经济运行与城市规划的完美结合，促进城市职能的革新和城乡协调发展制度的创新，从而这样就彻底打破或消除了城乡差距继续扩大化的趋势。基础设施的建设对统筹城乡发展和城市的社会经济发展有着非常重要的现实意义。政府应承担起为城市提供基础设施的主要责任，通过加大政府的财政投入从而改善城市的交通、水利、通讯等基础设施，为城市经济发展创造更好的条件。此外，政府还应当进一步调整现有的城市居民收入和利益分配格局，从根本上破除了不同城区分割不同的公共产品供给的基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例的公共产品供给机制，促进城市各区域统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制的发展。此外，政府应当坚持以城乡统筹发展为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。同时按照公共产品的类别层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围。此外，城市公共产品存在供给不足、资金缺乏等问题，需要通过城乡统筹来进一步加大其供给力度，增加政府对城市公共品的投入。另外，虽然城市公共基础设施的投资效益总体呈现出下降的趋势，但是其宗的投资效益仍然非常的高，投资城市公共基础设施不仅在经济上可行，而且由于城市在我国经济发展中所占有的重要地位，加强城市基础设施建设还能很好的有利的促进我国经济水平的总体发展。
2.2城乡统筹将促进城乡协调发展。城乡协调发展就是在城乡发展问题上，以科学发展观为指导，以促进城乡的协调发展和共同繁荣为最终目标。在城乡统筹发展原则的指导下，通过协调城乡发展可以同时提升城市和乡村的生产力水平，协调城乡利益的分配，实现城乡生产要素合理配置，城乡经济、社会、文化持续协调发展，消除城乡差距，进一步融洽城乡关系，改善城乡结构和功能。从而促进城市同乡村更好的结合，从而进一步完善城市规划。因此地方政府在进行城市规划时要注意在设施资金供给总量上保持适度的城乡比例，不能用农村基础设施建设的停滞来换取城市基础设施供给的增长。此外，城市基础设施的供给必须综合考虑城乡的需求和应用，从而最终提高城市规划的合理性。
结语
统筹城乡发展成为如今我国经济社会和谐发展的重点内容。加强城乡统筹规划是加速和谐社会发展的重要手段，对新时期的城市规划有着重要贡献。在我国现今的城市规划中，城乡统筹发展原则起着重要的作用。一方面，城乡统筹发展将会大大增加城市基础设施的供给，还会大幅提高城市的基础设施的投资效益。另一方面，城乡统筹发展也将会促进城乡协调发展领域的改革和其创新，同时还能改善城市的公共财政及城市的管理体制。我国政府应当在城乡统筹发展原则的指导下，合理的进行城市规划，从而促进我国城市的的可持续发展。
参考文献：
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城乡统筹发展规划篇3
[关键词]城乡统筹发展；小城镇；总体规划
"CoordinativeDevelopmentofUrban-ruralarea"andmasterplanofSmalltowns/ChenZhicheng，HouLei，LanGuisheng
[abstract]traditionalmasterplanningofsmalltownsisbasedonurbanizationandgrowthleveltheory.itplacesemphasisonlyontheplanningofthetownshipzoneandignorestheplanningofthetownshipareaaswellasignorestheintegrationofurbanandruralareas.ofthe"fivecoordination"strategies，thecoordinativedevelopmentofurban-ruralareaisbasedonthenewideaofurbanizationandadvocatesthepatternofnetworkdevelopmentforurban-ruralareas.thisideacanbebestpresentedinthemasterplanofsmalltownsasplanningthetowhsipandthetownareaatthesametime，coordinativedevelopmentofindustrialspace，coordinativegovernanceofregionalspace，integratedcoordinationofurban-ruraltraffic，etc.
[Keywords]Coordinativedevelopmentofurban-ruralarea，smalltown，masterplan
城乡矛盾历来是我国经济发展的一对主要矛盾，如何协调两者的关系，缩小彼此之间的差距，是各学科长期致力于研究的热点问题。从规划层面而言，小城镇直接面对广大乡村地域空间，小城镇总体规划是协调城乡关系的最基层衔接点。因此，笔者拟以小城镇为研究对象，结合笔者参与的大量小城镇总体规划实践，在对小城镇总体规划传统思路进行剖析的基础上，以城乡统筹新发展观为指导，对城乡关系进行重新思考与界定，提出城乡发展应相互协调与融合的观点，并将其应用于小城镇总体规划中，使编制小城镇总体规划的思路与时俱进，克服传统规划产生的弊端，适应城乡发展的新趋势。
1、对象与范围的界定
1.1对象
小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体，其不定性导致了人们对小城镇范围的理解存在分歧(目前人们只在小城镇包含建制镇这一点上取得统一认识)，这些分歧主要有两方面：①是否包括小城市；②是否包括没有设镇建制的乡集镇。由于本文主要涉及到对城乡关系与总体规划的研究，我们一方面要考虑到小城镇与乡村直接联系的紧密性，另一方面也要考虑到随着全国城镇体系规划工作的相继开展，总体规划中的小城镇主要是指城镇体系规划中确定的建制镇。因此，本文将小城镇界定为：对周边农村区域有确切影响的建制镇，不包括小城市及没有设镇建制的乡集镇。
1.2范围
在我国一些经济发达地区，随着乡村人口非农化和乡村地域综合化发展，以及城市发展生态化和城市地域空间的扩张，城市与农村的分界日趋模糊，城镇和农村地域相互渗透的作用增强，形成了连片的城市化区域，即城镇密集区。这些地区城镇与乡村差距不大，因而在小城镇总体规划中出现了将镇区规划和镇域规划合二为一的做法，即明确镇区规划区范围为小城镇功能区范围，覆盖小城镇的整个行政区域，如我国长三角和珠三角的一些小城镇。而在我国大部分地区，城镇与乡村的发展差距仍然比较明显，乡村相对比较贫困。本文讨论的城乡关系与小城镇总体规划主要是针对我国大量存在的城乡二元化比较明显的地区而言的，小城镇总体规划包括镇区规划和镇域规划两部分，镇区规划区为建制镇辖区，镇域规划区为建制镇行政区域。
2、传统规划思路
2.1规划特征
目前，我国小城镇总体规划主要以镇区规划为重点。在规划内容上，总体规划侧重于镇区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局、道路交通的组织及市政公共设施的安排等方面，涉及面比较广。镇域规划的内容主要包括村镇体系的等级、职能和规模及相应的市政公共设施规划，而对镇区与周边农村地域联系的分析和研究则深度不足。就成果而言，无论是规划说明书还是规划图件，镇区规划都要比镇域规划详尽得多。规划审批与实施也主要围绕镇区规划展开，镇政府的资金也基本投向镇区建设，镇域规划形同虚设，只是被作为总体规划中的一个组成部分而被完成，镇域规划蓝图成为镇区规划的“附属品”。镇域规划不被重视，使得总体规划对整个镇域空间资源没有起到合理配置的调控作用。
总的来说，现状小城镇总体规划具有几个特点：突出镇区规划，弱化镇域规划；与广大农村腹地结合不紧密；忽视城镇与农村的相互联系和融合。
2.2规划动因
2.2.1理论意识
结合一些学者的研究，笔者认为，现状小城镇总体规划的思路主要建立在城市化与增长极理论关于空间集聚的内核基础上。
(1)城市化集聚观。对于城市化的概念，由于人们认识角度不同而各有不同的理解。人口学家Christopherwilson在其主编的《人口学辞典》中对城市化所作的解释为“居住在城市地区的人口比重上升的现象”。经济学家认为，城市化是各种非农产业发展的经济要素向城市集聚的过程。地理学家则认为，城市化是居民聚落和经济布局的空间区位再分布，并呈现出日益集中化的过程。社会学家则把城市化看成是人们的行为方式和生产方式由农村社区转向城市社区，并由此引起各种社会关系变化的过程。城市化指标的测度主要有三种方法：一是城镇非农业人口占总人口的比重，二是城镇人口占总人口的比重，三是城市用地比重指标等。无论是从概念上还是从测度指标上都可以看出，城市化普遍被理解为要素在城镇空间的集聚，且城镇规模越大，相应的城市化水平越高。
(2)增长极理论。1957年，法国地理学家J·Boudeville和其他许多学者一起将经济学家提出的“产业极”概念引入地理空间，他把增长极与极化空间、城镇联系起来，认为增长极是指在城镇区配置不断扩大的工业综合体，并将原来为某种推动型工业的“极”与地理空间上产生集聚的城镇这个“增长中心”相结合，提出投资应集中于增长中心，进而通过这个中心向周围地区辐射，达到区域协调发展的目的的理论。
集聚理论具有其合理的一面，然而，空间集聚理论尚有一定的局限性，不同区域推行增长极战略的效果存在差异。城乡二元化地区由于产业之间缺乏关联效应，小城镇推进型产业与当地产业无紧密联系，基础结构落后，无适宜的外部环境。因此，增长极战略不完全适合贫困的乡村地区，如要在这些地区培育小城镇增长极，就必须同时重视区域内的经济联系与空间联系，否则容易造成增长极“飞地”经济的现象。
2.2.2政绩驱使
依照我国《城市规划法》，小城镇总体规划由镇政府负责组织编制。由于受政绩的利益驱动，一些基层官员不顾发展规律，片面强调做大镇区规模，重“外延”，求“大”求“高”，不切实际盲目攀比，搞形象工程。
2.3后果与弊端
由于空间所“关心”的主体为镇区，这就导致出现了小城镇的规模过度扩张，而农村地区则相对不景气，城镇经济发展以牺牲农村经济增长为代价等不合理和不协调的现象。很多地方出现了“盲目”的造城运动，镇区脱离实际，规模过大，发展速度过快，出现了大量占地较多的公用设施、超规模的基础设施(如宽马路、大广场)及大型工业园区，进而导致了土地、资金等资源的浪费和闲置，农村生态环境遭受严重破坏。城乡二元化仍然突出，小城镇并没有起到规划预期中的对周边农村地域的扩散带动作用，这与总体规划的预期目标相违背。
3、规划新思路
3.1城乡统筹发展观
2003年10月14日，党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确了“五个统筹”的重要思想。作为促进社会主义市场经济发展的新理念之一，统筹城乡发展是“五个统筹”中的关键。统筹城乡发展，是从全局出发看“三农”，逐步改变城乡二元经济社会结构，其实质是把城镇和农村的经济、社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城镇和农村存在的问题及二者的相互关系综合起来研究，统筹解决。
转贴于
(1)城市化新理念。以城乡统筹发展观为指导来确定城市化发展理念，城市化不只是一个人口转化、经济结构和地域景观空间变化的过程，而应是一个对人类社会进行整合的过程；不仅是一个空间集聚的过程，而且还是一个空间关联的过程。按照科学发展观思想，城市化侧重于改善城乡地域系统的有机构成，不断优化城乡关联结构和构造一个有序的空间组织，使城乡发展的综合效益最大化，并为不同规模层次的城镇居民和不同聚落类型的城乡居民提供优越的生活环境，保障他们拥有良好的生活质量。城市化并非要将所有的乡村都变为城镇，不赞成为刻意追求城市化指标而忽视农村发展，而是提倡通过理性选择，促使城乡公平发展，保持城乡社会稳定，这也与可持续发展和“以人为本”的新发展哲学观一致—改变传统城市化中只追求集聚经济效益的线性产业布局。
(2)城乡网络化。城乡统筹发展观，在承认非均衡发展规律的同时谋求城乡协调发展，力图使区域城乡互补性和协同性发展中的整体效应最大化，改善城乡发展中的空间结构关系，使人们增强城乡网络化发展意识，重视调控城乡发展的协同关系，提高城乡空间的组织化程度。其实施途径应该是城市之间、城乡之间均由不同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，使城乡居民在具备现代化和网络型基础设施的前提下共享现代文明。这就是曾菊新所倡导的现代城乡网络化发展模式(2001)。其中心含义旨在使一定地域内的城乡之间的网络设施完备、产业内在联系紧密、要素流转通畅、组织功能完善，城、镇、乡网络系统共生共长，并最终实现城乡一体化。
3.2规划应对
3.2.1理念转变
目前，规划理念已从关注“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注“空间关联过程”和“空间重组过程”，从城乡发展为线性因果发展理念转到城乡网络化协调发展理念(图1)。将小城镇与农村地区结合起来，把城乡统筹发展、网络化发展作为一个地区城乡有序化发展的前提条件，作为指导一个地区城乡发展全过程的基本模式。
3.2.2内容完善
对应城乡统筹发展观，小城镇应由侧重于镇区规划转变为镇区规划和镇域规划并举，同时进一步完善镇区规划和镇域规划。镇区规划，要立足于城乡区域，用区域的眼光对小城镇进行合理的定位，确定镇区适度的规模，包括人口规模和用地规模，形成具有一定影响力的增长极(点)；镇域规划，则要强化对广大农村地域的研究，对城镇与农村关联度及融合度的研究，并落实到具体的空间地域上。小城镇总体规划新旧思路比较见表1。
镇区作为镇域增长极，镇域作为镇区发展腹地，两者是相辅相成、互相促进的。镇区要依据镇域的分析研究，切合实际制定镇区规划；镇域要在遵循非均衡发展规律的同时，突出城乡关系的融合与协调。城乡统筹发展主要体现在镇域中，针对镇域规划现状，笔者认为至少可以从产业空间统筹发展、地域空间统筹管治、交通设施统筹协调三大方面加以补充和完善。
(1)产业空间统筹发展。
城乡产业空间统筹发展实际上是指城乡之间多元生产要素的综合协调和有机关联，主要内容有：①根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式，促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化；②对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产业的合理布局。
农业经济要求根据本地资源优势，以市场为导向，调整和优化农业结构；按照农村产业化发展要求，引导分散的农户从小规模生产转变为社会化大生产；积极努力提高农业的现代化水平。在空间布局上，建立农业特色基地、农业示范点、农业科技园区等农业区，对农业进行合理布局，形成农业经济发展带。
工业经济要求改变目前主要局限于农村内部的农村工业化发展策略，依据产业关联效应，与农业产业化相结合，发展劳动密集型产业、农村服务业，大力发展传统工艺，以及有地区资源优势和特定市场优势的特色产业，把农副产品加工业和销售业作为发展的重点；依照专业化的垂直分离组织方式，生产城市中大中型企业所需的零配件或配套产品，确立主导产业，形成合理的产业链。小城镇工业以中小型企业为主，小企业能对市场的需求做出适时快速的调整和变化，加上地方社会网络的植根性、共同的价值理念和相同的文化背景，培育具有柔性生产特点的中小企业新产业区，形成一批专业化分工协作的中小企业集群。规划布局上，布置一定规模的工业园区，引导企业向工业园区集聚，利用横向联系形成新产业区；适当考虑在某些行政村规划农产品加工点，与交通和规划中的农业产品基地建设相结合，以便利地获得原材料；利用交通联系，构建农村经济产业发展轴等。
第三产业中要重点发展商贸业、信息通讯业，发挥其与乡村物资交易中心和信息交流中心的功能，使小城镇成为商品集散地。同时注重对其他特色资源的整合(如旅游资源)，并做出相应的产业空间布局规划。
(2)地域空间统筹管治。
城乡地域空间统筹管治，是一种可持续的空间管治模式，具体包括引导城镇在空间上的合理布局，有效利用现有土地资源，保护自然环境。通过划分各项建设用地类型，对各类用地进行分区管治，针对不同地域制定不同的对策；将基本农田、水源、自然环境、交通走廊、基础设施建设和城乡居民点建设等不同的空间建设内容纳入到建设用地的分区管治之中，划定农田基本保护区，促进对镇域空间的合理利用和实现城乡的可持续发展。
建议可将镇域空间划分为城镇建设区、生态敏感区和农业开敞区3种类型，依据镇域空间的特征和内部功能，对各类型空间进行范围界定，并相应提出建设管治要求及空间发展的优先次序，使城镇发展、社会经济发展和生态环境保护得以协调进行。
(3)交通统筹协调。
城乡统筹发展、城乡网络化发展的本质在于强调城乡之间的联系。罗杰·特兰西克在图底关系理论及联系理论中，认为城市空间是“图”，乡村及生态空间是“底”，认为“图”与“底”通过一些“联系线”可组织成一种关联系统和一种网络，这些“线”可以是交通线等实体要素，也可以是信息、技术、资金等虚体要素。可见，统筹城乡发展，道路交通规划至关重要。
在更大区域内，规划建设与市区、县城的联系通道。市、县城区与建制镇镇区之间、小城镇与小城镇之间要有一定级别的公路相连，一般要达到二级公路标准，并尽量与重要交通干道、交通骨干线相连接；规划网络化的公路交通，加快小城镇镇域内道路的建设步伐，建制镇驻地与行政村、行政村与行政村之间一般要有三级公路相通。
4、结语
小城镇总体规划尤其是其中的镇域规划，需要我们付诸实施，而不应该停留在“纸上画画、墙上挂挂”的尴尬层面。以目标和问题为导向对公共政策进行研究，制定配套的政策是规划实施的关键。通过完善现有政策，出台新政策，强化具体措施，营造健康有序的小城镇发展环境。
针对现状规划的不足，笔者认为主要可从几方面加以完善：①完善规划管理、执行制度，建立领导干部、专家学者和广大群众广泛参与的规划决策体制，严格执行规划审批制度，坚决维护规划的法定性、权威性和严肃性；②合理利用资金，除投资镇区进行适度规模建设外，还应将资金投向城乡公路、通信设施的建设等方面，以支持农村经济的发展；③改变政绩考评标准，在招商引资、发展镇区建设等考核标准的基础上，增加解决就业、抓好农业效益、保护生态环境等标准；④改革制度，创新体制，建立高效的政府运行机制，确保城乡各种联系要素顺畅。
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城乡统筹发展规划篇4
关键词：统筹城乡路桥城市城乡发展
一、路桥城市建设的现状
1994年11月路桥建区后，根据自身工业化和私营经济发达、民间资金充足的起步条件，按照“大投入、大配套、大建设”的工作方针，积极推进城市建设进程。在总体布局上，坚持城乡协调发展，整体推进，突出发展城区，积极培育次中心金清镇；在建设目标上，注重城市形象，强化内涵，形成特色，提升品位，建设可持续发展的现代化城市；在工作重点上，加快基础设施建设，完善城市功能，推进人口和产业向城市集聚；在特色建设上，弘扬路桥优势，创办大市场，促进大商贸，发展大工业，促进区域经济合理调整；在建设途径上，树立整体经营城市的理念，深化改革，敢于创新，走城市建设市场化和管理法制化、规范化道路。建区九年来，共投入城市建设资金100多亿元，建成区面积从建区初期的3.5平方公里扩大到目前的16余平方公里。共投入16余亿元，修建路桥大道、南官大道、腾达路、银座街等30多条街道和交通道路，新增三级以上公路69.6公里，公路密度从建区前的0.27公里/平方公里提高到0.646公里/平方公里。投资近10万元，新改建市场25个，相继建成富仕广场、中国建筑装饰城、台州电子电器市场、浙江方林汽车城等一批较高档次的市场。通过整合，建成全国乡镇企业（台州）高科技园区、路桥节日灯加工园区、新桥模塑工业园区等6个工业园区，总规划面积1207.67公顷，总投资达82.1亿元。建成鑫都国际大酒店、金佩大酒店等10多幢15层以上的高楼大厦;建成嘉绿苑、方林苑等一批中高档居住区。建成黄椒温路桥段引水工程、五镇供水工程，日供水能力达6万吨；建成投资1.5亿元的污水处理厂，日污水处理能力达4万吨；建成110KV变电所4座，35KV变电所2座，主变容量达31.9万KVa。建成永安广场，黄石、硕雨、避风塘等公园，共绿化城区面积166.27万平方米，城区绿地总面积达280.4万平方米。通过九年建设，路桥远东商贸广场开发建设已具一定规模，旧城保护改造已全面启动，城市基础设施得到不断完善，城市品位明显提高，城市竞争力逐步提升，一个中等城市的格局已基本形成。
路桥城区从一个集镇变成中等城市的格局，应该说建设成就巨大。当我们在感叹路桥九年大变样之余，用更高的眼光去审视，用更冷静的头脑去思考路桥的城市形象和品位时，我们会深深感到，由于路桥脱胎于建制镇，城市建设底子薄，城建人才缺乏，对民间资金依赖性强，且追求高速度等原因，致使路桥城市建设存在着很多的不足和遗憾。主要表现在：
(一)中心区不突出，功能区块不明显。由于路桥是“无街不市、无户不商”的市场大区，各骨干市场零散在城区的各个片区，市场和街道都聚集了大量的人流、物流，到处显现着商业氛围，各区块功能布局相差不大，而在夜晚却到处人影稀疏、街落冷清，这在主观上给人以中心城区难找的感觉。同时，路桥“跨越式”的城市增长模式，导致老城和新区并存，老街和新道相接，城市中心区建筑密度不高，市政公共基础设施不多，功能区块衔接不强，且在沿街、沿路建有较多低档次的村民安置房，在客观上造成路桥城市中心区总体建筑形态档次不高，地标性建筑不突出，导致了中心区形象难突出。
(二)商业街（区）建设档次不高。路桥目前已形成以生活消费品市场群和生产资料市场群为特色的两大专业市场群体，专业街区和超市、连锁专卖等各种现代商贸业态并存的商业格局。目前，路桥市场林立，到处可见充满生机活力的市场，但却缺少一条档次高、能充分展示现代繁华气息的商业街。银座街、富仕路、卖芝桥路是目前路桥繁华和最具活力的商业街，但它只能是普通的商业街，却难以承担起展示一个区域高档次、高品位、良好形象的使命。且不说银座街南段和卖芝桥路是原老镇的建筑布局，即使新建的银座街中段和北段以及富仕路，其整体街区的规划设计和建筑形态总体档次不高。特别是富仕路由于其特殊的地理位置，造就了其商业街的功能形态，但其整幢单间立地式的建筑结构，即使通过立面改造，也难以体现现代高档商业街的气息。而开发建设中的远东新区，其一大功能定位为商业中心，目前只有一条贯穿城区东西作为交通要道的路桥大道，以及几条南北走向较短的支干道，也难以承担起作为展示路桥良好形象、高档次、高品位的现代商业街（区）的重任。
(三)交通规划和建设滞后。路桥目前给人的感觉是路桥“路难行、桥难走、车难停”。路桥的路方向性差，连贯性不强，初来路桥的人很难弄清方向，搞清方位。路桥的路小，三车道少、双车道多、单车道更多，一些道路经常会造成堵车。当然这具有客观性，路桥城区由于河道纵横，老国道走向弯曲等原因，造就了路桥主骨干街道路网方向性差；由于旧城新区并存，城区发展速度快等原因，造成街道路网连贯性不强。同时，由于人流杂、车流多、交通管理滞后造成严重的堵车现象。而其最根本的原因在于交通规划的滞后。在交通道路规划建设时，没有充分估计到路桥社会经济的发展速度，一些主干道路等级不高、宽度不够，许多道路没有设计非机动车道，功能不全。如泰隆街、腾达路、石浜山洞等，都成了交通的“瓶颈”。104国道复线、路院路高速公路连接线、滨海大道等主骨干道路建设滞后了好几年。同时，一些公共设施在设计时没有充分考虑停车位，导致城区停车位严重不足。
（四）城市公共设施薄弱、布局差。由于路桥是从一个镇升格为一个县级区，基础设施相对比较薄弱，特别是公园、广场等公共活动场所、休闲场所明显不足，如图书馆、青少年活动中心、科技馆、文化宫等公共基础设施都还未开建，致使
群众在双休日、在晚上无处可去，这也是造成路桥街落冷清的一大原因。同时，由于地下排污、通信等管网规划设施滞后，造成目前街道经常“开膛剖肚”，给行人带来极大的不便。而已建成的一些公共设施，也由于布局、规划、档次等原因没有充分发挥应有的功能。如影剧院本来是一个文化宣传和集聚人气的场所，但由于形象不鲜明、缺少停车场以及规模少、档次低等原因，成为了一个被遗忘的“角落”。而投资多、规模大、环境美的永安广场，由于建在交通要道边，离居民小区远，致使功能发挥十分有限。又如客运中心由于设计规模少、发展空间不足，带动周边要素发展十分有限，又面临着被置换的命运。
（五）建筑形态档次不高。城区各建筑单体总体档次不高，除了10多幢高楼以外，基本上以5—6层的单间立地排式结构建设，高度不高，体量不大。特别是建区初期的村民安置房，还超脱不了农村建筑“大寨式”连排单间的影子，建筑形态单一，材质较差，色彩零乱，立面难看，和现代城区的形象极不相称。同时，由于民间资金丰厚，居民普遍较富，对单间街面房的需求强烈，而政府过多强调利用民间资金推进城市建设，致使长期以来城区宗地出让较少，城区缺乏功能配套设施完善、档次较高的居住小区的开发，导致人居环境相对较差，也导致街面房基本以单间立地形式建设，缺少那种高耸、豪华且层次感强的现代建筑，严重影响了现代商贸城的亮丽城市形象。
二、路桥城市发展的框架和蓝图
浙江省城市化发展布局总的构想是把整个城镇体系分为五级，杭州、宁波、温州为一级主区，台州和金华是两个一级亚区。根据最新的《台州市城市总体规划纲要》（稿件），台州的城市性质定位为浙江中部区域中心城市，制造业、商贸发达的现代化港口城市；城市主要职能是我国东南沿海重要的现代化工业基地和商贸中心，浙江中部沿海港口城市、重要的旅游集散地，台州市政治、经济、文化中心。发展总体目标是经过20年的努力，经济社会与城市的主要发展指标达到或接近发达国家水平；成为浙江省一类城市，长江三角洲经济区二类城市；充分发挥对市域的辐射带动作用；拥有完善的公共设施、基础设施与高效的交通系统，具备良好的人居环境与优美的城市景观；经济繁荣，社会文明，适于生活居住、适于创业发展的现代化区域中心城市。近期（2002-2008）发展主要目标是集中力量，完善铁路、港口、高等级公路等对外交通系统，加快环境、供水、供电等重大基础设施建设，使台州的区域基础设施建设达到沿海地区先进水平，进一步推动市区建设，启动各类工业园区开发，引导产业集聚。基本改善城市形象，美化城市景观。中期（2008—2010）发展主要目标是进一步完善城市基础设施与公共设施，市区功能日臻完善，文化、教育、体育、卫生等设施的建设达到浙江省先进水平。同时，黄岩、路桥等城区的城市功能进一步完善。完成主要工业园区的开发，工业园区产值占工业总产值得60%以上。城区生活环境进一步改善，绿心生态环境得到良好维护和保护性开发，各项指标基本达到现代化标准。远期（2010—2020）发展主要目标是进一步推动产业与人口的集聚，同时工业污染得到基本控制和治理，城市生态环境根本改善。产业结构持续调整，高新技术产业发展水平明显提高，第三产业比重超过52%，区域中心城市的作用不断强化，发展为浙江省一类城市。
路桥城市发展的目标定位是建设区域性的现代商贸中心。根据路桥区现状发展特点及未来发展趋势，其空间结构将形成一轴两片多组团的格局。一轴：指贯穿路桥区东西两翼的空间发展主轴，该轴线以滨海大道和104国道等重要东西向主干道为载体。两片：分别指主城区和滨海工业区。多组团：根据总规修编主城区一片可分为三个组团，分别为中心组团、桐屿商贸组团和中部发展组团。滨海工业新城可分为产业发展组团、居住服务组团。组团与组团之间通过以天然水系或山体为核心景观的生态基质进行隔离。这四个组团的功能结构如下：
（一）中心组团。该组团即路桥主体城区，范围包括路桥、路南、路北三个街道的大部分用地。组团着重改善城市环境、提高文化品位，体现水乡特色，突出现代化城市气息，加快产业结构调整，以培育中心城区的聚集功能、创新功能、管理功能和服务功能为趋势，大力发展金融、信息、商贸、文化、旅游等高服务产业。同时，重点发展都市型工业，对不适宜中心城区发展的工业企业逐步迁至滨海工业新城，以优化城市环境、美化城市形象、提升城市空间。并实行旧城改造策略，采取保护与改造并举的方针，对文物古迹加以妥善的保护和恢复，着重挖掘其旅游价值。用地以商业、文化居住为主要内容，重点整理老城路网系统。
（二）桐屿商贸组团。该组团由桐屿街道及螺洋街道用地组成。面积约16.8平方公里。组团的发展方向为以区域性批发市场建设为重点的现代商贸区，强调人居环境的生态居住区。该组团毗领中心城区，由于台州市火车站线的选址一直悬而未定，其用地故得以控制并保留至今。这为中心城区的空间整合和功能置换提供了更大的发展空间。随着台州市铁路线选址方案的逐步明朗化。该组团的发展优势将更加突现，是未来五年内路桥区重点发展的区域。如果客运站及货运站落户于该组团，可结合路桥中心城区专业批发市场面临整合的趋势，在组团中心区位结合客运站的设置，高标准建设功能更新、环境更好，以生活消费品为主的现代化市场群，大力发展现代商贸区。由于火车客运站前空间也是展示台州城市新形象的重要门户，因此，该区域的城市建设必须重点考虑城市景观环境的设计及城市交通的组织。适量开发若干具有一定规模和高水平建设的现代生态居住区。
（三）中部组团。该组团以迎宾大道、机新路及南山东麓为组团边缘。面积约19.6平方公里，包括峰江、路南街道及新桥镇用地。其中大部分用地已规划为过渡型的中部工业区用地。路桥中部工业园区的规划目标为：建设路桥近期先进特色产业制造基地和大型生产资料市场园区，并为远期城市功能结构调整建立基本构架。近期发展现代制造业和生产资料市场及以花木基地为主导的现代生态农业，远期重点发展现代商贸业及居住功能。选择峰江驻地作为组团的服务核心，以组团规模为单位，高标准配置各项公共设施及相关市政配套设施。新桥镇应弱化其行政功通能，逐步发展以组团内的现
代居住社区。
（四）滨海工业城。滨海工业新城的建设为路桥的城市结构和产业结构的调整与提升提供了广阔的空间，是路桥未来新的经济增长点。由于机场的限制，工业呈一定的跨越式发展格局。当工业区人口集聚到一定的规模，则须在滨海沿线发展以居住和公共服务为主的新组团，最终实现从工业新城到滨海新城的跨越。因此，滨海工业城的定位不仅仅是大规模的工业区，而是未来台州市的新城区，其开发建设必须树立高标准的规划原则和建设原则，为未来城市发展留有充分的想象空间。
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目前，路桥各组团建设的规划已基本明确，未来发展的蓝图已基本绘就，其中部分已开始了实施。现阶段，路桥远东新区、省级历史文化保护区、中心工业区、中部工业区、滨海工业新城以及绿心规划区、灵山居住区、南山生态观光园区等几个更为具体的子组团，已基本完成了规划设计，许多工程已开始实施。远东新区在现有4.32平方公里的基础上，通过新行政中心、台州医学城、博物馆等项目建设，北扩西延，形成占地10平方公里，以新行政中心、商贸、会展、居住、科教文卫设施为主体的新核心区。规划面积2.28平方公里的路桥省级历史文化保护区，分为重点保护区、风貌协调区、建设控制地带和文物保护单位及保护点四个部分，以十里长街为主体，以商贸活动为特色，通过严格、细致的保护与合理的开发，展现路桥浓厚的宗教文化特色和传统民居建筑群体景观，使“十里长街”成为设施先进、环境优美，具有浓厚历史传统、地方特色以及商业活动的特色街区。目前一期保护改造古街轮廓初现。中心工业园区将以火车场站、吉利汽车城、物流园区、工业、商贸业建设为重点，打造路桥未来现代商贸区。中部工业区以工业、商业街区和生产资料市场群为主，将城区向南延伸，形成未来的中部组团。绿心旅游休闲度假区将按照市里的绿心开发总体规划，引进中国民营经济论坛、高尔夫球场等项目，建设成为集旅游、休闲、健身、集会、度假为一体的高档次度假区。灵山生态居住区将通过建设沿山一带的高档住宅区，带动整个山体的旅游休闲开发。南山生态旅游观光区通过南山植物园二期、石滨和南山游步道、花卉苗木园区等项目建设，建成以生态农业、花卉苗木、植物林带、山体观光、沿山居住为主体的高档旅游区。通过这几个子组团的建设，扩大路桥建成区面积，提升城市空间，初步形成“古今商城，生态都市”的新框架。
三、城市新区开发建设的几点思考
经过前一轮的城市建设，我们在取得巨大建设成就的同时，也看到了存在的许多不足。当前，我区下一轮的城市建设蓝图已基本绘就，进入打造“都市路桥”，实施城乡一体化发展战略的关健时期。因此，我们在新区开发中，要认真总结上一轮我区城市建设的经验教训，借鉴各地城市建设的成功经验，全面推进城市建设进程，全力打造“都市路桥”。为此，在新区开发建设中，应重点把握好以下几方面。
（一）在发展战略上，要实施大集中小分散的城镇空间发展模式。路桥作为一个以市场为主导、制造业为带动，自下而上发展起来的城区，既面临以工业扩张为主的城市快速非理性扩张的压力，也面临着城市化水平低、区域发展不平衡发展的现实问题。我区现在的城乡空间发展是一种基于乡村工业化发展模式上的自下而上的无组织的分散发展模式，造成城乡空间无序分散的形态，土地资源粗放利用。在我区社会经济实现跨越式发展的关键时期，我们必须为路桥区提供一个合理的空间构架和现实的发展空间。我区城市建设发展到目前的状态，进一步的分散发展危害巨大，集中发展建设是路桥区城镇建设首先要解决的问题。因此，路桥城市建设在空间上应强调集中，以突出紧凑的空间形象。在城市以外的地域，根据现状和未来发展，适当小分散的控制建设发展。要打破村、镇（街道）两级行政界限的限制，最大限度地发挥城市建设空间聚集效益和规模效益，对城市空间资源进行合理配置。我区只有实施大集中小分散的发展战略才能从根本上扭转分散发展的低水平状态，保证城市的可持续发展和达到高水平的城市发展阶段。同时，根据我区现状的发展条件和未来的发展需求，我们可以判断，路桥城区还处在内聚式与外溢式相结合的发展过程，城市的主要发展方向是往西和往东。向北受行政边界的制约，基本上没有发展空间。西侧距离城区中心较近，有一定的建设用地，且用地条件优越，是城区发展优先考虑的方向。主城区往东由于受机场的限制，有一定的制约，但随着滨海大道的修建及未来滨海工业城的发展，城市宏观跨越已是必然的选择。
（二）在规划把关上，要重视规划的超前性，确保规划的权威性和严肃性。规划是龙头，有一个高起点的总体规划、分区规划、控制性详规和实施蓝图，并保证严格实施，就能营造城市的品牌形象，创造富于吸引力的投资环境，凝聚人气和资本，提升城市品位和档次。我区以前总体规划意识不强，存在着“先繁荣、后市容；先流通、后交通；先污染、后治理”的现象，一切都被动应付。城市虽有规划，但立意和起点不高，缺乏超前意识和大手笔，修订得也不及时，城市功能不全，系统性和配套性差，特别是环境意识淡薄。有些规划有了，水平也是可以的，但由于执行力度不够，缺乏权威性和统一性，执法、监督队伍素质低等原因，执行中往往走样，结果最终还是不理想。应该说，城市规划本身是难以调控城市规模的，也不可能为城市功能进行终生定位，但是规划可以调控和影响城市未来的发展。因此，我们要强化规划意识，树立生态和可持续发展的理念，坚持适用、经济、美观相结合的原则，严格规划控制，注重建筑、环境容量、配套设施、形体景观等规划元素的互相配比，不要顾此失彼。在不影响自然人文景观和周围建筑的采光通风的情况下，鼓励建设高层建筑，全面实行立改套。适当降低建筑密度；根据所在区域的自然和人文情况，对人口密度、绿化率、空地率做出适当限制；注重对建筑的风格、色彩、轮廓空间组合等方面进行控制；重视中央商务区（CBD）的规划建设，特别强调园林绿地、各类公共活动场所和各类停车场等三种具有静态功能的公共场地建设，这对于提高城市品位，发展城市经济和增进城市居民生活质量，意义非比寻常。
（三）在土地开发上，要实施城市土地的综合开发模式。城市土地的综合开发，也叫房地产综合开发，包括土地开发、房屋开
发（请登陆这个网址浏览更多文章6636.bak.cn）和基础设施开发三个部分。城市的发展应以房地产综合开发为依托。在建区初期，路桥的城市建设是线条式发展，城市框架的拉大主要靠道路建设和群众建房来实现。群众建房多以5-6层的立地房为主，且房前屋后多乱搭建，这造成了城市景观零乱、立面单一，功能不全，缺乏品位。同时，我区以前在城市土地出让上走的是成熟一块出让一块建设一块的单项出让的路子，这不仅降低了单位土地的收益而且导致城市建筑缺乏整体感和协调性。因此，我们在新区土地开发模式上，要根据城市总体规划和社会经济发展计划的要求，实行“统一规划、统一征地、统一设计、统一施工、统一配套、统一管理”的原则，有计划、有步骤地进行综合开发建设。在具体开发内容上，要对规划设计、征地拆迁、土地开发、组织施工、验收交用，做到各个环节紧密衔接、互相配合和协调发展，以求缩短工期，取得良好的经济效益；对工业、交通、住宅、科教文卫、商业服务、市政工程、园林绿化等所需用地，根据需要和可能，分轻重缓急，统筹安排，配套建设，分期交付使用。要通过对各项目的综合平衡，最合理地安排交通、电力、通讯、给排水、供气、消防等诸种设施与主要用地功能之间的比例关系和开发秩序，避免各项开发投资因互相干扰而降低效益。在开发规模上，要做到合理适度。要研究开发强度，保证城市社会、经济、环境三大效益均衡发展。通过综合开发，合理安排互补功能用地的充足空间，实现规模经济，提高土地的利用系数。
城乡统筹发展规划篇5
关键词：统筹城乡；规划；主体功能区；城镇体系；村镇布局
中图分类号：tU98；F291.3文献标识码：a文章编号：0439-8114（2013）18-4529-04
自党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”以来，我国开启了以城乡一体化推倒城乡“二元墙”的历史进程。在以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”时期，统筹城乡发展是城市与农村全面、协调、可持续发展的体现，城乡一体化也是转变经济发展方式、实现又好又快发展的载体与潜力所在。规划是对未来发展的谋划与部署，规划能够科学有效地引导未来的发展，须具备规划对象明确、理念先进、体系健全、功能清晰的特征[1]。从规划的视角探讨统筹城乡发展，需要明确规划的理念符合科学发展观要求，规划推进的层次和体系应健全，规划的目标及对城乡协调发展的贡献应清晰。但是，目前对统筹城乡规划的研究多为一体化目标的愿景描述，如通过产业布局、基础设施、人口分布、资源开发、环境保护等一体化规划促进城乡融合发展。从城乡发展的空间层次来看，实现城乡统筹发展需要宏观、中观、微观不同层面的规划彼此衔接互补，才能在发展起点上明确城乡各自的主体功能与发展定位；在城乡传导机制上依托载体发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用；在城乡薄弱环节的村镇地域上强化规划引导，实现资源配置最优与空间利用最大化的目标，来推进城乡协调发展。
1宏观层面——落实主体功能区规划
国家“十一五”规划中提到“各地区要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。主体功能区理念是基于我国空间开发秩序失衡、各地快速推进工业化和城镇化带来的资源环境矛盾日益突出的背景下提出的，被视为填补我国空间规划空白的重要内容[2]，对指导城乡协调发展具有基础性规范作用。
1.1主体功能区战略促进城乡协调发展
主体功能区的提出在理论上丰富了区域经济发展理论，创新了区域经济管理理论，完善了区域规划体系，实践中促进了区域的合理分工与协调发展，推动经济发展方式的转变，有利于政府对区域分类指导和调控。尽管主体功能区规划的推进实施有各种阻力，但“十二五”规划进一步明确要实施主体功能区战略，相比于“十一五”规划依据开发强度划分的四类功能区，“十二五”规划更加具体和形象，依据区域形态划分为城市化地区、农产品主产区和生态功能区三类。作为空间规划的主体功能区战略，看似与统筹城乡发展关联性不大，实际上，落实主体功能区对城市与农村两大类地域系统明确各自定位，形成差异化发展模式具有促进作用。目前城乡协作关系过度强调城市与农村的生产职能和商品交换，而对广大农村地区（包括农产品主产区、林区、牧区）所拥有的生态环境职能和优势却未赋予价值内涵与量化补偿，抹杀了这些地区的生态环境优势，强化了城市在要素集聚与生产交换方面的优势，却弱化了广大农村作为比较优势的生态环境优势，使农村在城乡关系中处于被动、弱势地位。而主体功能区规划的落实及配套生态补偿机制的建立，有利于不同区域明确主体功能定位，采取差异化的发展战略形成布局合理、形态各异、功能互补的空间格局，是保障城市与农村两类异质单元得以可持续协调发展的必由之路，从而改变某些地区城市化进程中形成的“城市像农村、农村像城市”的怪相。
1.2各类主体功能区推进策略
省域层面在统筹城乡发展进程中，应把主体功能区规划作为一种基础性战略规划，在国家和省域两级功能区划分的基础上，在各市、县域亦可借鉴区划思想实行功能分区，如广州增城市等就是通过主体功能区划分来实现县域经济科学发展。对开发密度较高的区域实行优化开发，重点发展服务业等高端产业，引导一般产业向城市转移，通过产业转移、功能辐射带动周边地区发展，从而实现城乡协调发展；对承载能力较强的区域实行重点开发，使之成为工业化、城镇化的主要空间载体，提高综合承载能力，集聚更多农村富余人口，为统筹城乡发展、发展现代农业减轻人口压力；对担负一定生态职能的区域实行限制开发，发展符合地方承载容量的特色产业，并逐步引导超载人口转移到重点开发地区。这类地区切不可盲目追求工业化和城镇化而破坏生态环境，因为开发地区的生态破坏会影响到更大范围乃至全国的生态安全和粮食安全，尤其对该区域的农村和农民而言，更是失去了未来发展的基础和保障；对各类自然保护区实施严格禁止开发的保护策略，控制人为因素的干扰与破坏。
2中观层面——完善城镇体系规划
城镇体系是区域经济组织的地域载体，由大、中、小城市和村镇组成，城镇体系结构包括职能结构和等级规模结构两方面。按照系统论的观点，结构决定功能，城镇体系结构的优劣直接决定了城镇体系组织生产要素的效率与效益[3]。而统筹城乡发展中的两大地域单元——城市和农村，正是处于城镇体系的两端，实现城市带动农村的目标，需要在城镇体系规划上明晰职能结构和等级规模结构，即明确职能分工以实现功能互补和交错发展，健全等级规模体系以实现功能的传导和辐射。
2.1城镇职能结构
城镇职能结构是城镇体系中不同层级城镇所承担的职能及彼此的协作关系。目前我国中西部城乡差距较大的省域，城镇体系职能结构上存在功能定位模糊、同质化竞争加剧以及区域剥夺问题[4]。具体表现为城市过度依赖第二产业发展的拉动，且第二产业对农业的拉动有限，第三产业滞后，中小城市和小城镇缺乏立足各自区情的特色产业，大城市集聚过多资金、技术、人才等要素而对中小城市及村镇扩散辐射不够。
鉴于城镇职能结构在城乡关联、协同发展上的作用与地位，统筹城乡发展规划在中观层面应着眼于城镇职能结构的完善以提高其对城乡协调发展的贡献。在职能结构规划上应按照各城市之间在产业链条的不同环节发挥各自的比较优势，实现分工协作在产业链上的契合[5]。如图1所示，中心城市在产业链条的两端从事高附加值的行业，如上游的总部经济、研发设计、人力资源培训和下游的物流、营销、结算、售后服务等；小城镇与中心城市形成互补，从事中间环节的加工制造、组装等环节；中小城市作为二者之间的过渡，承担相应的产业分工，以此促进区域内城乡地域分工网络的形成。同时，广大的县域与农村需要立足区情，挖掘自身拥有的比较优势且和本地农业关联密切的加工业、特色产业，以提升农业产业化水平和农民收入，实现就地城镇化。
2.2城镇等级规模结构
城镇等级规模结构是城镇体系中不同等级规模城镇的数量及比例关系。城镇等级规模结构表征城镇体系的发育程度，也反映城乡关联及协调发展水平。合理的城镇等级规模结构表现为不同等级城镇的数量合理及匹配科学，可以发挥各自的规模与职能优势，对集聚产业、承载人口、促进城乡关联发展具有正向促进作用。我国各省域的城镇等级规模结构表现为中西部省域呈现首位分布的特征，首位城市垄断性强，等级序列存在中间断层，制约了城镇功能的传导与辐射。而城乡发展一体化程度较高的东部发达省域的等级规模体系较为健全，依托中心城市、大中小城市、小城镇构建的等级体系发挥联系城乡的载体与纽带作用，生产要素在不同等级城镇之间得到高效配置，城镇规模和功能在动态升级中得到提升，从而实现城市与农村的一体化发展。
本研究用城市经济首位度和城乡发展差距来衡量城镇等级规模体系。城市经济首位度是衡量区域城镇体系的一个指标，是指区域中第一位城市规模与第二位城市规模之比，城市规模可以用城市经济总量来体现。城乡发展差距用城镇人均可支配收入与农民纯收入的比值来测度。以2010年数据为例，对中国主要省份城市经济首位度和城乡收入差距进行对比。由比较结果（表1）可以看出，中西部省域城镇体系发育程度整体滞后于东部，多数省域仍处于单中心增长阶段，城市经济首位度普遍较高，大于首位度的合理取值区间1.5～2.0。东部省域城镇体系发育程度较高，省域内部不再依赖单增长极带动区域发展，呈现双核心或多极化增长，城乡发展的网络化组织体系日益健全完善。
因此，发挥城镇等级体系组织区域经济运行及城乡关联的职能，省域层面必须兼顾各城市规模的壮大与全省合理的梯度层级，避免出现城镇体系的中间断层导致孤岛效应，制约城镇职能的扩散与城乡分工的协作。需要在全省范围内规划省域主中心、省域副中心、区域性中心等不同层级的中心城市，发挥各自在不同空间尺度与地域范围的组织、引领作用。并且需要培育县域在统筹城乡关系中的核心作用，使县域成为连接农副产品“进城”、工业产品和服务产品“下乡”的桥梁纽带，依托县域经济实力的壮大和城镇设施的改善，拉动农村富余劳动力实现就地转移，以最小的社会成本完成城镇化。
3微观层面——推进村镇布局规划
村镇作为城镇体系的一个组成部分，理应包括在城镇体系规划范畴之中。但以往我国的城镇规划只涉及城市，对广大村镇而言是空白。随着《城乡规划法》的实施及社会主义新农村建设的推进，村镇规划在新农村建设、统筹城乡发展中的作用日益受到重视。而规划的本质特征是前瞻性、科学性，尊重地域文化差异、产业发展规律、人居环境科学来编制村镇规划，是实现村镇协调、可持续发展的前提。并且，当前各区域新农村建设中受资金匮乏制约，均采用“示范点”带动，以点带面发挥引领、示范效应，而村镇规划正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重复建设和二次改造所造成的浪费，因为规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费，尤其示范点的选择与规划应充分体现适用性和推广性，即兼顾点的选择与面的推广。
纵观国内统筹城乡先行地区，一条共同的经验就是依托“三个集中”推进城乡协调发展步伐，即工业向园区集中、农民向新型社区集中、土地向规模经营集中。而推进“三个集中”都需要规划先行，发挥规划在引导要素流向、集中和承载产业、人口方面的先导作用。着眼于统筹城乡发展的目标导向，在村镇规划中重点要解决三方面问题，即村镇发展的战略定位、村镇的等级规模、土地资源的集约利用。
3.1村镇发展定位
村镇的战略定位应秉承“生活、生产、生态”的原则，既要提炼彰显村镇的比较优势，又要顺应未来村镇发展的趋势与潮流。村镇应在地级市框架下构建各展所长、特色突出、差异化定位、错位发展的空间格局。具有农业基础的村镇应壮大农业的规模优势，发展农产品精深加工，延长产业链条，将提高的附加值来增加农民收入。一些资源型小城镇，应在不破坏自然生态的前提下适度开发，以资源型产业起步走新型工业化道路，丰富产业部门体系，避免过度依赖资源型产业支撑增长。具有良好生态环境的村镇可以规划发展乡村生态旅游、文化旅游，发挥旅游业的强关联带动效应来促进村镇的服务业发展，提升城镇化水平。
3.2村镇等级体系
村镇的等级规模定位是基于村镇的资源环境承载能力和在区域城镇体系中的地位来确定。在引导农民向新型社区集中的过程中，需要有计划有步骤地形成县域中心城区—小城区—特色镇—新型社区—自然村落的等级体系。因此，立足村镇自然本底条件、服从区域城镇等级体系分工、合理确定各村镇的发展规模和承载人口、产业容量，确定对具有文化遗产性质的村落进行保护，并保证农民建房的选址安全。在此基础上，规划建设基础设施和公共服务，从而避免基础设施和公共服务在村镇间的低效配置和浪费的弊端。
3.3村镇土地资源
土地资源的集约利用既是提高农村生产要素配置效率和实现农村要素收益的途径，也是保障城乡发展格局维护国家粮食安全的战略需要。在村镇规划中实现土地资源的集约利用，即要求管住总量、用好增量、盘活存量、提高质量，从而实现节约集约利用土地。尤其对项目用地要严格批前审查，根据其行业、产业发展及投资强度等进行严格的项目预审，以确定合理的供地规模，并根据项目建设进度实施分批供地，同时对农村宅基地进行整理归并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。
在通过村镇规划引导“三个集中”进程中，应吸聚工业向园区集中，优化产业规划布局，加大基础设施投资和建设力度，加快培育和扶持主业突出、配套完善的产业集群，完善产业链条以发挥集聚效应，形成“块状经济”来提高规模效益。实施重点镇优先发展战略，选择一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其转变为现代小城市，提升人口吸纳能力。同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，推动土地流转，积极策划包装项目带动发展，通过土地流转，发展壮大合作组织、种养大户、家庭农场、龙头企业等现代市场主体，通过他们引领农民致富。
参考文献：
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[2]樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007（4）：339-350.
[3]陶良虎.中国区域经济：理论、实务、案例[m].北京：研究出版社，2009.208.
城乡统筹发展规划篇6
关键词：城乡统筹；控制性详细规划
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：
abstract:thecoreoftheurbanandruralareasistobreaktheurban-ruraldivisionmanagementsystem,eliminatethecontradictionbetweenurbanandruralareas,narrowthegapbetweenurbanandruralareas,realizetheintegrationofurbanandruralareas.inphysicalspaceinurbanandruralareasofthedemandsoftheneedtorealizethecityplanning,contacttheregulatoryplanningsysteminthespecialposition,andconcludesthattheregulatorycompilationandimplementationofurbanandruralrelationshipqualitycaneffectivelypromote,regulatoryistheimportanttoolofruralandurbanoverallplanimplementation.
Keywords:urbanandrural;Regulatorydetailedplanning
从党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”到现在已有将近10年，统筹城乡发展始终居于五个统筹的首位。如何才能使城乡统筹发展积极有效的持续推进，除了国家宏观层面的政策保障外，其微观层面的物质空间落实至关重要，而城乡建设的直接依据就是控制性详细规划。在此背景下对城乡统筹与控制性详细规划的关系进行梳理，以期对城乡统筹发展提供一些思路。
1城乡统筹的概念与内涵
1.1城乡统筹的概念
百度百科里对“城乡统筹”的解释是，“城”和“乡”在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹就是要改变和消除过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。
1.2城乡统筹的内涵
在现有的研究文献中，对于城乡统筹的内涵还很难达成共识，许多对于城乡统筹的研究融于城乡一体化、城乡融合、乡村城市化以及城市化发展的问题中，社会学界、经济学界、生态学界以及城市规划者，分别从不同角度对城乡统筹问题进行了探讨，例如社会学者认为城乡统筹就是要消灭城乡差别，使城市和乡村融合为一体；经济学者依据经济规律，认为城乡统筹是指统一布局城乡经济，使城乡生产力优化分工，以取得最佳的经济效益等。
城乡统筹问题的核心内容在于城乡的协调发展，即把城市与乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体，城带乡、乡促城，互为资源、互为市场、互相服务，空间上互为环境，在经济、社会、环境效益统一的前提下，促使整个城乡的可持续发展。
作者认为，城乡统筹的目的是促进城市和乡村共同繁荣发展，但随着中国经济社会的发展，城乡之间的差距还是很大，所以现阶段的重点是在经济、教育、文化和社会保障方面加大对乡村地区的投入，使财政政策倾斜农村地区，在城乡共同发展的条件下，重点发展乡村地区，以此缩小城乡之间的差距。
2控制性详细规划的涵义及作用
2.1控制性详细规划的涵义
在《城市规划基本术语标准》（GB/t50280―1998）中，控制性详细规划的定义是：“以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标，道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求”。
控制性详细规划作为衔接总体规划和修建性详细规划的关键性编制层次，既有整体控制的要求，又有局部控制的要求；既能延续并深化总体规划意图，又能对城市片区及地块建设提出可直接指导修建性详细规划编制的准则。同时，控制性详细规划作为规划管理的依据，对城市空间资源、土地资源和房地产市场起到很好的监控作用，适应我国城市快速发展的需要，大大缩短了决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高了城市建设的效率。
2.2控制性详细规划的作用
控制性详细规划在规划体系中具有宏观把控和微观操作的双重特性。城市总体规划是一定时期内城市发展的整体战略框架，研究城市土地利用、总体布局、发展方向等战略层面的问题，不可能对每一个地块提出详细、明确的规划要求。而修建性详细规划是对小范围内城市开发建设活动所进行的总平面布局和空间形体组织，它提供的是用于具体项目建设的蓝图。从总体规划到修建性详细规划，是一个从宏观到微观，从战略层面到操作层面的过程。如果在城市具体项目建设过程中，对规划范围内外的现状、环境、发展、功能联系、建设配套等一系列问题的整体性综合研究不够，很容易脱离整体、脱离实际，缺少地方特色和城市特色，甚至造成建设性破坏。因此，控制性详细规划作为两者之间有效的过渡与衔接，起到落实和深化总体规划，指导修建性详细规划的作用，确保城市规划体系的完善和连续。
控制性详细规划除了在规划体系中居于主要地位外，还是城市政策的重要载体。城市政策是一定时期内为实现城市发展的某种目标而采取的特别措施。城市政策与城市原则相比，城市政策的针对性更强。控制性详细规划作为管理城市空间资源、土地资源和房地产市场的一种公共政策，在编制和实施过程中包含诸如城市产业结构、城市用地结构、城市人口空间分布、城市环境保护等广泛的政策性内容，传达城市政策信息的同时，引导城市社会、经济、环境协调发展。城市开发过程中各类经济组织和个人可以通过控制性详细规划所提供的政策，辅以城市未来发展的相关政策和信息来消除开发项目决策时所面对的不确定性和风险，从而促进资源的有效配置和合理利用。
3控制性详细规划是城乡统筹发展的重要工具
城乡统筹发展是消除城乡矛盾，使城乡居民在经济、教育、文化、社会保障等方面达到同一水平的重要国策。除了国家加大对乡村地区的财政投入外，更重要的是要通过发展现代农业，城市产业向农村转移，使乡村经济有一个大幅度的提升。同时对乡村地区基础设施和公共设施建设投入的多少，是乡村能否快步赶上城市的关键，也是城乡统筹发展的物质前提。
区域规划、总体规划对城乡统筹发展在物质空间和社会经济上有一个宏观的指导和控制，控制性详细规划通过更为详细深入的研究后具体落实区域和总体规划的宏观政策，在城乡统筹发展的物质空间的落实上扮演了重要角色。
控制性详细规划的控制内容主要包括土地使用控制、环境容量控制、建筑建造控制、城市设计引导、配套设施控制和行为活动控制。按其控制方法可分为规定性和指导性两大类内容，规定性是在实施规划控制和管理时必须遵守执行的，这使得有利于乡村发展的政策得到强有力的保障。
宏观上，控制性详细规划的编制不只是简单的对总体规划的落实，它需要对现状及政策进行更为细致的研究，并及时反馈给上位规划进行调整。微观上，控制性详细规划对具体的建设进行规定和赋予法律效力，为乡村地区的环境保护、基础设施和公共设施的配置以及产业布局的规划实施提供了具体详细的规划依据和法律保障。所以，控制性详细规划对城乡统筹发展的物质空间布局和政策的快速合理落实起到了积极作用。
4结论
城乡统筹在物质空间上的要求需要城市规划来实现，控制性详细规划具有宏观把控和微观落实的双重特性，其编制与实施的优劣关系城乡统筹能否有效的推进。控制性详细规划是城乡统筹落实的重要工具。
参考文献:
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[2]林凌.统筹城乡发展的重大举措[J].开放导报,2007(4).
[3]郭建军.我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议[J].经济研究参考,2007(1).
城乡统筹发展规划篇7
【关键词】城乡统筹经济主体利益博弈
农业是目前我国经济最薄弱的环节，农村经济的发展严重落后于城市，其症结就是城乡二元结构矛盾，而且差距还有不断扩大的趋势。城乡统筹发展已成为我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容，也是一个国家和地区生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。博弈论主要研究一个经济主体的选择受到其他经济主体选择的影响，而且反过来影响到其他主体选择时的决策和均衡问题。博弈论被广泛应用于经济学中，逐渐成为分析经济活动的必备工具。本文以博弈论理论为依据，分析城乡统筹发展过程中不同经济主体的利益博弈，从而得到对城乡统筹发展的启示。
一、城乡统筹发展的内涵和意义
1、城乡统筹发展的内涵
城乡统筹发展是指城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域范围内，谋求融合发展、协调共生的过程。在这里，城市和乡村是一个整体，人口、资金、信息和物资等要素在城乡间自由流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依存，因此，应充分发挥城市与乡村各自的优势与作用，使城乡经济相互渗透，相辅相成，最终实现共同繁荣。
2、城乡统筹发展的意义
（1）城乡统筹发展是建设和谐社会的必然要求。构建和谐社会是当前乃至今后一段时间各级政府的重要奋斗目标。和谐社会是城乡协调发展的社会，工农关系顺畅健康的社会。我国经济社会发展不协调、城乡差距大，其原因是农村发展滞后，农业基础薄弱，农民还不富裕，主要体现在城乡居民收入差距上。“三农问题”的存在不仅制约国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家长治久安，必须靠城乡统筹经济社会发展，推进城乡统筹发展来解决。
（2）城乡统筹发展是实现社会经济可持续发展的重要战略举措。城乡统筹发展是城市反哺农村、工业反哺农业的历史发展阶段的必然选择，如果不及时调整工农业和城乡关系，则会加剧社会和经济发展的许多矛盾，制约我国的长远发展。通过城乡统筹发展改变长期以来农业农村支持工业和城市发展的不合理局面，可形成工农业平等协调发展和城乡共同繁荣进步的和谐局面。
二、城乡统筹发展中经济主体的利益博弈
1、区域公共环境保护的博弈
区域公共环境是区域内各个经济主体赖以生存的共同外环境，若环境遭到污染，将影响到区域内每个经济主体的利益。同样，污染的环境要得到治理和保护，需要各个经济主体的公共合作，因此，区域环境具有典型的外部经济性。然而在现实中，区域环境保护的目标却常常难以实现。
用博弈论来解释，可以这样看，假设区域内有两个经济主体1和2，需要的成本分别都为5个单位，可以获得的利润分别都是10个单位，治理环境污染分别需要耗费2个单位（当然，没有强制命令的话经济主体可以选择治理或不治理）。短期内博弈的矩阵如表1所示。
如果别人都遵守环境保护的规定进行治理，而他违章排污，节省了污染处理的投入成本2个单位，而且享受到了别人环境保护带来的好处，因此他会在治理污染和违章排污之间，选择违章排污。如果别人都违章污染环境，而他遵守环境保护规定进行治理，要多消耗2个单位，不仅加大了成本，而且又享受不了环境保护带来的好处，他当然不会选择治理污染。这样，大家尽管可能已经认识到环境保护的好处，但是在没有外在力约束的情况下，大都还是不会积极治理污染，因为违章排污是每个经济主体的最优选择，大家都污染环境就是纳什均衡。
近年来我国许多地区大力招商引资，为地方经济的繁荣作出主要贡献的同时，环境问题日益突出。各地方政府虽然在城乡规划与发展中对污染的控制与治理卓有成效，但很多地方的城市与乡村未形成统一规划的局面，究其原因，一方面企业为追求利润最大化，逃避污染治理的责任；另一方面政府之间缺乏配合的积极性，在短期利益的驱动下，大量工业废弃物从城市转向城市的边沿以及周边各乡镇，城市周边地区的人民生活质量受到严重影响，甚至造成恶劣的后果。这里既存在着企业之间的博弈，更存在着各地方政府之间的博弈。因此环境污染问题尽管已得到了有关方面的重视，但因为城乡统筹规划制度的缺失而使问题迟迟得不到解决。
2、城乡统筹发展中公共项目建设的博弈
城乡统筹发展的过程中，各开发商在城市与乡镇以开发房产、生产型企业、娱乐场所等见效快的居多，并从一个点扩展至一个街区或几个街区。而公共空间项目，如绿地、图书馆、停车场等却十分缺乏。用博弈论解释：是因为城乡公共项目对开发者而言不会带来直接收益，却有积极的外部效益，公共空间环境品质的提高可以带来区域的长期效益。在消费公共物品时，每个“理性人”都会做一个“免费搭车者”，因此，公共项目开发很难通过开发商共同出资开发。对于一个开发商来说，如果他投资公共项目的开发，改善了周围环境的品质，别人却坐享其成，在同样的环境条件下，他的投入更多，当然不合算，这意味着生产厂商很可能得不到抵补生产成本的收益；如果别人投资公共项目从而改善了周围环境，他搭个“便车”，享受公共物品带来的好处，更合算。这样，大家尽管可能都认识到公共空间带来的好处，但从长期看厂商不会提供该物品，即公共物品很难由市场供给，至少供给不足。在没有外部强制约束的情况下，每个开发商的最优战略都是不参与公共项目的开发，博弈的结果是公共项目开发成为政府和社会的事情。
三、经济主体利益关系的重构对策
实施城乡良性互动战略，就是要通过综合运用市场和非市场力量，既充分发挥城市对农村的带动作用，又充分发挥农村对城市的促进作用，逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主交流与平等互利合作的局面，实现工业与农业、城市与农村发展良性互动，使城乡购买力在全面提高的基础上实现动态平衡，从而促进城乡统筹发展。统筹城乡发展规划的生命力在于将城市规划与乡镇规划纳入区域发展的同步轨道，是城市规划的延续与提高。在这种意义上，城乡统筹规划的实质又在于利益格局的调整和基本利益关系的重新构建，而寻求利益格局调整中的最小摩擦值是实现城乡统筹目标的重要条件。按照政府与市场的关系，城乡规划是进行“制度交易”的行为过程。
1、制定城乡统筹发展规划，实现整体利益与个人利益的和谐发展
城乡统筹发展强调集体理性，因而在以经济主体个人利益最大化为基本原则的市场中，城乡统筹发展规划时常以市场主体对立面的姿态出现，规划在实施中经常碰壁。所以规划不应停留于理想状态的表达，而应该看到实际对象。只有通过合理的制度安排，所希望的规划才有可能自觉地贯彻实施。
关于区域公共工程开发问题，不能责备开发商唯利是图，因为追求利润的最大化是市场中经济主体理性的表现，所以，解决个人理性与集体理性之间冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性，达到整体理性和个体理性的“双赢”。如在开发区域公共项目时采用Bot（Build-operate-transfer）方式，为使投资者收回投资本息，并取得一定利润，政府可以为投资者提供一些优惠政策。
2、完善城乡统筹发展制度体系，实现纳什均衡
实施城乡统筹制度是关键，在规划空间蓝图的同时，还应该研究选择什么样的制度和机制来达到规划目标。可以把开发商自主开发作为个体理性，把城乡可持续发展作为整体理性，在强调个体理性最优时（非合作博弈），与城市其他规划如区域环境整治规划、产业带规划、绿地系统规划、交通系统规划等一起达到整体最优（合作博弈）。
从理论上说，在给定的条件下，社会通常自发地趋向于某个均衡状态。社会一旦到达某个均衡状态，理性的参与者将没有积极性改变已经达到的状态，因为这个状态对于他们每一个人来说，都是“局部最优”的。所以，均衡状态是社会活动的趋势和方向。
一切均衡都是相对的，新的制度与政策会打破目前区域开发利用的一些均衡状态，使区域开发利用向着更好的某个新的均衡状态趋进。如果一种制度不能满足个人理性的话，就难以有效地贯彻下去，不满足纳什均衡要求的制度或协定是没有意义的。因此，城乡统筹发展需要设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到整体最优。城乡项目开发不是强制或感化各个开发商，让他们依照规划参与公共项目的开发，或完全由政府包揽，这不符合个人最优的理性要求。Bot投资就是一个较成功的制度安排，它兼顾了个人与集体的理性，构成了城乡统筹发展所希望的纳什均衡。
3、优化城乡统筹发展的运行机制，实现信息有效沟通
以“囚徒困境”为例。作为警察，当然是希望两个囚犯都能老实坦白，因此，在设计制度时，就要从囚犯的角度考虑，在不同的制度条件下，囚犯可能做出怎样的反应，要了解囚犯的心理，这就是信息的作用。在城乡统筹发展工作中，规划部门只有知道对象所想，对象做出的反应，那么做出的规划才具可行性。另外，从西方发达国家政府治理理念的发展趋势看，规划已经不再局限于固定的模式（如分权、私有化等），而以“问题干预”分析为基础，强调随机制宜或权变观念，这更需要大量、如实的信息的支撑进行制度设计。相反，规划一味推崇集体理性，忽视公众、开发商的切身要求，规划必然是难以实施的。因此，注重信息的作用，城乡统筹发展的机制才能合理运行。
（注：本文受到唐山市城乡一体化发展研究资金资助，课题名称：“统筹城乡发展的体制机制研究”（编号：cx2010001）。）
【参考文献】
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城乡统筹发展规划篇8
关键词：小城镇规划建设、城乡统筹发展、协调发展、科学发展观
农村与城市是相互依赖、相互联系、相互补充和促进的，农村发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。而就目前而言，城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，差距不断扩大，“三农”问题日益突出，局限于“三农”内部，“三农”问题无法解决。解决“三农”问题，必须实行城乡统筹，而小城镇规划又是城乡统筹的重要环节，因此本文以科学发展观为指导，对小城镇建设的发展重新定位，把城乡统筹作为促进小城镇能否科学发展的重中之重，提出小城镇建设应与辖区、农村（包括农业）统筹考虑，并在城乡统筹的大背景下，通过科学合理的规划，促进城乡互动、村镇互动、工业、农业互动、带动小城镇的健康、稳定发展。
1、城乡（村镇）统筹发展的重要性
1.1城乡统筹发展是小城镇建设的内在需要
党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增收农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会又提出坚持树立和落实以人为本，全面、协调、可持续的发展观，“五个统筹”是其根本要求，“统筹城乡发展”又摆在“五个统筹”的第一位。同时小城镇的统筹建设也是实现城乡统筹的基础和主要环节，只有在解决好小城镇的村镇统筹的基础上，才能进一步实现城市和农村的统筹，使城乡接合、村镇结合，促进经济社会的又好又快、不断发展。
1.2城乡统筹发展是加快城镇化进程的有力保障
城镇化是以农村人口比例下降和城镇人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成，人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。
城镇化必定以产业发展为基础，以就业岗位增加为前提，提高城镇综合承载能力，引导农村剩余劳动力有序流动。
中国城市的发展已离不开农民进城。①在城市快速发展下，大量农民进城已成为必然趋势，大量人口滞留在农村只能造成劳动力资源的巨大浪费和闲置。随着时代的进步，现代城市不仅仅是产业聚集中心、政治中心和地区发展引擎，而且是人才中心、教育中心、知识创新中心，以现代城市的丰富多彩吸引农村人口进城。因此，统筹城乡发展，不仅可以促进城乡之间生产要素的合理流动和优化配置，推进城乡产业结构调整和经济增长方式转变，提升城镇集聚产业和吸引人口的能力，更能够引导农村剩余劳动力的有序流动，向第二、三产业转移，向非农产业和城镇转移，加快工业化、城镇化进程。
1.3城乡统筹发展是解决“三农问题”的有效途径
农业是弱势产业，农村是落后地区，农民是弱势群体，解决农业、农村、农民的问题是我国经济社会发展的重中之重。三农问题的解决不能仅仅依靠原始的以农业促进农业、农村带动农村的单一模式，应突破城乡分割的体制和发展失衡状态，突破制约城乡发展的体制性矛盾和结构性矛盾，统筹谋划工业与农业、城市与农村，引导农村剩余劳动力有序转移②，实现城乡资源共享、产业互补、市场互动、人力互助。必须把统筹城乡发展作为解决“三农”问题的有力抓手和有效途径，以此促进农业增效、农民增收和农村繁荣。
1.4城乡统筹发展是改变城乡二元结构的根本途径
1954年，刘易斯创立了经济发展的二元结构模型，把发展中国家的经济结构概括为现代部门与传统部门，建立了两部门的经济发展模型，奠定了无限劳动力供给的二元经济结构理论的基础[1]。就目前而言，城乡二元结构，是农业社会走向工业社会过程有的历史现象。长期累积而成的城乡二元结构，对我国经济社会发展有很大的影响和制约。统筹城乡经济社会发展，就是要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，以城市带动农村，以工业促进农业，增加农民收入，提高农民生活水平，逐步缩小城乡差距，建立社会主义市场经济体制下的平等和谐的城乡关系，进而实现城乡一体化，从根本上改变城乡二元结构。
2、小城镇建设
小城镇是一个区域性概念，从狭义的小城镇概念出发，小城镇既有城市的特征，又有乡村的特征，位于农村之首、城市之尾。与农村和城市经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点；构成村镇体系的小城镇最大的特点是建立在周围乡村的基础上，它的形成、发展与周围乡村发展的特点，乃至兴衰有着密切的关系。小城镇经济的发展也带动着乡村的建设，日益配套的文化、教育、卫生、娱乐等设施，极大地丰富了农民精神生活，提高了农民的素质。小城镇的发展是缩小城乡差别的重要因素。是联结大中城市和农村的桥梁。
党的十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，这是我国加快城镇化步伐、解决“三农问题”、也是全面建设农村小康社会的一个战略性措施。规划好小城镇建设是这一战略措施的重要环节。
2.1国外小城镇建设
国外的小城镇建设多注重环境、基础设施的建设，下面以几个在小城镇规划会中比较成功的国家为例，分析这些国家在小城镇建设的先进经验和理念。
2.1.1美国小城镇追求个性
美国在小城镇建设中有四条基本原则：一是尽可能满足人的生活需要，注重功能；二是充分尊重和发扬当地的生活传统；三是最大限度地绿化和美化环境；四是塑造城镇不同的特点和培育有个性的城镇。值得一提的是，美国非常注重环境建设，为小城镇提供了一个可持续发展发的社会经济环境，在美国，千城一面、万镇雷同的现象是没有的，这也正是我们在小城镇建设中所应借鉴学习的
2.1.2英国小城镇更多的考虑小城镇的发展扩张
相对于周围的农田而言，英国的乡村居民点、小城镇都是很小的，它们有可能向各个方向扩张。例如伦敦以北的一个小城镇，由于是农业区，所以在规划时就特别考虑了它们扩张时可供选择的地理方向，并且经过深思熟虑，以保护高质量的农田。同时，特别注意小城镇或村庄的发展潜力，当地的居民也积极参与到小城镇的规划建设中，由于人们熟悉小城镇和乡村居民点各个规划要素的尺度、布局和功能，因而也更加关注小城镇和乡村发展所引起的自然灾害等，这样就使得城市规划与实际有机结合，更有利于规划的实施、运作。
2.1.3日本发展小城镇缩小城乡差别
日本国土厅要求在制定村镇综合建设规划时，最初应把缩小城乡差距作为规划的主题，以后再根据社会发展的需要，分阶段地调整主题，这种作法不但明确了不同时期的规划方向和实现目标，而且还有利于提高规划水平。
日本中心城镇人口密集而中小城镇及农村地区人口过疏，这是日本建筑界所面临的三大难题之一，相对于20世纪50年代后期至70年代中期，日本农村人口大量流向大城市，这时日本的城乡差别加大，城乡二元化趋势明显，小城镇没有发展反而萎缩。70年代后期日本政府开始大力推进农村基础设施的建设，在小城镇具体开发建设过程中，注意保护农民的收益，对农产品实行限产，对价格实行保护，逐步缩小了城市和农村的差距。
2.2我国小城镇建设
2.2.1我国小城镇建设的问题
改革开放以来，由于我国一直把发展重心放在城市的自身建设上，而忽略了小城镇以及乡村的发展，因此造成了城乡差距越来越大、城乡二元结构明显的局面，城镇发展为农村劳动力跨区域流动量的不断增加创造了条件，但是小城镇建设力度不够，持续解决农村劳动力转移难度加大[2]。虽然我国城市基础设施建设和城市规模都有很大发展，城市居民生活水平也有显著的提高，但城乡差距却越来越明显，究其原因就在于忽视了农村自身的发展以及农村和城市的融合。如果说，以往发展大中小城市，是在城乡二元社会经济结构下运行的，始终没有顾及“三农”问题的解决，甚至是以损害“三农”为代价；那么，当今的小城镇建设就应将“三农”问题的解决作为完善我国小城镇建设的着眼点。
近年来，我国在统筹城乡经济社会发展方面取得积极进展，但仍存在一些亟待解决的矛盾和问题。如农村经济发展水平落后，城乡公共服务水平不均衡，农村社会事业发展滞后；农业基础比较薄弱，农村生产生活条件落后；以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一步完善等。
2.2.2小城镇建设问题的解决办法
坚持城乡统筹发展战略③
党的十五届三中全会所指出的“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。当前我国“三农”问题的核心是农民问题；从党的十六大报告的体系看，关于加快城镇化进程的要求，都是结合着繁荣农村经济的内容提出来的，小城镇规划建设离不开和它相互关联的县域、村庄的规划，也就是城乡统筹发展,缩小贫富差距。
城乡统筹、城市带乡村是世界经济发展、社会进步的共同规律。世界发达国家和地区都经历过大量农村劳动力转移到第二、三产业，大量农村居民变成城市居民，城乡发展差距变小的发展阶段。我国经过30年的改革与发展，城市先发展的优势越来越明显，发展能量越来越大，城市有义务也有能力加大对农村带动的力度，城市带农村完全能带出“双赢”的结果。
坚持科学发展观
在城乡统筹的基础上小城镇建设应该走科学发展的道路，指出，科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出的重大战略思想。强调认清社会主义初级阶段基本国情，不是要妄自菲薄、自甘落后，也不是要脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。
由此可见，小城镇建设问题的解决必须坚持落实以人为本、全面协调、可持续的科学发展观，必须坚持落实城乡统筹的发展战略。
3、小城镇建设与城乡统筹的融合
小城镇由镇区及其行政管辖的村庄组成，小城镇的全面发展离不开各中心村、基层村的协调有序发展，统筹小城镇的村镇发展，首先应该在村镇体系的规划上做足文章，谋求村镇建设的协调发展，力图使区域村镇的互补性、协同性、融合性在发展中的整体效应最大化，改善村镇发展中的不合理关系，重视调控村镇发展的协同关系，提高村镇空间的组织化程度，其实施途径应该是城市之间、城乡之间均由不同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，使城乡居民在具备现代化和网络型基础设施的前提下共享现代文明。[3]。
小城镇建设的统筹发展应遵循以下几点：
3.1地域空间的统筹管制
为协调村镇建设与村镇用地的关系，引导城镇各项用地建设，保护和改善区域生态环境，对小城镇进行空间管制区划，将辖区范围内用地划分为禁建区、限建区、适建区三类空间管制分区。各类管制分区应在城乡统筹的大背景下严格界定，对位于城市与村镇边缘地带的用地，则在进行空间管制时应尽可能多的考虑城市与乡村之间的联系，分析城市建设用地与农业用地和基本农田的相互关系，提高土地使用效率，在总体功能合理的前提下，进行用地的严格管制与分区。
3.2基础设施的统筹完善
城乡二元结构明显的主要原因之一是小城镇基础设施落后，城镇基础设施落后是制约小城镇和乡村发展的“瓶颈”。村镇基础设施的完善则是缩小城乡差距的有利手段。工作中，要统一规划、统一布局，具体应做到：
3.2.1认真落实党在农村的各项方针政策，坚持工业反哺农业，城镇支持农村和多予少取、放活的方针加大对“三农”的扶植力度，指导统筹镇域村镇体系基础设施和社会公共服务设施的建设。
3.2.2村镇之间基础设施要合理化，小城镇在供水、燃气和公共交通等方面进行一体化布局，由城镇联网辐射提供服务，实施城镇支持农村，在节能减排、循环经济的组织中，自组织自平衡为前提下，实施污水处理、垃圾处理在城乡一体化系统中统筹解决。农村的燃气要充分考虑发展利用沼气的可能。
3.2.3小城镇基础设施和社会公共服务设施应按照规划合理、配置适度超前，并通过规划引导适当超前进行建设，坚持基础设施先行带动开发建设的原则以吸引外部投资进行小城镇的开发建设。
3.2.4按上述原则争取周边互动区域的资金，把小城镇基础设施和社会公共服务设施纳入上一级和更上一级规划组织结构中的城镇统筹项目。
3.3交通统筹协调
城乡统筹发展的本质在于强调城乡之间的联系。罗杰・特兰西克在图底关系理论及联系理论中，认为城市空间是“图”，乡村及生态空间是“底”，认为“图”与“底”通过一些“联系线”可组织成一种关联系统和一种网络，这些“线”可以是交通线等实体要素，也可以是信息、技术、资金等虚体要素。可见，统筹城乡发展，道路交通规划至关重要。[4]
我国小城镇交通发展的技术标准、发展规划、投融资政策、补偿机制等方面均存在与推进统筹城乡发展不相适宜的地方，现有道路网络及其发展规划都是在原有城乡二元化的条件下形成的，因此在交通统筹协调方面应重新做全面的规划和建设。
交通统筹与政府的扶持密不可分，做好交通统筹协调有以下几点建议：
首先，建立健全国家对统筹小城镇交通发展的财政补偿机制，使小城镇的交通能真正与城市交通接轨，实现交通统筹。
其次，为统筹小城镇交通发展的先行区提供更优惠的政策，加大扶持力度，只有通过政策扶持，加快先行区的建设步伐，才能为全国的小城镇树立榜样，进而带动所有小城镇交通的统筹发展。
最后，将城市与城镇的交通规划做统一部署，规划之间不再脱节，不再不相关联，成为有机整体。
3.4生态环境统筹建设
在生态环境的统筹建设上，遵循生态化原则，按“节约能源、资源、无害化、无污染、可循环”的方式大力促进经济增长方式的转变，以循环经济理念为优化产业结构和布局做保障，以组织产业链为手段，遵循“资源――产品――再生资源”的新经济增长模式，按节能、降耗、减排进行生态环境保护，自组织、自调节、自平衡。
同时既要搞好规划，又要搞好建设，既要治理，又要提高城镇居民保护环境意识，将城市与城镇生态规划紧密结合，使生态环境建设又好又快的发展。
坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，保护生态环境，构建人与自然和谐相处、共生共荣的社会主义和谐社会。
3.5防灾、抗灾、减灾、救灾的统筹安排
认真贯彻“预防为主，防灾、抗灾、救灾相结合”的减灾工作方针。建立健全综合防灾、抗灾、减灾、救灾预警机制和相应的组织机构，提高全民防灾意识，尤其是城镇、乡村居民的自我防范意识。以现代化的手段向小城镇居民宣传防灾减灾的重要性与方法，依靠科技之力进行科学防灾，推进综合防灾、减灾和救灾事业，对城市与村镇的防灾减灾设施进行统一安排、统一部署，使城镇防灾体系一体化、网络化。
3.6公共卫生体制的统筹协调
强化政府公共卫生管理职能，建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系。加强公共卫生设施建设，充分利用、整合现有资源，建立健全疾病信息网络体系、疾病预防控制体系和医疗救治体系，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。加快城镇医疗卫生体制改革。改善乡村卫生医疗条件，积极建立新型农村合作医疗制度，实行对贫困农民的医疗救助。解决农民看病贵、看病难的尴尬局面，逐步缩小城镇公共卫生体制的差距。
3.7社会教育的统筹部署
城乡统筹发展规划篇9
统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。党的十六届三中全会把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，摆在“五个统筹”之首，提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会进一步对统筹城乡发展的制度建设和工作举措作出了全面部署。提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想，作出了“两个趋向”的重要论断和我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，明确了走中国特色农业现代化道路的基本方向、建设社会主义新农村的战略任务、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。做好新形势下的统筹城乡发展工作，必须深入领会和准确把握统筹城乡发展的科学内涵，认真总结和丰富完善统筹城乡发展的理论成果、实践经验，确保在新的历史起点上，沿着正确方向继续向前迈进。
二、城乡统筹发展的实践经验
成都、重庆是国家统筹城乡综合配套改革试验区，合肥、苏州、杭州、宁波、上海5市在统筹城乡方面也积累了丰富的经验。总结外地统筹城乡发展的经验，我们看出成都等市都把统筹城乡作为解决“三农”问题的根本出路和推动科学发展、和谐发展的战略举措，在思想观念、工作思路和体制机制方面大胆创新、积极探索，形成了城乡同发展共繁荣的良好局面。
一是工作氛围浓。7市统筹城乡发展不断取得实质性突破，关键是各级党委、政府领导高度重视，上上下下形成了思统筹、谋统筹、抓统筹的良好氛围和强大合力。为把统筹城乡发展的各项措施落实到位，各市普遍建立了强有力的领导和工作推进机制。
二是规划起点高。各市坚持规划先行、政策设计先行，把市域内的城乡建设和经济社会发展作为一个有机的整体统筹考虑，形成城乡一体发展的科学规划体系。
三是运作方式活。在切实加大“三农”投入的同时，各地通过财政资金捆绑使用，土地收益返还，建立市场化投融资平台等方式多渠道筹措资金，利用市场机制解决“钱从哪里来”的问题。主要经验集中在涉农资金捆绑使用，用活土地政策，搭建政府主导、市场化运作的投融资平台三个方面。
四是改革力度大。各市抓住重点领域和关键环节，积极探索，锐意改革，城乡二元结构开始“破冰”。在农村产权制度改革方面，成都以“还权赋能”为核心，积极开展农村承包地经营权、集体建设用地所有权和房屋产权确权工作，目前94%的村已开展了确权颁证。去年10月成都市农村产权交易所正式挂牌成立，建立了全国首家农村产权综合交易平台，全市实现农村产权流转4.8万宗，涉及金额22.9亿元。上海农村产权交易所于9月18日正式揭牌，首日即推出140宗挂牌项目，交易金额达3.5亿元。各地农村产权制度改革方面的探索，加快了农村要素资源的价值显化，对于打破城乡二元市场体制，解放和发展农村生产力，具有重要的基础性作用。在集体经济股份合作制改革方面，杭州、苏州、宁波、上海等市把集体资产和集体建设用地量化到人，推进股份合作制改革。苏州到**年底已累计建立农村社区股份、土地股份、农业专业等三大合作组织2512个，持股农户达到80%，全市村级集体收入平均达到339万元，农民人均纯收入中的财产性收入占到30%，农民收入实现了多元化。在就业、医疗和社会保障制度改革方面，各地高度重视改善民生，致力于打破城乡二元福利鸿沟，推动城乡公共服务均等化。在推进近郊农民市民化方面，各市解放思想，积极探索，不断创出新的改革举措。杭州市在城中村改造中，按经济适用房政策为农民建设“两证”齐全的住房，农民以土地“换户籍、换住房、换社保”，享受“同城待遇”，实现了近郊农民的真正市民化。
三、我省统筹城乡发展的几点建议
统筹城乡发展是解决“三农”问题的根本途径，也是事关我省现代化建设全局的重大战略。党的十七届三中全会为农村改革发展指明了方向，我们完全有基础、有条件在统筹城乡发展上迈出更大步伐，加快形成城乡经济社会一体化发展的新格局。
（一）坚持规划先行，科学制定统筹城乡发展规划
规划是统筹城乡发展的龙头。目前，我省国民经济和社会发展“十二五”规划即将启动。要抓住有利时机，按照省委常委学习实践科学发展观活动整改方案的要求，抓紧研究出台统筹城乡发展规划纲要，明确统筹城乡的总体思路、目标任务和方法步骤。在此基础上，启动城乡一体化规划编制工作，着力创新我省发展的空间开发形式，完善科学发展的体制机制，促进城乡互动发展共同繁荣。城乡一体化规划要与城市总体规划、土地利用规划和经济社会发展规划实现“四规叠合”，确保一张蓝图绘到底。需要尽快解决的一个问题是，土地利用规划必须与城乡建设规划实现无缝对接。
（二）以土地综合整治为抓手，积极推进新型社区建设
新型社区建设是统筹城乡工作的重要切入点，利用增减挂钩政策搞好土地综合整治是推进新型社区建设的“金钥匙”。应突出抓好四个环节：一是科学规划。国土与规划、建设部门应在进一步完善镇村体系规划的基础上，抓紧编制全省土地综合整治和新型社区建设专项规划。二是分类指导。按照减少农民来富裕农民、缩小农村来繁荣农村的思路，创新以“三化”带“三农”的体制机制，结合城市综合体的发展，按照城市社区模式建设新型社区，推动农民向市民转变，加快融入中心城区，使之成为城乡一体化发展的先导区，避免城市化进程中出现新的城中村和棚户区；创新农业农村现代化的路径，选择一个有条件的乡镇开展新型社区建设试点，以“三个集中”为目标，引导农民向城镇和中心村集中，土地向适度规模经营集中，工业向集中发展区集中，农业向生产规模化和产业多元化转变，实现农民生活居住和生产方式的根本转变。三是典型引路。一些土地综合整治和新型社区建设的项目上升为省、市级重点项目，加快实施进度，为面向推广积累经验。四是搞好结合。新型社区建设要与新农村建设相结合，与农村住房建设和危房改造工程相结合，与发展现代都市农业相结合，真正成为统筹城乡发展的新平台。使农村新型社区和城市综合体成为我省经济社会更好更快发展的两大增长极。
（三）加快重点领域和关键环节改革，增强城乡经济社会发展活力
改革是统筹城乡发展的动力。必须在有条件的领域和环节上先行突破，尽快形成制度化成果，打破城乡二元体制障碍。一是积极推进土地管理制度改革。统筹城乡发展，需要一些基础性的制度变革，尤其是要改革土地管理制度，激活农村发展的内在动力。用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，研究挂钩指标在区域内调剂使用的具体办法，明确不同区域挂钩指标的补偿标准，为新农村建设筹措足够的资本。建立城乡统一的建设用地市场，国有土地与集体土地一个市场、两种产权、统一管理，优化城乡土地资源配置。二是加快农村产权制度改革。积极开展农村土地、房屋等确权登记工作，为广大农民拥有的“三大产权”(宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权)进行流转或交易创造基础条件。搭建农村产权交易平台，探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的路子，加快农村土地流转和富余劳动力转移，让有条件的农民离土离乡持股进城，打破城乡市场壁垒，发展和解放农村生产力。三是加快农村投融资体制改革。整合涉农政策资源，调整优化财政资金投向，把各种政策性资金统筹捆绑使用。积极探索财政资金与信贷资金配套使用的新模式，成立现代农业发展投资公司等平台，研究奖励和补助办法，调动金融机构和社会投入的积极性。凡是能够进行市场化运营、产业化发展、社会化投资的，都应鼓励社会资金进入，使农村经济发展由政府投入为主转向社会投入为主。四是促进城乡公共服务均等化发展。打破城乡二元结构，重点是要消除附加在户籍制度之上的教育、医疗、就业、社会保障等城乡福利鸿沟。近年来，国家在农村社会保障体系建设方面的新政策、新措施陆续出台，我们应在制度设计上先行一步，抓住城乡就业服务、城乡居民基本医疗保险和基本养老保险等重点领域，以城乡统筹的思路探索建立城乡衔接、逐步并轨的政策制度框架，实现城乡公共服务均衡化发展。特别是在解决失地农民和具有我省户籍的农民工问题上，要防止出现新的“城乡二元”。
城乡统筹发展规划篇10
关键词：城乡统筹.城乡非建设用地.全覆盖
abstract:throughthebackgroundoftheconstructionlandinurbanandruralareasasawholeofurbanandruralareasandtheconceptofinterpretation,theanalysisofthecurrenturbanandruralconstructionlanduseplanningpracticeinChina,thepresentsituationandtheexistingproblemsisdiscussedbasedonourcountryurbanandruraloveralldevelopmentsituationofurbanandruralconstructionlanduseplanningstrategies,inordertoworkwiththeguidanceofcertainreferencevaluetotheplanningpractice.
Keywords:Urbanandruraloveralldevelopment.Urbanandruralunconstructionland.allcontain
中图分类号：F252文献标识码：a文章编号：
随着我国城镇化步伐的推进，城市不断扩张，非城市建设用地不断被城市蚕食，基于这样一个时代背景，中央提出城乡统筹发展战略，城乡统筹发展旨在从宏观角度分配各类资源，把城、乡看做一个研究主体，彻底摒弃城市乡村各谋发展的做法。然而在具体的规划实践过程中，城市建设用地和乡村居民点建设用地之外的大片非建设用地，只是简单的做为农业用地或生态用地，笔者认为其远没有发掘“非建设用地”的土地价值。
1.相关背景及概念界定
1.1城乡统筹的提出及其内涵
长期以来，国家对农村发展投入不够，学术界对农村关注和研究不够。随着城镇化快速发展，城市以其绝对优势几乎垄断了所有公共资源，乡村人口大量涌入城市，城市问题日益凸显。国家从2002年开始，出台一系列政策方针指导城乡协调发展，党的十六大明确提出城乡统筹发展思路，指出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”，标志着城乡统筹发展开始步入国家战略。
目前学术界对城乡统筹仍然没有一个统一的概念，以从城乡之间资源配置、利益关系等方面进行的研究为主。其根本是城乡统筹是站在区域的角度，对该区域内的资源进行合理分配，实现城乡之间资源合理流通，逐步减少城乡之间的资源配置不公，实现基础设施、公共服务设施的城乡全覆盖，并且发挥城乡各自特色的一种发展模式。
城乡统筹不是“一刀切”的发展模式，而是一种“充分发挥城乡各自优势，互相吸收先进、健康因素，理顺交流途径的双向演进过程[1]”。城乡统筹是一个过程，其内涵随着时代的变迁变化着，就当前我国发展形势下，城乡统筹的内涵是着重推进城乡空间的整体化，城乡基础设施的一体化，城乡产业发展的规模化，城乡经济发展的市场化，城乡社会事业的规范化，城乡生态环境的优质化，城乡居民就业的公平化和城乡文化生活的健康化[2]。
笔者认为在城乡产业发展规模化和城乡生态环境优质化过程中，城乡之间大面积的用于阻隔建设用地的生态用地或单一用途的农业用地完全可以在城乡统筹过程中，运用规划手段对其进行更为详细的，具有指导意义的功能策划。
1.2城乡非建设用地概念界定
新版《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中，首次以城乡用地分类体系对用地进行了梳理和分类。
本文所涉及的“城乡非建设用地”，指城乡居民点建设用地之外的其他所有用地的集合。选择这个范畴作为研究对象，正是基于城乡统筹的大背景下，通过城乡统筹规划视角对研究主体的全域空间做统筹安排，避免以往仅对城乡居民点建设用地进行重点规划，对“城乡非建设用地”仅是一抹绿色带过或仅做原则性的指导。
2.城乡非建设用地规划现状及问题
2.1就城乡非建用地论城乡非建用地
由于对城乡非建设用地功能的浅层次理解，认为城乡非建设用地就是用于阻隔城市各组团，防治城市无序蔓延和做为农业生产、生态保育用地，导致大量所谓非城市建设用地规划就非城市建设用地单独进行考虑，忽略城乡居民点建设用地与城乡非建设用地之间的紧密关系。其实，如何规划或控制城乡非建设用地是基于建设用地的考虑，综合生态、景观、产业等多种相关因素，进行的一个宏观协调规划。简单的就城乡非建设用地而论其规划发展，是片面的。
2.2仅从生态、景观角度编制城乡非建用地规划
在对城乡非建设用地的规划控制实践中，仅从生态角度进行非建设用地规划的实践也存在。成都在2003年完成了一个系统的“非建设用地规划”，进行了三方面的有益尝试，但规划编制完成后并没有有效的操作，从未真正的实施。就是因为仅仅从生态保育的角度去考虑其发展和控制，没有正确对待和处理真实存在的现状建设空间，导致非建设用地保护难以实施[3]。在目前土地资源短缺的现实下，仅从生态和景观的视角去理解城乡非建设用地的价值，是远远不够的。
2.3多部门多头规划
由于城乡非建设用地包含农田、林地、河流、湖泊等不同用地类型，这些用地分别由政府不同部门管理，各部门从各自管辖范围及各自部门利益出发，分别编制不同的发展规划。但其规划及策略不一定覆盖城乡非建设用地全域，便造成城乡非建设用地规划的“真空”区域，难以指导该区域的保护和控制。
2.4缺乏完整的可操作性规定和措施
近年来，国内一些城市编制的非建设用地规划，作为城市总体规划的一个专题进行了相关研究，虽然进一步细化了城乡非建设用地的相关保护内容，但其规划内容仍处在大的原则上，缺乏具有可操作性的具体约束规定，难以在实际规划管理中操作实施。
3.城乡非建设用地规划策略思考
3.1基于城乡统筹发展规划，实现规划全域覆盖
从研究本体的全域出发，统筹分配全域资源，将城乡居民点建设用地与城乡非建设用地在同一个规划中通盘考虑，统一规划，衔接城市规划部门的城乡用地分类和国土部门的土地利用现状分类[4]。但必须提出，前面所述两者应该有各自的规划框架，明确两者的实际边界，分别制定对应的政策导向规定[5]，同时明确管理主体及其职责，实施统一的空间管制和城乡用地管理[4]。
3.2明确城乡非建设用地中可开发产业空间
城市的发展不能仅盯在城市建设用地上，城市政府需要经营城市，以最低的基础设施成本去创造最高的土地开发价值，选择一种“精明”的城市发展道路。简单的把城乡非建设用地看做不可建设用地是错误的，城乡非建设用地相比城市建设用地其自然环境优越。根据城乡非建设用地的重要性进行等级分类（基本农田保护区，自然环境保护区，重点防灾区等），明确相关等级分类的可开发产业空间，在实现生态保育和基本农田保护初衷的同时，实现该区域相关产业发展，带动该地区经济社会发展，促进城乡公平。
3.3强化实施和监督，明确强制性内容
城乡非建设用地的控制和管理力度，应该根据各分类对城市或区域的影响程度区别对待，但必须明确具体的刚性强制性内容，包括明确强制性保护的区域边界和对相关强制性政策的制定。把可开发空间的主导用地功能、开发容量等列入强制性内容进行规划管理和监督，防止城乡非建设用地变相成为城市建设用地。
4.结语
对城乡非建设用地的关注是城乡协调发展迈出的重要一步，我们不应该将城乡非建设用地简单的视为生态保育区或不可开发区。在对其用地进行统一分类之后，按照各类别对城乡发展，生态保育，农田保护的影响程度区别对待，细化各分类区的可开发产业及空间，赋予城乡非建设用地更多的内涵，才是实现城市与乡村公平发展和谐发展的道路。
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