金融安全政策篇1
目前,起源于美国的“次贷危机”,已经演变成一场席卷全球的金融危机,在金融危机阴影正在向更广的地区逐渐蔓延的情况下,世界各国政府纷纷展开进一步救援行动,纷纷出台救助方案,加大财政支持力度,力图力挽颓局,抗击不断升级的金融风暴.我国党中央、国务院也决定投资4万亿撬动内需,以应对国际金融危机,刹住中国经济下滑的态势,保证适度的增长速度。这一重大的战略举措给不景气的世界经济带来曙光,也给显现出衰退端倪的中国经济注入了强大的兴奋剂。再加上由此拉动带起的民间投资,在两年间将有共12万亿资金进入国内建设市场。这笔庞大的国内投资是建国以来罕见的。而运用好这4万亿资金,4万亿元投资能否安全到位?投资管理部门如何加强反腐防腐,确保国家和人民财产安全,确保重点工程投资管理部门官员勤政廉政?则是很多人关注的焦点。
二、金融危机下政府投资安全策略
1.切实转变政府职能
目前我国在转变政府职能方面存在的问题仍然很多,这也将直接影响到4万亿投资的效率和安全,只有政府职能由经济建设型向公共服务型转变,政府投资结构才会趋向合理,投资决策才能更加科学,投资管理才会不断加强,投资效率也才能不断提高。从提高政府投资效率出发,与转变政府职能紧密联系的一项举措,就是必须划清政府与市场的边界,明确确定政府的投资范围。政府投资是一个涉及面广、政策性强的投资活动,必须遵循三大财政原则:一是国不与民争利原则。凡是微观主体有能力投资的竞争性、盈利性项目,政府应坚决退出。二是广受益原则。凡是受益对象为广大公众,能够满足众多社会成员需要的公益性投资项目,政府必须全力承担。三是民主决策原则。市场经济投资的基本原则是“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。而政府投资的决策主体是政府,但其资金来源是全体纳税人,受益者则是广大公众,最终风险承担者也是广大公众。因此,政府投资的决策与受益和风险没有直接的联系,很容易导致软约束,最有效的办法只能是“阳光作业”、民主决策,不然,很难保证政府投资的合理性。
2.合理确定政府投资计划
作为对经济社会发展具有长远影响、规模庞大的政府固定资产投资,如果没有一个科学合理的计划,其结果一定是盲目投资,效率低下。目前,我国的政府投资由于部门分割、资金分散,缺乏统一计划,主观随意性很大。加强政府投资管理应从计划入手。加强政府投资的计划管理,必须把握以下几个方面。(1)政府投资必须考虑经济社会发展需要和财政供给能力的平衡,合理确定动态的政府投资计划,保障政府投资的规模效率。(2)在合理界定政府投资范围的基础上,凡是政府性投资,都应当纳入统一的政府投资计划。只有这样,才能对全部政府投资进行统筹安排,改善政府投资结构。(3)建立政府投资项目储备制度,除少数特殊的或紧急的公共投资项目外,大多数政府投资项目都要在综合评价的理念基础上进行综合评价和打分排序,以最终确定各政府投资方案的优先级别。
(4)在政府投资计划安排中,明确政府投资可持续发展准则。即将是否有利于区域生态环境改善,是否有利于经济发展与自然环境和谐,是否有利于满足居民的公共需求作为政府投资可持续发展原则的三个具体标准,并将政府投资逐渐从“经济效益型”向“社会、经济与生态的综合效率型”转变。(5)因地制宜并量力而行地处理好“前瞻”型公共基础设施投资问题。既要充分考虑公共基础设施不断增加的要求,防止公共基础设施投资不足,又要防止投资过分超前,导致长期“闲置”或利用率太低。
3.完善政府投资决策机制
有效控制政府投资决策失误主要有两条途径:(l)实行决策、执行和监督分离。行业主管部门与建设主管部门负责由投资主管部门、政府和人大决策后的建设实施工作。待成立统一的外部专业监督机构后,即可实行人大、政府和投资主管部门分层决策,行业主管部门和建设主管部门联合执行,以及专业稽查和行政监察协同监督的政府投资管理“三分离”体制。这样可以限制各有关部门的权力,减少寻租的空间。(2)健全项目决策程序。项目决策过程中,相关机构和公众在项目决策中所起的作用分别为:受益或受损人群以及其他公众,通过听证和公示等途径,表达自己对公共产品的选择偏好;咨询机构本着客观科学原则,在认真调研基础上,对项目提出单位委托的项目进行可行性论证;评估机构站在客观公正的立场上,对咨询机构提出的可行性论证报告进行独立评估;投资管理机构和国务院从有利于维护和增进公众利益的原则出发,对项目进行初步决策;人大受公众委托,作为公众利益的代表,对重大项目进行最终决策。项目决策程序为:项目提出单位或使用单位经过调研,并委托中介机构进行论证后,向投资管理机构提出项目;投资管理机构委托中介机构对项目咨询论证结果进行评估,同时召开受益或受损人群、专家、相关部门管理人员共同参与的听证会和专家评议会,并向社会公示,听取意见;投资主管部门在综合咨询评估意见、听证意见、公示反馈意见的基础上,决定项目是否可行;特别重大的项目,由投资主管部门或政府初审后上报人大决策,人大审议通过则交建设单位实施,不通过则取消或继续论证。
4.灵活选择投资方式
对于纯公共产品的供给只能由政府直接投资,但对于一些准公共产品和其它经营性产品领域政府完全可以引入私人资本,而政府可以加大投资补助和贷款贴息力度来对社会投资活动进行调控。政府根据产业政策、区域政策、技术政策和落后地区开发政策,对下一级政府和企业投资的公共基础设施项目、公益性事业项目、国家鼓励的技术研发和产业化项目、农村基础设施项目、落后地区基础设施项目等,进行一定数额的投资补助和对上述项目中的企业贷款给予适当贴息。通过补助和贴息鼓励非政府性资金向上述领域投资,充分发挥补助和贷款贴息的引导作用。除此之外,政府还可以采取多种手段有效利用社会资本。比如说大力推行各种项目融资模式,如特许经营Bot/ppp及其演变形式如Boot、Boo、Bt等,由政府与私人签订长期协议,授权其在特许期内建设、运营、和管理基础设施或公用事业项目,向用户提供服务并收取适当费用,由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本,并获得合理的回报,特许期满后项目移交政府。对于己建成的政府投资项目,具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权,以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施当中去。
5.推行政府非经营性项目的代建制。
对非经营性政府项目实行“代建制”,即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责学校、公园、体育场馆、博物馆、城市桥梁、道路等公益性设施建设。要求“代建”单位严格控制项目投资、质量和工期。项目建成后,由政府组织对建成项目验收,合格后,交给使用单位。这种办法既有利于降低非经营性政府投资项目工程造价和运营成本,大大提高公益性设施的效益,使有限的资金发挥最大的作用,也可以使政府公共事业部门从繁重的微观项目建设管理事务中解脱出来,而把主要精力放在宏观规划、管理、监督、协调工作上,提高管理效率。目前,要进一步完善代建制,需要做到以下几点:(1)确立代建单位的法律地位。明确代建单位在国家基本建设程序中作为建设方的法律地位,并使之成为独立承担责任的法人。只有这样,在项目建设管理过程中才能得到建设管理部门如发改委、环保、质检等方面的认可。(2)界定代建项目类别。除了建设任务较大,且具备一定专业人才和管理经验的部门如交通、水利部门,以及公安、安全等性较强的部门可哪常设基建机构外,其他政府部门的政府投资项目,均通过公开招标方式,择优选择符合条件的代建机构。(3)通过竞争程序产生代建单位。代建制旨在解决项目管理单位的专业知识和管理经验不足及激励机制和约束机制不健全问题,通过市场竞争方式选择代建机构,才能比较好地选择有实力的代建机构,同时形成一定的激励机制与约束机制。此外,对代建单位的代建内容、代建经费来源(包括取费标准)、奖惩办法、风险分担与规避、代建单位的资质管理等,应有明确的政策和法规。同时,有关代建的协议、合同等,也应有规范性的示范文本。
6.完善政府投资监督稽查机制
(l)强化投资决策部门的内部监督。政府投资管理部门内的行政监察机构负责所在部门投资决策阶段,包括政府投资计划制定、投资项目咨询论证、评估、听证、项目决策等环节的监督。要有效发挥行政监察机构对投资决策的监督职能,必须对投资决策程序、相关人员的权责等制定完善的和明晰的规章,使行政监督具有可操作性。(2)应建立专业的外部监督机构。政府投资管理尤其是在建设实施阶段的管理涉及环节多、技术性强,具有较强的专业性,仅依靠一般监督机构如审计署等,无法进行有效的监督,再加上我国政府内部监督由于种种制度原因不很得力,人大对政府投资的监督又不专业,所以建立一个独立于政府投资管理部门的专业外部监督机构十分有必要。(3)建立健全政府投资项目的社会监督机制。在建设政府投资项目过程中,公众和政府是委托和的关系,因此政府投资项目建设全过程必须要接受公众监督。目前,我国公共参与监督政府投资决策、建设、验收、使用等环节的监督还有待加强,决策单位和建设单位以涉及经济安全为由拒绝公众监督的事清时有发生。无峰从对公众委托负责还是防止腐败角度,在我国都应该大力推行社会监督,畅通公众、媒体监督渠道,改进监督形式(4)对政府投资项目实施事前、事中、事后全过程监督,重点建设项目后评价制度。发达国家和地区非常重视对政府项目的全过程监督,在项目建设前通过媒体或者召开听证会向公众征求意见,向专家征询可行性建议;在项目建设过程中,相关监督主体对招投标管理、合同管理、财务管理进行监督;项目竣工后对建成项目实施后评价制度。
金融安全政策篇2
内容摘要：2009年2月，刘家义审计长在国家新闻办举行的新闻会中指出：审计监督制度是维护国家经济安全的重要工具，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。本文在免疫系统论的理论框架下，对政府审计维护国家经济安全的指导思想进行总结，并从六个方面系统论述了在目前经济环境背景下，政府审计维护国家经济安全的具体内容。
关键词：政府审计国家经济安全财政审计金融风险可持续发展
研究背景
国家经济安全是指在开放条件下国家的经济发展、经济利益不受内部或外部威胁和侵害而保持稳定、均衡和可持续发展的状态和能力（郭秀琴，2006）。其中国家财政安全、金融安全和国有企业安全是目前我国国家经济安全的核心内容。我国在2006年修订的《审计法》中明确规定，政府审计在维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展方面具有重要作用。根据公共受托理论和“免疫系统论”的观点，政府审计在促进国家经济安全运行中具有重要的保障、监控、预警和保护的作用。因此，政府审计维护国家经济安全具有理论基础和制度基础，日益成为政府审计内容的重中之重。
政府审计维护国家经济安全的指导思想
政府审计与国家经济、社会是不可分割的统一体，是国家内生的时弊揭露、政策预警、提前预防的“免疫系统”。随着审计功能外延的不断拓展，我们发现，审计要更好的发挥其“免疫功能”，需要改变传统的审计理念，树立宏观意识。调整审计视角，力求“站的更高，看的更远”，成为国家宏观决策的参谋和助手。因此，政府审计部门在工作中应大力倡导“宏观着眼、微观入手”的理念，从微观审计和调查项目总结出带规律性、普遍性、政策性的东西，从宏观层面提出符合国家政策、具有操作性的审计建议，实现审计结果从微观到宏观的转化，提升审计成果的层次，将政策层面的完善作为维护国家经济安全的首道“防火墙”。这也是实现政府审计维护经济安全的重要保障。
政府审计维护经济安全的具体内容
（一）通过财政审计促进公共财政框架体系形成并进入良性运行状态
作为一种分配关系，财政本身就是经济体系的一部分，财政安全问题往往是社会经济风险的最终承担者，同时也是经济安全的重要组成部分。随着公共财政制度的完善，财政审计监督范围应当覆盖政府财政活动的全过程，因此，在目前工作的基础上，将重点做好以下几方面的工作：
1.财政审计内容的全面化、纵深化发展。参考国外的发展经验，财政审计的内容往往经历了从国家财政预算执行审计，到综合财政收支的动态审计，再到更广泛意义上的公共行为和公共服务审计的变化历程。反观我国目前财政审计的实务正处于由第二阶段向第三阶段过渡时期。因此我们应当在现有基础上开展全面预算审计，将政府财政部门、税务、海关、国库、接受补助的下级政府和固定资产投资项目等财政资金活动都作为审计的对象；围绕公共财政预算、社会保障预算、国有资产经营预算三大重点环节开展审计。通过财政审计对财政资金的流向进行全方位的监督，保证财政政策的有效落实。尤其是针对财政管理中的法制性不强，初次分配和再分配不规范，预算的透明性、收入的完整性、支出的公共性等问题进行重点关注。
2.财政监督的关口前移至财政政策的制定环节。目前审计工作重点是各级政府和预算单位对国家财政政策的执行结果的真实性、合法性监督和评价，侧重的是事后审计。但是在大量的审计工作中我们也发现，当部分财政政策本身存在不合理或者低效益的问题时，事后监督对经济安全产生的维护作用是相当有限的。财政政策的合理性对我国经济发展和产业结构的调整起到直接的影响作用。因此政府审计应当从预算执行结果的审计出发，逆向追溯至预算执行和预算编制过程，将对财政收支和预算的审计扩展到编制、审查、批准、执行、调整和决算等环节，从源头上遏制低效能的财政行为。
3.关注财政风险，增强政府审计预警功能。基于传统认识，人们认为政府是不会破产的，因此也不存在财政风险。然而2008年席卷全球的金融危机却使冰岛面临“破产危机”，这使财政风险得到广泛关注。在我国计划经济向市场经济的转轨过程中，各种经济领域的风险在财政方面集中体现，政府不仅要承担公共财政的职能，还要负担市场的风险，如失业问题。各种经济风险外推至财政领域，而由于财政风险隐蔽性特征，往往不能及时被识别。由其引发的连锁反应，不仅会带来经济损失，还会给国家政治和整个社会带来影响。因此政府审计要维护国家经济安全，必须把审计视点追溯到对财政风险的评估环节，通过对各种财政风险影响因素的识别和评价，对财政政策的经济后果进行预测，防止重大损失的发生，维护国家财政安全。
4.财政资金绩效审计是政府审计发挥建设性作用的必由之路。绩效审计是目前国外政府审计发展的重要趋势，结合我国政府审计发展的规律和经济环境的现状，加强对财政资金的绩效审计也是提高政府效率，有效利用政府资金，维护国家安全的重要内容。通过绩效审计，不仅关注财政资金使用的真实合法性，还要进一步关注财政政策及其执行结果的效率效果性。不仅要通过审计监督挖掘财政活动的违法违规行为，也要指出决策不当、损失浪费等低效益现象。尤其是针对重要支出和项目，需要对其进行全过程监督，对资金的管理和运用的经济性、效率性、效果性客观评价。通过开展绩效审计，促使政府有计划对待资金使用问题，促进提高财政资金使用效益，推动社会和谐发展；充分关注资金使用的经济效益、社会效益和生态效益，实现政府审计的建设性作用。
（二）通过政府审计关注金融领域的“风险、管理、效益”
无论是亚洲金融风暴和南美金融危机，还是2008年美国爆发的波及全球的次贷危机都充分证明，金融安全是保证国家经济安全的“防火墙”，金融环境的不稳定性将会对国家的经济产生剧烈的震荡。因此，加强对金融机构的经常性监督，揭露金融机构在“风险、管理、效益”方面存在的突出问题，对于维护国家金融安全，保证宏观经济政策正常发挥作用和保障宏观经济的正常运行具有重要意义。
1.有效发挥政府审计对金融风险的“减震”功能。基于金融风险的敏感性和特殊性，政府审计对金融风险一直持关注态度。经济社会的快速发展，尤其是国际金融环境的巨大变化，使得金融风险出现了很多新的变化。例如，财政风险和金融风险的“连带性”增强。由于央行放贷资金的财政化倾向，部分金融风险向财政风险转移；由于债务依存度和国债偿债率偏高，部分地区财政出现吃紧，存在大量隐性债务。这些风险一旦触及，则将会给国家经济带来巨大的震荡。因此，为了适应金融风险的新的动向，政府审计工作应当把对风险的关注和评价作为审计的重点之一，紧扣国家当前经济运行中的热点和风险聚集点深化审计工作，通过事先科学预警和有效防范减少金融风险对国家经济安全带来的冲击。
2.完善金融监管系统，建立高效的金融安全防范体系。目前的金融审计重点是对金融机构的财务信息的真实性审计，审计结果侧重于对微观层面的问题发现。但是，国际社会的金融市场失灵的现象提示了金融监管问题的重要性。有效的金融监管可以限制和消除金融市场的不利于市场运行的因素，维持市场的相对稳定，保证市场参与者的合法权益；更重要的是，可以从宏观经济角度保证金融市场机制的健康运行,进而保证整个国民经济秩序的正常运转。通过金融审计，不仅要揭露出金融机构或者监管机构的财务问题，更重要的是要研究其监管方式、监管理念等问题，从制度层面为完善金融监管体系提出参考性意见。通过监管体系的健全，从宏观管理层面加强对金融领域的调控和管理，充分高效发挥其监管职能，有效维护金融安全乃至经济安全。
3.加强金融机构监管绩效审计，建全完善监管绩效的评价体系。监管机构在履行监管职能的同时也面临着监管绩效的问题，监管目标的错位、监管成本过高、监管评价缺失直接影响到监管的效果。目前政府审计对监管机构的审查主要侧重于资产真实性、业务合法合规性的判断，对其监管行为的经济性、效率性、效果性少有触及。现行的监管体制存在着机构臃肿、人员众多等导致直接成本增加的问题，很容易形成监管重叠和监管真空，直接影响到监管力度。各监管机构之间政策与利益的协调成本较高，尤其在涉及责任追究环节存在纠纷。分业监管也在一定程度上限制了银行、证券、保险等金融机构之间的业务渗透，限制了金融机构规模经济发展，而造成了间接损失。因此政府审计应当关注监管绩效问题，通过监管资源投入、监管机构的运作和监管实施结果的评价对监管绩效问题进行系统评定，为监管机构提高监管效能，实现对金融安全的保障功能。
（三）突出企业审计“质量、责任、绩效”主题
在我国市场经济背景下，国有企业与政府之间存在着特殊的关系，国家通过“软预算”实行对企业的控制和管理。加强企业尤其是对国有企业的审计监督，是政府审计应负的职责，也是维护国家经济安全的重要内容。
1.关注国企改革中的机制，为推进国有企业深化改革献计。伴随着我国国有企业的改革，我国解决了改革中很多现实问题，但是在国有资产管理体制改革、现代企业制度建立、经济发展方式转变等方面仍面临许多深层次的矛盾。根据国有企业改革发展的需要，作为我国经济社会运行的“免疫系统”，政府审计应当逐渐从对企业微观的、具体的问题查处中摆脱出来，通过审计结果从深层次上探索阻碍国有企业科学发展进程中的各种机制性问题，针对问题的成因和影响因素思考完善国企改革的措施，为科学建立国有企业宏观调控体系出谋划策。
2.强化企业的风险管理和绩效评价，助其实现可持续发展。我国企业发展到现阶段，经过多年的努力在强化管理、推进创新、国际化竞争等方面取得了显著的进步，但是在主业不清、自主创新能力弱、社会责任履行不到位等方面仍然存在隐患。这不仅影响到企业自身效益的提高和长远发展，也不利于国有资产的保值增值。因此在新的时期企业审计加强风险管理，更多关注企业发展的目标和战略，从经营风险、治理结构、投资状况、内部控制、风险管理、信息系统等方面系统、全面地检查和评价企业的经营管理活动。在审计中，尤其要引入企业价值观，更多关注企业可持续发展能力，提高对会计信息的绩效分析水平，查找影响绩效的关键性因素，评价资源利用的经济性、效率性和效果性，切实提高国有企业经济绩效和国有资本运行效率（张莹，2009）。
参考文献：
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3.秦荣生.深化政府审计监督完善政府治理机制.审计研究，2007(1)
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5.刘英来.政府审计如何发挥建设性作用研讨会综述.审计研究，2008(3)
金融安全政策篇3
关键词：资本项目开放；金融安全；金融危机
中图分类号：F831．6
文献标识码：a
文章编号：1006－3544（2006）03－0011－03
一、金融安全的内涵
关于金融安全的定义，理论界不尽相同。李扬（2000）认为，金融安全是把金融控制在爆发金融危机临界点之下的一种合理状态。梁勇（1999）认为，从国际关系学角度看，“国家安全”是对国家核心价值的维护，而金融安全从本质上就是对金融核心价值的维护，既包括维护价值的实际能力，也包括维护公众对这种核心价值的信心。对金融核心价值的内涵可从三个层次理解：首先，金融核心价值是金融本身的“核心价值”，也就是金融本身的稳定和金融发展的安全，主要表现为金融财富的安全、金融制度和金融体系的稳定、金融运行的稳定；其次，金融核心价值是受金融因素影响的国家核心价值，这等于把金融的正常运行与发展看成是对国家安全的有力支撑；最后，应将金融核心价值看成是金融的安全，即在国际经济金融格局中，一个国家控制本国金融体系、驾驭金融运行的能力。因此，金融安全就是对上述三个层次的金融核心价值及相应的国民信心的维护。
从全球角度来看，金融安全对发展中国家尤为重要。英国著名学者苏珊・斯特兰奇认为，政治经济中使用的权力有两种，一种是结构性权力，另一种是联系性权力。所谓结构性权力，就是决定办事方法和制定游戏规则的权力，或者说是构造国与国之间、国家与人民之间、公司与国家之间、企业与企业之间等各种关系构架的权力；所谓联系性权力，即依靠某种权威使别人做他本来不愿意做的事情的权力。苏珊认为，在国际政治经济关系中，结构性权力主要有四种：对安全控制的结构性权力、对生产控制的结构性权力、对金融体系控制（或信贷创造与分配控制）的结构性权力、对知识创造控制的结构性权力。这四种权力相互依赖，相互促进。可见，就金融领域而言，谁掌握了金融结构性权力，谁的金融安全度就越高，在国际金融关系中获得的利益就越大。
二、资本项目开放与金融安全的关系
（一）资本项目开放对金融安全的影响
1．资本项目开放与金融危机
资本项目可兑换对金融安全的影响集中体现在它对金融危机的影响上。金融危机与资本项目可兑换是相关的，即资本项目开放的同时，金融危机发生的可能性会增加。资本项目开放对金融危机有一定的催化作用。
（1）国际资本流动规模与金融危机有一定的联系。一般而言，资本的大量流入将导致一国的实际汇率升值。在固定汇率下，为维持汇率稳定，中央银行必然会对流入的外国资本进行干预，在外汇市场上以本币购买外币，这种干预将引起本币货币供应量的增加和通货膨胀，并最终导致实际汇率的升值；在浮动汇率下，资本的流入将同时引起名义汇率和实际汇率的升值。由于金融市场的调整往往比商品市场的调整更为迅速，易造成汇率超调。资本流入的高潮，通常意味着金融危机发生的可能性增加。
（2）资本流动的负面影响主要在于资本流动方向的突然改变，即资本流动逆转。一般认为，资本流动逆转是触发宏观经济不稳定和货币危机的直接因素。一旦资本流动逆转，整体国际收支将转变为赤字，并因此导致外汇储备下降，这不仅将导致国际清偿能力的危机，而且带来国内银行业危机。在表1中列出了每次爆发严重金融危机之前若干年各国的私人资本净流入占GDp的比率。在列出的9个国家所发生的l4次金融危机中，危机当年本国的资本流入占GDp的比率较危机爆发前平均下降了35％。在马来西亚，1985年的资本流入比率下降了75％。表1最后一列是危机爆发当年各国短期债务对出口收入的比率，这一比率超过50％的有6次，超过30％的则有11次。造成资本流动逆转的因素是多方面的，但最主要的原因在于一国经济前景不确定性增大。政府财政状况的急剧恶化、金融部门的脆弱性程度的提高以及某些不利于国际投资者的政策法规的出台等等，都可能加大经济前景的不确定性。可见，资本项目开放本身并不是资本流动逆转的直接原因，但由于资本项目开放过程中往往存在着明显的资本过度流入倾向，而这又很可能是导致开放条件下宏观经济过热的最重要因素。而宏观经济过热引起的基本经济面的急剧恶化却是最终促发货币危机的主要原因。因此，资本项目开放与资本流动逆转无疑有着某种间接的联系。另一方面，在资本逆转的过程中，一个开放的资本项目也为国际投资者提供了更加便捷的通道。
（3）资本项目开放会加大金融市场的不稳定性。主要表现在：资本输出国的金融市场会受到工业国家金融市场波动的溢出影响；新兴国家之间的关联影响和交叉感染影响增强；在资本项目开放环境下，机构投资者取代银行成为国际资本流动的主体，由于其行为特征表现出很强的“羊群效应”，因此在危机时常表现为危机传染的“多米诺骨牌”效应。
（4）国际资本流动结构失衡可能引发债务危机。国际资本流动结构主要是指期限结构、长短结构，也可以指诸如直接投资、证券投资、国际银行贷款以及官方资本等方面的结构。一般而言，长期资本流入较多，短期资本流入较少，则国际资本输入国的经济较为稳定；官方资本、直接投资流入较多，证券投资、国际贷款流入较少，则输入国的经济较为稳定。费雪的债务―通货紧缩模型表明，债务膨胀会削弱经济金融的稳定性，并产生交互式的紧缩通货循环。资本项目开放后，债务结构中外债的比重不断上升，这使引发债务危机甚至金融危机的可能性增加。钟伟（2000）认为，对小型开放经济而言，经济发展既得益于国际资本又受制于国际资本。钟伟将两缺口模型动态化后，认为为了保持外资推动型经济增长，如果不重视国内投资―储蓄机制的健全，经济发展将会导致受资国偿债压力不断增大，而且，还会由于国际收支状况恶化而导致外资内流的逆转，出现资本外逃和货币替代，进而引发债务危机。
（5）由银行体系的不稳定引发危机。资本的大量流入，在缺乏足够严格的金融监管下，资本流入国的银行突然面对大量“热钱”流入导致的流动性增加，将出现过度贷款的倾向，助长了不稳健银行的经营道德风险，降低了国内银行客户的平均质量，进而导致银行资产负债结构脆弱化。
2．资本项目开放与泡沫经济
对于任何一个国家而言，开放资本项目的一个重要目的是希望借此吸引国外资本，促进本国经济发展。然而，资本项目开放后，资本流动有可能出现结构性扭曲，即与实体经济增长密切相关的资本流动的重要性降低，对实体经济发展贡献不显著的短期金融资本逐步取代直接投资，成为资本流动的最主要内容。这种结构性扭曲意味着资本项目开放对实体经济的贡献不断下降，经济中的泡沫成分不断增加，因而增加了整个经济的脆弱性。
一般来说，资本项目开放可能引发以下几种泡沫：
（1）货币市场泡沫。若资本流入国实行浮动汇率制，本币必然升值而被高估，本币汇率中有泡沫的成分。货币市场泡沫必然削弱进出口贸易部门的竞争力，使出口部门和进口竞争部门衰退，经常项目出现赤字，贸易收支恶化。即使资本流入国实行固定汇率制度，但因为保持了名义汇率的稳定，资本流入所引起的通货膨胀也会使实际汇率升值。
（2）股市和房地产泡沫。若资本流入国实行固定汇率制，同时央行又不采取冲销政策，则国内货币大量增加，充裕的资金必然会流向股市和楼市，形成泡沫。大量资金的流入必然导致供给弹性较小的金融资产价格陡然上涨，搅起泡沫或在已有泡沫上“火上加油”。即使实行浮动汇率制度，如果内部利率水平高于世界利率，大量外资的流入也会在股市和房地产市场上掀起巨大的泡沫。
（3）外债泡沫。流入发展中国家和地区的国际资本中绝大多数是对外借款即外债。根据伯格（andrewBerg）和萨克斯（JeffreySachs）考察，拉美国家所借的“石油美元”主要用于弥补财政赤字，投资于公共事业和增加社会福利，并没有转化为可赚取外汇的生产能力，显然外债中存在相当的泡沫。一旦国际市场利率上升，这些国家的政府就可能成为“蓬齐借款者”，外债泡沫趋于膨胀，这种泡沫的破灭是拉美20世纪80年代爆发债务危机的重要原因。
3．资本项目开放与金融控制力
（1）开放国宏观金融政策的自主性和政府控制力下降。按照“蒙代尔―弗莱明模型”，固定汇率制度下开放资本项目意味着放弃货币政策的自，浮动汇率下开放资本项目意味着放弃财政政策的自。克鲁格曼的“不可能三角”也表明，货币政策独立性、资本流动和汇率稳定政策三者不可能同时实现。目前，我国名义上实施有管理的浮动汇率制度，但“管制有余而浮动不足”。随着中国金融进一步开放，资本市场将逐步开放，本外币资产的替代程度将逐步提高。在固定汇率下，资本的大量流出流入将影响我国的外汇储备，而外汇储备的增减已成为影响我国基础货币投放和收缩的重要渠道。由于央行对冲货币政策的效果还取决于公开市场业务的规模、财政赤字承受能力、资本管制程度和微观经济主体的资产调整等多种因素，所以资本的大量流出流入将削弱我国货币政策的有效性，一定程度上，导致政府对金融的最终控制能力下降。金融控制能力的下降意味着政府应付突发性、系统性危机的能力下降，容易造成局面失控。
（2）在经济全球化下，各国经济存在结构性相互依存关系，各国宏观经济政策相互影响，一国政策会对其他国家产生溢出效应，同时国外的宏观经济政策也会通过各种渠道波及到国内，影响到国内宏观经济政策的效果。这种政策影响主要通过贸易渠道和资本流动渠道进行，最终削弱一国宏观经济政策的自主性。
（二）金融安全是开放资本项目的前提条件
加入wto后，中国的商品市场、技术市场、劳动力市场、信息市场、企业家市场、金融市场等呈现出一种国际化的趋势，市场和市场竞争变得无国界了，但是，具体的市场制度、主体企业（包括厂商、金融机构等）、消费者、就业等是有国界的。魏尚进和武屹（2000）的实证研究发现贸易和金融一体化产生的影响有所不同。他们使用了79个发展中国家的数据证明，贸易一体化对发展中国家的益处大于金融一体化。这种对比具有重要的政策意义：从贸易开放中受益需要的先决条件似乎相对较小，而从金融一体化中受益却要求具备若干条件，如健康的宏观经济条件、相当的国力水平、充足的外汇储备、有效的金融运作体系、健全的公司治理结构及金融监管体系等。
中国作为一个发展中国家，在经济社会的许多方面仍落后于发达国家。中国必须从经济发展、国计民安、安全等角度来权衡市场开放、产业准入等诸多问题，也必须从这些角度出发来考虑资本项目开放的时间。如果一味简单地追求资本项目早日开放，其结果势必造成国民财富的严重流失和经济运行秩序的混乱，这不仅不利于经济安全和金融安全，而且将严重影响政治安全。总之，何时、如何开放资本项目，应充分考虑中国经济的内在要求，应从有利于中国经济金融安全、经济的稳步发展这一基本点出发，并以此为基本原则。
三、维持我国金融安全的政策建议
资本市场开放有利于外资的流入、加速国内经济发展。但是，如果这种开放与国内经济实力、金融监管的手段和监管水平不相适应，则易受到国际游资和外部金融危机的冲击。因此，在开放资本项目前，必须建立金融安全政策（包括宏观经济、金融政策以及外汇政策和相关法律制度）。对于发展中国家来说，国家层次上的金融安全政策是开放资本项目的重要前提，也是防范金融危机的根本保障。只有在金融安全基础上的开放才是真正的、有效的开放。
1．保持经济健康稳定增长，增强整体竞争力。只有经济金融环境稳定，才能减少不确定性，减少国际资本投机的可能性。人们对一国经济金融是否有信心，最重要的标志是：汇率水平是否合理和能否保持汇率稳定、利率水平是否合理、债务清偿能力是否充足、经济能否持续增长以及投资环境等等。只有保持良好的宏观经济环境，才能使国内各种资产和要素的收益高于国外，才能增加各类投资者的信心和安全感，减少投机性资本对经济的冲击。开放资本项目的充分条件是国内政策的稳健和国际间的有效协作，其核心是强大的国内经济竞争力和体制竞争力。我国应通过结构性改革维持经济持续增长，增强经济的竞争力。推进经济增长方式由粗放外延型转向注重效率的集约内涵型；推动产业结构的升级，坚持走新型工业化道路；依靠科技进步，围绕提高自主创新能力推动制度创新和结构性调整。
2．保持必要的资本管制措施。资本管制是在经济发展过程中的一种次优选择。它对稳定宏观经济的核心作用在于维持货币政策的独立性。独立的货币政策不仅意味着政府保持着调节总需求、稳定宏观经济运行的能力，同时，也意味着政府在缓冲外部经济冲击、保持健康的国际收支状况方面保留着政策空间。应灵活地运用资本管制措施，保证货币政策的独立性，进而帮助稳定对宏观经济稳定的信心，以对付外来冲击。同时，实施资本管制能给资本外逃增加一个额外的逃避成本，减少资本外逃的数量，减少宏观经济中潜藏的危机根源，避免一些不必要的金融市场剧烈波动。关于管制的具体形式，可以考虑对短期资本征税，如采用托宾税或准备金等方式，对资本流动的方向或规模进行调整。
3．完善金融审慎监管制度，建立健全金融市场运作的法律法规。国际经验表明，管理与资本流动相关风险的更为可行的方式，不是直接控制资本流动本身，而是通过实施稳健的监管政策，增强金融体系的风险管理能力，降低经济运行中可能受到的资本流动相关风险冲击的可能性。应增加更有效的监管以确保竞争和行为的谨慎，强化以银行为关键主体的金融监管和风险监管。主要包括：（1）加强资金投向特别是外资使用方向的监管，防止信贷膨胀刺激进口消费和泡沫经济；（2）加强银行不良资产管理，推进银行资本充足率管理；（3）加强对非银行金融机构尤其是银行附属金融公司的管理；（4）加强对本国银行外汇业务操作的监管。另外，由于近年来，国际资本流动越来越多地采取证券投资的方式，因而发展中国家资本项目开放的一项重要内容就是证券市场的开放。所以，健全证券投资的基础设施，加强证券市场监管也十分必要。
4．保持充足的国际储备。充足的国际储备不仅有利于减少资本项目开放带来的负作用，而且还能缓解国际收支的周期性影响带来的冲击，维系国际投资者对国内经济政策和汇率政策的信心。同时，应加强和完善对外汇储备的管理，对外汇储备结构进行经常性的调整，提高外汇储备的使用效益。
5．建立金融危机的预警体系和金融安全网。金融不稳定因素转化为金融危机前是有一定征兆的，建立危机预警体系能够把握主动，降低治理成本。设计一套完整的预警体系，应该根据国际警戒线和我国自身的实际情况，所选择的各项指标应具有代表性、可测性和有效性。金融安全网一般包括最后贷款人和存款保险机制，它对于处理危机、减少损害具有一定的积极作用。表2是国际货币基金组织设计的金融危机预警指标体系。
6．扩大区域货币合作，推进国际政策协调和监管合作。参与区域货币政策合作的重要意义在于：一是通过建立区域性的监管体系，加强区域间的信息共享和联合监管，以便能够在较早阶段发现危机的迹象，降低危机的危害程度。二是通过建立区域最后贷款人机制，扩大贷款基金规模，可以对专门从事投机的金融巨鳄产生威慑效应，对为数众多的中小投机力量，也可以起到稳定作用，有效地防范流动性危机，为资本项目开放后的金融稳定创造一个良好的外部环境。
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金融安全政策篇4
[关键词]金融稳定;金融政策;金融制度变迁
abstract:Financialstabilityissuchoperatingconditionsthatinstitutionsof/amongdifferentpartsoffinancialsystemsdesignrationally,andeffectivelyplaythecorefunctionsofriskorresourceallocating.Financialstabilityisthepublicgoodswhichhavecharacteristicsofsystem,mobility,efficiency,comprehensiveness.institutionalevolutionoffinancialstabilityisintimatelyconnectedwithgovernmentalregulationoneconomyanddevelopingprocessofcentralbank,whichreflectsthemainclueofrepeatedgamesbetweengovernmentandmarketofmodeof“financialrisk—financialturmoil—financialgovernance(regulation)—financialorder(stability)”.
Keywords:financialstability;financialpolicy;financialinstitutionalchange
一、金融稳定的定义
金融稳定的定义和内涵如同变幻的金融形势一样捉摸不透,国内外学者对金融稳定的有关定义看法不一,众说纷纭。从目前的研究文献看,如果从金融机构、金融市场以及货币、汇率和资产价格等现状表象的外延描述入手似不能充分揭示金融稳定的内在规律性且有循环论证之嫌,西方国家学者常用的否定式判断即从金融不稳定的角度分析也不宜列入我们的定义范畴,逐一列出金融稳定的实现条件而缺乏理论的抽象和概括力去提炼而显得不够简洁、确切,扩展金融稳定的外延将其等同于大而化之的金融发展、效率、结构和安全结合的综合体,则似乎湮没了其本身特性而难以为人所识。
比较而言,金融功能说和管理系统性风险说涉及了金融稳定实现过程中的有关本质规定性的问题,具备对现实较强的概括力、解释力和一般的适应性,逐渐为更多的国家和学者所采用。我国于2005年推出的首期《中国金融稳定报告》采用了金融功能说。管理金融风险说的概念则提出了更具一般性的命题,增强了对金融稳定内在属性的深刻认识,并可为下一步的政策研究提供借鉴和参考。
进一步地,基于金融制度促进经济增长,是与其金融功能的发挥紧密联系在一起的,金融制度或者金融体系演进的核心标志是金融功能的升级,并且金融功能的扩展和提升,金融制度的变迁在其间起着关键性作用以及风险配置功能成为现代金融体系的核心功能之一等理论观点的认知,我们尝试从“制度—功能”的分析视角给金融稳定下一明确的定义,即金融稳定,是指金融体系各组成部分内部及其相互之间的制度安排合理,有效发挥风险配置、资源配置等核心功能的运行状态。
具体而言,金融体系须在一定的条件下被认为处于稳定性的状态:(1)对金融风险进行评估、定价、分散和管理,将其合理配置到承担风险的市场主体;(2)促进金融资源跨地域、跨时间的有效配置,并以此促进其他经济金融活动;(3)在受到经济金融体系的内外部冲击或经济失衡加剧时,金融体系仍然能履行其核心功能。
二、金融稳定的内涵
(一)金融与金融稳定
1.金融与货币。现代金融在市场经济的核心地位及其广泛的影响力是与信用货币紧密联系在一起的。信用货币能够提供最终形式的支付和具备普遍接受性、实用性特点,其深层次的原因在于交易主体对其的信任,从而消除了交易中的“需求的双重巧合”。
考虑到信用货币难以在任何一个具体的时间点和个人的交换需求相匹配,市场主体为获取预期的购买力,可能愿意为使用信用货币的交换媒介服务提供补偿,进而促成对金融的深层次理解:即金融是将信用货币的交换媒介功能暂时让渡出去,以获取较高价值储备的承诺。[1]进一步地,金融促进了跨时间和跨空间的经济活动过程,放大了信用货币带来的收益。另一方面,由于交易主体的承诺能否兑现具有不确定性,且流动性和可接受性不如信用货币的金融工具数量的增加,改变了金融最初聚集流动性的性质等,[2]使得金融市场具有潜在的不稳定性。
2.金融与实体经济。通常认为,现代经济中的金融体系发挥着促进实体经济资源在不同经济活动中的有效配置、弥合市场主体的流动性偏好不匹配、实现经济金融风险的定价配置和管理等作用。但是,金融体系也暗含着内在的脆弱性,如信用货币的合法债权不能及时获得偿付、金融系统中的交易不能得到清算等。这种内在脆弱性来自于对手方风险、市场和流动性风险、支付系统的内部联系和信息等问题,并带来了羊群行为、多米诺骨牌效应、银行挤兑和其他形式的金融传染等系统性风险。
3.金融与公共政策。金融的稳定为资源的有效配置和经济的快速增长提供了适宜的环境,但它也经常是与市场失灵联系在一起的,具有内生的不稳定性,不稳定意味着低水平的储蓄和投资、财政成本和GDp的损失等,[3]容易给经济金融体系带来动荡。事实上,仅靠市场主体的私人动机和活动并不能带来定价效率以及资本和金融风险的有效分配,因此维护金融及其稳定性便成为政府关注的目标,此时由公共政策进行介入或者实现私人和集体行动的适当结合,可以鼓励更好结果的出现。[4]
(二)金融稳定的理论内涵:不同视角的审视
1.金融稳定具有“公共品”的性质。金融是一种特殊的公共品,具有消费的非竞争性、供给的非排他性和较强的外部性等特点,容易产生“搭便车”等道德风险问题。金融的公共品性质根源在于信用货币制度。信用货币的计价单位和普遍可接受性等明显地属于公共品,与国家维护法制和秩序、加强国防巩固安全等在目标方向上具有一致性。
金融稳定具有与金融类似的外部性和其他的公共品特征。社会公众希望保持金融稳定,但个人或单个团体难以采取有效的措施阻止银行破产、系统性银行问题的发生。金融稳定的持续提供会使社会公众受益,且个人从中受益并不妨碍别人获益。在现代经济的条件下,政府提供金融稳定“公共品”,实际上表现为一整套金融体系稳定的制度规则的供给及其制度的良好执行。
2.金融稳定具有宏观(系统)性。金融稳定的概念较为全面、系统,它不仅涵盖了金融机构、金融市场、金融基础设施和金融管理框架,也将把对金融体系稳定产生重要影响的国际国内宏观经济政策及运行环境、财政状况纳入视野,从而需要各组成部分的紧密配合、协同运作。金融稳定并不是要求整个金融体系的所有部分都能够一直处于或接近最佳状态。[5]中央银行应立足于维护整个宏观金融体系的稳定,在密切关注银行业运行态势的同时,将证券、保险等领域的动态及风险纳入视野,重视关键性金融机构及市场的运营状况,注意监测和防范金融风险的跨市场、跨机构乃至跨国境的传递,保持金融体系的风险配置、资源配置等基本功能的顺利运转,会同相关部门及时采取有力措施处置可能酿成全局性、系统性的金融风险,保持金融系统的整体稳定。
需要指出的是,金融体系的稳定也是微观金融主体与外部经济金融及体制环境、金融市场和金融基础设施等相互作用的结果,金融体系的稳定并不排斥而是依赖于微观金融主体重要作用的发挥,金融稳定总体制度框架的实施是以微观金融主体的自稳定性为前提的。虽然微观金融主体的自稳定性并不直接构成金融体系整体的稳定性,但如果没有微观金融主体的自稳定性及其适应性的调整,金融体系的整体稳定将会成为无源之水、无本之木。概而言之,宏观整体的金融体系稳定与微观金融机构的自组织稳定性之间的作用机制是我们理解金融稳定的宏观性(系统性)特征时所不能回避的问题。
3.金融稳定具有动态性。金融稳定是一个恒久动态、不断发展的概念,是以市场主体的预期为基础、依赖于多种要素共同作用的动态过程。金融稳定的标准和内涵随着经济金融的发展而发生相应的改变,并非是一成不变而固化的金融运行状态。金融稳定并不追求金融机构“零倒闭”下的、静态的稳定,而是追求市场约束有力、优胜劣汰机制平稳运转下的动态的稳定。事实上,如果一家金融机构的倒闭是经济体系自身调节的结果,并未引发系统性的金融风险,也应视为属于稳定的范畴。
进一步地,金融稳定的制度架构是在社会主体动态的博弈均衡中不断向前发展的。在不同的具体条件下,针对不同的问题,需要不同的金融稳定制度安排以充分利用经济机会实现金融发展,这实质上体现着一种博弈均衡向另一种博弈均衡的变迁。健康的金融机构、稳定的金融市场、完善的监管框架和高效的支付清算体系的内部及其相互之间会进行策略、结构和机制等方面的调整及其互动博弈,形成一种调节和控制系统性金融风险的整体的流动性制度架构,以适应不断发展变化的经济金融形势。
4.金融稳定具有效益性。金融稳定不是静止的、欠缺福利改进的运行状态,而是增进效益下的稳定。一国金融体系的稳定,要着眼于促进金融风险在全社会范围内的合理配置、分摊和处置,实现储蓄向投资转化效率的提升,改进和完善资源的优化配置等。建立在风险有效分摊、效率不断提升、资源优化配置和抵御风险能力增强等基础上的金融稳定,有助于构建具有可持续性、较强竞争力和良好经济效益的金融体系。很难想象,长期积弱、效率低下的金融体系会带来一国持久的金融稳定。
进一步地,金融稳定内在的、深层次的效益性要求,需要我们从一种宏观整体的社会制度变迁的动态效率的视角来进行审视,既要通过保持一国金融体系的整体稳定,实现短期内经济增长的配置性效率提升,更要在经济金融体制的演化过程中形成促进经济金融长期稳定增长的政治、经济和法律体制框架下的适应性效率的提升。
5.金融稳定具有综合性。金融稳定作为特殊的“公共品”,是事关经济金融全局的一项系统工程,涉及到经济性、社会性、法律性和政治性等因素,彼此交错纵横,需要从理念、制度、政策、机构和技术等不同层面,采取不同的政策措施及方式(包括货币政策和金融监管的手段等)作用或影响金融机构、金融市场和实体经济才能实现,从而在客观上要求对金融稳定施行的政策意图、政策措施和政策工具乃至制度变迁的背景兼具综合性的整体考量。如运用短期利率等有关货币政策工具来稳定金融体系,借助审慎监管等手段来保持金融体系的稳定,采取宏观审慎分析、保障支付清算体系运行、提供紧急流动性援助等较为独立的政策工具来维护金融稳定等。上述政策工具的实施,彼此之间有时会存在冲突,需要从整体上把握和协调好各种政策工具的实施力度、时机和节奏。
(三)金融稳定的政策内涵:科学与艺术的权衡?
1.金融稳定具有较低的可预见性,需要确立清晰的分析框架。政策制订者的最高目标就是要设置好机制和框架,防止金融问题演变成系统性问题或威胁到金融体系的稳定和实体经济,但同时还不能影响到经济持续增长的能力或发挥其他功能。[6]评估一国的金融稳定状况,不但要充分考虑金融体系的危机演变,分析其相应的冲击和传导机制,而且要前置性地对金融稳定的状况进行评价,分析引致金融危机的风险源和金融脆弱性的生成机理,并需将实施金融稳定政策工具的传导滞后效应纳入评估的范围。
从目前金融业的现状看,考虑到准确预测金融危机的发生十分不易,且金融危机爆发的原因各有差异,国际社会将防范系统性金融风险和化解系统性金融风险的框架置于同等的地位,不断努力建立、健全金融危机的阻遏机制和应急处置的框架和机制。
2.金融稳定的评估需要对多种因素综合加以考虑,不宜采取简单、宽泛的数量标准来进行衡量。金融稳定所具有的多重特性,使得目前国际上对于准确衡量金融稳定尚无一明确、规范的标准和尺度,需要我们在今后的实践中逐步加深对金融稳定的认识来完善。着眼于金融体系整体评估工作的实际进展,我们需要对金融稳定相关的各种要素,包括制度的、市场的、机构的、经济基本面等因素,历史的纵向比较因素,国别的横向比较因素等,进行多角度、宽口径的分析和衡量,从而切实掌握和判断单个的风险或系统性的风险对金融稳定的综合影响程度,为及时制定有关的金融稳定政策奠定较好的基础。
3.金融稳定的政策目标要注意与其他经济政策目标的协调。对大多数中央银行而言,金融稳定已成为其设定的重要目标,但关键在于政策制定者如何在作出决策时权衡和考量该目标与其他政策目标的关系,即实现金融稳定政策与货币政策、财税政策和金融监管政策等不同目标间的协调。
(1)政策目标之间协调的核心在于协调货币政策与金融稳定的关系,即金融稳定与其他政策目标加以比较时,其权重如何?一般而言,货币(价格)稳定作为货币政策的目标在中央银行的决策制定中居于首要地位,金融稳定的目标往往在其次位考虑,因而在许多情形下,如果金融稳定的目标本质上是属于辅助性的且侧重于增强其他政策目标确认的政策措施的合理性时,其权重不宜过高。如果金融稳定在多项目标中赋予了过多的权重,可能会在边际上损害货币政策实现的目标。中央银行如果采取过于积极的金融稳定政策,可能带来严重的道德风险。[7]比如,当采取紧缩政策时,政策制订者将关注金融市场产生过度反应的可能性,或者资产价格缩水显示出的一些部门的金融脆弱性。此时,给予金融稳定较多的权重将使得上述担心更为突出,并可能降低货币政策保持价格稳定和可持续增长的效率。
当然,货币政策的目标与金融稳定在长期上是一致的,价格稳定政策有助于实现金融稳定,而金融稳定也有助于提高金融调控的效率。但是,对于两者在短期内可能存在冲突的情形,需要我们把握好上述政策目标之间的协调。
(2)政策协调时,需要更加重视财政政策和金融危机管理政策之间的密切联系。[8]金融监管和财税政策的目标是要给金融机构经营构成适度的压力和激励,并营造较为宽松的环境,促进其稳健经营,保持与金融稳定政策的大体协调;财政注资等支持性政策、中央银行最后贷款人职能的行使及监管过程中的及时校正措施、风险处置政策等在金融危机管理中具有不同的功能、定位,需要加强各部门在危机管理时的沟通协调。
4.金融稳定政策的制定和实施是全局和局部、长远和短期、稳定和效率等方面总体权衡取舍的反映。金融稳定政策有时候具有多重目标(如保护存款人的利益、保障金融交易的及时清算等),采取的政策工具(独立的金融稳定政策工具、辅助性的金融稳定政策工具等)较为多样,可能导致政策效果上存在一些冲突。例如,基于审慎性监管的要求,监管当局要求商业银行增加资本金的政策,会引起防范、化解金融风险和资本配置效益之间的权衡,因其一方面增强了银行吸收风险、抵御冲击的能力,另一方面也提高了银行资本的机会成本,降低了资源配置的效率,使得商业银行的收益减少。
又如,在金融危机中,执行“金融安全网”制度中的最后贷款人职能具有注入流动性、稳定市场信心的重要作用,在短期内有助于维护金融稳定,但如果实施的条件限制不严,也会损害市场的自主调节机制,增大通货膨胀的风险,不利于长期的金融稳定。因此,在化解系统性金融风险时,政策制定者们需要统筹考虑经济、政治和制度等综合性因素,缜密分析相关的经济指标值,慎重权衡政策实施及其效果的优劣。在这个意义上讲,金融稳定政策深刻地折射出一国居于主导地位的经济思潮、政治经济体制的互动博弈甚至意识形态等方面的内容。它既是一门科学,更是一门艺术甚至需要胆略,是政策制定者们需要正视的一个恒久的课题。
(四)金融稳定的几个判断
1.金融风险是金融不稳定的基本要素。金融本身的不确定性在一定的条件下转化为现实的金融风险,金融风险的累积增加了金融的脆弱性,并直接构成了金融不稳定的基本要素。但是,金融风险的存在本身并不构成金融不稳定的根源,如果金融体系能较好地进行风险管理、转移和处置,最大限度地降低金融风险的负面影响及其传导,也不会构成金融不稳定。在金融体系中,金融市场具有横向风险分担的功能,金融中介具有跨期风险分担的功能,但上述功能的发挥受制于银行贷款的高度异质化特征、维持良好融资关系的考虑和金融市场及其制度框架的运行效率等因素,可能导致金融市场以价格暴跌或长期的超低交易量形式分散累积的风险损失、银行的大量不良贷款集中于金融体系等,并由此成为金融不稳定的根源。
2.价格稳定是金融稳定的重要条件。维护金融稳定需要一个良好的宏观经济环境,价格稳定便是其中的关键因素。相对较低且稳定的通货膨胀率可以给市场主体以稳定的预期,保持实体经济的正常运转,为经济的持续增长创造良好的条件。在欠缺价格稳定的经济环境下,市场主体面临的不确定性增加,金融交易及金融制度运行的成本升高,储蓄转化投资的机制易遭遇“梗阻”,从而增加了金融体系的脆弱性,难以保持金融稳定。
当然,价格稳定并非实现金融稳定的充分条件,稳定的低通胀率并不必然带来金融系统的稳健运行。金融失衡或不稳定的情形在稳定的价格环境下有时也会累积和发生。
3.银行稳定是金融稳定的核心。商业银行是经营货币的金融企业,银行业是以货币和信用为基础的行业。银行业的重要金融媒介功能、在金融业的规模和份量、与支付清算系统的“天然联系”及其防范金融风险的重要作用,决定了银行业在一国金融体系中占有举足轻重的地位。现代博弈论和信息经济学的分析表明,较之于证券业、保险业,银行业在信息不对称、风险分担和校正纠错机制方面具有更高的风险性和脆弱性,其发生不稳定的情形进而危及金融体系稳定的概率也大大高于证券和保险行业。
4.金融稳定是金融安全的基础。金融安全是一国经济安全的核心,金融稳定是确保一国金融安全的重要基础。在一国出现金融市场大幅动荡、支付清算体系运行受阻、不少金融机构倒闭破产等金融不稳定的情形下,是不可能有任何国家金融安全可言的。当然,金融体系的稳定状态并不必然带来绝对的金融安全。运行稳健、功能完善、效率良好和制度安排合理状态下的金融稳定可以为金融安全奠定有力的基础;过度管制、效率低下和制度结构失衡状态下的暂时或表面的稳定状况则会损害金融体系的诸多功能,增加其脆弱性,酝酿着金融风险。
四、金融稳定的制度演进和发展
金融稳定制度的演进与政府对经济实行管制的职能及中央银行的发展历程息息相关,贯穿着金融风险——金融动荡——金融治理——金融秩序这一政府和市场重复博弈的主线,随着经济金融实践的变化而不断发展,并于20世纪90年代中后期在严重的国际金融危机或动荡之后“高调登场”,体现了中央银行初始职能的新近回归及其总体上螺旋式发展的趋势,深刻佐证了哲学的“否定之否定”这一内在规律。
Bruni(2003)[9]将中央银行的发展划分成四个阶段:(1)在18、19世纪的前古典时期,中央银行主要向政府提供优惠融资以换取银行券发行的垄断权;(2)在19世纪末—20世纪前期的古典时期,中央银行的主要职责是保持金融稳定,包括维持货币和黄金的可兑换性、履行金融监管职责等;(3)在20世纪30、40年代—80年代的传统时期,中央银行主要关注于可调节的货币管理;(4)在20世纪80年代至今的现代时期,中央银行的主要目标是保持价格稳定。
从金融发展的历史进程看,在Bruni所述的古典时期,部分准备金的银行体系下存在的流动性不足问题,对货币存量产生有害的收缩机制,这样就产生了对最后贷款人的需求,而中央银行独占货币发行权的优势能够创造出高能货币,满足商业银行的流动性需求,从而逐步形成中央银行的最后贷款人制度。中央银行承担最后贷款人这一职责,是人们对维护金融稳定进行早期探索和努力的结果。存款保险制度的构建是金融稳定制度演进中的重要阶段。20世纪30年代的经济危机,直接催生了作为反危机应对措施的存款保险制度的诞生,并伴随着经济全球化、金融自由化的迅速发展及其对全球影响力的不断增大,相继被许多国家采用。现代意义上的金融监管在同一时期也基本确立,并逐渐纳入法制化、规范化的轨道,丰富了金融稳定制度的内涵。
上述有关金融稳定制度安排的施行,促进了金融业的稳健经营,使得西方各国在20世纪30、40年代—80年代保持了相对平稳的发展。这一时期,中央银行对金融稳定的关注逐步让位于货币政策的调节性管理,金融稳定问题逐渐淡出了金融决策层的视野。20世纪80年代以来,随着经济全球化、金融国际化的飞速发展,古典时期经济学所描述的一些情形如金融脆弱性、价格——工资弹性、国际资本流动等逐渐在金融实践中复归,金融动荡或危机导致的破坏性后果十分严重,古典时期中央银行维护金融稳定的理由似乎重新显现。[10]这些推动人们对以往的制度安排进行深入的思索和重构,从而提出了“金融安全网”的概念。金融安全网是一个保护金融体系稳定与安全的一系列精密机构的体制系统。[11]一般包括中央银行最后贷款人职能、金融监管和存款保险制度三个组成部分。金融安全网的三个部分紧密相关,需要加强协同形成“合力”,以实现维护金融稳定的目标。
20世纪90年代中期以来,墨西哥、亚洲金融危机、俄罗斯等国相继爆发的金融危机或动荡极大地震撼了各国政府和学术界,进一步推动了对金融稳定问题的研究,逐步将一国的宏观经济政策协调、外部冲击、金融监管独立性和公司治理、破产框架、会计标准和准则等金融基础设施的健全纳入到金融稳定整体框架的分析视野。
国际货币基金组织与世界银行在20世纪90年代末推出了“金融部门评估规划”(FSap),全面评估、监测成员国及其他经济体的金融体系的稳健性和脆弱性。根据《货币与金融政策透明度良好行为准则》、《有效银行监管核心原则》等9个标准和准则,FSap从宏观经济政策的稳健性和透明度、审慎监管对金融机构稳健运行的影响、金融基础设施的有效性等方面评估一国或地区的金融体系是否稳健。
五、结论性评价
金融稳定的基础性理论是较为薄弱的研究领域,目前尚缺乏对金融稳定深入分析的理论框架和范式,导致学者们对金融稳定的定义、内涵及其制度演进等问题存在不同的看法。总体来看,对金融稳定的定义和内涵需要从整体、系统性的高度予以分析和概括已成为学者们研究的共同特征之一,在此基础上的政策性内涵分析及其作用于金融体系和实体经济的效应,便成为制定金融稳定政策的重要因素。通过对金融稳定制度历史演进的进一步考察,可以较为深入地理解金融制度变迁过程中有关“稳定—效率”这一对永恒矛盾的动态组合和螺旋式发展,更好地探究金融稳定制度框架演进的内在规律性,便于政策制定者们根据经济金融形势的变化,统筹安排,及时进行制度变革和制定相应的政策措施,降低改革的阻力和减少成本,推动金融稳定制度的不断完善和发展。
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金融安全政策篇5
2003年3月，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，成立银监会。据介绍，本次改革主要考虑人民银行主要职能是制定和执行货币政策，更好地发挥其作为中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。2004年4月，中国银监会对外挂牌履职。
改革出发点与进程：将货币政策与银行监管的职能分离，加强央行独立性
成立银监会一个方向性、原则性的理由，就是我国向“分业经营，分业监管”框架的转变。1997年全国金融工作会议再次确定银行业、证券业、保险业分业经营、分业监管原则和计划安排。1998年4月，国务院证券委员会撤销，其全部职能及中国人民银行对证券经营机构的监管职能同时划归证监会。1998年11月，中国人民银行对保险业务、保险机构和保险市场的监管交由新成立的中国保险监督管理委员会。朱F基总理在2000年1月全国银行、证券、保险工作会议上指出，“银行、证券、保险实行分业经营、分业监管，并相应建立各自的运行机制和监管体系。”但笔者认为，“分业经营，分业监管”不是成立银监会的直接理由，人民银行和两会体制也可以认为基本实现了分业监管框架。
笔者认为，成立银监会的直接原因是有意见认为央行不宜兼任货币政策和金融监管两个职能。2001年，全国金融工作会议筹备小组办公室组织9个研究小组，并委托国务院发展研究中心专门研究加入世界贸易组织后我国金融监管问题。课题组研究报告提到了货币政策职能与银行监管职能适度分离的建议，并讨论研究了金融部（委）、银监会和银监总局三种模式。报告执笔人称更倾向于中间方案。其在有关文献中提出如下理由：货币政策与银行监管职能适度分离是要加强中央银行独立性，提高中央银行地位。银行监管者主要职责是从规范性和安全性的角度来监管商业银行，防范银行业出现系统性风险，如果中央银行身兼货币政策职能和银行监管职能于一身，更易仅仅从维护商业银行的利益决定利率高低和货币供应。同时，货币政策属于短期政策，应灵活善变;银行监管属政府行为，应当持之以恒，不能忽紧忽松。此外，可以防止货币政策与金融监管同步振荡，双松或双紧。
改革方案据称也是借鉴了有关发达国家经验。课题组研究报告是在国内调研和出国考察基础上形成的。经过研究，英国、日本和韩国等发达国家最近几年纷纷采取措施加强中央银行的独立性，将银行监管职能分离。
改革后续问题与影响：“一行三会”模式不仅造成微观不审慎，更导致宏观不审慎;金融风险失控
改革当年就遇到有关问题。2003年8月，时任人民银行副行长李若谷在一次发言中提到中央银行在金融监管中的作用，这既是来自实践的认知，也证明有一定预见性。“银监会成立后，中央银行在金融监管中仍要充分发挥其他金融监管部门不具备的独特的作用。这是因为：银行监管和货币政策的目标密不可分。银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健和存款人的合法利益，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，并以此促进经济的发展。货币政策的决策者必须关注银行系统的安全和稳定。商业银行体系的不稳定会对支付系统的安全运行构成威胁，影响货币政策的传导，影响信贷资源配置。银行监管对货币政策的成效有重大影响。规定最低资本金比率会限制银行增加资产，对扩张性货币政策起抑制作用。经济不景气时，银行不良资产可能增加，这时银行监管当局要求采取增加呆账准备金、改善资产质量的措施，将导致克服经济衰退的扩张性货币政策无法实施。维持流动性的审慎性要求，可能会制约银行的放款能力。货币政策对银行监管的成效也有重大影响。实行紧缩性货币政策，会降低银行清偿能力;实行过度扩张性货币政策，引发泡沫经济，会加大银行潜在危险。中央银行运用再贷款、再贴现、存款准备金率、公开市场操作等调节货币供应量、有价证券的流动性和市值，对银行的流动性和盈利性都会产生直接影响。此外人民银行还承担着最后贷款人责任，因此也要对银行的运行有所了解。”
对货币政策和金融监管分离易出现的潜在问题，也体现在法律法规中。2003年12月，根据改革修改的《中国人民银行法》第三十三条规定，“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。”第三十四条规定，“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。”但事实上，13年来这两条从未使用过。
笔者认为，金融协调机制建设方向主要着眼点应在于中央银行和银行业监管部门之间，而不是三个监管机构之间。我国1998年就已实现分业监管格局，即“一行两会”分别负责银行、证券、保险业监管，但协调机制建设的实际需求并未显得很迫切。在2003年实行“一行三会”体制后，各种需协调的实际工作明显增多。党的十六届三中全会（2003）、五中全会（2005）和2007年全国金融工作会议，反复强调，“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制。”但协调机制建设曾一直主要体现在三会之间。2004年6月，银监会、证监会、保监会达成《金融监管分工合作备忘录》，建立监管联席会议机制。2008年1月，银监会和保监会签署了《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》。我国在实践中逐渐意识到协调机制建设相关问题。2013年，国务院批准建立了由中国人民银行牵头，三会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议。
金融安全政策篇6
一、“十二五”以来安徽农村金融
综合改革的特征及成效
（一）安徽农村金融综合改革的特征
1.农业保险服务新农村建设。一是农业保险“提标扩面”。2013年，全省中央政策性农险品种由“6+2”拓展为“7+3”，基本实现应保尽保;大力发展特色农业保险，目前已开办大棚蔬菜、果树、茶叶等41个特色农险品种。二是涉农保险创新发展。2013年，联合省相关部门开展5市27个县区的山区库区农房保险统保试点工作。三是推进试点县农村金融保险综合改革。认真落实全国人大部署，配合地方政府做好农村综合金融改革。基本形成了以中央政策性农险为主，特色农险和涉农保险全面发展的农业保险服务体系。
2.夯实金融服务网点。农村金融改革，离不开金融机构网点，尤其是便民服务网点的设立，安徽农村金融改革一年多来，大力发展城镇化的“草根”金融，让农村拥有属于自己的银行，为当地农民、农业和农村经济发展提供全面、“合身”的金融服务，把县农联社变更组建为农村商业银行、新增了村镇银行、新建金融机构网点和便民服务区，有利于扩大金融服务覆盖范围，为农村金融改革提供了便利的网点支持。
3.打造新的服务模式。针对安徽县域经济的特色和小微企业的特点，需要商业银行创新产品，解决企业融资难、担保难问题。徽商银行依据金寨经济特点，研发了“金徽通”信贷产品，大胆创新了担保方式，采取优选“3～5”户小微企业联保的方式，相互提供连带责任保证，并通过政府增信，为企业联保提供“双重”保障，该产品针对金寨企业需求，提供“助工、助农、助商、助业”四大金融服务，产品投入市场2个多月，围绕产品，通过批量服务，就支持了14户、2000多万元信贷投放，有力地支持了金寨县经济发展。[1]
4.加大信贷投放力度。为加强金融机构信贷投放力度，每年都举办多场通过银企对接会、联谊会及新产品推介会，要求金融机构对地方经济发展加大信贷投放力度，银企对接会进行现场签约，采取贷款意向类、投放类等形式，并且跟踪对接会落实成果，要求对接会签约落实率不低于80%。各家金融机构也按照年度制定了活动方案，开展一系列的金融服务活动，贯彻落实农村金融改革。
5.搭建银企桥梁纽带。为提高农村金融改革的成效，为企业提供便利的金融服务体系，商业银行需要做好平台建设，与政府有关部门，如经信委、农委、工商联及担保公司、合作社、协会等社会组织，建立常态长效的工作机制，定期或不定期进行信息交流，宣传金融产品与服务，平台机构向银行提供了客户需求、政府政策等信息，充分形成了良好的互动交流。通过平台的搭建，有利信息通畅、资源共享，共同为企业提供服务。[2]
6.在全省创新开展规范化、标准化的金融服务室进村工作。设置专门场所布放atm、存折补登机具，张贴自动取款机操作流程，摆放《金融服务手册》等知识读本。各个农村金融服务室所在各村部开辟农村金融综合改革宣传专栏，集金融知识宣传、金融消费者维权、人民币反假、征信为一体，初步形成可复制、易推广的“农村金融模式”。
7.开展信贷产品和服务方式转型建设。创新工具运用加快，工商银行推出“国内发票融资”，农业银行推出金穗“惠农卡”和“企业+基地+农户”信贷模式，中国银行推出国内融信融资业务，着力支持农业产业化龙头企业发展。服务方式创新提速升级，农发行联合安徽省信用担保集团推出“富民兴业”农户担保信贷计划，实行“担保机构+金融机构+政策性支农机构+龙头企业+农户”的“五位一体”信贷模式支持农户发展。
8.开展各项金融配套扶持政策落实。认真改革和清理制约信贷增长的体制性和政策性障碍，因地制宜地制定配套措施和相关细则，牵引农村金融在新一轮扶贫开发中发挥更大作用。积极向上争取扶持政策，给予改制的农村商业银行存款准备金率按季上浮的优惠政策，增加农村商业银行可用资金，加大对信用村、户的信贷支持力度。提高对农村商业银行差别准备金动态调整政策的容忍度，允许支持“实体经济”的前提下，进行合意贷款管理。[3]
（二）安徽农村金融综合改革的成效（以金寨县为例）
金寨县自实施农村金融综合改革以来，农村金融机构种类和数量迅速增加，信贷总量持续增长，金融创新成效显著，服务水平明显提升，金融环境不断改善，有力地促进了农民增收、农业增效和农村经济发展，取得了明显的经济和社会效益。
1.组织体系不断完善。通过机构改制、分设、增设分支机构网点，金寨县金融机构种类更加丰富，体系进一步健全，初步建成以政策性银行和大型银行为主导，以农村商业银行为主体，以新型农村金融机构为辅助，以村级金融服务室（站）、助农取款点为补充的农村金融组织体系。目前，该县拥有农业发展银行、工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、邮储银行、农村商业银行、村镇银行和徽商银行等银行机构10家，营业网点70个，自助银行网点17个，atm机86台。此外，该县还组建了城镇开发投资（集团）有限公司，安徽省信用担保集团金寨分公司;国元农保公司在该县设立了支公司和四个营业部，安徽省国资委在该县组建了产权交易分中心，华安、海通证券分别设立了营业部，还新设了1家典当行。
2.服务水平显著提升。改革启动以来，金寨县各银行业金融机构先后投入基础设施建设资金7000万元，新增营业网点8个、自助银行网点8个、atm机52台;新布设poS机1074台，poS机总数达到1603台;新建村级金融服务室21个、助农取款点384个，初步实现了基础金融服务的村级全覆盖，网点覆盖率较改革前提高64.2个百分点。全县发行银行卡71.2万张，实现人均一卡。目前，金寨县每万人拥有银行服务网点2.39个，较改革启动前增加0.91个，增幅61.5%，农村居民基本做到“贷款申请不出户、存取现金不出村、汇款业务不出乡（镇）”。
3.信贷投放持续增长。改革以来，金寨县各银行业金融机构在重点项目、新型城镇化、农业基础设施建设、产业化龙头企业等方面全面加大了信贷投放。2013年末，全县贷款余额73.7亿元，较上年增长34.4%，高于全市平均增幅14.6个百分点，增速由改革前的全市末位跃居首位;存量存贷比55.4%，较改革前提高5.7个百分点;增量存贷比54.9%，较改革前提高22.5个百分点。一年多来，金寨县银行业金融机构新增贷款36.6亿元，有效缓解了当地企业和农户融资难、融资贵问题。特别是在产业园区和城市建设上，依托县城投公司、汇金公司平台，与8家银行对接了棚户区改造等14个项目，达成融资意向31.5亿元，2013年投放到位10.1亿元，超过近10年融资之和。
4.金融创新成效初显。金融机构结合实际大力开展金融产品和服务创新，创新开发出一批新的金融产品和服务方式。如农发行创新“担保机构+金融机构+政策性支农机构+龙头企业+农户”贷款模式，建行和徽商银行创新“助保金”、“金徽通”贷款新产品等。面向下岗再就业、农民工返乡创业、巾帼妇女创业、大学生创业等，大范围拓展小额担保贷款方式。在普遍开展征信体系建设基础上，对农户发放无抵押小额信用贷款。运用信贷新产品支持了15个贷款项目，248户小微企业，1.12万户个体工商户，2.14万户农户，累计发放各项贷款89.29亿元。全面实施毛（元）竹、森林、育肥猪等政策性保险，创新开展农房保险，在2013年抗击两次特大洪灾中发挥了重要作用。
5.有力助推地方经济发展。各银行业金融机构重点加大对特色农业、重点项目、主导产业、基础设施、城镇化、民生工程等领域信贷投放，有力支持了金寨县经济社会发展。2013年，金寨县完成工业固定资产投资31.5亿元，增长30%，新增规模工业22家，规模工业增加值23.6亿元;新发展特色产业基地4.5万亩，实现农业总产值30.8亿元，实现社会消费品零售总额42亿元，增长16.1%;实现生产总值80.2亿元，财政收入6亿元。
6.同步带动农村扶贫开发。金寨经济发展缓慢的一个重要因素是缺乏资金支持，特色农业一直难以摆脱小而散的自发状态。通过实施农村金融综合改革，创新林权、土地承包经营权抵押等金融新产品，扩大有效抵质押物范围，激活了农村沉睡的资产资源，为扶贫开发注入了新动力。2013年，金寨县银行业金融机构共发放涉农贷款52亿元，支持4户企业成长为省级龙头企业。在45个整村推进中，县级投入扶贫资金1329.5万元，实施产业扶贫到户，带动银行贷款1.23亿元，支持9034户农户发展种养殖项目，使5961户贫困农户实现脱贫。2013年，金寨县共减少贫困人口2.7万人。
7.有效促进农村居民增收。实施农村金融综合改革，受益最大的是农民。实施改革以来，该县积极推进信用体系建设成果应用，采取全额贴息方式大力发放农户小额信用贷款4492万元，为群众发展生产、发家致富提供了有力支持。例如，农发行金寨县支行由农户作为实际用款人，发放贷款1000万元，直接带动农户发展茶叶、油茶大户80多户、基地2.4万亩。2013年，金寨县农民人均纯收入7104元，较改革前增长13.5%，成为近年来增长最快的年份之一。[4]
8.大力带动全民创业就业。金寨县以金融改革为抓手，积极破解资金难题，大力推动全民创业，促进民营经济发展。银行业金融机构通过扩大担保贷款发放范围，将专业合作社贷款额度提高至30万元，将小额担保个人贷款额度由2万元提高到5～8万元;通过创新小额贷款抵押担保方式，在风险可控前提下，尽可能降低贷款门槛。2013年，全县发放小额担保贷款4169笔，金额3.99亿元，是2012年的12倍，带动新建农民合作组织1200家，新增个体工商户4467户、各类企业315家，全县上下创办实体、发展经济的氛围空前浓厚。
二、“十二五”以来我国农村
金融综合改革的经验借鉴
（一）台湾地区农地银行的运作与借鉴
2007年，我国台湾地区正式提出并开展“农地银行”政策。农地银行，是为提高农地流通，实现租赁、买卖农地的服务和信息平台，主要是提供农业项目贷款融资、农业产销经营、农地利用法令等咨询服务，同时也起农地中介作用。
1.政策筹备、出台与农地银行运营。设立农地银行的构想系台湾地区2002年正式提出，经过多年的研讨、规划，2003年2月，台湾地区修正通过《农业发展条例》，为农地银行的开办提供了法律基础。“农委会”于2007年3月召开说明会，邀请各级农会总干事就农地银行的政策、架构、内容等事项作了说明。同年8月14日，随着《农地银行之建置与推动计划》出台，农地银行正式开张。2009年5月，“农委会”推出《“小地主大佃农”政策细化方案》，作为“小地主大佃农”政策的五大配套措施之一，意在强化农地银行的管理服务功能，为大佃农提供低息经营贷款和长期承租农地无息贷款。
2.农地银行政策的显著效果。农地银行政策普遍得到了台湾地区基层农会的热烈欢迎。到2012年底，参加农地银行平台的农会占全部台湾农会的98.6%，达298家;登录使用农地银行网络平台进行农地租、售及法拍案件达16246笔，实际成交4325笔，新增贷款额5.1亿元（新台币），农地成交量达1258公顷。大佃农耕作面积平均为8.4公顷，为台湾平均台农面积1.1公顷的7.63倍，大佃农政策惠及的经营规模达到8433公顷，大佃农平均年龄由先前的62岁下降为42岁，呈显著年轻化发展态势。台湾地区的农地银行及其服务和管理平台，激发了租赁和买卖农地市场的活力。[5]
3.台湾农地银行政策对大陆的启示。最近两年，内地的四川成都、陕西杨凌、河南信阳、宁夏平罗和湖南的永州、浏阳等地方，纷纷效仿台湾地区农地银行建立了功能和名称类似的农村土地银行，并在村一级建立了基层土地银行监理会、理事会，由土地流转农户大会，选举“两会”组成人员。土地银行主要的操作方式是零散地块集中后再与农户签订委托流转协议，土地银行找到龙头企业或经营大户后最终将土地贷给大户农、合作社或农业中小微企业，将预存土地集中流转出去，由土地受让方支付土地租金，农业土地银行将租金分发预存土地的农户。在土地流转过程中，农民、土地银行、经营大户或龙头企业三方均有收益。农民入股土地银行可定期获得存地收入，土地银行通过集中存贷获得利润，并将利润按面积折算成股份，对股东进行分红。
4.农地银行的功能和法律地位。由于内地农村土地银行的建立及业务开展还处在探索阶段，从体制方面来观察，内地农村土地银行与村两委及村土地流转中介组织的人员组成、办公地点相重合，职能也相重叠;从法律基础上看，农村土地银行多不具备独立法人资格，无法到工商部门注册登记，从而难以提供土地流转中急需的金融服务;从业务功能角度来观察，农村土地银行目前还仅限于土地经营权的出租、收储和转包等服务，其他如法律咨询、资金筹措、经营辅导、贷款、信息查询等农民急需的管理与服务能力非常欠缺。[6]
（二）安徽金寨农村金融综合改革的经验
1.加强组织领导，确保改革强力推进。一是银监会将金寨县列为农村金融服务创新联系点，成立了“农村金融综合改革试点推进小组”，周慕冰副主席任组长、安徽银监局主要负责人和银监会有关部门为主要成员、保监会和人民银行全部参加，保障了金融综合改革的强有力领导。二是安徽省委、省政府成立安徽省抓金寨促全省扶贫开发领导小组。三是安徽银监局牵头成立安徽银行业推进金寨县农村金融综合改革工作领导小组，负责各项工作的组织、督促、指导、协调落实。
2.细化工作方案，明确改革目标责任。经过多批次调研、论证并征求意见，制定了农村金融改革推进计划，明确责任，形成银监会《金寨县农村金融综合改革方案》、省政府《金寨县农村金融综合改革实施方案》以及安徽银监局关于推进金寨县农村金融综合改革工作的实施意见及实施细化表，各银行按部门、人员、完成时间节点具体落实。
3.注重体系构建，推进整体实施。构建金融组织体系要完善农村金融机构机制体制建设，加大信贷投放力度要建立风险防控体系，创新金融产品要注重提升服务水平，构建银行监管支持体系要着重强化信用、财税、保险等支撑体系构建，加强农村金融基础设施建设要注意普及农民的金融常识。在大力推进改革进步的同时，要注意总结经验，评估改革成效。
4.注重组织协调，凝聚改革合力。以金寨县农村金融综合改革为例，改革涉及层级多、部门杂，各组织各部门各有分工、各司其职、沟通有效、协调配合，形成了强大的改革合力。一是争取多方金融政策支持，最终形成了由银监部门牵头，保监部门、人民银行、金融办全面配合的多方支持态势。二是统一口径、统一步调。通过向上汇报，由银监会和省政府出台协调改革的具体实施方案。三是取得地方党委、政府支持，由政府协调税务、财政、工商部门出台扶持政策，营造良好的金寨县农村金融综合改革外部环境。
5.跟进配套制度，务求改革取得实效。为确保改革推进的有效性，相继研究出台系列配套制度。一是建立并实施监测督查制度。对金寨县新增各类存、贷款，新设服务网点及产品服务创新等主要改革发展指标实行按月监测;对实施方案落实情况进行按季督查，及时发现、解决工作中的问题。二是制定了《金寨县银行业差异化监管政策实施意见》，鼓励新增存款驻留本地、科学掌握存贷比、合理确定中小微企业和农户贷款不良率等19项差异化监管政策。[7]
三、安徽农村金融改革的问题及对策
近年来，安徽经济快速发展，已经成为中部崛起的重要力量，但安徽农村地区经济相对落后，农村金融改革存在很多问题。2012年6月，时任全国人大委员长吴邦国视察金寨时，明确指出进行农村金融改革。通过二年多的时间，安徽及金寨农村金融改革取得了一定的成效，对安徽农村地区起到了示范作用。结合安徽农村金融改革，分析安徽农村金融改革存在的主要问题，对安徽农村金融改革提出相应对策：
（一）安徽农村金融改革存在的主要问题
1.相关金融政策缺失，产业结构不合理，缺少核心企业带动发展。农村金融组织面临的主要问题是农村金融政策不完善，农村互助金融组织的法律基础不明确，在农村金融活动中缺乏具体实施的制度安排和与之相配套的法律法规。如：小额贷款公司，他们只能在工商部门注册登记，根本无法拿到银监部门的金融准入证。这就造成了银行监管部门、人民银行等金融主管部门无法对口开展相应业务指导和监管服务。2013年度，安徽县域一二三产结构比为22∶42∶36，平均县域规模以上企业不足，大型企业较少，县域产业结构中大型工业企业明显缺乏，没有形成核心企业产业链发展效益。
2.社会信用环境基础较差，农村金融体制问题十分突出。安徽县域大部分分布在农村地区，不少人住在山区，据了解，平均县域近70万人，有近40万人住在山区，由于山区交通闭塞，很多地方金融知识没有得到普及，对信用意识不强，整体社会信用环境基础较差。农村现有的金融体制实际上是一种从农村获得净储蓄的机制，抽着农民的水，浇着城市的田。大量持续的农村资金流出，极大地削弱了农村经济发展的信贷基础。而现有的农民互助经济组织自有资金规模小，业务量较为有限，离广大农户及农民的实际金融需求差距较大。而他们赖以依靠的小额贷款公司其资金来源主要为注册资本金，总量极为有限，资金不足带来的后续问题十分严重。[8]
3.金融机构信贷投放不足，农业产业化得不到资金保障。安徽县域经济总量较低，仅有几家国有商业银行设立网点，并且在金融改革前，金融机构对县域总体信贷投放较低，2013年度，安徽县域金融机构新增信贷平均投放不到10亿元，这与安徽县域经济发展的资金需求是不匹配的。由于信贷服务严重滞后，金融资金供求严重失衡，农民资金互助合作社因运而生，以服务社员、促进农业增效、农民增收和农村发展为宗旨，吸纳社员股金、互助金和发放融通资金，对农业发展、农民创业增收起到了较好作用。
4.国有商业银行在农村的机构不断萎缩，金融机构较少，网点数量不能完全覆盖经济发展的需求。随着国有商业银行在农村地区的分支机构和营业网点大量撤并缩减，其他金融服务还没有发展起来;农发行作为唯一的农业政策性金融机构，仅仅承担粮棉油收购等信贷业务;目前，农村的金融服务实际上由农商行在唱“独角戏”，而农商行从体制到机制都还未理顺。在安徽农村金融改革之前，安徽县域平均3836平方公里，仅有5～6家银行金融机构，安徽县域经济比较分散，不少乡镇都聚集了小微企业，但金融机构网点数量少，很难满足这些小微企业发展的金融需求。
5.金融服务产品单一，难以满足农村城镇化的多种需要。随着农村经济的发展，急需注入大量资金，虽然各级财政能适应这种需求不断加大了支农的力度，促进了农村经济社会的发展和基础设施条件的改善，为农民带来了不少的实惠。然而各商业银行由于自身的管理机制和服务权限的制约，对农村信贷总规模呈逐年减少的趋势，农民贷款难问题日益突出。安徽县域的金融机构所开展的业务基本局限于传统的存贷汇，对于小微企业担保难、融资难等亟待解决的问题缺乏有效措施。多样化的金融需求，是农村金融改革，促进安徽县域发展的重要需求。
6.我省县域金融改革工作，涉及面广、工作量大，需要投入大量人力物力，又无成熟经验可供借鉴。目前，存在的主要困难一是体制瓶颈的制约，主要体现在县域金融机构贷款审批权限、审批程序、贷款容忍度、抵质押物等方面的权限较小，主要集中在上级银行;二是政策瓶颈的制约，主要体现在现行相关农民土地和房屋确权、处置等方面的政策规定难以突破，流动性不强。这些因素，制约了我们关于创新抵质押贷款模式、增加农民资产性收入、增加融资总量的部分设想。这些问题一定程度上影响了我省农村金融改革工作的深入推进。[9]
（二）安徽农村金融改革的对策
深化农村金融综合改革，提高农村金融服务水平，需要各级政府、金融监管和金融机构等各方面共同努力，形成推进改革的工作合力，要按照农村金融综合改革的总体目标持续推进各项改革措施，进一步促进当地金融服务协调发展。安徽农村金融改革正在迅速开展，对金融机构提出了新的要求，根据安徽农村金融改革的现状，现对安徽农村金融改革提出几点对策。
1.进一步加强政府的推动作用。要结合安徽县域实际，研究出台新的扶持政策，不断完善金融可持续发展的外部环境。要不断整合优化各类支农金融资源，完善配套政策，建立健全农村信贷担保机构和担保方式，安排一定额度的扶助资金用于农户贷款贴息;要加快产业园区大型企业引进工作，积极培育合格的信贷投放主体;要加快推进产权交易中心建设，为稳妥审慎推进“三权”抵押创造外部条件，帮助解决抵押担保难问题;要加快建立风险补偿和激励机制，激发金融机构的内生动力，实现良性互动、多方共赢的工作局面;要积极推进政策性农业保险发展，扩大保险覆盖范围，将部分重点农产品纳入政策性农业保险范围。
2.更新观念，构建城乡联动策略。搭建城乡联动发展的观念，避免就农村谈农村、就城区谈城区，将两者割裂开来的误区。通过横跨城乡的产业链发展建立起城乡间隐形的桥梁，比如，在安徽县域销售的茶叶，是由农村种植、采摘、制作、运输，县城家电、酒等品牌商在农村设立的经销网点销售，这些都是典型的城乡产业链。金融机构可以积极营销或从存量客户中筛选出符合国家产业政策、有实力、有信誉的优质核心客户，以该客户为原点，向前或向后寻找上下游客户。通过这种“1+n”营销模式，不仅能促进城乡共同发展，还有利于全面了解客户，有效防范信贷风险。[10]
3.全方位强化监管引导。监管部门要创新监管手段和工作方式，引导金融机构加强风险管理，提升风险管控能力，确保信贷资金进入实体经济。要继续加强资本市场和保险市场建设，大力发展担保机构、贷款专营机构等组织，积极推动县域各类金融业态协调发展。要督促金融机构落实不良贷款容忍度、新增存款一定比例用于当地等差异化监管政策，有效增加全省县域信贷投放。要引导金融机构及时调整信贷结构，加大对现代农业、粮食生产、新型农村经营主体和新型城镇化建设的支持力度。要推动全省县域银行业金融机构大力发展普惠金融和民生金融。
4.充实改革内涵。通过加强农村金融组织创新，带动和促进农村金融产品和服务创新。继续深化农行“三农”事业部制改革，引导其重点支持农村企业和县域发展。继续扩大大型银行对县域机构的授权，进一步创新产品服务，优化信贷流程，适当增加信用贷款，有效扩大抵押担保范围，增加有效信贷供给，加快县域内资金的周转速度，提高资金使用效益。涉农银行业机构要着力打造服务“三农”专业化服务组织，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。加强银行业金融机构营业网点、基础业务、基本制度的规范化建设，促进合法、合规经营。
金融安全政策篇7
关键词：非公经济；金融支持；对策建议
中图分类号：F830.31文献标识码：B文章编号：1674-0017-2016（9）-0074-03
近年来，人民银行西安分行高度重视非公经济发展，充分运用货币政策工具，加快拓展小微企业多元融资渠道，开展直接融资专家行活动，积极引导和督促全省金融机构通过优化信贷流程、创新信贷产品，全力支持以小微企业为主的非公经济快速发展。截至2016年4月末，全省金融机构小微企业人民币贷款余额2806.9亿元，同比增长12.5%，截至2016年一季度末，全省非公济实现增加值2079.8亿元，同比增长9.3%，增速同比提高1.7个百分点，非公经济企稳回升势头明显。
一、金融支持非公经济发展的做法和成效
一是充分运用货币政策工具，引导金融机构支持非公经济发展。2015年，人民银行西安分行灵活运用存款准备金、再贷款、再贴现等货币政策工具，引导金融机构支持非公经济发展，灵活设定差别化的宏观经济热度参数和稳健性参数，调整优化“合意贷款”规模，认真落实人民银行总行定向降准及差别准备金政策，2015年以来先后六次下调存款准备金率，据统计，陕西省地方法人金融机构累计释放可贷资金约302亿元，其中定向降准累计释放资金约99.6亿元。此外，对辖内金融机构通过名录制将初创型科技企业、小微企业作为重点扶持对象，对名录内企业贴现且利率低于当地平均贴现利率水平的票据优先办理再贴现。
二是强化全方位金融服务力度，巩固金融支持非公企业长效机制。人民银行西安分行立足陕西省非公企业多为小微企业的实际，加快拓展小微企业多元融资渠道，巩固金融支持非公企业发展的长效机制，不断强化小微企业多方位金融支持。在系统总结民生金融主办银行、民生金融督导点等民生金融机制的基础上，2015年推出了信贷政策重点联系行制度，在辖内选择部分金融机构作为信贷政策重点联系行，结合各联系行自身特点，确定工行银行陕西省分行、北京银行西安分行、浙商银行西安分行、西安银行等十家金融机构为支持小微企业重点联系行，通过定期召开座谈会，了解各行在支持小微企业和非公经济中的新做法、新成果以及困难与问题。将发挥财政、信贷政策合力作为提升小微企业金融服务的重要手段，在上年与陕西省财政厅联合下发金融机构小微企业贷款增量奖励资金管理考评办法的基础上，2015年与财政部门联合对全省银行业金融机构小微企业贷款增量情况进行了系统评估，对12家成绩突出的机构进行了表彰奖励。通过贷款增量奖励，陕西省金融机构支持小微企业的责任感不断强化，积极性显著提升。
三是积极开展直接融资专家行活动，推动融资渠道多元发展。为贯彻落实陕西省委、省政府“三稳两优”决策部署，推动直接融资比重提升，有效解决陕西“追赶超越”阶段的资金供需矛盾，2015年7月开始，人民银行西安分行与陕西省金融办共同推动，在全省十一个地市组织组织开展“直接融资金融专家陕西行”活动，邀请省内外专家就直接融资产品、新三板上市等内容进行宣讲，全省累计有1000多家企业得到培训。积极动员辖内机构发行小微企业金融债券募集信贷资金，推动长安银行获准发行金融债券30亿元，首期发行10亿元。对金融机构进行重点辅导，推动西部证券发行陕西省首笔金融机构短期融资券。截至2015年11月末，陕西省社会融资规模为4321.23亿元，同比多增110.97亿元，增长2.64%，高于全国社会融资规模增速11.35个百分点，其中直接融资新增675.53亿元，企业债券融资580.99亿元，社会融资结构更趋优化。
四是全力搭建政银企合作平台，推动金融服务提质增效。近年来，为解决非公企业融资难问题，人民银行西安分行多次与有关部门共同举办银企洽谈会、座谈会，与政府有关部门共同推动建立了“陕西中小企业融资信息服务平台・融资超市”。利用多种渠道开展宣传推介活动，提高政府、企业、金融机构对债券融资的认识，增强非公企业直接融资的积极性，加快直接融资步伐。全面推动民生金融产品与服务方式创新，不断增加对小微企业、涉农等民生领域信贷投入，提升金融资源配置效率。
五是加大金融产品服务创新，有效降低非公企业融资成本。人民银行西安分行通过平台搭建、产品推介、经验交流等多种形式对金融机构创新产品和特色服务进行推广应用，全省金融行业涌现出一批专门针对非公企业的成功经验和做法。如建设银行陕西省分行推出“文保通”、“促业贷”、“果贸通”三项支持文化创意产业、创业促就业企业及大宗农产品销售企业的信贷产品；浦发银行西安分行推出了“银元宝”与全面发展、“银通宝”择优发展、“银链宝”培育发展的“吉祥三宝”批量服务模式。通过加大金融产品和服务创新，扩大了社会融资规模，降低了非公企业融资成本。据人民银行西安分行对陕西省内89家银行问卷调查显示，四季度陕西省贷款利率水平指数为33.71%，较上季度下降5.62个百分点，已连续4个季度下降，其中大、中、小、微企业贷款利率水平指数分别较上季度下降6.69、7.95、8.53和7.71个百分点。
六是全面推进信用体系试验区建设。陕西省是人民银行总行在全国确定的17个推动中小企业信用体系建设试点省份之一，从2006年开始，人民银行西安分行就制定了《陕西省中小企业信用信息征集试点实施意见》，建立了中小企业信用信息征集制度。2015年以来，人民银行西安分行进一步建立了试验区建设的动态调整机制，确定延安市洛川县、渭南市蒲城县、咸阳市旬邑县、安康市宁陕县、杨凌示范区为西安分行农村信用体系建设试验区，通过信用评级授信，有效解决了农村经济金融衔接互动中的信息不对称问题，较好地促进了农村小额信用贷款业务发展，对农村地区信贷投放的增加，解决了农村经济发展的资金短缺问题。同时积极实施开展小微企业信用增值计划，培育小微企业信用文化，推动小微企业融资发展，通过建立培育池，引导金融机构、政府部门、中介机构等对筛选的1244户小微企业进行有针对性的辅导和培育，并确定信用培植的重点联系行，将筛选培育企业进行定向推荐，其中589户小微企业获得了30.2亿元信贷支持。
二、金融支持非公经济发展面临的问题
一是非公经济整体“大而不强”，抗风险能力较差。“十二五”期间，陕西省非公经济得到快速发展，占全省GDp比重由2010年末的49.5%提升到2015年末的53.4%，提高3.9个百分点，撑起陕西经济的半壁江山。但全省非公企业以中小微企业为主的特征未得到改变，多数企业生产规模小、资金实力弱、管理水平差，而且大多数非公企业以劳动密集型为主，同业竞争较为激烈，市场进入和退出的频率相对较高，抗风险能力差，直接导致我省非公企业贷款风险显著大于公有制企业。
二是服务于非公经济的金融体系仍需完善。总体来看，全省符合非公企业融资特点的专营性和专业性金融机构仍旧偏少，放贷能力不强。具体来看，国有商业银行和股份制银行信贷产品的开发集中于总行，基层行信贷产品主要照搬上级行，难以适应非公经济经营较榱榛畹姆⒄固氐恪e┬派纭⒋逭蛞行等地方法人金融机构自主性较强，但受制于各种因素，金融创新仍处于较低层次。此外，金融机构对小微型非公企业的不良贷款容忍度低，导致基层金融机构的压力大，缺乏开拓市场的积极性。
三是信用担保体系不健全且担保能力较弱。小微型非公企业经济实力有限，获取信用担保贷款较为困难，同时全省融资性担保机构数量偏少，担保能力有限，风险准备金不足，远远不能满足非公企业日益增长的担保融资需求。全省目前仅有陕西省信用再担保公司一家再担保企业，区域性再担保能力薄弱，担保机构的经营风险难以有效分散和化解，制约了信用担保业务和非公企业担保贷款的快速增长。
三、政策建议
一是充分利用货币信贷政策工具，加大金融产品和服务创新力度。引导金融机构加大对非公企业的信贷支持，不断优化信贷流程，简化审批程序，将非公企业发展培育成为新的利润增长点。针对目前非公企业抵押担保难的问题，积极探索采取联保、贷款保险、股权、非专利技术和无形资产担保等多种担保形式，加大与省内现有中小企业担保机构的合作，缓解非公企业贷款担保难的问题。积极推广应用具有融资功能的支付结算工具，推动非公企业使用商业承兑汇票，促进商业信用票据化。
二是深入推进“双推双增”工程，为非公企业发展提供多元化融资渠道。丰富全省直接融资企业后备资源库，加强后备企业培训，提升金融机构承销能力，推动企业直接债务融资工具创新，引导符合条件的企业通过发行非金融企业项目收益票据进行融资。支持金融机构发行小微企业、三农专项金融债券，支持非公企业发展。
三是帮扶非公企业加强自身建设，努力为银企对接创造有利条件。继续发挥政府、金融监管部门和金融机构的合力，通过对融资知识的宣传和金融产品的推介，培养更多合格的非公企业融资主体。引导金融机构加强对非公企业的专营力度，同时不断开发适合非公企业发展特点的金融产品。针对非公企业发展实际，实施专项培植计划，主动向非公企业宣传经济金融法律法规和方针政策，增强诚信意识，提高自身素质和自主创新能力。
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金融安全政策篇8
【关键词】保险保障基金；税收政策；国际比较
中图分类号：F812.42文献标识码：a文章编号：1004-5937（2014）28-0107-03
保险保障基金制度在美国、德国、日本、英国、加拿大以及我国台湾地区等保险业发达的国家和地区都有建立。各保险保障基金制度具有鲜明的共性：一是法律的强制性，即各个国家和地区通过保险立法，强制要求保险公司参与；二是行业鲜明性，即保险保障基金是保险行业自己的基金，对其他行业具有排他性；三是目的明确性，即建立保险保障基金的目的，主要是保护被保险人利益不受损失或少受损失，维护保险市场的稳定。
保险保障基金制度自创立以来已走过了半个世纪的历程，各个国家和地区结合自身国情在施行保险保障基金税收政策方面，有许多值得借鉴的地方。为吸收和借鉴各保险保障基金制度在税收政策上的有益经验，本文将选取保险保障基金制度相对成熟的我国台湾地区、美国和韩国作为范本，通过分析上述国家和地区保险保障基金税收政策的具体做法，归纳各国税收政策方面的有益经验，为我国保险保障基金的税收政策提供借鉴。
一、我国台湾地区
我国台湾地区的保险保障金又称保险安定金，由财团法人保险安定基金进行管理。财团法人保险安定基金的设立初衷是为保险业者共同集资以互助精神寻求金融安定，并保障投保人、被保险人及受益人的基本权益。截至2013年11月25日，缴纳基金的寿险公司共计30家、产险公司共计20家。
台湾保险安定基金属于具有独立法人地位的公益性非盈利组织。台湾地区民法规定了财团法人制度，规定一定财产的集合能够成为在法律上独立的法人。同时，由于财团法人是为社会公益而存在，属于公益法人，故其所从事的也必然是公益的非营利事业。
财团法人保险安定基金享有作为非营利组织所应享有的税收优惠政策。我国台湾地区非营利组织大都依民法、人民团体法及各种特别法规所设立。税法给予了非营利组织相当优惠的税收待遇，只要符合免税条件的非营利组织一律给予税收优惠。我国台湾地区《所得税法》规定“所得税分为综合所得税及营利事业所得税……凡在台湾地区境内经营之营利事业，应依本法规定，课征营利事业所得税”。从中可以看出，我国台湾地区仅对各组织机构的营利事业收入征收所得税，从事非营利事业组织的非营利所得不需要缴纳所得税。
虽然税法明确规定任何组织的商业所得原则上必须缴税而不论这些所得是否用于公益目的，但是在实际操作中，台湾“财政部”的解释函令允许非营利组织的商业所得扣除该组织其他非商业项目收不抵支部分后，如有余额，才对余额征税，如没有余额，该部分商业所得就不征税了。而且台湾允许非营利组织成立“附属作业组织”，并通过“附属作业组织”取得经营收入。
从台湾财团法人安定基金的基金情况中不难发现，其不但非营利所得免税，而且营利所得享有税收减免优惠。
二、美国
20世纪30年代美国率先建立了保险保障基金制度，以州为单位的保险监管体制决定了美国相应的保险保障基金制度以州为单位。美国的保险保障基金分为财产和意外险保障基金（thepropertyandCasualtyGuarantyFunds）以及生命和健康保险保障基金（theLifeandHealthGuarantyFunds），这两个基金就其性质来说是私有性的、非营利的①。
为协调各州之间保险保障基金，美国成立了国家保险保障基金协会（nCiGF，ntionalConferenceofinsuranceGuarantyFunds）和国家人寿健康保险保障协会（noLHGa，ntionalorganizationofLifeandHealthinsuranceGuarantyassociations）两个组织。此外，美国保险监督官协会（naiC，nationalassociationofinsuranceCommissioners）负责对保险保障基金进行管理，该协会设立了两个独立法人机构，管理人寿、健康保险保障基金和财产、意外保险保障基金。根据上述三个组织的官网介绍，其都被定性为非营利独立法人机构。
保险保障基金相应的立法对保险保障基金的税收政策作出了专门的规定。naiC制定的《寿险与健康险保障基金模范法》（LifeandHealthinsuranceGuarantyassociationmodelact）以及《财产与意外伤害保险保障基金模范法》（post-assessmentpropertyandLiabilityinsuranceGuarantyassociationmodelact）中都写入了保险保障基金税收制度的专门条款，对保险保障基金给予税收方面的优惠政策②。虽然这些法案中对保险保障基金所给予的税收优惠政策并不适用于各州，但是这两部法典表明了联邦政府对保险保证基金的税收政策，美国各州大部分保险保障基金的州法律都参考这一模范法而制定。同时，美国各州根据这两部模范法案按照各州自身的情况也制定了相应的法案规范保险保障基金的税收制度，如亚拉巴马州、俄克拉何马州、密歇根州、内布拉斯加州、堪萨斯州、明尼苏达州、佛罗里达州等。这些州都给予了保险保障基金相应的税收优惠政策。
三、韩国
韩国在1997年亚洲金融危机之前，存在独立的保险保障制度，但是在1997年金融危机爆发之后将存款保险公司、证券投资者保护基金、保险保障基金、信贷管理基金、信用联合保障基金及信用合作安全基金六个相互独立运行的保障制度进行统合，重构了其金融保障体系结构，于1998年4月设立了整合后的存款保险公司（KDiC，KoreaDepositinsuranceCorporation）对上述保障制度进行统一管理，保险保障制度也由KDiC进行管理。KDiC设立的法源基础包括《存款保护法》（theDepositorprotectionact）和《公共基金管理特别法》（theSpecialactonthemanagementofpublicFunds）。
韩国政府为了进一步促进KDiC的发展，给予了KDiC一定的税收优惠政策。主要的税收优惠政策如下③：
（一）资本利得税的减免
KDiC转移其所有的财产而获得的收益可以减免50%的资本利得税。但KDiC享受该税收优惠政策必须满足一定的条件：一是其所出卖的资产必须是在该会计年度的年底之前取得；二是取得的资产必须在5年之内进行转让。
（二）证券交易税的豁免
KDiC为了改组破产的金融企业而从该企业获得的股份或者股本，其后将这些股份转让给第三方。KDiC就其转让股份的所得能够获得证券交易税收的豁免。
四、金融安全网其他组成部分税收政策的国际比较研究
存款保险制度、保险保障基金制度、证券投资者保护基金制度共同构成了金融保障制度④。这些制度作为金融安全网的组成部分，不仅是防范金融危机的重要防线，也是防范财政危机的重要防线。
存款保险，或称存款保障，是各地政府为了稳定金融秩序，保障存款人权益而成立的一种以针对银行等金融业为加保人的保险制度。主要是当金融业发生挤兑或破产等危机时，对于存款户提供一定额度的存款保障。存款保险制度最先在美国建立，根据国际存款保险机构协会（iaDi）数据，目前在全球共有112个国家建立了存款保险制度，有8个国家的存款保险制度正在建设之中，有33个国家有意向建立存款保险制度。
存款保险制度和保险保障制度的相似点主要有三个方面：一是设立目的相同，保护的对象都是金融产品的消费者，银行存款保险保障的对象是储户，保险保障基金保障的对象是保单持有人；二是两者都具有法律的强制性；三是两者面临的风险相似，都存在逆选择和道德风险。
因存款保险制度具有公共服务的功能，就组织形态来说目前几乎所有国家的存款保险机构都是公营机构。此外，国际上绝大部分存款保险机构都享有一定的税收优惠政策。各国存款保险基金的收入来源主要包括保险费收入、资金运用收益、赔付后收回款项、违约金收入、捐赠所得、发行债券以及向政府（中央银行或财政部）或金融机构融资所得。
各国存款保险基金的来源有多种渠道，各国对不同资金的来源渠道采用了不同的税收政策，具体税收优惠政策参见表1⑤。
从表1中不难看出，绝大部分国家的存款保险机构被给予免除大部分税收的优惠政策。其中，在澳大利亚、阿塞拜疆、孟加拉国、中国香港、日本、韩国、马来西亚、新加坡、泰国、越南和美国（房产税和继承税除外），存款保险机构通常被免除了所有的税收。同时，在印度、印度尼西亚、哈萨克斯塔、中国台湾、俄罗斯和菲律宾在法律上仍然需要承担部分税收。在印度，印度村保机构DiCGC的年度盈余仍需纳税；在印度尼西亚，存保机构的投资收益需要纳税；在中国台湾，存保机构的保险费收入需要纳税；在菲律宾，存保机构pDiC的所有收入都需要纳税；在哈萨克斯坦，除了存保机构的保险费收入和投资于政府债券的收益，其他收入都需要纳税。
通过对存款保险制度税收政策的国际比较分析可知在国际金融安全网的构建过程中，在税法规制上，世界上绝大部分国家对金融安全网的构建在税收上采取积极的鼓励态度。无论是保险保障基金还是存款保险基金，都获得了政府在税收上的支持。给予这些基金以税收优惠政策的主要原因在于：一是保险保障制度及存款保险制度具有公益性；二是维护金融行业的稳定本身即是一国政府的公共职能之一，在未建立金融安全网的国家，金融安全是以国家信用为背书的，是“隐性”的保障制度，现在建立起“显性”的金融安全网保障制度，无疑是由各保障制度履行政府的职能；三是各保障基金在许多国家和地区都是有法律法规直接规定并强制征收，在性质上属于“特别公课”，因此无必要再对这种“特别公课”进行征税。
总而言之，从保险业发达国家对于保险保障基金的税收政策上来看，虽然不同国家关于保险保障基金的税收政策有一定的差异。但是世界各国都给予了保险保障基金以及保险保障基金的管理机构一定的税收优惠政策，差异仅在于税收优惠的范围以及税收优惠的幅度上。一般来说，保险公司所缴纳的保险保障基金，各国一般都给予免税的优惠政策。对于保险保障基金其他收入来源，不同的国家实行了不同的政策，大部分国家也给予了一定的税收优惠政策。尤其是与我国保险保障基金管理模式相类似的美国、韩国，其保险保障基金不但享有具体的税收优惠政策，而且也适用该国针对非营利组织所订立的各项税收优惠政策。由此不难看出，不断完善和补充适用我国保险保障基金的税收优惠政策，既是借鉴国际经验的启示，也是更好地提高我国保险保障基金保障力度的应有之义。
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金融安全政策篇9
关键词：区域金融；金融风险；风险管理
中图分类号：F830文献标识码：a文章编号:1003－9031(2011)07－0025－04Doi:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.06
一、区域金融风险管理的内涵界定
从区域金融风险管理的内容来看，区域金融风险作为中观尺度的金融风险有着不同于宏观金融风险和微观金融风险的管理内容[1]。虽然相对于世界范围的金融风险，区域金融风险可以包括国家金融风险，甚至超国家范围的地区金融风险，但在一般的理论研究中，区域金融风险所研究的区域范围更多地指国家范围内的区域。因此，一般意义上的区域金融风险不具备由宏观尺度的利率风险、汇率风险、购买力风险、政治风险等所引发的整体金融风险的特征。当然，中观尺度的区域金融风险也不完全等同于以信用风险、流动性风险、经营风险为主要特征的微观金融风险，它有明显的区域特性。
从区域金融风险管理的对象来看，区域金融风险虽然是中观尺度的金融风险，但是其发生的现实形态最终也表现为区域内金融机构的微观金融风险。因此，为了有效地管理区域金融风险，必须从影响区域金融风险发生的总体性因素和影响区域内具体金融活动主体的个体性因素两个层面加强管理。
从区域金融风险管理的主体来看，区域金融的发展要受国家和地方两级政府所定的经济政策影响，因此中观尺度的区域金融风险管理主体包括中央和区域两级金融监管部门。在区域层面的金融管理既包括国家对各区域内金融风险的管理，也包括区域政府对本区域内金融风险的管理。因此，区域金融风险管理应包括中央金融监管部门的区域金融风险管理和区域金融监管部门的区域金融风险管理。
二、区域金融风险管理的目标
区域金融风险管理的目标应分为宏观和微观两个层次。对影响区域内金融安全的总体性因素进行管理的目标称为区域金融风险管理的宏观目标；而区域金融风险管理的微观目标则是指以区域内金融的微观运行活动为管理对象的风险管理目标。全国范围的金融安全需要以各区域的金融安全为前提，因此在区域金融风险管理的宏观目标上，中央金融监管部门和区域金融监管部门还是有一致性的，区别主要在区域金融风险管理的微观目标上。
（一）区域金融风险管理的宏观目标
区域金融风险管理的宏观目标是有相对性的，是在区域内相对于影响具体金融活动主体风险因素管理而言的目标，并非国家层面的宏观目标。但总体而言，中央金融监管部门和区域金融监管部门在区域层面的金融风险管理的宏观目标是有一致性的，即维护区域金融稳定，并促进区域金融和区域经济的发展。具体而言，包括以下几点。
1.促进区域金融的平稳发展。任何金融风险管理的首要目标都应是实现金融的平稳发展。一个国家的金融平稳发展要以各个区域的金融平稳发展为基础，中央金融监管部门要实现国家的金融稳定与发展，必须首先保证各区域金融稳定与发展。区域内的金融平稳发展自然也是区域金融监管部门的首要目标。
2.保障区域经济健康运行。由于金融业是一个以经营货币为主的特殊高风险行业，并且金融业在服务于经济的过程中要与社会上各种经济主体发生金融关系，因而其经营活动具有社会性，且与经济风险存在较高的关联度，影响着整个社会经济体系的安全与稳定。因此，在中观区域层面防范区域金融风险是区域经济稳定发展的基本保障，各项区域金融政策应将促进和保障区域经济的健康运行作为主要目标之一。
3.规范和完善区域金融监管体系。金融监管是实现维护金融机构的安全和信誉，保护金融机构安全、稳健的运行，维护公平竞争的金融市场环境的重要途径。一个独立、高效的金融监管体系和一套完整且健全的金融监管制度，对于防范和化解金融风险、保证金融业稳健运行和实现金融政策目标都有重要的意义[2]。由于区域层面相对于国家层面往往更加具有金融监管不规范、不健全的特点，因此在区域层面的金融风险管理更应注意制定合理的法律法规，确保金融机构的资本充足率，引导和督促企业健全风险管理与防范制度，从而建立安全高效的区域金融监管体系，保证区域金融活动的稳定与安全。
4.促进区域金融市场的发展。完备的金融市场体系是有效化解和降低金融风险的必要条件，区域金融风险的管理应有利于促进区域金融市场的发展。具体而言，要注意推动金融产品一级市场、二级市场协调发展；在推动金融产品、金融工具创新的同时，不断加强监管制度建设，建立和健全协调一致而又全面严谨的金融市场法律体系；加强市场各监管部门之间的协调与沟通，以防止出现监管重叠、监管遗漏或监管空缺；建立和完善金融市场监管的长效协调机制和信息共享机制，解决带有综合性与全局性的问题，确保金融体系和金融市场安全、稳定、高效运行。
（二）区域金融风险管理的微观目标
区域金融风险管理的宏观目标需要区域层面的金融管理机构和国家层面的金融管理机构共同实现，但区域金融风险管理的微观目标则是区域层面金融管理机构的主要任务。区域金融风险防管理的微观目标具体包括以下几方面。
1.维护区域内信用体系的良好运行。区域金融安全需要金融机构与居民、金融机构与企业、金融机构与政府等方面建立起诚实、可信、可靠的信用关系。只有每个信用主体都遵守基本的信用规则，严格依法办事，才能为防范区域金融风险打下坚实的基础，从而有效避免区域的内生金融风险。
2.区域内金融机构布局合理。一个区域内的经济与金融要想做到密切的相互配合与相互促进，就需要金融机构及其网点的总量、分布与区域经济、金融发展水平相适应，与区域对金融服务的需求相适应。不同类型、不同规模的金融机构有其不同的市场位置，在功能、业务内容、服务手段、服务对象等方面有各自的特点。因此，合理布局各类金融机构，使各金融机构之间保持适度竞争，从而建立和完善功能良好的金融市场体系，将有利于区域金融风险的管理。
3.区域内金融机构内部控制机制健全，经营稳健。要想有效防范和化解区域金融风险，需要通过各种管理措施促使区域内各金融机构都能做到稳健经营，确保资本的流动性、安全性和效益性，符合资本充足率的要求，并达到资产负债比例的规模对称、结构对称、偿还期对称等。要制定完善合理的区域金融机构管理制度和采取相应措施，促使区域内的金融机构切实建立有效的内部控制机制，明确法人经营管理责任制，完善管理与经营体制，建立起科学的决策程序和制度，完善内部监督机制。
4.区域内金融市场秩序相对稳定。金融市场秩序稳定是金融安全的重要标志，因此，对区域金融风险微观管理的一个重要目标就是维护金融市场相对稳定。具体而言，要通过强化金融监管，确保区域内各金融机构规范经营，杜绝超范围经营、帐外经营、变相提高存贷款利率等现象，创造一个公平、合理、有效的竞争环境，及时有效地消除不安全因素，保障区域金融秩序稳定。同时，规范和强化区域内金融机构的审批与监管，杜绝乱批、乱设金融机构乱集资和社会乱办金融等现象。
总结来看，虽然在区域金融风险管理的宏观目标上中央金融监管部门和区域金融监管部门有其一致性，但在完全的市场经济条件下，国家和地方经济发展的目标并不完全统一，这将导致两级金融监管部门的利益诉求出现不一致，因此其各自最终的主要监管目标还是不同的。中央金融监管部门的主要目标是保持全国范围的金融安全，而区域金融监管部门要以区域金融利益最大化和区域内的金融安全为主要目标。
三、区域金融风险管理策略
金融监管的主要目标不同，加上中央和地方两级金融监管部门可运用的管理资源不同，使得两级金融管理部门对区域金融风险的管理策略有所区别。
（一）以中央金融监管部门为主体的区域金融风险管理
1.实行差异化区域金融管理政策。各区域的经济发展水平和阶段不一致，其相适应的区域经济金融政策也应有差别。中央金融监管部门应在整体经济战略部署不变的前提下，从国民经济整体发展战略和金融有序化出发，根据各地区条件、经济基础、增长方式、产业结构和金融生态环境等特点，在坚持金融总体目标不变的前提下，通过有差别的经济金融政策安排，充分发挥各区域间自然、经济和社会等诸多方面的优势，逐渐降低区域金融风险。
2.构建和谐区域金融生态环境。降低区域金融风险是一个系统工程，构建和谐区域金融生态环境是降低区域金融风险发生的一个重要途径。中央金融监管部门首先应针对区域金融风险特点，有效整合区域金融生态构成要素，推进区域经济平衡协调发展，推进区域诚信文化建设，保障司法公正，缩小区域金融风险差异，减少地区间对金融资源不注重效率的过度竞争。其次要注意加强区域金融市场化，提高金融部门的独立性，减少和尽可能杜绝地方政府对金融资源分配与利用的隐性干预。另外，应建立以政府、媒体和社会中介机构为主体的区域经济金融信息公开共享体系，通过信息的及时披露有效降低区域金融风险[3]。
3.引导资金流向，促进区域经济协调发展。区域经济协调发展是避免区域金融风险发生的重要基础。促进区域经济协调发展的途径很多，最重要的是通过区域发展政策和相应的有差别的财政金融政策引导资金向落后和欠发达地区流动，促进区域经济发展均衡化。比如通过产业政策区域化改善欠发达地区的投资环境；支持欠发达地区发行建设债券；通过补贴、贴息、税收优惠和投资财政担保等手段引导资金流向欠发达地区。
4.引导和探索设置区域差别化的金融结构体系，以规避、分散风险。合理的金融结构体系能够有效地实现规避、分散风险的目的。中央金融监管部门应在统一的金融体系下，根据各区域经济特征，通过对不同地区、不同种类金融机构的审批与设置，构建多样化的金融结构体系，使金融体系结构特征更好地适应区域实体经济发展的需要，避免实体经济风险在金融体系中积累放大。比如对于经济发展较快、社会信用体系比较脆弱的市场化先行地区，可以大力发展信用担保、风险评级等金融中介机构，缓冲实体经济风险向金融机构过度集中；对实体经济产权形式规范、金融资源相对稀缺的地区，可以引导、规范反映市场需求的非正规金融；对于欠发达的贫困地区，为更有效地贯彻实施国家的发展战略，可以探索性地发展区域开发性金融机构，逐步形成与地区经济发展相适应的金融资源配置机制，降低区域金融风险。
5.加强对区域金融监管的重视。在非区域金融视角下，中央金融监管部门的工作重点一般会放在全局性金融风险的防范与监控上。但从现实而言，区域金融监管是全局性金融监管的基础，因此必须加强对区域金融风险的监管力度。除此之外，中央金融监管即便注意到了区域金融风险问题，但往往容易将监管的重点放在对发达地区的金融监管上，然而在一定条件下欠发达地区金融风险爆发的可能性比发达地区还高。因此，加强区域金融监管不但要关注一般区域的金融风险，还要注意不能忽视欠发达地区的金融风险。
6.完善区域金融监管组织体系。健全的组织体系是金融监管的基础，而监管组织体系的建设职责在中央监管部门。因此中央监管部门应根据本国金融体系的现状，制定与本国区域金融特点相适应的区域金融监管组织体系。通过完善区域金融监管组织体系，理顺监管当局各级分支机构、区域辖内各金融机构、各级地方政府、各社会中介机构及社会公众的责权利，更好地将区域金融风险予以避免、转移和化解。
（二）以区域金融监管部门为主体的区域金融风险管理
笼统而言，区域金融监管部门包括区域内的中央金融监管部门的分支机构和地方政府的相关部门。中央金融监管部门的分支机构承担的职责主要是执行中央监管部门下达和规定的金融监管任务，一般没有太多的自。因此，在这种体制下分支机构往往不能承担好区域金融监管的职责。为了更好地对区域金融风险进行管理，一方面，中央金融监管部门应注意加强其地方分支机构的管理职能，给地方分支机构在金融风险管理方面更多的灵活自；另一方面，地方分支机构也应加强自身建设，加强对区域内金融活动的监控，加强金融风险的监测与防控。
地方政府在区域金融的发展过程中扮演着重要的角色，有着极其重要的影响力，而且地方政府在对区域金融风险的监管上具有更大的灵活自主性。因此，地方政府的金融监管相关部门在区域金融风险管理上应发挥最主要的角色。地方政府对区域金融风险的管理应注意以下几个方面。
1.加强地方政府对区域金融风险管理的职能。地方政府在区域金融风险管理上虽然发挥着极其重要的角色，但地方政府对区域金融风险的管理在职责和权利上往往存在着严重的不对称，即地方政府承担了维护地方金融安全的极大责任，但它被赋予的对金融事务的权利及可动用的金融手段却极为有限[4]。因此，中央政府和金融监管部门应赋予地方政府在处理金融风险问题上较大的自和区域金融事务处理权。地方政府也要加强自身金融风险管理能力的建设，除了思想上重视外，还应有独立的区域金融管理协调机构，以加强与区域内金融机构的沟通，推进地方金融资源整合，配合中央金融监管机构，贯彻执行国家有关金融工作的方针、政策和法律、法规的同时，协助中央和地方监管机构整顿与规范金融秩序，协调区域内各金融监管机构处理金融风险防范和化解工作[5]。
2.转变政府职能和管理方式，加强政府金融活动的市场化。区域金融的发展受地方政府所定经济政策的影响，地方政府为了自身利益的最大化，有时会通过非市场手段对区域金融活动进行直接干预。这种干预在金融风险爆发后分散、化解风险时有其益处，但在正常的金融运行状态下则往往容易加重区域金融运行风险。比如我国有些地方政府将银行视为当地政府的职能部门，强行增加政府在银行的债务等，这将大大加重区域金融风险的积累[6]。因此地方政府要尽可能转变政府职能和管理方式，加强政府金融活动的市场化。
3.提高区域经济运行质量，保持区域经济平稳运行。从根本上讲，区域经济运行质量高低与平稳与否是制约区域金融安全运行的最主要因素。区域经济运行质量高，区域金融机构自然效益好，区域金融风险自然小。区域经济运行平稳，经济运行风险小，相应的区域金融风险自然也小。因此，从根本上看，地方政府的主要职责还是发展经济、提高经济运行质量、确保经济平稳运行。
4.指导和促进地方性金融企业的发展。地方性金融企业的发展是完善地方金融市场体系，保持地方金融市场活力的基础。而且地方性金融企业的发展也有利于地方金融资源的涵养、保持，有利于为地方经济的发展奠定坚实的资金来源渠道。而区域金融市场体系的完善和地方金融活动的健康都是地方金融安全运行的重要保证，因此，地方政府在区域金融管理方面应在法律法规允许的范围内合理地指导和促进地方性金融企业的发展。在这一过程中，地方政府一定要摆正自身的位置，处理好市场和政府的关系，避免对企业给予不恰当的、过多的直接干预。
5.加强对区域内金融活动的监管。地方政府比中央金融监管部门更加接近、熟悉区域内的金融活动运行，因此，地方政府在区域内的金融活动监管方面应发挥更加直接的作用。加强对区域内金融机构全面性、经常性的检查和督促，促进区域内金融机构依法稳健地经营和发展，并依法加强对金融机构及其经营活动的领导、组织、协调和控制。
6.在面临区域金融危机时，帮助区域金融机构，实施市场救助。一旦区域金融风险暴露，出现区域金融危机，地方政府应及时采取措施，实施市场救助，保持或恢复区域金融市场信用流动。比如对面临风险或者破产的金融机构和银行的重组或退出给予必要的财政支持；在地方金融机构关闭后由地方财政偿还债务，支付自然人存款债务等。
参考文献：
[1]裴志杰.对我国区域金融风险及防范的研究[D].长春：东北师范大学,2004.
[2]栾景明.论我国金融监管体系的改革与创新[J].财经问题研究，1998（8）:15-17.
[3]黎和贵.区域金融生态环境差异与经济增长效率[J].金融论坛，2007（3）：45-52.
[4]耿宝民,韩忠奎,安国涛.地方政府对区域金融风险防范及监管的有效职能分析[J].科技与管理，2008（3）：74-76.
金融安全政策篇10
文章编号：1004-4914（2017）09-144-03
一、山西融担行业可持续发展影响因素及存在问题分析
（一）资本来源可持续性发展影响因素分析
1.融担行业资本来源可持续外部影响因素。（1）山西经济发展状况。目前，山西经济发展出现一些困难，能为融担行发展提供资金支持有限。（2）对融担行业的经济政策导向。经济政策直接关系到各类资金的投入程度。目前，山西正处于经济转型期，提出了大力发展中小微企业，经济政策上得到鼓励和支持。（3）区域金融市场发展现状。区域内金融市场的发展程度直接影响融担行业的发展。目前山西省的融担机构由省政府金融办履行监督和管理职能，该部门在积极营造融担机构发展的金融市场环境。（4）行业社会认知范围和深度。对融担行业及其作用正确的认知，为该行业资金来源可持续发展提供保障，也为其发展提供良好环境基础。（5）金融机构的态度。银行在担保支持中小企业方面天然的主观性不够。特别是国有大银行，虽然有支持中小微、三农等业务指标需要考核，但商业银行企业经营本质的需求，造成支持融担机构业务动力不足。
2.融担行业资本来源可持续内部影响因素。（1）机构自身整体经营状况。具体涉及机构的业务范围和效益成果。业务范围主要指客户数量。效益成果主要指财务收益。机构只有正常运行并取得目标效益，才能够对外来资金产生足够的吸引力。（2）原有资金有效运营。可持续发展就是在现有资本总量的情况下，向已有的资本?Y源要效益。到2015年末，山西省内有235家融担机构，注册资本金211.89亿元，融担额却仅仅为318.62亿元，资本放大倍数不足2倍，资本规模效益不足40%，原有资金运营不到位，对其他资本来源难以形成吸引，影响资本向该行业的流动和集聚。（3）机构辐射布局状况。机构辐射布局主要指融担机构在一个地域范围内，对客户认知的影响度和客户办理业务的触及度。
3.山西省融担行业资本来源存在问题分析。（1）持续财政来源资金有限，现有资金未能充分发挥作用，资金运行效能较低。（2）机构布局不合理、散乱，欠缺设计。主要表现：一是多由市场自发产生。已设立的机构中，政策性担保机构由政府确定布局，其他机构布局选择上审核较宽泛。二是现有机构布局辐射效应呈割裂状。11个市都拥有各自分立的融担体系，基本以辐射该市县为主，省会城市太原无统领性机构，未能形成以省会辐射地市，以地市辐射县域的辐射体系。三是现有市场布局结构呈失衡状。目前山西省半数融担机构都设立在市一级，实际的市场成为垄断竞争市场，而这种市场不稳定，市场结构比较复杂，对行业发展十分不利。
（二）政府政策和机构管理可持续性发展影响因素分析
1.融担行业政府政策和机构管理可持续外部影响因素。（1）宏观政策导向。融担机构机构制度、机制和监管政策是其生存与发展基本，是其最主要的外部机构机制政策。（2）财税扶持性政策。融担机构属“微利性”行业，具有社会公共服务产品的属性，这就需要政府伸出有型的手，通过财税手段予以调节和引导。（3）政府职能发挥程度。目前山西省是金融办负责监管。但在实际监管中金融办又由于没有行政监管权，使得实际监管效力无法充分发挥。（4）监管机制显性影响。目前管理办法对担保公司风险监管规定偏简单和不平衡，侧重信用风险监管，对担保公司市场退出监管空白，缺乏细化的监管指引。
2.融担行业政府政策和机构管理可持续内部影响因素。（1）核心权利人。核心权利人作为整个机构运转的核心，无论是机构制度制定还是企业业务开展，无不是核心权利人意志的体现。（2）工作人员素质。工作人员是机构具体制度和业务开展的执行人员，执行力的高低直接影响融担机构制度可持续发展。（3）管理制度。而对于融担行业本身来说，一套规范的公司运行、管理标准，完善的内部管理制度，是其规范运营和操作的基础，也是防范风险的基石。（4）市场客户的认可程度。
（三）业务开展可持续性发展影响因素分析
1.融担行业业务发展可持续外部影响因素。主要包括国家金融政、社会认知及发展氛围和市场金融需求。
2.融担行业业务发展可持续内部影响因素。主要包括业务产品和实施者。
二、融担行业可持续发展的案例比较分析
本文特选取与山西同属中部六省，地缘和经济类似的安徽省进行比较分析，以期找到影响山西融担行业快速发展的问题症结并提出针对性建议。
（一）安徽省与山西省融担行业资本规模比较分析
1.机构数量比较。研究融担的可持续发展问题，首先应该研究机构的数量规模问题，合理的一定数量的机构，是该行业健康发展的基础，但同样超规模的数量，会引起恶性竞争和效率低下问题。
（1）比较数据的选择。一是担保机构的数量，是市场融担服务的供给者。二是中小企业的数量，这是市场融担服务的需求者。只有当供给和需求处于相对平衡状态时，市场才是有效的。
通过上表比较可得：中小企业户均占有的融担机构数量、融担机构户均服务的中小企业数量，如下表所示。
（2）比较结果：一是山西省融担机构服务效能提升空间很大。二是从机构数量上看山西省的担保机构数量已经能够满足需求，不需增加新的供给。三是严把机构核准的审批速度，必要时可以采取市场退出政策，减少供给，维持市场平衡。
（3）安徽经验的借鉴。减少个体数量，增强机构实力。安徽省融担机构数量由2010年的577家下降到2014年末的357家，净资产总额却由不足200亿元增加到2014年末的607.54亿元，担保业务收入也由2010年的13.11亿元增加到2014年末的33.12亿元。
2.机构资本规模的比较。融担机构的资本规模主要指其注册资本额和净资产额。它直接决定了其开展业务规模和风险承担能力。
（1）比较数据的选择。融担机构因具有“公共产品”属性，依靠财政出资为多，为此本文选取了公共财政收入这一数据来进行两个省份之间的比较分析。另一个年末金融机构本外币各项贷款余额数据选择，是考虑区域内的融担需求没有专门的统计数据，这一数据涵盖了所有的融担所提供的贷款担保服务，从总量上能够反映市场需求。
通过上表，可以分析出融担机构净资产额与所占公共财政收入比例以及每一单位融担净资产对应的贷款需求量。
（2）比较结果：一是融担机构业务市场还有很大的扩充空间。目前山西省单位融担净资产服务贷款额仅为安徽省一半，融担市场还非常广阔，现实无业务可做的原因，并不是来自资本规模投入方面。二是公共财政收入还有投入融担行业的空间。目前山西省净资产在公共财政收入中的占比较安徽省低6个百分点，说明山西财政还可以拿出一部分财政资金对融担行业发展予以支持。三是融担机构的服务效率较低。四是山西单个个体资本规模较小，没有资本效应。
（3）安徽经验的借鉴。一是通过参股控股方式扩大资本规模，增加市场谈判和议价筹码。安徽省信用担保集团，资本规模达到107.66亿元，总资产达到142.58亿元，是目前中国最大的担保机构。二是持续财政补给资金。为安徽省担保集团连续两年注入资本金40亿元。连续5年，持续不断为市县担保机构充实资本金。
3.政策措施的比较。
（1）比较数据的选择。政策措施的重要载体是文件，发文机构的级别又决定着文件政策措施的力度和重要性。为此选取政策文件作为比较数据。
（2）比较结果。一是安徽省政府高度重视融担行业的发展，出台了一系列政策措施，形成了对融担行业全流程的管理。二是政策措施涵盖体系建设、风险补偿、绩效考核等全流程。
（3）安徽经验的借鉴。一是由省政府牵头建立健全全行业发展制度。二是覆盖行业全流程的政策措施，提振了行业发展的信心，也对公众社会传递了支持融担行业快速健康发展的正向信息，营造了良好的行业发展社会环境。
（二）安徽省与山西省融担行业政府政策和机构管理比较分析
1.顶层设计的比较。
（1）比较数据的选择。省级层面政策措施是反映一个行政省内关于融担机构发展等顶层设计的重要指标。这个指标在政策措施已经进行了分析。
（2）安徽经验的借鉴。一是高度重视融担体系建设。二是政府主导担保体系的顶层设计，担保体系呈集团化发展。省委省政府积极推动建成安徽信用担保集团。三是建立健全多层次的再担保体系。
2.区域布局的比较。
（1）比较数据的选择。选取财政出资总资本、财政出资机构数量和资本之间的关联关系为标准进行比较。
财政出资总资本指标选取是考虑财政资金作为政府能够直接支配和掌控资金，财政作为出资人履行融担行业部分社会公共义务，此类公司是融担行业主流机构，该类公司需要贯彻政府政策。
财政出资机构数量指标主要指国有及国有控股融担机构数量。
资本之间的关联情况指标主要指政府出资融担机构之间控制权和隶属关系，该指标可以看出政府在该行业的体系构建框架。
（2）比较结果。一是以股权为纽带的政府支持的担保体系进行区域布局和发展，既有利于形成规模集聚效力，又有利于全省形成统一步调，内部制度信息资源的共享，降低了成本，产生规模效益，实现了“微利性”融担行业的可持续发展。二是以股权为纽带的政府支持的担保体系可以实现系统内资源的互补，从而实现融担机构覆盖全县域。
（三）安徽省与山西省融担行业业务发展比较分析
1.业务模式的比较。
（1）比较数据的选择。选取外部业务模式和内部支撑模式两个指标。外部业务模式指与银行开展业务合作签约和为中小企业融资者提供的服务内容和方式等。内部支撑模式主要指担保公司内部运转的系统、业务、人员等。
（2）比?^结果。一是以股权为纽带的政府支持的担保体系，可以形成的统一的内外部业务模式，有利于业务的可持续发展。二是统一的内部支撑模式，能够降低运行成本。
（3）安徽经验的借鉴。一是发挥考核机制指挥棒的作用。安徽省首先制定了全省统一的财政资金出资担保机构的考核管理办法，使各机构在业务发展中能够依据考核办法的核心开展业务。二是考核指标和方向上弱化盈利要求。突出与政府产业政策保持一致，重点考核服务中小微企业数量、规模、资金杠杆效率、担保费率、服务职能等，发挥财政资金指挥棒的作用，为中小企业发展提供了源源不断的低成本担保服务。三是在与银行业务对接上发挥规模优势，实行全省统一对接。
2.风控能力的比较。
（1）比较数据的选择。选择信息共享度和风险分担两个指标进行比较。选择信息共享度是因为风险归根结底是由于信息的不对称造成，信息共享的程度越高越透明，风险的概率就越低。分险分担指标的选择是因为对风险的处置预化解，关系到机构能否存续的问题。
（2）比较结果。一是共享信息平台减少了信息不对称风险、二是有效合理的风险分担，是企业得以持续发展的根本，将政府。银行、担保机构和企业通过风险分担机制连接在一起，实质是将持续稳定的资本补充机制、按比例再担保、风险补偿机制集成创新，具有十分重要的现实意义。
（3）安徽经验的借鉴。一是创新“4321”政银担合作模式。安徽引入政府、再担保、银行共同分担风险，对单户2000万元以下的贷款担保业务，由融担公司、安徽省信用担保集团（以下简称信用担保集团）、银行、当地政府，按照4：3：2：1的比例承担风险责任，即“4321”新型政银担合作模式。二是开展统一信用评级，建立统一信息平台。
三、实现山西省融担行业可持续发展的对策建议
（一）重视顶层设计
加强资源整合，形成资源规模合力。参照安徽省经验，建设山西融担集团，发挥资本集聚优势，谋求借助于新三板等平台在多层次资本市场上市挂牌，推动股权融通，拓宽融资渠道，在财政资金有限的情况下，实现资本市场上资本金持续补充，进一步增强其发展基础和担保能力。
（二）加强区域布局建设
构建以省市两级为主，辐射县域的担保布局。一是以山西省担保集团为母体，省会太原原有17家担保机构通过股权划转方式，统一划归山西担保集团所有，原机构作为担保集团的太原营业部对外开展业务。二是地市分别完成本市内原有机构的整合。
（三）加强政策监管体系的建设
一是加强风险源头监管把控。主要从加强融担行业的申请设立监管，明确设立必须符合的条件、递交申请程序，实行严格审核、约谈和承诺制监管。二是构建分级监管体系。在日常监管中，实行“属地化”和“层级化”监管原则，明确各级监管部门职责，建立高效有序的日常监管体系。充分利用和发挥市县级监管部门的地缘优势，形成省市县三级较为完善合理的监管体系。三是细化政策性补偿制度。四是健全考核机制。