农村居家养老服务方案篇1
关键词：农转居社区；社区综合养老；福利多元主义；家庭养老；土地养老；社保养老；居家养老；养老资源；养老服务
中图分类号：F840.612；F063.4文献标志码：a文章编号：1674-8131（2014）06-0033-10
一、引言
在我国现代化、城镇化、工业化的进程中，二元经济结构的形成和发展使“农村”“农业”“农民”处于相对落后和边缘化的境地，但是，人类的繁衍和社会的发展离不开“农业”，更不能抛弃“农村”和“农民”。对于农民平等享有公共服务、参与社会发展、共享发展成果等问题，依赖于传统的“四驾马车”已不再现实。“十”报告指出，必须“坚持维护社会公平正义”“坚持促进社会和谐”，要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。要做到这些，必须针对农村社区居民设计出能保证全覆盖和公平性的社会保障制度，才能保障农村社区居民的基本生活水平。尤其是在当前新型城镇化、城乡一体化推进和国家治理现代化转型的背景下，应借助新的发展契机，统筹城乡社区一体化发展，推进城乡社区基本公共服务体系一体化建设和可持续发展，发挥社区在农村基层社会治理中的积极作用；同时需要整合政府、社会、市场等多元主体的力量，从保障单位、保障资源和保障水平等多个方面来构建农村社区综合保障体系。
随着城镇化的推进、人口流动的加剧以及农村集体土地流转的加速，中国农村的空巢家庭越来越多，被征地农民越来越多，作为保障单位的家庭和作为保障资源的土地对农民的养老保障功能正在不断弱化；与此同时，自20世纪80年代就已开始探索的农村养老保险制度却一直未有大的突破。因此，在农村现代化与城镇化的背景下，针对农村社区，尤其是被征地农民重新安置的农转居社区，新型养老模式的积极探索尤为必要。本文通过对重庆市沙坪坝区曾家镇B村的实地调查，以该村的农村集体土地流转和利用模式、村改居情况、农村社区建设情况等为背景来观察我国农村居民养老的现状和变化，并结合行政、家庭和市场等逻辑，从保障单位、保障资源与保障水平等方面分析B村农民新居在养老中面临的问题及其影响因素，进而探索农转居社区综合养老的积极意义及其实现途径。
二、我国农村养老制度演进与社区综合养老现状
1.我国农村养老制度建设与政策演变在中国传统农村社会，养老主要是在传统道德伦理思想约束下，以家庭为主要载体，辅以族产、庙产、邻里互助等共同支持来实现的。新中国成立以后，农村养老逐渐进入国家制度体系，养老形式也开始发生变化，逐渐形成家庭养老、“五保”供养制度养老、社会保障养老和自我养老等多种养老模式。其中，“五保”供养制度是针对缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的农村特殊人群的一项社会救济制度，它是国家将农村居民逐步纳入社会救济范围的第一步；此后又有面向农村贫困人口的农村最低生活保障制度和面向全体农村人口的农村养老保险制度，以逐步满足农村老年人口的养老需求。
相对城市，我国农村的社会保障体系和养老保险制度发展较缓慢，水平也较低。1987年，根据“七五”计划中关于“抓紧建立农村社会保险制度”的要求，民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》的通知（民办发〔1987〕11号），提出“以‘社区’为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用”的农村社会保障雏形，并开始由民政部针对不同地区不同类型的农村进行探索和试点。其中，农村养老保险是最早开展试点的一项。1991年，民政部开始有计划地组织农村社会化养老保险改革的试点；1992年1月，民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发〔1992〕2号），在全国有条件的地方逐步推开；同年12月，全国农村社会养老保险工作会议在江苏召开，提出了农村社会养老保险的基本框架；1994年12月，民政部成立农村社会养老保险服务中心；1995年10月，国务院批转民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，截止当时“已有30个省区市的1400多个县（市、区、旗）开展试点工作，26个省区市人民政府颁发了养老保险地方性法规，全国参保农村人口近5000万，积累保险基金32亿元。”在此阶段，农村养老保险存在保障水平太低、主要由农民自己缴费、基金管理水平低等问题，很长一段时间未有突破性发展。
张文博：农转居社区综合养老理论与实践探索2009年，国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度；实行社会统筹与个人账户相结合，并与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，以保障农村居民老年基本生活。与“老农保”相比，“新农保”在筹资结构和支付结构方面都有所突破；但与2011年开始实施的城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）相比，在缴费档次和保障水平等方面仍存在差距。
2014年2月7日，国务院常务会议上决定合并“新农保”和“城居保”，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度；2月21日，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），强调“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度”；计划“十二五”末，在全国基本实现“新农保”和“城居保”制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。至此，城乡养老保险制度并轨，打破了公共服务城乡二元体制，迈出了实现社会公平、去除不合理制度差距、推进公共服务均等化的重要一步。
2.城镇化进程中农村养老的现实问题与农村社区综合养老目前，我国的农村养老主要有家庭养老、土地养老、社保养老三种基本模式，此外，集体养老、个人储蓄养老和社区养老在一些农村群体中是补充养老模式。但是，就三种基本养老模式而言，随着城镇化的推进、人口流动的加剧以及农村集体土地流转的加速，农村所长期依赖的家庭养老和土地养老等传统模式正变得越来越脆弱，作为保障单位的家庭和作为保障资源的土地对农民养老的保障功能正在不断弱化；而“新农保”虽然在覆盖面上有突破，但其“低水平起步”缺乏政策吸引力，筹资方式缺乏硬性保障，城乡补贴差异也加剧了社会不平等。有研究者将上述现象归纳为家庭养老方式的虚空性、土地养老方式的波动性以及社保养老方式的错位性（黄佳豪，2012）。因此，三种基本模式已经不能满足农村居民日益多元化的养老需求。
城镇化不但对农村居民养老需求和模式产生了深远影响，也使中国农村发生了巨大、迅疾的复杂变化。随着城镇化的推进、人口流动的加剧、农村集体土地流转的加速以及实际使用情况的复杂化，农村类型和社会经济结构趋于复杂，农村发展也日益呈现多样性。在推进新型城镇化和城乡一体化发展大背景下，大力建设社会主义新农村正当其时，而农村社区的建设和发展更是硕果累累。自“十一五规划纲要”提出要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村之后，中央出台了一系列政策举措积极推进农村社区建设。“十”报告更是强调，要推动城乡发展一体化，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件，加快健全公共服务体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，统筹推进城乡社会保障体系建设。新型城镇化的发展为农村社区建设带来了新的契机。
作为现代人居的一个重要基本社会单元和社会生活共同体，社区是与居住在其区域范围内居民的日常生活息息相关的一个综合性基层组织，它起着一种信息媒介和服务桥梁的作用。在城乡社会的现代治理和城乡服务体系的建设中，社区承担着日益重要的基础型作用；加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区（回良玉，2009）。社区是实现服务、改善民生的重要依托，社区建设的本质和主题便是社区服务，“以人为本、服务居民”则是社区建设的首要原则（李学举，2002、2003）。健全完善的社区服务体系能通过多个层面，有效满足社区成员的多种需求，而这些服务往往是单个家庭或居民个人所难以提供的。作为一个综合平台，社区服务既包含服务范围广泛的社区公共服务，如抚恤救济、社会保障、公共卫生、公共安全、公共文化、环境保护等；也能吸纳可满足多层次需求的多元主体购买服务。
国家出台的相关政策文件对社区养老服务的作用高度重视：2000年，国务院《关于加强老龄工作的决定》中指出，“要加强社区建设，依托社区发展老年服务业，进一步完善社区为老年人服务的功能”；2011年，国务院印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》，进一步明确要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全”。在社区面向老龄人口直接提供养老服务，有着天然的优势，既符合中国的传统养老文化，也适应我国养老保障发展水平（江燕娟，2014）。因此，在农村社区建设和发展中，充分发挥社区的综合服务功能，积极探索农村社区综合养老模式，是对我国农村居民养老体系的积极补充和完善。
3.我国农村社区养老的现状与农转居社区的特殊性虽然在新农村建设的不断推进下，中国农村面貌发生了翻天覆地的变化，农村社区也日益发展。但是，农村社区养老方面的服务资源、服务水平和支持政策明显欠缺，条件相对有限；同时，农村社区自身建设在制度体系、基础设施、公共服务供给等方面亦仍存在诸多问题，限制了农村社区养老的发展。
一方面，农村社区基础建设不足，在基础设施，尤其是养老设施建设上非常滞后，社区养老服务落后。虽然“十七大”报告已提出“城乡社区建设”的要求，“十”报告更是强调“推进城乡发展一体化”，但是从我国社区建设的发展历程看，自20世纪90年代初政府部门正式提出“社区建设”概念（崔乃夫，1991）以来，其发展主要集中在城市社区；农村社区的建设则迟滞多年，基本上要推到进入21世纪以后，2009年以来才进入全面推进时期（民政部基层政权和社区建设司，2011）。另一方面，农村老龄化和空巢化步伐明显快于城镇化和新农村建设的步伐。随着老龄化速度的加快，农村老年人口越老越多，老龄化率越来越高；同时，由于城乡人口流动开放、土地大量被征，农村的年轻劳动力大量外出务工，农村剩下了越来越多的留守老人、妇女和儿童。这就导致农村家庭空巢化现象日益严重，家庭结构日益碎片化，家庭传统的养老支持功能日趋减弱，农村老人独居的情况日渐增多，其养老问题也日益凸显。此外，农村社区养老制度建设也严重滞后。在土地养老、家庭养老功能不断弱化的情况下，养老保险成了很多农村老人的一大经济来源。然而，“广覆盖”的“新农保”保障水平较低，农村老人想要以农保维持基本生活是比较困难的，对那些独居且不能（完全）自理的老人就更为困难，更不用说过上“稳定的、体面的”老年生活。虽然近期中央决定对“新农保”和“城居保”进行合并，但并轨的落地、执行仍需要一个过程，而且还涉及与其他各项制度有效衔接的问题。
上述情况无疑是农村社区养老所普遍面临的制约因素，除此之外，我们还需要特别注意农转居社区面临的一些特殊问题。相对于在“一村一社”“一村多社”“多村一社”等基础上设立的农村社区目前，我国农村多在自然村或行政村基础上，主要以“一村一社”“一村多社”“多村一社”“集中建社”等建设模式，成立社会公共服务中心，在服务群众、管理社会事务、改善基础设施、治理村容村貌、维护稳定和谐局面等方面推出制度性创举，逐渐走向社区化管理。，农转居社区具有一些特殊之处：一是农转居社区一般是在原有村集体土地流转的情况下新建而成的，因此，其居民一般多为被征地农民，他们失去了土地这一非常重要的传统养老资源。二是农转居社区建设过程中带来了原有农村家庭居住结构的变化，这给农村养老带来了新的问题一是给代际分居带来可能，几代共居的家庭结构被打破，老人独居的情况明显增多，空巢比例陡升，这对家庭养老功能造成较大冲击；二是由于新居房屋分配的不同规则，一些独居老人不可避免地“被上楼”，这给他们的生活起居带来不便，特别是对那些身有残障的老人，日常生活和护理照料的难度被人为加大；三是新居的居住格局也影响到原有的邻里关系，老人邻里间的互相照应也受到不同程度的影响。。三是农转居社区的养老制度出现内部差异化。由于各地参加社保的准入规定有所不同，农转居社区的被征地农民同样面临市民化和“被上楼”，但他们的实际参保情况却可能受指标等因素的影响而出现分化一些获得指标的人可以参加“城居保”，但其他没有指标的人就只能参加“新农保”。参保档次和保障水平在同一社区的同一群体中出现分化，这种内部不合理差距是农转居社区面临的新问题，它一方面会带来群体内部的不公平感，另一方面也实在地影响到农转居居民的实际社保水平。必须尽快找到制度衔接的有效方式，这一点非常重要。。四是征地必然产生大量的农业转移人口，因此，农转居社区一方面积聚了大量的劳动力资源，另一方面也形成了转移就业压力。五是农转居社区面积相对较小，居住相对集中，而且一般都建设有“一站式”社区服务中心，为集中提供养老服务（包括日常照料和医疗保健）创造了更为便捷的条件；在社区层面，这也为社区联结和社区资源整合提供了可能。
从以上情况来看，农转居社区在养老方面既有不同于其他类型农村社区的压力，如“土地养老”的丧失、“家庭养老”的削弱、养老需求的增多和照料难度的加大、保障水平的内部差异化等；又有比其他社区更为便捷的条件，如小规模集中居住、转移劳动力充裕、集中提供医疗等资源和养老服务的“一站式”社区服务中心等，这为我们从社区层面发展农村综合养老及积极探索其实现途径提供了可能。
三、农转居社区养老实践：以B村农民新居为例B村是重庆市沙坪坝区曾家镇的一个农业村，位于曾家镇西北，距离沙坪坝区约27公里，面积4.5平方公里，下辖8个合作社、17个生产队，共有735户2253人；村庄经济主要依靠农业生产，部分依靠外出务工；2012年全村人均年纯收入为5900元。由于距区中心较近，交通便利，且紧邻重庆大学城，近年来，B村土地流转较快。2006年至今，全村共流转土地面积2540亩，分别租给G公司和R公司。G公司租地2300亩（含未利用地893.6亩），其中宅基地面积为259亩；R公司租地240亩（均为耕地）。G公司租用土地中有宅基地，给需拆迁村民建设新居，共修建288套农民安置房，截至2012年底已入驻151户383人。新居的150多户村民已经完全没有了土地，年轻人有一些在区里、镇上或大学城务工、做小生意，其余转居村民则处于待业状态，老人的经济来源主要依靠社保。原来老村散居的村民家里还有土地，村民经济一部分靠土地收入，一部分靠就近外出务工收入；地里平时多由家中妇女和老人管护，农忙时壮劳力回家帮忙。我们的调研主要集中在属于安置区的农民新居，同时也走访了未涉及征地也未搬迁的老村散居家户。
1.B村社区发展与养老资源概况
近年来，曾家镇不断推进征地拆迁工作，新农村建设获得飞速发展。B村在服务群众、管理社会事务、维护稳定和谐局面等各方面的挑战下，各项工作逐渐走上农村社区化管理的道路。2006年B村被确定为“重庆市新农村建设示范村”和“沙坪坝区文明村”，2008年创建了“重庆市文明村”“沙坪坝区民主法治村”，2009年创建了“重庆市生态卫生示范村”“重庆市生态村”“重庆市民主法治村”“重庆市普法示范村”，2010年创建了“重庆市安全保障‘十百千’示范村”。2010年，B村依照“一村一社”的建设模式，以现有建制村为基本单元设置了农村社区，同时建立了B村社会公共服务中心。
（1）土地资源。B村全村共有耕地3836.55亩，其中田地3069.24亩，土地767.31亩；林地面积3886亩，退耕还林地1194.21亩。全村产业以农业生产为主，属于“曾家镇万亩现代都市农业示范园”的一部分，依托G和R两大农业龙头公司发展现代都市旅游观光农业；主要以蔬菜、水果种植为主，形成了一批以柑橘、翠冠梨以及琵琶等水果种植为主的专业合作社；经济林面积达245亩。在访谈中，我们大致了解到当地水果种植的收入情况，其对农村家庭而言非常可观参见访谈资料：“我是镇上社保所派驻到村里的，在镇上领工资。我老公就是本村人，那边没有统征。家里承包了45亩果园，有香桃、枇杷、李子和翠冠梨，翠冠梨还注册了有机食品商标，也逐步形成了品牌效应，一年还能给周边村民提供10来个就业机会。现在果园有一些还是小树没挂果，这两年一年收入能上十来万吧”。受访人：L大姐；访谈人：张文博；访谈时间：2012年12月26日。。此外，涉及土地流转的农民每人得到4.36万元的土地补偿。
（2）社保资源。B村居民参保的分化情况相对严重。由于G公司在租用B村土地之初，承诺会像大学城项目的被征地农户一样，将B村征地中涉及的相关农户转为非农户口并办理社保；同时由G公司负责建安置房（最初承诺有房产证，但至2012年底仍未下发）。但是，后来因为指标原因，只有三个合作社的农户办理了农转非，其余的转户问题没有得到解决；同时，仅给少数原来在集体企业或是私营企业有过工作经历并能开具相关证明的农民办理了社保，其他大部分农转非人员并没有社保的指标。因此，B村未被征地的农民参保情况相对简单，他们只能参加“新农保”；但被征地农民的参保情况就复杂了：土地流转后农转非并且获得社保办理资格的人员，在缴纳相应费用后办理了社保，符合领取条件的每月可以领取500～900元不等；土地流转后农转非但未获得社保办理资格，或者是有资格但不愿意缴纳社保费用的人员，则没有社保；而土地流转后却未能农转非的（占农民新居人口的277%），只能办理“新农保”，即每月领取80元养老金（70岁以上领取90元/月・人）。可见，B村在被征地和未被征地村民之间、转居和未转居村民之间，甚至是农转居村民内部都出现了参保情况和保障水平的分化。
（3）公共服务资源。曾家镇利用新农村建设的配套资金，实现了村村通公路，在集中居住的农民新居铺建了天然气管网但在未搬迁的散居农家，如距离农民新居1公里远近的欧家石堡社，天然气管道就只铺设到高速路边，却没有接进村里，对于这一点，散居农户比较苦恼。，并已安装自来水，相比以前散居之时，生活方便多了。在B村公共服务中心一层有一所卫生室，它是由曾家镇卫生院施行一体化管理、面向辖区内农村常住居民提供公益性医疗卫生服务和公共卫生服务的非营利性医疗卫生机构。卫生所有两名乡村医生，他们针对B村60岁以上老年人进行健康管理，为其建立健康档案并保持更新；每年为老年人提供1次健康管理服务，包括生活方式和健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导；因为两名村医都是本村人，每天又有人轮流值守，他们也能提供上门看诊；在有需要和有条件的情况下，还可以按照家庭式医生服务要求对签约家庭开展家庭式医生服务。此外，公共服务中心还建有康复室和活动室，但据介绍和观察，村民较少使用，即使是那些有实际需求的老人也很少使用。B村公共服务中心设有社会保障服务站，由曾家镇的社保所派工作人员提供社保相关的办理服务。
2.B村农民新居居民养老情况
从保障主体上来看，B村农民新居的老人在养老上有家庭养老、政府养老（养老保险）和市场养老等几种渠道；从主要养老方式来看，家庭养老依然是B村农民新居老人最主要的养老方式。但我们同时看到：B村农民新居老龄化高于全村平均水平B村60岁以上老年人口约占全村人口的23%，但农民新居60岁以上老年人口则升至30%。，由于居住结构和居住方式的变化，共居情况明显减少，老人独居的比例非常高60岁以上老年人口独居的比例约占新居老年人口的50%；70岁以上老年人口独居比例约为58%；80岁以上高龄人口独居比例约为55.6%。根据B村新居居民登记表（357位）中居民与户主关系大致推算得出：60～69岁老人共58位，其中29位与子女共居（50%），7位单独成户独居（12.1%），22位与配偶独居（37.9%）；70～79岁老人共31位，其中13位与子女共居（41.9%），10位单独成户独居（32.3%），8位与配偶独居（25.8%）；80岁以上高龄老人共18位，其中8位与子女共居（44.4%），6位单独成户独居（33.3%），4位与配偶独居（22.2%）。登记表等相关资料由重庆城市管理职业学院田奇恒教授、重庆师范大学周绍宾副教授等人惠供。。可见，独居已成为该新居老人居住的主要情况。因此，B村农民新居的老人的主要居住情况有老人独居无子女看护、老人独居有子女就近看护、老人独居请人看护以及老人和子女共居四种类型，相应的，各种居住情况下的家庭养老功能和表现也出现了较大的分化。以下将就我们进行深度访谈的一些老人的案例，分别对这种四类情况进行介绍。
（1）独居老人无子女看护。案例1中的老人是一位有眼疾的老奶奶，她和老伴两人住在40平方米的安置房中，两人每月各有90元的养老金，家里活儿主要是老伴李大爷在做。李大爷身体还不错，平时在安置房后的闲散地块种一些菜，养老金就买些米、面、油，也还够用，但老两口平日的吃食非常粗糙简单；家里的环境和卫生条件比较差，家里的摆设也非常简单，大家电就是一台15寸的台式电视机和一台没插电的电冰箱，这两样电器分别是他们搬新房时大女儿和三女婿买来给他们的。眼疾奶奶和李大爷的生活质量比较低，李大爷因为身体好，所以平时还能外出走动走动，和院里的邻居聊聊天；但老奶奶却因为看不见、走不远，每天只能摸到院里静静地坐着。
（2）独居老人有子女就近照抚。案例2中的清瘦爷爷是案例1中眼疾奶奶的老朋友，他和老伴住在邻栋楼的一层，他们的女儿和孙女就住在他们楼上。清瘦爷爷身体还比较好，因为老伴瘫痪在床，所以家里的活计还是他在做。不过，他的儿媳和孙女会经常下楼帮他料理一下家务，诸如日常的卫生、衣物清洁，还有为瘫痪在床的老人擦洗等，老人主要就是给自己和老伴儿做饭。因为有儿媳、孙女等家人的就近照料，清瘦爷爷家里比较干净整洁，而且各式电器和家具也比较齐备，家里也比较有人气，不像眼疾奶奶家中那样寒酸、清冷。
（3）独居老人请人照顾。案例3中的老人是一位有腿疾的丧偶奶奶，一人独居。她一个人住在眼疾奶奶的楼上，因为参加了社保，每个月有800多元的养老金，所以就在同村人中请了一个中年妇女来照顾她的生活起居，包括一日三餐和每天早、中、晚扶她上下楼或小范围活动等；不过因为耳背，即使在楼下，她一天也不怎么说话，只是看着其他人说话或是玩乐。她的女儿住得很近，但并没有负责老人的生活起居，只是每天会过来陪老人坐一会。
（4）共居老人。案例4中的老人和子孙住在一起，家里有儿子、儿媳、孙儿、孙媳和重孙。当初分安置房的时候，按他们家的人口可以争取两套房子，当时老奶奶的老伴还在世，两位老人坚持说一家人不能分开，所以就置换了一套大三居。刚住进来时，儿子、儿媳都在区里或镇上打工，孙儿刚毕业，家务活主要是老奶奶、儿媳、孙媳三人一起做。不久老爷爷过世，老奶奶的身体和精神都受到很大影响。她跟家人住在一起，所以生活质量还可以，而且精神上也能得到慰藉，这一点在老伴过世后非常明显，特别是有了小重孙，老人自觉心情宽慰不少，感到生活还有新的希望。此外，孩子们在外面上班时常带回来各种消息，孙子也会告诉奶奶一些网上的资讯，老人自己感觉与外部世界和社会还不太脱节。
3.农转居社区养老存在的主要问题
透过B村的案例可以看到，目前中国农村社区，尤其是农转居社区养老主要存在以下三大问题：
（1）独居（空巢）老人自立养老的高风险性。城镇化带来土地流转的加速，被征地农民越来越多地脱离农业生产，农村青壮年越来越多地离开农村外出务工，农村社区空巢化现象不断加剧。这一点在农转居社区中体现尤为明显，特别是一些农村在农转居的过程中，由于拆迁安置、补偿等原因，人为造成家庭的再次小型化，老人独居情况越来越多。B村农民新居的独居老人大多在该农民新居有子女，但仅有一小部分与子女住在一栋楼中。这一方面与当时的拆迁安置政策有关系，只区分了户型面积，未区分户型配套功能，致使一些家庭在选择安置房时老、中（青）两（三）代人分居；另一方面也与这些家庭两（三）代人之间的具体关系等有关。独居的增多，给就近照护带来不便，老人自己养老的风险加大，尤其是病残或失能（半失能）老人。
（2）农村养老保险多层次掺杂带来的不公平性。农转居社区还有一个明显问题就是被征地农民转非的问题，这方面主要表现在农转非参保上。以B村农民新居的老人情况来看，入住新居的家庭都是被征地家庭，一部分获得农转非指标，而另一部分却因为指标限制而未能农转非。他们同为一个村庄的农户，也同样都是在G公司租用土地过程中出现的脱地农户，但因农转非指标问题而出现了户口状况上的分化，进而影响到其参加或办理社会保障的类型，而农业户口享受的农保水平和非农户口享受的社保水平差距高达十数倍。在农转居社区内部出现了机会的不公和参保水平的不合理差距，不仅扩大了农村基层民众的不公平感，影响到他们的老年生活水平，而且是极易造成基层社会不和谐的因素。
（3）社区养老福利设施和服务辐射率低。虽然有“一站式”社区服务中心，但农村社区建设总体上相对滞后，各项服务设施配置并不完善，生活服务设施和社会福利设施的配置率均比较低（陈伟东等，2011），尤其从设施和服务的辐射率指标来看，可及性和利用率较差。这也是农村社区老年人需求无法得到有效释放的一个重要原因。
四、农转居社区综合养老理论与政策思考
1.多元福利主义视角下的社区综合养老
福利多元主义理论（welfarepluralism），也称混合福利经济（themixedeconomyofwelfare），在西方社会政策领域中主要指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共同负责、共同完成；它是继古典自由主义、凯恩斯―贝弗里奇范式之后，为解决西方福利国家的危机，于20世纪80年代兴起的一种研究范式；它主张社会福利提供主体的多元化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，而是全社会的产物。
通过对B村农民新居老人的整体了解和4类案例的深入分析，我们注意到，农村养老存在三个逻辑面向及其对应的三种养老模式。
一是社会的逻辑：家庭养老。我们常说“养老送终”，这个词在案例1的老人身上似乎只能体现为“独自终老”或者是“独自等待终老”，不太能感受到“老有所养”，更遑论“尽享天年”“天伦之乐”了。而在案例2和案例4中老人身上，我们则特别感受到家庭的重要性。可见，家庭作为社会的一个最基本单位，在农村仍然承担了主要的养老功能和能力。
二是行政的逻辑：政府养老。行政逻辑下，政府养老主要体现在社会保障上。B村农民新居都是被征地农民，从参保情况来看，养老保险和医疗保险基本做到了全覆盖；其中，养老保险又分两种参保形式和水平，已经农转居的个人或家庭加入社保，未转居农民或农户加入“新农保”。养老保险为农村老人提供了部分收入来源，一定程度上保障了他们的基本生活。
三是市场的逻辑：购买服务养老。市场的逻辑可以区分养老需求的层次性，在B村农民新居，体现市场逻辑的主要有两方面：一方面是社区老人的就业问题，一方面是社区老人的失能（半失能）照护问题。就业能部分地体现老人的经济能力和收入来源，G公司通过市场的方式购买服务，向有条件的老人提供服务费用，构成这部分老人养老的经济来源之一在B村农民新居，G公司按照租地之初的承诺和企业的发展情况，可以为社区有劳动力的老人提供部分岗位，如社区卫生保洁工作和G公司苗木经营中的种植、养护工作等。。在失能（半失能）老人的照护问题上，针对需求和支付能力的差异性，市场的逻辑体现出了较大的分化和调节。如案例3中的老人，即使其子女就住在附近，但她选择（无论出于情愿或是被迫）的是每月支付800元，请人来照顾她的生活起居。另外，据服务中心卫生室的一位医生介绍，他们也提供上门看病服务和付费家庭医生的服务。因此，老人的照护可以视需求和支付能力选择不同的服务类型，而这一差异性的满足则可以由市场的逻辑来实现并调节。
基于福利多元主义，我们可以引入多元主体参与社区养老服务提供：家庭在社会逻辑下践行抚养、赡养义务，同时提供社区居家养老、机构养老等购买服务所需资金；政府在行政逻辑下注入政策性和公益性的服务设施建设项目，如社区组织办公用房、警务室、社区保障室、卫生室、老人护理照料室（含日间照料、护理、康复等）、老年活动室、室内外健身活动场所、图书室、社会援助设施等；个人或组织则在市场逻辑下提供针对多层次需求的具体服务内容和服务人员（包括专业和非专业），以实现从不同的逻辑面向对不同层次养老需求的交叉满足。
社区综合养老的综合性主要体现在以下两个层面：第一个是社区层面的综合，要充分发挥社区作为服务平台和粘合剂的作用，将居家自立养老和社区提供辅助养老服务进行有机结合，调动家庭和社区两重资源。第二个则是多元福利主体的综合，即从社会、行政和市场这三个逻辑面向出发，共同提供养老资源和服务。本文所提出的社区综合养老即在于发挥社区的综合，实现在社区层面多元主体的服务整合：一方面体现在社区沟通信息、整合资源、提供服务平台的统筹功能上，另一方面体现在保障主体、筹资机制的多元化上。
社区不仅提供公共服务，亦可满足多层次需求的多元主体在社区层面购买多样化服务。这一点在土地养老、子女养老和家庭养老明显式微的情况下尤为重要。城镇化趋势下，要求农村社区积极发挥家人、子女、邻里、社区、政府和企业等多个主体的力量，尽快形成综合型的社会养老。而透过B村农民新居的案例，我们也可以看到：一方面，虽然家庭养老功能已经弱化，但家庭依然是该新居老人养老的一个重要支持，这说明了家庭在国人观念中的重要性，也反映出家庭之外的养老功能匮乏（比如社区）。另一方面，该新居已经出现了多元化和多层次的养老服务需求，如生活照料、护理复健需求等；且该社区也具备提供相应资源的条件，如医疗室、保健室、老年人活动室以及充裕的劳动力资源等，但是，该社区养老服务的设施、项目、内容、方式都相对简单，社区资源整合能力不足，而这些则是社区综合养老今后的发展空间。
2.农转居社区综合养老的优势与意义
通过对B村农民新居养老模式及其存在问题的分析，我们可以看出：（1）家庭在农村社区依然是一个重要社会单位，依然承担着主要的养老功能和能力；（2）独居（空巢）老人，特别是其中的失能（半失能）老人的养老问题极为突出；（3）农村已出现了多元化和多层次的养老服务需求，但服务供给仍相对单一、水平较低；（4）农转居社区的社区公共服务存有潜在资源整合能力以满足多层次的养老服务需求，但社区养老服务的设施、项目、内容、方式都相对简单，资源整合能力发挥不足；（5）农转居社区的多种养老保险掺杂，且有较大差距，有失公平。社区是一个基本的社会单元，是人居、交往的一个社会生活共同体，是一个非常重要的综合性基础机构和服务平台。面对农转居社区存在的这些养老难题，抓住“社区”这一关键性因素可以提供有效的解决路径。
从B村农民新居的情况来看，在养老意愿上，空巢（独居）甚至是两代老人家庭的老人，依然倾向于居家养老；但在现实养老中，他们的生活照料存在很大的问题，尤其是那些失能（半失能）的老人。这时，社区所能提供的支持居家养老的社区照顾、社会化养老服务体系的作用就尤为突出。而农村社区相比城市社区，有其特殊性：社区多以村为基础（包括基层管理单位――村委会以及村集体经济），基本上还是一个熟人社会，即使是新建的农转居社区也保留有原村的关系和情感纽带。在农村社区发展社区综合养老，建设支持居家养老的社区综合养老服务体系，有着传统文化的先天优势，也有熟人社会的现实优势。因此，发展农村社区综合养老既是必要的，也是可能的，且对于农村社区建设、民生事业发展、社会和谐稳定有着积极意义。因此，应重点完善家庭支持福利政策和社区统筹支持福利政策，从整合多重资源、发挥多元力量的角度积极发展农转居社区综合养老。
3.建设农转居社区综合服务体系
农村社区建设工作开展以来，各地把建立农村社区公共服务设施作为重点项目，先后建成一大批社区服务中心、社区养老机构、社区图书室、警卫室等，为提供社会服务活动创造了必要条件。B村2010年在建制村基础上设置农村社区，同时建立了社会公共服务中心，设有社会保障服务站、社区卫生室、康复室、活动室、图书室、社工基地等。但是，从社区公共服务设施的细类及其主要建设指标、现实服务效果来看，农村社区的公共服务体系尚未成熟，在社区层面提供综合的能力还远未得到有效激发和释放。
社区公共服务设施主要包括生活服务设施、社会管理设施及社会福利设施等三类。而B村社区公共服务中心的设施主要集中在社会管理设施和福利设施上，恰恰缺乏与老人生活紧密相关的生活服务设施上。对于空巢、独居或失能、半失能老人而言，生活照料是其老年生活中最大的问题，但农村社区目前尚未关注老年人的这一最为基本的需求。城市社区的综合服务设施建设中，已普遍覆盖了老年餐桌（包括送餐上门）、日间照料中心、活动中心、托老所、互助式养老服务中心等，但农村社区在养老服务设施建设尚远不能及，且各类养老服务设施之间的衔接、利用也存在问题。如B村社区公共服务中心的康复室是每天免费开放的，但需要复健的老人往往因无人协助，无法前去使用复健仪器，康复室形同虚设，造成资源浪费。
当然，从积极的方面来看，农转居社区建设综合养老服务体系的基础和条件是有的。首先，农村社区多为熟人社会，有着长期邻里关系和互助义务的传统基础；其次，农村社区特别是农转居社区有着充足的闲散未充分就业的女性，完全可以满足社区养老服务所需人力资源；最后，农村社区老人的生活服务是一个低成本、高收效、“小站点灵活解决大问题”的服务类别以助餐为例，社区综合服务站可以根据需要助餐老人的情况，灵活采取发放助餐券进行补贴、设立老年餐桌集中用餐、送餐上门、“一对一”或“一对多”购买助餐服务等多种形式，实际解决社区老人的吃饭问题。。因此，农村社区综合养老应首先强化社区综合服务体系建设，通过生活服务、福利服务设施的配建并逐步提档升级，增强社区综合养老服务的功能。
4.完善农转居社区居家养老服务
在建设和完善社区综合服务体系的同时，也需要同时发展社区居家养老服务。社区在服务提供中不仅起着媒介的作用，还有着粘合剂的作用，它在国家和市场的逻辑外发挥了社会的力量，联结了社区和家庭两个载体和两重资源。从B村农民新居的养老意愿和养老实践来看，家庭是一个非常重要的养老功能单位，但家庭对养老需求的满足情况和现实效果却已经非常有限，特别是对于农改居社区大量的独居老人而言，家庭养老实质上变成了自立养老，他们的生活状态大多停留在生存维系层面的较低保障上。从现实养老需求来看，老人有着生活照料、家政服务、健康管理、医疗保健、康复护理、辅具配建、无障碍改造、紧急呼叫、安全援助、精神慰藉等多元化和多层次的居家服务需求，但这些需求难以得到满足；而从综合养老服务的供给来看，农村社区具备发展社会综合公共服务的基础和条件，存在整合资源的潜力。因此，农村社区的养老问题可以以社区为依托，通过社区整合资源支持居家养老服务来寻求解决，其中一个重要方面便是发展农村社区居家养老服务。
以社区为依托、支持居家养老服务的社区居家养老，既符合目前中国大部分地区的实际养老需求，也符合中国未来的养老方向，同时是对既有资源的较好配置与利用。社区居家养老服务意在调动家庭和社区两重资源，结合居家养老和社会机构养老双方的优点。目前，我国大部分城市已经建立了以社区居家养老为核心的养老服务体系；农村社区有发展社区居家养老服务的良好基础，也有现实需要，但囿于农村社区基础设施建设和综合服务水平，农村社区养老服务体系建设尚不完善，还不能满足社区成员的多元需要，服务设施的辐射率、可及性、利用率偏低。也正是因为农村社区居家养老服务的能力不足，致使老人只能采取较低水平的家庭或自立养老，无法获得社区的养老资源和服务，也不能更充分地释放养老需求。虽然农村社会结构已经发生了巨大变化，但家庭支持、邻里互助在农村养老中实际上仍然发挥着积极的作用，家庭乃至整个社区对老人的基本生活保障和精神健康都至关重要。这一点也正是发展以社区为依托的家庭养老的积极意义之所在。同时，随着社区综合养老服务体系的逐步完善，农村老人家庭自立养老将能在社区内便捷地获得更多的居家养老社区辅助服务，家庭自立养老也将实现向社区居家养老的过渡。
5.建立以生存、生活公平为底线的一体化的社保体系在景天魁（2009）等学者提出的“底线公平”中，养老问题虽然不是硬性要素，但养老问题中有涉及“底线公平”的基础部分。影响老人生活水平和质量的有经济能力、子女照护、身体健康、精神健康等众多因素，其中经济能力对一个老人家庭尤其是独居老人家庭的影响是很重要的。在B村的众多老人中，有的人一个月只能领取80～90元的养老金，有的人却可以领到800～900元的养老金，这种不合理的内部差异主要是由于制度因素导致同样的农户身份却有不同的市民化状态和结果，这就是在养老问题上的“底线不公”。因此，政府应尽快推进并落实对分散的养老制度的并轨统筹，有效衔接各项制度，在农民市民化、城乡社会保障体系等方面切实保证制度的全覆盖和公平性。
参考文献：
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江燕娟.2014.论社区养老服务资源的整合[J].社会福利（理论版）（3）：21-25.
景天魁.2009.底线公平：和谐社会的基础[m].北京：北京师范大学出版社.
彭华民，黄叶青.福利多元主义概念解析[C/oL]//学术年会优秀论文集..
农村居家养老服务方案篇2
关键词：民族地区；农村养老；居家养老模式；广西
中图分类号：C913.6 文献标识码：a 文章编号：1004-1494（2013）01-0124-05
一、研究缘起
居家养老是指老年人在家中居住，但主要由社会提供养老服务的一种养老方式。居家养老在国外也称作“社区照顾”（community care），包括“社区内的照顾”（care in the community）和“由社区来照顾”（care by the community）两方面的结合。由于居家养老具有家庭养老和社会机构养老的优点，同时又尽可能避免其各自的缺陷，而备受各方的推崇。构建“居家养老社会化服务”的养老新格局，已成为目前理论界的共识和政府致力发展的政策目标。
我国对居家养老工作的实践探索从21世纪初期开始。2001年民政部在全国社区实施老年福利服务“星光计划”，决定用全国福利总额的80％，以政府投入、社区参与方式建立社区老年福利服务网络。“星光计划”强调为普通老人提供方便周到、价廉质优的福利服务。在此背景下，依托社区开展居家养老服务的模式开始在全国各地推行。为推动居家养老服务工作的开展，2008年2月，全国老龄委办公室、国家发展改革委、教育部、民政部等10个部门联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确了居家养老服务工作要以人为本、依托社区、因地制宜和社会化的方向。
中国目前居家养老服务多为政府购买服务、民间组织提供服务或社区承办服务等模式。宁波市海曙区创立的“海曙模式”最为典型，全国多数城市实施此做法。政府购买服务的方式可大致分为两类：一类是政府补贴资金，将资金直接拨付给社区居家养老服务机构，由其向享受政府购买政策的老人提供特定时间和特定内容的服务；一类是采用居家养老代币券、服务券的形式，由享受政府购买服务政策的老人根据自己的需求，到中心或特定机构自主选择服务时间和服务内容。
姚远、徐勤（1997）认为，由于我国经济底子薄、人口老龄化程度高，农村老年人依靠家庭养老的局面很难在短期内根本改变。但由于经济转型和劳工外流，传统的家庭养老模式难以为继。应该积极创造农村家庭养老的现代运行环境，以适应农村家庭养老的需要［1］。阎东彬（2008）介绍了日本老人社会服务模式，认为与西方居家养老模式强调社会组织和社会专业机构不同，日本居家养老更看重家庭和社区的作用［2］。这一点更符合我国的文化和国情，值得借鉴。郭竞成（2010）总结了中国目前城市社区居家养老模式主要采用政府主导、专业机构和人员实施、社会资源引入的模式，围绕老人生活照顾、医疗照顾和精神照顾三个方面开展服务［3］。蒋玲玲、熊吉峰等（2011）对贫困地区农村居家养老模式的可行性进行探讨，认为贫困地区存在观念、体制、资金、服务等一连串问题，要推动居家养老的发展，必须从老人社会养老保险、农村基层服务组织建立等方面入手［4］。聂鹏（2012）提出在贫困地区进行居家养老服务引入社会工作的设想，认为社会工作具有专业服务理念和服务技术，通过政府购买服务、扶持社工机构发展的方式，推动社会工作介入到相关服务中［5］。
广西统计局统计资料显示：截至2011年年底，广西60岁以上人口已占总人口的13.11%，其中65岁以上的人口为425.32万人［6］。民政事业统计年报数据显示，2011年底全区80周岁及以上的高龄老人突破100万，纯老人家庭人口达到近60万人。人口老龄化与经济发展相互影响，未富先老的局面使得广西养老方式不能采取发达国家和东部发达省份的做法，必须根据实际情况，因地制宜，才能有效地推进养老工作的开展。鉴于此，笔者于2011年7月-8月赴柳州市、百色市等地进行田野考察。发放调查问卷100份，收回有效问卷93份，有效率93%。个案访谈31个，小组访谈4个。力图通过以上调研资料，探讨适合广西民族地区的农村养老模式。
二、现状分析
1. 老龄化结构。年龄是养老模式的重要参考指标。不同年龄阶段养老需求不同。按照国际惯例，50-60岁的老人是老人中的“年轻人”。从生理上来说，处于此阶段的老人身体机能开始老化。他们大多数人可以继续工作，不仅承担照顾自己，还肩负着照顾家庭、抚育第三代的任务。因此他们的养老需求主要是精神娱乐和自我再发展。60-80岁的老人是老人中的“中年人”，这个时期身体机能直线下降，各种慢性疾病开始慢慢凸显。从社会角色上来讲，老人开始真正慢慢脱离工作系统进入颐养天年阶段。他们的养老需求主要是辅的生活照顾和基本的医疗照顾。80岁以上的老人是老人中的“老年人”，这个时期老人的生理指标降至最低点。科学研究发现，80岁以上的老人出现老年痴呆症状的占该年龄段总数的75%以上。他们的养老需求是完全生活照顾和医疗照顾。参考国外发达国家的养老体系，自己能够从事基本生活的老人基本上在社区或家庭养老；机构养老一般是完全丧失或基本丧失活动能力或智力水平、需要专业人员长期陪伴的老人群体。
从上表可以看出，广西农村老人年龄结构与我国人口生育发展相似。在100个调查对象中，80岁以上的老人只有5个，占总数的5.4%；而61岁到70岁的老人有40个，占总数的43%。总的来看，70岁以下老人占老人总数的71%。由此看出，目前广西农村老人的年龄结构属于老龄化中等偏上水平。以上数据表明，从生理情况上来看，许多老人基本可以自己照顾自己，甚至还可以照顾家庭。但是未来20年将有越来越多的老人步入失能阶段，需要有人专门照顾才可以继续生活。因此，在广西农村加强养老保障体系建设可以说刻不容缓。
2. 居住状况。居住情况是养老保障系统的基本指标，也是养老模式的重要参考因素。中国古语有云“养儿防老”，农村中如果没有儿子就要过继或者抱养男丁，给他盖房娶妻，从而颐养天年。这样的传统在农业社会延续了两千多年，到了现代社会则出现了困难。笔者在走访期间通过问卷发现，老人和子女住在一起的有59人，占总数的63%；选择自己单独居住的有34人，占总数的37%。其中有意思的是，70岁以上的老人自己单独居住的有5人，占该人群总数的18%；而70岁以下的老人自己单独居住的有29人，占该人群总数的44%。
由表2可以看出农村老人居住情况跟城市出现了同样的趋势，即和子女居住在一起的越来越少。选择与子女同住的原因主要有：
一是传统习惯。孝道观念在广西民族地区非常浓厚，如果不赡养老人或者不孝顺老人，会被整个家族或村落所排斥。笔者所调查的江某，今年41岁，与他同住的老人80多岁了，老人的大儿子今年也60多了。江某原来在外打工，他给笔者讲了回乡务农的理由。
个案1.江某，男，41岁，瑶族，金秀瑶族自治县某村，村民。
我是20世纪90年代初就外出打工了，开始在广东做建筑，后来回南宁做。我几个弟弟比我有出息，小弟弟在县城有了两栋房子。大弟弟现在在广东那边安家了。我之所以回来就是因为我有两个老人。大弟弟说让老人去广东住，老人不乐意，就想呆在村里。我现在在家务农，虽然说挣钱少了，可是很安心，因为可以照顾老人，否则就很不放心。
二是照顾小孩。很多老人跟子女同住，子女就可以放心外出务工，小孩子留在家里，老人可以照顾小孩，小孩也可以照顾老人。
而不跟子女同住的原因主要有两种：
一是子女不在身边。很多老人选择独住的原因是子女外出务工，或求学或工作有成就而留在城市或县城或乡镇，老人不愿意离开村庄而选择独居；
二是与子女相处困难。婆媳矛盾不是城市特有的现象，越来越多的农村老人也因为看不惯年轻人的生活习惯或生活作风而愿意自己居住，从而减少家庭摩擦。从居住情况看，农村老人与子女分开居住会慢慢增多，传统家庭养老格局出现分裂，在机构养老不是很发达的情况下，居家养老成为农村养老的迫切选择。
3. 生活自理情况。马斯洛的需求理论表明，人的基本生活需求是首要的。从养老保障体系来看，首先要保障的也是基本生活照顾。从下表可以看出，60岁以下的老人完全可以从事家务劳动、农作劳动和照顾小孩的工作；60岁-70岁的老人可以从事基本家务劳动，轻微农作劳动和需要小孩照顾；80岁以上的老人则更多的需要专人负责照顾基本生活情况。
4. 养老的选择。居家养老模式的选择应该是建立在本地居民的意愿上而不是理论模式或外来模式。从下表可以看出，老人首先关心的是医疗问题，其次是生活照顾，再次是精神生活。
从原因上看，我们可以从访谈记录中看出一些端倪：
个案2.韦某，男，65岁，金秀瑶族自治县某村，村民。
我现在什么都能做，身体特别好，自己做饭自己洗衣服。要说担心，就是生病。现在看病特别不方便，病稍微厉害一点就要去县城治。平时自己有什么不舒服就吃一点药，不用看医生。担心什么？担心有病没钱看。现在大病特别多，很多人是有病就不看了，也看不起，花钱受罪，最后还不是一样的。如果看病解决了就没有什么问题了。做饭啊什么的，不是还有小孩吗，他们还能饿死你不成。唱歌啊，下棋啊，这些不用组织的，平时能动得了，自然就有得玩。主要还是看病。一生病就什么都完了。
在对养老模式的选择上，从下表可以看出，有68%的老人希望家庭养老；有12%的老人希望机构养老。从访谈中笔者发现，对于家庭，老人都怀有深深的眷恋，选择机构养老的一般都是与子女相处不好或是子女不在身边的。可以看出，传统家庭养老观念和养老方式依然深深影响着村落。
家庭养老需要代际结构完整，即老中青三代人同时存在，形成良性循环。但目前广西由于经济欠发达，外出务工人数众多。2011年11月全区流动人口达1176万人，约占全区总人口24%，其中流动到外省半年以上达640万人［7］。外省流动到广西居住半年以上的人口达84万人，占全区常住人口的1.83％，比2010年增加35万人。总体上看，流动人口与2010年相比，无论是区内流动，还是流出外省的数量均大幅增加。笔者走访期间，深刻地感受到了农村“空心化”的现实。七、八月间正是农忙季节，田间陇头鲜有年轻人，基本上都是老人和小孩子。有一个细节笔者印象深刻，在调查村正好赶上村支书摆酒，笔者在餐桌上惊奇发现，来吃饭的没有一个看起来年轻的人，连忙展开现场调查，结果是最年轻的参与者是52岁。以下是村支书的个人访谈记录：
个案3.李某，男，侗族，53岁，三江侗族自治县某村支书，中共党员。
我有四个儿子，只有小儿子考上了大学，就在南宁读书。其他都在广东打工。已经打工有十多年了，习惯了，如果不是当这支书，我也去打工了。打工基本就是一年，有的时候春节都不能回。现在广东经济不景气，回来的次数多了。他们不会留在广东，就是想多挣点钱，干不动了就回来种地。村子里面基本都是这样，我们全村有700多人，大概有300多外出打工。老人留在家里面种地、看小孩。村里风气很好，就是太冷清。就是过年的时候热闹，你过年时候来，我们有侗族歌舞的，很热闹，好多游客都会过年来这里的。
农村年轻劳动力外流，农村老人又希望家庭养老。其中的矛盾让笔者深刻认识到，居家养老模式可能是广西农村养老模式的主要选择。在调查中，大多数老人不选择居家养老模式的原因可能在于他们不知道什么是居家养老模式。因此选择适合本地需求的居家养老模式是解决养老问题的关键之一。
三、对策建议
2012年广西壮族自治区政府出台了《创新农村养老服务体系结构建设工作方案》，以期尽早实现农村老年人“老有所养，老有所依，老有所乐”的目标。《方案》提出2012年-2015年，全自治区将建设示范性村级老年人协会3000个（每年建设750个），其中边境县（市、区）和民族自治县每年安排250个。笔者建议，广西处在建设居家养老服务的起步阶段，一定要注重本地的实情，有针对性、有重点地开展工作。
1. 以农村基本医疗体系建设为核心。目前我国城市居家养老服务体系都是以生活照顾为核心，通过市场化运作、政府补助等方式来帮助高龄失能老人顺利在家生活。城市社区的优势就是社区周边医疗体系相对完整，老人外出就医从距离和交通来讲都比较便利。农村基本医疗体系匮乏，集中表现在：第一，专业人员匮乏。一般村级卫生所没有医生（具有行医资质），村医一般可以进行简单的药品发放和注射、输液等护理性工作，遇到急病诊断和抢救等工作，就束手无策了；第二，医疗设施匮乏。一般村级卫生所都是简单的小房间，有一两个药品柜和一个坐诊台，相关检查设备基本没有。因此农村老人生病大多要到乡卫生院或者县城等大医院，路途遥远，收费昂贵。农村生活水平不高，体力劳动强度大，比较城市而言，农村老人患病率更高。综上所述，农村居家养老模式最需要的是解决农村基本医疗体系问题。针对上述情况，笔者提出两点对策：第一，完善农村新型合作医疗保险，加大财政转移支付力度，加强村级卫生所建设。利用财政保障专项资金进行村医培训，提高村医待遇，落实村医编制，使得村级能够吸引高水平人才，提高村医专业素质；第二，扩宽慈善渠道，吸引社会资金。通过相关慈善渠道，吸引社会特别是企业慈善资金，在农村进行医疗建设。例如，通过某企业命名村级医院等措施来吸引慈善资金。改善医疗硬件设施，让老人可以在农村社区进行住院治疗。
2. 以原有村落行为传统为建构体系。农村与城市社区不同，保持着原有农耕文化所特有的邻里互助文化脉络和行为传统。城市社区由于工业化和城市化进程，原有人际关系和邻里系统被打破，只能依靠市场化运作和商品交换进行相关服务。因此要成立相关专业机构进行专门的生活照顾和精神娱乐服务。村落与城市明显不同，笔者走访的几个村庄都还保持着频繁的邻里往来和亲戚互助习惯。以金秀瑶族自治县某村为例，该村一共4个小组，其中有三个姓占全村89%的人口，可以说从村头到巷尾一路过去都是“自己人”。不论谁家有人出现什么问题，都会有很多人施以援助。村长跟笔者讲到，这个村绝对不会出现老人无人照顾的现象。所以笔者认为，在广西民族地区农村不需要像城市那样成立专业机构进行生活照顾服务，只需要恢复和增强村落文化系统，保持村落邻里互助的行为习惯，就可以保障老人的基本生活照顾。
3. 以传承和保护少数民族文化为特色。居家养老模式有利于满足农村老人的精神需求，达到老有所乐的目的。城市社区老年人精神娱乐通常都是唱歌、跳舞、打牌等活动。目前农村社区活动也出现类同化的现象。比如，玉林市玉州区大塘镇苏烟村2005年成立老年人协会自筹办会经费，通过集资、倡议在外工作的苏烟人捐赠建设资金，筹集了6万元建设老人活动室。如今，老人活动室白天有报刊和老年读物，每天下午和晚上集中播放电视，每逢春节期间，村老年组织与村委组织举办篮球、拔河、棋类、乒乓球等比赛活动。苏烟村的老年组织也因此被全国老龄工作委员会授予全国敬老模范村的荣誉。民族地区有其独特的民族风俗和民族习惯，这种行为本身就包含了精神娱乐需求的满足。因此笔者认为，在民族地区农村组织精神娱乐活动方面，要侧重少数民族民俗和民间活动的挖掘与保护，使得传统民族文化可以更好地得以保护和传承，这也体现对当地民族习惯和当地老人的尊重。
参考文献：
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农村居家养老服务方案篇3
根据《平昌县人大常委会20XX年工作要点》安排,经主任会议决定组成调查组,全面调查掌握全县贯彻实施《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《老年法》)的情况,调查组在人大副主任张松民的带领下，先后听取了县老龄办关于老龄工作的汇报，分别召开了县老龄委10个成员单位负责人、基层干部和老年人代表参加的多个座谈会，广泛听取了意见，到南风乡了解基层农村老年权益维护情况，实地查看了部分乡镇敬老院，现将调查的情况报告如下：
平昌县人口老龄化概况
人口老龄化，是指老龄人口(60或65岁以上)比重不断攀升，并达到一定水平时的人口结构状态。平昌县人口老龄化形势严峻。一是平昌已提早步入人口老龄化社会。20XX年底，我县60岁以上老人近16万人，约占全县常住总人口862620的18.54%，按国际通用标准，60岁以上的人口占总人口的10%以上，或65岁以上的人口占总人口的7%，便称为老龄化社会。按此标准，我县超出国际标准8.5个百分点，我县已提前进入老龄化社会。二是老年人口逐渐高龄化。我县7180岁老人约有24853人;8190岁老人约有15996人;999岁以上老人有1247人;100岁以上老人123人。三是老年人家庭空巢化严重，老人独居率上升。由于青壮年劳动力从农村和城镇流出,是空巢家庭和空巢老人产生的主要因素。并显现出一些新的特征:空巢老人逐增;空巢期相应延长;农村呈现出比城市更快更为严重的老龄化趋势;低龄、高龄两代老人同守空巢;老人村现象突出且普遍，如南风乡阳家村空巢老人约占村老年人口的81%，鹿鸣乡石龙村空巢老人约占村老年人口的73%。四是四二一的家庭成员结构已经显现。从实行独生子女政策以来，第一代独生子女已经进入婚育年龄。一对夫妇在供养四位老人的同时，还要抚养一个孩子，造成家庭养老负担过重。
贯彻实施《老年法》的主要工作及成效
近几年来，县政府及相关部门认真贯彻执行《老年法》及有关法律法规，坚持党政主导、社会参与、全民关怀的老龄工作方针，围绕《老年法》五个老有(即实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐)的目标，切实履行职责，保障老年人的合法权益，取得了明显成效。
强化宣传引导，营造老龄工作氛围
落实惠老法律、政策，推进老人事业发展
老有所养逐步推进。一是健全城乡养老保障制度。县人社局在城镇着力规范养老金正常调整机制和发放渠道，在农村建立完善以村社干部和失地无业农民为重点的农村养老保险制度。20XX年底我县行政事业单位职工参加机关事业单位养老保险19389人，企业参保职工38382人，其中退休老人17982人;农村居民参加养老保险20743人，领取养老保险金待遇164人。全县累计发放退休金和基本生活费2.8279亿元。二是县民政局认真做好农村五保供养。对符合条件的5996名孤老和孤儿全部纳入农村五保供养。在集中供养上，已建成江口镇、坦溪镇等农村敬老院9所，在建驷马镇、龙岗乡2所，集中供养标准达到每人每月441元。在分散供养上，除按国家规定标准每人每月发放供养金150元外，县民政局还探索建立了爱心责任代养机制，有效促进了农村五保供养社会化进程，新华社、中国社会报等专题进行了采访报道，并依托农村敬老院、光荣院等福利设施，目前代养社会老人150人。三是建立完善了最低生活保障制度。全县3312名特困老人纳入低保救助;建立完善了老优抚对象抚恤优待标准自然增长机制;建立高龄老人长寿补贴和生活补贴制度。从2015年1月起，先后对全县123名百岁老人落实兑现了每人每月100元的长寿补贴金;从2015年1月起，对1247名999岁高龄老人按每人每月50元标准兑现落实了高龄老人生活补贴金。四是县人口计生局20XX年按每人每月60元标准发放全县独生子女老人补贴5748人413.9万余元。五是积极探索居家养老模式。从2015年起，先后投入5万余元，在江口镇政法街社区推行居家养老服务试点，先后有1246名老人得到惠及。
老有所医逐步确保。一是全县努力提高社区(村居)医疗覆盖面。每个居委会建立了医疗服务站，村村设立了卫生室，基本保障了老年人就近就医。县卫生系统尽力为80岁以上老人进行健康体检，并建立健康档案。20XX年笔山镇卫生院对全镇老人进行了免费健康体检。二是健全农村新型合作医疗制度。全县80.5万农村居民参加农村新型合作医疗，参保率达92%。民政部门为五保、优抚对象缴纳新农合和居民医保资金，参合、参保率均达100%。据调查，20XX年全县支出基本医疗保险费0.6亿，其中老年人住院支出1800万元，新农合支出9222万元，其中老年人支出占30%，达2700万元。三是完善医疗补助制度。近三年来，全县对150余名身患重大疾病的特困老人实施医疗救助，累计救助金额达到45万余元。
老有所乐，老有所学逐步形成。近年来，全县积极支持老年活动开展。县财政局、民政局、县住建局、县广电局、县关工委、县人社局和县科文局等部门积极为老有所乐老有所学创造条件，县财政局、县民政局和老龄办分别对每个新成立的12个老年协会给予8万多元补助，全县各类健身娱乐老年协会活动开展得有声有色，县老年大学邀请县领导、专家到校为老年人讲课。
老有所为逐步展开。许多退休的老同志老当益壮，积极为平昌的经济发展和社会进步，做了许多大事好事，既达到老有所乐、老有所学，更实现了老有所为。县老领导周尚聪主动担任县关工委常务副主任，规范了全县关心下一代工作机构，带领全县1800名老干部、老战士、老专家、老教师、老模范共同关爱青少年成长。
完善保障措施，维护老年合法权益。
一是加大涉老法律援助。全县设立老年法律援助中心1个、乡镇老年维权工作联络站43个、村居纠纷调解小组497个，据调查，2015年至20XX年5月全县各级人民调解组织调解的涉老纠纷案件3019件，2015年至20XX年5月，县司法局法律援助中心免费办理涉及老年人法律援助诉讼案件80件。
二是加大司法维权力度。县人民法院设立了老年法庭，按照及时立案、公正审理、限时结案、优先执行的原则，2015年至20XX年5月县人民法院共受理涉老诉讼案件97件，其中采取电话立案或上门立案的方式为老年人办理立案手续达14件(次)。畅通司法救助绿色通道，2015年至20XX年5月，法院为109名老龄当事人办理了诉讼费减免缓缴手续，有效维护了老年人的合法权益。
三是设立敬老维权服务岗位。县委老干部局、县老龄办、县老年人法律援助中心、县法院老年法庭、县公安局江阳派出所等单位先后被市老龄委授予巴中市维权示范岗称号。
存在的突出问题
近年来，我县在贯彻《老年法》，维护和保证老年人权益方面做了大量工作，取得了一定的成绩，但仍存在一些不足和困难。
敬老氛围不够浓厚。宣传教育还不够深入，特别是各类学校对有关法律法规的学习宣传尚未形成常态，没有广泛地向敬老养老的主体中青年人进行宣传，现在社会上对下一代关爱多，对上一代关爱少，全社会敬老氛围不够浓厚，对老龄化的危机和挑战认识不足。
侵犯老年人权益的现象时有存在。一是一些赡养人缺乏赡养意识，有些赡养人对老年人生活上不照料，精神上不慰籍，甚至不予经济上供养。2015年，县司法局法律援助中心办理了一件江口镇82岁原告王某诉六子女的赡养纠纷案，当县人民法院即将维权的民事调解书送达到老人手中时，遗憾的是该老人抱怨离世。二是老年人的再婚权利受到干涉。现实生活中，一些子女们不尊重法律，不尊重父母的选择，存在子女或者其他亲属干涉老年人离婚、再婚及婚后生活的现象。三是老年人受虐待、遗弃现象时有发生。2015年涵水镇老人李某诉其长子赡养纠纷一案，其长子不仅不承担老人的生活费、医疗费，更为恶劣是在老人过生日的时候，还打伤了老父亲。四是老年人自主处分财产权受到子女干涉。一些子女自己不劳作，与父母住在一起，当啃老族，使得一些老年人尚健在时，已落得两手空空。五是《老年法》、《四川优待老年人规定》中规定的老年优待政策落实不够到位，如一些车站没设立方便老人买票的窗口，实际生活中，曾出现老年人乘车为减免费用而产生纠纷。
老年基础设施建设明显滞后。随着人口平均寿命延长，城乡老人所占比例增大，高龄老人增多的状况已较为普遍，老人们对就近或集中享受老年护理、生活服务的需求越来越迫切。一是养老设施规划滞后。县政府虽然将养老服务事业纳入全县国民经济和社会发展十二五规划，但在城市总体规划、社区配套设施建设和新农村建设中，未能充分考虑托老所、老年活动场所、老年学校等配套设施。二是机构养老设施供需矛盾突出，远远滞后我县老龄化程度。据了解，全县43个乡镇，仅有农村敬老院9个，已建的养老机构数量少，规模小，服务范围窄，不能适应需求。三是居家养老配套设施严重缺乏。按照现有的养老体系，居家养老是基础，社区则是居家养老的依托，目前街道、乡镇大都没有建立老年服务机构。在农村基层，老年人活动场所更加匮乏。
老年人社会保障水平较低。我县养老保险形式单水平低、覆盖面小，特别是农村养老保险水平更低，据统计，我县农业人口约为86万人，而参加农村养老保险的20743人，约占农业人口的0.02%。虽然我县普遍建立了农村新型合作医疗制度，但老年人治病难看病贵问题仍存在，对农村老人常见病多发病如高血压、急性心梗，乡村医生往往无能为力。
城镇三无老人、留守老人或空巢老人成为社会最困难的群体。城镇三无老人，是指城市的无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的老人。他们有的捡拾垃圾、露宿街头，他们处于社会的最底层，最需要政府救助。尽管一些城镇三无老人享受城市低保，但数量少，随物价的上涨，生活非常困难。留守老人或空巢老人，是指那些因子女长期(通常半年以上)离开户籍地进入城镇务工或经商或从事其他生产经营活动而在家留守的父母。调查得知，这些老人活得累、活得苦、活得孤单。一是活得累，由于成年子女的外流,年老体衰的留守老人往往既要承担繁重的农活、家务劳动,隔代教育的重担也压在他们的肩上。一些参加劳动的老人在遭遇水、旱等自然灾害导致收入剧减，除去购买农作物种子化肥后更是所剩无几，同时很多留守老人由于子女自己的收入也很低、子女要供孩子上学读书等多种原因而获得子女给与的生活费很少，导致他们仍然生活贫困。为了生存，多数农村空巢家庭老人只有生命不息，劳作不止。二是活得痛苦，留守老人的健康及生活照料情况堪忧。随着年龄增长,老年人的身体逐渐衰弱,近几年农村常见病和多发病病种如高血压、慢心衰、急性心梗发病率逐渐上升，农村个别老人在家患病去世后，邻居及其子女还不知道何时在家去世。三是活得孤单。随着年龄的增高,留守老年人的行动越来越不方便,他们与外界的接触也就相应地越来越少,而外出务工的子女相当一部分是年初而出,年终而归，他们与留守老人相处的时间一般只有1个月左右。子女外出后,导致老人孤独感增强，这些空巢老人大多数过的是出门一把锁,进门一盏灯的寂寞生活。此外,由于农村精神文化生活比较单调,老人在家庭之外也很难找到精神寄托，更会产生孤苦、自悲、自怜等消极情感，许多农村老人患了心理疾病，有的甚至成为精神病老人。
几点建议
提高对老龄工作重要性、紧迫性、前瞻性的认识。当前我县正处在老龄问题全面凸显前的重要时期，要充分认识到我县老龄化趋势的严峻性、长期性、复杂性，以及老龄化给我县经济社会发展带来的挑战，提高对发展老龄事业重要性、紧迫性、前瞻性的认识，及早关注、应对人口老龄化加剧的趋势。
加强老年事业基础设施的规划与建设。全县要高起点制定详细的养老服务业发展规划和养老福利机构布局规划。多办、办好公办福利养老机构，认真解决社区养老服务用房和老年活动中心的建设问题，提高社区居家养老依托功能;加大招商引资的力度，积极推进多元化养老机构建设，鼓励和引导社会资金以多种经营运作方式兴办不同层次的养老服务机构，以满足不同层次家庭的养老需求，及时制定具体的可操作性强的养老福利机构优惠政策，在土地、税收和规费、水、电、网络等方面给予优惠。
认真落实好涉老法律及惠老政策，切实提高全县养老保障和养老服务水平。家庭的养老功能正在日益弱化的趋势不可逆转，要积极应对老龄化带来的问题，全县要认真宣传好、落实好《中华人民共和国社会保险法》、《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点指导意见》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，完善城乡基本养老、医疗保健、社会救助等保障制度，建设涵盖面广、服务多元化的综合养老保障体系。对我县农村、城镇老人的常见病、多发病的状况，要研究推广安全、有效、经济、适用的卫生适宜技术。政府及其相关涉老职能部门应主动结合部门职责和行业特点，执行好《老年法》、《四川优待老年人规定》，制定具体的落实优待老人的各种措施。
法德兼用，保障老年人合法权益的实现。一方面，要倡导道德保障，老年人权益保障的基础是运用道德手段来进行。要大力弘扬中华民族传统美德，在全社会广泛开展敬老、养老、助老的道德教育。另一方面，老年人权益保障的核心是采取法律措施来进行，要强化《老年法》等涉老法律的宣传教育和法律的惩戒作用，依法维护老年人应得到的合法权益，应最大限度地调动司法行政系统各个方面的力量，整合法律服务资源，发挥各有关部门的职能作用，防止侵犯老年人的应有权益，倾心倾力做好老年人维权工作。
农村居家养老服务方案篇4
一、基本情况
二、基本现状
1、空巢老人的养老意愿主要为居家养老。有些老人目前居家生活但有社会养老意愿;居家养老的空巢老人考虑到将来的身体状况下降、需要别人照顾及自身安全出现问题时，表达了将来的养老意愿为雇佣保姆、居家养老或机构养老，但对机构养老尚存在一些心理顾虑，包括不习惯、受限制、入住难、服务差、费用贵、对家庭的名声影响不好等因素。
2、空巢老人的日常生活困难较多。包括在家料理家务困难、外出购物困难、参加社会活动困难;当老人遇到困难时，首先会选择依靠自己的力量或夫妇分工合作来解决问题，当超出自己的能力范围而不能自行解决时，会选择求助子女、亲戚、邻居来应对困难;空巢老人都表示遇到困难时会尽量自己解决，不愿求助别人，主要原因是认为对其不放心、自己也觉得不大习惯;更不想欠亲戚邻居的人情。面对在生活中遇到的各种问题，他们希望村(社区)能够解决老人生活上的困难、丰富业余生活、掌握基本信息、帮其出谋划策等。
3、在情感方面表现复杂化。多数空巢老人大都处于出门一把锁、进门一盏灯独出独进的生活状态，面对着冷清凄凉的家，老人很容易产生寂寞、孤独之感，导致情绪低落、焦躁不安、无精打采、郁郁寡欢、孤僻抑郁等心理问题，常常表现出焦虑恐惧、孤独、抑郁、恐病、情感饥饿等特征的空巢综合症。空巢老人在遇到情绪不好时会采取各种措施进行调适，但是他们的娱乐方式单调，只能向家人、邻里、亲朋好友倾诉心中苦闷。
4、在医疗治病方面希望以乡村卫生所为主,乡镇卫生院为辅。空巢老人首选到农村卫生所看病就医，是因为农村卫生所便捷、费用低，能够诊断治疗常见疾病，可以取到常规的基本药品。空巢老人希望政府加大力度建设乡村卫生所和乡镇卫生院，他们真心希望农村卫生所在医疗条件、服务水平、服务内容等方面都能得到提高和改善。
三、形成原因
1、有女无儿户。女儿出嫁，嫁出去女儿泼出去的水，很难经常照顾娘家，剩下老人，形成空巢老人家庭。由于女儿出嫁它村距娘家较远，除去生活照料不方便、精神慰籍不及时、家务料理靠自己外，在身体允许的情况下，老年人还要承担生产劳动，自食其力。
2、有儿有女户。女儿出嫁，男孩成家，因为代际关系造成的生活习惯不同，尤其是婆媳关系难处，两代人选择分家单过，形成空巢老人家庭。这部分占大多数。
3、经济社会发展正处于转型时期，青壮年等主要劳动力人员外出经商、务工，留下老人在家，既要干农活，又要帮助照料教育孩子，形成空巢老人。
四、存在问题
1、精神慰籍问题。一是国情与风俗习惯决定我们的老年人，不仅生活上依赖子女，精神上也一样，儿孙绕膝是最大的安慰，所以空巢老人的晚年生活比较寂寞。分家单过的情况还稍好，毕竟儿女都在身边，隔三岔五还能见着。关键是外出务工、经商不常回家的这些人，一年到头跟父母见面的时间比较少，老人们确实很可怜，盼来盼去，也就过年过节时能见到儿女。平日里，只能老俩口说说话，或者和村里的老人们在一起聚聚聊聊，这在农村是常见的现象。如果老伴去世，只剩下一个人的，就更加孤单寂寞。空巢老人普遍缺少亲情，感到晚年生活凄凉孤独，缺乏精神安慰，常常表现出焦虑恐惧、孤独、抑郁、恐病、情感饥饿等的空巢综合症。二是子女不孝是对老人最大精神打击。老人因为子女不孝而苦闷。农村大部分老年辛苦一辈子把子女拉扯大，儿女成双成对，有了自己的家庭，老人却成了子女的负担，于是就另家单过，平时不帮耕帮种，病时不虚寒问暖，虽在同村居住，但视同路人，老死不相往来，往往儿子想管老人，儿媳妇不允许，甚至有的儿媳沆瀣一气，拒不赡养老人;还有少数儿女不仅不赡养不孝顺甚至打骂自己老人;有的子女只在过年时才来看望父母，这种现象在农村比较普遍。一位老人感慨地说能干活，是儿女的劳力;不能干，就成了儿女的累赘;能动一天就得干，不能干躺下就等死。
2、生活照料问题。对于低龄老人来说，影响不是太大，因为老年人身体条件还相对较好，生活还能自理，大多还能参加生产劳动，除非生病，不存在生活照料问题。但对于高龄老人、尤其是身体状况不太好的老人，日常生活照料确实成为大问题。
3、看病难困难。空巢老人中，常年患病的比率非常高，大多数患心脑血管疾病、糖尿病、高血压等老年性疾病，有的甚至多病缠身。由于医疗费用高，只能是小病忍，大病拖。虽然绝大部老年人参加了新型农村合作医疗，但仍有大部分的老人有病没钱医治。有的老人患头疼脑热、身体不适等一般的病痛时选择忍着，扛一扛就过去了，只有扛不过去的病痛才去买点便宜的退热止痛类药物。
4、经济困难问题。空巢老人普遍经济收入不高或缺乏独立的经济收入。绝大部分农村空巢老人把一生劳作收入都奉献给了社会和子女，到年老时却没有什么积蓄，经济收入低，养老问题得不到有效保障。空巢老人的支出集中在饮食、水电、日用品等必须品的开销上。既使有农村低保、五保供养和临时救助等社会保障，但由于保障水平较低，也无法从根本上解决问题。
五、对策建议
1、加大《老年法》的宣传力度，维护老人合法权益。
要通过广播、电视、报刊、网络大力宣传、表彰和推广老年优待先进典型，加大普法宣传教育力度，推动《老年法》宣传进社区、进农村，形成敬老法制观念，让全社会形成尊老、助老、敬老的良好氛围。加大对《老年法》和涉及老年人的优待政策的宣传落实，让更多的老年人在物质生活、精神文化生活，医药保健以及维护权益等方面享有实惠，弘扬中华民族敬老、助老、养老的美德，形成全社会树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。加大执法维权力度，依法处理和打击侵犯老年人合法权益的不法行为。基层老年组织要经常开展法制教育，帮助老年人学法、懂法、守法、用法，依法维护自己的合法权益。广泛开展对老年人家庭的一访四查活动，对不尽赡养义务的家庭、子女进行批评教育，责其改正。建立健全老年法律服务网络，拓展老年人申请和获得法律援助渠道，扩大老年人法律援助覆盖面，积极为老年人提供法律服务。县、乡司法机关和法律援助机构对老年人提出的法律援助申请，要给予优先审查、优先受理、优先指派服务。司法机关继续推行和完善涉老案件优先立案、优先审理、优先执行制度，提高涉老案件办案质量和效率。有效地维护老年人的合法权益，促进社会和谐稳定。
2、进一步建立健全养老保障体系，让空巢老人安度晚年。
一是政府要继续加快推行新型农村养老保险制度，以解决农村家庭养老的不稳定性和脆弱性，使农民在年老时，也能像机关企事业单位退休人员一样领取养老金，这是解决农村养老问题的主要途径。我县去年已开始实现农村养老保险试点工作，每位老年人每月可领取60元的养老保险金，但标准较太低，60元根本解决不了什么问题，应随着社会经济的发展，不断提高养老金额度。二是要进一步扩大农村低保和五保供养范围，提高低保标准，让生活困难的老年人都能得到低保待遇。三是应加大对农村老年人的生活补助力度，可考虑对80岁以上老年人发放一定数额的生活补贴，因为这个年龄段的老年人，一般都丧失了劳动能力，没有独立生活能力和经济来源，政府应当给予适当的高龄老人生活补助。
3、进一步完善新型农村合作医疗制度，提高医疗救助水平。
尽管大多数的老年人参加了新型农村合作医疗，但住院需首先垫付医疗费，受药品报销目录、起付线和封顶线限制，报销额也较低。针对这种情况，应进一步完善新型农村合作医疗制度，加快探索实现降低老年人医保报销起付线和封顶线、扩大药品报销目录、提高医疗费报销补偿比例、门诊药费报销，解决医疗费垫付问题，减轻老年人医疗费用负担，让老年人看得起病。对生活困难的空巢老人，其参加合作医疗费用应予全免。要有组织有计划地开展城市医疗卫生下乡巡回义诊等活动，为年老体弱、经济困难的农村老年人送医上门。农村地区大多数散居，特别是空巢老人重病后无力上医院，甚至无人知晓。应建立农村公共医疗上门服务制度，实行区域管理，与村医生、乡镇卫生院签订责任书，定时为空巢老人免费体检，重病时减免一定的费用。解决其老有所养，老有所医，从根本上缓解农村因病致贫、返贫问题。
4、不断完善和拓展居家养老服务项目，满足空巢老人的生活需要。
面临人口老龄化的挑战，随着家庭功能的弱化，养老方式是现在急需探索和解决的问题。目前我们应该推崇以居家养老为主，社会养老为辅的养老方式，因此要着力打造居家养老服务中心这个平台，同时逐步向农村延伸。认真总结试点村(社区)居家养老服务工作经验，在条件成熟的村(社区)加以推广，力争扩大居家养老服务范围和项目，为老年人提供优质的服务平台。整合社会和村(社区)资源，建立老年人基本情况、求助热线和为老服务信息的网络平台，形成县、乡镇、村三级联网的基本养老服务信息系统，为老年人提供便捷实用的养老信息服务，促进居家养老服务标准化、规范化、集约化发展。各乡镇要建立居家养老服务中心，各村要建立居家养老服务站，以老年人的生活需求为重点，提供助餐、助洁、助医、助行、助急等服务，兼顾老年人的多种需求，提供生活照料、家政服务、医疗保健、康复护理、紧急援助、心理咨询、文化学习、体育健身、娱乐休闲、精神慰藉、代购代办等无偿、低偿、有偿的全方位、多层次的服务，为老年人居家养老提供良好的社会环境。对生活不能自理的老年人可采取专人上门包户的方式提供服务。对孤寡等特殊老年人，鼓励和倡导政府购买、志愿者、邻里互助等多种方式实施服务。
5、兴办农村养老福利事业，走家庭养老与社会化养老相结合的路子。
继续加大投入，进一步调整结构，完善服务功能，增加养老机构床位供应量，切实提高入住率和服务水平。部分空巢老人喜欢住进养老机构，也有相当一部分的子女愿意将老人送到养老机构。老人到了养老机构有人管理，有人照顾，老人舒心，子女放心，但是我县目前还没有一处自费代养福利机构。如今农村集中供养仅限于五保老人，孤儿。空巢老人无法进入此行列，应适度拓宽集中供养范围，特别是对农村空巢老人实行集中供养制度，建立有偿服务机制，其子女向供养机构提供生活补贴，让高龄空巢老人受到妥善的照顾。有条件的地方，可由乡、村组织牵头，通过招商引资及当地能人投资等多渠道兴办养老院、托老所。要大力新、改扩建乡镇敬老院，接纳更多的生活困难空巢老人、五保户、鳏寡孤独老人，国家负责这些老人的基本生活费。老人们在这里实行个人开灶，自己煮饭，生活上可以互相照顾，互相帮助。应鼓励已经富裕起来的村民兴办家庭托老院，为老人提供日间照料服务，白天老人聚在一起学习、娱乐，晚上回家休息。
6、充分发挥政府、社会、家庭的作用，构筑全方位多层次为老服务大格局。
农村居家养老服务方案篇5
一、以新型城镇化加快农村服务业创新发展的主要做法：基于山东德州市的调研
（一）加快合作组织功能完善，实现合作组织从“单一功能”到“复合功能”的跃升
随着农村经济改革深入发展，过去单一技术型、服务型合作组织已经不适应农村产业化调整、集约化经营的需要，而建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系才是当前发展现代农业的迫切要求。2012年底，德州市成立了农村专业技术协会联合会，将全市3000多个农技协组织联合起来，鼓励会员采用“协会+专业合作社+产业园区+农户（基地）”模式，建立以科技为支撑，包括“农业生产技术攻关与技术指导、农业科技示范、农产品物流、营销、农民培训、农村组织制度创新”为一体的综合服务体系。德州农技协适应了市场需要，逐渐从推广技术为主向生产、加工、流通三位一体的技术经济实体型方向转型，从普及实用技术为主向产品联合营销转型，从一般科技型群众团体向实体化、企业化、法人化、行业化方向转型。据统计，目前这种较高级的农技协已占到全市总数的15%。
（二）推动龙头企业角色转化，变产品收购商为解决方案提供商
企业与农民互惠互利是产业联结的基础，妥善调整企业与农民的利益关系则是农业产业化赖以生存和发展的关键。庆云县中澳集团通过建立种养基地和产业供应链，加快居住区、养殖区为一体的中澳新村社区建设，带动周边10万农户实现了就地创业致富，并在国内首创了“公司+专业合作社+金融+标准化农场+农户”的订单养殖模式，探索出一条“利益为纽带、契约化合作、标准化生产、集约化经营”的农业产业化经营模式，彻底解决农民闯市场最常遇到的无门路、缺资金、缺技术、缺销路等难题。“中澳模式”成功之处在于，企业摒弃了当前急功近利的做法，不再是简单地从农户手中收购农产品，而是立足长远，通过制定“两高定价、三赊销、五统一”的契约化合作机制，实现农企双赢。所谓“两高定价、三赊销”，即公司高价赊销鸭苗、饲料、药品，高价收购农户的商品鸭，与农户签订订单合同，实行保护价收购，无论产品走俏还是滞销，保证收购价格不变，现款结算，化解了农民的市场风险，双方形成了互惠互利、共同发展的联合体，最大限度地调动了农民的积极性。“五统一”，即公司对养鸭户实行统一供雏、统一供料、统一供药、统一防疫、统一回收宰杀的服务，克服了制约畜牧业发展标准化程度低的问题，所有养殖农场都配有专职技术员，公司技术部实行统一垂直管理。通过纵延横伸、左右配套，“中澳模式”带动了物流、包装、饲料、鸭笼制作等相关产业的发展，还建起了一所塑造新型农民、传播文明和谐的田间大学。在学习过程中，鸭农的整体素质都在潜移默化中提升，一批“有文化、懂技术、会管理”的新型职业农民正在逐渐成长。
（三）搭建公共服务平台，创新土地流转模式
搞好土地流转工作是“两区同建”的前提和基础。德州市平原县积极探索促进土地合法、有序流转工作，创新发展土地流转、土地信用和土地托管等多种服务模式。王凤楼镇在山东省率先成立第一家以土地为资本，以存贷、托管、代耕种土地和发展二、三产业为核心的“土地银行”――凤凰土地信用合作社，实现了存地农民、合作社和贷地方的三方共赢，将众多农民从土地上解放出来，向城镇“突围”，加快了城镇化进程。为方便群众及时了解土地流转信息，平原县农业局开办了专门网站――平原县农经信息统筹平台，下设土地流转信息专门网页，土地位置、合作类型、数量、出租价格、出租年限、合同文本等丰富的信息资源，方便寻租户和发包户跨村、跨乡甚至跨县、跨省进行土地流转交易。益民土地托管合作社针对农户购置的大型农机具利用率低，土地规模种植，良种、科技推广难度大等问题，对农村现有资源进行了整合，在各村设服务站，搜集劳力、机器信息，采用租赁式、菜单式、入股式三种服务模式，提供播种、收割、病虫害等服务。据调查，目前合作社有社员15人，拥有10个服务站，托管农民已达1200多户，托管面积15000余亩，实现流转土地1000多亩。土地托管合作社的建立是通过合作组织向农户提供农业生产服务的有益尝试。
（四）构建三级养老服务网络，创新社区居家养老服务模式
德州正在积极探索建立县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级居家养老服务网络，重点为社区内的失能、高龄、“空巢”老人提供生活照料、医疗健康、专业护理、精神慰藉、心理疏导、法律服务、紧急救护等服务。在社区居家养老服务模式运作上，德城区98个社区已全部推行了“4+X”（医疗、理发、洗衣、陪护4个主要项目，X为任意自选项目）服务模式，与1000名老年人签订协议，并配发“爱心通”，建立电子档案，促成与社区“爱心志愿者”的帮扶对子。与此同时，该区在有条件的农村社区全部建立互助式敬老院（幸福院或老年公寓），探索“互助养老”，采取低龄老人与高龄老人互助的模式进行帮扶。
二、启示与推广
（一）农村服务业持续发展需要规模效益和集聚效益
我国农村经济改革的经验教训表明，在农村分散发展服务业成本高、效益低、风险大、升级难，村村点火、户户冒烟的分散工业化道路已经走不通，必须与城镇化结合，着力发展特色优势产业集群和产业基地。新型城镇化建设通过加快土地流转和土地综合整治，利用节余的土地为建设产业园区、发展接替产业留足空间，有效破解了当前我国农村服务业发展中有效载体不足的难题，发挥出集聚效益，为促进三次产业深度融合创造了条件；通过“合村并居”，化散居为集中居住，加快了农村人口集中，实现了规模效益，为发展农业生产、普及基本公共服务、发展市场化的便民服务起到了积极促进作用，使农村社区服务和管理从分散走向集约。
（二）实现农村服务体系从外源型资源推动转向内生式能力构建
我国农村服务业发展一直习惯于政府主导下的资源推动，更多地强调外源式发展，而农民和各类专业组织的自我发展的能力没有得到有效提升。因此，新型城镇化建设中应加快农村服务业从外源型资源推动转向内生式的能力构建。一是通过培育农民主体意识、培植社会资本，夯实农村自我服务能力构建的基础；二是加大对种养（植）大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型经营主体的扶持力度，培养他们在资源获取、问题解决、服务提供和方案规划等方面的能力。
（三）完善的土地流转服务是推动城镇化顺利进行的关键和保障
从交易成本的角度来说，包括土地拆迁、征地、土地交易在内的土地流转交易成本较高，是影响区域城镇化进程的重要因素。新型城镇化的顺利实施，离不开配套、完善的土地流转服务支撑。实践证明，凡是土地流转服务完善的地方，社会摩擦事件较少发生，土地流转交易费用相对低廉，政府、集体、农户等利益相关方各得其所。德州的“土地银行”、土地流转信息平台，在实现土地流转的多方共赢、降低市场交易成本等方面做出了有益的探索。未来，伴随着《不动产登记条例》的落实与农地登记、确权工作的开展，农地流转有望进一步提速。因此，各地在创新土地流转服务时，应发挥充分政府的公共服务职能，引入合作组织和龙头企业，积极创新土地流转服务模式，不断完善土地流转服务平台，提高土地流转的效率，保障城镇化进程的顺利推进。
（四）鼓励政府力量和社会力量共同推动农村社区养老服务发展
农村居家养老服务方案篇6
关键词：城乡居民；养老保险；对策
中图分类号：C913.7文献标识码：a文章编号：1001-828X（2015）005-0000-01
伴随我国国民经济的飞速增长以及社会结构层次的深入转变，社会老龄化，家庭组成小型化日益显著。不论城市还是农村，养老问题愈发显著，故此，我国当前正在大力推行城乡居民养老保险制度，可在一定程度上有助于城乡老年居民安度晚年，也有助于缓解年轻人的养老压力。但此项养老保险制度实施较迟，难免存在一些问题，影响制度实施过程的顺利进行。因此，当前亟待加快此制度的完善和补充，以新形势为立足点，以未来发展为着力点，制定出可持续发展的长久性制度。让此项保险工作稳定开展，福泽城乡居民。
一、当前在城乡开展居民社会养老保险工作遇到的问题
1.经济问题。对于农村居民而言，经济问题是十分普遍的，农民收入单一，生活拮据，很多低保困难户要依靠国家补贴维系日常开销生活，因而，即使保险的缴费很少，但对农民而言依旧是一个经济问题，很多人不能按时缴费，致使一些城乡居民不能享受正常的养老保险。
2.城乡居民对政策认识不清，心有疑虑。国家规定，参加保险应当是自愿行为，然而一些地区依旧存在强制性参保现象，就是为了完成工作指标任务，这很容易让农民产生反感情绪，使人感觉城乡养老保险并非是为养老服务，对保险工作十分抵抗。另外，还有一些农民认为，自己需要交款若干年，而享用此保险却需在六十周岁以后，自己的生命和国家政策都是无法确定的，很容易产生顾虑，害怕多年缴费最后一场空，因而部分农民坚决不参保。
3.基层工作不到位。对应的制度仍有漏洞，基层保险工作制度不完善，这些依旧是城乡保险工作尚存的大问题。当前，街道或是劳动保障部门可代收城乡居民保险费用，未能设置专人专管，这些都导致了居民缴费和领养老金的繁琐不便，因此，为将城乡养老保险制度更广泛的开展下去，基层基础服务工作要做到位。
4.缺乏参保意识的年轻一代。根据养老保险的相关制度，年满十六周岁（不含在校学生），未纳入行政事业单位管理、不符合城镇职工基本养老保险参保条件的城乡居民均可在户籍地参加城乡居民社会养老保险。然而，很多年轻人觉得自己参保没有必要，情愿把钱花在自身爱好以及用于投资等方面，除此，还有人认为，六十岁之后，国家自然会发放基本养老金，自己也有了多年的积蓄，养老根本不是问题。还有一些年轻人对婚后保险的变更有顾虑，因而更倾向于把钱用于投资或是存起来，而拒绝参保。
5.城乡居民保险关系异地转移机制不完善。城乡居民保险工作有着自身的复杂性和特殊性，随着经济社会的迅速发展，人口流动也日益增强，可是，当下却没有与居民保险相关的，科学完善的异地保险管理机制，这就给城乡居民参保带来了极大的阻碍。故而，城乡保险制度应该跟随人口迁移以及职业改变做相应的完善，为这部分居民投保给予更便利的服务。
6.村干部精力不足，综合素质低下。村干部是最基层的管理人员，其工作的好坏直接决定了参保工作的质量。为了实现城乡一体化和新农村的改革，近年来村干部较之以往工作量更大，因而，针对每一种改革，村干部也无法付出全部精力。这会使得一部分村干部草草行事，仅为敷衍上级交代的任务指标，做足面子工程，此类工作方式常让百姓更为抵触保险工作的开展。
二、优化城乡居民养老保险工作的对策建议
1.加强政策的宣传工作，增强城乡居民的参保意识。在城乡居民社会养老保险工作中，群众对于养老保险的认识了解才是推动城乡保险工作顺利实施的主要因素，那么，若要做好全覆盖、可持续，就要让每一个居民都能知晓，养老保险不仅对国家和自身也对子女们都是惠民政策，开展好切合实际的宣传工作，使更多居民意识到城乡养老保险可以给自己和儿女们带来不少的好处。借由更多的途径和方法，让此项保险为百姓服务，让他们获得更多实惠，在宣传时，尽量做到有针对性，形式多样化和具有实效性。
2.细化具体政策，保证城市居民社会养老保险和其他社会保障制度的转化和衔接。目前我国社会保障体系和养老保险的研究大多在宏观领域，而在完善制度建设的同时，更需从微观面上来研究此项制度，例如养老基金的管理机制，运行机制等，并且深化具体政策的改革，保障异地转移等相关制度的衔接，从根本上消除城乡居民的顾虑，做到统筹兼顾，做到与其他保障制度的良好衔接和转移，保障在转移过程参保群众的利益不受到不应有的损失。
3.加强相关部门的沟通协调。开展好养老保险工作势必涉及很多部门工作，这就需要大家通力配合，建立参保人员档案，制定应急预案，解决好收取和发放养老费用等服务问题。因此，一定要构建起一套成熟的联动系统，不同部门都能有效沟通，分工协作。第一，征收养老费用的主体是政府，那就应当定期亦或是不时的催费，引起更多人的注意前来参保，拓展保险征收面；同时，有关配合部门要给予谋划和协助工作，仔细完成参保的业务工作，进入基层同群众交流，做好基层宣传解读和业务办理工作；再者，财政机关也要提高相关服务，构建覆盖城乡居民的基层养老保险体系。
4.提高服务质量，简化参保程序。在办理参保登记、待遇领取和政策解答方面给老百姓提供高质量服务。在参保程序方面，应该考虑到农民的实际情况，最大力度简化参保的程序，只需相关基础信息和相关部门的证明，参保程序上也应尽量缩短办理时间，为农民提供便利，真正实现“四个不出村”，即参保缴费不出村、养老金领取不出村、信息查询足不出户、政策咨询不出村。
三、总结
在我国城乡实施养老保险的全覆盖，可以极大减小城乡居民生活差距，缓解社会主要矛盾，形成公平有序的社会秩序。当前，此项制度在我国正在逐步完善，一些地方对此保险制度已经开展了城乡统筹试点实践，可以说，绝大部分的居民是认同此制度的，而学者们则应该更多借鉴国外城乡发展一体化的经验，依据国内的实际情况，为我国城乡发展提供建议和改革，以期养老保险制度能顺利推广，并有效实现预定目标。
参考文献：
农村居家养老服务方案篇7
组织开会的中年人名叫杨永军，是芦山县源众社会工作服务中心的理事长，也是芦山县居家养老项目的负责人之一。“今天早上天刚亮就出发跑各个村组，挨家挨户摸底采集信息，这不，刚到这里，工作人员又开始走访了。”杨永军显得有些疲惫。
居家养老起步艰难困难多
“居家养老在四川仍是主流。50.7%的老人独立居住生活，47.3%的老人同子女一起居住，还有1.1%的老人同亲友一起居住生活，聘请陪伴照顾生活、居住在养老院以及在医院治疗护理的只各占0.3%。”杨永军任职的源众服务中心主要业务就是在农村发展居家养老服务，他向记者列举的数据正是他们决定在农村开展这项工作的现实依据。
“每逢节假日他们都会组织村里的老年人开展文娱活动，唱歌跳舞啥的都有，那个益多公益还给每个上了60岁的老人轮流过生日。”今年75岁的横溪村村民张千珍兴奋地告诉记者，但被问及是否愿意拿钱购买养老服务时，她一直摇头，“政府免费提供这些服务享受了就可以了，要我们自己掏钱买，哪来的钱呢？”
记者走访几户村民后了解到，“养儿防老”在大部分农村老人的观念里还是根深蒂固的，很多老人视进养老院为耻辱。他们中绝大多数生活都还能自理，虽然儿女们都外出打工，但家里尚有老伴儿，还可以互相照顾。极个别失能半失能老人，家里也会想办法花钱请亲戚来照顾，而经济条件稍差一些的，儿女自己会留下来照顾老人，但是由于没有足够的收入来源，家境非常困难，连基本生活都是勉强维持，哪里还有多余的钱来购买养老服务？
“这就是开展这项事业的困难所在。”杨永军有些无奈。他告诉记者，现在服务中心的前期工作就是采集资料，给全县各村组每一位上了60岁的老人建立档案，了解他们的需求和困难，以便日后进行有针对性的服务。但是这项工作的投入成本可不小，单“车马费”都是一笔不小的开支，“每个村组都要走到，农村居住分散，有些村在边远的山里，为了一两个老人，都要走好几十公里路。还好现在有政府的资金补贴，每个老人的300元扶持资金都用来换服务。但是，今后怎么办，政府不可能一直补贴下去呀！”
“农村养老需要一个平台来实现多元素的统一”
谈到服务中心今后的发展打算，杨永军并没有完全丧失信心，“毕竟人口老龄化的现状摆在那里，虽然目前有一定困难，但是随着经济的发展，人们生活的富裕，观念的改变，还是有很多发展空间的。”他一边说着一边掏出手机给记者看，在他的手机上有一个叫作“智慧养老”的app，上面“老年商城”“老年餐厅”“老年药房”“家庭医生”“老年旅游”等服务项目一应俱全，“app分榉务端和子女端，一般都下载在子女手机上，孝顺的会帮父母去操作和购买。我们这些服务还可以再细化，国外有上百种养老服务，我们还在起步阶段，各方面的力量都没有发挥出理想的效果。”
“就目前来说，在农村要实现居家养老全覆盖，光靠我们这些公益组织的力量肯定是无法完成的，毕竟我们还要生存。今后我们只能提供精准服务，具体的还是需要政府的参与和支持。”
“政府在规划、托底和监管中的主导作用，社会力量在养老服务中的主体作用，市场在资源配置中的决定作用，家庭和个人在养老中的基础作用，缺一不可。要想肥沃农村养老的整体环境，确实需要一个平台来实现这么多元素的统一。”4月6日，在成都举行的第二届四川社会养老服务发展论坛上，成都市社科院社会学与法制研究所所长王健提出了建议。
“从全世界来看，居家养老都是基础。”西南财经大学天府学院老年服务与管理研究所所长、成都市老龄事业发展中心主任隋国辉也在论坛上发言，目前中国60岁及以上的老年人口有2.02亿，无论何种养老机构都无法承载，不管从现实条件还是从老年人的主观意愿来看，大部分都是居家养老。居家养老不仅仅是家庭问题，而且是需要全社会共同重视的问题。“没有社区依托，就没有居家养老。”
调动社会力量创新养老服务
4月7日，刚过午饭时间，横溪村的村民们就三三两两地来到了村委会的“助老之家”，四人凑成一桌，打起了麻将。“一桌麻将包4杯茶水收取15元。”打得正尽兴的村民蔡建琴告诉记者。那么，谁在收取这笔费用？收取的钱用来做什么？
“这里的桌椅等设施都是由我们益多公益发展服务中心提供的，收取的费用是为村里的老协提供收入，以便于开展各类社区活动、走访关心留守老人，让老协成为老人的情感依托，弥补他们心灵的需要。”成都益多公益发展服务中心的工作人员告诉记者。
益多公益目前在四川“养老服务界”名气不小，在去年就有关于他们协助农村老协“开公司做生意”，实现自我造血创新尝试的各种报道。2014年，芦山县大板村老协在益多公益的理事长于涛的策划下开始“选项目”。经过成员代表大会投票，大板村老协成立了“大板村九大碗出租”，开始了探索农村地区全新养老模式的尝试。
项目接地气，“生意”自然好。临近村组凡是婚丧嫁娶都找到他们租赁餐具和器材。2014年，前期购买锅碗瓢盆的成本就收了回来，整个2015年，这个项目带来了1万多元的收益。而在横溪村，“助老之家”项目也让当地老协的账本上多了8000多元。
“生财”问题解决了，接下来就是如何“花钱”。益多公益的第二个创新就是设立失能老人关怀“基金”和“居家养老服务队”。在大板村老协全年的收益中，固定拿出30%来资助失能老人或为相关护理员提供补贴支持，作用相当于“基金”。同时，培养了一支具备一定专业素质的居家养老服务队，队员视服务质量和人数，每月可以从“失能老人关怀基金”里领取数额不等的补贴，作用相当于“社工”。
农村居家养老服务方案篇8
一、指导思想
以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，按照科学发展观的总体要求。引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面促进“五个”和内陆开放高地建设，全面助推城市和农村经济社会协调发展，探索统筹城乡改革发展和构建和谐社会的有效途径。
二、组织领导
区成立了市区统筹城乡户籍改革领导小组办公室社会保障组，根据《市人民政府办公厅关于印发市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法（试行）通知》渝办发〔〕202号）要求。成员名单如下：
办公室设在区社会保险局。办公室主任由同志兼任，社会保障组下设办公室。办公室成员为区社会保险局副局长、区就业局副局长区城乡新型合作医疗中心主任区财政局社保科科长、区民政局低保中心主任、区社会保险局农村基本养老保险科科长彭远国。
三、工作措施
（一）完善养老保险制度
自愿退出宅基地，农村居民整户转为城镇居民。其年满16周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险，参保所需资金由区国土部门核准的退出宅基地的补偿费代缴。退出宅基地的补偿费不足以缴纳的差额部分由个人自筹资金缴纳。若代缴后有剩余的剩余部分退还给转户居民。
劳动年龄段的可按规定参加城镇企业职工基本养老保险。有用人单位的由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。农村居民家庭部分成员转为城镇居民。
完善征地审批及农转非手续后，依法被征收土地的转户居民按照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。过去已征（占）用地未转非人员、大中型水利水电工程淹没失地人员。参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。
并随家庭一起退地的可参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险，农村籍大中专学生在校期间办理农转非手续。建立养老保险关系，工作后接续参保。
没有条件参加被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险的可自愿参加城乡居民社会养老保险。5．农村居民转为城镇居民。
使农村居民转为城镇居民后，加快制定养老保险不同制度之间的转移衔接办法。能实现养老保险的顺畅转移和有效连接。
（二）健全医疗保险制度
劳动年龄段的可按规定参加城镇职工基本医疗保险。有用人单位的由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。农村居民转为城镇居民。
没有条件参加城镇职工基本医疗保险的可自愿参加城乡居民合作医疗保险。农村居民转为城镇居民。
使农村居民转为城镇居民后，加快制定医疗保险不同制度之间的转移衔接办法。能实现医疗保险的顺畅转移和有效连接。
（三）健全完善社会救助和福利服务保障机制
及时将符合条件的转户居民纳入城市低保范围；建立社会福利服务体系，建立健全低收入困难群众基本生活保障体系。实现乡镇敬老院和区社会福利服务中心全覆盖；加强城市社会救助和社区公益设施建设，切实满足城市扩容后社区服务管理和救助保障等公共服务的需要。
（四）建立完善就业保障机制
促进其在城镇稳定就业。对有一技之长的通过开展职业指导和职业介绍，将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围。提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。
强化职业指导，对大中专毕业生提供就业服务和政策扶持。搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍和农转非的大中专毕业生到基层、工业园区、中小企业等实现稳定就业。
生活困难的给予定额学费补贴。本区农村籍和农转非的初高中毕业生就读本区中等职业学校的可给予定额生活补贴。
帮助其通过创业实现就业。凡办理农转非的纳入城镇创业扶持政策范围。鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持。
四、工作要求
积极稳妥推进,明确责任分工。
按照区委、区政府的统一部署，全区各级各部门要充分认识推进户籍制度改革的重要意义。将户籍制度改革作为一项中心工作放在突出的位置，高度重视，精心组织，全力推进。区作为户籍制度改革的责任主体，要加快制定本区户籍改革实施意见。区人力社保局负责制定农村居民转为城镇居民社会保障实施细则；区卫生局负责做好城镇医疗机构规划建设工作；区民政局负责推进农村五保对象、新增农村籍义务兵和服役期未满周年的士官转户进城的相关工作，负责做好城市社区管理、社会救助和福利服务设施规划建设；区财政局负责制订户籍制度改革资金平衡的具体方案，做好户籍制度改革推进所需资金的统筹工作。
农村居家养老服务方案篇9
一、随州市曾都区新农保试点的基本情况
随州市曾都区新农保试点工作自2010年1月1日正式启动以来，地方政府高度重视。一是结合随州市农村地区的实际情况，制定并出台了可操作性强的新农保政策和实施方案，组织专班深入试点农村区域宣讲政策、答疑解惑，积极引导农民缴费参保；二是深入镇村开展细致摸底工作，通过与公安、统计、计生等相关人口管理部门核实，掌握试点区域的农业人口情况；三是建立新农保试点工作平台，开设绿色通道，协调金融机构在各镇网点开设新农保缴费窗口，采取以点带面、先重点后普及的工作方法，对时年届满60周岁的农村居民家庭实行边缴费边发放养老金，以此辐射带动符合参保条件的农村居民主动缴费参保。从调查的情况来看，2010年随州市曾都区的新农保试点工作收到了比较明显的成效（表略）。表12010年度随州市曾都区各镇（办）新农保
（一）从参加投保的人数来看，农民热情较高新农保试点区域的绝大部分农民对新农保政策能够接受与理解，并积极配合新农保的参保缴费工作。随州市曾都区农业人口总数357643人，其中应参加投保人数218605人，已参保人数206970人，参保率94.91%；应缴费人数168896人，已缴费人数156873人，缴费率92.88%，累收投保费3105万元。
（二）从保费发放的情况来看，资金发放充足为维护符合新农保政策条件的农村居民合法权益，对享受国家基础养老待遇的农村居民，做到了资金及时足额发放到位、服务工作跟踪到位。截止2010年12月底，随州市曾都区新农保应参保人数218605人，其中享受国家基础养老待遇的60周岁以上农村居民49169人；基础养老金发放49169人，发放率达到100%，累计发放金额2776.8万元。
（三）从参保缴费的档次来看，人平缴费偏低根据国家出台的新农保政策相关规定，参加新农保的农村居民要按规定缴纳养老保险费，参保人应每年缴费一次，缴费终止年龄为60周岁。16-59周岁年龄段参保人员年缴费标准分100、200、300、400、500等五个档次，参保人每年可自主选择一个档次缴费。超过500元增设的缴费档次最高标准，试点期间暂不得超过1000元。随州市曾都区的新农保个人缴费档次参照国家出台的基本标准执行。据调查，随州市曾都区符合条件的现有参保缴费人员156783人，其中90%左右的缴费人员选择100元标准档次，选择500元标准档次缴费的不足5%。
（四）从缴费的比例分布来看，地域差异明显随州市曾都区新农保试点的10个行政区分别是淅河（缴费比例84.15%，下同）、万店（97.45%）、何店（95.41%）、洛阳（95.94%）、府河（92.67%）、北郊（97.40%）、南郊（98.63%）、东城（99.37%）、开发区（99.01%）、城南（97.57%）等乡镇或办事处，由于留守农村从事农耕生产的基本上是45岁以上的农民，参保缴费的主体基本上是老弱病残的农村居民，调查显示，新农保缴费覆盖率呈现明显的地域差异。试点区域所辖10个行政区划中，北郊、南郊、东城、开发区和城南属于随州市近郊，交通相对便利、农村居民相对集中，参保缴费相对踊跃；而农村居民分布最为零散、交通条件相对较差的淅河、何店、洛阳、府河等乡镇，参保缴费比较被动。
（五）从缴费的年龄结构来看，分布不够均衡随州市曾都区现已参保的农村居民206970人（含享受待遇的49169人），其中60周岁以上49169人，占23.7%；46-59周岁参保118954人，占比57.3%；45周岁以下参保38847人，占比19%。调查显示，参保缴费主要集中46-59周岁年龄段农村居民。
二、新农保试点工作实践中的问题分析
随州市曾都区新农保试点工作的有序开展，为新农保政策在随州地区实现全覆盖积累了有益的经验。由于诸多主观和客观因素的存在，制约着新农保政策的有效贯彻执行，使得此项惠农政策的连续性与全覆盖工作仍然面临着相当的压力。
（一）农村居民较强的流动性与居住分散性的制约1.建立健全新农保档案难度大。新农保政策关系到广大农村居民的切身利益，关系到国家政策的严肃性与权威性，对享受政策资格的审核也相对严格。一是对于本人不用缴费，可直接领取新农保基础养老金的必备条件：（1）必须是本县（市）农村居民户籍；（2）必须是2009年12月31日止年满60周岁及以上（除鳏寡孤独、一级至二级重度残疾的农村居民外），其符合参保条件的子女必须全部参保缴费，子女参保指：有瞻养义务或法定瞻养义务的年满16-59周岁的子女（包括儿媳、女婿），且在本县（市）区域内居住，参加社会养老保险（机保或社保或新农保）的；（3）没有享受其他社会养老保险待遇的；（4）提出书面申请，相关证件经审查批准的。二是对新参保人员，要求持本人户口及身份证原件及复印件、近期一寸免冠照片2张到所在乡镇就业和社会保障服务中心办理参保手续。从随州市曾都区1年的试点工作情况来看，每一个适保人员的资格审核，均涉及到其家庭成员相关社会关系，工作量大、程序复杂。此外，由于农村人口居住分散，难以在短期内准确建立健全个人档案。2.精确复核新农保数据工作难度大。经过调查，由于农村外出务工人员的增加，农村人口流动性强，各项数据与最初调查统计时有较大变化，这充分反映出新农保人口数据具有动态性、不断变化的特点，由于农村居民居住分散，实时获取农业人口数据较为困难等方面原因，加大了新农保有关数据复核工作的难度。
（二）中青年农民选保参保观望情绪的制约影响中青年农民参加新农保积极性的主要因素：一是由于宣传的局限性，农村进城务工的45周岁以下中青年农民，对新农保政策缺乏足够的理解；二是中青年农民选择参保险种的空间较大，是参加城镇的社会劳动保险，还是参加新农保，存在着等待观望心理；三是试点时期设定的五个年缴费标准分100、200、300、400、500等五个档次及其缴费年满15周年后的投保回报率，对中青年农民没有足够的吸引力。
（三）现有的经办能力和经办水平的制约新农保工作具有“点多、线长、面广”的特点，从随州市曾都区经办能力的现状来看，难以满足新农保政策全覆盖工作的要求。一是业务人员的配备不能满足实际工作的需要。调查显示，承担新农保档案资料采集工作的主要是区镇（办）两级人员，由于力量普遍比较薄弱，一般区镇只有3名专职人员，而村级协办员大部分是兼职，由于村级事务较多，在一定的程度上分散了从事新农保工作的精力。而新农保试点时期面临着政策宣传、信息采集等诸多任务，工作量大，人员不足的问题导致新农保各项工作在村级落实受到一定的制约。二是办公场所的设置不能满足实际工作的需要。调查发现，2010年随州市曾都区在各镇（办）设立人力资源和社会保障中心，负责当地医保、社保（含新农保）、劳动就业管理等工作，而办公场所大多为临时设置或其他部门无偿提供，普遍面临场地狭窄，人员拥挤等问题。以随州市曾都区淅河镇为例，其人力资源和社会保障中心办公场所为农行淅河支行无偿提供，仅有10平方米，办公人员涉及该中心的7人（其中新农保工作人员3人），同时该场所还是中心的办事大厅，每逢业务高峰期，场所内拥挤不堪，极大地影响了业务的正常开展。三是现有的电子化平台不能满足实际工作的需要。滞后的电子化信息系统建设直接影响了新农保工作的经办能力和经办水平。目前曾都区参保人员的信息虽然已进入新农保信息系统进行管理和维护，但由于系统处于开发试用阶段，本地化处理还不能进行，尚不能对新农保的各项工作进行有效电子化支持。
（四）金融机构便民化服务水平的制约随州市农行作为曾都区新农保业务的承办行，其便民化服务水平难以满足新农保工作的配套服务要求。一是机构设置偏少。随州市曾都区新农保试点的10个乡镇中，农行只在4个乡镇上设有分支机构，未设分支机构的参保人员只能到就近的乡镇进行办理。二是服务柜台偏少。以农行淅河镇支行为例，该支行对外设置4个服务窗口，每月新农保发放时期，许多60岁以上的老人前来领取保险金，虽然农行这一时期会开辟一个专门的窗口来办理新农保领取业务，但仍显僧多粥少。60岁以上参保人员有怨言，认为农行服务没跟上，让他们排队时间太长；而农行经办人员对此也颇有微词，认为新农保参保人员多为低端客户，长时间占用他们的时间影响了其高端客户业务的正常拓展，加上新农保人数多，单笔业务量小，经常为此加班加点，得不偿失。
（五）部门协调能力的制约新农保作为一项全新的事物刚刚启动，还有诸多的关系没有理顺，需要各部门特别是当地政府职能部门和金融机构的全力配合，但从目前试点情况看，新农保经办机构、金融承办机构等部门之间的沟通工作还有待进一步加强。
三、政策建议
（一）加大投入力度，深入宣传新农保政策要实现新农保政策在农村的全覆盖，让每一位符合条件的农村居民受惠于国家政策，有必要让他们了解政策、理解政策，有必要让他们了解自己的权利与义务。由于广大农村中老年人的文化程度普遍不高，接受新鲜事物的程度也是参差不齐，加之受传统养老观念的深刻影响，对惠及农村千家万户的新农保政策缺乏足够的认识，从而为新农保政策全覆盖工程的顺利开展带来了较大的困难。因此要进一步加大政策宣传力度，采取灵活的宣传策略，运用通俗易懂的语言和群众易于接受的方式，让农村居民了解、掌握参保程序，解除农村居民参保缴费的心理顾虑，使符合条件的农民在理解的基础上自觉自愿地参保。
（二）合理设立缴费档次，提高中青年农民参保的积极性根据新农保政策的相关规定，参加新农保的农村居民要按规定缴纳养老保险费，参保人应每年缴费一次，至60周岁止。16-59周岁参保人员年缴费分100、200、300、400、500等五个档次，参保人每年可自主选择一个档次缴费。农村居民参保缴费时，地方财政为参保人给予定额补贴。补贴标准为：缴费100元补贴30元；缴费200元补贴35元；缴费300元补贴40元；缴费400元补贴45元；缴费500元补贴50元。随着农村居民生活水平的提高和物价水平的逐年上涨，每年500元的最高缴费档次，对相当部分农村中青年，尤其是在城市务工的农村居民来说，并没有太大的吸引力。因此，有必要采取灵活的缴费档次，并且缴费档次也不能一成不变，应随着物价水平以及农村居民收入水平的提高，相应地提高缴费档次。如果参保农民经济条件允许，可以多进行个人账户积累，提高待遇标准。基本养老金待遇由地方政府根据经济发展情况适时调整，调整水平与缴费标准、缴费年限等因素挂钩。
（三）设置专职机构，提高新农保工作的经办能力覆盖广大农村的新型农村社会养老保险制度是一项系统的工程，涉及面广、工作量大，政府应配置专职的工作人员、专门的办公场所，并进一步加强统计及金融网络系统建设，满足新农保工作的实际需要。
农村居家养老服务方案篇10
〔关键词〕农村,老年人口,养老问题
在建设社会主义新农村的进程中,农村的老年人口是一个不容忽视的弱势群体。很久以来,人们关注较多的是城市人口的养老问题,而对在黄土地上一生辛勤耕耘的老年农民的养老问题却关注甚少。事实是全国1.43亿的老年人口当中就有将近70%的老年人居住在农村,由于农村生活条件与城市相比较差,加之农村绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度,农村新型合作医疗制度目前还处在试点阶段,因此目前农民的养老、医疗都缺乏必要的社会保障。而能否妥善解决农村老年人口的养老问题,关系到建设社会主义新农村和构建和谐社会的成败。因此,深入了解和分析农村老年人口的生存和养老现状,探讨现阶段农村养老的可行路径,是理论和现实都迫切需要面对的问题。
一、目前农村老年人口养老现状分析
对于农村养老,人们一般都认为,有儿女的老人由儿女家庭赡养,没儿女的作为五保户也由当地村庄集体供养,好像他们没有养老的后顾之忧。事实果真如此吗?笔者生于农村,对农村老人养老状况比较了解,而且近两年在山西贫困地区做过相关调查,结果表明,在当代中国农村,养老问题的矛盾变得愈发尖锐起来,农村老年人养老问题主要面临以下几方面的问题:
(一)家庭养老功能日渐弱化,农村老年人赖以养老的主要模式受到挑战。勿庸讳言,家庭养老依然是现阶段我国养老的基本模式。但从现实社会及调查材料看,它已不能承担所有的养老任务,正受到来自于计划生育政策和城市化、工业化社会共同引发的人口结构老龄化、家庭结构核心化等严峻挑战,也就是说,传统的家庭养老方式正面临着种种矛盾和困惑。
1.随着计划生育政策的实施,农村家庭拥有子女人数减少,即家庭人口小型化,从而削弱了家庭养老功能。尽管计划生育政策在农村不如城市取得的成效大,但其拥有的子女数也大大下降,导致家庭规模小型化、核心化的比例上升,家庭供养老人的功能逐渐削弱。过去一般是一对夫妇供养一对老人,现在乃至今后一般是一对夫妇供养两对及两对以上老人,不仅财力上难以支付,而且精力上力不从心,靠儿养老的传统模式逐渐改变。
2.农村青壮年劳动力大量外流,农村的“空巢家庭”越来越多,留守在农村的老年人需要承担劳务和家务的双重劳动,子女对老人的生活照料和精神慰藉,因打工在外难以较好实现。为了改变生活和摆脱贫困的处境,20世纪80年代以来,大量农村年轻人不满足于面朝黄土背朝天的生活,大量向城市流动,进行务工和经商。留守在农村的大多为老人、妇女和儿童,绝大多数老人的生活要靠自己,处于自养状态,同时还要承担照料下一代和从事农活等体力劳动。比如,山西的临县,近年来本县50多万人口中就有10多万外出打工。这些常年在外拼搏的打工者,生活艰辛。收入较好的尚能给家中老人寄些生活费,许多打工者仅能维持自己的基本生活,有的甚至自顾不暇,没有力量顾及老人。在临县我们看到,留守在农村的老人,大多是自己养活自己,活到老干到老,是许多农村老年人生活的真实写照。一旦他们丧失劳动能力,因无固定收入,生活风险和困难程度均高于城镇老人。
3.随着生产方式和生活方式的改变,老年人原有的优势地位正在失去,年轻一代敬老爱老意识的匮乏,致使家庭养老的主体责任正在淡化、丢失。在过去自然经济条件下,农村老年人熟悉耕作技术,有丰富的生产经验,掌握着家庭的生产资料和生活资料,家庭和社会地位较高。现在挣钱靠科学、靠技术、靠外出打工。生产方式和生活方式的改变,使老年人失去原有的优势。由于缺乏完善的社会保障,农村老年人仍然主要依靠家庭养老,其基本生活需要由子女提供,而子女因经济状况和思想道德水平不同很容易产生纠纷。尤其在当今经济转轨、社会转型的过程中,各种思想活跃,传统养老观念受到挑战,年轻一代在思想上基本认同养老的同时,行为上则表现得更为现实和自我。
4.农村老年人自养能力较低。这有几方面的原因:一是农村居民人均收入较低,一年辛苦下来,除了必要的开支已所剩无几,特别是不发达的农村收入更低;二是给孩子成家和盖房子是农村人的最大开支,许多家庭把多年积蓄花光,甚至还背上外债;三是由于传统观念影响,农村老年人在劳动年龄阶段创造的财产收入基本上都用于子女婚嫁及家庭投资,而不是靠自己的储蓄来养老。因此,到了老年,经济上只能依赖子女,由于代际之间经济交流存在严重的不平等,老年人的赡养费用远远低于供养子女的费用。
此外,随着教育消费的增加和医疗制度改革,使农村许多家庭本已拮据的生活更加贫困,有的负债累累。现在的孩子从上小学至初中、高中、大学,其花费是过去的几倍甚至几十倍,农村人也已认识到读书是改变个人和家庭面貌的重要出路,宁愿自己受贫,也要供养子女上学,这也使老年人成为家庭边缘人而被忽视、歧视,甚至虐待的一个现实因素。
(二)农村社区养老发展严重滞后,不能适应新形势下人口老龄化、家庭养老功能弱化和经济社会发展的迫切需要。与发达国家成熟的社区服务体系相比,我国的社区服务体系发展滞后,尚处于摸索发展阶段。其中城市发展进程比农村快,近年来已取得长足的进步,而农村社区养老服务与城市相比严重滞后。表现为:一是对老年人经济上支持不足甚至没有支持。在一些经济发展迅速的农村,对60岁的老人实行退休制度,有的对老年人按年龄给予补贴。这对解决老年人养老问题作用很大。但这只是中国农村极少的一部分,大多数人无缘享受这种补助。二是老年服务体系仍属空挡,最具代表性的敬老院不仅不普及,现有的许多还只是仅供参观的“展品”。老年医疗服务、生活料理服务、不能自理的老人的长期护理服务等都未建立。三是老年协会组织还不普遍、不健全、不完善、不系统化。尽管近年来老年协会组织发展较快,在引导和督促家庭养老方面起了很大的作用,但目前还存在组织不健全、不完善的问题,组织健全的也存在作用发挥欠佳的问题。而中国的习俗和传统观念决定老年协会组织在农村家庭养老的纠纷中担当重任。我们期待农村的老年协会组织在对家庭养老的引导和督促方面发挥更大的作用,使小问题不出村、大问题也尽量调解和化解。
(三)农村社会福利、政府救济和低保投入严重不足,绝大多数的老年人基本处在社会经济保障体系之外。在全面建设小康社会进程中,广大农村尤其是处于弱势地位的老年人群体生活状况不容乐观,共享改革发展成果在他们身上体现不够。据第五次人口普查统计,农村老年人口为8557万人,占老年人口总数的65.82%,农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点。由于农村整体收入水平低,老年人收入更低,贫困率高达1/6,农村老人基本没有社会保障。2003年参保农民5428万人,其中领取养老金的只有198万人,占农村老人总人数的3%,人均养老金492元,这也主要集中于京、津、江、浙等地,像山西这样的欠发达省份,农村老年人养老基金只在个别富裕村才有,广大农村老年人是难以享受到养老金的。
农村医疗水平整体上低于城镇,医疗资源分配严重不公平。据卫生部统计,医疗资源只有20%分布在农村,由于农村的卫生经费的比例从1991年的20%降至10%,农民人均卫生费只有12元,仅为城市的28%。2003年农村每千人口医师仅为0.68人,为城市1.76的39%,还有1/10的农村无医疗点,新的农村合作医疗覆盖率仅为9.5%,约有40%～60%的农民因病致贫和返贫。
农村的低保制度尚未全面建立。目前享受农村低保待遇的还是极少数人,大量特困户尚未得到保障,基本生活难以维持。
农村传统的“五保”制度受到承包责任制和税费制度改革的冲击。“五保”老人未能实现应保尽保,现主要靠低保和社会救助。2003年有30万五保户享受低保(户数比上年下降了41%),另有174万五保户受到定期救济补助,但水平很低,低保年平均只有270元,定期救济只有417元,每月只有二三十元。
二、完善农村养老机制的几点思路
如前所述,我国将近70%的老人居住在农村。农村的养老面之广,情况之复杂,难度之大,以我国目前的经济发展程度和能力,由国家和集体大包大揽起来,实在难以达到。如果靠艺术家唱几首充满爱心的歌曲,靠企业家的一点捐助,靠社会的助老工程,靠政府的救济,靠某个组织的恩赐,都不是解决农村养老的根本办法。我们认为,农村养老问题是一个强大的系统工程,靠单一方法、措施只能解一时、一地之急,而不能从根本上、全局上解决问题,因此需要我们统筹考虑,综合治理,从多方面入手。目前,首先要解决如下几个关键性的问题:
(一)提高认识,转变观念,消除长久以来人们在思想认识层面上对农村养老问题的片面认识。
1.提高对农村养老问题和完善农村社会保障体系重要性的认识。这主要指各级政府和村民委员会应当对农村养老问题有一个正确的认识,决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。老龄化是大势所趋,势不可挡,家庭养老势单力薄,难以为继。我们必须对农村养老保障体系建设保持足够清醒的认识。我国改革开放以后的许多年,注意力主要集中在体制转型上,过多强调社会保障为国企改革的配套作用,将老年社会保障视为城镇居民的专利,这不符合社会保障的公平价值原则。如果失去了公平的分配机制就无法保证人人能够分享社会发展成果,这与全面建设小康社会重点在农村和农民的发展思路相背离。因此,我们要充分认识建立农村养老保障体系的重大意义、存在问题、潜在危机,万万不可持无关紧要的态度。
2.从农村人口的实际情况出发,改变传统观念,适应新条件下养老机制的转变。随着工业化和城市化进程的加快,养老模式正在发生变化,养老观念需要随之转变。其一,改变完全依靠后代养老的观念,树立多方式多渠道的养老观念,包括依靠社区、依靠个人、依靠土地等等,这样可以减轻家庭养老的压力;其二,改变只有儿子才能养老的观念,打破赡养责任中的性别划分,使女儿和儿子共同承担养老的责任;其三,改变合居才养老、分居则不管的观念。合居、分居只是各自方便的需要,并不改变责任义务关系。子女要一如既往地尊敬和赡养父母老人。
此外,应进一步强化青少年一代的尊老爱老意识,努力维持家庭养老制度,为迎接老龄化的更大冲击创造雄厚的人力资源条件。
(二)在全面建设小康社会进程中,加快建立和完善农村养老保障体系是解决农村养老的根本出路。农村养老体系是建立在农村发展实际和老年人特征基础上,应包括社会养老机制、社区养老机制、家庭养老机制和个人养老机制。前两者属于社会化养老的范畴,后两个则为家庭养老的内容,各自之间存在着一定的差别,但共同又为一个整体。
1.加快建立和完善农村的社会养老机制。这是一个根本的养老保障系统,是国家、各级政府及其职能部门通过建立制度法规而形成的养老保障体系,一般应包括养老保险制度、老年服务体系、老年福利制度及维护老年人利益的法规等。目前农村社会保障覆盖率极低,90%以上的农村老人需要自我养老和家庭养老,这是一个缺陷,也是不公平的。因此,我们首先要加大农村养老保险制度建设的力度,通过社会养老保险这种形式,以个人为主、补贴为辅的方针,发挥国家、集体、个人三方面的合力,推动农村养老保险事业的发展,解决农村老年人缺钱花的问题。其次,扩大农村低保的覆盖面,解决农村人特别是老年人的基本生活问题。第三,完善农村社会化救济和“五保”供养制度。2006年是“五保”制度建立50周年,新修订的《农村五保供养条例》已于今年3月1日正式施行。条例规定,五保供养资金将在地方人民政府财政预算中安排。这标志着农村五保供养制度进入了一个新阶段,目前关键是要抓好落实。第四,发展农村合作医疗事业,探索建立大病医疗保障制度和对贫困老人建立医疗救助制度,解决农村老年人病有所医的问题,满足农村老年人衣食无忧和有病能医、身体健康这两大基本需求。
2.建立农村社区养老机制。农村社区应为一个行政村。在我国,与城市社区养老体系建设相比,农村社区养老体系建设起步晚、发展慢,仅有的社区服务也存在服务形式单一和陈旧的问题,远不能适应和满足农村老人的需求。为此应从三方面加强农村社区养老机制建设:其一,加快建立农村的老年服务体系。敬老院是我国长久以来最具代表性的老年服务内容,曾受到老人的喜爱和子女们的青睐。随着社会发展,敬老院要满足老人的新需求,必须不断调整管理方式,增添新的内容,才能持续发展。同时,农村老年服务必须增加包括老年医疗服务、老年生活照料服务、不能自理老人的长期护理服务等内容,满足各种需要。其二,尽可能在经济上给老年人以支持。近年来,农村出现了多种形式的萌芽,但各地发展很不平衡。比如有的经济发展迅速的农村对60岁以上的老年人实行了退休制度,也有的按年给予补贴,对老年人的养老作用很大。但这要以雄厚的集体经济为基础。因此大力发展农村集体经济,是完善农村社区养老机制的重要之举。其三,加强对家庭养老的引导和督促。其形式有老年人协会、红白理事会等。近年来,老年协会在引导和督促家庭养老方面发挥了不可替代的作用,红白理事会引导人们对老年人的丧事简办,减轻了家庭负担,把钱用在老年人生前生活改善上,提高了老年人生活质量。对此应进一步加强和引导,促进其发挥更大的作用。
3.巩固和完善家庭养老机制。家庭养老是我国传统的养老方式,是与传统大家庭和以家庭为单位的小生产相联系的一种方式,也是老年人最感舒服的一种方式。虽然现代的生产生活方式使家庭养老受到严峻挑战,社会养老成为现代必不可少的养老方式。但是家庭养老并不是就要消亡,相反,它还是一种很重要和最主要的养老方式。这是由我国处于社会主义初级阶段的基本国情决定的。我国目前经济基础还比较薄弱,国家不可能拿出足够的资金用于养老方面,而且,中国人传统的亲情养老,不管社会如何发展,也无法取代。因此,家庭养老仍具有强大的生命力,不会被社会养老完全代替。在目前我们应积极培养、发展和完善它。要积极建设和宣传新的养老观,鼓励和支持签定养老协议书,充分发挥老年协会组织对强化家庭养老的重大作用,加大执法力度,对不赡养老人的子女严格执法等等。
4.大力倡导和支持老人“自养”,促进个人养老机制的形成和完善。在我国传统养老机制中,老年人尤其是农村老年人处于被动地位,严重影响了他们的生活质量。为此,我们必须寻求完善农村个人养老机制的方法。其一,农村老人在有劳动能力也就是在年轻的时候应进行经济储蓄,即把经济收入的一部分作为养老金来储蓄,可参加养老保险,彻底改变把钱全部用在子女身上的做法。其二,在农村常年体力劳动中不要透支自己的身体,要劳逸结合,多进行养生锻炼,进行健康储蓄。其三,老年人在抚养教育子女的同时,要处理好同子女、媳妇及配偶的关系,做到同辈人、隔代人之间关系融洽。情感隔阂是养老中的大敌。其四,“征地养老”是新形势下农民自养的一种新模式。上海嘉定马陆镇2005年出台了农村老人“以土地备案形式解决‘农转居’,享受征地养老待遇”的方案。据此方案,农村老人的土地可以交给镇政府集中备案管理,镇政府给予农村老人数目可观的养老补助,每月440元,逐年提高,医药费也可报销70%～90%。以土地换保障,这是一个新的尝试,有条件的地方可以借鉴和推广。
(三)关注和帮助农村老年人中的脆弱群体。据调查统计,农村中有5%的老年人属于脆弱群体,这主要包括:无儿无女的孤寡老人、丧偶独居的老人、卧床不起和生活难以自理的老年人、孩子有严重残疾的老年人、特困家庭中的老年人、子女间带有严重养老纠纷家庭中的老年人等等。这部分老人各自都有特殊情况,而且大多数属于家庭自身难以解决的问题,必须通过国家参与、社会关怀、社区特殊照顾等方式来解决。比如,增加脆弱群体老年人救助专款,用于救助这些特殊困难的老人;向脆弱群体老年人实施医疗救助,发放医疗救助卡、设立扶贫病房、按一定比例减免药费和治疗费;广泛开展社会捐助活动,设立老年基金专户或结对的形式,对特困老人开展救助;建立特困老人档案,动态管理,抓实抓好等等。总之,应根据每个老年人的实际情况,做出不同的处理,尽量帮助他们安度晚年。
(四)关注农村老年人的精神贫困问题。这几年社会和人们开始关注老年人的精神赡养问题,但多倾向于城市老年人的“老有所乐”,对农村老人少有提及和关注。这是由于农村老年人的基本生存问题尚未得到完全保障,加之农村老年人的文化素质整体偏低,对文化娱乐、精神享受、老有所乐等需求不是很迫切和强烈。也正因如此,农村老年人的精神贫困才更值得关注。目前农村老年人的精神文化生活总的来说较差。戏剧表演、电影放映很少,不少家里的电视也是大多放在孩子的房间,老人们想看也不方便。于是老人们的活动也就是几个人拉拉家常,有的则无事生非参与等,引起不良后果。因此,如何开展农村老年人文化生活活动,是一个需要重视的问题。目前比较实际的措施是充分发挥老年协会的作用,组织一些简易的老年文娱活动和图书馆,这在山西运城开展得较早,值得借鉴。
参考文献:
〔1〕赵雨亭.银龄新论〔m〕.太原:山西人民出版社,2004.