现代金融政策篇1
一、黑龙江省农村金融存在的主要问题
（一）现代化大农业发展资金总需求与金融机构资金总供给矛盾突出，涉农金融机构较少且高度集中，农村信用社“一农支三农”格局仍占主导。
据保守测算，黑龙江省2亿亩耕地，每亩生产投入500元，按60%贷款需要600亿元；发展5000万头生猪和1000万吨奶，按50%贷款需要450亿元；农村1800万人、600万农户，按20%的农户每户建房贷款10万元，需要1200亿元；全省1200亿斤商品粮，加上包装贷款可达1500亿元以上。上述四方面信贷总需求就达4000亿元。截至2012年9月末，全省金融机构涉农贷款余额为3821.9亿元，满足不了上述四方面测算的需求。
目前，金融支持农业发展面临四大突出矛盾，即农业弱质性与信贷资金趋利性的矛盾，农业金融服务需求结构多样性与金融功能单一性的矛盾，农业资金需求量大与资金吸纳能力差的矛盾，农业地区闲置资金“充裕”与金融机构使用效率低的矛盾。
农村金融发展受到四大突出矛盾的影响。截至2011年末，黑龙江省拥有省级银行类金融机构65户，其中发放涉农贷款年末平均余额超过10亿元的只有8家。“三农”所需贷款主要依赖农村信用社等县域银行类金融机构。2009至2011年，省农信社累计投放农业贷款2472亿元，农业贷款增量份额占全省金融机构的85%以上，支农主力军作用凸显。
（二）大农机、大合作和城镇化的推进，悄然催生信贷主体和资金需求量发生质的变化，银行类金融机构涉农产品创新及信贷投放能力，尚不能适应农民专业合作社发展的现实需要。
据统计，截至2011年末，黑龙江省农民专业合作社已达2.1万个，其中农机专业合作社1774个。农民社员发展到20.6万人，带动农户近100万户，约占全省农户总数的1/4。合作社服务内容由初期的以生产技术服务为主，逐步向销售、运输、贮藏、加工等环节延伸，许多合作社经营活动已扩展到农业产前、产中、产后等生产经营全过程。农村经济组织以及经营结构的变化，使得信贷主体和资金需求量均产生了质变。仅以黑龙江省558个千万元规模的大型农机合作社为例，每个合作社承包流转1万亩土地需支付300万元左右承包费，加上购买种子、化肥、柴油和农药等生产资料需300多万元，每年筹集正常生产资金600多万元，558个合作社每年需要33.5亿元。但因合作社缺少有效抵押物等原因，省内银行类金融机构发放贷款较少，造成合作社融资难，融资贵。近三年来，省内银行类金融机构累计发放农民专业合作社贷款仅为84.26亿元，与千万元规模大型农机合作社每年生产资金需求相差近一半。
（三）农村信用社现有体制已不适应现代化农业发展的需要，与肩负的支农责任、主力军作用不相匹配，急需逐步分类推进产权制度改革。
目前，黑龙江省农村信用社实行省、市、县三级法人体制，全省设立了7个市地级联社（法人管理机构）、6个办事处（省联社派出机构，非法人管理机构）、81家县级机构（法人经营机构）。绝大多数农村信用社股东小、股权分散，真正意义上的法人治理结构尚未形成，原有高度分散、小额多户式的传统信贷经营模式已经不能满足现代化大农业发展的需要。
（四）国有银行占有存款资源数量巨大，综合存贷比率较低，支农贡献度极低。存款资源大部分上存，较大程度上造成县域存款资源严重外流。
据统计，截至2012年9月，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮储银行等6大国有银行省内分支机构存款余额合计为10197.3亿元，占全省金融机构存款余额总数的66.8%；贷款余额合计为4084.7亿元，占全省金融机构贷款余额总数的40.49%，存贷差6112.6亿元。其中，涉农贷款投放746.7亿元，占其贷款余额的18.28%，占其存款余额的7.3%。存款资金的大量外流，使本来十分短缺的农村资金更显捉襟见肘。同时，还带来“挤出”效应，农村信用社等金融机构可贷资金难以满足日益增长的农业信贷资金需求，于是采取高息拆借资金方法，间接加重农业信贷成本。
目前，金融机构正在逐步转变“三农”弱质产业观念，一系列针对专业合作社及农业产业链条的金融创新模式应运而生，集约化、批发式“大农金”的概念正在形成。但省内金融机构多限于本系统内实施推广，银行间相互借鉴较少，农业融资难、融资贵的问题仍然没有得到根本解决。
二、财政促进金融支持农业发展的政策建议
财政金融政策一端连着财政，一端连着金融，是引导金融资源合理流动的有效杠杆。要充分运用财政金融政策，积极引导金融资源支持方向。
（一）采取政府引导、社会参与、市场化运作的方式，积极扶持地方金融机构发展，发挥地方金融机构了解省情、贴近“三农”的优势。
1.在贯彻实施国家对村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构定向费用补助政策的基础上，省政府注入村镇银行资本金。建议通过有资质的省属企业，每年有重点地选择10户拟组建的村镇银行注入资本金，每户不超过500万元，省财政股权5年内不参与分红。按照黑龙江省目前村镇银行每户资本金平均3200万元测算，每年大体需要省级财政资金3200-5000万元。
2.积极引导民间资本参与农村金融，给予村镇银行民营资本初始投入额5%的财政奖励政策。按照每年15户村镇银行每户有3户非银行类民营企业（每户占总股本5%以上的大股东）参与占总股本30%测算，每年大体需要财政奖励资金720-2250万元。
3.在深入贯彻实施县域金融机构涉农贷款增量奖励政策的基础上，扩大政策实施范围，给予小额贷款公司涉农贷款增量奖励政策。对小额贷款公司年末贷款平均余额同比增长超过15%的部分，给予2%奖励，促进小额贷款公司加大支农力度，实现持续发展。按照2012年全省381家小额贷款公司涉农贷款年末余额超过15%部分约25亿元测算，需要财政奖励资金约5000万元。
（二）建立以市场为导向，以财政扶持政策为支撑，依托农村产权制度改革，围绕解决农村“信用不足”问题，发挥政府“增信”和“调控”功能，促进金融机构支持农民专业合作社等新兴贷款主体发展。
1.重点选择和支持部分县（市）建立县域融资性农业担保机构。借鉴美国等国家为农场贷款担保成功经验，选择粮食主产区、地方政府有意愿的县（市），建立县域融资性农业担保机构，主要为区域内农民专业合作社等新兴贷款主体提供贷款担保，有效解决农民专业合作社、农业龙头企业等贷款有效抵（质）押不足造成的融资难、融资贵问题。
2.研究制定农民、合作组织等农业贷款主体既有的直补资金、农业保险受益权等预期财政补助资金作为银行贷款担保的措施，引导和撬动信贷资金投向农村。例如：银行根据农民未来应得到的财政直补资金情况，为农民设计直补资金担保信贷产品，解决农民资金需求，同时降低银行贷款风险，提高涉农金融机构发放农户贷款积极性。
3.试行县级财政资金存放与银行类金融机构支持农业发展贡献度挂钩，发挥财政“调控”作用，有效引导和激励商业银行加大涉农贷款投放力度，有效遏制县域存款资源严重外流问题，实现不花钱也能办成事。县域金融机构处于“金融支农”的最前沿，县（市）财政部门可结合县域农业发展实际情况，以银行类金融机构涉农贷款贡献度为主要考核指标，按照“统筹安排，奖贷挂钩；存量（暂时）不变，增量调剂；动态管理，考评兑现”的原则，研究制定“县级财政资金存放银行类金融机构考核激励办法”，加快实现县域内金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的目的，有效解决存贷比过高的县域银行类金融机构信贷资金短缺问题，促进和拉动县域金融机构涉农贷款增长。
4.发挥小额担保贷款财政贴息政策，促进农民工就业和创业，支持农民专业合作社发展。将经工商注册的农民专业合作社视同劳动密集型小企业，纳入小额担保贷款财政贴息政策实施范围，以缓解合作社贷款难、银行难贷款问题。
5.研究探索扩大政策性农业保险规模和险种，开展银行与保险合作，充分利用农业保险“增信”作用，促进参保农户容易获得贷款。目前，黑龙江省农业保险分为种植业（水稻、玉米、小麦、大豆）和养殖业（奶牛、能繁母猪）两大类、6个险种。建议结合实际，开办森林、甜菜、马铃薯等方面的农业保险，在稳步扩大原有保险基础上，积极研究开办新险种，为农业生产“保驾护航”。
6.建立和完善金融机构涉农贷款风险分担和担保机构风险补偿机制，有效降低和分散银行、担保机构涉农业务风险。借鉴国内部分省市的做法和经验，研究制定银行类金融机构新增涉农贷款风险补偿办法，对其年度新增涉农贷款，按照一定比例（5‰）给予风险补偿。研究制定担保机构涉农贷款担保代偿风险财政补助办法，对担保机构为涉农贷款担保新发生的代偿，按照日均担保责任额的一定比例（10‰）给予风险补偿。
7.积极支持农村物权改革，促进农村产权市场发展，扩大农村有效担保物范围。财政部门应积极配合和支持有关部门推进农村物权改革，加快农村土地流转，深化林权及流转制度改革，推进农村宅基地和房屋流转管理制度改革，激活农村静态资产，扩大农村有效担保物范围，使农村房屋、宅基地使用权、林权、土地经营权、土地收益权等均能够作为银行贷款担保和抵押物。促进农村产权市场发展，加快农村各类可流转资产权益的确权、颁证进度，完善市场化流转的制度安排，培育交易流转平台和机构，建立有农村特点的物权、产权价格形成机制，促进农村资产和权益合法、有序地转化为可交易金融资产。
（三）探索建立财政资金市场化、金融化运作模式，充分利用金融机构专业优势、市场优势，形成政府资源与市场资源有机结合，支持农业重要领域的发展。
1.设立农业产业投资基金，吸引各类社会资本投资农业产业化、重点农业项目，推动形成直接融资和间接融资相结合，多层次、多样化的农村投融资体系。借鉴财政部“农业产业投资基金”运作模式，建议从目前省财政支农资金中拿出5亿元资金，积极吸引各类社会资本（包括地方财政资金）参与，设立10亿元农业产业投资基金。省财政厅负责制定基金管理办法并实施监督管理。投资基金委托省属有资质的企业负责运营管理。投资基金受托方充分发挥专业优势，采取市场化运作方式，将财政资金投入到政府重点支持的农业生产领域和产业项目，实现政府资金市场化运作。
现代金融政策篇2
从一般意义上来说，政策金融主要指的是公共部门所从事的金融活动，是与民间金融相对应的。由于发展中国家与发达国家的政策金融在目标、手段、规模、运作方式等各个方面的显著差别，政策金融的涵义也有所不同。
许多发展中国家(经济体)都把政策金融当作一个重要的经济手段而加以运用，但是效果差异很大.日本、韩国、台湾、新加坡等比较成功，而拉美、南亚的许多国家都失败了。在这些有限的成功者之中，韩国的政策金融最为特殊。在韩国，政策金融成为了其经济发展的极为重要的杠杆，它与韩国的产业政策、发展战略、企业模式等融为一体，共同支撑了韩国高速的经济增长，制造了“汉江奇迹”。但是它的实施也带来了韩国经济结构性、体制性的顽症，以致韩国在97年的东亚金融危机中一败涂地。因此，研究韩国经济发展中的政策金融是一个重要而又复杂的问题。
一、韩国的政策金融
(一)韩国政策金融的内容、作用及特点
韩国的政策金融包括三个方面：一是政府控制金融系统；二是政府控制利率；三是通过金融机构向特定产业以优惠条件贷出资金。
1.韩国政策金融的内容及作用
韩国的政府主导型的市场经济体制始于朴正熙政权的建立，朴正熙高度重视国家对金融部门的控制，认为金融应该作为政府手中的得力工具推动经济增长，于是通过一系列措施建立了“官治”金融体系，政府不但控制了政策制定权及金融监管权，而且在实际上控制了大部分的储蓄存款，这使政府在实施政策金融时具备了雄厚的物质实力，见表1。
表1韩国政府金融机构储蓄占总储蓄的比例(%)
时间
政府或邮政
储蓄机构
国有商业银行和
专业银行
总计
1971—1975年
4.8
80.7
85.5
1976—1980年
1.0
80.0
81.0
1981—1985年
2.2
57.9
60.1
1986—1990年
1.1
32.1
33.2
资料来源：《东亚奇迹——经济增长与公共政策》(世界银行政策调研报告)中国财政经济出版社，1995，第191页。
利率是重要的金融杠杆，韩国政府自然要将它控制在手中。政府不但把利率作为一般的货币政策工具，而且作为政策金融的有力杠杆去刺激经济的开发，其调控范围、调整幅度都相当的大，甚至不惜形成“逆利率”、“差别利率(歧视性利率)”等典型的管制利率形态。
韩国的政策金融是与其产业政策密切配合的。从20世纪60年代中期开始，韩国执行出口导向战略，政策金融向出口部门倾斜。用于支持出口的政策性资金占银行信贷总量的比例不断增加。在强有力的金融支援下，韩国的出口迅速扩张，出口导向的经济增长战略取得了巨大的成功。
1973年，韩国政府正式提出“重化学工业”立国的方针，把经济建设的重点转向重化学工业部门。政策金融的重点也由此转向重化工业。商业银行贷款大量向重化工业部门倾斜，至20世纪80年代初，韩国用于推动重化学工业发展的银行贷款共有298种，其中政策金融占221种。用于重化工业的政策性贷款有力地推动了韩国的产业升级，使韩国这个资本匮乏、技术落后的国家迅速实现了高质量的工业化。
2.韩国政策金融的特点
(1)在政策金融运作过程中，政府与民间部门之间存在着紧密的协商机制，并且对政策金融贷款对象进行密切的监督与管理。
韩国总统每月都要主持召开“外贸促进会”和“经济趋势碰头会”，参加人员有政府部门高级官员、产业界领导、银行家以及工会领导。这样，在政府、银行与企业之间便建立了一个紧密有效的协调机制，共同促成产业政策和发展战略的实现。政府、银行、企业三者构成了一个三位一体的系统，共担风险、共谋发展、互相支持，成为韩国政策金融，也是经济发展模式的一大特色。政策金融只支持那些完成产业政策目标出色的大企业，这样必然要加强对这些企业的监督与管理，加强对贷款使用的监督，这无疑增强了政策贷款的有效性和安全性。
(2)政策金融的范围广、程度深、规模大、时间长，可以说它不但支撑了高速的经济增长，而且塑造了整个国民经济结构。这与日本以及其他新兴工业经济体相比，都是非常特殊的。
(3)政策金融对中央银行依赖很大。通过商业银行贷出的政策性资金中，来自中央银行贷款的资金高达35%左右。中央银行——韩国银行的倾斜性利率比一般利率低得多，比如，出口票据贴现率只有3.5%，而一般银行是9.0%；1974年商业票据再贴现率是11.0%，比一般商业银行低4.5%。这使得政策金融中，中央银行的利率补贴比重很大，容易引发通货膨胀，造成宏观经济的不稳定。事实上，从20世纪60年代初经济起飞一直到80年代初，韩国的通货膨胀率几乎年年都是两位数，1964年和1974年甚至达到30%以上。
(4)外资也被置于产业政策之下，成为政策金融的一部分。
(二)韩国政策金融的弊病及改革
韩国的政策金融虽然对制造“汉江奇迹”功不可没，但是也逐渐暴露了它的弊端。从20世纪80年代初开始，韩国政府就开始了渐进的金融改革，但是由于体制惰性，大量的政策性贷款依然没有取消，政策金融的核心依然没有改变，终于酿成了1997年严重的经济危机，这使人们把目光投向韩国式政策金融的负面作用，而此前却一直为人们所忽视。
1.政策金融阻碍了企业的发展。政策金融使企业的负债率过高，增加了财务风险，助长了不合理的企业扩张，使企业家养成了依赖政府、依赖银行的不良经营习惯，阻碍了企业家经营能力的提高。
2.政策金融阻碍了金融体系的发展，造成了一个非市场化的、效益低下、管理落后、缺乏风险防范机制和能力的脆弱的金融体系，在金融危机中显得不堪一击。
3.政策金融恶化了宏观经济环境。政府控股银行，特别是管理利率，这使得金融市场上信号扭曲，不能实现资金的有效配置，政策性贷款更是一种直接的人为干预，是一种根本上反市场的行为。政策金融造成了不合理的经济结构。长期对出口产业、重化工业的倾斜政策，造成了内需产业、农业、轻工业的相对落后，在部门之间造成了严重的不均衡。长期支持大企业集团，歧视中小企业的政策，造成了企业规模结构的失衡，降低了整个经济结构的弹性，增大了风险。
4.政策金融以歧视性为特征，损害了公平原则。它人为地阻碍了市场主体(包括企业，也，包括银行)间的平等竞争，造成了垄断，在长期中肯定不利于经济发展，同时也扩大了收入差距，使社会动荡日益加剧。
5.政策金融使政府权力过大，官员寻租的可能性增加，助长了腐败。
在20世纪70年代末、80年代初第二次石油危机的冲击下，再加上国内的政治动荡，韩国经济大幅滑坡，在1980年出现了负增长，政策金融的弊端也随之暴露。从全斗焕政府开始，韩国进行了渐进式的金融改革，与政策金融相关的许多做法都发生了改变，经过十几年的改革，韩国的政策金融发生了很大的变化。但是长期形成的金融体制积重难返，很难在本质上有所改变。畸形的产业结构、企业规模结构，负债率过高而又盲目扩张的大企业集团，脆弱的金融体系，仍然延续了下来而没有质的改变，这些经济深层结构中蕴藏的体制性矛盾终于在1997年东亚金融危机的冲击下发生了总爆发，使韩国陷入了严重的经济危机之中。在“亚洲四小龙”中，韩国的损失最大，危机最严重，应该说不是偶然的，而是与其特殊的发展道路密切相关。
金融危机中产生的金大中政府，接受了国际货币基金组织的贷款和建议，推行了一条市场化、民主化的改革路线。其四大措施(分别针对企业、金融业、劳工制度和政府机构)动作之大、影响之深都是空前的。这次改革对整个企业结构、产业结构、金融体系以及政府机构都动了大手术，原来的政策金融体系看来很难再存在下去了。这些重大措施取得的效果也是令人振奋的，韩国仅用了两年就走出了低谷，成为最先摆脱危机的东亚国家(包括东南亚)。这说明韩国式的政策金融只能是一个暂时性的措施，它在一个落后经济的起飞阶段是卓有成效的，但是“祸根”也从此埋下，当经济进一步成长、成熟起来之后，其弊端也暴露得日益明显，必须进行根本性的改革，否则就避免不了经济危机。从韩国的发展史中我们看到的是政府与市场在推动经济发展中的复杂作用，看来最终是政府向市场的复归。
二、韩国的政策金融带给我们的启示
政策金融本质上是政府对市场的一种干预，而韩国的政策金融在政府干预度上甚至超过许多政策金融失败的国家，为什么却取得了成功呢?答案归结为一点，那就是政策金融必须是对市场效果的一种逼近。也就是说，政策金融手段要达成的目标必须是市场同样要达成的目标，二者是可以相互替代的，只不过依靠政府的力量可以缩短时间，而依靠市场的力量更加耗时罢了。反过来，如果政策金融从本质上变成了一种反市场的行为，那么它是不可能取得成功的。所以，对市场效果的逼近是政策金融取得成功的必要条件。
(一)考察韩国的政策金融我们可以发现，它实现了对市场效果的逼近
1.虽然金融机构为政府所控股，但贷款对象却基本上都是私营企业。公营企业因其产权的公有性质，不能在市场上进行自由交易，不是合格的市场主体，同时因为公有企业缺乏利润动机和激励机制，难以避免效率低下。向公有企业提供大量政策性贷款，无疑会造成资源的非效益使用，同时也降低了金融机构的效率，引起宏观经济的一系列问题。我国以及其他一些国家(比如土耳其、印度、墨西哥及一些拉美国家)长期用政策金融支持国有企业，发展绩效始终不尽人意，其根源就在于此。国有企业是人为建立的，大规模支持国有企业的政策金融是对市场的背离，与市场所要达到的目标南辕北辙，不可避免地要遭到失败。
2.韩国政策金融在运作上逼近了市场效果。首先，政策金融的实施以经营状况作为标准，出口多、效益好的企业能够继续得到贷款支持，而不成功的企业便不能再得到贷款，这就依据客观经营状况人为地实现了优胜劣汰，逼近了市场机制所能达到的效果。其次，这种做法之所以能取得成功，原因就在于政府所依据的标准是市场化的。出口工业市场在国外，经营实绩由国际市场的竞争决定，因此反馈的信息是真实有效的市场信息。发展重化工业也从一开始就是面向出口的，因此作用机理是相似的。要想达成此种效果，经济体必须是一个开放的经济，关起门来搞进口替代，市场信号不可避免地是扭曲的，政策。金融所依据的标准也不可能是客观的。
3.高效、廉洁的发展型政府是韩国政策金融成功的有力保证。政策金融的执行者——政府无疑起着至关重要的作用，韩国的朴正熙政权是一个务实的军人政权，其反腐败措施非常有力，机构精简、运转高效，满足了成功的政策金融对政府的苛刻要求，保障了政策金融在逼近市场的轨道上运行良好。
(二)我国能否模仿韩国，通过政策金融推动经济发展呢?答案是否定的
1.我国的国情与韩国不同。虽然我国与韩国在50年前处于几乎相同的低发展水平，但是此后却走向了不同的发展模式，韩国融入了所谓资本主义阵营，而我国则走上了社会主义道路。我国在计划经济下形成的一整套体制所带来的弊病都是韩国在经济起飞之初所不曾遇到的，这也就是说，韩国能够在一穷二白的基础上建立起崭新的政策金融体系，而我国则扛着沉重的历史包袱，每前进一步都步履维艰。我国首先面临的是深化改革的问题，从改革中脱胎出来的各方面体制与20世纪60年代的韩国颇为不同，因而不可能简单地模仿韩国的政策金融。
2.韩国的政策金融产生了严重的负面效应，我们不可能对之进行模仿。想达到那样的效果而又不建立那样的体制是很难的，但是建立类似韩国的金融体系和企业制度必然重蹈韩国的覆辙。
3.韩国的体制性弊端从一开始就存在着，而在20世纪60-70年代之所以未遇到严重的问题，原因就在于韩国处于半保护状态下，尤其是资本市场处于关闭状态。今天，世界市场变得更加开放，经济一体化程度与60年代相比大大加深了，金融深化已是各国都普遍认同的一个趋势，对利率进行大范围的、长期的管制已经不可能，对某些产业、企业倾力支持而忽视其他产业、企业的歧视性做法也已不再是明智之举，国有银行一统天下的局面必须打破，因此我国不可能再去模仿韩国的政策金融了。韩国的政策金融无疑是一种金融压抑，而我国长期形成的金融体制是与韩国类似的金融压抑，需要的是金融深化，需要一个更加市场化的金融体系和竞争机制。
4.韩国上台的务实军人政府是实施政策金融的有力保障，而我国的文官政府是不适合韩国式政策金融的。即使在韩国，那样的军人政府也只能是—种历史的过渡。
但是，政策金融也不光是韩国一种，世界各国都存在着政策金融，而韩国政策金融由于贴近市场运行效果取得了成功，这是对所有发展中国家的良好示范。我国虽然不能模仿韩国的政策金融，但是可以学习借鉴它的许多东西，最重要的一条就是使政府干预逼近市场效果。为此，我们在体制层面上应该做到：第一，加快国有企业改革，放弃对大部分国有企业的政策性贷款，转而支持私营企业，把私营经济提高到战略地位；第二，建立真正的产权保护，彻底打破超经济权力的压制，实现财产权的解放；第三，扩大经济开放度，不再把进口替代战略作为基本的发展战略；第四，与经济发展相适应，推进政治体制改革。在政策金融的具体实施上，有这样几个要点：第一，控制政策金融规模，比例不宜过大；第二，政策性金融机构与商业金融机构完全分开，商业银行的政策性贷款要全部取消；第三，政策金融的主要支持对象应转向私营企业、中小企业以及高新技术企业；第四，政策金融的针对性要加强，力度也要加强而不是减弱，手段多样化，可以更多地采取政府担保等?接手段。
由于我国在许多方面仍然落后，所以政府在经济发展中的作用是十分重要的。作为政府干预经济的手段之一，政策金融仍将扮演重要的角色。但是我国的政策金融将与韩国大不相同，它一方面要彻底从旧体制中摆脱出来，一方面又要适应新的世界经济形势，从一开始就带有鲜明的市场化色彩。我们相信，这样的政策金融能够逼近市场运行效果，同时又能够避免韩国政策金融的各种弊端，成为推动我国经济发展的重要手段。
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现代金融政策篇3
关键词:金融产业政策；机制与风险；政策框架
中图分类号:F820文献标识码:a文章编号:1006-1428(2007)11-0019-04a?
收稿日期:2007-07-22
作者简介:孙伟祖，副教授，经济学博士，金融学专业，主要从事金融发展理论研究；
黄宁，辽宁大学2006级金融学研究生。
一､经济发展中的金融产业政策演进
各个国家在不同时期､在经济发展的不同阶段采用了各式各样的金融产业政策。尽管具体方式不同，效果也不尽相同，但都遵循金融政策的一般规律。回顾各国经济发展的历史，金融产业政策的演进大致经历了无意识运用､有意识运用和自觉适用三个阶段。
在金融产业形成时期，由于许多私人银行陷入困境或信任危机，并且高利贷仍有着很大的影响力，金融发展缓慢并且不能满足经济进一步发展的需要，众多国家由政府介入来解决这些问题。银行业方面，欧洲许多国家的政府采取的办法是改建或创建“公共银行”，这种机构得到政府的担保并受到严格的监管。公共银行承担货币兑换､存放款业务､征收税款和铸造货币等职能，减轻了教堂的影响，抵制了高利贷，为现代银行业的发展准备了基础。保险业方面，一些国家，诸如两班牙､意大利､荷兰､英国和法国不断颁布法令制订了有关经营海上保险的规章，行使特许经营权或对私人保险业进行管理。这些政策有的直接规范了保险业的发展，有的则促成了非官方自治理念和规则的形成和完善。英国劳埃德保险社的发展就是典型例证。有组织的金融市场方面，则主要针对证券交易所等存在的负面效应运用法律手段被动地规制，但是往往效果不明显，投机依然风行，危机时有发生。例如，荷兰在1610年就开始明文禁止买空卖空，并在整个世纪中定期重申这一法令，但都无法制止这一行为。一切都表明这一时期的金融产业政策还不具自觉性，虽然有的政策是主动采取的，比如保险特许制度，但是那是为了获取垄断利益。所以当时金融产业政策尚处于无意识运用阶段。此时，政府虽然认识到了金融的重要性，对其载体进行了调控，但主要是被动地进行，根本是受到金融产业早期发展时期所显现的风险的驱动。稍有例外的是日本，后发展加上主动模仿，使其超越了被动适应阶段，政府对金融产业的形成起到了决定性作用。
在金融产业的成长时期，货币的分散发行造成货币内在价值不均一，商业银行为主体的金融组织体系整体稳定性差，美国历史上的“野猫银行”和市场上流通着各式各样的银行券的状况在许多国家或多或少地存在，差别只在于持续的时间。此时先发展国家对市场经济条件下经济干预政策已经有了比较多的经验。因而开始有意识干预金融产业来解决这一系统存在的问题。堪称现代金融发展自然演进模式代表的英国，以法律的形式给予英格兰银行成立股份制银行支持，并授予它一系列特权，尤其是通过一系列法律促成了它拥有货币发行的独占权，这成为英格兰银行演化为中央银行的关键因素。美国则通过立法直接建立第一国民银行与第二国民银行尝试创立中央银行，只因客观经济与政治条件不成熟才没有成功。日本明治政府更是直接制定了各种法律法规以及政策措施，进行币制改革和设立中央银行。尽管世界先发展国家尤其是当今的主要的发达国家具体采取的模式不同，但是都对于与金融基础功能相关的金融产业组成部分进行了重点干预，这成为一个标准的金融产业政策支撑点，以此来带动其他金融产业系统的成长。一些后发展的国家还直接涉足普通银行业的成长，在其成长之初就普遍地通过执照发放等形式介入其成长过程。一些典型国家的金融产业发展史充分展示了政府对于金融产业有目的的政策行为，市场经济发展的需求和政府实践经验的积累使得政府对于金融产业政策处于有意识运用阶段，但无论是金融产业政策的地位还是其功能的发挥在这一阶段都不理想，也没有明确其真正含义。
在金融产业的成熟阶段，金融功能充分显现。与此同时，金融产业政策得到了理论上的支持，人们的实践经验也有了长足进步。金融产业政策进入到自觉适用时期。最鲜明的表现是从经济大危机开始至今的发达国家的历程。随着欧盟各国､美国､日本等经济的崛起，对更高层次金融功能的需求日益迫切，对金融功能的需求也更加全面，同时这些国家处于凯恩斯主义占主导的大环境下，从而对各自的金融产业采取了大力扶持的政策，对金融产业发展的干预全面而具体。而在20世纪80年代金融创新高潮之后，特别是随着世界经济一体化的发展，发达国家对金融产业的政策定位发生了变化，转变到以强化市场功能､鼓励本国金融产业提高核心竞争力以获取国际比较利益为目标。各个主要发达国家纷纷进行了放松管制的变革，美国颁布实施了《金融现代化法案》，取消了影响本国金融产业竞争力的管制政策，特别是结束了分业经营制度和单一制银行制度。日本实行“大爆炸”改革，促进金融产业提高竞争力；管制最少的英国也新出台了金融产业现代化政策，实现进一步的金融自由化，提高本国金融产业的国际竞争力。
二､金融产业政策促进金融产业发展的原理
金融产业政策是一个国家基于整个经济与社会发展的需要，对金融产业进行定向干预，促进特定金融功能作用发挥的政策。它要由一个体系来实现总的目标，一般由金融产业与其他产业的关系政策､金融产业结构政策､金融产业组织政策､金融产业布局政策､金融产业技术政策和金融产业风险防范政策几个部分组成。
金融产业政策是政府主观意图与客观经济发展内在要求的综合体现。从政策到目标的实现需要传导路径，可分为直接与间接两个路径，经济金融环境决定了具体路径的选取。直接路径是指政府创设金融组织以实现特定金融功能。金融组织具体的创设方式有两种:直接投资兴办和支持私人创办。前一种方式在金融产业发展的早期比较普遍，比如欧洲历史上由城市政府设立､经营和监管的“公共银行”；这一方式在现代市场经济中也适用，当代广泛存在于各国的政策性金融组织就是例证。后一种方式采取授予私人特权由私人创办的方式来完成政府的意愿，在市场化水平较高的国家更经常被采用。直接路径往往是政府顺应经济发展的要求促成并保证金融产业具有公共产品性质组成部分的发展，其效应直接､迅速。间接路径则是指政府通过一般的经济手段､法律手段直至行政手段改变金融组织生存的外部环境达成目的。这一路径虽然作用方式间接，但作用更为根本与持久。间接路径手段的作用对象主要为金融资源的供给方，辅之以金融资源的需求方。前者比较普遍，各种管制就是例证；后者的例证如金融活动实名制的要求､金融商品消费的差别税收政策和差别金融保证金的规定等。
金融产业政策以一定的机制实现其目标。这一机制的核心就是在金融系统特别是金融产业系统中加入新的要素，以替代或互补效应来达成政策目标。一方面，政府创设或通过相关手段促成新的金融组织出现。新出现的金融组织，要么与原有的金融组织竞争，最终替代或者促使后者转变行为方式。比如历史上公共银行对高利贷金融组织的竞争，从而牵动整个金融组织系统也即金融产业按经济､社会发展所需要的金融功能载体的要求演进。要么与原有金融组织形成互补关系，产生一个补充或倍加效应。最典型的是政策性金融组织与商业性金融组织的互相促进关系；再一个例子是金融产业内部发挥直接融资与起着间接融资作用的组成部分的互补关系。另一方面，政府直接改变金融组织生存的外部环境的关键要素。主要是金融环境，次之是经济环境。比如建立征信体系､金融管制政策､反垄断政策､政府信誉的确立等，这些新要素与原有要素产生了替代与互补效应，形成新的金融组织的生存环境，间接促进或抑制相关金融组织的演进，甚至催生与消灭某类金融组织。
金融产业政策实现的关键是确立一个支撑点，主要是选择实现金融功能的主导性金融组织系统，以此为节点牵动整体，面面俱到的政策不可能也不必要。历史经验也是如此，一般多选取基础性金融功能的相关金融组织为节点。在商业经济时期大都选择建立直接服务于支付结算等金融功能承载的金融组织。而在工业经济发展初期则促进与保证承载资源配置功能的金融组织的发展，或者二者兼而有之。
金融产业政策实现金融产业定向发展的效应是以人为扭曲有关生产要素配置为代价的，并且，金融产业政策的制定､实施存在着“政府失灵”的风险。促使金融产业按服务特定经济与社会发展目标的要求演变就是金融产业政策的收益。这是通过对金融产业发展过程施加主动影响的方式实现的，其主要途径就是弥补或者抑制市场的自发作用，并且二者根据经济金融发展的差异有不同的组合。其中，抑制市场的作用就是通过政府这只“看得见的手”来配置生产要素，相对于市场的自然作用，很多时候这是对生产要素配置的一种扭曲。和其他公共政策一样，金融产业政策不是万能的，它对金融产业演进的干预存在着政策风险，即由政府失灵引起的负面影响，主要表现为对金融产业的干预过度和干预不足。
三､中国未来金融产业政策的一般构架及内容
1.金融产业与其他产业的关系政策。
金融产业与其他产业关系政策是金融产业政策体系中重要的组成部分，这与一般产业的产业政策有所不同，后者一般不需要此项内容。但是金融产业由于其特殊产业属性，具有强大的渗透性､支配性，所以必须规制金融产业与其他产业的关系，主要是金融产业与其他产业资本结合问题。另外，金融产业具有基础性的特征，经济运动基础设施的关键地位，要求其与其他产业保持协调发展，即在量上有个合适的度。总体上，对于资本层面的产融结合问题，要以限制二者的结合为主，注意防范其中蕴藏的风险，产融关系政策的最终目标是保持二者的适度结合。在协调与其他产业的发展关系方面坚持需求导向为主兼顾供给导向。我国经济已经进入人均GDp1000美元以上的发展阶段，庞大的经济规模与巨大的人口总量能够给金融产业提供足够的发展动力，并且我国金融体系的改革慢于实体产业部门，事实上二者关系已经处于需求导向的状态。此外，需求导向也是顺应金融产业自然演进的产业发展政策，所以，需求导向原则应是我们的政策基调。但是，当前直至今后相当长一段时期，我国面临强大的资源约束､环境约束以及严重的结构问题。这需要有强有力的调控手段来解决，金融产业无疑是担当重任的载体之一。可以通过金融产业在某个范围内或某一方向上的超前发展，发挥供给导向，促进和谐社会的构建。
2.金融产业组织政策。
产业组织政策是产业政策的支柱之一，主要职能是维护产业内部的竞争来保证市场效率，根本目的是为了解决产业内部的有效竞争和其组成企业的核心竞争力问题。金融产业是一个特殊产业，其产业组织问题也不同于一般的产业，适度竞争是一种合理的选择。原因在于:金融产业的产品具有虚拟性特征，尤其是金融衍生产品，极易受外部环境的影响，金融产品价格的关联性远强于其他产品，所以，价格波动频繁，幅度较大，传染性强。另一方面，金融组织的自有资本比例较其他产业低的多，金融组织之间的关联度极高，所以，金融产业整体上呈现一种与之强大控制力和重要地位不相称的脆弱性。拥有强大影响力和脆弱特征的双重矛盾属性决定了金融产业只能实行适度竞争。金融发展的历史表明，这种适度竞争表现为两种方式:一是金融产业内单一细分产业的高度垄断与整个产业高度细分的结合；二是整个产业低度细分与寡头金融组织的组合。后一种形式在20世纪80､90年代金融自由化浪潮之后成为一种趋势。我国当前实行的是一种分业经营的制度，同时各行业内部垄断程度较高。为此，政府应通过改革金融行政审批制度降低市场进入壁垒等方法，以制度为各类金融组织造就公正､公平､透明的市场竞争环境，提高金融资源的配置效率；以市场为媒介通过效率的改进完成由现有形态到适度竞争产业组织形态的转变。
3.金融产业结构政策。
产业结构政策是产业政策另一个支柱，合理的结构与合适的规模是产业效率的关键性决定因素。结构效应与总量的增长一样也具有推动产业发展的作用。我国未来金融产业结构政策主要是围绕某一个金融功能进行牵动，实行以功能为导向的结构倾斜政策。这一政策的关键是选择政策的支撑点，资源配置功能就是可供选择的比较恰当的牵动点，以此为支撑按照与这一功能的联系强度协调相关金融组织的发展。因为资源配置功能是工业化为主导的处于高速发展时期的我国经济的基本金融需求，也是更高发展阶段所需金融功能的基础。当然，这一战略实施的重要前提是金融基础功能的完备。因为，这不仅是目前我国金融产业存在问题的症结所在，也是未来我国金融发展和经济发展的基础。具体在融资层面，重点改革有组织的金融市场及与直接融资相关的金融组织，使它们从服务于国企改革的特殊目的转到一般意义的金融功能承载上。而其他金融组织主要是对它们实行商业化改造。这些具体政策实施的最终目的是形成合理的融资结构所要求的金融组织体系结构。
4.金融产业布局政策。
金融产业是一个兼具集中与分散特征的产业。其集中是指功能的集中，往往形成少数金融中心主导的功能聚集区。分散是指金融组织特别是银行､保险组织要具有覆盖具体客户的分散的分支机构，功能的集中是以分支机构的分散为保证的。功能中心的形成是经济金融自发演进的结果，但是政府的政策也是不可忽视的力量。金融组织分支机构的设立由金融组织自主做出决策，但是金融产业同时又是受到严格管制的产业，所以受政府政策影响很大。金融组织分支机构的属地化特征决定了其与地方经济特别是地方政府的关联更为紧密。因此必须协调功能聚集与机构分散以及中央与地方政府的关系。金融产业布局政策比较理想的目标是实现金融产业在地区之间的合理布局和区域内分支机构的合理设置。在我国，要达到这一目标，关键是保持金融产业地域布局的中央政府主导权，限制各地区在促进金融发展过程中尤其是在金融中心建设中采取以税收优惠为主的政策，而应鼓励各地实行以信用环境塑造为主的政策措施。在区域内，分支机构的设立关键是要建立一个公正､透明的市场准入制度。
5.金融产业技术政策。
金融产业技术政策规定金融产业的技术发展目标､金融产业的技术结构､金融产业人才政策､金融产业的产品结构，旨在通过技术进步保证金融功能承载效率的提高，是确保金融产业发展动力的政策。具体包括研究开发援助､知识产权保护､技术转移以及职业培训､技术限制政策。金融产业技术政策对于我国具有比较特殊的意义，只有在金融产业技术上的自立才是真正具有核心竞争力。总体上，我国应该鼓励金融组织进行自主创新和引进技术的再创新，通过自主创新能力的增强促使金融组织核心竞争力的形成，并且通过进一步的结构整合，形成整个金融产业的核心竞争力。我国金融产业技术政策的核心是知识产权的保护，以及综合运用税收优惠等激励政策。其基础是激励性人才政策，通过薪酬､人力资源管理等制度的变革推动金融产业从业人员素质的提高，尤其是高级管理和技术人员的成长。
6.金融产业风险防范政策。
首先，以保证金融功能的实现为目标来加强､完善监管和金融产业安全保障体系的建设，这一层次要围绕维护和强化人们对金融产业的信心进行，无论是短期调控行为还是根本性改革措施都要有利于增强人们对金融产业的信心，这是风险防范政策的根本。其次，促成行业自律体制的形成与完善，在行业层次以自律机制约束金融组织的行为。第三，通过相关法规和行业监管机构特别是注意利用资本市场的作用来促进金融组织内部治理机制的完善，在微观层次防范金融风险。最后，对金融产品实行差别化的分层风险防范战略。比如，衍生金融产品风险最大，更易形成泡沫，因而，要更加注意监测这些金融商品的市场情况，更严格地监管经营这些商品的金融组织，从而更好地防范金融风险。
参考文献:
[1]白钦先，孙伟祖.论基于金融产业的金融发展[J].浙江金融，2005；5
[2]秦池江.论金融产业与金融产业政策[J].财贸经济，1995；9
现代金融政策篇4
关键词：银行；金融创新；货币政策
所谓货币政策有效性，是指国家在一定的经济环境中制定货币政策，以合理配置社会资源和促进国民经济持续平稳增长。金融创新主要包括两方面：一是金融制度的创新；二是金融服务功能的创新。随着经济的发展和社会的进步，银行作为金融机构，对国家经济增长和社会资源合理配置发挥着重要的作用。金融创新对货币政策有着一定程度的影响，因而对银行金融创新与货币政策有效性的研究具有重要意义。
一、金融创新对货币政策的影响
银行金融创新主要包括三方面，即支付手段创新、融资方式创新、金融产品创新。
（一）金融支付手段创新影响着货币政策有效性
随着社会的发展和科学技术水平的提高，电子货币作为新型的支付手段，对人类社会产生重要影响。一方面，为市场交易的货币交易带来了便利；另一方面，对货币政策产生重要影响。目前，基于信用卡、借记卡的电子货币被广泛使用，虽然其数额在社会货币总数中所占比例相对较小，发展进程较为缓慢，但是却对货币政策有影响。近年来，我国科学技术水平迅速提高，电子货币逐渐被人们所接受、使用。倘若此时期，银行方面放宽电子货币发行政策或者未能进行合理的规划，必然引起电子货币市场的活跃和暴涨，甚至出现泛滥现象，危害国家经济发展。为此，银行有必要针对电子货币作出合理规划，加强对电子货币的控制力。就金融制度手段创新对货币政策有效性的影响而言，金融创新削弱了国家对货币政策的控制力。由此可见，金融创新强烈冲击了货币政策有效性。
（二）融资方式创新影响着货币政策有效性
改革开放以后，我国金融市场蒸蒸日上，发展速度较快，越来越多的企业由此而建立。在企业经营和发展过程中，对融资的需求相对较多，而我国企业的融资方式的发展方向越来越呈现多元化。银行等金融机构作为企业融资的重要平台，不断壮大发展，为企业融资带去更多选择。就间接融资方式而言，国家放宽融资制度，为企业创造更多选择的机会，降低企业融资成本，使融资更为快捷，方式多样化。就直接融资方式而言，为企业融资拓宽了渠道。总之，融资方式创新，降低交易双方的经济成本，激励了投资者的投资欲望。金融融资方式的创新，有助于推动金融结构的发展和完善，进一步丰富投资方式，使企业及个人能够获取更多的金融财富。由此可见，金融创新在一定程度上削弱了货币政策有效性，其主要影响更在于金融创新影响货币政策传递机制。为此，银行方面必须积极关注货币政策传递机制的动态，以及时作出反应，加强对货币政策的控制力。
（三）金融产品创新影响着货币政策有效性
金融产品创新包括众多方面，例如：以金融互换为主的风险转移创新；以可转换债券为主的创造创新等。在金融产品创新环境下，参与者可以通过金融产品而参与市场经济活动，打破传统货币交易的束缚。正是由于金融产品创新对货币政策有效性产生一定的影响，所以银行方面有必要采取措施以加强货币政策的巩固。首先，央行方面加强对金融产品创新影响货币政策有效性问题的思考，理解和认识其积极、消极影响，采取有效措施以应对。例如：建立或健全应对机制，使货币政策有效性能够较小程度的受金融产品创新的影响。其次，加强对货币政策问题的研究，分析货币政策对市场价格的影响，以加强货币政策应对金融创新的能力。
二、金融创新与国外货币政策的有效性研究
自20世纪80年代起，金融创新与货币政策有效性的问题便引起发达国家的重视。随着发达国家对金融管制的放松和金融业务种类的增多，金融创新与货币政策有效性的问题更加成为国外学者关注的热点话题之一。
上世纪60年代初期，利率被发达国家普遍作为货币政策中介目标，以低利率而促进经济变量的变化，进而促进国家经济发展。此时，发达国家的金融管制相对较为严格，因而使这一货币政策极为成功。但在60年代后期，利率市场变动较小，投资者所获利润不大，造成利率风险过大，激发金融工作者进行金融创新。该阶段的金融创新主要以降低利率风险为主，如：可变利率的抵押贷款等。这一举措降低了货币政策有效性。
随着发达国家金融体系的不断发展，在20世纪70年代中后期，以货币为货币政策中介目标。就以降低利率风险为主要目的的金融创新而言，其利率作用将被不断削弱。首先，金融创新造成发达国家间接影响市场利率的能力逐渐下降。银行通过窗口贴现利率的操作方式而运行，其竞争力表现出明显的不足。金融创新条件下，社会融资渠道和方式更加多元化，企业融资的选择机会增多，通常不会选择中央银行而融资。由此，银行对利率的控制能力减弱。其次，金融创新背景条件下，银行将金融资产转向信用中介以外，以增加非利息收入，使利率和货币政策之间的关系越来越不稳定。
自20世纪80年代后期，以货币为货币政策中介目标的金融发展制度再度陷入困境。有关部门对货币供应量的控制难度加大，造成货币政策效率低下。90年代以后，控制利率成为发达国家货币政策的中介目标，这是西方发达国家的又一次金融创新。在金融创新后，新型的金融工具不断出现，增强了金融资产之间的替代性。与此同时，关于货币的定义越来越复杂。
以传统“三大法宝”控制基础货币为核心的货币供应量的基础比较稳定，金融创新不仅改变了公众与银行体系的行为，而且使货币的扩张、收缩趋于复杂。金融创新致使金融机构朝着同质化的方向发展，进而削弱了央行对货币供应量的控制能力。伴随金融机构职能的多样化和业务类型的多元化，商业银行地位逐渐下降，传统的货币控制方法难以充分发挥其控制作用。另外，金融创新削弱了存款准备金率的调整效力。
总之，就西方发达国家而言，金融创新对货币政策有效性有着强烈的冲击，一方面，削弱了中央银行对货币供应量的控制力；另一方面，改变了银行体系。尽管金融创新对货币政策有效性有着强烈的冲击，但是并未造成银行无法控制货币政策的严重后果。
三、金融创新与我国货币政策的有效性研究
近年来，我国许多学者对金融创新与货币政策有效性问题进行了研究，并一致认为：金融创新削弱了货币政策有效性。由于我国经济发展水平与西方发达国家之间存在着较大差异，因而金融创新对国外货币政策有效性的影响与对我国货币政策有效性的影响是存在差异的。所以，进行金融创新对我国货币政策有效性的问题研究具有必要性。另外，我国对货币政策的阶段性划分存在较大争议。本文关于金融创新与货币政策有效性问题的研究，是基于戴根有的观点：1984-1997年为第一阶段，1998年以后为第二阶段。
在1984-1997年间，指令性信贷规模是我国货币政策的中介目标。此时，我国金融创新正处于初始阶段。随着我国新型金融工具的不断涌现，以信贷规模为货币政策中介目标的基础逐渐被削弱，降低了货币政策的有效性。1992年以后，我国信贷资产多样化，信贷规模不断扩大，使得央行方面对信贷扩张的控制力难以掌握。同时，金融工具的多样，使银行资产多元化，而央行对信贷规模的控制力大大削减。由此，以信贷规模为货币政策的中介目标，在我国已经失去其合理性，难以适应我国金融创新和发展的需要。
1998年，以信贷规模为货币政策的中介目标正式取消，我国开始探索新的货币政策中介目标。关于金融创新与货币政策有效性问题的研究，在此阶段可以从三个角度去论证。首先，从货币定义和计量角度出发，金融创新虽然活跃，但并未衍生出威胁货币定义和计量的金融工具。由此可见，金融创新对货币定义和计量的影响较小。其次，金融创新影响着货币政策操作工具。金融创新对货币政策操作工具的影响既有积极的一面，又有消极的一面。最后，金融创新影响着货币供应量与货币政策终极目标的关系。
总之，金融创新对我国1998年以来的货币政策冲击较小，但却在一定程度上削弱了货币政策的有效性。为此，我国央行方面有必要加强对提高货币政策有效性问题的探讨，在促进我国金融创新的同时，保持货币政策的有效性，促进我国经济稳定、可持续发展。
结论
总之，银行金融创新已经有五十多年的发展历史，不仅在国内外的资本市场中充分展现其活力，而且对各国经济发展提出了挑战。就目前我国学者对金融创新与货币政策有效性的研究，得出共同的结论，即金融创新弱化了货币政策有效性。随着全球经济的快速发展和社会的进步，银行作为金融机构的代表，仍然将进一步开展金融创新，国家仍然会积极改革货币政策。为此，关于银行金融创新与货币政策有效性的问题研究工作仍然有待于深入开展。
参考文献：
[1]赵建祥.金融创新对货币及货币政策有效性的影响研究[D].河海大学，2014.
现代金融政策篇5
关键词：政策性金融体系；商性金融体系；政策性银行改革
中图分类号：F832.1 文献标识码：a 文章编号：1005－0892(2011)06－0037－06
在现代经济生活中，金融的主体部分是商性金融体系，但如果作严格的实际考察，可以发现各主要经济体都不可避免地在商金融轨道之外，存在政策性金融轨道，构成另一种体系。政策性金融具有“政策性目的、市场化运作、专化管理”等特征，是有别于一般商性金融资源配置机制的一种金融创新，或可称之为加入政府较强调控作用的金融资源配置机制。
政策性金融的目的，以政府为主体来确立；其市场化运作，是指在具体的微观运营管理中，要按照市场规则(或兼容于市场规则)来运行。这种市场化运作的目的和动机不同于商化(商化是逐利的，而政策性金融却不以逐利为动机)，主要是与专化管理一道形成追求绩效的较好机制。“市场化运作”是为了强调政策性金融资源的运用不同于财政资源的无偿公共配置，政策性金融机构必须考虑项目的有效性和贷款的可偿还性，在具体务的运营管理中遵循市场经济规则及其要求；同时，必须明确“市场化运作”仅仅是一种手段，它必须服从于和服务于“政策性目的”这一初始的、本质层面的原则，它不等于政策性金融机构本质属性的改变或商化改革。政策性金融包括政策性融资务，也包括其他的政策性金融服务务，如政策性保险、政策性担保等。
构建我国政策性金融体系首先要解决的问题是如何认识我国政策性金融体系的必要性、重要性和基本功能，即对我国政策性金融体系的定位问题。这个问题统领着政策性金融体系构建的全过程。从世界上主要经济体的经济发展史、经济成长过程可总结的内在逻辑来看，发展政策性金融具有长期性。因此，探讨我国政策性金融体系的基本定位，需要将其置身于我国追求现代化战略目标的经济与金融发展的大环境之中，从足够长的历史视角来观察政策性金融的必要性、发展轨迹和特征，然后结合现实国情和当前的突出问题，正确认识政策性金融体系目标和未来一段时期的基本定位。
一、我国金融体系发展的特征与未来轨迹
我国现代金融体系的起步与发展带有政府主导的鲜明特征，这一进程在我国存在两个不同的发展趋势：一方面，在不同历史时期，始终存在对政策性金融务的诉求，金融体系都承担着内容各异的政策性务；另一方面，从大的发展趋势来看，市场力量对金融发展的推动作用在清晰地、渐强地展现，尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步完善和深度融入国际社会，金融领域改革开放的速度越来越受到国际、国内等多方面因素的共同影响，在此环境中，可以预见，深化市场化取向的金融体系改革是我国金融发展的必然选择，而且其效率直接关系着我国金融安全和金融竞争力，关系着我国资源配置和经济发展水平。因此，需要坚持推进和完善金融体系的市场化改革，包括利率市场化改革，充分提升金融体系的效率。同时，也必须通盘协调考虑我国政策性金融体系的何去何从。
(一)以商性金融机构为主体，重视“商性”和“政策性”双轨并行与协调
就未来发展轨迹前瞻，毋庸置疑，市场化是我国金融发展的主线，商性金融机构必然成为我国金融体系的主体。但是，从现代市场经济国家金融体系的共性特征去考察，纯粹的市场化金融体系其实并不存在，一般都可以观察到伴随商性金融的另一轨――政策性金融体系。对于我国金融发展由政府主导的历史传统，以及我国社会主义市场经济的超常规发展特色而言，如何保持政策性金融机构的合理定位，正确处理政策性金融机构与商性金融机构的关系，重视和实现金融发展，深化“商性”与“政策性”双轨的并行与协调，更是不可回避的重大问题。
(二)关注政策性金融机构发展困境的不利影响
1994年，我国成立了三家政策性银行，意在金融双轨“分道扬镳”，为国有商银行的市场化改革打开了配套的制度空间，也为政策性金融务的规范发展提供了组织上和制度上的保障，被看作是我国金融体系市场化改革的重要进步。但是经过十多年的发展，我国政策性金融体系的框架和发展思路，不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了。政策性金融机构的缺失与困境会对我国金融体系的健康发展和社会进步产生何种影响呢?
第一，我们重温1998年的一段表述来分析政策性金融机构的任务。
“总量平衡与结构调整是困扰宏观经济的两大难题，经济效益则是困扰微观经济的难题。金融是为经济服务的，资源的配置一资金的配置―进而金融机构的设置要有利于这三个难题的解决。由中央银行控制‘总量’，商银行追求经济‘效益’，政策性银行承担‘结构’调整任务――这是1993年以来金融改革所形成的新的金融体系的基本框架。”(吴晓灵等，1998)
第二，进一步放宽视野，从社会政策的角度分析，社会进步不仅体现为经济增长，而且体现为人民生活水平的普遍提高。王绍光(2008)认为，我国自1978年以来正处于“双向行进”中。所谓双向行进，一方面是向市场经济转型，另一方面是相反方向的社会自我保护。21世纪以来，我国正在出现蓬勃的反向运动，并在催生一个“社会市场”。在社会市场里，市场仍然是资源配置的主要机制，但政府通过再分配的方式，对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。金融发展服务于社会进步的客观要求，以及我国公共政策对于公共利益与社会和谐的重视，必然要求政策性金融体系能承担起相应的社会责任。
政策性金融机构作为专门承担政策性金融务的机构，是政府运用经济手段优化经济结构，促进社会进步的重要工具，政策性务的要求将长期存在。在新时期，政策性务的内容不仅涉及结构调整领域，也更多地涉及帮扶弱势群体、支持落后地区等社会和谐发展目标。因此，政策性金融机构的缺失和功能弱化，可能会产生两类不利后果：一类是在政府主导的金融发展环境中，大量的政策性务将不得不由商性金融承担，这显然不利于商性金融体系的充分发展；另一类则可能是金融服务的供给出现断层，大量的政策性融资需求无法得到规范化和持续性的满足，制约经济结构优化和社会进步。无论是对金融体系效率的损伤，还是对经济社会发展的侵蚀，在经济全球化的国际竞争环境中，这些负面效应都可能被放大，甚至危及经济繁荣和社会安定。当然，政策性金融及其专门机构的
务范围和规模本身也存在适时适度的问题，不能过度扩张。
(三)政策性金融体系与我国金融发展的未来轨迹
鉴于以上视角的考察，政策性金融既然应有其一席之地，那么政策性金融体系的规范和发展其实也是商性金融体系在我国真正确立的一个必要条件。我国金融发展的未来轨迹既要坚持商性改革的主线，持续推进商性金融体系的演进与完善，又要明确：在现代金融体系的一般运作层面，相对于商性金融而言，政策性金融的定位是拾遗补缺；相对于经济社会发展要求而言，政策性金融的作用不可或缺；相对于实现“后来居上”的现代化赶超“三步走”目标而言，政策性金融具有战略意义。因此，在较长的一段时期内，必须重视政策性金融机构的规范和发展，并且需要引导商性金融机构以合理的机制适当参与政策性金融务。
二、对政策性银行改革思路的反思及政策性金融的再认识
2007年以来，我国开始进行新一轮的金融体系改革，其重点就是政策性银行的改革。一个值得重视的倾向是要通过改革将政策性银行逐步转型为以商性务为主的运营模式，甚至直接将政策性银行转变为商银行。整个改革方案的字里行间似乎透露出一种政策性金融已经过时、希望商性金融能够覆盖所有融资需求的信息。这种想法存在偏差，在实践中将对我国经济社会发展以及金融体系的完善带来不利影响(贾康，孟艳，2009)。
政策性金融的特征是通过金融手段来实现国家特定的经济与社会发展战略意图与政策目标，强调金融机制与财政资金的“互补”结合。政府相当一部分政策性的支持资金，需要借助政策性金融体系，实现金融式的资源聚集放大、市场化运作、专化管理，努力提高其运行质量与效益。
一般而言，政府参与资金配置的规范途径主要有：一是政府通过预算安排，实现财政性资金流向市场失灵领域；二是政府可以发展政策性金融机构，通过一部分财政投入安排或者政府优惠政策，借助于市场化的运作机制，调动、引导更多的社会资金进入政府支持和鼓励发展的领域。这两种途径相比，预算途径的资金配置具有无偿性、强制性等特点，能够非常直接地服务于政策目标，但是资金规模会受到诸多限制，同时以预算拨款、通过行政安排方式配置资金的效率在开发领域一般较为低下；而以政策性金融方式，可以构建“政策性目的、市场化运作、专化管理”的混合机制和放大机制，把不以营利为目的的政府资金以有偿而优惠的、同时也是“四两拨千斤”的乘数效应的方式运用于某些市场失灵领域。
政策性金融作为政府参与社会资源配置的重要方式，从其基本特征看，它是介于财政资金直接投入与商性资金融通之间的一种资金融通方式。就利率水平和风险承受能力而言，政策性金融比商性金融更具优势，并且可以更加有针对性地帮助实现政府产政策和经济发展规划；就效率、规模和灵活性而言，政策性金融比财政直接投入方式更具优势，通过发展政策性金融体系，政府可以较低耗地实现国家政策意图，降低社会运转成本，提高社会资金配置总体效率。
从国际经验看，政策性金融务是长期存在的，即使是发达市场经济国家也存在比较强大而且种类多样化的政策性金融服务。对于采取赶超型经济发展战略的发展中国家来说，通过发展政策性金融务，可以适当集中有限的资金支持需要重点发展的项目，从而加快赶超步伐。在我国现阶段，无论是科技产、中小企的发展以及产结构的转型，还是西部开发、东北振兴、珠三角及长三角产转型以及环渤海经济圈的发展、重庆社会统筹试点、北部湾经济区和海峡西岸经济区的加快建设，等等，都存在资金不足的制约。这些领域的投资收益存在较大不确定性，往往超出商性金融务的风险承受能力，迫切需要政府政策性资金的扶植，借以拉动商性信贷资金的投入。而在“三农”领域，相关农户和农企获得商性资金的能力一般更低，带有明显的“市场失灵”特征，更加迫切需要获得政府政策性资金的大力支持。
虽然我国财政每年为此安排了大量补支出，但在很多具体问题上仍不能直接解决和满足某些资金需求。在这些领域，往往使用政策性金融的方式更有效率。如果在金融体系改革中完全取消了政策性金融，这些微利和低利的产和地区将难以获得较充足的资金投入。例如，我国中小企融资难问题与“三农”问题已经讲了多年，但直到现在也没有取得令人满意的实质性改进，而这些问题的存在已经在制约经济统筹发展和社会和谐目标的实现。
正因为如此，我国政府必须能够长期动员和集中一部分资金资源，相应拉动、引致其他社会资源，来满足上述特殊领域和特殊行的资金需求。通过逐步构建完善的政策性金融体系来完成这种资源集中和政策资金配置，可以填充补足财政直接支出和商性融资之间的“中间地带”。追求政府财力依托机制转换，实现效率提升的倍加效应，应是我国政策性银行改革和重新审视与构建政策性金融体系的战略性着眼点。
通过改革，应将政策性金融建设作为我国社会资金融通的一个重要组成部分，依靠政策性金融，完成单纯依靠市场和商性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。在未来很长一段时间里，即使我国经济继续得到快速发展，工化、城镇化、市场化水平进一步提高，但由于产区分和项目性质等原因，在农、中小企以及大型机电设备进出口等方面，我国仍然需要相应的政策性金融服务。当然，从长远趋势观察，政策性金融的范围将有所缩小，对经济社会的影响程度最终也会有所降低。
三、我国政策性银行定位和资金供给与运行机制的偏差
既然政策性金融体系的构建对于我国这样实施“赶超型”战略的发展中国家而言如此重要，那么，为什么在我国政策性金融体系建设并未充分展开的情况下，仅存的三家政策性银行却已经有一家被明确要求改制成商性银行，另外两家也一度有可能失去政策性金融机构的地位呢?这与我国对政策性金融机构以及对三家政策性银行的功能定位错位有一定关系。
从20世纪90年代后我国政策性金融的发展历程看，对于政策性金融的认识较为模糊，在很长一段时间里，政策性金融这一概念被政策性银行所取代，似乎三家政策性银行就可以覆盖我国所有的政策性金融领域。狭义的政策性金融体系的建立，实际成为金融体制商化改革的副产品。这种定位对政策性金融的长远发展带来了负面影响，容易误导相关各方对政策性金融体系存在的必要性看窄。从我国经济发展阶段和政策性金融运作的实际情况看，政策性金融体系所涵盖的领域应该比较广泛，是三家政策性银行的务范围所不能全部包含的。如何解决这个问题，一直未能形成清楚的思路。
另外，在构建我国商性金融体系之初，是将三家政策性银行的产生作为减轻原有专金融机构包袱的配套措施；而在其产生之后的务开展阶段，缺乏对其政策性务持续给予必要资金支持的全面设计，不仅三家政策性银行所从事的政策性务范围界定不够清晰，并且特别是运行机制如何合理构建这一关键问题都迟迟没有解决方案。
财政分配体系在一次性拨付一定数额的资本金之后，对政策性银行的日常管理运作就很“自然地”拉开了距离，财政部门没有义务和责任继续按照政策性融资务发展的需要去追加政策性金融机
构的资本金。在以财政补贴提供政策性资金支持方面，虽然主要面向农发行，但也与农发行的资金需求缺口具有很大差距。这样，政策性银行务开展所需资金只能依靠其他来源，特别是在发展的前期，其资金来源主要是其监管机构――中国人民银行给予的再贷款。
作为中国人民银行来讲，虽然其面对的往来对象主要是商性银行，但其商原则也适用于向政策性银行发放的再贷款，即中国人民银行必须考虑这些资金回收的压力。在本应判定和追求政策性金融目标实现程度的监管机构出现缺位的情况下，中国人民银行成为政策性银行的监管机构，但由于没有明确的政策性目标，其在监管过程中最自然的选择就是逐步实现政策性银行的盈利性，继而利润指标也成为考核三家政策性银行运营情况的核心指标。2003年银监会成立以后，在履行对政策性银行的监管职责中，主要还是侧重于微观经营绩效评价，即采用与商性银行类同的经营绩评价体系。这种监管导向的结果就是导致政策性银行片面追求经济利益，不愿意从事收益率较低、风险相对较大的政策性务，从而选择那些务利润较高的企和领域，甚至会凭借其政策性的优势进入明显属于商性金融机构的务范围。这导致商性银行产生不满，而这些问题反映到监管层面，也就导致有关方面在确定政策性银行改革目标之时，倾向于干脆以政策性银行的商化作为基本指导理念。
四、对我国政策性金融基本定位的重新审视
为了合理构建政策性金融体系，促进我国社会资金的全面优化配置，需要重新审视政策性金融在整个国家金融体系中的地位和作用，摆脱政策性金融制度建设方面的认识误区。
通过对政策性金融的国际经验和我国经济运行的实际分析，本文认为，对于我国政策性金融的定位应该是：政策性金融是我国资源配置和金融运营体系的重要组成部分，是对财政分配和商性金融的必要补充，其重要性不可忽视，发挥的作用要放在战略层面来估量。
从国际经验看，即使是发达市场经济国家，也在某些特定领域为政策性金融留下了足够的空间，设立了一定数量的政策性金融机构。这样做的主要目的，就是要实现社会资金的合理、公平配置，即通过政策性金融机构的运作，解决在市场经济运行过程中出现的社会资金配置的“市场失灵”问题，使社会资金在一定程度上支持那些资金运用直接效益不够高但对社会发展又非常重要的领域和区域。另一方面，那些实施“赶超型”发展战略的发展中国家对于政策性金融体系的建设会更加重视，它们在追求扶助中小企、“三农”等社会公正目标之外，普遍还赋予政策性金融机构集中社会闲散资金、支持重点产和落后区域发展、支持出口导向型战略、自主创新等经济发展目标，其政策性与国家战略的联结会更为明显，在国家经济发展中所起到的作用更为重要。
我国经过30多年的改革开放，经济发展迅速，经济总量已居于世界前列；但是，应该清醒地看到，我国人均指标排位依然非常低下，经济发展基础仍然很薄弱，农发展比较落后，区域经济发展很不平衡，存在大量的短板产和短板领域。因此，在社会资金融通过程中，如果仅仅依靠市场机制和商性金融配置资金，那些国家急需发展的产以及急需资金支持的区域，由于资金运用直接效益较低，商性资金很难配置到它们当中，极不利于加快实现国家经济结构转型升级。因此，我国现阶段不仅不能收缩政策性金融务，与此相反，还需要合理、积极地发展政策性金融务和大力发挥政策性金融机构的作用，合理引导社会资金的流向，实现科学发展观所要求的全面、协调、可持续的统筹发展。当务之急是要以农、中小企以及进出口、自主创新、重点领域技改升级、长期投资、资本输出等领域，构建合理的政策性金融支持体系(贾康、孟艳，2010)。
现代金融政策篇6
关键词：普惠金融论文政策性银行改革农业政策性
一、普惠金融思想利用于农业政策性银行改革方向产生的背景及内涵
由于地域地理特征限制，信息科技技术普及率低，资金流动量较小，基础设施不完善，缺少专业的技术人员，使得金融机构在农村地区的网点设置面临巨大的成本考验，再加上低收入水平者和小微企业支出少、现金使用率高，且信用风险难以识别，抗风险冲击程度低，意味着金融机构为这些行为主体提供服务时需要承担更高的操作成本，小型的纯粹商业区域性金融机构无法长期生存，更无法为这些群体提供稳定的金融服务，长此以往，会使这些客户对农业政策性银行失去信心，不利于农村区域经济的发展，更不能带动消费水平的提高。
在当前的大背景下，党中央、国务院愈发的重视农业的发展，因此农业政策性银行的改革也逐渐展开，党的十七届三中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议及中央1号文件都对农业发展银行的改革发展提出了明确要求。党的十八届三中全会也提出了普惠金融的发展理念，这给金融领域带来了新的曙光，同时也对有关的金融机构提出了更严格的要求。为了实现国家职能政府目标，促进社会公平，扶持弱势群体，加大基础设施的建设，促进基础产业的发展，“普惠金融”的概念被越来越广泛的应用，政府采取适当的干预措施，建立一批政策性金融机构，在软硬件设施上对政策性金融机构提供支柱，建立金融体系，同时调来一批专业化操作人员，这一系列援助措施使得政策性金融机构为弱势群体、弱势产业、经济落后地区提供包括储蓄、境内外汇兑、支付结算、风险管理工具等众多基础金融服务在内的产品，提供方便快捷、价格合理、信息透明的金融服务，在追求商业利益，保证可持续提供服务的同时积极履行社会责任，促进社会公平，避免产生市场失灵的现象。
二、农业的先天缺陷呼唤政策性金融机构成立与转型
在产业划分中，农业是第一产业，也是关系着国计民生的根本。农业的发展好坏严重影响其他产业的发展好坏。我国农业的发展在社会主义市场经济中所处的战略地位十分重要，虽然农业的发展极其重要，但是农业本身又是一个天生的“弱势产业”，十分易受气候、土壤等自然因素及供需双方力量对比的市场风险的影响，加之农业基础设施建设周期长、投入大、人力成本高、回报率低、及农业营利能力低等特点，往往难以得到到商业性金融机构的支持。农业作为国民经济的第一产业，在保障全国粮食生产红线，更新生产技术，实现农业现代化，扩大再生产的过程中需要更多更为便捷的金融扶持。
我国唯一的一家直属于国务院领导的农业政策性银行——中国农业发展银行于1994年11月正式挂牌成立。经历了这么多年的风风雨雨，多次的深化改革，农业发展银行也从原来的不成熟，不专业慢慢像现在的标准化，专业化方向迈进。在这个漫长的过程中，中国农业发展银行一直以国家目标为己任，遵守国家的大政方针和法律法规，以政府信用为基础吸纳资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行在成长过程中，不断摸索、学习和创新，修正自身的定性定位。为解决农民卖粮难问题，给农民提供便捷的销售市场，打造高效的农产品供应渠道，保障农产品的稳定，维护国家农粮安全，中国农业发展银行专门负责粮棉油等主要农副产品收购和管理，业务范围由资助农业的专项信贷工作转变为只办理主要农副产品的收购、储存和调销贷款工作。第二次大的业务调整是中国农业发展银行进一步调整业务范围，分类管理、分别考核政策性业务和商业性业务。为此中国农业发展银行先后开设了农业小企业贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料贷款、农村流通体系建设贷款等商业性信贷业务，中国农业发展银行遵循市场机制，按照市场原则自主经营、自负盈亏。依托我国近十年来市场经济的井喷式发展，中国农业发展银行的商业性业务发展迅速，中国农业发展银行面临着如何转型的问题，到底是保持如今的混业经营还是往商业化方向经营，这两种转型方式又将会对农业的发展产生什么样的影响等诸多问题都亟带讨论。
三、未来农业政策性银行改革路径初探
（一）放宽农村金融市场的准入门槛
我国普惠金融体系的建立，由于降低设立农村金融机构的资本金要求和放宽了农村金融市场的准入门槛，在市场作用下，使得大量小微型金融机构如雨后春笋般涌现，例如小额信贷公司的设立、影子银行及一部分非政府性金融机构的产生，又反过来助力农村普惠金融的开展进程，统计数据表明，中国农业发展银行的加权平均贷款利率维持在基准贷款利率水平，但是小型村镇农业金融机构的贷款利率水平普遍超过大型的农村金融机构的贷款利率，这为小微型农业金融机构承接外包业务，拓宽业务渠道，提升自身经营管理水平，为高效的抢占农村金融市场，提出了更高的要求。
现代金融政策篇7
科学定位新时期政策性金融的职能和业务范围
第一，适时转变政策性金融政策着力点。从理论上看，政策性金融通常是作用于一般商业性金融不能企及而又具有明显社会效益和巨大外溢性的经济和社会瓶颈领域，是为弥补市场和商业性金融缺陷而进行的具有政策导向的金融活动，弥补市场缺陷，实现国家的战略意图和政策目标是政策性金融的基本出发点。市场发育程度、国家发展战略和政策导向的变化以及商业性金融的功能强弱，决定了政策性金融的职能作用和业务范围。从国外实践来看，政策性金融机构也在随着市场经济的逐渐成熟，或是收缩业务，或是向商业化或综合开发型机构转变。就我国的实践来看，政策性金融在成立初期的支持重点是“两基一支”和国家粮食收购及促进机电产品出口等。随着我国经济的持续转轨和市场经济的不断完善，以及科学发展观的贯彻落实，客观上要求政策性金融的作用重点转向科技自主创新、协调区域经济发展、解决“三农”问题、促进环境保护和支持“走出去”战略等，政策性金融仍然肩负着重要的使命。另一方面，国家财政实力不断增强是以无偿性为基本特征的，并不能替代政策性金融的有偿性支持。因此，政策性金融向商业化转型短期内并不可行。而向综合性开发金融机构转型，使政策性金融机构同时开展政策性金融和商业性金融服务，关键是要界定清楚贯彻国家政策意图所需的政策性资金规模，可运用的资金来源能在多大程度上满足实现政策目标的需要。
第二，强化政策性金融的商业化运作。国际经验表明，政策性金融机构作为具有政策功能的特殊金融企业，多数是具有盈利的。政策性金融在注重宏观效益的同时，同样要讲求成本，也只有这样才能实现政策性金融的长期可持续发展。就此而言，政策性金融是宏观领域的政策导向性与微观层次的市场化运作的统一体。为确保政策性金融的商业化和市场化运作，政府应尽可能不干预政策性金融机构的活动，通过分账管理、分账核算的形式实现政策性业务与商业性业务的分离。
第三，以法律的形式明确政策性金融机构的职能定位，并保持法律规范的动态适应性。在过去的十余年里，我国政策性金融是在缺乏完整法规制度的条件不断发展的，至今也未形成关于政策性金融的明确法律定位，这与国外建立政策性金融立法先行的做法是不同的。开发性金融活动缺乏法律的规范和约束，导致政策性金融的经营范围和行为边界不清晰，经营范围与商业叉而产生激烈的竞争，影响政策性金融功能的有效发挥。为加快政策性金融的发展转型，应尽快出台政策性金融的相关法律规范。在目前各政策性金融机构情况差别较大的条件下，可按照“一行一策”的方式，先出台条例，然后逐步上升为法律，同时根据发展需要和经营环境的变化对相关法律规范及时进行适应性调整。
加快政策性金融可持续发展长效机制的建设
金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之一。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制：
一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。
二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这一框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励-约束机制。
进一步完善国家对政策性金融转型的政策支持
政策性金融所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性金融得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性金融不仅享有国家的信用，而且还享有政府一系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性金融持续的政策支持，是加快我国政策性金融发展转型的一项重要内容。
首先，在国家预算的约束下，逐步充实政策性金融机构的资本金，建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，可结合建立政策性银行类国有资本出资人制度，以增加资本注入、实行利润返还、发行财政担保次级债券等形式，形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。
其次，在将政策性金融的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性金融持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。
最后，完善政策性金融的风险补偿机制，实现政策性金融风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性金融机构正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性金融的持续经营。或是制订必要的税收优惠政策，对政策性金融贯彻国家政策目标进行必要补偿。
现代金融政策篇8
关键词：金融发展；政策性金融；结构性失衡；对策
中图分类号：F830.2 文献标识码：a 文章编号：1006-1428(2011)04-0005-06
1994年3-4月，三大政策性银行相继建立，这是中国政策性金融发展的一个重大制度创新，也标志着中国政策性金融体系框架的基本建立。经过十多年的运作与发展，中国政策性金融机构体系逐步形成，业务初具规模，在中国经济与社会发展、稳定方面发挥了不可替代的重要作用，对社会经济发展和金融体制改革及协调发展的贡献功不可没，政策性金融制度本身也具有不可替代的发展潜力及前景。然而，1994年的政策性金融改革有些过于仓促，只是简单地把国有银行的政策性金融职能独立出来，以便把国有商业银行办成真正的商业银行，而没有真正认识政策性金融的特殊功能及运作机理，没有相应的法律法规和监督保障机制，也没有实现政策性银行与市场化运作原则的有效结合，因此在现实中也逐渐暴露出很多问题，导致政策性金融的体制效率低下和制度的适应性效率弱化，亟待治理整顿与发展优化。
一、目前中国政策性金融发展面临的十大结构性失衡问题
当今，我国政策性金融发展中面临的主要矛盾和问题，可以概括为以下十大方面的结构性失衡。
1、立法规则的结构性失衡。在现代世界各国完整的金融立法体系中，除了中央银行法和金融监管法等最高层次的金融法外，还包括相互并存的商业性金融法与政策性金融法。在我国，只有商业银行法、保险法、证券法等相对完善的商业性金融法律体系，但政策性金融法律体系尚未有雏形，制度规则存在空白和结构性失衡问题。早在1993年12月25日的国务院《关于金融体制改革的决定》中，就规定对三大政策性银行要分别制定各自的条例，但迄今一直没有出台相关条例。现有的政策性金融法规只是十几年前政策性银行组建时国务院的相关决定、通知和批准的方案、章程等一系列行政规范性文件，而且一直几乎没有做任何调整和修改，原有的章程与政策性银行的业务发展已经严重脱节。这些一般性的行政规范性文件不仅缺乏系统性、可操作性，而且立法层次较低，权威性、严肃性较差，对政策性银行的行为规范及约束力微乎其微。规则的缺失是导致政策性银行无序运作、政府也无法依法监督的根本原因。不解决立法问题，就不可能真正解决政策性银行的自我约束问题。政策性金融业务运作也主要是参照商业性金融法律法规。例如，根据2006年12月28日中国银监会通过的《关于修改的决定》规定，政策性银行资本充足率的计算和监督管理参照《商业银行资本充足率管理办法》，这并没有考虑到政策性银行业务的特殊性和资本金来源的特殊性。
2、监督机制的结构性失衡。现代金融监管体制，不仅包括传统意义上的政府(主要是中央银行或其他金融监管当局)对商业性金融企业或金融市场的一般外部强制性金融监管，而且包括政府对政策性金融的特殊监督机制和结构。目前，我国政策性金融监督体制和监督主体结构存在不健全、不完善问题，呈现一种分工负责、多头决策、多头监管的管理体制模式，由人民银行、发改委、财政部、银监会、商务部等部门分别从不同的角度进行监管或指导。中国银监会主要负责监管商业银行，同时按照监管普通商业银行的标准和方法来监管政策性银行的业务活动；中国保监会只监管商业性保险公司，对政策性保险公司的监督缺位。针对政策性金融组织及业务的特殊性，许多国家的政策性金融机构一般不在中央银行或金融监管当局的监管之列，在我国，政策性金融机构先是由人民银行监管，2003年后由新组建的银监会监管，但事实上，人民银行一直起着主导性和决定性监管作用。现有的政策性金融监管模式不仅理论上不合逻辑，而且不符合国际一般规则和惯例；不仅会影响政策性金融机构规范有序地开展业务活动，而且加剧相关问题上的分歧、争议与部门利益的争夺：不仅管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从，而且有些环节又存在管理不严甚至出现管理的真空地带：不仅会增加政策协调的复杂性，加大总体成本，还会降低政策的决策效率和执行效果，损害政府部门的公信力。另外，从政策性金融监督的权力结构上来看，尚未建立健全内部治理结构。中国农业发展银行目前仍然实行行长负责制，没有建立董事会制度。离现代银行公司治理结构的要求还有相当大的差距。中国进出口银行内部尚未建立有效的激励约束机制，虽设有董事会，但未能正常运行，董事长兼任行长，也不符合银监会有关董事长和行长应当分设的规定。转型后的国开行设立了董事会、监事会，但其组成人员几乎都是本行内部的主要官员，也不符合银监会有关银行的董事不可以在可能发生利益冲突的金融机构兼任董事的规定。政策性银行监事会也往往是“聋子的耳朵”。没有真正尽到对银行进行合规性监督、检查和评价的职责。
3、资本补偿机制的结构性失衡。政策性金融机构履行政策性职责，就意味着盈利能力的降低，很可能出现资金或财务缺口。所以，为了维持政策性金融机构资金的良性循环，要求财务补偿必须是可靠的和稳定的，并且是一种自动的而不是主观随意性很大的补偿机制：在国外，政府不仅为政策性银行一般全额拨付资本金并可以随时追加，而且依法免税减税，不断扩充自有资本，形成资本实力与时俱进的机制，资本充足率也高于商业银行。我国三大政策性银行成立以来，银行的负债规模逐年大幅度增加，而政府注资一直没有增加，资本充足率逐年降低，财政补贴力度不够，财务补偿机制和风险补偿机制缺失，并逐渐取消了“两税”等优惠政策待遇。目前国家在税收政策、贷款风险拨备等方面没有考虑政策性金融的特殊性，有些与商业银行执行一样标准，有些甚至不如商业银行。截至目前为止，除国开行在2007年底得到中央汇金公司的200亿美元注资后，资本充足率达到了15％，另两家政策性银行的资本充足率均低于银监会提出的8％的标准，采取有效手段弥补政策性金融机构的资本金是迫在眉睫的问题。’根据1997年由财政部制定和的《政策性银行财务管理规定》，三家政策性银行的经营亏损补贴由财政按保本微利的原则核定与拨付。实际上，财政部仅在1994年补贴国开行5亿元，以后各年度没有再补贴。近年来，各家政策性银行的不良贷款率有所降低，农发行不良贷款率从2003年末的56.55％降至2009年末的3.61％，进出口
银行从9.37％降至1.11％。但是，政策性银行风险准备金严重不足。按现行财务体制，中国进出口银行仅按1％的比例计提呆坏账准备金，对国家缴办项目没有补偿实施细则，这对稳定业务非常不利。国开行的不良贷款率较低，呆账准备充足。2009年，国开行的不良贷款率为0.94％，比转型之前的几年有所提高。但由于国开行的贷款周期长，贷款行业或客户集中度高，贷款的回收取决于项目单位或地方政府的偿还意愿和偿还能力，尤其是近年来地方政府融资风险日益加大，因此长期贷款风险不容忽视，其贷款风险具有滞后性和集中性的特点。
4、职能定位的结构性失衡。职能定位是对不同类型金融机构的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。政策性金融机构的职能定位具有依法动态调整性的特点和要求。我国政策性金融机构成立以来，一直存在着职能定位滞后的结构性失衡问题。本来是应该按照职能定位来调整业务范围，即依据一定时期经济金融运行环境和国家政策的调整和变化，首先相应地重新进行政策性金融机构的职能定位，然后据此调整和开展业务。现在却是倒果为因，即政策性银行不规范地扩大业务范围后，倒逼政府按其既成事实来调整政策性银行的职能定位。职能定位不清，导致政策性金融机构业务范围不断扩大，与商业性金融竞争的态势日益明显。1998年以来，特别是2004年以来，由于无法律约束和业务范围频繁调整，政策性金融机构的业务范围边界变得模糊，而且随着政策性金融机构改革的深入，越发变得模糊，即从有型变成无型，经营原则由不与商业性金融竞争变为大面积竞争。经营手段由形式上的市场化运作变为实质上的市场化改造，经营目标由保本微利变为利润最大化。1994年，国务院以政策性银行章程的形式，分别对三家政策性银行的主要任务及业务范围作了规定。十多年来。政策性银行的业务范围不断扩大，已超出章程所规定的业务范围。这种不断扩大的业务范围。许多是在没有法律法规约束基础上的不规范行为。一方面，在业务调整上存在严重的人治现象。业务朝令夕改，一会儿这样一会儿那样，灵机一动就将有关业务在银行间划来划去，变化频繁，迂回曲折，反复无常。集中表现在农发行的业务调整滞后和经营范围单一方面。另一方面，个别政策性银行凭借其不言自明的优势和特殊而微妙的背景，巧妙地迂回突破，不断地扩大业务范围和扩张商业性业务，挟政策性银行的种种显性优势同各路商业银行展开全方位的、咄咄逼人的主动竞争性盈利(高晖、陈春，2007)。
5、资产负债规模的结构性失衡。政策性金融机构以国家信用为基础，其负债具有准公债性质，政策性金融债是以政府为担保的具有准政府信用的债券，应根据国家宏观调控政策建立相应的负债规模约束机制，这也是避免与商业性金融机构在金融市场上过度竞争的需要。例如，根据韩国产业银行法，韩国产业银行发行的产业金融债券本金余额加上对外担保余额不得超过其资本金和公积金之和的10倍。日本开发银行不允许在国内资本市场发行债券，其目的是为了避免与国内的长期信贷银行竞争，但允许其由政府担保在海外市场发行债券，原则上发行外币债券等项融资的合计额不得超过资本金和准备金合计额的10倍。在我国，由于缺乏负债规模约束机制，政策性金融机构的资产负债规模不断扩大。三家政策性银行章程、1993年的《金融保险企业财务制度》和1997年《政策性银行财务管理规定》都只规定了政策性银行的资金来源和负债形式，没有规定政策性银行的负债规模，加上政策性银行做大的内在冲动，导致政策性银行的负债和资产规模扩张迅速。在国开行转型前的十三年里，三家政策性银行的资产和负债规模分别增长了1488％和1641％、197％和197％、3713％和4153％。与国开行、农发行和进出口银行章程规定的500亿元、200亿元和50亿元资本金相比，负债规模分别为资本金的51、52和74倍。资产负债规模的过高、过快扩张，导致负债规模与资本金比例极不相称。
6、区域开发的结构性失衡。开发落后地区以体现社会公平原则，是政策性金融制度设计的一个根本目标和历史使命。中国是一个区域经济发展不平衡的大国，区域差异较其他国家更为突出，有许多贫困落后地区亟待开发和脱贫致富，这也是中国政府长期面临而亟待解决的一个重要问题。相应地，各地区的金融资源配置及其开发水平也有所不同。即呈现出区域金融非均衡性的特征。从世界各国的实践来看，开发性政策性金融在区域资本形成中具有特殊的聚合功效，对经济结构重组具有直接的调整作用和结构动力，从而在区域经济梯度整合和开发中发挥着“第一推动力”的核心作用和直接扶持与强力推进功能。然而，目前我国不仅没有专门设立区域政策性金融机构，而且三大政策性银行在落后地区的开发作用也没有充分发挥出来。集中表现在布局不合理，分支机构基本上是按行政区划而不是按业务量及实际需要设置，三家政策性银行至今都还没有在设立正式的分支机构。国开行的商业性转型，又带来了一个新问题：中国增加了开发性商业性金融(尽管中国现在不缺商业性金融)，但丢掉了开发性政策性金融，商业性金融不愿支持而应由政策性金融支持的区域开发等必然面临着政策性金融的缺位带来的无奈与尴尬。中国的国情和现实环境也同时需要有开发性政策性金融的存在。
7、组织体系的结构性失衡。我国社会经济发展中仍然存在着诸多明显而严重的结构性矛盾和失衡问题，仍然存在着“三农”、中小企业、低收入者住房、西部大开发、扶贫开发、企业“走出去”、对外援助、节能减排、科技开发、自主创新、生态环境保护、就业、助学、灾后重建、支持和新疆经济发展等国民经济重点领域和薄弱环节，因而中国比发达国家、其他发展中国家和转型国家更加需要发达配套的、实力强大的政策性金融体系。从中国目前的需求来说，政策性金融组织体系应当包括政策性银行、政策性保险机构、政策性担保机构、政策性投资基金等政策性金融机构。然而，现阶段中国政策性金融机构严重不足，组织体系不完整。国开行、金融资产管理公司商业化后，中国政策性金融机构目前仅有“两行两司”，即中国农业发展银行、中国进出口银行和中国出口信用保险公司、中国投资有限责任公司。目前中国最该有政策性金融机构的地方却没有政策性金融机构，在某些需要政策性金融为主导的领域，政府仍然没有确立专门的机构或政策来加以支持；在商业性金融资源没有或很少涉足配置的落后地区和领域，还没有及时建立健全政策性金融机构。例如，除了上述的区域政策性开发银行缺失以外，政策性的中小企业发展银行、住房信贷银行、教育发展银行以及政策性农业保险公司、存款保险公司、融资担保公司等政策性金融机构尚处于空白状态。目前这些地区和领域都需要政策性金融来主导。
8、业务体系的结构性失衡。中国政策性金融体系的不完善，除了机构体系的不完整外，还包括业务体
系的结构性失衡问题。后者主要表现在以下几点：一是业务领域狭窄。在我国农村金融市场失灵问题一直客观存在的情况下，按理说，中国农业发展银行的业务应该覆盖与农业发展有关的金融服务，但自成立以来，农发行的业务范围一直非常狭窄，主要是粮棉收购贷款和储备贷款。几乎成为一个单纯的“粮食收购银行”。农户小额贷款、农村扶贫开发等业务很少或没有。农发行不能在农村资金融通中发挥引导、吸引社会资金的集聚作用。而且，农发行分支机构的业务发展也出现不均衡现象，业务较多和业务不足的地区在分支机构和人员规模上没有体现出应有的差异，欠发达地区的政策性金融相关率(pFiR)。较低。其实，我国需要政府政策性金融扶持的业务项目还很多，现有政策性金融的服务领域远远不能满足需要。例如。如何把发展政策性金融与弥补基本社会保障的不足相结合，也是我国政策性金融业务发展的难点之一。二是业务结构的失衡与异化。我国政策性金融机构的业务范围逐步侧重于商业性营利项目而偏离政策性方向。例如，国开行除向国家“两基一支”的基本建设和技术改造及其配套工程提供贷款外，其业务服务已逐步扩展到直接投资、债券承销、财务顾问、基金管理、向中国人民保险公司发放具有次级债券性质的贷款、向中小企业发放贷款、向地方政府和行业主管部门发放技术援助贷款等方面。在开发性金融羊群效应下，农发行把业务项目划分为政策性业务、准政策性业务和商业性贷款业务，近年来热衷于涉足农业商业领域甚至非农领域、扩大经营商业性金融业务、过于追逐利润指标。进出口银行除向机电产品、成套设备、高新技术以及船舶等资本性货物出口提供贷款外，目前其业务范围已扩展到向海外投资、软件出口等提供信贷支持，向进出口企业、对外承包工程项目提供一般流动资金贷款等。中国出口信用保险公司除开展中长期政策性出口信用保险业务外，把大量精力和人力放在开拓非政策性的短期险和担保业务方面。三是业务交叉严重。现有政策性金融机构之间业务相互交叉，既没有体现出不同政策性金融机构及其业务的专业性特征，也不符合政府相关法规对不同政策性金融机构特定的业务范围。有的政策性银行业务范围几乎无所不包，不仅越位从事商业性业务，而且越界涉足其他政策性金融机构的业务领域。
9、绩效评价体系的结构性失衡。政策性金融资源配置的目标包括社会合理性和经济有效性两个方面，对政策性金融机构的考核也必须相应地对社会效益和经济效益分别考核，不可偏废。目前，我国政策性金融机构经营效果评价体系有待完善。一方面，监管部门没有针对政策性金融机构建立科学系统的绩效评价体系，对政策性金融机构的社会效益评价无标准依据，也忽视社会效益指标，以经济有效性为核心的评价体系一定程度上误导了政策性金融机构的发展方向。另一方面，监管部门往往比照、参照和借用商业性金融的绩效评价指标和同等的标准考评政策性金融机构，驴头不对马嘴，结果常常是“上错花轿嫁错郎”，既不适用，也不合理，更不客观公正，造成了政策性金融绩效评价指标体系的严重结构性失衡，影响了政策性金融的可持续发展。
10、理论研究与学科建设的结构性失衡。古今中外，一直普遍存在着支持、扶持和服务强位弱势群体的政策性金融活动。中国学者在20世纪80年代末率先发现、发掘了这一客观规律，并提升到一般理论的高度进行抽象、概括和总结。提出了政策性金融概念，创立了政策性金融理论体系和政策性金融学学科，开设并招收政策性金融学专业硕士研究生和博士研究生；而且，依据政策性金融理论和政策建议，在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出并专门建立了三大政策性银行。然而，政策性金融的非营利性公益属性，以及一些理论工作者和决策者等对科学政策性金融理论的误解、错解乃至曲解，造成政策性金融理论研究的相对滞后及专门人才的青黄不接，相关学术组织和研究机构空白，对政策性金融更缺乏系统深入和超前性的研究，影响了政策性金融学学科建设。
二、优化和实现中国政策性金融可持续发展的政策建议
1、科学认识政策性金融制度对我国经济社会发展的重要战略性意义。基于科学发展观视域和战略高度来看，中国政策性金融不是可有可无的问题，而是不可或缺、不可替代、只能加强、不能削弱的重大战略性问题，具有扎实深厚的理论根基和针对性极强的现实意义与深远的历史意义。只有首先从理论上真正认识到政策性金融制度的理论价值和实际意义，才能有效保障中国政策性金融的可持续发展。政策性金融作为一种特殊的制度安排，绝不仅仅是经济金融发展中的一种暂时性的例外和权宜之计，它的产生、存在和发展有着坚实的理论基础和深刻的经济、金融与社会根源。必须从市场机制并非万能，市场的选择有时不完全合理、不完全及时、不完全有效的角度，从资源配置的宏观目标与微观目标、资源配置宏观主体与微观主体的内外均衡的角度，从根本上优化宏观经济调控体系与宏观金融调控体系的“双优化”的战略高度来认识与处理政策性金融问题。在我国，仍然存在着许许多多不计其数的国民经济重点领域和社会经济发展的薄弱环节，因而中国比发达国家、其他发展中国家和转型国家更加需要发达配套的、实力强大的政策性金融。因此，科学认识并完善、优化政策性金融制度，实现中国政策性金融的可持续发展，已经刻不容缓。鉴于目前我国政策性金融机构改革与政策性金融体系发生的变化，结合中国目前的实际，笔者认为，在总体把握政策性金融体系的基础上，今后应有计划、有步骤地逐步建立一批政策性金融机构。包括：区域开发银行、住房信贷银行、中小企业银行、社会保障银行、就业与创业银行等政策性银行，以及农业保险公司、存款保险公司等政策性非银行金融机构。进而，逐步建立健全中国政策性金融机构体系与政策性金融业务体系。
2、推进机构改革，把政策性银行办成真正的政策性金融机构。笔者认为，中国的商业性金融机构已经为数不少，中国需要多元化的金融中介体系，中国当今最需要的是政策性金融机构，而且是名副其实的政策性金融机构。所以，我国政策性金融机构改革的最终目标，应该是把政策性金融机构办成真正的政策性金融机构，把政策性银行办成真正的政策性银行，而不是异化再造一个商业银行或转型为商业化的综合开发金融机构。
(1)政策性金融机构改革始终不能偏离政策性金融制度的宗旨和质的规定性。政策性金融是国家保障强位弱势群体金融发展权和金融平等权的特殊制度安排。政策性金融制度的根本宗旨和质的规定性集中体现在对强位弱势群体的强力支持和金融服务上。政策性银行无论如何改革，也不应该忘记政策性金融制度安排的初衷和根本宗旨，始终不能偏离科学政策性金融理论的正确轨道，否则，政策性银行就会无异于商业银行，政策性金融机构和政策性金融制度也就没有其存在的必要性。因此，政策性银行应该在明确和
坚持政策性金融基本属性即政策性金融定性的前提之下，对不同类型的政策性银行进行职能定位。我国三家政策性银行的职能定位应各有侧重，以形成良好的互补关系和整体效率。我国政策性金融机构改革与发展的方向，应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性、盈利性和非竞争性的“三位一体”模式，缺一不可，也是体现政府意图、维护市场经济秩序、实现政策性银行财务稳定和可持续发展的根本保证。我国三大政策性银行和政策性非银行金融机构无论是机构定性和职能定位，还是开展具体业务，都应该按照这个方向模式进行运作。在当前，强调政策性银行的非主动竞争性盈利尤为突出和重要。
(2)我国政策性金融机构改革发展应遵循的七大基本原则。①充分体现政府意志的原则。紧密配合国家在不同时期、不同阶段的社会经济发展方针和政策意图。②让小利、取大利的原则。政策性金融机构不以自身的财务效益即盈利为经营目标(让小利)，而是以社会效益和国家的全局利益、长远利益和长远发展为其经营目标(取大利)。③遵循特殊的融资对象、融资条件和融资资格的原则。政策性金融机构要集中精力为强位弱势群体提供全方位、多品种的金融服务。而且，需要政策性融资的客户，必须是从商业性金融机构得不到或不容易得到所需资金的条件下，才有从政策性金融机构获得融资的资格。因为政策性金融只是补充商业性金融的不足而不是替代它。④不主动与商业性金融竞争的原则。在世界各国的政策性银行法律中，普遍强调了这种非竞争性的业务准则。⑤业务职能动态调整性原则。针对不同时间、不同地区强位弱势群体有所变化的特点，相应地动态调整政策性金融机构的业务对象和业务范围。⑥政策性金融机构之间业务不交叉的原则。特别是三家政策性银行的业务范围应各有侧重，在各自的领域内发挥作用，以形成良好的互补关系和整体效率。当然，根据需要和可能，政策性金融机构在某些方面也可加强合作，发挥综合优势。⑦对政策性业务适度有限地市场化运作的原则。根据政策性金融的有限金融的要求，政策性金融机构应在确保完成政策性目标任务的前提下，力求最高的安全性，实现最大的非主动竞争性盈利。
现代金融政策篇9
[关键词]开发性金融政策性金融商业性金融关系
目前，国家正在对我国现有的三家政策性银行进行改革，中国人民银行提出的改革方向是综合性开发性金融机构，对于综合性我们比较容易理解，而对于什么是开发性金融机构，以及其与目前的政策性金融、商业性金融有什么异同可能大家就不是十分清楚。因此，对这一问题进行深入研究，不仅有助于我们弄清二者的关系，而且更重要的是有助于国家的政策性银行改革顺利推进。
一、金融的含义及其分类
对于金融的含义，目前国内外还没有统一的定义。美国金融学家格莱尼・马恩（GlannG.munn）主编的《银行业与金融百科全局书》认为金融包括三层含义:从最初的意义说，是指政府通过税收或发债来筹资并对其收支进行管理，现在专指公共财政（公众财政）;为组建或扩建企业，通过出售股票、债券或其他金融工具而筹集必要货币的行为;从最广泛的意义上讲，是指关于货币、信用、银行业务及运作发展的理论与实务。周道炯、张庆寿主编的《现代实用证券大辞典》中对金融的界定是：金融指货币的融通，即货币、货币流通、信用以及与之直接相关的经济活动如货币的发行和回笼，吸收存款与发放贷款，金银、外汇和有价证券的买卖，保险信托，国内国际的货币支付结算等，其活动如有媒介体作用的为“间接金融”，如当事人之间直接发生的为“直接金融”。胡怀邦博士的《金融发展中的衍生市场研究》一书中认为金融的构成要素包括金融产品与金融服务、金融市场与金融组织、金融调控与管理方式，以及金融交易、金融市场、金融组织、金融管理之间及与经济活动的相互关系；狭义的金融是指以资金融通和货币经营为主的金融活动即在现实经济活动中从事金融中介与金融服务，创造和提供金融市场，组织金融活动的主要组织与机构及其以存贷、信用、资本、证券、外汇等金融工具为载体，以银行、非银行金融机构等金融组织中心的各种信贷、资本交易、债权与债务转移等经济活动；广义的金融包括一个国家的所有经济单位、个人、家庭以及政府同货币、资本、信用、证券等有关的经济活动、经济行为及体现的各种经济关系。
尽管以上学者对金融的定义不尽相同，有的界定较窄，有的较宽，但他们基本上都包括了货币资金的融通，从理论上都可以基本分为商业性金融和政策性金融。所谓商业性金融是指在市场经济条件下，社会主体按照市场的原则所从事的货币资金融通活动；所谓政策性金融是指在市场经济条件下，社会主体尤其是政府为了弥补市场的缺陷，即“市场失灵”，以国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融资行为。通过对金融的含义及其基本分类的分析，政策性金融是与商业性金融相对应的一个概念，政策性金融是商业性金融市场失灵的条件下产生的。
二、开发性金融是政策性金融的发展
由于政策性金融天生具有弥补市场的优点，国家开始不断的组建政策性金融机构，大量的政策性金融进入市场，但是政策性金融在弥补了市场不足的同时，也产生了许多新的问题，如金融体系发育滞后、经济结构扭曲、融资制度僵化、运营效率低下、缺乏透明度等等，这些问题我们称为“政府失灵”。仔细分析这些问题产生的原因，主要还是政策性金融缺乏市场的介入，这些问题在高度发达的金融市场体制国家不是很突出，如美国和英国；在不是十分发达的金融体制国家却尤为严重，如日本，显然市场的作用对于解决这些问题不容忽视。因此，就有了开发性金融的产生，它融合了商业性金融与政策性金融的优点，弥补了“市场失灵”和“政府失灵”，是改革政策性金融的一个方向。从国内外的实践来看，开发性金融的发展历程大体可以分为三个阶段。
第一阶段是政策性金融阶段。开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵，如目前的中国进出口银行、中国农业发展银行和中国出口信用保险公司。
第二阶段是制度建设阶段，也是机构拉动阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行，以自己的市场业绩成为有市场活力的主体，推动市场建设和各项制度的完善，以市场的方式实现政府的目标，如国家开发银行从1998年起通过制度建设推动市场与各项制度的完善，成功地走过政策性金融阶段，进入制度建设阶段。
第三阶段是战略性开发性金融阶段。在这一阶段，随着市场发育的成熟，各类制度不断完善，国家信用开始与金融运行分离，等到经济运行完全纳入市场的轨道和框架后，开发性金融完成了基础建设的任务，作为市场主体参与经济运行，在维护国家经济金融安全、增强国家竞争力等方面开始发挥自身的作用，例如代表国家向其他国家投资、发行债券等等。
综合分析，可以得出开发性金融是指单一国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构（通常为银行），为特定需求者提供中长期信用，同时以建设市场和健全制度的方式，加快经济发展，实现长期经济增长以及其他政府目标的一种金融形式。它与政策性金融的不同之处是：政策性金融是以优于商业性金融的条件向特定项目提供中长期大额贷款，不追求自身业绩，实质是财政拨款的延伸和补充。而开发性金融则是政策性金融的深化和发展，不但可以从事传统的政策性金融业务，通过市场化经营，其能力和潜力均远远大于政策性金融。可以说，开发性金融是传统政策性金融的继承和超越。
三、政策性金融是开发性金融的基础
实践中，开发性金融从产生之日就肩负着两项任务，即一方面要从事政策性非盈利业务来弥补‘市场失灵’，另一方面要开展商业性盈利业务来避免‘政府失灵’，使银行实现自身可持续发展。而这两项任务中，最主要的还是从事政策性非盈利业务来弥补‘市场失灵’，因为这是国家设立该类金融机构的主要目的，而第二项任务只是为了完成第一项任务才产生的。如国家开发银行的主要任务是按照国家的法律、法规和方针、政策，筹集和引导社会资金，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程的建设，从资金来源上对固定资产投资总量进行控制和调节，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康地发展；中国进出口银行主要是为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供政策性金融支持；中国农业发展银行的主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。
理论上，也可以看出政策性金融的基础性地位。日本学者小滨裕久、小奥英田等人将政策金融定义为为了实现产业政策特定政策目标而采取的金融手段，即为了培育特定的战略性的产业，在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠，并有选择地提供资金。政策金融并不仅仅是由开发金融机构提供资金，商业金融机构在政府的干预下为特定产业提供资金。我国学者白钦先认为:“政策性金融是财政与金融，行政性与市场性，宏观与微观，直接管理与间接管理，看得见的手与看不见的手，有偿与无偿的巧妙结合体”。而最新研究成果表明，政策性金融不仅要考虑政策性性，还要考虑盈利性，要以市场规则经营政策性经营，甚至有学者认为开发性金融就是政策性金融，很少有学者再认为政策性金融不以盈利为目的，显示了政策性金融的基础地位。
四、政策性金融与商业性金融的融合――开发性金融
纵观开发性金融的含义与主要任务，可以看出开发性金融具有两个主要特征：
第一,开发性金融以国家信用为基础，主要执行政策任务。开发性金融的资金一般由国家提供，并拥有国家赋予的发行金融债券的特许权，享有准级的国家信用。国家信用是开发性金融机构市场化运作的基础。这一特征也体现在政策性金融之中，说明政策性金融在向开发性金融发展的过程中把自己的基本性质保留了下来，并成为了开发性金融的基本特征，是开发性金融存在和发展的基础。开发性金融运用国家信用筹集资金，在支持项目发展的同时，积极推动制度建设和市场建设，从而实现政府的发展目标。例如，截至到2004年底，国家开发银行累计发放贷款1.67万亿元，重点支持了长江三峡、京九铁路、西电东送、西气东输、南水北调等一大批重点项目。
第二,开发性金融以市场业绩为支柱，以市场路径实现政府经济社会发展目标。这是开发性金融的核心内容，也是与政策性金融最重要的区别。开发性金融讲求市场业绩，以商业性金融的方式运作开展盈利业务，避免“政府失灵”。我国的国家开发银行将国家信用与机构信用有机的结合起来，以市场业绩为支柱，以建设市场来实现政府目标作为运行基础，取得了骄人的成绩。例如，截至到2004年12月31日，国家开发银行实现税前利润人民币253亿元，信贷资产达到人民币13786亿元，当期本息回收率为99.77%，不良贷款率为1.21%，资本充足率达到10.51%，盈利水平能力不仅居于三大政策性银行之首，也超过了部分国外的部分政策性金融机构。
因此，开发性金融、政策性金融与商业性金融的关系可以总结如下：开发性金融是政策性金融在引入市场的运作原理下的新的发展阶段，政策性金融是开发性金融的基础阶段，政策性金融与商业性金融在某种条件下的融合生成了开发性金融，他们共同构成了现代金融。
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现代金融政策篇10
一、建立财政政策性投融资体系的必要性
（一）财政政策性投融资的概念及其特点
所谓财政政策性投融资是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，以实现特定政策目的，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。作为以财政信用方式取得资金，与常规的财政借贷没有什么区别，但又与常规的财政信用活动不同，它是一种特殊的财政金融活动。第一，常规财政信用，是为弥补国家预算赤字而实施的，为国家预算筹集资金，并同国家预算资金一道被无偿用掉，过后要靠增加税收来归还，而政策性投融资与预算是否有赤字无关，它是出于实施财政政策需要而进行的信用活动，所筹集的资金是以有偿形式来运用的，无须用未来时期税收归还。因此，财政筹集起来的这笔信用资金，并不是常规的国家预算资金，而是国家财政资金的特殊补充。第二，它一手以有偿方式借来资金，一手又以有偿方式使用这些资金，与社会一般融资活动相同，但它的运用目的并不是为了盈利，因此，它与一般社会金融活动又有根本性区别，它的使用具有鲜明的公共性。第三，它融金融性与财政性为一体，从而在宏观调控中，有着货币政策与财政政策双重功能，又比财政政策与货币政策实施安全得多，加大投融资力度，扩张信用，可以起到与扩张性货币政策相同作用，但又与一般信用扩张不同，不会带来在拉动经济同时，有引发通货膨胀之虞，也不会有引起财政债务依存度过高，带来财政风险问题。它是一种安全性大的特种信用活动。
（二）建立财政政策性投融资体系的必要
正因为财政投融资，有以上所说那么多的特点和优点，在二次世界大战后，倍受一些后起的市场经济国家的重视，并在宏观经济调控中发挥了其它手段不可替代的积极作用，其最为成功者，当首推日本。我国当前财政收支矛盾十分尖锐，宏观调控能力很弱，而所面临的宏观调控任务又非常繁重，在这种情况下，建立财政政策性投融资体系，将是十分有意义的。
1.它是填补财政宏观调控能力不足的有效手段。在我国财政宏观规模过低的条件下，面对大量的市场配置失效领域的存在，所导致的各个瓶颈产业急需投资的情况，通过健全的财政政策性投融资体系，就可以借助社会资金来补充财政资金之不足，用以加快瓶颈产业建设，推动经济协调发展。日本在战后经济能迅速恢复和发展，是与财政政策性投融资分不开的。二次大战后，日本财政十分困难，经济恢复与发展所需的社会资本十分紧缺，财政政策性投融资起了非常重要的补充作用。日本财政政策性投融资体系动员的资金规模是十分庞大的，截止1998年，其融资总额已达国民生产总值的11.3％。韩国在经济起飞中，财政政策性投融资在补充政府财政资金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”计划时期，财政投融资贷款，占政府农林水利投资的25.8％，社会公共资本中占53.2％，70年代在公共基础设施及基础产业投资中占60％，1989年有90％财政投融资用于高速公路、地铁、城市基础设施建设。（注：参见孙鲁军等：《韩国——政府主导型的市场经济》，武汉出版社1994年版，第68—70页。）
2.诱导社会投资沿政府意图方向发展之必要。用日本人的话说，财政政策性投融资，可以对企业和银行起到带头羊作用，财政政策性投融资体现着政府意志，反映政府扶持重点产业的意图，凡能得到政府投融资支持的产业，表明这些产业很有发展前途，因此，财政投融资重点投入的产业，就会引起商业银行和私人资本关注，跟随其后进行投资，从而拉动社会资本投向与政府资源配置意图相一致，起到宏观调控作用。我国正处于经济发展即将起飞阶段，加快财政政策性投融资体系建设，以诱导社会财力投向，保持社会资源配置沿着优化方向发展，就更是必要的。
3.加大财政政策与货币政策协调力度之必要。财政政策主要运用税收、补贴和预算支出等手段进行调节，它偏重于调整资金结构；货币政策主要运用存款准备金、贴现与再贴现、公开市场操作等手段进行调节，它偏重于控制货币供应总量，财政投融资却既有调节社会总需求的能力，又有调节结构的能力，在宏观调控中，只有财政政策与货币政策，两者协调配合，方能发挥其最大作用。财政政策性投融资具有财政政策与货币政策双重功能，因此，在财政政策与货币政策之间插入一个政策投融资体系，就可以更好地使两大政策协调配合，当需要加大结构调整力度，更需财政政策多出力时，通过财政投融资体系，可以更多地把社会储蓄吸引到结构调整方面来，从而将货币政策转化为结构调整手段，配合财政政策调节；当需要加大总量调节、扩大需求或供给时，更需要加大货币政策的总量调节作用时，通过财政投融资体系加大投融资规模，又可以有效的配合货币政策，提高拉动经济力度。
总之，无论从增强财政调控的物质基础来说，还是从更有效地发挥财政政策和货币政策的调控能力及更好协调两者作用来看，在我国尽快建立完善的财政投融资体系，是十分必要的。
二、日本财政投融资的资金来源与运用
1.资金来源。日本财政投融资体系中资金来源，比起民间金融机构更有相对稳定的来源，主要由大藏省资金运用部资金和简易保险金、产业投资特别会计、政府保证债、政府担保借款等构成。其中资金运用部资金居主体地位，保证了财政投融资资金来源的稳定性和运用上的政府权威性。（1）资金运用部资金。日本的资金运用部是日本大藏省的一个直属机构，专门承担管理和运用民间及政府资金的一个机构。在《资金运用部资金法》中明文规定，邮政储蓄及政府特别会计的闲置资金必须存入该部。因此，资金运用部实际上受邮政存款、各种特别会计公积金的委托，把这部分资金融通给政府金融机构和公团等特殊法人、地方公共团体等，处于财政投融资的核心地位，其运用的资金约占财政投融资的80％。资金运用部的前身是具有悠久历史的大藏省存款部。后根据1941年制定的资金运用部法，改成现在的资金运用部，同时在其资本运用方法等方面，也做了大幅度的修改，形成了现行制度的基础。
1997年度末，资金运用部资金来源总额为455508亿日元，其构成内容25％以上是邮政储蓄，加上福利保健年金、国民年金等众多的小额资金，则占总额的85％。（注：日本《经济统计年鉴1998》，第537页。）从期限类别来看，大部分委托金是七年以上长期性的。资金运用部吸收的资金均属托管性资金，资金运用部运用这些资金须支付利息。在资金运用上，须经资金运用审议会审查批准，在规定的范围内运用资金。运用的主要目的在于促进公共利益，其应用范围被限定在：对国家、地方、公共团体的贷款或国债、地方债；向政府相关机构及公团等特别法人贷款或购买它们的债券；对电力资源开发股份公司贷款或购买该企业债；购买一定限度的金融债。（2）简易保险资金。所谓简易保险资金（简称简保资金）是在“简易生命保险及邮政年金特别会计”结算中产生的剩余积累金。它作为政府资金综合管理的唯一例外由邮政大臣管理。从简保资金的结构来看，其大部分是简易生命保险的积累金。作为简保资金的运用对象，在资金运用部的对象范围基础上，允许对简易生命保险、邮政年金的契约者提供契约者贷款以及向民间保险和具有竞争力的高利率的电力、煤气、私营铁路事业债（每种都是由资本金在40亿日元以上的公司发行的）提供资金。在运用资金时，为和资金运用部资金形成一个整体，该项资金也纳入财政投融资计划，资金使用方针和运用条件也必须预先经过和资金运用部同样的资金运用审议会审议。（3）产业投资特别会计。它是以进行重建经济、开发产业及振兴贸易为目的，承接1953年美国对日援助物资资金特别会计而创设的。作为每年度财政投融资计划的资金来源，1980年以前逐年扩大的投资需求在一定程度上要依赖从一般会议筹措，但80年代以后，主要靠资金贷款的本金和利息收入来筹集。其资金运用方向，从设立到1955年度，主要是对日本开发银行、日本输出入银行、电力资源开发股份公司等骨干产业的扩充和贸易振兴提供所需要的资金。以后也以公库、公团、特殊公司等为投资对象，1980年以后停止了直接对公司法人贷款，专门行使投资特别会计的职能。（4）政府保证债、政府保证借款。国营公共事业企业、公团等政府相关机构发行债券或从民间金融机构筹集长期资金时，其本金和利息的偿还，由政府担保的分别叫做政府保证债、政府保证借款。对于这些资金筹措，政府保证的限度需要在一般会计预算总则中，按机构类别规定并经国会决议通过。政府保证债、政府保证借款之所以包括在财政投融资的资金来源中，是因为各机构的借款虽然是民间资金，但最终是由政府保证还本付息的，特别是政府保证债，其发行数额、发行条件等均由政府和银团共同商定，是专门以财政政策为依据的资金，所以作为政府的资金来源处理是比较合适的。从1971年起，为适应将来经济形势的变化，对政府保证债和政府保证借款的发行、借款限额，每个机构都可以在当初50％的限额范围内增加一定数量，即所谓的“弹性条款”。其发行条件是政府保证债及政府保证借款利率，都作为长期利率的一部分，随金融形势的变化而变化。政府保证债应募者的利率在普通国债和公募地方债之间，政府保证借款利率属于长期优惠利率，两者比较起来在筹资成本上，政府保证债要低一些。因此，在以政府为保证的资金筹措中，政府保证债占90％以上。80年代以后，由于资金运用部资金有限，已不能满足财政投融资的需要，所以对政府保证债、政府保证借款的依赖性又有了增强。
2.资金运用。日本政府的财政投融资金运用，是依据每年制定的财政投融资计划综合运营的。财政投融资计划由“财政投融资资金计划”、“财政投融资原资推算”和“财政投融资用途别分类”三部分构成。其中，“财政投融资资金计划”是按投资对象机构来确定如何运用资金；而“财政投融资原资推算”和“财政投融资用途别分类”既是财政投融资计划的附表，也是财政投融资计划主要资金来源、以及资金用途分类的明细表。另外，在资金运用部资金和简易保险资金中，期限未满五年的短期运用，不列入财政投融资计划。
归纳起来，依财政投融资计划的资金运用方向，大体包括：住宅建设、改善生活环境、社会保健福利事业、文化教育事业、发展农林渔业、国土保全、道路修建、运输通讯、区域开发、救灾重建、促进外贸与经济合作、及推进产业与技术发展等方向。其贷款对象是十分广泛的，只要符合法律规定用途范围内的用款者，都可得到贷款，其中很多是经过公共金融机构贷出的，直接供款的主要是，国家各种公共事业特别会计贷款；对公营的企业事业团体贷款，公共金融机构供款。以及认购地方政府债券等等，其中对公共金融机构是基本贷款对象。
财政投融资活动是通过政府的金融机构实施的，日本公共金融机构，是由资金运用部为核心的，吸收存款的邮政局和发放贷款的政策性银行和政策性公库构成的，主要由两行十库构成，两行是“日本输出入银行”和“日本开发银行”，十库是国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、医疗金融公库、环境卫生金融公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库和冲绳振兴开发金融公库。这些金融机构在行政上归大藏省监督和管理，业务上一般由大藏省及有关主管省厅共同领导。商业银行、专业金融机构及保险公司、证券公司的民间金融机构以盈利为目的，其经营活动不受政府的直接干预，但必须服从于法律的制约。而政府金融机构是为贯彻国家政策而在不同领域内设立的机构，故又称为“政策金融机构”。它们在贷款中优先考虑政策目的，只对民间金融机构因资金不足、害怕风险和收益不大而不愿提供贷款的领域进行贷款，而且利率较低，期限较长。它们一般不办理存款业务。
三、改革中国财政政策性投融资体系设想
（一）我国财政政策性投融资的现状和问题
所谓财政政策投融资，它不是泛指财政一般性的投资和融资，而是专指政府为实现宏观经济调节政策目标，而采用的有偿的投资融资手段。我国的政策性投融资，从建国初期就已经存在，并在后来得到不断发展，例如财政在50年代对国营企业实行的小型技术改造贷款，60年代建立的支农周转金，80年代末推行的基本建设资金“拨改贷”以及不少地方搞起来的“财政信用”等等。90年代政策性银行的成立，标志着我国政策性投融资又有了新的发展。在国民经济发展的各个时期，政策性投融资都为解决国家的财政困难、促进国民经济发展发挥了重要作用。但是，从严格意义上讲，我国的真正意义上的财政政策性投融资体系并没有形成，现有的政策性投融资不仅分散，而且规模过小，还常常是同财政一般性投融资混在一起实施。给政策性投融资体系发展带来一系列问题。
1.资金来源渠道单一，投融资链条不完整。我国政策性投融资的资金来源，主要靠财政注入，缺少借社会财力的手段。加之财政收支矛盾尖锐，财政不得不优先保证基本职能的需要，导致财政预算无法拿出更多的资金列入政策性投融资资金来源，政策性投融资机构资本金不足，同时，国有大中型企业效益低下，亏损问题严重，不仅上缴财政收入减少，而且一部分还要靠财政周转金和借款度日，财政对企业的投入不能产生效益，投资难以收回，导致政策性投融资链条断裂，难以为继。
2.形成不了统一的投融资体系，主要表现为缺乏总体管理机构，操作主体各自为战，且不说地方的财政信用管理上的五花八门，就是1994年后建立起来的国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行等专司公共政策职能的银行，也是各自独立作战，缺少一个类似日本“资金运用部”这样一个统筹资金、协调行动的管理机构。当然，政策性银行要受中央银行监督管理，但中央银行的性质，决定它不能替融资体系的协调管理工作。在当前，正是因为政策性投融资没有形成体系，才使各政策性银行陷入资金短缺，影响其宏观调控作用的发挥。
3.资金使用缺少严格法律规范，各类政策性资金的运用都没有同各项政策规划对接起来，致使资金运作中随意性较大，特别是有的地方财政信用和财政周转金的使用效率不高，要么是“蜻蜓点水式”的投放，发挥不了应有的政策效应，再不就是缺少可行性研究，盲目上马，造成资金投入有去无回，更有甚者，个别地方将财政信用投放于盈利性项目，搞一些税高利大“短、平、快”项目，形成和商业银行争利的局面。
4.体制定位不合理，至今依然把政策投融资，与国家预算拴在一起，看成是国家财政预算一种支出形式，所有的政策性投融资的形成，都主要依靠财政预算资金转化。这种体制定位，使各个政策资金运用机构，对国家财政依赖性过强，不仅造成财政不应有的过分负担，更造成政策投融资难以为继的困难局面。因为，第一，财政的性质决定，财政资金的使用只能是无偿性的，搞有偿使用只能是有条件的，那就是在经济收支有结余的情况下，才是可行的。所以，规模庞大的政策性投融资的需要，主要靠财政供给是不可行的，这样做势必会由于财政收支矛盾的制约，使投融资资金供给严重不足，使政策性投融资陷入困境。当前各个政策性银行资本金难以到位，以及融资渠道不畅所带来的种种困难，就是明显例证。第二，把政策性投融资的资金来源，局限在财政预算资金转化上，就阻断了政策性投融资与社会资金之间的渠道。各国实践经验表明，政府实行宏观政策，仅靠财政资金不仅调控力度有限，而且使用过度，还会带来严重负面效应。如果借助社会财力，不仅大有可为，而且常常还会发生事半功倍的效果。
总之，现行的财政投融资，不仅还很不完善，而且在很大程度上，没有跳出计划经济下财政投融资的基本思路。为了适应市场经济体制建设的要求，在我国建设起强有力的宏观调控体系，很有必要重塑我国的财政政策性投融资制度。
（二）投融资体系改革总思路的选择
当前可有两种思路供选择，一是着眼于现行的政策性投融资体系的完善，在维持财政筹集和供给资金原有方式基础上，将现有的投融资渠道，集中统一由财政管理；二是着眼于投融资体系的重塑，以日本财政投融资制度为例，建立我国的资金委托、资金管理、资金运用三分离，全有偿式的投融资体系。两种思路比较起来，应当推后种思路为先。因为如前分析，我国现行的投融资体系的问题，并不单纯是由于管理分散的结果，更有其运行机制问题。不重塑投融资体系，机制就不能转换，现存的投融资体系运作中的问题，也就无从解决，政策性投融资在发展市场经济中的积极作用，就难以充分发挥。后一种改革思路，不仅可以有效地克服现行投融资管理权分散所带来的诸多毛病，而且可以转换机制，更好的协调政策性投融资各方面的权责利关系，克服在融资来源上的、单纯依赖国家预算资金转换所造成的各种困难。
1.在投融资资金来源上，实行法定的委托制，可以使融资体系有一个比依靠国家预算资金转换，更为稳定和低成本的资金来源。拥有稳定的和低成本的资金来源，乃是政策性投融资发挥作用的前提条件，政策性投融资的投向投量，要以各个时期政府宏观政策目标为转移，而不能依资金来源多少而定，只能靠拥有充分资金来源，依各项政策目标所需的调控力度，投入与之相匹配的资金量，才能达到应有的目的。政策性投融资的资金运用，它不能以盈利为目的，要以实现宏观政策为目标，因此，向资金使用者收费不能高，但政策性投融资又不能亏本经营，必须保本，这就要求政策性投融资所取得的资金成本低廉。所以，建立政策性投融资体系，就必须给投融资体系，设定一个稳定而又成本低的资金来源。仅靠财政预算拨款，虽然成本不高，但要遭受财政收支矛盾的制约。如果靠财政在金融市场上，依市场利率发行国债筹集资金，虽然资金来源充足，但又适应不了低成本的要求。而实行投融资的资金来源法定委托制，却可以克服这些矛盾，因为，实行法定委托制，将一些社会财力以法律形式，划定为投融资体系托管资金，诸如将社会保障体系积存资金、邮政储蓄、以及公共团体的某些基金存款等等，划为委托投融资体系资金，就可以使投融资体系的资金来源，有一个稳定而又规模可观的渠道。
2.建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又全有偿的投融资体系，财政作为资金管理者，则处于资金委托者与资金运用者之间的中介地位，只是投融资组织者，而不是资金实际供应者，一手受托、一手贷出，一手收回贷款、一手偿付委托者本息，这样既可以减轻负担，而又全面监督资金运作，保障资金安全和有效。
3.建立三分离政策性投融资体系，可以使资金运用机构不必担心资金来源的有无，能够全神贯注的、按照国家宏观政策意图，用好交给他的资金。从而解决现行体制下，各个政策性银行自筹资金所带来的诸多烦恼。同时，也解决了商业银行，按法定利率认购政策性银行债券的负担，为商业银行企业化改革创造条件。
4.投融资的三分离体制，也使资金供、管、用之间丽权利界限分明。任何一环都不能无偿动用资金，这就形成一个相互制约关系，从而强化了监督机制，有利于克服现行投融资体制中，责任不清、约束无力所带来的诸多弊端。
（三）新投融资体系建设需要解决的问题
1.廓清政策性投融资与各相关方面关系。集财政性与金融性於一身的政策性投融资体系，它与社会一般投融资活动不同，它与中央银行的宏观政策管理，以及财政公共预算为了满足社会共同需要而实施的投融资，也是不同的。在建设政策性投融资体系中，必须划清相关方面的职能界限，才能保障政策性投融资体系的准确定位。（1）划清政策性投融资与一般财政收支关系，政策性投融资作为政府财政的一项特殊行为，它与财政的一般分配行为，是有联系而又有区别的不同事物。它们之间的联系主要表现在，都是政府用来配置社会资源的手段，其目标也是一致的，从地位来说，政策性投融资乃是一般财政分配的补充。然而，两者又是必须严格分开，不可相互替代的不同事物，其基本区别点有二：第一，运作范围和对象不同。一般财政分配是为了满足社会共同需要，它同市场配置一样，都是社会资源配置的主体，是日常社会资源配置的有机组成部分。而政策性投融资，虽然也是一种资源配置行为，但它是专门为纠正市场配置之失误的手段，是为了满足政府实施宏观调控政策的需要。就是说，财政一般分配是主，财政政策性投融资是从。第二，补偿方式不同。一般财政分配是无偿的，不能以盈利为目的，也不能进入市场。政策性投融资则是有偿的，虽然它同样不能以盈利为目的，但它的活动可以进入市场配置领域，为了实现某种政策目的，它可以向以盈利为目的的民间企业贷款。（2）划清政策性投融资与一般投融资的界限。政策性投融资与商业银行及非银行金融机构的区别，是很明显的，前者是实施政府政策为目的，非盈利性的；后者是以盈利为目的的商业，这无须多说。问题是政策性投融资与中央银行宏观政策管理，特别是与政策性银行关系应当如何处理。政策性投融资体系动作中必须与中央银行货币政策紧密配合，协调动作，一般来说，政策性投融资体系与中央银行货币政策之间的分工，应当如同财政政策与货币政策分工协作一样，政策性投融资体系应当主要着眼于结构调整，当然，政策性投融资体系运作中，也会对宏观经济总量发生影响，应当注意与货币政策协调一致，至于政策性投融资体系与政策性银行关系，在建立政策性投融资体系过程中，理所当然要将现存的各个政策性银行，纳入政策性投融资体系的资金运用机构之中。而不应仍然独立于政策性投融资体系之外。