旧社会土地制度篇1
一、明确旧区改造总体要求和工作原则
（一）明确总体要求。总体要求是：全面贯彻落实科学发展观，以加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和筹办2010年*世博会为契机，在总结历年旧区改造工作经验的基础上，坚持从实际出发，动员社会各方力量，实事求是，尽力而为，积极探索适合特大型城市发展规律的旧区改造新机制，全力推进本市旧区改造工作。
（二）确定工作原则。具体为：坚持创新机制、完善政策。建立与尊重民意、住房保障、多渠道安置相结合的旧区改造方式，并注重政策的连续性、稳定性、操作性。
坚持公开透明、公平公正。进一步突出旧区改造公益性的特征，努力形成居民主动参与、操作规范有序、社会广泛支持的良好局面。
坚持点面结合、突出重点。在积极推进已启动旧改项目改造的同时，加大力度，重点推进中心城区成片、成规模和群众改造意愿强烈的二级旧里以下房屋改造。
坚持政府主导、以区为主。市政府负责统筹、协调、推进和政策制定等工作，有关区政府作为旧区改造的责任主体，具体承担组织实施和推进工作。
二、积极探索旧区改造新机制
（三）扩大旧区改造事前征询制度试点。在试点地块启动改造前，按照市建设交通委、市住房保障房屋管理局制定的旧区改造事前征询制度的规定，开展两轮征询，充分听取市民群众对旧区改造意见。第一轮，征询改造区域居民意愿，同意改造户数超过规定比例，办理地块改造前期手续；第二轮，征询居民房屋拆迁补偿安置方案意见，在一定时间内，签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民户数超过规定比例，进入实施改造阶段。
（四）完善居住房屋拆迁补偿安置办法。居住房屋拆迁补偿安置试行以被拆除房屋的市场评估价为基础，增加一定的价格补贴和套型面积补贴的办法。对补偿安置后居住仍然困难的被拆迁人，符合本市住房保障条件的，可申请保障性住宅解决居住困难。具体办法由市住房保障房屋管理局另行制定。
（五）实行多种安置方式。在居住房屋拆迁实行货币补偿或跨区域异地安置的基础上，增加本区域就近安置方式。货币补偿、就近安置和跨区域异地安置的补偿安置标准基本等同。
三、加大旧区改造政策扶持力度
（六）加大市、区财力支持力度。对市、区合作，纳入年度土地储备计划的旧区改造项目，市发展改革、财政、土地部门在审核市土地储备专项资金年度收支计划时，按照不低于项目总投资的30%安排改造资金。有关各区在编制年度财政预算时，相应增加对旧区改造资金投入。
（七）实行旧区改造土地储备资金先行拨付办法。对出让的土地储备旧改地块，在取得土地出让收入后，按照市发展改革委批准的土地储备投资总额90%的比例，先行拨付部分土地储备资金，在核定土地储备成本后再予以清算。
（八）优先供应配套商品房和就近安置房建设用地。市、区有关部门要进一步落实配套商品房和就近安置房建设用地，确保土地供应。在符合城市规划情况下，企业提供自有土地建设就近安置房，且就近安置房建造面积比例不低于可建面积50%的，土地管理部门采取招标方式确定建设单位。
（九）建立旧区改造审批绿色通道。按照“精简、高效、规范、透明”的原则，完善旧改项目审批方式，优化办理流程，提高审批效率。
（十）引进社会资金参与旧区改造。积极探索选择有品牌、有实力、有经验的开发企业参与旧区改造的途径。
（十一）鼓励和引导金融机构加大对旧区改造的信贷支持力度。金融机构根据信贷原则和监管要求，对土地储备机构和房地产企业参与旧区改造，提供融资支持和相关金融服务。探索通过信托、债券等金融工具，拓宽旧区改造融资渠道。
四、多渠道筹措动迁安置房源
（十二）积极推进就近安置房建设。有关各区根据市建设交通委制定的保障性住宅建设技术标准，在本区域范围内建设适配的紧凑型、小户型就近安置房。就近安置房建设、销售、管理等，参照本市配套商品房有关规定执行。
（十三）加快配套商品房建设。市、区相关部门根据旧区改造计划和动迁房源需求情况，抓紧推进配套商品房建设，加大供应力度。同时，继续完善配套商品房基地市政、公建、公用、公交等配套设施建设。在配套商品房大基地内，积极引进优质的教育、卫生、商业等社会资源。
（十四）收购中低价普通商品住宅。有关各区政府根据房地产市场发展情况和动迁居民实际需求，可收购适配的中低价普通商品住宅，供动迁居民选择安置。
五、继续坚持“拆、改、留”多种改造方式
（十五）进一步推进旧住房综合改造。对部分结构相对较好、但建筑和环境设施标准较低的旧住房，按照“业主自愿、政府主导、因地制宜、多元筹资”的原则，通过成套改造、综合整治、平改坡以及拆除重建等方式，多渠道、多途径地改善市民群众居住质量和环境。
（十六）继续推进历史文化风貌区和优秀历史建筑整治。在严格执行*市历史文化风貌保护区规划和《*市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》有关规定的情况下，继续推进历史风貌保护区和优秀历史建筑保护整治试点，在有效保护历史建筑风貌的同时，努力改善居民的居住条件。
六、进一步完善组织协调机制和工作制度
（十七）建立旧区改造工作协调机制。成立*市旧区改造工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，市建设交通委、市住房保障房屋管理局、市规划国土资源局、市发展改革委、市经济信息化委、市国资委、市财政局、市公安局、市监察局、市民政局、市金融办、市政府法制办、市政府新闻办、市办和中心城区10个区为成员单位。领导小组办公室设在市建设交通委。
有关各区政府要成立相应机构，负责本区域范围内旧区改造组织实施工作。有关街道（镇）要全力配合，协同推进旧区改造，并做好社会稳定和居民思想工作。
（十八）落实工作责任。有关区政府主要领导是本区旧区改造工作的第一责任人，实行目标责任制管理，纳入政绩考核范围，并接受人大、政协的监督以及社会各界、市民群众的监督。
旧社会土地制度篇2
[关键词]“三旧”改造；土地价值；整体改造；共赢模式
[中图分类号]F284；t0746.3[文献标识码]a[文章编号]1005-6432（2014）29-0151-02
随着城市进程化的加快，一些曾经位于城市边缘化地区的旧厂房逐步被围合在了城市的中心地带，这不仅给企业的发展带来不便，而且也影响了整个城市的规划发展[1]。许多工业企业由于环保、安全等要求，逐渐停产，并将原生产企业搬迁到二三线城市的郊区，而原旧厂房用地则腾空出来，或临时租赁，或通过“退二进三”政策改造成创意园。旧厂房的改造成为城市再生及企业增长的一个契机。然而，面对旧厂房改造的一个关键性问题是如何通过旧厂房改造，实现企业、政府、社会的共赢，已经成为亟待解决的关键性问题。
1影响旧厂房改造的因素
城市中的旧厂房是产业结构调整与城市建设互动发展而遗留下来的[2]，丧失了原有的生产功能，如何最大效度的挖掘旧厂房用地潜能，促进城市功能空间的多样性，进而推动城市经济的可持续发展，需要有三方面因素的配合：政府政策支持、旧厂房用地权属清晰、土地规划合理。
1.1政府政策支持
为了贯彻《国务院关于促进节约集约用地的通知》，广东省在总结佛山“三旧”改造成功经验的基础上，于2009年8月出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）标志着“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造在广东正式推开。作为试点区广州市同年以《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）响应省政府号召，对改造模式进行细化，全面启动了广州市的“三旧”改造工作。为统筹协调广州市全市的“三旧”改造工作，2010年2月广州市“三旧”改造工作办公室正式挂牌成立。紧接着陆续出台了一系列的政策，包括《关于广州市“三旧”改造管理简政放权的意见》（穗府办〔2011〕17号）、《国有土地上旧厂房改造方案审批权限下放工作指引》（穗旧改办〔2011〕70号）、《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号）等文件，进一步提高“三旧”改造审批效率，调动各级单位的积极性，并强化政府主导，有计划的安排推进“三旧”改造工作。至此，旧厂房改造所需政策支持已经成熟。
1.2旧厂房用地权属清晰
土地权属清晰是旧厂房参与“三旧”改造的必要条件，包括有效的权属证明和明晰的现状边界。但是广州市许多国企旧厂土地大部分为政府划拨，建厂至今基本上都有几十年的历史，在不断地改扩建过程中，一种现象是权属证明资料保存不完整，甚至丢失，进行“三旧”改造前，必须先办理确权手续，获得有效的权属证明；另一种现象是，权属证明文件与土地现状边界不符，包括土地现状边界大于权属范围和权属范围大于土地现状边界两种情况，针对第一种情况，处理方式较为简单，以权属范围参与改造就行，同时尝试办理超出权属范围的土地确权手续；第二种情况相对复杂，先要了解土地被占用的起始年限，如果是1982年前就被实际使用人占有至今，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土（籍）字〔1995〕第26号）“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其他国有土地使用权可确定给实际土地使用者。”那么就应委托广州市房地产测绘院现场进行勘测定界，以实际使用面积参与改造，并报国资委备案。
1.3土地规划合理
土地规划直接影响到土地价值和参与改造的方式。规划为道路、绿地等公益性用途的土地，价值低，方式只能为“公益征收、合理补偿”；规划为居住用地性质的土地，价值高，方式为“公开出让、收益支持”；规划为商业性质的土地，价值高，方式可以选择为“公开出让、收益支持”或“自主改造、补交地价”，但具体还要看土地的权属范围与规划单元能否吻合。权属范围是符合国土部门“三旧”项目认定条件的用地范围，通过“自下而上”申报和“自上而下”统筹安排来综合确定；规划单元是项目归总整合后与周边用地共同组成的相对成片的规划范围，通过统一规划、连片改造，整体控制改造强度、配套设施等内容。
2广州市某国企的案例分析
2.1企业情况介绍
广州市某国企是一家传统建筑材料的生产制造公司，属下拥有多家不同品种材料的制造厂，大多成立于新中国成立初期，当初为经济的发展作出了巨大的贡献。但随着市场经济的发展，原有的生产工艺和产品已不满足广州市对环保、安全等要求，企业效益不理想，各厂陆续关闭，原厂房用地逐渐腾空。
2.2“三旧”改造的经验分析
为了使企业转型升级，企业在发展战略上提出“盘活存量资源”的目标，所有旧厂房用地全部参与“三旧”改造。经摸查，土地权属证明文件完备。现整个公司一共有16宗土地，面积共约58万平方米，分散于广州市各个区，但是土地面积多为二三万平方米，且大多为绿地、道路等公益性用地，价值不高；唯有一宗土地面积为25万平方米，但经营性用地比例不高，土地价值无法体现。因此，采用将16宗地整体捆绑的方式，统一向政府申请“三旧”改造，遵循“该高则高；该低则低”的原则，对于城市规划必须要强制性控制的（如道路、绿带和公建配套等），优先服从城市规划建设的要求，确保城市建设需要；其余没有特别规定的，争取给予改造支持。按照现行规划，将非经营性用地以较低的价格交给政府收储，用作城市公益性建设，为社会提供更多的绿地和配套用地，同时申请调整25万平方米这宗地的开发强度，增加经营性用地面积并且提高容积率，充分挖掘土地价值。土地出让后，政府返还的土地补偿款用于职工安置、债务清偿、企业转型升级等。在改造过程中实现了企业、政府、社会三方共赢的模式。
3结论
土地制度改革的路径，由简单地依赖新增用地的粗放占用，转向存量用地的盘整利用；由粗放低效使用，转向内涵高效挖潜；由行政主导的被动“征地”，转向政策引导的企业主动“腾地”。以推进“三旧”改造工作为载体，促进城市存量低效用地再开发，构建政府引导下的以市场配置为基础的土地节约集约利用的长效机制，有效促进城乡布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式的转变。广州市某国企整体改造形成共赢模式，值得推广；同时建议采取“保证速度的基础上强调绩效”[3]的思路进行政策优化，重点是处理好政府主导与社会力量参与改造的关系，激励市场力量的发挥和多元主体的参与，保障改造的公平性与可实施性。
参考文献：
[1]阳建强，吴明伟.现代城市更新[m].南京：东南大学出版社，1999.
旧社会土地制度篇3
关键词：中原经济区建设人地挂钩土地经济
中图分类号：F301文献标识码：a
国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中出台了一系列土地管理领域的扶持性政策，其中提及的“人地挂钩”政策对于有效破解中原经济区建设过程中“三化”协调发展的用地矛盾，具有重要的指导意义和现实意义。随着中原经济区建设步伐的不断加快,如何按照《指导意见》要求统筹处理保护资源与保障发展的关系，积极探索和先行先试，就需要从理论和具体实施层面进行研究和探讨。
一、关于“人地挂钩”政策的理解和把握
作为国家层面率先出台的扶持性政策，“人地挂钩”可谓是新生事物，只有理解和领会了其内涵要求和实质，才能科学的把握其政策要义。从理论渊源看，之所以要提出人――地之间的挂钩，可以理解为是协调、改进人地关系的要求所在。历史的看，人类的发展过程一定程度上就是人类活动与自然资源（土地）环境相互作用的过程，人地关系也是随着人类社会的发展进步、文化科技和生产力水平的提高而不断变化，人地之间的矛盾也经历了从产生到不断升级和加剧的演变过程。要缓和、破解中原经济区建设发展中的用地矛盾，就必须从其根本矛盾着手，从理论层面进行剖析。结合当前开展的城乡建设用地增减挂钩试点政策，其理论依据也在于“三化”协调发展特别是城镇化过程中，产业结构的优化升级、人口结构的变化和迁移引起土地利用结构和布局的调整，即随着生产力的发展、区域产业结构的调整和不断升级，建设用地规模需求与非农产业人口的增加呈正性相关。由此，从理论层面看，“人地挂钩”是城乡挂钩的理论升华和进一步深化，并针对当前经济发展中的用地矛盾从实质上揭示了人地关系发展的规律，其出发点或根本目的也在于对人地关系的优化与改进。
结合中原经济区建设实际，探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，保障国家粮食生产安全的区域主体功能要求，决定了河南省土地利用结构必须突出重农保耕的特点，也就决定了各类建设用地外延增长的空间十分有限。与此同时，也就决定了必须按照城镇化发展、社会发展客观规律要求，以现状建设用地的减少、复垦来释放经济社会发展所需的建设用地增加空间，通过优化区域用地布局破解用地矛盾，探索“人地挂钩”政策的突破口、促进“三化”协调发展。
二、关于实施“人地挂钩”先行先试的建议
要将政策优势转换为现实生产力要素或促进生产力发展、助力中原经济建设，还要在现行法律制度框架下探索先行先试的实施办法和措施。基于土地具有资源和资产的双重属性，因此，在探索先行先试的过程中，也要注重资源管控与显化资产并优化配置两方面的制度建设，并考虑相关配套政策的完善。
（一）要充分发挥规划手段的控制和引导作用。
（1）在土地利用总体规划编制过程中，要统筹考虑“人地挂钩”内容和空间。在省级土地利用总体规划方案确定过程中，需在测算分解传统规划控制指标的基础上，结合省域内各市主体功能要求和土地利用条件等，综合评价区域经济社会发展、人口及城镇化发展趋势、产业结构调整和升级发展前景、土地承载力、生态环境容量等因素影响作用，进而分析确定“人地挂钩”规模的指导性指标，指导市级规划编制。在市级土地利用总体规划编制过程中，要在测算市域人口发展模型、产业布局、城镇体系及城镇化发展等基础上，研究、确定各类土地利用布局和结构，统筹确定市域各县及县―区之间的“人地挂钩”建新、拆旧规模。县、乡级规划则重点是对项目有关具体用地的安排和落实。
（2）在土地整治规划编制过程中，要按照在土地利用总体规划要求，全面研究各类后备资源潜力、存量建设用地再利用潜力等，进一步深入和细化“人地挂钩”的建新、拆旧规模布局并确定“人地挂钩”项目。特别是结合现行的行政区划管理体制，市级土地整治规划要认真研究、统筹安排市辖区与县之间“人地挂钩”项目，确保县域的拆旧规模保障市辖区的建新规模。
（3）结合实际，编制“人地挂钩”专项规划，深入研究和统筹考虑农业生产、农民生活、农村社区建设、项目实施可行性等实际问题，指导项目有序实施和保障项目实施效果。
（二）要按照市场对资源配置发挥基础性作用的要求，建立适应社会主义市场经济体制的“人地挂钩”制度。
（1）强化政府管控。推行“人地挂钩”，其原始动力是源自市场的需求，或者说源自潜在经济利益的驱动。随着在中原经济区建设各类项目的实施，必将形成对建设用地的刚性需求，在有限的增量建设用地容量约束等所致的供给短缺条件下，受价格机制作用影响，会直接促进挂钩拆旧形成的建新用地指标流向价格高的区域。即“人―地”挂钩在市场机制作用下，一定程度上表现为“钱―地”挂钩，或者说“钱地”挂钩会成为“人地挂钩”的经济外在表现形式。因此，在此过程中，政府作为公共利益代表的角色扮演将更显重要，如何在市场经济条件下统筹经济、社会和生态三者之间的综合效益、统筹区域发展、统筹城乡发展等，就必须将所有的“人地挂钩”项目纳入政府的管控之中。在项目实施的具体管理上，要实行专门机构的专业管理，形成政府主导、统筹兼顾、专业管理、市场配置、社会参与、监管有力、流通有序的工作机制。
（2）促进流通，规范管理。土地作为不动产,要在社会主义市场经济条件下作为生产要素进行流通，一定程度上也要依靠货币这一流通手段，依靠市场机制的作用来调整优化土地利用结构和布局，这也是正是“挂钩”的内在要求和目的所在。而要最大限度的发挥市场对资源的配置作用，就需要建立省域甚至泛中原经济区范围内的“人地挂钩”交易平台，促进要素流通，促进资源与资金的融通、促进以资源换资金等要素，促进区域生产力的发展和进步。而就市级而言，首要的是要促进跨县域特别是县―区之间的交易流通，以保障首位度较高的中心城区建新用地。
（三）完善相关配套制度。
推行“人地挂钩”，重在拆旧、难在拆旧。结合现行土地管理法规和政策，对于建新区建设占用土地的安置补偿制度已相对较为完善和具体，而拆旧涉及的安置补偿相对缺乏法律和制度依据，亟待完善。因此，要积极引导拆旧区的农民退建、复耕，提高农民的主动性和积极性，就要以切实改善、提高退建农民生活质量和经济收入、转变收入方式等为目标，稳妥推进。
从理论层面分析，毕竟现代化的生活方式、高效的生产方式和收入来源手段对农民是具有吸引力的，即只要通过科学、合理的引导和完善配套政策措施，拆旧是存在潜在需求的，是具有可行的潜力的。
在具体实施层面，完善相关配套措施和制度，要以实现土地节约和集约利用、土地利用结构与布局得以优化的目标，综合运用行政、经济、社会等方面的措施。
（1）在行政或政策制度方面，除了要建立规范统一的交易平台和制度，还要切实保障拆旧农户、农民拆旧后其权益和利益的落实，需要一系列的监督制度，防止补偿资金被挤占、挪用，有关权益得不到保障。同时，在具体操作过程中，必须妥善处理好基层政府、村集体经济组织与农户之间的关系，这就需要成立专业机构或明确有关部门职责，以公平、公允的处理好各方利益，保障农户和农民利益不受损害。
（2）要充分发挥经济杠杆的调节和促进作用，针对拆旧过程中存在的问题和矛盾，定量化各类经济补偿方案，以充分调动各方积极性，引导拆旧和促进平稳拆旧。同时，建立监管机制，保障建新资金合理用于拆旧工程和有关补偿，确保专款专用。
旧社会土地制度篇4
【关键词】旧村改造城市旧村改造野楼盘
一、城市旧村改造的基本概念
（一）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别
城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。
（二）城市旧村改造的基本概念
本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。
基于城市旧村改造的上述两个条件，本人认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。
二、城市旧村改造违规开发建设的原动力
基于城市旧村改造的上述特点，城市旧村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。故本人认为利益驱动是城市旧村改造违规开发建设的一关键原动力。
三、违规城市旧村改造存在的实际问题
违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：
（一）背离城市整体规划，乱开发建设
基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。
（二）无规则建设影响大型项目规划
城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，如果对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。
（三）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题
因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？……到时处理起来将会非常棘手。
四、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果
（一）户籍改革和社区化推进
将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员管理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政管理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的管理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。但是，这种方式在实践中难以凑效，鉴于城市房地产所蕴藏的巨大市场诱惑力，基于城市旧村改造区域土地不属于国家所有，该区域土地所有者和投资商违规开发的高亢热忱是难以阻止的。
（二）联合执法检查、查封非法售楼处
面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常遇到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。
（三）杀一儆百，强行拆除建成或在建楼盘
对于顶风而上的违规城市旧村改造，政府组织大批执法人员对涉及的某一违规建成或在建改造楼盘采取强行拆除措施，以起到杀一儆百的效果，遏制违规城市旧村改造。但是，时间一长，被拆除的楼盘又建了起来，而且又有新的楼盘不断的开工建设，而政府执法人员强制拆房也是冒着随时有可能与村民发生暴力冲突的前提下进行的，在实践中大量开拆已建楼盘的情况尚不多见。
（四）舆论宣传，扼住购买群体鉴于违规城市旧村改造所建楼盘在集体内部往往采用分配制度，主要靠对外销售给其他购买群体获利，政府部门在购买群体中进行舆论宣传，扼住购买群体，以打击违规进行城市旧村改造。但是在违规城市旧村改造所建野楼盘的低价销售吸引下，仍然有络绎不绝的野楼盘购买者，舆论宣传实是难以凑效。
五、解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则
本人认为，解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：
（一）预先处理原则
政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。
（二）避免损失原则
尽最大可能的避免社会财富的不必要浪费，对于已建成或在建楼盘，如果确实不违反城市整体规划布局，没有必要拆除的，予以保留，确实不拆除不行的予以拆除，尽量避免处罚性的行为的发生，避免社会财富的浪费。
（三）市场机制原则
一律的遏制未必是一种好的方法，从经济角度来看，可以考虑用市场经济杠杆来适时调节，对于城市旧村改造在符合城市规划布局和法律规定的情况下，可以考虑适用市场经济杠杆逐步引导，使其走向正规，对于发展房地产市场经济亦是一次大的机遇与挑战。
（四）保持稳定原则
政府对违规的城市旧村改造所建楼盘的处理结果牵动的方方面面的问题，如处理不妥可能影响到安定团结的大好局面，避免发生大规模的拆除行为，以保持稳定为原则，逐步将问题处理完毕。
六、城市旧村改造问题的法律解决途径
城市旧村改造应分为两个阶段，其一是满足本集体成员的需要而进行的改造，对该方面的城市旧村改造，国家法律并没有禁止性规定，为满足本集体成员需要而在依据政府规划实施的城市旧村改造是政府支持的项目，应当依法公开定性为合法，而不应该避而不谈。其二是在满足了本集体成员的需要之外进行的改造，目前此类改造在未经法定的征用程序前，一般均认定为违规非法改造，而问题通常就出在这里。
政府部门在城市房地产开发和城市旧村改造问题上的处理是截然不同的，对于正常的房地产开发是严格按照《土地管理法》、《房地产管理法》等法律规定，按照正规程序履行集体土地征用开发建设审批程序，交有开发资质的企业实施开发，对正常的房地产市场予以法律保障；对于城市旧村土地所有者及不具有资质的投资者所未按法律规定程序开发建设的外销野楼盘暂时不予以法律确认，不办理土地手续和房产登记手续，故此也不能办理相关抵押贷款手续和法定的过户交易手续。
基于前述分析，本人认为，解决我国现存的城市旧村改造问题应当结合实际情况，在不违反经济规律的前提下，用立法的方式，以法律途径从根本上予以解决，在立法时应着重考虑以下几点：
（一）程序变通
根据我国《土地管理法》的规定，进行建设必须使用国有土地，涉及集体土地的应依法办理征用手续，在涉及数量众多的城市旧村实际改造过程中，城市旧村改造区域土地所有者及投资者无力先行做到支付土地补偿费、安置费等款项，故政府也无力先行支付征用土地的费用，而在建成后的楼盘如符合国家规定的各项标准，后继的资金可以补交；也可以先实行房地分离的方式，由将来的房产所有人另行向政府支付土地使用费；故基于该事实情况，相关法律规定程序可以在该特别法中作出适当的变通，以便于实际执行。
（二）规划前置
在城市旧村改造过程中，避免经济损失和财富浪费的前提是进行预先规划，将规划前置。所有的改造项目均在整体规划的前提下进行，进行细致规划，将规划进行充分的公告并下发给各城市旧村改造区域土地所有者。
（三）登记制度
所有的城市旧村改造项目必须先行登记备案，建立完善的登记制度，便于规划部门了解情况和进行指导，控制城市旧村改造的范围，从而也避免了非法乱建等违规情况的发生。
（四）引导先行
规定凡非具有法定资质开发企业开发的城市旧村改造的主体必须是该城市旧村改造区域土地所有者，由其作为建设单位报送政府指定规划设计院按规定进行设计，经规划批准后交由具有合法资质的建筑企业进行施工，从而先行引导城市旧村改造的进行。
（五）时限制度
为了降低城市旧村改造外销楼盘对以正常程序开发的楼盘的巨大冲击，对于城市旧村改造外销楼盘制定时限制度，规定在法定的期限内政府不予以颁发权利证书、不允许进行交易、银行不办理抵押贷款手续；必须在规定期限内支付购买标的全部价款；在规定时限内交纳政府调节税、在允许交易时应先行交纳税费、未交纳土地使用费的还应按规定份额补交土地使用费。
综上所述，本文从城市旧村改造的概念、城市旧村改造违规开发建设的原动力、违规城市旧村改造存在的实际问题、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果等方面对城市旧村改造问题进行阐述，提出解决城市旧村改造问题所考虑的基本原则及城市旧村改造问题的法律解决途径，提出个人的一些见解。
附：参考资料
旧社会土地制度篇5
关键词：土地抛荒农村贵州省
中图分类号：F323.211文献标识码：a
自20世纪80年代实行土地承包、农民获得生产和经营自以来，土地抛荒成了反复出现的问题。据朱婷等（2014）学者考据，我国比较大的土地抛荒有三次：第一次出现在80年代中后期；第二次出现在1992年前后；第三次始于1997年至今尚未结束。对于土地抛荒的影响，政府和学术界有着不同看法。比较普遍的观点是：土地抛荒将造成土地资源的浪费，粮食安全难以保障，加大了农村基层工作的难度，影响了农村经济发展和社会稳定（熊祥强等，2006；皮修平，2002），很多人甚至发出了“中国未来谁来种地？”的惊呼。但有的学者认为，土地抛荒是在农业科技发展中引发粮食生产过剩条件下，市场经济作用于土地调整的结果，是农村经济发展的表现，对此不必过于悲观（薛云等，2003）。谢洋（2004）进一步指出，尽管有些地方近年抛荒现象逐年严重，但农民收入还是稳步增长，抛荒现象未给农户的收入和农民生活带来负面的影响；农民弃耕从事二、三产业，有主动参与农业和农村经济结构调整的积极作用，而抛荒后留下的空白正好为其他的种田大户接管创造机会，农民的抛荒是农村经济发展到现阶段出现的必然现象。本文认为，土地抛荒究竟是不是问题，首先要界定清楚问题的主体是谁。对农户来说，若土地抛荒后能够使外出务工增加收入，那土地抛荒就是农户的理性选择而不是问题；但对社会来说，本可耕种的土地被闲置，没有实现资源的最优配置，是社会资源的一种浪费，那就是问题；同时，对环境来说，土地抛荒带来水土流失或实现了土地的休养生息，其意义也是迥然不同的。因此，土地抛荒不能一概而论，必须针对土地的具体情况进行具体分析。本文在贵州省水城县箐头村下辖的一个自然村（旧村）进行了实地调研，对其土地抛荒问题进行了深入分析。
一、土地抛荒的个案现状
水城县鸡场镇箐头村位于贵州省水城县南部，距镇政府3公里。据该村年度调查统计，2013年箐头村有1472户6390人，人均纯占有粮430公斤，人均总收入3220元；平均海拔1650米左右，立体气候显著，主产玉米、大豆、马铃薯等粮食作物。箐头村共辖15个自然村，本文对其中的一个自然村（旧村）进行了深入实地调研，收回有效问卷40份，对十余个关键知情人进行了半结构式访谈。
旧村总占地面积1900亩，耕地面积有286亩，人均耕地面积仅0.58亩，远低于全国平均水平。从实地调查情况来看，目前该村土地抛荒面积达88亩，占受访农户承包总耕地面积（144亩）的61.1%，土地抛荒程度高，且仍呈增长趋势。
旧村抛荒土地的分布特征为：一是坡度大、不便灌溉的土地抛荒多。由于当地大部分耕地是坡地，加之水利条件较差，灌溉成本较高，有的农户选择种一季荒一季，有的农户索性直接抛荒。二是贫瘠的土地抛荒严重。近年农业生产成本不断增加，农产品的价格相对偏低，有的肥力差、产量低，土地的产出甚至小于投入，农户耕种意愿不强，选择土地抛荒。三是离家较远、交通不便的土地抛荒多。当地的土地分散，田间道路不畅，不少农户每天要花费1小时以上的时间才能到耕作地，费时费力使得耕种的间接成本较高，于是放弃了种地。四是有其他务工机会的农户抛荒多。家有青壮年劳动力的农户，多选择到临近城镇煤矿工作或者外出务工，有的一面挣钱一面半耕半荒，有的干脆完全抛荒。
二、土地抛荒的原因
旧村土地抛荒现象是在各种因素共同作用下产生的，主要原因包括以下几个方面。
（一）土地少且贫瘠限制了农业生产的总收益
实地调查发现，受访农户认为自己承包的土地大部分为肥沃的有6人，占比15%；承包土地只有小部分肥沃大部分贫瘠的有24人，占比达60%；认为自己承包的土地都是不肥沃的有10人，占比为25%，可见当地土地贫瘠是一个普遍现象。旧村大部分土地坡度大、地块小、土层瘠薄，容易发生水土流失。在这样贫瘠的土地上耕作，产出少而成本高，农民缺乏生产积极性。以旧村农户陈某为例，全家4口人共有8亩耕地，2014年一共收获玉米2500斤，市价1.2元/斤；土豆500斤，市价0.7元/斤；大豆40斤，市价2.5元/斤，收获的作物折合现金共3450元。同年购买种子花费200元，购买化肥、农药1300元，生产服务费用（灌溉、耕地、收割、雇工等）800元，总计2300元。也就是说，耕作一年的净利润只有1150元，加上政府粮食补贴每亩土地90元左右，农业净收益为1870元，每亩净收益只有200余元。事实上，若不考虑家庭用工成本，按净收益/总成本计算得到其农业比较收益超过80%，与多数行业净利润率10%比较，这一比较收益并不低。但旧村和全国大多数农村情况一样，平均分配土地后户均拥有土地数量有限，使得总收益太低，无法发挥农业比较收益的优势。学者研究认为，在不改变粮食作物种植前提下达到村庄中等收入水平，需要家庭经营规模至少达到20亩以上，耕地面积50亩左右将达到净产值最大。
（二）土地通勤不便，增加了农业生产成本
旧村农户承包土地分散且离家较远，这意味着农户需要花费更多时间在路上，增加了农业生产的隐形成本。受访者中认为自己承包的土地比较集中的仅占10%，绝大多数农户的土地都很分散，并且农户居住地离土地距离较远，从家走到农地的时间（单程）超过半小时的农户占比高达80%，不少农户往返一趟甚至要花两个小时以上的时间。同时，旧村多为山地丘陵，受地形和投入限制，通往农地的路都比较窄且路况较差，农用车或三轮车都无法通过，因此旧村的农业生产方式多还是传统的牛耕、人背、马驮，效率低下，农业生产成本高。
（三）缺乏水利灌溉设施，不利于抵御自然风险
水是农业的命脉，水资源对于农业的发展具有十分重要的作用。旧村的耕地基本都是旱地，原有的少量沟渠由于年久失修早已无用，农地附近也没有铺设水管或蓄水池，当地农业生产基本靠“望天吃饭”，抵抗干旱等自然灾害的能力很薄弱。调查结果显示，37.5%的受访农户土地灌溉比较方便，受访农户土地不方便进行灌溉的占到62.5%，这进一步影响了农业生产的收益，打压了农户生产积极性。
（四）外出务工机会增加使得当地劳动力缺乏
黄宗智（2006）指出，农户兼业、非农就业主要是为了解决总收入不足，同时外出打工的风险又迫使人们依赖农地承包作为保险，旧村也存在类似的情况。随着经济发展、就业机会增加，旧村的青壮劳动力纷纷选择了外出打工，主要流向浙江、江苏、上海等地从事纺织、建筑、养殖等工作，还有少量在附近打零工。40户受访农户共有劳动力107人，其中长期外出打工的劳动力达71人，占比为66%；还有8人选择了半工半农，占比7%。比较机会成本后，农户放弃务农选择了外出务工，但考虑到务工存在失业风险，农户又不敢完全割断与土地的联系，只好家庭内部重新分工，农地经营以女性和中老年人为主，他们往往有心无力，使得劳动力不足而出现土地抛荒。
（五）农业补贴模式不能有效激励农户种地积极性
旧村按计税面积发放种粮补贴，目的是为了鼓励农民种粮、增加农民收入。但事实上前者被明显淡化了，种不种粮一个样，即便农地丢荒也可以拿到同样的种粮补贴，显然未能有效地瞄准目标群体，起不到导向性的作用。受访农户中认为农业补贴政策合理的为5人，占比12.5%；认为农业补贴政策不合理的农户为35人，占比达87.5%，对农业补贴政策的满意度普遍较低。
（六）土地流转不畅影响了土地资源的有效利用
旧村土地流转处于随意、无序、零散的状态，流转比例不高，且容易产生纠纷。在受访的40户农户中，有28位农户希望实现土地流转，占比70%，但这一流转意愿未得到充分实现，实际土地流转比例不足30%，并且基本上都是以口头约定的方式进行土地流转，以书面协议完成土地流转的比例不足五分之一。事实上，即便采用了书面协议，也都是由农户自己拟定的，条款比较简单、不规范，也没有征得村组的同意。
三、针对土地抛荒的政策建议
（一）加强基础设施建设，提高农业生产效率
应重点围绕“水、路”设施建设，改善生产条件，提高农业生产效率。在土地比较集中的区域，通过修整原有的农田水利设施（疏通沟渠）或新建蓄水池、水窖，能够基本解决当地的农业生产用水需求。同时，修建机耕道能够节省体力、节约时间，在当地呼声很高，在大量农地被抛荒的背景下，通过合并和改造田埂修建机耕道并不困难。事实上，上述基础设施修建并不需要政府全额投资，在调研中绝大多数农户都表示愿意集资甚至投工投劳，这不仅能确保建设项目顺利推进，更有助于道路、水利设施建成后，持续有效的管理和维护。
（二）解决农户后顾之忧，推进土地流转
由于农村社会保障体系尚不健全，非农就业收入不稳定，农户往往不愿意轻易放弃或长期转包自己的土地；同时，由于缺乏稳定的承包权、可靠的收益权，有剩余劳动力的农户也不敢多包地，无法实现适度规模经营。因此，一方面应当进一步完善社会保障体系，给农民同等的国民待遇，在农村建立类似于城市的社保制度，农民可以通过自己购买、加政府补助的形式享有与城市居民相似的社会养老保险和医疗保险；另一方面，需要建立有效的土地流转机制，发挥村级组织的服务优势，加强农地流转程序管理，保护流转双方的合法权益，同时降低农地流转的交易成本，鼓励农户有序流转农地，实现资源的合理配置和高效利用。
（三）调整政策目标，探索补贴新模式
受限于行政管理成本，难以直接瞄准种粮户，现行的种粮补贴实际已经变成了承包福利，这种“普惠制”在刺激农民种粮积极性上的作用并不明显，应当完善农业补贴政策，调整政策目标，探索补贴新模式和管理新办法。对旧村这种土层薄、坡度大、亩产低、生态脆弱的地方，“支持耕地地力”、“保护环境生态”和“推进粮食适度规模经营”比“鼓励农民种粮”更适宜作为农业补贴的政策目标。
参考文献：
[1]黄宗智.制度化了的“半工半耕”过密型农业（上）[J].读书，2006（02）：31-35.
[2]金星.新土地抛荒的经济学视角[J].农村经济，2013（03）：25-26.
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[5]吴新慧，孙秋云.社会学视野下的近年农村土地抛荒问题浅析[J].湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2004，22（01）：51-54.
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[10]詹琳.农村土地抛荒问题探析[J].湖北农业科学，2010，49（07）：1752-1754.
旧社会土地制度篇6
坚持以人为本，以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导。着力改善城市人居环境；坚持集约、节约、合理利用土地，优化区域发展布局，拓宽城市发展空间；坚持高起点规划、高标准建设、大力度推进，加快城镇化进程，促进全市经济发展和社会进步。
二、基本原则
坚持政府主导、市场运作、统一规划、分步实施、功能配套、成片开发的原则。
三、改造范围
市区“三片六区”。
四、改造期限
力争用3年时间完成。
五、组织领导
常务副市长和分管国土资源、城建工作的副市长任副组长，市政府成立以市长任组长。市发展和改革委、住房和城乡建设委、国土资源局、规划局、财政局、城投公司等部门主要负责同志为成员的市区旧城改造领导小组。领导小组办公室设在市住房和城乡建设委，住房和城乡建设委主任兼任办公室主任。
六、规划编制管理
会同市国土资源、住房和城乡建设、园林、城管等部门编制市区旧城改造专项规划和旧城改造控制性详细规划，规划部门根据《中华人民共和国城乡规划法》和《市城市总体规划》要求。按规定程序审批后，作为指导全市旧城改造的依据。依法需经听证、公示或提请村（居）民会议讨论决定的从其规定。
七、旧城改造用地
（一）依法收回的国有空闲地或者政府储备的土地；（二）依法征收的集体所有的土地；（三）通过购买或者产权置换方式收回原已确定土地使用权人的土地。
报市政府批准后实施。旧城改造中需要异地以公寓式还建安置的其安置住房用地优先安排。旧城改造用地供地计划和方式由市国土资源部门依法编制。
八、房屋拆迁补偿
拆迁补偿方式可以实行房屋产权调换或货币补偿，房屋拆迁实行自愿协商原则。供被拆迁人自主选择。具体拆迁与补偿安置问题，依现行法律法规执行。拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。
九、优惠政策
（一）旧城改造中的土地出让收益按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》国办发100号）规定执行。旧城改造领导小组根据每个片区的实际情况。
（二）旧城改造领导小组积极争取旧城改造项目享受国家旧城改造和棚户区改造政策。旧城改造项目相关税费减免依据现行法律法规和政策规定执行。
十、社会保障
旧社会土地制度篇7
关键词：城市建设；旧城改造；土地问题
0引言
我国城市建设一日千里，城市的规划整合程度、新兴建筑的不断崛起似乎已成为了城市经济发展的标志。而“旧城改造”这一概念的提出，无疑成为了各大城市缓和城建中最大难题――城市拓展空间需求空前巨大而土地资源有限这一矛盾的一种有效途径。
1城市旧城改造概述
近年来，由于房地产行业的兴盛及耕地保护政策的出台，城市建设中土地资源严重匮乏。在这种背景下，中国各城市逐渐将建设重点转向旧城改造。经过近十年的建设，大部分城市已初见成效，破旧平房群、旧工业区等被新楼区所取代，城市面貌大为改观。2011年西安市因旧城改造成效显著荣获中国城市民生成就最佳范例奖，成为我国城市旧改的典范。旧改为改变土地二元所有制起到了积极作用。
以深圳市为例，深圳市正式投入到旧城改造始于2004年10月28日《城中村（旧村）改造暂行规定》的，政府鼓励国内外机构通过竞标开发或参与城中村改造项目，据统计，2010年度共计有202个旧城改造更新项目上报至深圳市规划局。其中旧工业区、旧村居多的龙岗区上报数达到40%左右。深圳首批改造的25个项目于2009年底进入落实阶段，已为深圳市区提供了200万m2住宅用地、21万m2商务公寓、90万m2产业用房、21万m2办公、48万m2商业用地，总建筑面积397万，大大缓解了深圳市区城市规划中土地紧缺的问题。
2旧城改造土地问题分析
在各地纷纷加快旧城改造步伐的同时，实际工作中却是纠纷不断，被拆迁者与拆迁者之间矛盾不断升级，甚至引发了，严重影响了城市建设的形象与社会公共秩序。
这些纠纷的出现，其核心就是旧城改造中有关土地利益分配问题。笔者在多年的工作中发现，很多旧城区尤其是“城中村”改造中存在的主要问题有：
⑴土地形式混乱
由于城市建设的中心辐射作用，特别是像深圳这样的大型城市，旧城区的土地价值飞速提高。如罗湖区“金三角”片区在2009年开始整治时，“金三角”中心、布吉河沿岸等由于其特殊的地理位置（深圳市商业中心与金融中心），很多房屋在改造之前就早已产生了买卖关系，房地产市场已经非常活跃，其相应的土地使用权已转为国有土地使用权。
另外，据《中华人民共和国土地管理法》，建设项目一律要使用国有土地，只有村民用作宅基地或本村企事业用地才能使用村集体所有土地。旧改整治将旧村中多余土地进行开发后作为商品房出售，进行房地产开发必须将土地转化为国有土地才能进行产权出让，这部分土地势必转化为国有土地，而同时村民拆迁安置用地使用集体土地，大部分城中村土地所有还是集体所有的形式，造成建设规划用地混杂不堪的局面。
⑵相关政策落实不到位
根据我国土地《城市房屋拆迁管理条例》，在对旧城改造过程中涉及到的房屋拆迁等必须进行相应的补偿。然而，在实际的工作中，很多地方在开展旧城改造时，对被拆迁人的土地只是进行了一定数额的象征性的补偿，被拆迁人土地使用权无法得到应有的补偿，其原有土地产生的土地差价利益在一定程度上是从被拆迁人转移到开发商身上。这也是导致矛盾激化的主要原因之一。
⑶土地流转后续配套服务体系不完善
伴随着旧城改造过程，旧城区绝大多数固有居民被分流到了城市其他地方，其村民身份发生转变，纳入城市化的管理，当地建筑区域重新规划，医疗、保险等都将与城市居民得到同等待遇。但是，由于我国人口众多，旧城区纷繁复杂，旧城区、旧村土地流转时当地管理机构的部分管理程序、操作规范存在不完善的地方，政府、企业和农民三方行为无法具体规范，农民和涉农企业的利益得不到保障。土地、房屋产权合同签订、违约责任等问题也得不到落实。
3建议
我国大部分城市目前可开发新用地极少，据统计，目前深圳全市未利用地仅为4360hm2，仅占全市总面积的2.23%；深圳全市可进行旧城改造的总用地面积约为24000hm2，占全市总面积的12.3%（深圳市陆地面积195200hm2）。上述数据表明，旧城改造的前景是巨大的，也是必要的。
针对旧城改造中由于土地问题引发的种种矛盾，笔者提出下面几点建议：
⑴继续加强推行政府主导的城市重建模式，减少在旧改中对开发商过分的依赖。土地形式集中化，统一转化为国家所有，避免增加不必要的利益纠纷。
⑵对于既定的规章制度必须进一步落实到位，确立一定的监督机制，对细则进行完善补充，根据不同的城市特色推行不同的暂行办法，确保被拆迁人得到必要的、合理的土地补偿。
⑶建立具有最低生活保障、养老保险、合作医疗的多层次社会保障体系，保证一些旧城区、城中村居民在流转土地后老有所养、病有所医，解除其对于土地流转的后顾之忧。
⑷打破我国大部分城市旧城改造过商业化模式，增强政府的宏观决策主体作用，引入现代人居理念，集思广益，在社会、企业、政府等各方形成共识平台，既能缓和改造中的矛盾，又能形成多功能化的城市空间，提高城市品位与宜居度。
4结语
最后，在此基础上，笔者想补充一点。托斯托洛夫斯基曾经说过：“我们现在有的，你们将来都会有。而你们现在有的，我们永远不会有。”[]在很多城市的老城区（城中村），都还留有一个城市古老的习俗、风貌。在旧改的同时，将现代与传统完美地结合，才能继续传统特色的现代继承，走出一片蓝天。
参考文献：
［1］王淇．旧城改造运行机制研究[J]．山西建筑，2008，34(3)
旧社会土地制度篇8
关键词：增减挂钩；试点；周转指标；难点
中图分类号：tU98文献标识码：a文章编号：
引言
城乡建设用地增减挂钩试点是辽宁省国土资源“三个平台建设”的重要内容之一，自实施以来，为保障辽宁小城镇振兴用地，探索耕地保护和集约用地新机制，促进城乡统筹发展提供了操作平台[1]，得到了各级政府的接受和认可。但随着试点工作的深入开展，出现了拆旧复垦缓慢、变更调整频繁等问题，导致挂钩试点周转指标到期无法归还，严重制约了试点工作全面推进。从2010年开始，笔者一直参与增减挂钩试点拆旧地块土地复垦省级核实工作，通过梳理全省各地拆旧地块复垦情况，对增减挂钩试点应如何持续健康开展提几点自己的看法。
1全省增减挂钩试点工作进展现状
1.1项目审批进展顺利，增减挂钩试点基本实现省域内全覆盖
截至2012年12月，国土资源部共下达辽宁省城乡建设用地增减挂钩周转指标16.63万亩。从批准规模上看，呈现逐年递增趋势，2009年下达2.15万亩，到2012年增加为6.20万亩，反映出一方面国家对辽宁的政策性支持力度逐步加大，另一方面增减挂钩在全省试点推广需求迅速攀升。
从周转指标使用情况看，全省已批准增减挂钩试点项目共328个，下达周转指标16.65万亩；从拆旧复垦类型看，主要有农村居民点、废弃工矿、废弃盐田、废弃乡镇企业用地、水工建筑等，其中农村居民点整理规模占拆旧复垦总规模60%左右[1]。目前，实际完成建新面积10.44万亩，周转指标规模使用率为64%，实际完成拆旧面积4.51万亩。
1.2增减挂钩试点周转指标归还不理想
增减挂钩周转指标归还必需通过在规定时限内完成拆旧地块复垦任务来确认，一般为3年。目前，全省增减挂钩试点周转指标已归还1.05万亩，归还比例仅为10%，远低于计划归还目标。据统计，经过省级复核的增减挂钩试点项目共18个，能完全归还项目仅有1个其余项目均需整改或核减周转指标后才能完成归还。省级复核地块94个，总面积887.8443公顷，新增耕地面积845.2837公顷，复核确认耕地面积766.1082公顷。按照拆旧地块优先复垦为耕地的原则，显然无法全部归还。表现在一是一些地区在进行拆旧复垦时，未按照省厅批复地块进行实施，虽然复垦面积已经达到周转指标规模，但未批复的地块不可以用于归还周转指标，朝阳凌源市这种情况较为突出；二是项目实际实施范围超出立项批复红线，虽然超出部分在土地利用现状图中仍是建设用地，但因未及时落实变更手续，也不可以用于归还周转指标，辽阳、鞍山此类问题较多；三是一些涉及农村居民点复垦的地块需要在移民安置后实施，但实际操作中农户不愿意搬迁，造成无法复垦，沈北新区新城子拆旧地块和彰武县前福兴地乡拆旧地块便是这种情况，因此只能另选拆旧地块，重新走审批、立项、规划设计、组织招投标等程序，无形中增加了归还周期；四是一些涉及拆迁的砖瓦窑厂仍在生产，造成无法复垦，主要集中在铁岭县；五是一些复垦地块复垦效果不好，部分区域达不到设计新增耕地条件，不能按照耕地确认，此类问题各地普遍存在。
再从复垦类型上看，已归还地块中拆旧居民点13个，拆旧水工建筑1个，拆旧工矿废弃地80个，工矿地复垦效果明显好于农村居民点，主要集中在砖瓦窑和废弃堆场复垦，而能够拆旧复垦的居民点多数是早已废弃，位置偏远，无人居住，且部分已经复耕。
2制约增减挂钩试点周转指标归还的瓶颈
2.1制度缺失是根本原因
城乡建设用地增减挂钩是一项复杂的系统工程，需要国土资源、城市建设、财政管理等多部门配合支持，也需要完整的体制机制约束。而当前，增减挂钩试点几乎是国土资源部门在唱主角，从规划审核到地类审核，从项目布局到项目实施，都在国土一家操办，其难度可想而知。此外，制度的缺失直接导致一些关键问题得不到解决，例如增减挂钩参与主体如何明确权责？拆旧土地复垦资金如何保障、复垦土地质量如何评价？建新土地所获收益如何反哺农村？这样的增减挂钩试点不可避免出现项目仓促上马，造成建新已经完成，而拆旧进展缓慢甚至被迫停止的局面。
2.2认识上普遍存在偏差
城乡建设用地增减挂钩并不是简单的建设用地在空间上的置换，其本质是通过建设用地的重置，提高土地使用效能，优化城镇和农村布局，同时将建新所获土地收益补偿拆旧复垦所在地区，用于改善农村面貌、提高农民收入保障，最终达到城乡同步、统筹发展。也就是说增减挂钩的理想预期应该是实现城镇、乡村、农民三方共赢的状态，但目前来看，一些地区已经把获取建设用地指标作为增减挂钩实施的首要目标，对拆旧区立项以及土地复垦难度估计不足，形成了建新如火如荼，拆旧门庭冷落的态势，致使各项工作开展不力，出现了项目选址不合理、建设资金严重短缺、移民无法安置、土地权属无法解决等问题，导致拆旧土地复垦进展缓慢。因此，省国土资源厅于2012年紧急下发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，改进增减挂钩试点模式，全面实行先垦后用。笔者认为，增减挂钩试点无论是采用先用后垦，还是先垦后用模式，其核心在于建新拆旧的选择是否符合客观实际，拆旧复垦是否依据科学发展观，是否切实尊重农民意愿，维护农民土地合法权益，脱离这一关键问题，类似与河南周口平坟事件会不可避免再次上演。
2.3历史遗留问题处理难度大
目前，主要有两类问题难以解决。一是建新已经完成，但拆旧出现项目选址布局不合理，拆旧推进缓慢，需要调整拆旧地块的项目。尤其是农村居民点复垦占已经批准的试点项目比例很高，由于国家加大对物权法和土地管理法的宣传力度，拆迁居民维权意识逐年提高，其诉求不确定性很大，已签订补偿和安置协议的在实施阶段申请提高补偿标准和变更安置途径的现象很多，致使拆迁、安置、补偿和复垦等工作展缓慢。二是资金缺口大，无法按期完成复垦的项目。从全省范围内看，增减挂钩资金大部分来源于土地出让收入，而供地的节奏和时序常常受到国家宏观经济调控影响，用地单位等待、观望思想严重，建新区土地出让困难，土地级差收益回笼较慢，难以及时到位反哺拆旧区土地复垦工作。
3推进增减挂钩试点持续健康开展的对策
3.1加强顶层设计，构建增减挂钩试点新平台
一是开展增减挂钩试点必须坚持规划先行的原则。充分发挥规划的宏观调控作用，由政府组织增减挂钩试点专项规划编制，省级规划主要任务是合理分解增减挂钩指标，划定增减挂钩试点重点布局区域，重点类型，建新选址原则，指导拆旧复垦方向和时序，确定资金来源；县级规划的主要任务是落实增减挂钩试点建新、拆旧地块，提出工程和资金保障措施。
二是开展增减挂钩试点必须加强管理制度体系建设。大力推进政府主导理念，努力转变“重周转指标，轻拆旧复垦”的思想，成立增减挂钩试点管理和监督机构，研究制定先垦后用模式下项目管理、资金管理、土地级差收益、周转指标节余储备流转使用以及责任目标考核办法，明确各阶段责任主体的权利和义务。加强中介机构和基层队伍建设，提高增减挂钩从业人员素质，严格规范拆旧复垦技术标准。开展增减挂钩储备金制度试点，研究社会资金参与增减挂钩试点新模式。开展增减挂钩试点后评价研究，总结成型经验，加以推广。
三是按照新形势要求，加快历史遗留问题消化处理。加大省级技术复核力度，彻底摸清各地归还能力。能够通过整改完成的项目，适当延长周转指标归还期限；无法整改归还的项目，采取核减指标、撤销的方式处理，建新已经使用的，考虑纳入地区新增建设用地指标。
3.2深入贯彻以人为本，倡导可持续和生态文明理念
增减挂钩试点必须贯彻可持续发展的理念，从生产能力可持续性、生态环境可持续性、经济可行性、社会可接受性、工程设计合理性和运行管理机制的科学有效性等方面进行全面评价[2]。建新拆旧区的选址必须与区域发展协调，避免重复建设，例如盘锦地区拆旧区应优先选择油田废弃用地、盐田废弃地，矿山城市拆旧区应优先选择矿山废弃地，此类增减挂钩土地复垦以恢复土地自然景观功能为主，而与生态移民工程、淘汰落后产能工程（如砖瓦窑、破产企业等）结合项目，以及城乡结合部居民点拆迁地块，应当以实现降低周边耕地破碎化程度，达到相对集中，促进规模经营为主。项目的可行性必须围绕社会接受程度展开，实施项目必须由可用资金来定试点规模。农村居民点拆迁必须按照经济可行、生态适应、社会接受的原则进行，让农民充分参与，真正体验到增减挂钩试点带来的实惠。
3.3与农村土地整治有效结合，发挥增减挂钩最大效益
把增减挂钩试点纳入农村土地整治大平台上，积极探索具有区域特色的田、水、路、林、村五位一体的农村土地综合整治模式，不仅可以通过统筹各类涉土、涉农资金集中使用，解决拆旧复垦资金难的问题，综合发挥各项资金的叠加效应，又能够使增减挂钩试点的效益最大化。应以中心村为圆心，有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结构“散、乱、差”的局面，形成集聚效益与规模效益，循序渐进，逐步实现农民居住向中心村镇集中，最终达到土地利用空间的优化，构建城乡一体宜居格局[3]。
参考文献
[1]靳洪武，杨忠臣，高春阳，基于挂钩政策的辽宁省农村居民点用地整理模式研究，国土资源，2013年第4期.
旧社会土地制度篇9
关键词:张家口市旧城区改造思考设计理念
在旧城区改造中，一些城市取得了较好的综合效益，解决了城市问题。但更多的城市旧区改造的成效却是差强人意的。一方面，在改造中取得一定经济效益，另一方面，却未能创造出好的城市环境和社会关系，甚至出现破坏环境的现象。我通过运用城市设计理念，对我市旧区改造在理论上有以下几点思考，并相应地提出解决问题的思路和方法。
一、旧城区改造的目标：合理使用土地和优化功能配置
城市旧城区之所以要改造，并非仅仅是房屋破旧，而是有内在的城市发展综合需要，因为历史形成的城市土地使用状况已不适应现代化城市发展的客观要求。在城市中，中心区一般是供商业、服务业、金融业及容纳必要的交通和市政设施之用。一般的工厂与大量的居民不宜在此多占用宝贵的土地，因为商业服务设施区位的确定，一方面受城市总体发展需要的确定，另一方面受利润及使用者对土地评价的制约。利润与商业经营关系密切，而土地使用者对土地的评价则取决于交通情况和人口分布。商业服务设施集中于城市旧区中心，易形成规模经济效益，商业服务业利润高，有能力支付中心区的高额地租。住宅选地则主要考虑两个因素，即对某一地段的效用评价，如方便程度、环境质量、可能获得的多种就业机会、生活费用等，以及商品经济条件下的家庭收入制约。在住宅商品化条件下，中下等收入的家庭难以负担中心区昂贵的房租，只能转移到市内较低租金的非中心区域或郊区新镇。工厂需要交通便利，靠近劳动力聚居地，但从单位用地所产生的工业利润低于商业利润，也不可能支付昂贵的地租。显然，市区以及郊区更适宜工厂的发展，那里地价较低，空间回旋余地也大，不像市中心那样拥挤、密集。城市中心地区各类不同用途的土地的合理分布与使用，既受城市总体发展的制约，也是土地级差地租分配的必然产物，这样将有助于发挥城市土地的最大经济效益。不难理解，改造危旧房屋并不是旧区改造的着眼点，而是突破口，即通过旧区改造调整原来城市不尽合理的用地结构，发挥土地使用功能，实现地产最大价值。
城市旧区中心商业利润高，但这里人流密集，交通量大，而平面空间十分有限，尺土寸金。通过旧区改造把目前我市中心交通以平面空间利用为主、商业和居住以低多层空间利用为主的土地利用模式，改变为多层面交通，多层高层空间容纳商业活动和居民。为此，须在旧区改造中引进多用途、大空间的建筑综合体概念和多层交通面概念。这种概念在一定程度决定了城市的空间、形态、景观和环境，这是人们在旧区改造中运用城市设计首先要认识到的。
二、旧城区改造产生的变化
城市旧城区改造的结果势必引起诸多方面的变化，如旧区的功能、土地使用、服务实施、空间景观环境、社会网络等。这些方面的变化，有的是原动的，即为改变现状而需进行改造更新的，如原来衰退的城市功能，低效、不合理的土地使用等；而有的是被动的，如社会网络、景观环境（环境的改造有时也是原动的）等，这些方面的变化是由于对旧区其他方面的改造而随之引发的，但即使是被动的变化还是要顺应城市的发展，也应在规划的控制中，即要符合既定的改造目标。旧区改造中产生的变化除前面谈到过的土地以外，主要还表现在环境、社区、服务等三个方面。这些变化是可避免的，把握这些变化的特征是进行城市设计的基础，也才能为城市设计提供合理的价值取向及设计方向选择的正确依据。
1、环境
旧区改造必然改变城市环境。从科学、合理的角度出发，环境的变化必然要符合规划改造目标，要为改善城市环境带来新的效益。
首先，改造拆除旧建筑而建起新建筑，一般说比旧建筑更合理、更现代化，形体环境更美，既满足建设和规划的要求，也保证居民对社会生活和物质生活的需要。其次，改造前的旧区的空间利用率低下，建筑层数较低，建筑密度大，居住条件低下。改造后，建筑容积率提高了，空间的使用率也高了，同时更灵活地利用空间，一方面提高了居住容量，另一方面也改善了居住条件。
在旧区改造中也存在着某些矛盾。如高层建筑就是一例。高层建筑作为旧区改造的有效解决途径已被许多人接受和认可，因为它在很大程度上提高空间的使用度和节约用地，这是其最大的优势，但高层建筑的运用也面临着各种困难。
首先，改造选择向高层建筑发展需要安排为住宅、办公楼等服务的各种机械设备，增加建筑建设费用和运行、保养费用，加重使用者的负担。高层建筑能源消耗量大，使用者为保持舒适的生活和工作环境，要付出较多的能源费。高层建筑的管理较复杂，管理人员也较多，使用者承担的管理费也多。其次，高层建筑中人们的日常社交活动，局限在过道、走廊和乘电梯的时候。人际活动少了，易造成住户的孤独感，又不利于发展邻里关系。一般地说，当前的建设是面向市场的，由于规划和设计人员不易掌握新住户的来源，城市的建设往往造成他们与周围社区和邻里之间联系不便，导致与旧区比较来说邻里关系较松散。
可见，在城市环境的改造过程中，存在着有利和不利的两个方面。如何充分利用有利的因素，避免不利的因素则要针对不同的处理对象，不同的目标选择，具体情况具体分析而定。
2社区
大规模的城市改造的后果之一是瓦解城市的老社区和组建新的社区。
老社区具有潜在的社区传统，有非正式的社区组织，起着社区的职能。老社区建立在家庭联系和私人交情基础上的牢固的社会网络，有的已经经历了好几代人的时间。这种社会网络所产生的内聚力，导致社区内和谐生活，人们的行为规范有约束力，又充满互助互利的种种乐趣，尽管其中也有矛盾。通常，新社区的居民或人员来自不同的地方，大多数属于非相近阶层，他们过去不熟悉，没有接触过也没有邻里情。因此，建立新的社区邻里关系是需要一定的时间，但很不容易，特别是在缺少增进市民交往的公共设施的情况下更难。当然，这其中也是社会发展的问题。因社会公共保障加强了，居民居住水平提高了，相互依存的需求也减少了……等等。
因此，如何尽快有效地去建立新社区的社会网络关系，就需要规划师、设计师和市民的共同努力。
3服务
旧社会土地制度篇10
一、农村空闲宅基地不断增多的原因
（一）村民封建迷信思想严重。原有村庄因无统一规划，宅基布局乱，房屋间隔小，出路狭窄，许多农民相信“出门冲墙，心灰意凉”、“茅房对厨房，倒霉不吉祥”等封建信条，或听信风水先生“宅大招财，路宽出官”的胡言乱语，便纷纷外出寻找“风水宝地”。加之富裕起来的农民有求宽敞、讲美观、图方便的思想，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一筹或“想致富，临公路”的狭隘心理。
（二）部分地方村镇规划不完善。一些地方长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房要整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。加上建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地自然就不断扩大。
（三）节约用地意识不强。《中华人民共和国土地法》明确规定，农村宅基地应归集体所有，农民只有使用权，任何单位和个人不得私自转让或买卖。但由于宣传贯彻不到位，造成农民对土地公有的法制观念非常淡薄，一些人片面认为土地是集体的，如能用来建房就变成了自己的，就千方百计多占宅基地，甚至将承包的责任地当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房。
（四）审批制度不健全。许多土地执法人员由于法律意识不强，碍于情面或迫于压力，不是依照《土地法》及有关法律法规要求办事，而是丧失原则，，随意审批，致使一些有钱大户买通国土干部挑地乱建房，头面人物仗势欺人霸地多建房，平民百姓请客送礼争地抢建房，造成对住宅管理的失控。
（五）旧宅基地纠纷多。一些农民的旧宅基地，或是祖传下来的，或是与人对调的，大都不很规则，因采光、通风、排水、出路等实际问题，很容易与左邻右舍发生矛盾，造成人际关系难以相处。翻建新房时，高了惹人闲言，遭人记恨；低了对己则不利，心里别扭。倒不如弃旧图新，在村外找处新宅基地建房，省心省事，悠闲自得。
农村空闲宅基地不断扩大，不仅浪费了有限的国土资源，加剧了人多地少的矛盾，而且助长了无政府主义思想，给我们社会增添了不安定因素，当前已到了非治不可的地步。
二、对农村空闲宅基地进行合理开发，应从以下几个方面入手
（一）改造旧宅基地。农民在申请建房时，应将原有宅基地交由集体统一支配使用，以旧换新。对收归集体的旧宅基地，结合地形、位置、土质等实际情况，或用于批给其他农户，做宅基地建新房；或进行复耕，发展农作物。这样既体现了宅基地归集体所有、农户使用的原则，又可充分挖掘土地利用潜力，达到节约土地的目的。
（二）引导农民合理有序向中心村镇发展。有关部门在进行村镇规划时，应结合小康村建设，将农村住宅纳入规划范围，科学设计，有序建房，积极引导农民向集镇化、规模化方向发展，以避免耕地被无端浪费。同时，要帮助农民将房屋建造得更加合理、实用，防止今天建明天拆，劳民伤财。
（三）健全审批制度。国土职能部门与村委会相结合，建立健全各项用地审批制度，严格执法，按章办事，本着“先批后建”的原则，对未经审批强行占地建房者，应依法从严处理。同时，要加大对《土地法》的宣传力度，提高人们的法律意识，让农民自觉珍惜和节约每一寸土地，使有限的土地资源最大限度地造福于社会。
（四）实行有偿使用。在不违背《宪法》、《土地法》和不增加农民负担的前提下，按照每户只能有一处标准住宅的原则，对宅基地实行“有偿使用，按宅收费，以质论价，多占多交”。然后再以补偿金的形式返还给农户，让少占的人得利，多占的人吃亏，利用经济手段进行调节，以遏制农村宅基地不断扩大的趋势。