农民的土地法篇1
一、承包法总则：耕耘土地的“大铁犁”
任何一部法律的总则，都是统缆该法的主线，是该法调整对象的大宪章。作为承包法的总则，也不例外。可以说，它就像耕耘土地的“大铁犁”，划出了农村土地承包的一系列基本问题。
（一）科学界定了承包对象和承包方式。
作为承包对象的“农村土地”，该法定义为“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。在承包方式上，规定了家庭承包方式和招标、拍卖、公开协商等承包方式。
（二）明确阐释了承包权利和承包原则。
农村集体经济组织成员享有依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制。强调了妇女与男子享有平等的承包权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权；同时，该法第7条规定了土地承包“三公”原则和“三益”关系，即公开、公平、公正原则和国家、集体、个人三者利益关系。
（三）合理规制了承包义务与承包保护
农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力；在强调义务的同时，也从保护的角度，规定“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”，体现了土地承包方面权利与义务相一致的法理原则。
（四）公开确立了承包流转与承包管理
总则对承包方土地承包经营权的流转行为予以确立，并就承包管理作出了较为详细的规定，在中央一级，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导；在地方上，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，而乡（镇）人民政府则负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。
二、家庭承包：理顺关系的“润滑剂”
家庭承包是农村土地承包的主要方式，也是实践中经常容易发生问题的环节。而解决这些问题的一个关键就是要理顺复杂的承包关系，使其逐渐润滑起来。“家庭承包”这一章恰恰起到了这一巧夺天工的奇妙作用。
（一）承包关系主体和内容的“润滑”
在发包方面，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。而对国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。接下来，规定了发包方的四项权利（发包权、监督权和制止权等）和五项义务（维护合同义务、尊重经营自主权义务、提供服务义务和组织基础设施建设义务等）。
在承包方面，规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。承包方享有承包地使用权、收益权、流转权、自主组织生产经营和处置产品权以及获得补偿权等；同时必须履行诸如维持土地的农业用途、依法保护和合理利用土地等义务。
（二）承包关系原则和程序的“润滑”
从总则的基本原则出发，分则又详细规定了土地承包应当遵循以下原则：平等自愿原则、民主协商原则、公平合理原则、承包方案多数同意原则（经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意）、程序合法原则。
在承包关系建立的程序方面，设置了五个步骤：（1）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（2）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（3）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（4）公开组织实施承包方案；（5）签订承包合同。
（三）承包关系期限和合同的“润滑”
为了稳定农村土地承包关系，该法规定耕地的承包期为30年，草地的承包期为30—50年，林地的承包期为30—70年，对特殊林木的林地承包期，还允许在经国务院林业行政主管部门批准的情况下予以延长。
承包关系的建立程序中有一个重要的环节就是签定承包合同，也是润滑承包关系的一道必不可少的“工序”，首先从主体、客体、期限、用途、权利义务以及违约责任方面列举了承包合同的一般条款；其次规定承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；再次遵循物权法的公示公信原则，规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，以确认土地承包经营权；最后从合同的稳定和维护角度，要求发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
（四）承包关系保护和流转的“润滑”
1、在承包关系尤其是承包经营权保护方面
首先，对发包方收回和调整承包土地的问题作了规范化要求。比如，发包方不能擅自收回土地，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿；另一方面，发包方也不得擅自调整承包地，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准（承包合同中约定不得调整的，按照其约定）。基于法律的灵活性要求，该法还规定了应当用于调整承包土地或者承包给新增人口的土地种类。
其次，对承包方交回土地问题也进行了规制，承包方可以自愿将承包地交回发包方，但应提前半年以书面形式通知发包方。
再次，顺应总则对妇女权利的特殊保护，还规定妇女结婚而在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
最后对继承权的保护也作出了“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”和“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”的规定。
2、在承包权流转方面
首先确立了流转的方式和原则，即转包、出租、互换、转让、入股等方式，平等协商原则，自愿有偿原则，所有权和用途固定原则，流转期限限制原则（不得超过承包期的剩余期限），受让方须有农业经营能力原则以及优先权等原则。
其次，对转包费、租金、转让费等的确定和收益归属作了规定。
再次明确了流转的书面合同以及相关关系变动情况等问题。比如，土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人，承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变，承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。
最后，对流转中的互换、转让和入股进行了简要规范。
三、多样化承包方式：农业经营的“助推器”
鉴于农村土地的复杂性，除了耕地和林地之外，还有“四荒”土地（即荒山、荒沟、荒丘、荒滩），这些土地不宜采用家庭承包方式。而“四荒”土地又是我国土地资源的一个重要组成部分，对其合理的开发和充分的利用，可以保持土地资源的可持续发展，切实保护生态环境和生态系统的平衡。因此，确立多样化的承包方式以使这些“四荒”土地发挥其潜力和价值，可以说是农业经营的一台“助推器”。
关于承包方式，该法规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，也可以将其承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营，并应签定承包合同。
关于承包主体，该法规定，在同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包权。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
关于公示公信，该法规定，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
关于继承，该法规定，承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。
四、争议解决和法律责任：权益救济的“防护堤”
承包法从本质上来讲，还是侧重保护农民的权利保护尤其是私权保护，而私权保护除了明定私权范围外，更重要的是要一套救济措施。承包法从争议解决途径和法律责任方面为承包方的权益提供了“防护堤”，显然，这也是可圈可点之处。
（一）承包争议的解决：
规定了承包争议的解决方式及其行使选择：（1）协商，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决”。（2）调解，争议当事人可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。（3）仲裁，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。（4）起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。司法解决是最终解决途径。
（二）法律责任
法律责任是通过督促法律义务的履行以保证法律权利的实现，该法规定了三项法律责任：（1）民事责任。“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任”。
对发包方承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等侵权民事责任的8种情形作了规定；对当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定而应承担的违约责任也作了规定。（2）行政责任。承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚；国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分。（3）刑事责任。违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对于国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，构成犯罪的，也要承担刑事责任。
农民的土地法篇2
关键词：农民；土地权利；物权法；土地征收补偿；村民自治
我国古代政治家管仲言：“地者，政之本也。”申言之，土地是不可再生的稀缺资源，承担着为生民安身立命，为国家提供政治稳定的政治经济双重互动功能。我国是以九亿农民为最大群体的农业大国，农民稳定则农村稳定，农村稳定则社会稳定。而要使农村、农业和农民稳定，关键在于农村土地关系的稳定。是谓“土安则民安，民安则国安。”然而现实情况却是，农村土地关系并不稳定，农民土地权利面临严重的危机
一、农民土地权利的物权保护
农村土地制度是集体所有制与市场经济在法律层面的展开。集体所有制是我国的根本经济制度，市场经济是我国实现经济腾飞的必由之路。为此，农民土地权利保护的制度设计必须置于集体所有制与市场经济的总体框架之下。
集体所有制财产进入市场，就要按照产权标准重新实现资源配置。物权法是市场经济下对产权关系的法律表达。探寻集体所有制与市场经济结合的现实路径，就须将市场体制下农民对集体所有制财产（主要是土地）的权利以物权法规范重新予以界定，并在此界定过程中，克服计划经济时代建立的集体所有制与改革开放后建立的市场经济存在的内在磨擦。
1.明确界定农民土地承包经营的权利性质为用益物权，并规定其享有用益物权人应享有的一切正当权利。《土地承包法》虽赋予土地承包经营权物权地位，但并未将其界定为用益物权。梁慧星《物权法》建议稿亦未界定。王利明《物权法》建议稿、人大法工委征求意见稿，虽作了界定，但在学界仍存争议。
笔者认为，将农民土地承包经营的权利性质界定为用益物权，具有重大意义。首先，用益物权是所有权行使的一种方式，作为用益物权的土地承包经营权能够突出农民在集体所有制中的专有身份，其次用益物权是对所有权的一种限制，将农民土地承包经营的权利性质界定为用益物权可以限制来自乡、村干部的公共权力干预。第三，可以凸显用益物权本身具备而土地承包法缺位的权利。
2.明确所有权主体。用益物权是支配他人之物的一种物权，这就表明用益物权与他人之物的所有权之间存在着一种天然的联系。所有权是确定财产归属关系的一种法律表述，只有财产的归属关系明确，财产的利用才存在可能。在财产归属不明的情况下，财产的利用也不可能存在法律的保障。
农村土地集体所有制乃经济表达而非法律表达。以法学方法与法学思维视角，以物权法定之主体特定而客体不特定标准审视，宪法、民法通则、农业法、土地管理法确定的农村土地所有权人均属无法律人格意义的集合群体，缺乏所有权主体的构成要素和运行原则，未明确产权结构及执行主体的界限和地位。
笔者认为，明确农村土地所有权主体，必须将集体经济组织改造为法人，确立农民的成员权（股权、社员权）。以日耳曼法的总有形式改造集体所有权，即土地由一定农村社区组织所有。农民通过其代表机构或一定民主程序行使所有权，单个农民使用土地必须设立农地承包权或地上权。
3.依承包合同核发土地使用权证，确定排他性支配权利，对抗一切觊觎农民土地权利的行为。
二、制订《土地征收征用法》
对农民土地权利的威胁，主要来自政府的征地，乡村干部卖地及利益集团的圈地，而这方面势力之所以能轻易搞到土地，根本原因在于土地的利益空间极大而获得土地的成本极小。极随意的土地征收制度使最严格的耕地制度形同虚设，要变更此局面，必须摒弃旧有征收征用规范，制订《土地征收征用法》。
1.明确“公共利益”内容与范围。罗马法以及近代私法认为，所有权是天赋权利，上帝赋予所有个人对财产予以绝对支配权利，因而私有财产神圣不可侵犯。然而19世纪末20世纪初，所有权的个人本位为社会本位所代替。耶林认为，所有权形式之目的，不仅应为个人目的，同时也应为社会目的。土地所有权作为个体权利应服从于公共利益，进而实现土地权利的社会性。而国家是公共利益的代表，他有权委托其行政机构按法定程序和条件剥夺个体的权利。②基尔克、狄骥等皆持此说。受此影响，我国宪法第13、20条，《土地管理法》第58条，《房地产管理法》第19，《民法通则》第7，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条均将公共利益作为征收征用的当然条件。公共利益之规定本为善举，然而在近年来圈地运动中却被滥用，成为悬在个人权利头上的达摩克利斯之剑。
市场经济以个人主义为本位，市场主体追求个人利益最大化，而公共利益不应成为剥夺个人权利的当然借口。③罗尔斯说：“在不侵犯个人自由权利的前提下，力求兼顾社会大多数，特别是处于社会最不利地位的人的利益。”④“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不可逾越。”⑤社会资源应优先用来建立社会最低限度的公平，以便使每个人能够过上自尊的的生活。“法律制度只要能恰当地保证个人和团体追求利益行为的自由，既能够保证资源使用的效率。”⑥我国应谨慎引用公共利益，借鉴日本、台湾模式，采用列举方式明确公共利益内容与范围，不给恶意征地，圈地以口实。
2.改进土地征收补偿制度。补偿对象由所有权人改为面向使用权人。即将补偿款直接交给农民本人而不是集体组织。补偿标准以土地的市场定价为主，即参照土地开发后，房地产区位价格确定补偿价格。补偿范围不仅包括土地补偿费、安置费、附着物损失，应扩大到营业损失、社会保障补偿、租赁损失补偿等等。补偿方式不仅包括现金补偿，而且包括置换地安置、留地安置、土地债券安置、社会保险安置等等。
3.引入正当程序原则。现行土地征收征用制度在程序上存在透明度低、缺乏有效监督、缺乏公平裁决、事后补偿等问题。《土地征收征用法》应健全土地征收程序，增强征收的公开性、公正性。首先征地以前应与农民协商，举办听证会，保证农民具有平等的谈判权与交易权；其次应有中立的专业机构对农民土地进行评估，以之为基础对农民给以公平补偿；征地方案确定后应公告公示，告知农民复议、诉讼的权利与期限。
4.转变政府职能。圈地运动来自地方政府的推动，地方政府推动圈地运动的原因：其一在于地税分流以后地方政府财政捉襟见肘的窘境；其二在于唯GDp是举的政绩评价标准。要根除这种基于升官发财的圈地运动，根本的措施在于转变政府职能，变强势政府为弱势政府，变全能政府为有限政府，变管理政府为服务政府，将社会从国家中分离出来，为市场配置资源提供运作的空间。
回顾二十多年改革开放的历史，就是一部政府不断谦抑退出，社会循之跟进的历史。农民土地权利保护有待于政府转变职能，营造私权神圣的法治环境。
三、为农民土地权利提供政治保护
1.限制乡村干部权力，强化农民土地承包经营权利。集体所有制产权模式下，所有权人不特定，导致管理人代行所有权人的权利，即乡村干部成为对农民土地行使处分权的拍板角色，严重威胁农民的土地权利。为此，村民自治法应还原村干部公共事务召集人的服务角色，坚决地削弱乡村干部的权力，按民主程序确定和调整土地权利与义务关系，使土地承包的私权利优位于乡村干部的微观行政权力。
2.裁撤乡镇，扩大乡村政治空间。除非乱世，中国“自古皇权不下县，”千百年来，农村均实行村民自治。当今世界，也只有我国县下设乡，省下设市，实行五级政府管理体制，其结果是全国333个地区级市、44800个乡镇平添3000多万行政干部，以农养政，极大地增加了农民负担。以前乡镇主要工作为两大项：一为收税，二为计划生育。农业税及“三提五统”取消之后，乡镇只剩计划生育一项主要工作。随着教育医疗消费水平的提高及计划生育“急刹车”负面影响的浮出水面，计划生育政策已面临改革。在此情况下，乡镇政府已是人浮于事，走入历史性的拐点，裁撤乡镇的议题已提上议事日程。裁撤由上派专任干部组成的乡镇，建立由村干部、村民组成的社团性、合议制乡镇是村民自治的未来趋势，当然，鉴于我国国情及稳定需要，此举措须循改良、渐进、务实的路径徐步图之。
四、完善土地承包权利的救济机制
1.扩大法院的受案范围。法律是正义的最后一道防线，然而目前农村土地纠纷却未能纳入司法救济范围，致使农民穷无所告，抑不能伸。为使正义能泽被阳光下的每一个人，应扩大法院受案范围，是农村土地纠纷进入司法程序，获得司法之最后解决。
2.仲裁机构独立化。公平的前提是独立与中立。农村土地纠纷仲裁机构为准司法机构，其法律地位应从政府部门独立出来，以其专业知识和自由心证独立作出判断。
3.减免诉讼费用。农民最大的问题是贫困，他们面临的是生存问题。然而目前高额诉讼费用常常使他们望而却步。为此应降低诉讼门槛，使农民不因无钱而放弃诉讼。
作者单位：丁万星河北建筑工程学院
王彦芳河北北方学院医学技术学院
申静河北建筑工程学院
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农民的土地法篇3
关键词：农民;土地权益;集体土地;非法买卖
引言
非法买卖农村集体土地是指以牟利为目的，违反土地管理相关的法律法规的规定，将集体土地的权利完全或部分、永久或在一定期限内转移给他人的行为，主要包括以出租等合法形式掩盖非法出售、转让集体土地使用权的行为。近年来，随着各地经济的快速发展，城市用地数量增加土地价值快速攀升，农村集体土地以非法手段向城市流转的行为在一些地方时有发生并屡禁不止。目前，非法买卖农村集体土地的形式多样、过程简易，农民的合法权益屡受侵害。研究表明，目前农村集体土地非法买卖过程中对农民权益的保护极为薄弱，有学者调查发现，41.7%的农民认为自己的土地权益在土地非法买卖的过程中受到侵害并急需法律救济。农民最关注但又最容易被侵犯的是土地权益，而现如今，诸多的非法买卖农村集体土地的行为严重侵害了农民的合法土地权益，而现行法在保护农民土地权益方面却存在着不足，故而，着眼于土地非法流转中的现实问题，致力于法律保障农民权益非常有必要而且迫在眉睫。
一、我国对农村土地流转保护现状
在我国现行法律规范中，有关农村土地流转的法律法规散见于不同位阶不同名称的法律典籍之中，主要包括《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《农村土地承包法》等。《宪法》作为我国的母法和根本大法首先对农村土地的流转做出了原则性规定，宪法第十条指出“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有，……，任何组织和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地，土地的使用者有权依照法律的规定转让。”虽然明确了农村土地不得非法转让的基本原则，但也明确指出农村土地还是可以以合法形式流转的，在一定情况下为农村土地流转提供了法律上的契机。此后，2002年我国出台的《农村土地承包法》第32条采用列举方式详细规定了农村土地流转要遵循的原则以及合法的流转形式和程序、流转合同的主要条款、救济途径等，为农村土地的合法流转提供法律基础，但在该法条所列举的流转方式中并未将“买卖”二字包含其中，充分证明以农村土地作为标的物进行买卖是为法律所禁止的行为。2006年《物权法》颁布实施，对农村土地流转相关的法律问题做了专章规定，确立了农村土地承包经营权的物权性质，并且该法第128条在与土地流转方式相关的内容中做了和《农村土地承包法》第32条相类似的规定，并且二者都采用列举的方式罗列法律所允许的农村土地流转方式，当然，同样把“买卖”二字排除在外，更加充分的表明农村土不允许买卖的原则。除上述几部法律之外，许多行政法规、部门规章以及地方性条例也对农村土地的流转做出过相关规定，例如《农村土地承包经营权流转管理办法》等。
诸如此类的法律法规构成了我国现行的与农村土地流转相关的法律制度体系。
二、农村土地非法买卖过程中农民权益受损的原因
（一）所有权主体虚置，村委会角色越位
首先，所有权主体虚置是农民无从维权的根本原因。我国土地管理相关法律法规都明确规定“农民集体”是享有农村集体土地所有权的主体，从理论上讲“农村集体”拥有法定所有权。但，这所谓的“农村集体”到底是谁，立法和实践中都不甚明确。有的学者认为所谓的“集体所有”即是所有村民共有，集体土地的所有权及于所有村民，所有权人也应当是每一个村民。但现实情况中显然不是学者观点中的那么简单，这种集体所有并非民法中规定的共同共有，也不可能是按份共有，法律无论是对“农民集体”还是村民关于集体所有土地的权利、义务都没有明确的规定。表面上似乎是人人都有，实际上集体成员并不清楚自己所拥有的份额，农民集体与成员之间的权利义务关系呈模糊状态，那么农民在集体土地中享有的合法权益就难以保障，或者说，所有权主体不明确也就意味着利益归属主体缺位，即没有真正关心土地权利的人，权利保护更是无从谈起。
其次，村委会越俎代庖侵害农民权益。《物权法》第60条规定“对于集体所有的土地和山林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于农民集体所有的由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权。”实际操作中，村民委员会常常据此“村民集体”的角色实际主导农村集体土地的非法买卖活动，农民并不能实际参与只是作为集体土地非法买卖结果的末端接受者。换言之，集体土地非法买卖合同中载明的卖方是村民委员会，是村民委员会越过真正的权利人――农民直接处分土地，这种片面强调村委会代表权的现象实际上是在忽略农民的知情权、参与权和监督权，对农民的土地权益造成了严重的侵害，使得农民无法行驶法律赋予的土地权利。
故而，农村集体土地权利主体虚置以及村民委员会的越位行为是造成农民权益受损的重要原因。
（二）合同内容不合理、内容不规范
有买卖的地方就必然有合同，无论买卖中涉及的标的是否合法合同都是必然存在的，合同双方通过拟定合同条款来规定双方的权利义务、规范双方当事人的行为，只不过是双方当事人在签订土地买卖合同时会有意避开“买卖”二字而在书面合同中采取其他合法的流转形式在事实上达到非法买卖的目的。在此先不论及该买卖合同的效力问题，只结合实际分析在农村土地非法买卖的过程中农民究竟丧失了哪些合法权益。
合同形式不规范，农民缺乏维权的书面依据。实践中，双方签订的土地转让合同通常没有统一的操作规范，合同形式也比较简单，或口头协议或简单签条，即便具备正式合同的外形合同内容也是相当不完备，一般只是包含标的的数量、价款，合同内容一般不会涉及费用的支付方式、违约责任、定价机制、法律救济等问题。因此，一旦涉及合同侵权或其他非人为因素导致的双方意见分歧，由于合同没有规定或者合同规定太笼统缺乏可操作性实施起来比较困难，相对处于弱势地位的农民无法依据合同条款来维护自身的权益，造成无从求诉。
（三）农民求诉无门
首先，缺乏适当的诉讼机构使得农民无处求诉。目前许多地方，当农民发觉自身利益被侵害时由于不知道去哪里表达利益诉求而盲目告状，有的农民干脆选择上访的方式向有关政府部门反映情况以求获得救济，但政府机关并非专业解决土地纠纷的部门，解决结果往往差强人意。基层法院虽然作为专门受理诉讼纠纷的机构但缺少专门解决土地纠纷的配套机制只能将土地纠纷作为一般的民事纠纷处理，缺乏针对性，农民被侵害的利益往往得不到具体而全面的保护。纠纷得不到及时有效地解决不仅无法消除矛盾协调各方关系反而进一步加深已有矛盾，使得农民土地权益受损现象愈演愈烈。
其次，农民缺乏表达自己诉求的机会和能力也是维权之路受阻的一大原因。农村集体土地非法买卖过程中以及转让合同签订以后，无论是相对于村民委员会还是相对于作为买受方的大型企业，农民都是处于绝对弱势的地位的，合同的解释权当然的掌握在买受人手里，农民几乎完全处于被动接受地位无力为自己的权益发声。造成这种局面的原因有两种：其一是农民阶层自身的局限性。农村人多地少的现状决定利益主体的分散性，加之农民文化水平低，对相关的法律法规、法令、政策都不熟悉，又难以形成统一的意思表示、谈判能力差，无法有效的表达自己的利益诉求更难以有效的维护自己的正当权益。其二，农民没有自己的利益表达机构。从理论上讲，村民委员会应该是天然的农民利益代言人，但在农村集体土地非法买卖过程中村民委员会通常是和买受方站在同一角度的，他们站在买受人一方向农民施加压力，发生纠纷后又从自己的“政绩”出发压制农民的维权活动，甚至侵吞农民的应得利益，村民委员会的行为目的往往与农民利益背道而驰。因此，村民委员会不仅难以担当农民利益表达机构的大任，甚至还在一定程度上加深了农民土地权益的受损程度。农民自身的能力、水平无法形成集中的意见，只能作为个体去表达利益诉求，相对于实力强大的买受人自然显得势单力薄。所以，缺乏利益表达机构无疑是其受损权益得不到有效维护的原因之一。
（四）农民的土地价值观念缺失
农村土地按照政府征地价格转让的惯例以及农民自身认识不到土地的真正价值等原因，造成农民难以享受到土地的真正价值。我国《土地管理法》第10条规定“农村和城市郊区土地，除法律规定属于国家所有的之外属于集体所有，任何组织好个人不侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”由此可知，由于农村集体所有的土地是法律禁止买卖的，不可能有土地进入市场流通的官方指导价格，大多数土地非法买卖事件中买卖双方参照的价格都是政府征地补偿的金额。众所周知，农民所获得的征地补偿的金额是根据土地农业收益进行计算的，而在农村集体土地的非法买卖中土地是作为商品出让的，应该以它所能创造的价值或者农民丧失的既得利益和期待利益的总和作为土地的实际价格而不是政府的征地补偿最低标准。按照现如今实践中的做法，农民所得的土地价款与土地的真正价值之间存在巨大的差距，农民无法享有受让土地的真正价值。另一个角度说，农民有关土地价值的常识了解较少，买方利用农民自身的弱势之处对其进行蒙骗极为容易①。更有甚者，土地的受方将建成的商品以市场价反卖给农民，则开发商和村委会两方受益而农民则两面受损，苦不堪言。所以，立法保护农村集体土地中农民权利的必要性显而易见。
三、防范农村土地非法买卖中农民权利受损的几点建议
（一）明确所有权主体，强化农民土地财产权
首先，《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规对农村集体土地所有权的归属问题皆有类似规定，即“集体所有”。这里所谓的集体是乡、村集体或者村民小组等虚置主体却未明确具体的、人格化的权利享有者。集体土地非法买卖现象中农民的合法权益之所以得不到有效的保护，农民的土地权益之所以存在被侵害甚至丧失的现象，所有权主体缺位是重要原因之一。分散经营的农民因为缺乏一个明确的人格化的利益代表而在与买受方的利益纷争中永远的处于弱势地位。具体言之，集体土地非法买卖中的农民利益之所以得不到有效保护的症结在于：其一，法律明确规定的所有权享有者――农民集体没有明确的人格化主体因而无法充分表达农民的土地权利，也就是说，真正的集体土地所有权主体缺位。其二，农民集体土地的最密切利害关系人――农民没有充分的维权资格。所以，确定“谁”真正拥有土地，将虚拟主体具体人格化并确定土地所有权人的权利和义务是当务之急。
另外，立法角度强化农民的土地财产权很重要。目前，我国规范农村土地关系的法律很多也比较分散，农村土地承包法外，土地管理法、农业法等法律都有相关的条款规定，但关于农民土地财产权方面大多一带而过，缺乏具体明确的法律条款固化农民的土地财产权利。并且，由于各种土地相关法缺乏内在的一致性，实践中很难据此救济农民被侵害的土地权益。故而，从立法上强化农民的土地财产权，明确农民的主人翁地位对保护集体土地非法买卖过程中农民的土地权益意义尤为重大。
（二）规范村委会行为，还权于农民
如前文所述，农民集体土地非法买卖过程中买受方并非直接与农民商谈，而是由村民委员会介入其中直接决定土地买卖的相关事宜，农民根本不掌握主动权。故而，还权于农民，保障集体土地非法买卖过程中农民合法权益的关键在于重新定位村民委员会的角色，规范村委会的执行权，细化村务公开程序和内容，确保农民对土地的知情权、参与权、决策权②。在立法上缩小村民委员会关于集体土地的权利范围，侧重管理者和服务职能。换言之，村委会可以是农民土地利益的代言人却不能是集体土地的处分人，集体土地的处分权要适当地交还到农民的手中。土地是农民安身立命之本也只有农民最关注土地，故而，立法上限制村民委员会有关于集体土地相关的权利规范村委会行为，对减少村委会的越位行径，解决农民有关土地的权利不能充分行使等问题，保护集体土地交易中的农民权利有重要意义。
（三）设立专门法律机构为农民服务
当前形势下，改善土地纠纷调解机制，为农民维权提供法律途径已然是保护农民权益的关键环节，为此，有几下几种方式值得考虑：
其一，应该设立专门的法律援助机构，为农民维权提供法律咨询和诉讼服务。由于现行土地相关法律条文散落于不同的法律典籍中而农民又对相关知识了解甚少，导致农民对其自身到底拥有哪些土地权益都不知道，权利受到侵害都不知晓更不可能很好的替自己维权。故而，设立专门的法律服务机构，方便农民了解与自身相关的土地权利，为农民维权提供加油站无疑是保护农民权利的不二选择。
其二，基层法院设立专门处理有关土地纠纷的派出法庭。除却农民缺乏相关的法律知识以外，致使集体土地非法买卖中农民权益得不到有效保护的又一重要原因是农民缺少表达利益诉求的机构。目前的派出法庭只能解决简单纠纷，缺乏解决涉及土地权益的纠纷所需要的专业于土地法律法规的配套人员和机制，使得农民有关土地利益的诉求得不到就近解决，进城诉讼所欲要的大量的人力、物力成本让农民望而却步。所以，基层法院增派专门解决农民土地纠纷的派出法庭，提高涉及农民土地权益案件的解决效率，有利于维护农民的合法权利。
（四）增强农民维权意识，提高农民自我保护能力
立法保护农民权利固然重要，在法律保障体系尚不健全但侵害农民土地权益的现象又时有发生的现状中，提高农民自我保护的能力也相当关键。所以，在农村集体土地非法买卖现象屡禁不止的今天，增强农民的维权意识以提高其自我保护的能力是保护农民权益的关一步。
首先，增进农民土地权利意识，关注土地相关的政策法令，让农民知道集体土地属于集体内部成员共有，农民的土地权益受法律保护，一旦权益受损完全可以拿起法律的武器维护自身利益。法律作为为人民服务的工具，为农民土地权益的保护提供强有力的保障亦是法律的重要任务。因此，让农民知道自己的权利内容，引导农民关注土地相关法律是提高农民维权意识的根本。
其次，用合法方式积极维权才能有效的自我保护。不可否认，我国目前状况下，农民的土地权利意识不高，要么维权意识不强，要么维权意识很强但表达方式不合理更有甚者采取违法的方式维权，这种情况也是造成农民权利被侵害后得不到有效保护的重要原因之一。所以，让农民知道自身权利的内容之外还要普及合法的维权方法和手段，让农民知道哪些是合法有效的维权途径。在着力于农民土地权益立法保护的同时增强农民维权意识，提高其自我保护的能力，有利于更好的缓解集体土地非法买卖现象引发的农民权利受损的现状。
四、结语
土地历来是农民最重要的生产、生活要素，是农民安身立命之本。既然农村土地向城市流转是大势所趋农村集体土地卖现象亦是屡见不鲜的现实状况下，保护土地交易中农民被侵害的合法权益显得尤为重要。立法保障、司法维权，确保农民的合法土地权益不被集体土地的非法买卖行为所侵害、提高农民的自我保护能力，有利于法治社会建设，有利于社会和谐发展。（作者单位：河北经贸大学法学院）
本文为河北经贸大学2015年度研究生创新计划项目一般项目
注解：
①张勤耘，浅析农村土地流转中农民权益的保护。
②刘俊杰，《农村土地流转中农民权益的保护》，农业问题研究。
参考文献：
[1]姜占朝，城镇化背景下农民权益保护的立法思考，兰州学刊，2012年12月。
[2]何虹，城镇化土地进程中农民财产权的制度完善――基于苏南农村的视角，学习与实践，2013年第11期。
[3]马更新，对我国农村集体土地非法交易的检讨，政法论丛，2002年第1期。
[4]周联合，农村集体土地所有权主体论，广东社会科学，2014年第2期。
[5]刘平洋，农村土地流转过程中农民权益保护问题的探究，经济论坛，2014年第10期。
[6]刘俊杰，农村土地流转中对农民权益的保护，北京农业，2013年10月下旬刊。
农民的土地法篇4
关键词陇东地区农村土地流转农民权利
基金项目：本文系甘肃省哲学社会科学项目《陇东地区农村土地流转与农民权益保护问题研究》阶段性成果。
作者简介：温晓燕，陇东学院政法学院，讲师；毛粉兰，陇东学院经济管理学院，教授；李涛，陇东学院经济管理学院，副教授。
一、陇东地区农村土地流转的现状
二、陇东地区农村土地流转中农民权利保护的困境
依据我国法律规定，我国土地所有权的主体是国家和集体，农民对土地没有所有权，仅享有使用权。因此，在我国农村土地流转是土地使用权的流转，即在土地所有权不变的前提下，土地使用关系发生的改变，包括土地承包经营权的流转、集体建设用地的流转和农村宅基地使用权的流转，本文主要针对土地承包经营权的流转中农民权利保护问题进行研究。就目前陇东地区土地流转的现状来看，对农民权利的保障还存在不足。
（一）对农民自由流转权的侵害
依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律规定，承包地的流转是承包人个人的民事权利，是否流转、以何种方式流转都由承包人自己决定，发包方或政府无权干涉。就目前的调研现状来看，陇东地区农民在土地承包经营权的流转中，农户权利主体的地位并没有体现，强制流转或在流转中受到干涉的情况比较常见。由于陇东地区经济欠发达，农业占经济的比重较大，农民对土地的依附性较强。因此，农民对土地流转的积极性不高，流转土地面积不大，比例也不高。大多数的土地流转是由县乡政府和村委会牵头或主导的土地流转。在流转中，一些基层政府和村干部为了获得不正当利益，滥用权力，迫使农民进行土地流转，或是私下与承租者达成交易，采用蒙骗、利诱或威胁农户的方法进行土地流转，严重侵犯了农民的自由流转权。
（二）对农民取得收益权的侵害
土地流转中的收益应当归属于承包方即农户，其他组织和个人无权侵占、扣缴和截留。随着我国农村经济的发展，工业化和城镇化的推进，农民的收入来源也越来越多样，从一定程度上缓解了农民对土地的依附。但与东中部经济发达或较发达地区比较，陇东地区农民就业机会缺乏，收入来源较单一，即使有家庭成员在外打工，土地仍是农民的生存和养老保障。就陇东地区而言，在缺少其他收入途径的情况下，土地流转中的收益对农民来说就是其基本的生活保障，更应该加以保护。但从目前的调研来看，在陇东地区农村土地流转中，为了获得更大的利益，想要受让土地的企业、经济组织往往是与政府或村委会合作，通过压低土地租金、转包费或转让费的方式，降低企业或组织的成本，实现利润的最大化。在合作过程中，政府或村委会从中获得了利益，而这些利益来源于对农民利益的侵害。更有甚者，某些地方的基层政府或村委会在土地流转中与农民争利，对土地流转的收益进行侵占和扣缴，严重损害了农民依法取得收益的权利。
（三）对农民知情权和监督权的侵害
知情权是指农民作为集体经济组织成员，享有知道土地流转真实情况的权利。监督权是指农民对土地流转的决策、方式和程序是否合法进行监视、督促的权利。我国《村民委员会组织法》规定凡是涉及到村民利益的重大事项，村委会都应当依法提请村民会议讨论决定，要保障村民的知情权。信息越公开透明，权力寻租的空间越小，就越有利于农民权利的保护。农民是土地流转的一方当事人，也是土地流转中的监督者。现就陇东地区的调研来看，某些村干部私下与受让人达成协议，程序不合法，账目不公开。部分受访农户表示对土地流转的具体情况，包括土地流转的补偿金额、土地流转后的收益、土地流转后的用途、土地流转合同等不知情，这就导致了村干部在土地流转中的暗箱操作。知情权是监督权的前提，没有保障农民的知情权也就侵害了农民的监督权。（四）对农民权利救济的侵害
权利救济是指农民在土地流转中合法权益受到侵害时通过合法途径保障其利益或补救其损害的权利。陇东地区在土地流转中对农民权利救济的障碍主要是：第一，农民对权利救济的途径不明确。就目前调研来看，对救济途径不了解的农民比例不高，但也有少数农民明确表示不知道当权利被侵害后如何救济权利；第二，知道救济途径，但一旦进入救济程序后，仍无法有效的保护自己的权利，特别是进入到诉讼程序后，比如土地流转合同的签订不规范，甚至没有订立书面合同，只进行了口头约定，当发生纠纷时，没有证据证明，对农民权益造成损害；比如在有政府参与的土地流转纠纷案件中，由于公权力的介入，司法机关有时候很难做到公平、公正的处理案件，农民的合法权益得不到救济。调研中，部分农民表示对土地流转纠纷的诉讼解决程序不信任。
三、陇东地区农村土地流转中农民权利保护困境的原因分析
（一）立法原因
我国法律在对集体土地所有权的主体进行界定时出现了四种主体，分别是乡农民集体、村集体经济组织、村民委员会和村民小组。各主体权利界限和地位规定不清，导致产权虚置，使得农村土地产权虽然名义上归集体所有，但其处置、收益往往掌握在一两人手中，一些基层政府的领导或村委会的干部以“集体”的名义侵犯农民在土地流转中的处置权和收益权，土地流转中农民的主体地位无法实现。
（二）执法原因
根据我国法律规定政府在土地流转中承担指导、监管和服务的职责，但某些地方的基层组织却超越了监管范围，成为了土地流转中的发包方，在土地流转中对土地行使绝对的控制权和处置权。有些基层政府为获取利益，强行推行土地流转；有些基层政府将土地流转当成政绩工程和形象工程。本应当是土地流转中“监督者”执法机关，却具有了“监督者”、“参与者”的双重身份，执法机关的身份错位，也是造成土地流转中农民权利保护困境的原因之一。
（三）司法原因
农地流转纠纷案件具有其特殊性，具体表现在牵涉的关系复杂，涉及的利益多，特别是在有基层政府参与其中的案件，处理起来的难度就更大。在我国司法没有完全独立的现状下，法院在处理此类案件中，要平衡各方利益，考虑到各种关系，在各方博弈的过程中，处于弱势地位的农民就不一定能得到公正的待遇。即便是法院能作出公正的判决，也会遇到法院的判决难以执行的问题。
四、陇东地区土地流转中农民权利保护的建议
根据以上的分析和研究，并结合陇东地区自身的基本情况和特点，现提出完善陇东地区农地流转中农民权利保护机制的几点对策，主要有以下几个方面：
（一）立法层面
从国家立法层面上，首先，应当明确土地所有权的主体。从目前陇东地区实际情况看，因为立法中对集体土地产权主体规定不清晰，导致产权虚置，造成了土地流转中农民权益的流失。现行法律中应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体代表。村民委员会是村民民主选举产生的基层组织，应赋予其独立完整的法人主体资格，代表农民土地行使权利，维护农民土地流转利益。其次，保障农民完整的使用权。土地承包经营权属于用益物权的一种，用益物权就是对他人所有的不动产依法享有占有、使用和收益的权利。也就是说农户通过承包，获得土地承包经营权后，就拥有对土地的占有、使用、收益部分处置的权利，任何组织和个人不得以任何方式非法侵害农民的土地使用权。我国《担保法》对土地使用权的抵押担保进行了限制，但笔者认为现行立法应当保证农民土地使用权权能的完整性，在立法中应取消对土地使用权担保的禁止。
（二）执法层面
政府在农村土地流转过程中应明确自己的职能，合理定位角色。具体做法是：第一，加强对农民土地流转监管，设置专门的职能机构负责农村土地流转管理工作。政府应当规范流转操作程序；建立健全土地流转档案；监管流转合同的签订和内容；监督流转后土地利用，防止改变农用地用途的行为发生，对土地流转的合法性进行监督。第二，加强对农村土地流转的服务工作，为农村土地的发包者、承包者和土地承包受让者提供服务。政府应建立农村土地流转市场；建立土地流转的信息平台；改善农村基础设施建设；加大农民的就业培训，通过采取这些服务措施，保障土地流转的有序进行，维护农民利益的最大化。
农民的土地法篇5
论文摘要:土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。要发展农村经济，必须要建立与我国生产力和农村经济发展水平相适应的农村社会保障制度。
土地一直是农民赖以生存的资源，充当着保障农民的角色。随着农村土地流转政策的不断深人，土地的保障功能受到了挑战。在一些地方，土地流转工作受到农民的质疑甚至是抵触。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出:“要加快健全农村社会保障体系，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，将农村土地流转过程中农民的社会保障问题推到了一个新的历史高度。
1从Swot上分析农村土地流转过程中的农民社会保障
Swot分别代表:优势(Strength)、劣势(weakness)、机会(opportunity)、威胁(threat)。从整体上看，Swot可以分为两部分:第一部分为Sw，主要用来分析内部条件;第二部分为ot，主要用来分析外部条件。利用这种方法可从中发现农村土地流转过程中农民社会保障方面存在的优劣势以及存在的问题，从而找出解决的办法。
1.1农村土地流转过程中的农民社会保障内部务件的分析
1.1.1土地流转过程中的农民社会保障的优势(Strength)
农村土地流转市场机制的建立对推进我国农村改革，逐步解决“三农”问题具有重要的意义。农村土地流转过程中农民社会保障的优势主要体现在以下方面:
(1)彰显农村土地价值。原有的以户为单位的小规模、粗放型的农业经营模式弊端突出表现在效益低、难以适应规模化、产业化经营的现代农业要求。农村土地流转政策的实施，有利于促进传统农业向现代农业的转变，由粗放型的农业经营模式发展成集约型规模型现代农业。推进农村土地使用权的有偿流转，会增加农民收人，实现土地的增值，使农村土地承包权和使用权的价值得以充分体现。
(2)实现农民收入的多元化。农村土地的流转使农民能够更加放心地从事二、三产业的发展，为农业和农村经济的带来新的增长点，从而提高农村整体经济效益。农民通过土地流转有偿转换，会促使农民不断的从农业产业转向第二、三产业，降低了农民对土地的依赖，实现了农民收人的多元化，提高了农民的整体收人。
1.1.2劣势(weakness)
随着农村土地流转政策的不断推进，农村土地使用权流转已经成为一种普遍的社会现象。但是，我国真正意义上的土地流转市场还并未形成，农民在土地流转过程中的社会保障问题也日益凸显。
(1)土地产权不明导致农民保障受挫。我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但是集体这个概念过于模糊。
《民法通则》七十四条规定:“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营、管理;己经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”
《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;己经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。
从以上两部法律来看，《民法通则》规定的集体所有者是村农民集体所有，而《土地管理法》所规定的集体所有者是村农民集体所有或农村集体经济组织的农民集体所有。农村土地在所有权主体上存在着法律之间的冲突，这必然会引起实际操作的混乱，给寻租者造成可乘之机，导致土地流转过程中农民的利益得不到应有的保障。
(2)操作不规范损害了农民利益。目前农村土地流转的操作还很不规范。在我国农村村委会集经济和行政职能于一身，一方面，它是行政组织，是乡镇行政组织在农村的延伸，具有行政权力;另一方面，它又是土地所有者的代表，代表农民行使集体土地的所有权。这种双重身份使得村委会在土地的权利关系中处于强势地位。在土地流转交易中，有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订土地流转协议。村干部私下与承租者达成交易，甚至与承租者串通搞假招标蒙骗群众，发生土地纠纷时农民的利益难以得到保障。
1.2农村土地流转市场的外部条件的分析
1.2.1土地流转过程中的农民社会保障的机会(opportunity)
农村土地流转的核心问题是农民利益保障问题。党的十七届三中全会决议指出:“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”十七届三中全会给农村经济的发展创造了前所未有的机会，给农村土地流转市场带来巨大机遇。
以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，必须毫不动摇的坚持。该体制有利于土地流转双方对土地的狄期投资，保证了土地的可持续发展和农民收益的可持续性，农民的生活因而更有保障性。
1.2.2威胁(threat)
(1)土地流转导致部分农民失业。土地的流转将会使部分农民从土地上分离出来，出现大量农村剩余劳动力。这些将土地流转后的农民，虽然仍拥有土地承包者的所有权，但失去了对土地的生产经营权。对于土地收人仍占很大比重的家庭，流转后如果不能及时就业，家庭收人将受较大影响。在目前社会缺乏对失地农民的再就业培训的情况下，文化素质和劳动技能偏低的失地农民一旦将土地流转费花完，又找不到工作，就会变成没有土地、没有收人、没有生活保障的“社会游民”。转贴于(2)土地流转中农民收益分配不合理。目前，土地流转收益补偿只是以种植农作物的收益为基数，适当兼顾农民的利益。普遍没有考虑流转后的土地增值问题，没有经过对土地价值的科学评估。在土地流转的租金和租期问题上，一些地方将租金与农民现在的种粮效益比较，认为能高于现在的粮价就是划算的，而对农民收人增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足，支付给农民的租金很少。在租期方面，很多地方都长达30年以上，实际上等于收走了农民的承包地。农民失去了赖以生存的土地，其生活及子女的发展就没有了保障。
2对策
根据十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神，通过以上Swot的内、外部条件分析，笔者认为必须要建立与我国生产力和农村经济发展水平相适应的社会保障制度来保证农民在土地流转过程中的利益。具体应从以下三个方面人手:
2.1在法律上明确农村土地的所有权和使用权
土地所有权主体的不明确，必然导致土地资源配置的低效率。在土地所有权的界定问题上，单纯的“集体”界定并不完整。在我国大多数地区，乡级政府并不完善，不存在集体经济组织。这往往会造成土地所有权变相的归地方政府，甚至是某些干部所有，给农村土地流转的进行造成制度上的障碍。
从农村土地使用权上来分析，要实现农村土地的顺利流转和保障农民的利益，必须实现农村土地产权的法律化。最重要的是把农村土地承包经营权流转的决策权给农民，强化农村土地承包权，减少农村土地承包经营权流转的交易成本，促进农村土地流转的顺利进行和土地资源的合理配置，从而保障农民在土地流转中的利益。
2.2减少地方政府行政干预，保障农民利益
当前农村土地流转过程中，地方政府的干预还是过多。要促进农村土地合法合理流转必须进行相应的规范。首先，土地流转要根据客观条件因地因时制宜，要充分考虑地方的实际情况。不能因为片面追求经济效益和建设所谓的“政绩工程”而损害农民的切身利益;其次，农民的自由流转权利要得到正当的保护。农民有权选择流转的对象，地方政府不得指定流转的对象、数量、租金等。同时，农村土地流转必须按照相关法律和法规的规定，公开化、透明化操作，禁绝“暗箱”操作。
农民的土地法篇6
一、《宪法》第10条的模糊规定
(一)“城市”界定不清
《宪法》第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”，第2款规定“城市郊区的土地除依法属于国家所有的以外其余属于农村集体所有”。从这两款规定中我们可以推断，“城市的土地属于国家所有”中的“城市”应该是指城市市区。但是《宪法》没有对城市、城市市区的范围作出界定。1982年《宪法》生效后，大量城市市区的私有土地因这一条款转化为了国有土地。如果说在1982年城乡差别比较大，城市的边界相对来说还比较清晰的话，那么随着几十年来的经济发展和城镇化建设，目前在很多地方城市市区与城市郊区甚至城市与农村的边界在事实上都已经混淆不清。
宪法没有明确界定城市，其他法律和法规也没有为理解宪法中的城市提供帮助。1986年全国人大常委会通过了《土地管理法》，其第8条将城市的范围明确界定为城市市区，但是城市市区与城市郊区的边界如何确定仍不明确。1989年全国人大常委会通过了《城市规划法》，该法把城市确定为行政区划概念，明确了镇属于城市，并提出了城市规划区概念，还把近郊区与城市郊区相区别。①2007年全国人大常委会又通过了《城乡规划法》并废止了《城市规划法》，该法的生效使城市的范围又发生了变化，城市又排除了镇而成为与镇、乡、村庄并列的概念。②这些法律都没有明确解决城市市区与城市近郊区、城市郊区的边界划分问题。
行政统计中对城市则有另外一种界定。1999年国家统计局了《关于统计上划分城乡的规定(试行)》(国统字[1999]114号)，该规定第6条把城乡统分为城镇和乡村，其中城镇包括城市和镇，乡村包括集镇和农村，规定城市是指经国务院批准设市建制的城市市区，包括设区市的市区和不设区市的市区，又提出设区市的市区按每平方米的人口密度的不同和人民政府驻地及城区建设延伸等标准来确定，不设区市的市区按人民政府驻地及城区建设延伸等标准来确定。由于城区建设向外延伸的地区等的判断标准不明确，2000年国家统计局办公室又了《关于执行统计上划分城乡规定中判断城镇范围的补充通知》(国统办字[2000]9号)，该通知第1条和第2条提出区、市、镇人民政府驻地有明确建成区的可用建成区范围来推断城区建设向外延伸的地区。延伸地区是指与政府驻地的城区建设连成片，未被农业用地(房前屋后小片菜园地除外)、河流(有桥的除外)、湖泊、荒山、荒地、沙漠、草原等隔开的地区。判断区、市的延伸地区时，公共设施、市政公用设施和居民区应同时延伸，包括在建项目和已征用的土地。这些规定大大扩大了城市的范围，把一些原本属于农村集体所有的土地也划入了城市。2006年国家统计局又通过了《关于统计上划分城乡的暂行规定》(国统字[2006]60号)和《〈国家统计局统计上划分城乡工作管理办法〉的说明》(国统字[2006]60号)将原城镇中的城市改为城区；将城镇中的镇改为镇区；将原城区建设改为公共设施、居住设施等；将延伸改为连接；将居民委员会和村民委员会作为划分城乡的最小划分单元，减少了城区或镇区的农业成分；取消了人口密度指标，因为人口密度指标人为加大了城区的比重，不能客观地反映城镇区域的实际状况。2008年7月12日国务院批复确定了《统计上划分城乡的规定》(国函[2008]60号)。行政统计上对城乡的划分标准倒是比较明确，但是由于行政统计上以城区、镇区及乡村取代了宪法上的农村与城市这两个宪法概念，故宪法中的城市究竟对应着行政统计中的城区还是城镇，还存有疑义。如果按与宪法的对应关系来看，农村对应着乡村，城市应对应着城镇，即城市包括城区和镇区。但是根据国家统计局对《关于统计上划分城乡的暂行规定》的说明，城区是从原城市修改而来的，国务院的批复又沿用了城区这个概念，则城市只应该指城区而不包括镇区。
由上可见，宪法没有对城市作出明确界定，土地管理法也没有明确城市市区与城市郊区的边界，城市规划法、城乡规划法以及行政统计法规对城市的范围和划分标准又作出了不同的规定。总体来看，我国的法律体系对《宪法》第10条中的城市缺乏清晰界定。
(二)“属于国家所有”涵义不明
《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”的规定中，不仅对城市缺乏清晰的定位，而且国家所有究竟是实质所有还是形式所有，也值得进一步推敲。有观点认为，城市土地的国家所有只能是名义性的国家所有，而不可能是包含使用权和管理权的实质所有。理由是，1982年《宪法》明确保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权和继承权；假如第10条既收回了城市土地的所有权又收回了城市土地的使用权和管理权，那至少会削弱全国各地城市私有住宅在法律上的确定性，那就不可能不引发一点讨论和争议；而《宪法》第10条在起草和审议过程中基本没有争议和讨论，这就从反面印证了《宪法》第10条规定的“城市的土地属于国家所有”应是一种名义所有而不是实质所有。该观点还进一步指出，即使《宪法》第10条在1982年时意义还不甚明朗，那么在今天，城市的土地属于国家所有也应该只能被解释为不触动土地使用权的名义所有权。③
对《宪法》第10条的上述学理解释具有很强的说服力，但是学理解释毕竟不是具有法律效力的宪法解释。2011年1月国务院通过的《国有土地上房屋征收和补偿条例》对1982年之前私有土地上的城市房屋的征收补偿仍然是只补偿被征收的房屋，而没有明确对国有土地的使用权的补偿。这种只补偿国有土地上房屋所有权而不补偿国有土地使用权的做法，已招致了诸多诟病，此不赘述。但这种做法也可能暗含了另一套立法逻辑，也是对《宪法》第10条的另一套解释逻辑，即《宪法》第10条规定的城市土地属于国家所有不仅是形式所有，而且也是实质所有。只不过，1982年国家在依据宪法收回了城市土地的所有权与使用权之后，又把该土地的使用权无偿地交给原使用人使用。既然土地使用权是无偿地交给原使用人使用的，那么现在国家收回原本就属于自己的土地使用权，自然就不需要对使用人予以补偿了。这套一去一回的逻辑尽管荒谬，但毕竟能自圆其说。1982年中国还实行计划经济和城市住房福利分配制度，在那个时代，国家通过《宪法》第10条既得到城市土地所有权又得到城市土地使用权而没有引发社会讨论，也是可以理解的。
另外，《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”的规定，并没有区分原本属于私人所有的城市国有土地与原本不属于私人所有的城市国有土地。目前城市国有土地的使用权，共有三种获得方式：一种就是原来的城市私有土地使用权转化来的城市国有土地使用权，一种是通过政府划拨无偿取得的国有土地使用权，一种是通过交纳土地出让金而有偿获得的国有土地使用权。如果说在“城市的土地属于国家所有”的条款中，国家所有只是形式所有而不是实质所有的话，或者说国家拥有的只是名义上的所有权而不包括实质上的使用权的话，那国家又如何以划拨或出让的方式来转让国家不拥有的使用权呢？
综上所述，《宪法》第10条第1款“城市的土地属于国家所有”本身就是一个模糊的条款。
二、保护农村集体土地开发权需要消除《宪法》第10条的障碍
《宪法》第10条第1款是一个模糊的条款，这个模糊的条款导致了“城市化→土地国有→政府征收土地→农民交出土地”的链条，剥夺了农民在城镇化过程中的土地开发权，使大量农民在中国城市化的进程中丧失了其土地的财产性收益。
自上世纪50年代开始，国家城市建设就不断征用农民的土地。1953年，政务院出台了《关于国家建设征用土地办法》，规定根据国家建设的实际需要，在保证国家建设所必需的土地和照顾当地人民的切身利益并对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置后，政府可以征用土地。但是，缺乏妥善安置补偿的征地却屡见不鲜。改革开放以后，随着城镇化进程的推进，更是出现了三次征地高潮。1985年第一次征地高潮后我国的耕地总量在建国后第一次减少。为了保护耕地、遏制违法征地，1986年《土地管理法》出台，但是1992年到1993年又出现一次严重的征地高潮，耕地数量再度减少。1998年修改《土地管理法》，规定了更严格的土地保护制度。2004年《宪法》修改后，《土地管理法》也相继修改，规定了依“公共利益”的需要才可以征地并依法给予补偿的制度。回顾历史，国家的土地征收制度越来越完善，征地政策和征地程序越来越严格，在征地中给农民的征地补偿也越来越高。但是，征地和由此引发的问题却越来越多，失地农民也越来越不满意。
引发大量征地问题的主要原因有两个。一个是在政府主导的征地过程中，没有实际的公众参与，没有有效的议价程序，更没有有效的救济途径。被征地者没有能力也没有途径在征地过程中争取和维护自己的权益。无论是征地决定还是补偿标准，基本上都是政府单方决定，被征地者往往只能被动接受政府的决定。政府定价而不是市场定价，导致农民丧失大量财产性收入。引发大量征地问题的还有另一个原因，可能是更深层次的原因，就是《宪法》第10条规定的两种土地所有权的不平等，禁止农村集体土地进入城市建设用地市场，由政府垄断城市建设用地的一级市场，农民被剥夺了土地开发权。
《宪法》第10条规定，我国有两种土地所有权，一种是国家所有权即全民所有权，另一种是农村集体土地所有权。1953年个体农民通过土地入股进入初级农业生产合作社；1956年取消土地分红后，初级农业合作社改组为高级农业合作社，社员私有的土地转为了农业生产合作社集体所有。新中国的集体土地所有制由此肇始。宪法虽然并没有明确规定两种土地所有权的不平等，但是根据《宪法》第10条第1款“城市的土地属于国家所有”的规定，城市规划区内的集体土地在进行城市建设时首先要变成国有土地。作为《宪法》中“城市的土地属于国家所有”的具体化，土地管理法把国家征地作为新增城镇建设用地的唯一途径。该法第63条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。为严格限制耕地转化为建设用地，由中央确定耕地保有量和建设用地总量等一系列的指令性控制指标，通过各级政府层层分解到基层，又设计了高度集权的行政审批制度，设计了严格的土地管理制度，使农村集体土地几乎被牢牢地固定于农业生产。该法第43条规定，除了乡镇企业、农民住宅和农村公共设施建设外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地，即只能在国有土地上进行城镇建设。这就是说，农村集体土地必须经过政府征收才可以进入土地一级市场，也只有通过政府征收才能转化为城市建设用地。政府垄断城镇建设用地供给，实行全方位的土地用途管制制度。这就形成了中国农村城镇化的链条：城市化→土地国有→政府征收土地→农民交出土地。
农村集体土地和国有土地在自然属性上并无区别，按照土地的自然属性，在国有土地上能进行农业生产，在集体土地上也能进行城市建设。在上世纪80年代改革开放之初，乡镇企业曾发展迅猛，带动了农村一定程度的工业化和城镇化。但是，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地”的规定，成为农村自己发展工业化和城镇化的瓶颈。改变土地用途需要符合规划、经过批准，这是现代各国的通例。但是一律禁止其他单位和个人在集体土地上进行城镇建设，大大限缩了农村集体土地的用途，妨碍了农民集体参与工业化和城镇化。众所周知，农业是基础，但只有发展第二产业和第三产业才能活跃和繁荣经济。在城镇化的过程中，土地具有巨大的升值潜力，但是农民只能获得少量的征地补偿款，不能获得土地升值的最大空间。即使再增加土地补偿款的数额，对许多被征地农民来说，这笔补偿款也是一笔死钱。而如果土地不被征收的话，农民可以在符合国家城镇规划总体布局的前提下自发进行城镇建设，从事工商业和房地产业等，能够源源不断地创造财富。
实际上，在很多地方早已有大量集体土地源源不断进入了城镇建设用地市场。在1998年土地管理法规定严格的土地保护制度之前，在整个珠三角和长三角地区就有大量土地被用于非农业建设。目前城市规划圈内有大量集体所有并开发使用的建设用地。当城市规划区向外扩展时，原有耕地和可以廉价获得的土地基本上都已被政府征用，而农民的宅基地、乡镇企业占有的土地包括国有企业占有的农村集体土地，由于补偿安置需要较大成本，政府往往暂缓征收而保留了其集体土地的性质。但是，这些保留了集体所有性质的土地完全处于城市规划区内，并已完全用于非农业用途，处于“非法”的尴尬地位。
要解决上述问题，改变目前政府垄断城市建设用地一级市场、农村集体土地不断被征收、农民不断被剥夺财产性收入的现状，除了完善土地征收程序让农民有真正的议价能力外，更为关键的是，应当让城市规范范围内的农村集体土地直接进入城镇建设用地市场。而如何让城市规范范围内的农村集体土地直接进入城镇建设用地市场，就必须首先消除《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”这一条款的障碍。
三、消除《宪法》第10条障碍的路径
消除《宪法》第10条的障碍，目前有下列两个路径选择。一是修改《宪法》第10条，删除“城市的土地属于国家所有”，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利。修改《宪法》第10条不仅可以避免因条款模糊造成的现实混乱，更可以因此使农民获得在集体土地上建设城市的权利。可以通过立法，确定目前属于国家所有的土地继续属于国家所有，目前属于集体所有的土地继续属于集体所有。城乡进行统一规划，国有土地和集体土地都按照城乡统一规划来确定其用途。国有土地可以用于农业生产，集体土地也可以进行城市建设发展工商业和房地产业。除非基于公共利益的需要并具有必要性，否则国家不得征收集体土地。例如，要建设城市绿地、广场、道路，如果集体土地所有权人同意以集体土地来进行建设，那么政府就可以不征收该集体土地。
另一个路径是不修改《宪法》，继续维持“城市的土地属于国家所有”，但明确城市的涵义，同时分离土地所有权与使用权，虚化土地国家所有权，实化农村集体组织的土地使用权，让农民在失去集体土地所有权的同时，拥有对已转化为国家所有的该土地的全面的使用、收益的权利，并保障农民进行城市建设的权利。例如，1982年《宪法》实施之后，城市私人住宅的土地归国有所有了，但是私人仍然享有该住宅所占土地的使用权，当国家要取得该地块的使用权时，仍然需要通过征收。目前的城市房屋征收补偿中实际上也包含着对土地使用权予以一定程度的补偿，也正是土地使用权补偿在一定程度上导致了不同地理位置的房屋的补偿价格的差异。按照这个思路，集体土地转变为国有土地，国家所有只是一种名义所有，也就是说城市规划区内的集体土地虽然属于国家所有，但是原来拥有该土地的农民集体仍然拥有该土地的使用权，可以在该土地上进行城市建设。显然，如果能够避开政府征收程序直接改变土地所有权的性质，那就可以在城镇化的进程中限制政府的权力空间。
如果选择该路径，是否可以依据《宪法》第10条直接改变土地的所有权性质？1982年《宪法》实施时，这一条款确实就直接改变了城市私有地产的所有权性质。但是，当时这种直接改变针对的只是原有的城市土地。在此之后，集体土地转变为国有土地，就不再直接根据《宪法》第10条了。根据我国物权法的规定，物权的转让有下列一些形式，一是合同转让，二是因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等转让，三是因继承或者受遗赠取得，四是因合法建造、拆除房屋等事实行为，五是因法律的直接规定。目前将集体土地变更为国有土地有两个途径：一是国家征收，一是依据国务院《土地管理法实施条例》第2条的规定将集体土地转为国有。该条规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有，即国家所有。1995年原国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》([1995]国土籍字第26号)第14条也明确规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地归国家所有。”这一方案还有程序法规的支持。1996年2月原国家土地管理局施行的《土地登记规则》规定：“集体所有的土地依法全部被征用或者农业集体经济组织成员依法转为城镇居民的，应当在集体土地全部被征用或者所有集体经济组织成员转为城镇居民时，注销集体土地登记。”很多地方政府都按此路径来解决“城中村”的土地问题。例如，《南京市“城中村”改造建设管理暂行规定》第9条规定：“对于‘城中村’改造涉及的农村集体经济组织名下现状有农用地的，由各区政府办理立项和规划手续，按程序进行农用地转用报批；农用地转用依法批准后，按规定进行撤组。对于‘城中村’农村集体经济名下现状没有农用地的，由各区政府统一汇总向市政府专题申请撤销其原建制，市政府下文批准撤销原村民小组建制后，其名下的集体土地性质变更为国有土地。”尽管这一方案具有可操作性，但是实施该方案的前提是国家建设征收土地，并且土地全部或大部分被征收。当农村集体经济组织的土地全部被征收时，土地自然从集体所有变为国家所有；或者大部分土地被征收后，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民，这时剩余的集体土地依据相关法律程序转为国家所有。如果没有作为前提条件的国家建设征收土地，就不宜采用这种办法转变土地所有权性质。而依据宪法和物权法，国家为公共利益的需要才可以征收土地。目前许多地方政府为了推进城镇化建设和获得土地财政，在没有公共利益需要的情况下征收土地，让农民“以土地换户口”或“以土地换社保”。更严重的是，在这一方案中，由于农民的土地被征收，农民在得到户口或社保的同时，不仅失去了原集体土地的所有权，也失去了原集体土地的使用权，虚化土地所有权、落实土地使用权的目的无法达到。同时，在打破城乡二元户籍制度已经成为普遍共识的今天，以将农村户口转为城镇居民户口来作为土地所有权变性的条件，并不具有实质合理性。
因此，如果选择后一个路径的话，首先应当明确“城市”的涵义，同时明确土地所有权与土地使用权相分离的制度，并规定农民对转化为城市土地的原集体土地的使用权。一种简单的办法是将“城市”解释为根据城乡规划法进行城乡规划后而被规划为城市的地区。这样一来，就可以不论土地的实际利用状态如何而直接将集体土地转变为国有土地，即只要依据城乡规划法将某个地块规划为城市土地，在该规划生效之后，该集体土地的所有权就从集体所有转变为国家所有。当然如果这样的话，必须给予城乡规划足够的重视，使城乡规划具有前瞻性和稳定性。
比较这两个路径，第二个路径选择使农民永久地失去了土地的所有权。虽然对于许多农民来讲，是否拥有土地所有权并不是一个重要的问题，重要的是他们能从这个权利中得到什么利益。目前许多农民就并不在意土地所有制的改变，甚至比对拥护土地私有制更拥护土地国有制。然而农民没有获得任何补偿就失去了集体土地所有权，国家没有任何付出就获得了土地所有权，似乎也不符合公平原则。建国以后，集体土地本来就是农民的，农民本来就应该拥有土地的开发权。原来限制农民的土地开发权是对农民的一种剥夺，现在归还农民土地开发权却要拿走土地所有权，是另一种形式的剥夺。公平起见，在农民集体土地转化为国有土地的法律途径中，国家还是应该给予一定的补偿。由于农民失去集体土地所有权的同时获得了更为充分的土地使用权，所以补偿的金额可以是象征性的。同时，就第二个路径来说，土地使用权能否真正落实也有一系列问题。例如，政府能否真正尊重农民的土地使用权而不随便限制或征收征用；农民集体土地转化为国有土地后农民的土地使用权还能否设定使用年限；农民集体对国有土地的使用权与其他城市个人、法人对国有土地的使用权在权利内容上是否一致；在土地属于农民集体所有时，国家要征收集体土地必须给予补偿，在土地转为国家所有后，国家要征收集体土地的使用权也必须给予补偿，那么两种补偿是否使用同样的标准呢？如果农民失去集体土地所有权后，使用权又得不到政府的尊重，那结果可能还不如直接被国家征收。而第一个路径修改《宪法》第10条能够使农民的土地所有权和土地开发权都得到宪法支持，并且不需要为土地所有权的转化再设计制度，能够最大限度地保持目前的土地所有权现状，引发的问题可能会更少。因此，这一路径更具有现实可行性。
不过，不论是按照第一个路径，还是按照第二个路径，都将极大触动现行利益分配体制，但理想的结果都是使农民拥有了在原集体土地上进行城镇建设的权利，并且把土地配置权交给了市场而不是由政府垄断，土地利用率会得到提高。在实践中，有些地方的农民自己发展工商业、房地产业，有些地方的农民以土地使用权入股进行股份制经营。土地制度改革是一个政府放权让利的过程，放权就是让农民拥有充分的土地使用权，土地使用权可以出租、转让、担保、抵押和用于城市建设，让利就是把政府垄断土地建设一级市场之利转化成农民的土地开发利益。政府的职能应该是弥补市场经济资源配置的不足，而不是自己作为经营者从中逐利。
另外，不论采用第一个路径还是第二个路径，不论在城市规划区还是农村规划区，如果农民同意虚化农村集体，实化农民个体的话，都应该尊重农民处理土地问题的自主权。例如在涉及到土地的征收征用补偿时，补偿主体首先应当是享有土地使用权的农民个体而不是农民集体，这样才能有效避免集体权益被个别人盗取。落实农民个体土地使用权的思路其实在有关集体土地承包的规定中早已有所体现，土地承包期从最初规定的15年延长到30年再到长期不变，十七届三中全会又提出“长久不变、增人不增地、减人不减地”，就是一个明证。但是很多农民对此还有着认识上的矛盾，反对“增人不增地，减人不减地”，希望每过一段时间就能够对土地进行调整。在目前信息不对称和不透明的情况下推行任何土地制度改革，都有可能造成对广大普通农民土地权利的一次侵害。
注释：
农民的土地法篇7
经市人民政府同意，现将市土地管理局《关于非农建设用地清理中发现的土地违法行为的处理意见》转发给你们，请各地结合当地实际，认真贯彻执行。
附件：关于非农建设用地清理中发现的土地违法行为的处理意见
为贯彻中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），整顿用地秩序和规范土地市场，市人民政府已于6月16日发出《宁波市人民政府关于全面清查各类非农业建设用地的通告》（甬政告〔1997〕5号）和《关于切实搞好非农业建设用地大清查工作的通知》（甬政发〔1997〕115号），全市各地先后组织开展了非农业建设用地大清查。为确保土地大清查工作扎实有效的开展，依法处理各种违法用地行为，切实加强土地管理，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省土地管理实施办法》等法律、法规之规定，结合我市实际，对在本次非农业建设用地大清查中发现的违法用地行为，提出如下处理意见：
一、对未经批准、骗取批准、少批多占非法用地的，分别情况作如下处理：
（一）严重影响城镇规划的（包括影响道路交通和行洪、航运等），拆除地上建筑物和其他设施，退回非法占用的土地，恢复耕种，并可根据情节处以罚款。
（二）不影响城镇规划的，没收地上建筑物和其他设施，退还非法占用的土地，并可根据情节处以罚款。符合用地条件的，可以折价购回，补办用地手续。
（三）土地占而不用的，责令退还非法占用的土地，恢复耕种，并可根据情节处以罚款。
二、越权批地、无权批地、化整为零批地以及其他非法批地的，其批准文件无效。对非法批准占用土地的单位主管人员或者个人，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；收受贿赂的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。非法批准占用的土地按非法占地处理。
三、对买卖或以其他形式非法转让土地的，分别情况作如下处理：
（一）出让土地使用权的转让，符合转让条件的，责令限期补办土地使用权转让手续；逾期不办或不符合转让条件的，没收非法所得，可以并处非法所得50％以下的罚款。
（二）划拨土地使用权的转让，符合转让条件的，责令限期补办土地使用权有偿使用手续，补交土地使用权出让金；逾期不办或不符合转让条件的，没收非法所得，可以并处非法所得50％以下的罚款，拆除或者没收地上新建的建筑物和其他设施。
（三）集体土地使用权转让，参照上款办理，在补办手续时必须先将土地征为国有。
四、对改变土地用途的，分别情况作如下处理：
（一）出让的土地改变用途，符合规划条件的，责令限期签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。逾期不办或严重影响规划的，责令限期改正。拒不改正的，由土地管理部门予以查封直至报县级以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证。
（二）划拨的土地改变用途，符合规划条件的，责令土地使用者限期补办土地使用权有偿使用手续，一次性或定期缴纳土地出让金。逾期不办或严重影响规划的，责令限期改正，拒不改正的，由土地管理部门予以查封直至报县级以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证。
五、抛荒、闲置土地，分别情况作如下处理：
（一）经批准征（使）用的耕地、园地和其他有收益的土地抛荒满6个月的，收取抛荒费，并责令土地使用者限期开发或复耕。出让土地闲置满1年，收取闲置费，并责令土地使用者限期开发或复耕。
（二）抛荒、闲置满2年的土地，可以依法无偿收回土地使用权。抛荒、闲置未满2年，但土地使用者确无能力继续进行建设的，可以申请退还，土地管理部门可根据情况收回土地使用权。收回的土地使用权，重新出让后，可给原土地使用者适当补偿。
六、临时用地期满不归还的，由土地管理部门依法收回，其地上建筑物和其他设施由用地者自行拆除或支付拆除费用。拒不交出土地的，责令交还土地，并处以罚款。
七、农村居民新建住宅，批准文件中明确规定应退出或拆除原住宅，现尚未退出或拆除的，由镇（乡）人民政府责令其限期退出或拆除。逾期不退出或拆除的，按骗取批准非法用地处理。
八、对本次清查前已作处理，并责令当事人补办用地手续，而当事人未补办用地手续的，如在这次清查中当事人仍拒不补办用地手续，可撤销原处罚决定，按非法占用土地重新从重处理。
九、对本次清查中发现的违法用地行为，准予补办手续的，应按原审批权限报批。
农民的土地法篇8
要保障土地使用权流转中的农民权利，首先必须从法理上明晰农民对农村集体土地究竟有哪些法定权利，并以此为据考虑目前我国农村土地使用权流转中农民权利流失的现实状况与成因。依据我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《物权法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关农村土地产权的法律法规，农民既依法享有农村集体土地的使用权、处分权和收益权，同时也依法享受民主管理权和社会保障权。然而，上述农民的法定权利在目前的农村土地使用权的流转中面临土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境，导致失地农民缺失了平等参与现代化进程、共享发展成果的机会，其结果必然影响社会公平、加剧社会矛盾、诱发社会冲突。
土地物权虚化。农民的土地物权是指农民依法获得的对农村集体土地的使用权，具体体现为农民对承包土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权。我国《物权法》第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十八条又规定“承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”《农业法》第七十二条规定:“各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权”。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。
然而，由于我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等有关农村集体土地所有权的主体界定比较模糊，虽然宪法确立了“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”但所指的“集体”包括哪些具体主体并没有明确规定。《民法通则》和《土地管理法》在界定农村集体土地所有权主体时分别用了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三个概念，很显然对“农民集体”边界界定是模糊的，没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则;没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。主体边界的模糊导致实践中农村集体土地所有权的具体归属虚化，必然导致农民集体土地所有权与个体土地使用权之间的边界也不清，加之目前一些地方尚未开展农村土地所有权与使用权的确权登记颁证工作，使农村土地使用权流转中农民主体地位很难明确，一些地方基层政府或集体组织以“集体”的名义“代民做主”，违背农民真实意愿擅自决定土地流转的相关事宜，导致农民对集体土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权“被代表”，土地物权虚化。在这种情况下，农民无法自主决定和有效监管土地流转的过程，无法主张自己的土地物权，容易诱发农民个人与村社集体之间因土地使用权流转和征用补偿费的归属而产生争端和纠纷。
土地收益权受损。农民的土地收益权是指依法享有的从农村土地流转中取得经济利益的权利。农民的土地收益权是农民土地财产权的实质，由于土地是有价物品，所以土地使用人和承包人可以而且应当通过处置土地和转让土地使用权而获得土地收益。《农业法》第七十一条规定:“国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。”我国《农村土地承包经营权流转管理办法》也规定:“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴”。确立了农民土地收益权的合法性。《物权法》将农民对农村集体土地的使用权界定为用益物权，实际上也确立了农民依法享有通过占有、使用或转让农村集体土地使用权获取经济收益的权利。然而在现实中，农民的土地收益权却并未得到有效保障，土地使用权流转的真正价值不能得到切实体现与补偿。
农民的土地法篇9
目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻。[1]土地流转是土地产权在不同经济实体之间的流动和转让，是改造传统农业，发展现代农业的前提条件。土地流转中，农民权益受损是当前存在的一个突出问题。预计在今后三十年内，仍然是中国土地流转的高峰期。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000―2030年城市化发展需要占用耕地5450多万亩，安邦估计相关失地农民和流转土地的农民将超过1亿人。[2]这么多的流转农民，他们的权益能否得到保障？他们的生活和工作前景如何？不得不引起人们的高度关注。冷静地分析农民土地权益受损的现状和原因，探讨农民土地权益保护的制度安排，对于促进城镇化和农业现代化健康发展，实现社会和谐，显得尤为重要和紧迫。
一、农地流转中农民土地权益受损和缺失的表现形式
土地问题是农民问题的核心。土地承载农民经济、政治、教育、就业、医疗、养老等多方面的权益和保障，在城镇化和现代农业发展过程中，突出存在农民失地、失业、失保等问题。近年来，有关土地征用、经营权流转、补偿费分配纠纷等案件逐年增多。据调查，土地问题引发的社会冲突约占全部农村的65％，农民上访60％以上和土地有关。仅2007年，全国共查处和纠正损害农民土地权益问题达2．1万多个。农民土地权益受损已成为制约生产发展、影响社会和谐的重要因素。农民土地权益受损和缺失具体体现在民益得不到尊重、经济权益受损以及就业、医疗、养老等社会权益残缺等方面。
(一)民益得不到尊重
1．农民的生产经营自受干涉。有些地方行政部门干涉农民自主安排生产经营项目，强迫农民购买指定生产资料或者按指定的渠道销售农产品，强行收回外出务工就业农民的承包地，用行政命令的办法硬性调整农户承包地，利用职权变更解除土地承包合同，强迫承包方流转土地承包经营权等。
2．流转的知情权、参与权、监督权缺失。农村一事一议的民主议事机制不健全，农民对土地流转的知情权、参与权往往被“干部”代表，农地流转不透明，财务不公开，村民无法行使监督权。在目前民主机制不够健全，透明度不高的情况下，集体收益被村领导贪污、截留、挪用、私分现象比较多。
(二)收益权受损
1．城乡居民享有的经济权利不平等。城镇土地产权的买卖和农村土地征用的制度安排体现在公民权上，农民尚未享有同城镇居民同等的土地权利。城镇居民享有房屋买卖权、抵押贷款权，可农民的房屋就不能交易，农民取得了土地的承包经营权，却没有土地抵押贷款权，宅基地不能变资产，限制了土地要素化和资本化。
2．征地补偿标准不合理。从我国《土地管理法》第47条规定可看出，我国土地征收补偿制度单纯以土地的原来用途和前三年内经济产出平均率计算，导致农民土地征用后仅能获得全部土地征用费的10％左右。
3．土地收益分配不合理。一是政府、集体、农民之间分配不合理。农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐在浙江某市调查发现，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1，与政府取得的土地出让收益比，农民得到的征地补偿太低，不足以保障基本生活。二是集体与农民之间分配不合理。条件好的地方，集体出租土地所获得的收益中农民得到的比重与集体相比则是微乎其微，少数村干部依靠手中权力挥霍集体留用的征地补偿款，有的将集体财产收归自己家中。[3]
(三)社会权益缺失
宪法赋予公民的平等权掩盖不了现实中二元制度安排的缺陷所导致的城乡居民在就业、医疗、养老、迁徙、教育等社会权益的不平等。农民土地流转后在就业方面受到歧视，在劳动力市场中处于边缘性地位；失地、失业的农民与市民所享受的保障待遇也迥然不同，目前占总人口70％的农村人口享用不到1/3比例的初级医疗卫生服务，养老等社会保障基本缺失；迁徙权因现行户籍管理制度约束，受到了极大的限制；农民失去土地而得到的补偿不足，就意味着教育、医疗、养老保障能力的丧失，农民不可能得到切实的基本保障。
综上所述，凡此种种都与十七届三中全会通过《决定》的“不得损害农民利益”[4]原则相违背，值得注意和防范。因此，正视农民权益缺失的现状，寻找其原因和解决的办法是当务之急。
二、农民土地权益受损的原因
当前土地流转中农民土地权益受损的原因有很多，其中现行法律制度上的缺陷和不健全、权力配置的失衡；经济上土地财政、权力寻租、利益补偿和分配的不合理；社会保障的缺失是其主要原因。
(一)法律因素
1．现行法律制度的缺陷、法律体系不健全和不依法办事是农民利益受损的根本原因。一是法律体系所界定的集体土地主体模糊和不同法律规定的不统一、主体代表法律地位不明确、权利和义务不清，也表现在实践中操作上的多样性，导致集体所有权权能残缺和农民土地财产权的缺失，致使农民土地财产权不断遭到来自政府、村委会、企业等势力的剥夺和侵犯。二是法律上界定的土地二元征用制度和按照被征收土地的原用途给予补偿的安排，为土地财政、违法征占、侵犯农民土地权益造成了可乘之机。三是规范土地流转、保护农民利益的法律体系不健全。目前尚无专门规范农村土地流转财产关系的法律法规。如集体内部农民享有土地的实物财产权还是价值财产权或者两者统一，农村土地使用权转让中的主体地位、权利义务、受让人资格是否限定、是否可以再转让等,均无法可依。四是基层干部政策意识超过法律意识，执行中有法不依是其侵蚀农民利益的思想根源。
2．权力配置失衡和政府职能错位所导致。一是目前我国行政系统的制度安排使各级行政部门拥有几乎不受制约的权力，导致政府在与村委会、农民的利益博弈中，村委会和农民处于绝对的弱势地位，农民在与村委会利益博弈中，农民又处于绝对的弱势。由于农民权利的脆弱政府权力的强大和民主不健全、法制不完善以及政府职能错位，导致行政权侵犯财产权，使农民遭受利益损失。
(二)经济因素
1．土地财政是农民利益受侵蚀的直接原因。产生这一问题的原因主要是利益驱动的结果。1994年分税制实施后，土地出让金收入基本划归地方政府，由于征地的计划价和销售的市场价之间有巨大的地方利益，使政府热衷于经营土地，把土地看作财政收入的主要来源。丰厚的土地出让金，使一些地方政府通过滥征、强征农民集体土地、压低补偿标准获取土地，严重侵害了农民的利益，也危及粮食安全。
2．征地补偿制度的不合理使得失地农民无法得到应有的补偿，现行的土地补偿政策已经造成4000万之多的失地农民失业。
3．土地出租、转包中利益问题。村干部仗着所有者代表的身份，以规模经营为借口搞硬性流转，但因对土地出租缺乏正确估价导致农户利益受损；村干部以利益补偿不合理在合同期内终止集体出租土地合同导致利益纠纷；转包方或接包方出于经济目的在合同期内终止合同导致利益纠纷。
(三)社会因素
社会保障本来是政府应该承担的责任，但因二元社会结构的制度安排，使土地承担了农民保障功能。土地流转中，相当多的农民由于自身的文化素质的限制和社会资本的缺失以及我国劳动力市场供过于求，所以造成该群体十分严重的失业情况。同时，这一群体缺乏基本的社会保障，面临着极大的生存风险。
三、完善农民土地权益保护的措施
（一）健全和完善土地管理的法律制度是保护农民土地权益的前提条件
1．从法律上明确土地所有权主体和完善其他权能的农地产权制度。一是从《宪法》、《民法通则》、《农村土地承包法》等法律上明确村民小组是农民土地集体所有权主体及其科学界定权能边界，严格按照界定的责权利办事。二是制定《土地承包经营流转法》，明确农民土地承包经营权为独立的财产权，可以继承和流转，制定土地流转格式合同,明确双方当事人的权利和义务。从法律上赋予土地承包经营权以物权，在不改变土地用途的前提下，农户享有对土地排他性的自主决策权、使用权、收益权和自由处置权。农村土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，不得以少数服从多数为由强迫农户流转。三是从法律上破除征地补偿制度，实现市场化配置，保障农民经济收益权和社会权益。四是出台《土地流转监督法》，特别明确对行政违法行为应承担的法律责任，明确土地监察局的监察权能和失察责任，强化土地监察，严格执法，尽可能地堵住可能使农民权益遭受伤害的法律漏洞。
2．转变政府职能，构建分权制衡的现代政府，从制度安排上切实保障农民权益。一是政府要从万能、管治型向有限、服务、法制、透明型转变，坚持有所为、有所不为的原则，市场能办好的事，由市场去调节，市场“失灵”时再由政府来弥补。政府应扮演好规划、调控、指导、监督和服务职能的角色，为土地流转提供方方面面的服务，切实保障农民土地权益不受侵蚀。二是构建和完善对行政权有效制约的权力制衡机制，强化社会舆论和群众监督，使行政侵权行为及时得到举报和曝光，严厉惩处违法行为，切实保障农民权益。
3．健全和完善村民自治制度，使村民自治组织在乡村民主、维护农民权益等方面发挥作用。健全和完善村民自治制度是保护农民土地权益的重要基础。完善村民自治制度，保障村民民主选举村委会，明确村委会的主要职责是在乡镇政府和村民之间扮演信息沟通员和村民会议的组织者、农民权益呐喊者的服务角色。农村所有土地流转的事都须由全体村民讨论，按民主原则表决通过，才能贯彻执行。建立真正能够体现村集体成员意志的决策参与机制、执行机制和监督机制。
（二）健全和完善土地流转的市场机制是农民土地权益保护的核心
1．构建城乡统一的建设用地市场与政府、集体、农户之间合理分配制度是保护农民土地权益的关键。土地征用是计划经济的产物，应通过市场交易来获取，土地价格应以现期市场价和预期收益的综合评估为基础，还要考虑土地对农民承担多重社会保障的功能来测算，实现城乡同权同价。其金额应当能够保障农民在生产、生活、教育、医疗等方面的必要支出，不仅要保持原来的水平，而且要更加有保障。高亮之根据江西土地流转测算,土地出让金的分配按政府得10%、集体得20%、承包土地的农民得70%比例分配比较合理。分配给农民的部分，是一次性补偿，还是解决农民的安置和社保，可以根据各地情况和农民的意愿而确定。[5]要加快改革土地征用制度，建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。[6]
2．建立健全村级财务管理制度。进一步规范村级财务管理，加大农村财务审计工作力度，推进财务公开，从财务管理制度上制止贪污、截留、挪用、私分农村集体资产行为。
3．构建中央与地方事权与财权合理的财政制度。土地财政是农民利益受侵蚀的直接原因，根源在地方政府财权与事权的严重不相匹配。要使地方政府从土地财政中抽出身来,必须理顺中央与地方财权与事权的关系,使地方政府拥有与事权相匹配的财权，从根源上斩断行政侵权的黑手。
4．建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，[7]实现土地流转市场化、法制化运行。首先，对农户之间流转的土地进行确权登记，双方在价格上进行协商，实现土地流转价格市场化，签订合同，进行公证，按合同办事。其次，从现有的土地流转形式来看，引进龙头企业，农户以土地入股，建立农业园区，采用股份制发展现代农业是保障农民土地权益比较理想的一种组织形式。它较好地解决了土地变资产，资产变股份，使土地成为农民平等参与工业化、城市化、发展现代农业的最可靠资本和农民普遍拥有财产性收入的来源。使转移到城镇的农户享有土地的股东权益，有利于土地的长期流转；使留在农村的农户，既可以获得股息，又可以在园区上班获得稳定的工资，实现预期收益的增殖。
（三）建全和完善农村社会保障体系是维护农民土地权益的终极保障
农业是弱势产业，农民土地的收益远未达到社会的平均利润水平，土地保障功能很脆弱，急需建立和完善城乡统一的就业、教育、医疗、养老、户籍等社会保障体系。推进户籍制度改革，建立自由迁徙、自由定居、户籍随人走、城乡一体的户籍制度。实现城乡生产要素自由流动，劳动者平等就业；彻底剥离不公正的利益分配功能,从源头上切断制度上不公平；健全农村社会保障体系。农村社会保障的关键是解决养老问题，核心是医保，基础在教育。鉴于中国现在经济实力强和中央财政达6万亿前提下，中央财政支出只要拿出2%，用于农民养老保险，就能建立一个低水平、全覆盖的农民养老保险体系。[8]农民的社会保障体系应当纳入当前的积极财政政策之中，中央财政投入农民养老、医疗、教育比投入铁路建设更为迫切，更有利于拉动内需，更符合以人为本的科学发展观。当前应不失时机推出低水平广覆盖的农村社会保障体系，使农民享受均等的公民权益。
总之，保障农民土地权益，只有本着以人为本，落实好“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的执政理念，创新农地产权和相关的法律、行政管理、民主、社会保障等制度安排，堵住可能使农民权益遭受伤害的法律漏洞，各级行政切实转变职能，严格依法办事，才能使农民土地权益保护落到实处。
主要参考文献：
［1］［4］［5］［7］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［n］．人民日报，2008－10－20．
［2］安邦．中国面临新一轮城市运动［oL］．和讯网，2006．
［3］韩俊．建立保障农民土地权益的长效机制［J］．科学决策,2007（5）．
［6］高亮之．中国农民有财产吗――兼谈农民承包地的补偿问题［J］．炎黄春秋，2008（9）．
［8］丁东．财政拿出2%，就能建立农民养老金［n］．南方都市报，2008－11－18．
institutionarrangementsfortransferofRurallLand
andprotectionofFarmer'sRights
LiGangabstract:itisthemaincauses,throughthetransferofrural
land,todamagethefarmerslandrightsthatthereexistthedefectsinproperty
rights,legalanddemocracysystem,effectivepricemechanism,controlandsecuritysystem．to
achievetherurallandtransferringnormally,orderlyandhealthily,itisnecessarytoconstituteandexerttherurallandpropertyrightssysteminlegalwhich
clearstheobjectandconsummatesotherrights,thefinancialsystemwhicharrangestheauthorityandfinanceofcentralandlocalreasonably,thevillageself-governmentsystemwhichreflectsfarmerrightseffectively,andtherightsand
interestsofthesocialsecuritysystem．Sothatthefamerslandrightscouldbeprotectedtothelimit．
Keywords：transferofRuralLand;Rightsprotection;System
农民的土地法篇10
0引言
“农村土地”是指我国农民集体所有并由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。［1］116在我国，农村土地无论对于国家还是农民都具有明显不同的功能及效用。农村土地征收是国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。农村土地征收已成为用于满足国家各种建设用地的主要方式。然而，在我国的农村土地征收过程中，违法现象却非常普遍，如何运用法律手段规制农村土地征收中的利益关系问题，是我国面临的迫切任务。
1现行农村土地征收法律制度存在的问题
我国城市化进程不断加快，推动了农村经济的快速发展，提高了农民生活水平，也引发了诸多矛盾和问题。在现有的土地制度框架下，农村土地征收状况不容乐观，农村土地征收中出现的诸多矛盾和问题表明，现行农村土地征收过程与结果已被异化，农村土地征收正逐渐丧失其正当性基础．［2］238主要表现为:现行农村土地制度安排致使农民的土地权益受到损害，农村土地征收补偿法律制度有悖于失地农民权益的保障。
1．1现行农村土地征收制度致使农民土地权益受损
(1)农村土地集体所有制下农民土地所有权主体的缺位。我国宪法、民法通则、土地管理法以及农业法都对农村土地所有权的归属作了界定，并将农村集体土地的所有权划分为“村民集体所有”、“乡镇农民集体所有”及“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”的三级制。然而，“农民集体”并非法律“组织”，而是属于若干居住在一定区域形成的农民的集合，事实上是一个抽象的、不具有法律人格的集合群体。所以“农民集体”组织作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。对农民来说，农村土地所有权是不清晰的，农民集体所有事实上就成了一种所有权主体缺位的所有制。农村土地征收中农民土地所有权主体缺位，严重地剥夺了农民依法享有的土地权益。［3］210我国宪法规定了征收权国家所有和农村土地集体所有的基本原则。在农村土地征收中，实际上就排除了农村土地承包人———农民对国家征收农村土地拒绝的权利和对征地补偿进行讨价还价的权利。尽管《中华人民共和国农村土地承包法》赋予承包人———农民享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转权利，但这些权利本身受制于国家征收权和农村土地集体所有权，实际上是一种被“压缩”的权利。实际上，农民不具有农村土地所有权主体应有的地位，而且国家对集体所有农村土地的征收，事实上是国家和集体土地所有者代表人之间的一种“交易”，从而使农民依法享有的土地权益受损。(2)土地二元制度下农民土地流转权主体的缺位。农村土地流转既是农村土地所有者享有的权利，同时也是农村土地资源得到优化配置的有效途径。一般来说，农民集体土地流转主要有土地用途流转、使用权流转以及所有权流转三种方式。土地用途流转是指农民集体农用地向集体非农用地转变，改变了土地的利用方式;土地使用权流转是农民集体或者个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租转让、入股等方式让与他人使用的行为;所有权流转是指由于国家征收，农村土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式。以农村土地流转的方向为标准，由农民集体向外部流转和农民集体内部流转。以农村土地流转的法律效力为标准划分，有通过农村土地流转发生了农村土地所有权的改变和不发生农村土地所有权改变二种。我国目前实行土地二元体制，即农村土地归农民集体所有，城市土地归国家所有。城市土地的流转属于所有权不发生改变的使用权流转形态，而农村土地的流转则存在土地所有权改变的情形。所以在土地二元制体制下，发生土地所有权改变的土地流转情形只有一种，那就是通过国家对农民集体土地的征收，导致农民集体土地转化为国家所有的土地，但这种流转是不可逆向的。市场经济背景下，农村土地流转权的重要性和地位不断得到提升。在某种程度上说，判断权利人是否真正地拥有农村土地所有权的最重要标志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有权人能否真正自由地、无条件地行使农村土地的转让权利。我国对土地资源管理的两部法律《农村土地承包法》和《土地管理法》，进一步强化了土地二元体制。这套法律体系存在的一个最大问题就是不约束政府对土地农转非之后农民权利的侵犯，导致政府土地利益最大化和农民因此丧失土地权益的问题。(3)国家土地公权力下农民土地开发权主体的缺位。土地开发权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途的权利。土地开发权是一种从土地所有权中分离出来的具有排他性的物权，土地开发权具有增值性和可转移性。农村土地开发权的内涵包括三个层次:一是在保持“农地农用”性质的条件下，农民有权自由进行农业结构调整，从粮食生产转向较高收益的经济作物生产;二是变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为农村宅基地、农村公共设施、公益事业用地以及企业建设用地;三是变更为国家建设用地的权利，国家为公共利益需要或经济建设需要，通过行政征用将集体土地变更为国家建设用地，其用途分为纯公益性建设用地和经营性建设用地。学界对我国农村土地开发权归属的争议较大，主要有三种观点:第一、农村土地开发权应当归属于国家，土地开发者必须向国家购买开发权才能开发农村土地。农村土地使用权可以在农村土地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。第二、农村土地开发权应该属于农村土地所有者或者农民，国家有权向农村土地所有者购买开发权。而农村土地使用权可以在国家购买开发权后以市场方式自由流转，农户享有独立的收益权和处分权。第三、农村土地发展权也应该属于农村土地所有者或农民，而农村土地使用权可以随农村土地开发权一起自由交易，农民享有完全的和排他性的收益权与处分权。
1．2农村土地征收补偿制度背离于失地农民权益保障
(1)我国法律对于“公共利益”规定的模糊导致农村土地征收权力的滥用。我国宪法以及土地管理法都没有对“公共利益”作出明确界定。《土地管理法》第48条规定:“任何单位和个人进行建设，使用土地的，必须依法申请国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该条又规定，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。”不难发现，以上规定是与宪法的基本原则冲突的。1998年《土地管理法》实施后就有学者提出该条款由于既不合理而且也不合法，主张对其进行修改。事实上，这些相互矛盾的规定把“公共利益”从公益事业、公共设施等狭义概念延伸到了所有经济建设领域，实际赋予了国家以“公共利益”为名征收任何土地来用于任何建设的权力。(2)农村土地征收补偿标准不合理。众所周知，农村土地征收制度的核心问题是农村土地征收补偿的标准。确定农村土地征收补偿标准，就是要确定一个相对合理的农村土地补偿价格。而我国现行农村土地征收补偿标准则主要体现在《土地管理法》的第47条:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第2款的规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种用确定性的产值倍数方式来给农民拥有的土地承包使用权定价，是不符和经济学原理和市场规律的。在农村土地征收过程中，法律规定了补偿上限和大概的范围，产值倍数是浮动的，因此征地补偿标准的确定，实际上带有很大的随意性。现实中“产值倍数法”实际上往往造成在征地的过程中政府侵占农民的利益。而且从我国目前各地农村土地征收过程中失地农民的实际生活来看，现行的补偿标准并没有合理地反映农村土地的区位差异和各地不同的经济发展水平，同时，也不能真正反映土地对于农民生存保障的价值。另外，农村土地征收后，失地农民的农业收入将会降低，很可能降低失地农民的生活水平，还有可能影响到失地农民教育文化方面的开支，而这些方面还没有得到补偿，实际上这是对失地农民发展权的一种漠视。(3)农村土地征收补偿程序不健全。农村土地征收必须按照严格的法律程序来执行。农村土地征收的合法性以及公正效果的获得，需要相关部门严格按照法律的程序履行其职能。而我国现行法律对农村土地征收的程序规定是:首先，在征地报批前，当地国土资源部门要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农民，进行拟征地预以公告。其次，对征收土地进行现状调查，调查结果要经被征地农村集体经济组织和农户共同确认，履行确认程序。再次，履行“农转用审批”和“土地征收审批”程序。同时，需要立项审批或环评审批的，还要履行立项或环评审批程序。第四，农转用、土地征收等征地手续被依法批准后，要及时向征地范围内的农村集体经济组织和农户征地公告，告知征地批准的结果。同时公告征地补偿标准、安置方案等，并告知被征地农民如对征地补偿标准和安置方案有异议的，有权要求听证和申请协调和裁决。第五，征地人要按照法定的期限支付土地补偿费、安置补助费等补偿费用。尽管我国法律对农村土地征收行政行为制定了一系列规范措施，但农村土地征收补偿程序还存在问题。第一、被征地农民缺乏表达自己意见的机会和渠道。农村土地征收是直接触及被征地农民切身利益的行为，而农村土地征收过程中的诸多审批程序没有做到广泛听取被征地农民的意见和诉求，这样就很难实现对被征地农民合法权益的保护。第二、征地标准的制定完全由地方政府决定。《土地管理法》第48条规定:“在征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”由此，法律将农民的参与权放在了征地补偿安置方案确定后，这种由运动员来当裁判员的制度，在没有有效监督的情况下，不可能实现补偿标准的公正、合理。第三、补偿标准争议解决机制极不合理。《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，我国农村土地征收实行的是一种强制性征收，即便被征地农民对补偿标准有异议，也不能向人民法院，也不能通过第三方协调解决，而只能提出申请由征地主管部门来解决，这样的制度设计有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒谬至极。第四、土地储备制度严重违反宪法和法律。目前，我国各地实行的土地储备制度使我国农村土地面积急剧缩小，甚至很多良田在没有任何项目的情况下被强行征用，变更为政府经营城市的储备建设用地。虽然我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定，征收土地必须以公共利益为目的，然而，各级政府的土地储备行为是在“没有任何用地目的”情况下强制进行的，这是国家公权力对私人合法权利的严重侵害，是一种强权剥夺公民合法财产权利的暴力行为。
2城市化背景下农村土地征收法律制度的完善
通过上述对我国农村土地征收中出现问题的制度性根源分析，笔者认为，应从以下三方面对城市化背景下农村土地征收法律制度进行完善。
2．1合理界定公共利益
我国实行的是土地公有制，即土地国有和集体所有。这种土地制度决定了我国的土地征收实际上是国家对集体土地的征收。众所周知，征收是国家行使公权力，强制他人的财产所有权转变为国家所有的行为，因此，土地征收就是国家运用征收权使集体所有土地转变为国家所有土地。集体土地是集体组织全体成员的共同财产，按理说，只有集体组织成员才能享有集体土地的占有、使用、收益和处分的权利，但这种权利不是绝对的，而是受到一定的法律限制;国家如果基于公共利益的考虑，就可对集体土地实施征收。所以，能否对土地进行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有为了公共利益的需要，政府才能实施征收行为。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和弹性特性，以及政府受利益驱动的影响，使得我国土地征收制度对公共利益的把握过于宽泛，甚至将所有土地需要都视为符合公共利益需要而准予征收，导致土地征收的适用远远超出了公共利益的范围。我国的土地征收制度背离了设立该制度的初衷和原则，导致土地征收制度被滥用，大量的农村土地被浪费，严重威胁到我国的粮食安全，必须予以矫正。但在我国现行立法中，有关公共利益的表述却十分简单且具有极大的不确定性。如我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”我国《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。所以，我国应从实体上合理界定公共利益，以更好地保护公民权利和利益。
2．2完善土地征收法律制度体系
目前，我国土地征收法律制度已形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑系统的土地征收法律制度体系［5］53。但就现行的相关立法来看，由于受其制定法律的背景的限制，以及对土地征收制度相关理论的认识不够，再加上对土地征收制度本身的探讨不深入，使得我国土地征收制度仍存在一些不足之处。首先，对于土地征收制度建立的理论基础，学界缺乏系统的梳理，未形成一套完整、系统的理论，使得土地征收制度的设计存在瑕疵。其次，对决定土地征收合法性的公共利益的认定上，缺乏公共利益的一般认定标准，也缺乏对公共利益的认定程序的规定，导致相关权利人的知情权和参与权被忽视，使得土地征收的合法性基础不能获得充分的保障。再次，在土地征收的补偿上，我国沿用计划经济时代的原用途补偿原则，导致土地征收补偿不能反应现代市场经济的要求，也在客观上损害了失地农民的利益。最后，在土地征收补偿的具体标准和范围上，我国土地征收制度的现有规定也无法适应现在的客观情况，往往因补偿标准过低、补偿范围太窄，导致失地农民无法获得合理的补偿。这些问题需要我们制定一套完善的土地征收法律制度。