对环保的看法篇1
作为应该对森林概念做出界定的一部法律，我国http://1998年颁布的《森林法》却并没有对森林概念的内涵和外延做出具体的规定，只是在《森林法》第4条中根据培育森林的主要目的，将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类。2000年的《森林法实施条例》第2条中规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。森林，包括乔木林和竹林。林木，包括树木和竹子。林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”由此可见，法律上森林资源的概念并不等同于我们日常单一理解的森林，森林与森林资源这两个概念在内涵和外延上都有微妙的区别。可以说在法律中，森林资源包括森林，而森林是森林资源的主体部分。
目前，在我国不同层次的立法中都出现了表述森林概念的相关规定。《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《民法通则》第74条第1款规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；……”《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”
上面列举的法律条文中虽然都使用了森林这一概念，但是却没有一个对森林概念的清晰界定。笔者认为《森林法实施条例》中表述的森林资源就是宪法、民法、物权法中的森林，或者说是对宪法、民法、物权法关于森林表述的解释。而《森林法实施条例》中的森林则是指成片的树木。严格的说，本文所要探讨的保护对象是作为森林资源主体部分的森林，而不是《森林法实施条例》第2条中所定义的森林资源。下文中亦会严格的按照这个前提对森林概念的界定，进行环境法、民法、刑法等法学领域在保护森林方面的差异之比较，并在此基础上展开更深层次的探究。
一、各法学领域关于保护森林方式的概述
（一）民法对森林的保护
在民法领域中，对于森林的保护是基于物权制度，把它看成民法上的物来进行调整的。物作为民事法律关系客体之一，是指能够满足人们的社会需要而又能为人们所实际控制或者支配的，存在于人身之外的物质客体。我们可以看到，民法上的物是存在于人身之外的，具有非人格性，就是说与人身权不能交界。其次，民法上的物必须具有一定的使用价值，并且还能为人们所控制和支配。最后，民法上的物，目前多为有体物。按照这样的标准，森林就是民法意义上具有稀缺性和有用性且能够为权利人所支配的物。
按照物权法定原则，物权可以分为所有权、用益物权、担保物权和占有权。民法（物权法）对森林的保护大致可以归类为以下三个方面。
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1．对森林所有权的保护
通过对所有权的一般理解，我们可以对森林所有权的四项基本权能做出表述：占有权是指所有人对森林进行控制或者管理的权利；使用权是指所http://有人按照森林的性能对其加以利用，以满足生产或者生活需要的权利；收益权是指所有人通过合法途径获取基于森林而产生的物质利益的权利，在民法中主要表现为收取森林产生的孳息的权利；处分权是指所有人对森林进行消费和转让的权利。
民法（物权法）对森林所有权的保护主要表现为：以确认权利主体为基础，当所有权人对物的占有、使用、收益、处分的权利受到侵害时，可以要求他人通过返还原物或者恢复原状的方式使所有权人受到侵害的权利得到救济或者以经济补偿的办法来使他人承担对所有权人的物的损害赔偿责任；如果存在危及到所有权人行使权利的情况，还可以要求他人消除危险或者排除妨害，以保证所有权人权利的行使。
2．对森林的用益物权的保护
用益物权是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利。以所有权的存在和物的使用价值为基础，通过设立用益物权，用益物权人只要不违反法律规定或者设立该用益物权的合同的规定，就能独立、排他性的支配标的物。笔者认为，以开发利用国有、集体所有的森林为目的的使用权和以畜牧、养殖为目的而承包国有、集体所有的森林的承包经营权均可以视为用益物权。
法理上，对用益物权的保护主要体现在对所有权的限制上：在用益物权依法设立后，所有权人不能随意取消，只有具备法定的事由，所有权人才能终止用益物权；所有权人在行使所有权时，不得妨碍用益物权人行使权利；所有权人也不能随意变更用益物权人对所有权的义务内容；用益物权具有优先于所有权的效力。
3．有关森林的担保物权的规定
担保物权是指以担保债务的清偿为目的，而以债务人或第三人的特定物或权利设定的定限物权，担保物权可以分为抵押权、质押权和留置权。从《物权法》第180条、第183条的规定可以发现，虽然物权法对抵押物的范围作了正、反两个方面的限制，但是作为抵押的森林只要不属于第183条所规定的财产，不违反其他法律或者行政法规的禁止性规定，就可以成为抵押的标的。总之，森林的担保物权，就是以债务人或者第三人可以处分的森林使用权为债权担保，以确保债权实现的目的。由于物权法在立法时采用“一并抵押说”，在实际操作中需要注意到《物权法》第182条的规定，即森林抵押时，必须将其林地使用权一并抵押。
（二）环境法对森林的保护
根据我国《环境保护法》第2条对环境的定义，我们可以看到森林是环境因素的一种，属于一类自然资源。森林法作为环境与资源保护法体系中的单行法，对森林的保护作了非常具体而明确的规定。总结起来包括以下几个方面：界定了森林的权属；按照指定的林业规划、森林经营方案规范对森林的经营管理；通过设立森林公安、建立森林防火制度、封山育林制度、划定自然保护区以及植树造林等手段加强对森林的养护；采伐林木必须申请采伐许可证，通过设立行政许可的方式严格控制森林的年采伐量。
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二、两者对森林的保护之比较分析
民法是市民社会的基本法。市民社会是近代的产物。黑格尔认为，市民社会有三个基本特征：首先，它是社会的一部分，不同于国家且独立于国家。http://其次，它构成个人权利，特别是个人财产权利的基础。最后，市民社会是由许多自主的经济单位或商业公司共同构成的集合体，这些经济单位或公司的行为独立于国家之外，且相互竞争。市民社会是由自主与自由的个人为单位构成的，这些个人是平等自主的个人，自觉地认识到自己的责任，独自决定自己的行为，近代市民社会因这种人的存在才能形成。在市民社会中，每个人以自己为目的，所有的他人对自己来说是皆无的。但是特殊的目的通过与他人的交往得到共同体的形式，这样在使他人幸福的同时，也使自己得到满足。总之，近代市民的自由、个人主义是与社会必然的结合起来的。我们可以发现，民法的伦理基础即人的相互尊重，旨在保障每个人的存在及尊严，意思自治仍然是民法的基本原理。由此可见，个人的自由、自主的生活即是民法的理想所在，是民法所要解决的核心问题。
民法中对于森林的保护，是着眼于保护森林所有权、使用权关系，是将其视为私人的财产而进行调整，不是也不可能以维持生态平衡、发挥森林的生态功能为宗旨。我国民法在立法实践中，对调整对象的量有明确的规定：只调整当事人以财产或者人身为内容而发生的社会关系。
诚然，造成森林破坏的原因是人类的行为，而作为民法上的物的森林也可以作为财产从而被民法所保护，由民法来对破坏森林的行为进行规制。但是我们不要忘记，民法的本位是权利。权利是构成民事法律体系的核心。如前所述，民法所要解决的问题是个人自由、自主的生活。民法的真谛便在于对于权利的认可和保护。在民法这一定型化的权利义务体系中，权利处于主导地位，即义务应当来源于权利、服务于权利并属于权利。在此基础上，民法设定权利是目的，义务是手段，法律设定义务的目的只是为了保障权利人权利的最终实现。在这里，权利才是第一性要素，义务是第二性要素。法律的力量在民法领域里仅限于禁止每一个人损害别人的权利，而不能禁止每一个人行使自己的权利。这就会导致权力所有人为利用所有物以实现对所有物的独占利益，而于法律规定的范围内采取各种措施与手段。
与民法不同，环境法产生的原因就是环境问题的不断加重。环境才是此法所要保护的对象，环境保护正是环境法存在的目的。具体说来，环境法对森林等环境因素的保护，是着眼于各种环境因素之间、每种环境因素内部的相关联性，因为这种相关联性的存在，使其能发挥生态功能作用，以维持生态平衡和促进人类社会的可持续发展。一旦某种环境因素脱离了环境，就会丧失这种生态功能作用，不再是环境法保护的对象。还是以森林为例，当它被砍伐成为木材之后，就失去了原有的涵养水源、防风固沙、防止水土流失等生态功能，就不在是环境法所保护的对象。而森林不管是砍伐前还是砍伐后，均是民法作为树木或者木材所有者的物权加以保护的对象。
某些条件下，环境法保护的对象与民法上的物会有所交叉（比如森林）。但是森林也是基于不同的标准而作为这两个法律部门的权利客体，对它的保护方式会因为环境法和民法的理念与价值追求的不同而发生变化。转贴于http://
环境法的产生对原有的民http://法理念以及价值追求目标造成了强烈的冲击这是毋庸置疑的。但是笔者认为它们之间其实不存在直接的逻辑上的联系。一个作为私法领域里调整人与人之间纠纷的私法规范，一个作为在公法领域内对人与人因为环境保护所产生的问题的公法或者说社会法领域。二者其实并没有我们所看到的那样，有着很深的交集。民法如果要在保障权利主体权利实现的同时兼顾对森林生态效益的保护只有将民法纳入公法领域内才有可能实现。
三、结语
对环保的看法篇2
摘要：20世纪90年代起，我国开始试行环境污染责任保险，经历了从任意性环境责任保险到强制环境责任保险的过程，虽取得了一定成效但一直没有显著突破。在当前各地环境责任保险试点如火如荼的表象下应当看到，由于我相关法律法规不完善和环境规制力度偏弱，企业投保动力不足成为了阻碍各地环境责任保险推行的工作难点。在我国各项相关制度设计和法律规范尚未到位之时，环境责任保险的可持续发展迫切需要完善基础立法保障和激励措施，调动起企业投保积极性，有步骤、有重点地推动环境污染责任保险制度的建立。
关键词：环境责任保险；试点；企业投保动因
一、引言
2007年，我国启动了环境责任保险在全国的试点工作。试点以来，投保企业数量和投保责任限额不断增加，环责险在提高企业环保意识和对环境污染损失补偿方面发挥了日益重要的作用。但由于各项法律规定不完善，企业环境违法成本低，试点地区企业投保积极性不高，不少地区甚至出现了停滞状态。2013年，环保部与保监会联合了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发【2013】10号），首次明确试点地区的高环境风险行业需要强制参加环境污染责任保险，此后我国的环境责任保险呈现出加速发展的态势。2014年4月24日，全国人大常委会通过修订后的《环境保护法》，修订案中首次出现了关于环境污染责任保险的规定：第52条规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。但值得注意的是，规定中明确环境污染责任保险的法律性质为任意保险，非强制保险。而地方在试点工作中采取的是“试点企业名录”与环境管理结合的方式约束企业投保，这种政策上强制性投保与法律上任意投保的“双轨运行”实际上带来了环境责任保险的市场公平性和企业投保动力不足双重问题，使得环责险实则在依靠政府手段推行。
不少试点地区对环境责任保险的试点情况进行了调研，发现投保主体多为大型或国有企业，非强制企业的投保率很低，环境责任保险实施的示范效应大于实际意义。这是由于企业缺乏足够的来自法律及执行方面的压力，投保需求不能被充分激发，企业投保动力不足成为推广环责险的阻碍，进而又影响了保险公司承保的积极性。基于以上背景，笔者认为有必要对近年来环境责任保险试点的状况进行分析和总结，从企业投保动因角度找出制约我国环境责任保险发展的根源，并试图提出相关的发展对策。
二、文献综述
通过对我国环境责任保险的研究成果的检索和总结看，环境责任保险一直是学界关注的热点，本文主要关注了学者对国内外环责险推广存在的问题和解决办法。
不少学者介绍了国外环境责任保险的发展模式，为我国环责险的发展提供经验借鉴。王宁[1]（2015）、白江[2]（2015）、贾爱玲[3]（2012）、汤济世[4]（2009）等学者对美国、德国、法国的环境责任保险的方式、适用范围和赔偿范围进行了比较和总结，大多数学者认同应当对重点污染行业实行强制型环境责任保险制度，其他行业实行任意环境责任保险为辅的方式。同时指出目前我国推广环责险的首要任务应是做好立法保障的基础工作，其次是加大优惠政策和激励措施的力度。
还有一些学者通过调研对环境责任保险试点情况进行了分析，从法律制度、政府支持、风险评估、信息披露等方面总结了目前各地环境责任保险试点中存在的问题。
张伟等[5]（2015）探讨了目前试点中环责险面临的供需“双冷”问题。认为政府应该从加强环境规制力度入手，通过经济激励的方式来启动企业对环境污染保险的市场需求，进而提升保险公司的供给意愿。在对试点地区的调研中，学者均认识到企业投保意愿不足是一大阻碍。陈姣等[6]（2015）梳理了无锡市、上海市两地环境责任保险实施的问题、运行模式等，这些地区主要通过补贴、绿色信贷等政策激励投保意愿。王超然[7]等（2011）对河北、湖南、湖北三地进行环境责任保险试点了调研，发现企业投保意愿不足进一步是看由于保险公司在费率厘定中存在着高风险、高成本的问题，而且企业在现有政策框架下不进行投保的成本很低。
基于以上文献发现，不少学者从整体上分析了我国环境责任保险在推行中存在的问题，另一些学者对各地方试点环责险的现状进行了总结，但总体而言缺乏对全国试点环责险面临的共性问题的归纳分析。探讨试点环责险的共性问题对于剖析阻碍我国环责险发展的根本原因，找到适合我国国情的环境责任保险发展路径至关重要。因此，本文试图对近年来各地方试点环境责任保险的经验教训进行梳理和总结，从企业投保动因角度找出目前发展的瓶颈和未来发展环境责任保险的可行之路。
三、环境责任保险在地方试点中的问题
（一）环境责任保险试点中的问题
根据地方政府和学者的调研情况看，在环境责任保险的试点过程中主要面临的问题有以下几个方面。
1.实施力度不足
从全国看，大部分地区实行的是政府推广、企业自愿的形式，每个地方又有不同的实施力度。部分地区将环境责任险列为强制性责任保险，如长三角地区大多以政策文件形式在特定行业和企业强制推行。这种方式起初虽利于市场培育和环责险的推广工作，但长期看，脱离配套政策和激励措施的强制可能会导致环境责任保险发展后劲不足。同时，这种政策性的强制目前缺乏法律制度层面的支撑，地方在推行工作中容易底气不足，一定程度上制约了环责险的发展。另一些地区，如河南省实行的是自愿投保，企业没有主动购买环境责任保险的意识和需求，投保动力得不到激发，造成环责险持续推行缓慢甚至停滞的状态。
2.环境责任保险供需双冷
纵观各试点省市的情况，环境污染责任保险费率均在在1.5%-3.5%之间，而普通责任保险的保险费率一般在0.3%-0.8%之间，显然该保险费率远大于一般责任保险的费率，企业所付出的风险转嫁成本也远大于一般企业。在现行环保法律下，企业在发生环境污染事故时直接面临的赔偿很少，而较高的保险费率直接导致企业对环境责任保险缺乏有效需求。需求不足使得环境责任保险难以发挥大数法则的作用，经营环境责任保险对于保险公司来说又变成一项赔本买卖。
供给方面，因为缺乏经验数据积累，保险公司难以估计风险损失，只能通过提高保险费率降低自身风险，从而导致环责险保险费率与实际风险严重不符合，赔付率远低于普通责任保险的50%以上。从下表中2005-2009年的赔付率数据可以看出，环境污染责任保险赔付率一直处于低位运行的状态。
从根本原因看，环境责任保险供需双冷的局面是由于我国环境规制力度弱，缺乏环境污染损害赔偿认定规则和环境污染责任赔偿制度，以及相关的优惠配套措施，使得企业缺乏投保环责险的动力。对于保险公司，环境责任保险的经营无法实现规模效应，供需双冷造成很多地区环境责任保险试点工作近乎停滞的状态。
（二）试点中问题的解决――从企业投保动因角度
1.企业动力不足的原因
通过以上试点地区实施环境责任保险的情况来看，环境责任保险供求不足是各地区面临的共同问题，而企业投保动力不足是其中的关键因素。
企业投保动力也即环境污染保险的需求是企业转嫁其排污损失风险的需要，而这种损失风险又取决于政府的法律规制力度。当前，由于我国相关环保法规对非法排污行为的处罚不严，且执行力度不够，发生环境污染事故时企业面临的罚款和赔偿较少，也就无须通过购买保险来转嫁损失风险，从而导致环境污染保险需求不足。反过来，需求不足又会造成供给缺乏弹性，从而导致环境污染保险的运行进入停滞状态。
2.发达国家解决企业投保动因的经验
从国际上看，各国通过完善各项激励措施和政策的相互联结，激发企业投保环境责任险的动力。例如，很多国家的高环境风险企业一般要承担特别法规定的财务担保责任，或者可追溯的连带污染治理责任，用这些责任激发企业投保的动力，通过投保环境责任险转移其污染责任风险，从而提高企业的市场竞争力和诚信度。
在我国强制性环境污染责任保险制度尚待立法的情况下，可以把企业投保环责险、各项环保评估结果与企业评定各项资历挂钩，但要注重对保费的设定。因为如果任由保险公司制定保费，会造成保险公司牟取暴利的冲动以及企业的环境保护成本过高；如果政府对保费进行限制，又会影响保险人灵活制定保费，使投保人丧失风险控制动力。[8]
3.国内试点的相关经验
各地方根据自身情况走出了不同的发展模式。相比于湖南省“强制实施型”模式和湖北省“财政补贴式”模式下均无法激发企业投保环责险的积极性，河北省实施的“命令控制+经济激励”的模式有很好的借鉴意义。这种模式通过不同性质的环保政策工具的组合，将绿色信贷和环境污染责任保险相结合，有效调动了企业和保险公司开展环责险的积极性。一方面，政府将企业投保环境责任险与排污许可证等结合起来强制重污染企业购买；另一方面是否投保也成为了企业向银行申请贷款授信额度的重要考虑因素，从而使得一些需要贷款的企业更有意愿购买环境责任保险。因此，在具体实施过程中，各地方可以学习河北的经验，因地制宜地发展适合本地区地环保责任险模式。
四、总结与建议
从地方试点环境责任保险的情况看，目前各地企业的投保意愿不足是制约环境责任保险发展的重要因素，同时保险公司在费率厘定中存在着高风险、高成本的问题，企业在现有政策框架下进行投保的成本较高。从根源上看，由于我国环境规制力量偏弱，环境污染事故责任认定和赔偿规定不到位，企业在发生环境污染损失事故时面临的赔偿很少，因而缺乏转嫁环境污染损失风险和投保的有效需求；同时由于经济规模效应的制约，保险公司无法利用大数法则降低经济成本，造成对环境责任保险产品的供给不力。这两方面共同造成了我国环境责任保险发展缓慢的现状。
从发展模式上看，各地区实行的单纯强制性和任意性的模式均有一定的限制，前者容易导致企业投保积极性不高，而后者实质上仍是一种企业污染政府买单的模式，均无法从根本上解决问题。经验表明，强制型和经济激励相结合是最有效的方式。参考河北省的经验，一方面将环境责任险与排污许可证等结合起来强制重污染企业购买，另一方面将是否投保环境责任保险作为企业向银行申请贷款授信额度的重要考虑因素，就使得一些需要贷款的企业更有意愿购买环境责任保险。
由此可见，我国应当逐步着手制定完备的环境保护法律和环境执法标准，提高企业非法排污成本和企业的环境保护意识，激发企业投保环境责任保险的积极性和保险公司对环境责任保险供给的能动性。在当前环境责任保险推进的过程中，应结合多种市场手段，并以行政手段为辅助措施，才能使企业真正认识到环境污染对企业本身的危害，调动起企业自身规避风险的积极性。
最后本文设想，对我国环境责任保险未来的发展应当遵循“突出重点、循序渐进、夯实基础、自愿与强制相结合”的原则，分三个阶段逐步推进。第一阶段，在特定行业范围和地区内实行重污染企业强制投保环境责任保险，以自愿环境责任保险制度为辅，集中力量研究对关键行业实施环境责任保险的细则，加快对各项环保法律法规和损失赔偿认定规则的研究和出台，这一阶段工作应当突出重点，以点带面，注重对推动环责险工作投入的长期效应和可持续性，而不必盲目追求扩大试点范围；第二阶段，是扩大范围推行以强制责任保险制度为主的模式，将实施对象由重污染行业扩大开来，将重点放在研究财务担保、税收等配套政策的研究上，争取其他行业企业参与到环境责任保险中，从而发挥保险大数法则的作用，实现环境责任保险的规模效应；第三阶段，是缩小强制责任保险名录，推行以任意环境责任保险为主的方式，依靠市场化推动环责险的发展。
（作者单位：对外经济贸易大学）
参考文献：
[1]王宁，发达国家环境污染责任保险制度比较与借鉴，[J]，管理纵横，2015
[2]白江，论德国环境责任保险制度：传统、创新与发展，[J]，东方法学，2015（2）：131-149
[3]贾爱玲，国外环境责任保险制度评析与启示，[J]，环境保护与循环经济，2012（12）
[4]汤济世，国外环境责任保险制度对我国的启示，[J]，现代商贸工业，2009，21（6）
[5]张伟、粟榆、罗向明，中国环境污染保险供需“双冷”的经济解释，[J]，保险研究，2014（5）：3-12
[6]陈姣，林强，长三角地区环境污染责任保险试点现状及完善研究，[J]，上海保险，2015（3）
对环保的看法篇3
在公众心目中，国企已经戴上“污染大户”的帽子。近来，在关于“中国环境污染”的讨论中，国企又陷入外媒的围攻。
2013年初，中国多个城市因污染严重出现“十面霾伏”天气，引发了民众对环境污染问题的担忧。对此，美国《福布斯》杂志发表文章称，因为中国国企是污染主力，导致中国政府治理污染的工作陷入两难，因此中国环境状况在近期不会好转。
路透社近日也发表题为《中国环保战役无力撼动国企污染大户》的文章，以2010年发生重大污染事故的福建紫金矿业集团为例，说明中国地方政府不愿对这样的大型国企进行有效的环保监管，原因主要有两个：一是这些企业是当地主要财源，二是这些企业是国企。
外媒指责中国国企的逻辑基础是监管国企有天生的制度和治理缺陷，导致无法有效惩罚污染行为。究竟国企是否是国内环境污染的主力，监管国企是否存在制度缺陷，又该如何做到高效监管？《国企》杂志特邀相关专家一起探讨。
邀请嘉宾
环保部环境与经济政策研究中心主任夏光
公众环境研究中心主任马军
中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长、教授宋国君
北京双利律师事务所合伙人、律师刘琳
国企是污染大户？
《国企》：与外企和民企比，国企环保状况如何？国企真的是“污染大户”或“污染主力”吗？为什么？
夏光：环保管理没有所有制的区别，也没有专门为国企特设的法律。在做环保研究、执行环保措施以及履行法律的时候，我们都一视同仁。如果非要从企业所有制来看，国企整体的环保状况表现不错，比民企的整体状况好，代表着我国环境管理的最高水平。
第一，国企中大部分是先进大型的企业，技术比较先进，装备比较新，投资比较大，内部管理比较规范。民企则两极分化比较严重，非常好的企业和非常差的企业都有，环保水平就参差不齐。我们应该客观看到，大型的工业企业、代表着先进生产力的骨干企业都是国有企业，他们经过多年的技术改造，产业升级，产品结构的调整，逐步提高了工业技术生产水平，单位GDp消耗的资源和能源都在下降，效率越来越高。虽然与世界先进水平还有差距，但是进步也是很大的。
第二，国企的环保投入还是很高的，这也和企业实力相关。由于我们研究并不分所有制，所有没有具体国企投入金额的具体数字。环保投入这个概念比较含糊，现在很多企业并不是等到污染出现后才治理，而是在过程中甚至前端就通过改变生产技术、产品结构、设备等各项努力减少对环境的污染。前期做好，设备都进入循环阶段，就不会在最后产生超出法规的污染，当然也就不需要后期的投入，但是这样并不能说明他们投入少。总体来看，现在国企整体上对环保的各项投入都在加大。比如国家要求的脱硫等约束性的减排，即使产值在上升也要达到减排绝对值的下降。这就需要企业加大投入力度。
第三，因为国企是共和国的长子，代表国家形象，在环保中必须起到带头作用。因此，在国家环保管理中对国企的要求更高。国企本身的环保意识也比较强。比如由企业自发联合起来，为推动整体节能减排工作而成立的“中国可持续发展工商理事会”，其中的主体就是国企，比如中石化，中石油等大型国企。
第四，不能笼统的地说国企是污染大户。只能说国企在重型工业企业中占有很大的比重，对环境的影响比较大。比如在能源、钢铁、材料、化工等这些对环境影响大的产业中，国企占了很大的比重。完全零排放的企业没有，只要符合法律法规排放，就是合法的企业。污染大户是真正对环境造成了很大污染，每天违法违规排放。只要是合法的就不是污染大户。虽然有些国企出现了污染事件，但这跟国企性质无关。这些企业在庞大的国企中仅仅是少数，并不能因为少数就否定全部国企。当然，这些出问题的少数国企也为其他企业敲响了警钟。
马军：国企除了自身管理和法律的约束之外，还有来自国资委的监管，所以环保较平均水平要高，相比中小民企而言更规范。当然，来自世界五百强的大型外企，做得比国企更加规范。大型外企执行环保的标准比较高，有比较强的环保意识，在管理上也有很多优势。但这并不能说明他们完全没有问题，很多外企依然存在偷排污染物、发生污染事故、废弃物管理存在问题等情况。一些来自港台、韩国的中小型企业做得也并不好。因此，不能笼统认为国企是污染大户。在不同地区有不同的情况，有的地方国企是污染主力，有些地区民企是污染大户。
我们要看到，国企有意愿去做环保投入，但是还不足以应对他们的排放对环境的影响。国企的规模通常都比较巨大，很多集中于重污染的行业，由此造成的结果是对环境影响大。即使他们排污的浓度相对较低，但是总量非常大。国家每年会公布废水、废气、重金属的重点监控企业，名单里面有很多国企，被纳入这个名单看的就是排放总量。
宋国君：大部分对环境影响大的企业，包括石化、钢铁、煤炭、火电厂等，都是大型国企，比如酸雨的形成很大部分来自火电厂。从这个角度来看，说国企是污染大户并非没有道理。
国企在环保方面确实做了大量工作，但是做得好不好没有具体的证据。这需要一个标准，比如中石油是世界五百强企业，和世界五百强的企业环保水平一致才算好。在发达国家，对大型污染源的管理普遍采用排污许可证制度，监测、记录、报告企业的排污行为。作为共和国长子的国企，即使国家没有要求，也应该主动去做，这也是向外界证明自己环保水平和环保支出的最好方式。实际情况并不是这样。尤其是近年来，国企的效益和管理都得到很大提升，国企应该超过国家的标准做好环保，这才是国企的责任。国企不要跟民企比。现在条件都已经具备了，做不做就看有没有决心和态度。
监管存在治理缺陷？
《国企》：外媒称地方政府不愿意对国企监管，监管本身存在内部治理缺陷，您对此怎么看？
夏光：不能说对国企的监管本身存在内部治理缺陷。当下确实存在地方保护主义。大型企业在当地是支柱性的企业，为保证税收和GDp，一些地方在无法做到经济与环保兼顾的时候，就以牺牲环境为代价保经济效益，袒护企业的污染行为，这不分企业性质，不仅仅包括国企。这也并非说明地方政府鼓励企业去污染，毕竟污染了当地环境政府也不好与百姓交代。我们在很多地方的调研中了解到，很多地方政府对企业的环保要求还是比较严格的，态度还是比较诚恳的，至少不会放任企业污染环境，而且对待企业的态度是一致的。比如紫金矿业，当地政府也多次督促企业保护环境，为此也投入不少资金。像外媒所说的“政府不愿意监管国企”的情况不是没有，但不是普遍的。很多地方政府会列出环境监管重点企业，其中很大一部分企业是国企。并非因为是国企政府就可以不列入主要监管，只要是对环境影响大的都会专门重点关注，甚至有的政府要求当地的大型国企做得更好，这也是国企的带头责任。
马军：中国的环境监管薄弱是普遍存在的，对于国企更加突出：国企的级别甚至都高于地方环保部门，有些无从管起；环保处罚金额有上限，额度定得很低，对于国企而言属于九牛一毛，没有震慑作用；对于小型企业的环境诉讼还可能，对于大型国企的环境诉讼几乎不可能；整个社会的监督存在欠缺，国企的影响力非常强，相关的监督报道也时时夭折。这些原因都不利于促进国企环保做得更好。
刘琳：在国企环保监管方面确实遇到很多难题。第一，对当地企业进行处罚的是县级环保部门，级别很低，一些国企的行政级别远高于当地环保局，缺乏执法自信和独立执法的空间。第二，地方区域内的环境质量责任部门是当地政府，环保局是同级政府的职能部门；环境执法监督也是当地环保局。这就造成了自己监督自己的局面，根本不能得到有效执行。第三，环保部门只有对违法企业限期治理的建议权，并没有决定权。所以，要想真正纠正违法行为需要当地政府综合经济发展、就业情况、环境违法程度等综合评估后才能决定，致使环保部门根本无法行使监督权。
宋国君：环保监管中对国企出现偏袒的情况是存在的。计划经济时，中央政府、地方政府和企业利益是一致的。进入市场经济后，三者之间的利益出现了不一致，我们的管理又没有及时创新，就会出现这样的问题。以排污收费为例，与西方国家相比我国的费率很低，但事实上连这个费率的执行有些地方政府都失灵。
《国企》：近年来，吉林石化、川化、紫金矿业、山西天脊集团等国企污染事故频出，外媒归因为监管缺陷。一直以来国企污染事故频发的原因是什么？
夏光：原因很多。
第一，国有企业在发展过程中出现事故是难免的，这与经济体系的生命周期有关。比如投产的设备在前20年比较好，但是到后面跑冒滴漏的风险就会变大。这是规律，并不能说是企业自身主观意愿。我们国家经济体系的发展本身就存在很大的环保风险，这不是一个企业的问题，所以才要转变经济发展方式，努力加快产业转型升级。
第二，事故发生的偶然性因素很大。出现污染的企业必然有责任，比如设备老化、领导不是非常重视、平时的日常管理存在纰漏等等。要界定是主观故意还是很多偶然性所造成的，不很容易判断。
第三，对于所有企业而言，环保标准低也是原因之一。我国经济30多年来快速发展，处于工业化中期的经济阶段，技术水平、管理水平、研发能力等方面都达不到国际先进水平，属于比较粗放的发展。我们不能跳过这个阶段而去要求发达国家那样高的环保标准，这样企业会死掉，经济增长、就业问题就无法解决。这实际是在经济发展阶段下所达成的较低水平的平衡，但是长久来看是不行的，所以一定要转变经济发展方式。其中最重要的一条就是提高环境违法成本，十也提到了要实行最严格的环保制度。近几年我们也看到，环境作为门槛性要求已经越来越高，环境影响评价环节就砍掉了很多不符合环保要求的项目。环保排放标准更严，节能减排的约束性指标在提高，社会和媒体的广泛关注，这些越来越强的外部约束给企业增添了更多的环境成本和压力。
刘琳：第一，有些国企的出发点和落脚点依然更看重利润增长，看重短期的经济利润，而不是社会责任。
第二，违法成本极低。我国的环境基本法于1989年实施，随着经济高速发展，企业对于外界环境的适应，这一部法律早已无法预见和适用。各单行法律，除了水污染防治法外，其余法律十年没有任何变动。十年前的违法处罚力度很小，造成了违法成本远远低于违法收益的局面，实力雄厚的国企可以有恃无恐。比如《水污染防治法实施细则》中规定：向水体排放含病原体的污水的处5万元以下的罚款；向地表水体排放油类、酸液、碱液、剧毒废液的处2万元以下的罚款；向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物的处10万元以下的罚款等等。
第三，行政复议和行政诉讼的权力寻租。一旦国企被处以较为严重的行政处罚，如责令限期治理等，国企可以通过其强大的政治影响力和领导的人脉优势影响上级环保部门或同级人民政府，甚至是法院，将不利的行政处罚予以撤销，或者降低处罚标准。
宋国君：首先，环保管理水平存在问题，停留在计划经济时代，认为只是上设备就好，没有具体的规章制度和专业的人才管理。其次，市场激励不够。如果环保技术可以转让，也可以为企业带来利润，那么企业就会投资环保。
多方合力，做好国企环保
《国企》：应该如何进一步加强国企环保的内部管理和外部监管，以避免对环境的污染？
夏光：从企业方面来看，要提高对环保的认识和重视。
第一，改变陈旧思维，将被动环保变为积极主动的环保。将在法律框架之外污染环境以获得短暂快速发展的旧思维彻底去除，要将企业发展与环保相结合，以获得可持续发展。更不要有当地政府会妥协的意识。随着法律越来越严格，违法成本会更高，国企形象也会受损。要深刻理解严格的环境管制不是对竞争力的损伤，而是有利于提高国企的竞争力。美国著名企业竞争力学者迈克尔·波特教授研究了大量企业案例，认为严格的环境管制会通过鼓励创新和技术进步促进企业竞争力的提升，因为妥善设计的良好环保标准有助于促进企业创新，通过在生产过程中更有效率地使用原料、能源及劳动力等，降低产品的总成本，提高产品的价值，进而提高企业竞争力。他的这个论点被人称为“波特假说”。世界五百强的企业都很重视环保，重视内容管理和资源的循环利用，从而在过程中有效控制成本，提高效率，而不是先污染后治理，那样的成本更高。
第二，当下经济的主线是要转变发展方式，而不是讲求速度，所以重视环保、科学运用环保手段对于企业转变发展方式有良好的促进作用。
第三，当下环保要求越来越严格，环保市场潜力巨大，每年以15%?20%的速度增长，环保技术可以直接用来赚钱。企业要改变以往觉得环保就是增加投入的思维，增强技术研发，大力发展环保产业，通过转让技术，或者技术推广而获得新的收益。国外企业非常善于利用这一点，很多进入中国的外企也通过技术转让或推广获得收益。在我国，生产中的能源消耗、废弃物再利用的余地都很大。这个市场国企应该看到。
从监管方面来看，要改革监管治理结构。国企与地方政府之间不符合市场经济原则的利益联姻关系，一方面使企业“享受”到特殊照顾而降低创新动力，另一方面也使国企背上本来不该承担的负担。比如紫金矿业在当地修建了很多路和基础设施，做了很多超出社会责任之外的工作。应该按照法治精神进一步规范政府与企业的关系，使国企成为独立承担环保责任的市场行为主体，在不断严格化的环保标准和执法下经受磨炼，提高竞争力。国资委要加大对国企的监管力度，引导更多社会力量监督环保，加大国企外部的压力。可以下发力度一些规范和指导措施，严厉杜绝这些情况出现。
从法律方面来看，需要进一步提高各项标准和措施，加大赔偿、处罚、执行力度，提高企业的违法成本。
马军：首先，增加环保信息透明度。国企进一步加大环境信息披露程度，带头公开环保信息，比如排了多少污，标准是多少。这就会形成很好的社会监督，不仅是媒体、社区、环保组织的监督，也可以延伸到银行的“绿色信贷”。如果他们的环保做得不好，就直接影响到企业的贷款。现在很多银行也在做，但是因为环境信息具体披露得少，真正有效实施很困难。从法规来看，按照“十二五”主要污染物总量减排监测办法，要求监管部门每季度公布监测数据，同时要求企业在线监测数据实时公开，这是最新提出的比以前更加严格的要求。最近环保部实行的危险品登记管理办法，涉及化学品的使用和排放都需要向外界公开。这需要企业严格遵守。从企业责任来说，国外大型企业都定期报告排放情况，其中有些非常详细，包括排放量、减排计划、目标和承诺，以利于公众监督。
其次，加大违法成本。在欧美国家，对环境污染行为的罚款力度是很大的，环保诉讼也会让企业吃不消。所以，我国法律法规需要进一步严格，加大处罚、赔偿额。
宋国君：首先，环保管理体制要根据外部环境的调整而重新设计。比如在美国，空气、水等都是由联邦政府来负责的，各个州都没有权利。我国法律仍让县辖区以上的政府对环境质量负责。环境就是全盘计划，就应该把权利收归中央政府。这样会减少很多企业对政府的博弈。
其次，加快环境保护领域的立法，加大法律的贯彻执行力度，对该惩罚的企业绝不姑息。只有把现有法律框架都落实好了，才是谈下一步加大法律惩罚力度的时候。
再次，加大国企内部管理力度，建立技术规范，形成技术操作手册，培养专业环境管理、环境工程技术等方面的专业人才。像美国、日本等国家，都有专门的企业环境管理注册工程师制度。虽然我们没有这个制度，但是国企可以带头来推动。有了专业的人才和知识，才能做好专业的事情。
最后，国企应该强化社会责任意识，自己主动做好环保，做好表率。这是国企该有的觉悟和责任。
刘琳：首先，在环境行政审批、环境行政处罚、行政强制措施等方面，要求各级环保部门有法可依，就需要根据实际情况，因地制宜地不断完善具体的环境法律、行政法规及规章，而不是常年不变。
对环保的看法篇4
环境审计最早起源于西方发达国家，企业为应对政府的资源环境督查，在内部首先实施试行的有关环境审计相关政策来处理环境可能带来的相应问题。资料显示，环境审计委员会成立后，积极鼓励各国重视环境审计问题，将环境审计作为审计工作的重点之一，通过逐渐渗透，环境审计工作在各国得到了广泛的重视和发展。对我国来说，社会经济快速发展的同时存在着部分政府和企业片面地以牺牲资源和环境为代价换取GDp的增长、先污染后治理、推行粗放式的经济增长模式等现象，导致各种环境问题严重遏制了城市健康和稳定发展。环境问题逐渐走进人们的视线，引起了社会公众关注，国家也逐渐意识到了问题的严重性，环境问题变成了治理重点，为了创造良好的生态环境、促进人类社会文明，从而达到城市可持续发展、人文建设环境良好的治理目标，环境审计成为一项重要手段和工具。环境审计可以通过对环境建设有关项目的业务活动是否客观可靠、合法合规以及收益效果状况开展评估和监督工作，促进环境保护管理工作的顺利进行，是一种具有独立性的满足城市不可忽视的长期发展建设行为。环境审计主要分为环境合规审计、环境财务审计和环境绩效审计。环境合规审计建立在《中华人民共和国环境保护法》及相关法规政策的基础之上，审查被审计单位环境管理的执行情况是否合法合规，根据审计结果及时提出整改意见，若存在与相关环境法律及规划有不合理之处及时向国家立法机关反映；环境财务审计则主要是对环境保护资金的审计，注重审查环保部门及企事业单位是否制定了合理的环保资金预算、有没有按计划及时拨付环保资金、环保资金筹集途径及使用用途是否恰当等内容；环境绩效审计则重点关注被审计单位实施的环境项目建设产生的效率效果，从经济效益、社会效益以及生态环境效益三个方面综合考虑，判断项目对所在及周边城市在未来期间是否会产生积极或者是消极的影响。下文将针对环境审计的具体实施与反馈结果，来具体分析服务城市可持续发展的现状，并提出可行性的对策建议。
二、环境审计服务城市推动文明建设
在2016年上半年，审计署针对审计工作作出相应调整，其中重点提出着力推动生态文明建设，要求始终关注资源节约集约利用和环境保护政策的落实，推进绿色发展方式，服务城市的可持续发展。2017年，环境问题愈演愈烈，已然成为不得不重视的大问题，政府工作也作出相应调整，将环境审计作为重要工作内容，成为审计署工作中不可忽略的组成部分。从总体上看来，全国各级审计机关积极开展环境审计工作，发现环境审计的重点、要点，将环境审计作为绩效考核，不断地拓展审计方式和方法，在服务城市可持续发展的道路上取得了一定的成效。从具体内容看来，可以通过审计署的审计结果公告看出具体的环境审计进程，分析环境审计的发展现状和存在的不足之处。
（一）审计公告分析
2003年以来，国家公布了一系列涉及环境主题的公告，第一个涉及环境审计主题的公告在2006年。截止到2017年5月，审计署总共了264个公告，其中有关环境审计内容的公告有19个，在公告总数中占比7.20%。单从数量上看来，环境审计结果公告从无到有，再到在全部审计公告结果中占一定的比例，反映了环境审计经历了从萌芽到探索发展的现状，说明环境审计已经逐步进入政府的视线，并开始着手解决。从19个环境审计公告结果中不难看出，政府对环境审计项目结果高度重视，将结果出来，并对存在问题的整改结果也进行公告，共涉及18个环境审计项目，通过分析审计结果公告，可以对环境审计工作的现状得出以下结论：1、环境审计项目内容。审计公告中的环境审计项目内容主要包括：环境保护专项资金审计10个，环境保护建设项目4个，环境政策法规执行情况审计3个，环境绩效审计1个，为2008年开展的“三河三湖”流域内北京、辽宁、江苏等13个省（自治区、直辖市）水污染绩效审计项目。其中可以看出，在近年来的环境审计工作中，环境保护资金审计项目占比最高，环境绩效审计项目占比最低。2、环境审计项目涉及主题事项。审计公告的环境审计项目涉及主题事项包括资源开发利用、生态建设以及污染治理三个方面的主题。资源开发利用不仅要节约现有不可再生资源，而且要开发新资源，将资源有机整合，统一规划，对土地开发加强监管监督，得到土地的有效利用，共涉及5个环境审计项目；生态建设主要是农村饮水安全工作、天然森林资源保护、青藏铁路环境保护、退牧还草等，共涉及4个环境审计项目；污染治理从社会层面看，工厂企业的废气废料排放，城市生活垃圾处理，生活用水污染预防，共涉及9个环境审计项目，为数量最多的主题事项。可以看出，目前环境审计涉及面较为广泛，并且以污染治理为最主要的处理事项。3、环境审计项目中的整改问题。所涉及的整改问题主要是：政府部门监管不到位、环保建设工程项目未按计划开展实施、环境保护资金管理使用不规范、企业未按政策规定要求执行节能减排工作等问题。可以看出，环境审计工作较为注重事后监督审计，对已结束的环境项目开展审计，缺少在事前对环境问题风险进行评估和考量。
（二）环境审计中存在的问题
由以上内容可知，环境审计公告结果在数量和涉及的内容范围两个方面都呈现正面扩张效应，将生态建设和环境污染的治理两项内容确认为审计的重点内容，反映出我国当前环境审计方向明确，这对我国环境治理工作的推进和环保政策的落实起着积极的促进作用。但同时也存在实施依据不足、绩效审计类型偏少、审计方法不恰当等问题，妨碍环境审计服务城市可持续发展的进程。1、环境审计实施依据不足。环境审计的有效实施，依赖于强有力的理论支撑及法律依据。《中华人民共和国审计法》作为我国环境审计实施的依据，仅在审计机构对资金收支的监督原则上作了明确的规定，而对于环保治理、生态建设相关的原则和规范，环境绩效的评价和鉴证则没有作出明确的规定，从而导致环境审计机构主要以环境保护资金作为载体开展环境审计工作，审计的内容和范围受到了限制。另一方面，环境审计工作缺少审计准则规范，没有专门针对环境审计制定准则，审计人员只能参考其他类型的审计准则，而环境审计与其他审计类型在对象、标准、实施程序上有较大的差异，增加了环境审计的难度和风险。2、环境绩效审计较少。从审计项目的类型构成看来，绩效审计相关项目类型占比最低，仅占总体的5.26%，而环境财务审计项目和环境合规性审计相关项目占据了主体地位。在环保专项资金审计的合法合规性及征收管理使用过程存在的相关问题上，环境审计机构过于偏重，从而造成了对环保专项资金使用的经济性和效益性的评价力度及方式的不足；审查环境建设项目的投入、建设、运营情况，却未对环境建设项目的可行性、是否符合成本效益原则进行评价。对环境绩效审计的忽视，使得环境审计更偏向于对问题的直观描述，未发挥环境审计应有的预测和促进作用。3、审计方式方法落后。目前的环境审计常常被认为是政府环境部门开展的环境检查或者是对环境保护项目的一般性经济检查，审计方法也采用类似于传统审计惯用的函证询问、账证核对的方法。对于不同对象的环境审计项目缺少专业性的分析和适用的环境评估技术，很难专业全面地分析评价环境项目数据，降低了审计工作的效率效果。4、审计问题屡查屡犯。审计署公告结果显示，提出的问题较为集中，而且相同的问题在不同的环境项目中多次出现。尽管被审计单位对提出的问题进行了整改或者正在进行整改，但由于环境保护意识薄弱、守法成本高、追责和惩处力度不够等原因，使得被审计单位会出现屡查屡犯的问题。
三、环境审计服务城市可持续发展的路径选择
（一）提高环境审计制度体系建设
环境审计体系的完善包含两个方面的主要内容，一是环境审计法律法规制度的完备性及合理性；二是环境审计准则及审计规范的全面性和高效性。目前就我国的环境审计制度体系看来，还存在审计实施依据不足、体系建设不够健全的问题。审计署可以根据行业规范和审计准则，结合环境审计工作的特点制定《环境审计操作指南》，对环境审计工作的目标、业务流程、实施步骤等作出明确规定，以规范环境审计程序并加强环境审计工作质量控制。完善环境审计制度建设体系，审计机关才能从制度上明确自身在环境审计工作中的监督权，依法对审查出的环境审计问题进行追责处罚，规范审计机构在环境审计监督中的合法性和权威性。
（二）拓展环境审计的内容和方法
我国环境审计内容和审计方法较为单一，主要参考传统审计模式下的审计实施过程，未能应对复杂多变的各种环境问题。为迎合生态文明建设发展的要求，坚持服务城市可持续化的原则，应努力在原环境审计的内容基础上进行丰富增修，同时创新审计方法。在内容上，全面推行环境绩效审计。环境绩效审计区别于传统的审计，在于其基于绩效审计的内容基础上，将环境因素引入其中，实现其审计内容的经济性、效率性和环境性的结合并重，同时，环境绩效审计将更加注重环保资金的投入产出效率以及环境管理效果的评价；在审查环境建设项目的投入、建设、运营情况的基础之上，更加注重项目的成本效益原则、是否达到项目的建设目标。在方法上，充分利用先进的信息技术手段。将信息技术手段与环境审计相结合，可以快速获取所需要的信息，同时大大提高信息的真实客观性，有利于环境审计工作效率效果的提高。
（三）强化环境审计结果执行
一般认为，环境审计查证问题频繁发生，并且呈现屡查屡犯的趋势，其主要原因在于环境审计结果的执行力度不够，往往执行不到位，未能充分利用审计结果的参考价值。要强化环境审计结果的执行利用，一方面可以通过对环境审计公告制度不足的完善修改，创新制度建设，同时对其内容进行丰富、范围进行明确、公布方式进行有效性和合理性评价，提高审计结果的透明度。社会公众通过查阅审计公告了解环境管理状况，提高生态环境保护意识，并共同参与到环境保护的政策执行监督中，提高审计结果执行的效率水平。此外，可通过对环境审计结果的责任追究机制的完善，加大对违规失责的处罚力度。以往轻追责、轻处罚的管理模式，不利于被审计单位接受并执行审计结果，且形成了违法成本低下的状况，进而导致部分企业宁愿违反政策规定破坏生态环境也不愿意执行审计结果，并对问题进行整改。通过提高违法成本，促使违法主体从经济利益的角度自觉修正生态破坏的行为，促进环境审计结果的执行。
作者:柳伟平单位:中国计量大学艺术与传播学院
参考文献
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[2]李雪，杨智慧.对环境审计定义的再认识[J].审计研究,2004,(02).
[3]审计署驻重庆特派办理论研究会课题组.区域环境审计研究[J].审计研究,2013,(02).
[4]谢志华，陶玉侠，杜海霞.关于审计机关环境审计定位的思考[J].审计研究,2016,(01).
对环保的看法篇5
一、工作任务及目标
（一）规范涉酸钢管企业的日常管理，督促企业规范生产用酸和废酸的购销、运输、储存、出入库、利用、处置等各个环节的管理行为，杜绝安全事故和污染事故的发生。
（二）加强涉酸钢管企业的治污能力建设，督促其完善治污设施、加强运行管理，确保污染物稳定达标排放，严防偷排偷放、超标排放等环境违法行为发生。
（三）完善涉酸钢管企业各类突发事件的应急预案，加强人员培训，定期开展演练，提高企业突发事件的应急处置能力。
（四）督促涉酸钢管企业完成视频在线监控设备的安装，并与县环境监控中心联网，实现24小时全天候监管。
二、责任分工
（一）环保部门：负责涉酸钢管企业专项整治行动的协调、指导和监管，依法对废酸产生、收集、贮存、利用和处置活动进行现场检查，对企业治污设施运行情况和污染物达标排放情况进行监督检查，督促和指导企业完成视频在线监控设备的安装。
（二）公安部门：依法对涉酸钢管企业生产用酸的购销、运输活动进行检查，指导企业完善出入库登记制度，严厉打击涉酸违法犯罪行为。
（三）安监部门：负责监督涉酸钢管企业贯彻执行安全生产法律法规情况，对生产用酸和废酸的储存方式、储存设施进行安全检查，指导企业完善安全生产事故应急预案和加强应急演练。
（四）交运部门：负责生产用酸和废酸运输过程中营运车辆的监督管理，对专门运输车辆、驾驶人员、装卸管理人员、押运人员进行监督检查。
（五）工商部门：负责检查硫酸、盐酸等危险化学品生产、储存、经营、运输企业的营业执照，查处企业违法经营硫酸、盐酸等危险化学品行为，对已经县政府关停的企业吊销工商营业执照。
（六）供电部门：负责对违法排污企业进行断电，对已经县政府批准实施断电的企业，未经批准不予恢复供电；对私接、偷改用电线路的，进行严厉处罚。
（七）有关乡镇（街道）：加强本辖区内涉酸企业的日常监管，对发现的倾倒废酸行为及时向公安部门报告。一旦辖区内沟渠发生水质污染，按照“属地管理”和“谁污染、谁治理”的原则，由企业所在乡镇（街道）牵头、排污企业出资、环保部门指导，对被污染坑渠进行治理，并配合相关部门严厉追究排污企业责任。
三、时间安排
下旬开始至月下旬结束，分三个阶段实施：
（一）集中检查阶段。结合环保专项行动，县政府组织监察、环保、公安、交通、安监、工商、经信、供电等部门和有关乡镇（街道）对涉酸钢管企业进行执法大检查，逐企业开展以“六查六看”为主要内容的拉网式排查和监督检查。一是查手续，看企业的审批手续、建设项目环保“三同时”验收手续、生产用酸和废酸购买运输手续等是否齐全。二是查设施，看企业治污设施的维护、运行是否正常，酸及废酸贮存设施是否符合要求。三是查记录，看企业生产用酸使用量、废酸产生量和处置量是否相符。四是查排污口，看企业排放废水是否达标，是否存在暗管排污等违法行为。五是查，看企业厂区周边有无坑渠，监测坑渠内水质状况，查明来水源头。六是查，看企业是否存在环保部门不掌握的环境违法行为。对发现的问题要及时梳理反馈给企业，并帮助企业分析原因，拿出解决办法，制定具体措施，明确工作标准和整改时限。
（二）整改落实阶段。各涉酸钢管企业要根据联合执法部门提出的整改要求，全面进行整改落实。要建立健全规范的管理制度；要设置环保专职人员，并加强技术和管理人员的专业技术和知识的培训；要对有故障的治污设施尽快检修，不能满足现有治污需求的，尽快报请深度治理或更新；多余的排污口和暗管要立即封堵。
（三）总结验收阶段。县政府组织监察、环保、公安、交运、安监、工商、经信、供电等部门和有关乡镇(街道)针对集中检查阶段发现的问题，进行专项验收，看整改措施是否落实到位，对于没有整改到位的要实施停产整顿，直至关闭取缔。在全面检查验收的基础上，对工作开展情况进行总结，建立健全涉酸钢管企业的长效管理机制。
四、保障措施
（一）强化组织领导。成立以县政府分管领导任组长，县监察局、经信局、环保局、公安局、交运局、安监局、工商局、县供电公司和有关乡镇(街道)负责人为成员的县涉酸钢管企业专项整治行动领导小组，负责全县涉酸钢管企业专项整治行动的组织领导和综合协调。
对环保的看法篇6
[关键词]环境税；立法策略；立法原则
伴随着环境问题在全球的日趋凸现，以及席卷全球的财政改革潮流，环境税制度在国际、区域、国家等多个层面受到越来越多的关注。环境税制度之所以受到人们的青睐是因为理论上它具有将社会成本内部化的功效，环境税静态上有助于激励环境保护行为，动态上有助于激励环境保护技术的研究开发。所以，环境税制度相对于传统的命令控制型环境规制措施而言，能够以最低的社会成本实现环境保护的目的，从而被人们视为最有效率的环境规制方法。
但是，与环境税制度理论上的高效率不同，环境税制度的实践却不尽人意。首先，实践中环境税制度功能一定程度上偏离了环境税理论，有些环境税制度只有“环境税”之名而无“环境税”之实；其次，实践中的环境税制度结构均受到了某种程度的修正，即环境税制度和传统的命令控制型环境规制方法混合适用于环境规制之中；第三，实践中的环境税制度均在一定程度上背离了环境税的理论类型，即实践中鲜有环境税制度以庇古税的形式出现。环境税制度之所以出现理论和实践的背离主要源于以下因素：首先，从技术角度来看，由于人们对于环境科学知识的掌握较为有限，加之现有的环境检测技术所限，所以环境政策制定者无法制定出准确的环境税税率，这就导致环境税制度遭到人们的质疑；其次，从政策角度来看，政府设立新的税目通常都会遭遇阻力，这是因为任何税收种类某种程度上看都是对私人财产的变相“剥夺”，环境税制度也不能例外，所以环境税提议由于政策因素而搁置的实例并不少见。
在各国制定环境税的过程中，分配正义问题和产业竞争力问题通常对一国环境税立法的影响最大。从分配正义角度来看，环境税制度具有累退性特征，它通常会对低收入群体和家庭带来负面影响，这样的结果无疑违背税法的量能课税原则，从而使得环境税丧失合法性基础。从产业竞争力的角度来看，征收新的环境税会对依赖能源的工业部门施加沉重的负担，从而导致这些工业部门在国际竞争中可能处于不利地位，这样的结果因有违税收中性原则之嫌而丧失合法性基础。尽管按照双重红利理论，环境税不仅能够以最低的成本改善环境品质，而且可以通过重组经济结构的方式改善社会福利，但是越来越多的学者对双重红利理论提出了质疑。从各国应对这些问题的立场来看，成功制定环境税制度的国家都采取一定的措施来缓解分配正义问题和产业竞争力问题。针对环境税导致的分配正义问题。有些国家采取财政转移制度，有些国家采取环境税税收免除制度，其中财政转移制度的效果更佳。针对产业竞争力问题。几乎所有实施环境税制度的国家都针对环境税的承担主体实施一定的税收免除制度。可见，环境税的立法并非如理论预想中的那样简单，而是充满了各种利益主体的博弈。为了有效平衡各种主体的利益，环境税的立法应该遵循一定的策略和原则，比如通过公众参与立法的方式将环境税的反对者变成环境税的支持者。
一、环境税的立法策略
任何重大的财政改革都会形成某种意义上的赢家和输家，即便改革整体上改善了国民收入和经济活力。输家的极力抵制也会成为改革的障碍。环境税改革中的潜在输家主要是高度污染或资源密集型公司和企业，潜在的赢家主要是高科技、高增税行业(比如金融、信息和生物工程等行业)和环境与能源服务行业。但是，不仅输者反对环境税的制定，潜在的赢者也不会支持环境税的制定。现有的环境税研究更多地强调潜在的输者，而潜在的赢者常常受到忽视。为了使得环境税制度在政治上获得公众的支持，除非听到潜在的赢者的支持声音，否则短期内很难抵制潜在的输者的反对。除了让潜在的赢者成为环境税的支持者之外，环境税立法也应该争取让环境税的反对者成为环境税的支持者。
在环境税制度的制定过程中，如果不考虑环境税立法给潜在的输者所带来的转型成本，那么这样的立法便是一个重大的失误。因为尽管环境税和与之相伴的财政改革可以节省经济转型的宏观成本，但是环境税制度可能会使有些潜在的输者从长远来看可能一直是输者，比如能源密集型企业会因环境税制度的引入承担更多的财政负担，那些认为转型成本问题会随着时间变化自动消失的想法难免过于简单。因此，给那些潜在的输者必要的补偿措施显然是非常重要的，否则环境税制度会受到这些主体的坚决抵制。
税收的累退性或不公平性往往成为人们反对财政改革的主要理由。虽然每种税收类型都具有一定的累退性和不公平性，但是环境税的累退性和不公平性更加明显，比如能源税的课征直接影响低收入群体和低收入家庭对能源这一生活必需品的消费。正是由于环境税所具有的累退性和不公平性，环境税立法常常存在政策上的分歧。所以除非在环境税立法时考虑这些社会因素，否则环境税难以得到公众的支持。解决环境税的累退性和不公平性，一是采取财政收入转移，二是改革整个税制。从税收管理便利角度来看，对低收入群体实施分配收入的财政转移制度并不是最有效的手段。相对于解决环境税累退性问题的财政收入转移制度，财政改革是解决环境税累退性的更有效方式。因为，财政改革不仅能够帮助低收入群体，而且可以推动国民经济的发展和劳动力需求的增加。
虽然说环境税具有前述的累退性和不公平性，但是环境税制度对低收入群体的影响并非只有负面效应，环境税制度的采用通常会给低收入群体带来更多的环境收益。从环境污染负面影响的社会布局来看，低收入群体因环境污染问题承担了更多的健康和经济损害。所以为了使得环境税能够获得低收入群体的支持，政府制定环境税时应该向低收入群体传递该制度会给低收入群体带来环境收益的信息。不仅低收入群体反对环境税的制定，高收入群体对环境税也并非持欢迎态度。比如在美国，虽然税法出现了环境保护的倾向，有学者甚至认为环境税不仅可以极大地提高环境保护水平，而且可以推动经济的快速发展，但是美国国会一直反对针对能源征收较高的环境税。…由于美国人已习惯于他们有权获得便宜的石油和成本较低的能源这种观念，所以任何打算限制这一权利的努力都会受到坚决的抵制，能源生产和消费产业通过熟练地使用各种政治手法发泄公众抵制环境税的热情。所以，从获得公众支持环境税立法的角度来看，政府不仅需要向公众证明环境税能够为环境保护带来好处，而且需要证明除此之外的方法成本更大，只有环境税是解决环境问题的最有效方法。
政府制定环境税制度时除了需要运用前述策略以应对环境税的分配争议和产业国际竞争力等问题之外，还需要保障环境税的收入流向符合社会现实。正如有学者所认为的那样，“环境税有两个设计要点，即税收征收方式的制度以及税收收入使用的制度设计。”根据调查问卷显示，“多数人希望环境税的税收收入能够用于环境保护。所以为了获得公众对环境税立法的大力支持，一国的税收法律法规体系应该确保将环境税收人分配给那些制定环境政策的机构。”因为在普通人看来，“良好的生态环境可以视为是一种‘公共产品’，控制污染和保护环境的受益者是普遍的，因此就可以根据受益者付费原则对所有从环境保护中受益的主体进行征税。征收的收入由政府用于改善环境质量所需的基础设施和环境管理。”虽然有学者将环境税的专款专用制度视为是一种恐怖的表现，但是，“环境税专款专用可以被政府用来向相关的产业界和每一纳税人展示政府意欲改善环境而不是仅仅增加国家金库。”
总之，要想使得环境税具有合法性基础并取得成功，环境税的制定者应该采取上述立法策略以抵消来自各种利益主体对环境税立法的反对；也许通过这样的立法策略，环境税的制定者可以将环境税的反对者变成环境税的支持者。
二、环境税的立法原则
(一)关联原则
从环境税实现保护环境目的的角度来看，环境税的立法必须符合关联原则，即环境税必须与作为征税对象的污染源之间存在密切的关系。根据关联原则，环境税税基的选择便非常重要，当环境税的税基与环境污染的关联关系不够紧密时，那么环境税制度可能无法有效地控制环境污染，反而可能会对生产决策和消费决策产生不必要且成本高昂的扭曲。比如从污染有效控制的角度来看，污染税应该直接针对污染物的排放征收，而不应该针对产品的原材料征收。按照国际通行做法，环境税的课征对象应该是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。但是，鉴于环境问题的复杂性，要想准确确定环境税和环境污染之间的关联关系并非易事，因为当前技术的发展尚未达到能够完全确定环境损害具体数额的程度。当环境污染和环境税之间的关联度不够高时，应该综合使用命令控制型规制措施和环境税制度，只有这种综合性政策设计才能有效地实现环境保护的目的。
从关联原则来看，环境税的税基选择以直接针对污染物的排放征收环境税为最佳选择，但是由于环境检测技术的现实制约，环境税的税基有时可以针对产品生产原料征收环境税来替代。
(二)缓解原则
为了防止环境税制度对一国产业的国际竞争力造成负面影响，环境税政策制定者应该采取一定的措施予以缓解。为了缓解环境税的负面影响，政策制定者可采取以下措施：一是制定实施环境税的时间表，这等于政策制定者提前告知企业政府将要实施环境税制度，企业为了保持其产品的竞争力必然会采取一定的应对措施，比如企业可能会采用新的污染排放控制技术、改变原有的生产原料或生产方法，这样的措施能够在不损害产业竞争力的情况下保证环境税的有效性。二是环境税的政策制定者可以采取逐步实施的方法，以避免产业主体面对忽然出台的环境税制度，这样可以保证产业部门有机会制定符合自己生产条件的投资策略。三是环境税政策的制定者可以针对产业主体实施具体的缓解措施，比如政府可以对能源依赖性较强的企业实施税收减免制度。或者对所有企业实施出口退还环境税的制度。四是实施边境税调整制度，这样可以使本国产品和进口产品处于同等的竞技平台。五是针对不同的产业实施不同的环境税税率，对那些面临国际竞争挑战更多的产业实施较低的环境税税率。六是实施统一的环境税税率，但是对受环境税影响较大的产业部门实施环境税返还制度。
(三)补偿原则
由于环境税制度对低收入群体和低收入家庭具有明显的累退性特征，所以环境税政策的制定者应该考虑如何削减环境税制度对这一群体和家庭所带来的分配不公。为了纠正环境税导致的分配不公，环境税的政策制定者应该对低收入群体和家庭实施财政补偿措施。政府对此可实施以下补偿措施：一是针对低收入群体和家庭规定较低的环境税税率，或者针对低收入群体和家庭实施环境税免除制度；二是针对低收入群体和家庭可以实施一般性的财政补贴，比如政府可以根据低收入群体和家庭的平均税负予以一定额度的财政补贴制度，从而保证低收入群体和家庭对生活必须品的需要；三是政府进行综合性的税制改革，通过削减扭曲性税种来保证低收入群体和家庭的社会福利不会降低。虽然这些补偿制度不仅从行政管理角度来看较为复杂，而且由于减少了激励因素从而违背了环境税制度引入的初衷，但是从政治角度来看，也许政府制定环境税制度之时只有采取这些补偿制度，环境税制度才有可能被公众所接受。
(四)专款专用原则
虽然说将环境税专款专用存在一定的缺陷，因为当环境税收入仅仅用来改善环境时其收入的使用处于低效状态。因为，当环境税制度实施专款专用制度时，环境税的税率是基于环境保护开支的需要而不是基于实际的和预期的环境损害来设定，这不仅会导致财政收入的分配无效，而且会导致政府的财政开支低于最优状态。同时，一旦政府管理人员和公众习惯于环境税的专款专用制度，那么政府要想取消专款专用制度便存在诸多障碍。因此，环境税收人最好不要采用专款专用的方式，政府完全可以按照自己的综合决策需要将环境税收入用于环境保护事业之外的各种公共财政开支。一些没有环境税的专款专用制度，立法者在决定如何使用环境税收人时会更加灵活。但是，从政治视角来看，只有对环境税制度实施专款专用制度，环境税制度或许才更具有可行性。
oecd根据其从事的一项跨国研究发现环境税制度带来的财政收入可以由政府进行以下方面的财政开支：一是政府可以将环境税收入用于弥补公共部门的亏损，从而减少财政赤字给下一代人带来的税收负担；二是政府可以将环境税收入用于增加公共部门的财政开支预算，增加公共部门的财政预算可以通过激励有助于环境保护的投资从而间接地保护环境；三是政府可以将环境税收入用来削减其他扭曲性税收种类，比如政府可以将环境税带来的财政收入用来消减资本税、劳动力税和储蓄税等扭曲性税种；四是政府可以将环境税收入进行专款专用，即政府将环境税收入用于环境保护的部门或者投资与环境保护直接相关的项目，比如将环境税收入用于专门的环保基金①。环境税前三种方式显然会遭遇政治上的困难，因为当环境税用于环境保护之外的部门和项目时，承担环境税的公众一般会认为环境税是政治家基于政治需要而非环境保护需要向公众获取资金的一种隐蔽方式，这会招致公众对于环境税制度的极力反对。
(五)公众参与原则
由于产业主体和社会主体基于环境税对于产业竞争力和个人社会福利构成负面影响的担忧，通常会反对政府实施环境税制度。为了缓解来自这些社会主体对环境税制度的敌意，政府在实施环境税制度时应该强调公众参与原则。比如很多国外政府为了将环境税的反对者变成环境税的支持者，设立了诸如“绿色税收改革委员会”之类的机构，借此政府公共机构和私人主体之间可以进行经常性的对话和磋商，政府环境部门、税务部门、各种产业主体的利益代表、环境ngos和技术专家可以通过对话的方式增加互信。当环境税制度制定之后，这样的机构可以监督和评估环境税的实施情况，从而保证向环境税改革提供公共支持和技术支持。
(六)协调原则
对环保的看法篇7
[关键词]环境税；立法策略；立法原则
伴随着环境问题在全球的日趋凸现，以及席卷全球的财政改革潮流，环境税制度在国际、区域、国家等多个层面受到越来越多的关注。环境税制度之所以受到人们的青睐是因为理论上它具有将社会成本内部化的功效，环境税静态上有助于激励环境保护行为，动态上有助于激励环境保护技术的研究开发。所以，环境税制度相对于传统的命令控制型环境规制措施而言，能够以最低的社会成本实现环境保护的目的，从而被人们视为最有效率的环境规制方法。
但是，与环境税制度理论上的高效率不同，环境税制度的实践却不尽人意。首先，实践中环境税制度功能一定程度上偏离了环境税理论，有些环境税制度只有“环境税”之名而无“环境税”之实；其次，实践中的环境税制度结构均受到了某种程度的修正，即环境税制度和传统的命令控制型环境规制方法混合适用于环境规制之中；第三，实践中的环境税制度均在一定程度上背离了环境税的理论类型，即实践中鲜有环境税制度以庇古税的形式出现。环境税制度之所以出现理论和实践的背离主要源于以下因素：首先，从技术角度来看，由于人们对于环境科学知识的掌握较为有限，加之现有的环境检测技术所限，所以环境政策制定者无法制定出准确的环境税税率，这就导致环境税制度遭到人们的质疑；其次，从政策角度来看，政府设立新的税目通常都会遭遇阻力，这是因为任何税收种类某种程度上看都是对私人财产的变相“剥夺”，环境税制度也不能例外，所以环境税提议由于政策因素而搁置的实例并不少见。
在各国制定环境税的过程中，分配正义问题和产业竞争力问题通常对一国环境税立法的影响最大。从分配正义角度来看，环境税制度具有累退性特征，它通常会对低收入群体和家庭带来负面影响，这样的结果无疑违背税法的量能课税原则，从而使得环境税丧失合法性基础。从产业竞争力的角度来看，征收新的环境税会对依赖能源的工业部门施加沉重的负担，从而导致这些工业部门在国际竞争中可能处于不利地位，这样的结果因有违税收中性原则之嫌而丧失合法性基础。尽管按照双重红利理论，环境税不仅能够以最低的成本改善环境品质，而且可以通过重组经济结构的方式改善社会福利，但是越来越多的学者对双重红利理论提出了质疑。从各国应对这些问题的立场来看，成功制定环境税制度的国家都采取一定的措施来缓解分配正义问题和产业竞争力问题。针对环境税导致的分配正义问题。有些国家采取财政转移制度，有些国家采取环境税税收免除制度，其中财政转移制度的效果更佳。针对产业竞争力问题。几乎所有实施环境税制度的国家都针对环境税的承担主体实施一定的税收免除制度。可见，环境税的立法并非如理论预想中的那样简单，而是充满了各种利益主体的博弈。为了有效平衡各种主体的利益，环境税的立法应该遵循一定的策略和原则，比如通过公众参与立法的方式将环境税的反对者变成环境税的支持者。
一、环境税的立法策略
任何重大的财政改革都会形成某种意义上的赢家和输家，即便改革整体上改善了国民收入和经济活力。输家的极力抵制也会成为改革的障碍。环境税改革中的潜在输家主要是高度污染或资源密集型公司和企业，潜在的赢家主要是高科技、高增税行业(比如金融、信息和生物工程等行业)和环境与能源服务行业。但是，不仅输者反对环境税的制定，潜在的赢者也不会支持环境税的制定。现有的环境税研究更多地强调潜在的输者，而潜在的赢者常常受到忽视。为了使得环境税制度在政治上获得公众的支持，除非听到潜在的赢者的支持声音，否则短期内很难抵制潜在的输者的反对。除了让潜在的赢者成为环境税的支持者之外，环境税立法也应该争取让环境税的反对者成为环境税的支持者。
在环境税制度的制定过程中，如果不考虑环境税立法给潜在的输者所带来的转型成本，那么这样的立法便是一个重大的失误。因为尽管环境税和与之相伴的财政改革可以节省经济转型的宏观成本，但是环境税制度可能会使有些潜在的输者从长远来看可能一直是输者，比如能源密集型企业会因环境税制度的引入承担更多的财政负担，那些认为转型成本问题会随着时间变化自动消失的想法难免过于简单。因此，给那些潜在的输者必要的补偿措施显然是非常重要的，否则环境税制度会受到这些主体的坚决抵制。
税收的累退性或不公平性往往成为人们反对财政改革的主要理由。虽然每种税收类型都具有一定的累退性和不公平性，但是环境税的累退性和不公平性更加明显，比如能源税的课征直接影响低收入群体和低收入家庭对能源这一生活必需品的消费。正是由于环境税所具有的累退性和不公平性，环境税立法常常存在政策上的分歧。所以除非在环境税立法时考虑这些社会因素，否则环境税难以得到公众的支持。解决环境税的累退性和不公平性，一是采取财政收入转移，二是改革整个税制。从税收管理便利角度来看，对低收入群体实施分配收入的财政转移制度并不是最有效的手段。相对于解决环境税累退性问题的财政收入转移制度，财政改革是解决环境税累退性的更有效方式。因为，财政改革不仅能够帮助低收入群体，而且可以推动国民经济的发展和劳动力需求的增加。
虽然说环境税具有前述的累退性和不公平性，但是环境税制度对低收入群体的影响并非只有负面效应，环境税制度的采用通常会给低收入群体带来更多的环境收益。从环境污染负面影响的社会布局来看，低收入群体因环境污染问题承担了更多的健康和经济损害。所以为了使得环境税能够获得低收入群体的支持，政府制定环境税时应该向低收入群体传递该制度会给低收入群体带来环境收益的信息。不仅低收入群体反对环境税的制定，高收入群体对环境税也并非持欢迎态度。比如在美国，虽然税法出现了环境保护的倾向，有学者甚至认为环境税不仅可以极大地提高环境保护水平，而且可以推动经济的快速发展，但是美国国会一直反对针对能源征收较高的环境税。…由于美国人已习惯于他们有权获得便宜的石油和成本较低的能源这种观念，所以任何打算限制这一权利的努力都会受到坚决的抵制，能源生产和消费产业通过熟练地使用各种政治手法发泄公众抵制环境税的热情。所以，从获得公众支持环境税立法的角度来看，政府不仅需要向公众证明环境税能够为环境保护带来好处，而且需要证明除此之外的方法成本更大，只有环境税是解决环境问题的最有效方法。
政府制定环境税制度时除了需要运用前述策略以应对环境税的分配争议和产业国际竞争力等问题之外，还需要保障环境税的收入流向符合社会现实。正如有学者所认为的那样，“环境税有两个设计要点，即税收征收方式的制度以及税收收入使用的制度设计。”根据调查问卷显示，“多数人希望环境税的税收收入能够用于环境保护。所以为了获得公众对环境税立法的大力支持，一国的税收法律法规体系应该确保将环境税收人分配给那些制定环境政策的机构。”因为在普通人看来，“良好的生态环境可以视为是一种‘公共产品’，控制污染和保护环境的受益者是普遍的，因此就可以根据受益者付费原则对所有从环境保护中受益的主体进行征税。征收的收入由政府用于改善环境质量所需的基础设施和环境管理。”虽然有学者将环境税的专款专用制度视为是一种恐怖的表现，但是，“环境税专款专用可以被政府用来向相关的产业界和每一纳税人展示政府意欲改善环境而不是仅仅增加国家金库。”
总之，要想使得环境税具有合法性基础并取得成功，环境税的制定者应该采取上述立法策略以抵消来自各种利益主体对环境税立法的反对；也许通过这样的立法策略，环境税的制定者可以将环境税的反对者变成环境税的支持者。
二、环境税的立法原则
(一)关联原则
从环境税实现保护环境目的的角度来看，环境税的立法必须符合关联原则，即环境税必须与作为征税对象的污染源之间存在密切的关系。根据关联原则，环境税税基的选择便非常重要，当环境税的税基与环境污染的关联关系不够紧密时，那么环境税制度可能无法有效地控制环境污染，反而可能会对生产决策和消费决策产生不必要且成本高昂的扭曲。比如从污染有效控制的角度来看，污染税应该直接针对污染物的排放征收，而不应该针对产品的原材料征收。按照国际通行做法，环境税的课征对象应该是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。但是，鉴于环境问题的复杂性，要想准确确定环境税和环境污染之间的关联关系并非易事，因为当前技术的发展尚未达到能够完全确定环境损害具体数额的程度。当环境污染和环境税之间的关联度不够高时，应该综合使用命令控制型规制措施和环境税制度，只有这种综合性政策设计才能有效地实现环境保护的目的。
从关联原则来看，环境税的税基选择以直接针对污染物的排放征收环境税为最佳选择，但是由于环境检测技术的现实制约，环境税的税基有时可以针对产品生产原料征收环境税来替代。
(二)缓解原则
为了防止环境税制度对一国产业的国际竞争力造成负面影响，环境税政策制定者应该采取一定的措施予以缓解。为了缓解环境税的负面影响，政策制定者可采取以下措施：一是制定实施环境税的时间表，这等于政策制定者提前告知企业政府将要实施环境税制度，企业为了保持其产品的竞争力必然会采取一定的应对措施，比如企业可能会采用新的污染排放控制技术、改变原有的生产原料或生产方法，这样的措施能够在不损害产业竞争力的情况下保证环境税的有效性。二是环境税的政策制定者可以采取逐步实施的方法，以避免产业主体面对忽然出台的环境税制度，这样可以保证产业部门有机会制定符合自己生产条件的投资策略。三是环境税政策的制定者可以针对产业主体实施具体的缓解措施，比如政府可以对能源依赖性较强的企业实施税收减免制度。或者对所有企业实施出口退还环境税的制度。四是实施边境税调整制度，这样可以使本国产品和进口产品处于同等的竞技平台。五是针对不同的产业实施不同的环境税税率，对那些面临国际竞争挑战更多的产业实施较低的环境税税率。六是实施统一的环境税税率，但是对受环境税影响较大的产业部门实施环境税返还制度。
(三)补偿原则
由于环境税制度对低收入群体和低收入家庭具有明显的累退性特征，所以环境税政策的制定者应该考虑如何削减环境税制度对这一群体和家庭所带来的分配不公。为了纠正环境税导致的分配不公，环境税的政策制定者应该对低收入群体和家庭实施财政补偿措施。政府对此可实施以下补偿措施：一是针对低收入群体和家庭规定较低的环境税税率，或者针对低收入群体和家庭实施环境税免除制度；二是针对低收入群体和家庭可以实施一般性的财政补贴，比如政府可以根据低收入群体和家庭的平均税负予以一定额度的财政补贴制度，从而保证低收入群体和家庭对生活必须品的需要；三是政府进行综合性的税制改革，通过削减扭曲性税种来保证低收入群体和家庭的社会福利不会降低。虽然这些补偿制度不仅从行政管理角度来看较为复杂，而且由于减少了激励因素从而违背了环境税制度引入的初衷，但是从政治角度来看，也许政府制定环境税制度之时只有采取这些补偿制度，环境税制度才有可能被公众所接受。
(四)专款专用原则
虽然说将环境税专款专用存在一定的缺陷，因为当环境税收入仅仅用来改善环境时其收入的使用处于低效状态。因为，当环境税制度实施专款专用制度时，环境税的税率是基于环境保护开支的需要而不是基于实际的和预期的环境损害来设定，这不仅会导致财政收入的分配无效，而且会导致政府的财政开支低于最优状态。同时，一旦政府管理人员和公众习惯于环境税的专款专用制度，那么政府要想取消专款专用制度便存在诸多障碍。因此，环境税收人最好不要采用专款专用的方式，政府完全可以按照自己的综合决策需要将环境税收入用于环境保护事业之外的各种公共财政开支。一些没有环境税的专款专用制度，立法者在决定如何使用环境税收人时会更加灵活。但是，从政治视角来看，只有对环境税制度实施专款专用制度，环境税制度或许才更具有可行性。
oecd根据其从事的一项跨国研究发现环境税制度带来的财政收入可以由政府进行以下方面的财政开支：一是政府可以将环境税收入用于弥补公共部门的亏损，从而减少财政赤字给下一代人带来的税收负担；二是政府可以将环境税收入用于增加公共部门的财政开支预算，增加公共部门的财政预算可以通过激励有助于环境保护的投资从而间接地保护环境；三是政府可以将环境税收入用来削减其他扭曲性税收种类，比如政府可以将环境税带来的财政收入用来消减资本税、劳动力税和储蓄税等扭曲性税种；四是政府可以将环境税收入进行专款专用，即政府将环境税收入用于环境保护的部门或者投资与环境保护直接相关的项目，比如将环境税收入用于专门的环保基金①。环境税前三种方式显然会遭遇政治上的困难，因为当环境税用于环境保护之外的部门和项目时，承担环境税的公众一般会认为环境税是政治家基于政治需要而非环境保护需要向公众获取资金的一种隐蔽方式，这会招致公众对于环境税制度的极力反对。
(五)公众参与原则
由于产业主体和社会主体基于环境税对于产业竞争力和个人社会福利构成负面影响的担忧，通常会反对政府实施环境税制度。为了缓解来自这些社会主体对环境税制度的敌意，政府在实施环境税制度时应该强调公众参与原则。比如很多国外政府为了将环境税的反对者变成环境税的支持者，设立了诸如“绿色税收改革委员会”之类的机构，借此政府公共机构和私人主体之间可以进行经常性的对话和磋商，政府环境部门、税务部门、各种产业主体的利益代表、环境ngos和技术专家可以通过对话的方式增加互信。当环境税制度制定之后，这样的机构可以监督和评估环境税的实施情况，从而保证向环境税改革提供公共支持和技术支持。
(六)协调原则
对环保的看法篇8
关键词生态红线；制度体系；生态承载力；路线图
中图分类号X3文献标识码a文章编号1002-2104（2015）09-0052-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.008
近年来，随着城镇化和工业化的快速发展，我国生态与资源环境形势日益严峻，表现为：生态系统不断退化、环境质量不断恶化、资源约束不断强化。对此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“划定生态保护红线”，体现了国家强化生态保护、提高环境质量的决心。识别“生态红线”的相关规则并进行体系化建构，不仅是保障国土安全、环境安全、资源安全的需要，也是现阶段生态文明制度建设的重要内容。
1“生态红线”所涉规则的识别及分类
从内涵上看，“生态红线”经历了一个不断发展和“扩张”的过程。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出“生态红线”概念，当时仅涉及生态空间保护领域。从实务角度看，水利、海洋、林业部门随后均提出相应的“红线”，强调对管理对象的刚性约束，但也造成了一定的交叉和争议。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专门章节阐释生态红线，将生态红线的适用范围扩展至自然资源和环境质量领域。在此基础上，2014年1月，环境保护部印发《国家生态保护红线―生态功能基线划定技术指南（试行）》，对“生态红线”的内涵与外延进行了权威界定，包括：生态功能红线（生态功能保障基线）、环境质量红线（环境质量安全底线）、资源利用红线（自然资源利用上线）[1]。
根据上述界定，我们得以进一步对不同种类“生态红线”所涉领域及规则进行识别：①生态功能红线涉及国土生态空间保护领域，主要包括以《全国主体功能区规划》、
《全国生态功能区划》、《全国海洋功能区划》为依据的三类区域：重要生态功能区；生态敏感区、脆弱区；禁止开发区。②环境质量红线涉及污染防治与环境管理领域，目的在于维护人居环境与人体健康。从环境管理出发，其所涉规则主要包括两类：基于浓度的环境标准制度；基于总量的污染物排放总量控制制度。③资源利用红线关涉主要资源安全、高效利用的最高或最低要求，相关规则主要有：节约能源规则；水资源管理规则；土地（包括耕地与林地）保护规则。展开而言，各类生态红线的表现形式、规范依据及目标值见表1。
从体系建构的角度看，表1只是对“生态红线”进行了描述性的初步阐释，还需要从规范性的角度进行深入分析。从“生态红线”的内涵与目标看，其强调不能突破“自然―经济―社会”系统能力的“阙值”或者说“底线”，实现人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一，本质上属于对生态经济系统“承载力”（CarryingCapacity）的确认与保护。以“生态承载力”为视角，可以对不同种类生态红线的内涵有更为深入的理解。
一般认为，生态承载力包括资源承载力、环境承载力、生态弹性力三个方面，分别构成了生态承载力的基础条件、约束条件和支持条件[2]。从具体内容上看，资源承载力主要包括：土地资源承载力、水资源承载力、森林承载力、相对资源承载力；环境承载力则指环境系统对外界污染的最大负荷量；生态弹性力指生态系统的自我恢复与调节能力[3]。据此，可以对上表中各类生态红线的基本功能进行辨析：领域①（生态功能红线）是保障环境资源承载能力得以实现的最小保护空间，也直接影响生态系统的自我维持与自我调节能力，是贯穿生态承载力整体的综合性范畴；领域②、③（环境质量红线）从污染物浓度和总量两个方面，设定了环境系统可容纳的最大值，属于环境承载力范畴；领域④、⑤、⑥（资源利用红线）分别对我国能源利用、水资源、土地资源、森林资源的最低要求进行了确认，属于资源承载力范畴（见表2）。
综上，在生态承载力视角下，生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线具有各自不同的功能定位与规范含义，为生态红线制度体系的建构提供了基本框架。
2制度完备：生态功能红线制度体系的建构路径
在生态承载力视角下，生态功能红线的功能有二：确认并保护实现环境与资源承载能力所需的最小空间；保障生态系统服务功能的持续实现。生态功能红线制度体系的基本框架主要包括三个方面。
2.1生态功能红线范围的确定
根据前文介绍，目前环保部所界定的生态功能红线包括三类：重要生态功能区；生态敏感区、脆弱区；禁止开发区。具体范围由《全国主体功能区规划》等国土空间规划加以确定。然而必须指出的是，《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》均属于宏观尺度的国土划分，在精细度上尚不足以进行实际操作；为确保红线能真正“落地”，应以目前法定的生态保护区域为基础，以相关技术手段为参考，共同确定生态功能红线的范围[4]。具体而言：①根据目前立法，具有明确法律依据的保护性区域包括：世界文化与自然遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗址保护区、水利风景区、湿地区域、饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、公益林地、水源涵养区、洪水调蓄区、河道保护区域。这构成了生态功能红线的基础范围。②通过技术手段（生态系统服务重要性评价、生态敏感性评价）对具有重要保护价值的空间区域进行识别，这是生态功能红线的参考范围。如果科学评估发现具有重要生态功能及保护价值的空间区域不在上述法定保护区域内，就需要遵循法定程序对红线范围进行适度调整。
2.2生态功能红线的管理模式
2.2.1生态保护区域的管理体制
管理体制是实现生态功能红线目标的核心架构，也是一个长期困扰我国生态环境保护的重要因素。从现实情况看，目前我国自然保护区域主要由林业、环保、国土等相关部门进行分割式的管理，
“政出多门”现象较为严重，
缺乏必要的合作机制和监督机制，造成大量多头管理、交叉管理和管理真空问题。
因此，亟需对我国生态保护区域的管理体制进行变革，以适应生态功能红线的需求。考虑到现实可行性与制度稳定性，尽量避免过渡期的消极影响，不适宜进行过于激烈的改革（如将所有自然保护区域纳入一个部门进行统一管理），而是在基本保留现行多部门管理的基础上，以管理权与监督权分离为原则，强化综合管理部门（环保部门）的统一协调与监督职能，同时剥离环保部门对部分自然保护区的管理权，形成“综合管理部门统一监督――各行政主管部门实施管理”的基本结构，对自然保护区域进行有效保护。
2.2.2生态保护区域的管控机制
从总体上看，生态功能红线采取“分级分区”管控机制。对生态功能红线进行“分级”，按照目前各自然保护区域管理等级的划分（部级与地方级，具体包括国家、省、市、县四级）即可确定，争议不大；对生态功能红线进行“分区”，则涉及对不同类别区域采取的“差异化”管控措施[4]。一般而言，生态功能红线的分区应借鉴目前自然保护区、风景名胜区划分核心区和非核心区的成熟经验，实现严格度与灵活度的统一。概括而言，生态功能红线可分为“一级管控区”（完全禁止）和“二级管控区”（适度禁止），在此基础上采取差异化的分区管控措施，
即：在一级管控区内，全面禁止一切形式的开发活动；在二级管控区内，在符合法律规定及相关规划的前提下，可以适度开展合理的开发建设活动，但必须受到最严格的法律监管。
2.3生态功能红线的保障机制
2.3.1生态补偿机制
合理的生态补偿机制是实现生态功能红线目标的基本保障条件。值得指出的是，生态功能红线是“区域”尺度上对区域整体的管控，涉及多种生态要素和复合生态功能，同传统上基于单一要素（草原、森林）或单一功能（流域）的生态补偿有着本质差异。因此，生态功能红线生态补偿机制在本质上属于土地用途管制下的行政补偿[5]。在制度建构上，地方政府构成生态补偿关系的适格主体；补偿方式则主要包括两种：上级政府基于法律法规向下级政府进行的补偿；不同地区间政府基于行政协议进行的补偿。
2.3.2利益共享机制
由于受历史原因影响，我国多数自然保护区存在程度不一的土地权属问题。为解决发展与保护的矛盾，应确认“利益相关者参与”的基本原则和“合作式管理”的基本理念，改变传统的“封闭式管理”方式，充分尊重当地居民合理的利益诉求，通过社区共管等方法，将自然保护区域当地居民纳入管理过程中，协调社区发展与自然保护之间的利益冲突，最大限度排除人为因素对生态保护的干扰，保障生态系统服务的持续、稳定。
综上所述，生态功能红线制度体系的建构应遵循“制度完备”的基本路径，即以整体性视角，对目前法定生态保护区域的管理模式和保障机制进行系统性的完善，确保相关管理体制机制改革的稳定、有序推进，为我国国土生态安全提供基础性保障。
3制度优化：环境质量红线制度体系的建构路径
在生态承载力视角下，环境质量红线的功能在于：通过浓度和总量两个方面，确认并保护环境系统容纳外界污染物质的限值。环境质量红线制度体系的基本框架，也应从两个方面展开。
3.1环境标准制度及其适用
我国现行环境标准体系分为“两级六类”，其中的环境质量标准、污染物排放标准属于强制性标准，其余标准属于推荐性标准。从性质上看，我国的强制性标准不属于技术法规，但根据《标准化法》的规定，强制性标准要求国家用强制力保障实施，不同于一般的自愿性标准[6]。从适用的角度看，强制性环境标准通过法律的“援引”，即具有正式的法律效力。我国目前由全国人大及其常委会通过的正式环保立法共有10部。对这10部法律中“援引”环境标准的方式进行分析，可以得到如下四种基本方式：
第一种（a方式）是法律援引“国家标准”的方式。如《海洋环境保护法》第三十四条规定，含病原体的医疗污水、生活污水和工业废水必须符合国家有关排放标准，才能排入海域。
第二种（B方式）是法律援引“国家或者地方标准”的方式。如《水污染防治法》第四十五条规定，向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。
第三种（C方式）是法律援引“国家和地方标准”的方式。如《大气污染防治法》第十三条规定，向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。
第四种（D方式）是法律援引“标准”的方式。如《大气污染防治法》第二十四条规定，新采的高硫份、高灰份的煤矿，必须建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。
以每个法律条文为一个单位，每种方式的具体援引情况见表3。
由表3可以看出，我国目前环境立法普遍对标准进行了明确援引，援引条文数量最多的是“国家标准”（31次），保障了强制性环境标准的适用。但也存在一些问题：①缺少标准冲突的适用规则。针对同一环境要素，不同部门制定的标准存在交叉和冲突，如电磁辐射标准就有环保部门（《电磁辐射防护规定》）和卫生部门（《环境电磁波卫生标准》）的两个版本，居民住宅噪声标准也存在三个不同版本[7]。由于缺乏相应的适用规则，就容易造成标准执行的随意性。②缺少标准缺失的补救规则。我国目前环境标
准以污染防治为主，无法应对日益突出的环境与健康问题。随着公众环境质量要求的不断提高，标准值的缺失或者滞后问题必然会出现，这就要求主管部门必须“及时修订”相关环境标准，
但纵观目前的环境立法，仅在《水污染防治法》第14条作出了应“适时修订”环境标准的规定，这只是一个“柔性”的法律条款，没有提出“刚性”的法律义务，显然不能有效解决目前环境标准制度的缺陷，亟待加以修改完善。从根源上说，这是我国环境法律体系不够协调与周延造成的[8]。
另外，我国环境标准在制定过程中缺乏公众参与，相应的限值规定也必然面临“过于宽松”的指责与怀疑。这就需要进一步完善环境标准制定与修改的规定，明确环境标准的适用条件及协调规则，提高公众对环境标准的认可程度。
3.2污染物总量控制制度及其适用
从生态承载力角度看，在浓度控制的同时必须还进行总量控制，确保污染物排放的总量不超过阙值。我国从“九五”期间开始实行污染物排放的总量控制，“十一五”规划首次将主要污染物减排设目标设定为具有法律效力的“约束性指标”，并为“十二五”规划所继承。目前的控制目标是：到2015年，化学需氧量（CoD）、二氧化硫排放量减少8%；氨氮、氮氧化物（noX）排放量减少10%。这构成了当前我国污染物总量控制的“红线”目标。
在实施上，从目前情况看，减排目标主要通过如下三个层面加以落实：①国务院印发《国家节能减排“十二五”规划》，提出减排的具体指标及主要任务；②国务院印发《节能减排综合性工作方案》，进一步明确减排的目标计划、总体要求和具体实施细则，将总目标分解到各个省级行政区；③环保部门制定并实施主要污染物总量减排的部门规章，即“三个办法”（主要污染物总量减排的统计办法、监测办法、考核办法）。
总体上看，我国已经形成内容全面、措施具体、可操作性强的污染物总量控制制度，并取得较大成效。但是也必须看到，当前影响环境质量的因素并不仅仅是So2、CoD等传统污染物，污染物总量减排和环境质量改善之间尚未完全对应，今后需要从目前“总量控制约束型、质量改善指导型”模式，转变为总量控制和质量改善“双约束”模式，在严格总量控制的同时切实改善环境质量[9]。
综上所述，环境质量红线制度体系的建构应遵循“制度优化”的基本路径，即在肯定并延用目前环境标准制度和污染物总量控制制度的基础上，以不断改善环境质量为目标，对其缺陷和不足进行改进，确保污染物排放不超过环境（包括自然环境与人居环境）系统的阙值。
4制度创新：资源利用红线制度体系的建构路径
在生态承载力视角下，资源利用红线的功能在于：为保障能源、水、土地等基础性战略资源的可持续供给，对其安全利用与高效利用提出相应最高或最低要求。资源利用红线的制度体系的基本框架，也从三个方面展开。
4.1能源利用红线的制度建设
作为世界第二能源消费大国，节约能源是我国经济社会可持续发展的重要方面。2007年修订后的《节约能源法》第六条规定了政府节能目标责任制，增加了重点用能单位节能的规定，为能源利用的“红线”提供了法律基础。“十一五”规划中首次将节能指标设定为“约束性指标”，首次明确了对能源利用的“最高要求”。“十二五”规划则将节能目标扩充为三项，具体为：到2015年，非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%；单位国内生产总值能源消耗降低16%；单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。这构成了当前我国能源利用的“红线”目标。
在实施上，节能目标主要通过如下三个层面加以落实：①国务院印发《国家节能减排“十二五”规划》，提出节能的具体指标及主要任务；②国务院印发《节能减排综合性工作方案》、《控制温室气体排放工作方案》，进一步明确节能和控制温室气体排放的目标计划、总体要求和具体实施细则，同时对各地区节能及温室气体排放目标进行了分解；③国家发改委、统计局等部门制定并实施统计、监测、考核“三个方案”，建立统一的节能统计、监测和考核体系。
有必要指出的是，尽管“节能”和“减排”具有相同的制度框架（即实践中的“节能减排”），但两者不能简单等同。从保障能源利用红线的角度看，目前节能制度面临着诸多问题：①从实施效果看，由于节能目标的实现难度更大[10]，实践中，不少地方政府节能目标进展缓慢，2010年为了完成“十一五”考核而导致出现“拉闸限电”、柴油荒等事件，就突出暴露了这一问题；②“节能目标责任制”是目前的主要实施方式，其单纯的行政干预式管理在市场化背景下面临持续性难题，造成基层政府直接对企业“摊派目标”而过多干预[11]。③从能源节约与经济活动的关系看，单纯对能源效率予以改进可能会刺激更多的经济产出，导致能源消费量的增加，即所谓“能源回弹效应”；从“十一五”情况看，尽管单位GDp能耗不断下降，但全国能源消费总量增长并未出现明显减缓趋势[12]。可见，尽管目前以“提高能源效率”为核心、以“节能目标责任制”为主要方式的节能政策取得了一定成效，但也存在较大局限性，需要进行必要的理念转变与制度创新：在制度宗旨上，应基于国家能源利用综合性、整体性的视角，将能源效率和能源消费总量予以统筹考虑；在制度模式上，更加重视“市场引导”和“公众参与”的作用，转变单纯“行政干预”式的制度模式，形成推动节能的多元动力机制，有效解决我国经济发展的能源约束问题。
4.2水资源利用红线的制度建设
水资源是保障社会经济发展的重要战略资源。“十一五”规划首次设立了水资源利用的指标，并为“十二五”规划所延续，目前指标为：单位工业增加值用水量降低30%（约束性指标），农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53（预期性指标），应视为对我国水资源利用“最高要求”的确认。同时，2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》提出实行“最严格水资源管理制度”；2012年1月，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发[2012]3号），提出了“三条红线”（水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线），明确了2015，2020，2030年的具体目标值。
基于上述规范依据，目前我国水资源利用领域的“红线”在理论上可分为两类：①具有法律约束力的“法律红线”，即“十二五”规划中“单位工业增加值用水量降低30%”的约束性指标；②具有政策约束力的“政策红线”，即以“最严格水资源管理制度”为依据确立的水资源利用目标、用水效率目标和水功能区水质达标率目标（分为2015，2020，2030年等不同阶段）。从现实情况看，一直以来我国节约用水立法存在严重不足，
相关法律条款过于原则而缺乏操作性，
并未建立起完备的制度体系以实现五年规划的节水目标，无法从总体上保障水资源的可持续利用。
因此，我国水资源利用红线制度体系的建构，不能延续传统上以《水法》为主要依据的传统思路，而必须根据我国经济社会发展与水资源安全的整体形势，创新水资源管理体制机制，建立全面、系统、严格的制度体系。也正是基于上述考虑，国家提出“最严格水资源管理制度”，从用水总量、用水效率、功能区纳污、考核等四个方面展开，构成了保障水资源利用红线的制度体系框架。从最新进展看，根据国务院的《实行最严格水资源管理制度考核办法》及其实施方案，
最严格水资源管理的“三条红线”已经基本完成指标分解和确认，各地也相继出台相应文件加以推进，水资源管理责任与考察制度已经初步建立，同时需要指出的是，目前我国水资源管理立法不能适应最严格水资源管理的需要，亟待制定水资源管理的综合性法规（如《水资源管理条例》），对“最严格水资源管理制度”所蕴含的体制机制创新予以法律确认[13]，弥补相应立法空白，规范水资源利用红线的制度建设。
4.3土地资源利用红线的制度建设
目前我国土地资源利用的红线目标主要涉及两个方面：①耕地控制目标。为落实“切实保护耕地”这一基本国策，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》提出：到2015年，耕地保有量保持在18.18亿亩，即通常所说的“坚守18亿亩耕地红线”，并直接体现在“十二五”规划中；②林地与森林控制目标。“十二五”规划将林业“双增”目标均设定为约束性指标，即：森林覆盖率提高到21.66%；森林蓄积量增加6亿m3，达到143亿m3。2010年8月，国务院通过《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》，对全国林地保护利用的控制目标（林地与森林红线）进行了全面阐释，具体包括森林保有量、征占用林地总额、林地保有量、林地生产率、重点公益林面积、重点商品林地面积等指标。
从土地资源利用红线的实施看，目前主要方式是：①针对“耕地红线”，1998年修订的《土地管理法》确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度。在考核上，2005年国务院确立了耕地保护目标责任制，并通过国家土地督察制度加以保障；②针对“林地与森林红线”，主要通过《森林法》、《土地管理法》确立的林地保护制度体系加以完成。在考核上，主要基于林业部门目前所推行的“保护发展森林资源目标责任制”，对林地保护及利用目标完成情况进行考核。
根据实践情况，目前“耕地红线”和“林地与森林红线”制度体系均存在较大问题：①从耕地保护实践看，尽管国家一再强调“严守18亿亩耕地红线”，但实施效果不佳，无法遏制地方政府和开发者违法用地的冲动；为解决土地资源供需矛盾而出台的“占补平衡”政策，执行中往往导致“占优补劣”，保护耕地“重数量、轻质量”倾向普遍，退耕还林也影响到耕地保护[14]。②从林地保护实践看，我国林地流失情况严峻，非法占用林地现象屡禁不止，立法对此也缺乏可行的处罚措施[15]。从目前的林地考核看，也只是对林地总量提出要求，无法制止“重点建设工程”、“重大项目”对林地的占用。
从更深层次分析，土地执法失效并非完全因为法律的不完备或者执法能力有限，还在于中国政府运行的运动型机制及其在不同时期形成的“中心工作”。土地执法部门在完成中心工作的过程中，并非实现其“保护土地”的职能部门目标，而是实现当前的集中体制目标（增长或非增长目标），造成土地执法效果在“有效”和“失灵”之间摇摆不定[16]。在这个意义上说，目前耕地、林地制度及其“目标责任制”的实施效果，取决于政府的中心工作是“保增长、保稳定”还是“严格执法”，和制度体系是否完备没有必然联系。
可见，试图通过目前的科层化技术治理方式――对各项指标确立目标责任并进行量化考核――达成土地资源利用红线目标，在实施上面临较大阻碍。为有效实现土地资源利用红线目标，应遵循“制度创新”的基本路径，从理念和制度两个层面上予以转变：①在理念层面，应充分认识到单纯技术治理、专家治理的局限性，将土地资源合理利用作为多元主体共同参与的公共议题，由政府和社会力
量共同构成治理网络，实现从技术治理到公共治理的转变；②在制度层面，应改变针对单一问题和单一目标而设立考核指标的制度建构路径，从综合性、整体性的视角出发，确立土地管理的数量红线、质量红线、生态红线，实现土地资源数量、质量、生态三者的有机统一[17]，通过系统性的土地治理制度体系实现红线目标。
5小结与展望
总结前文对实现不同类别生态红线控制目标之制度
体系的分析，可以得到“制度完备”、“制度优化”、“制度创新”三种不同的路径（见表4）。
根据上表，基本能够明确我国生态红线制度体系建设的“路线图”，也体现了中国生态文明制度建设的体系化思维[18]。限于篇幅，本文基于国家强化生态保护的宏观背景，在中观层面上对生态红线制度体系的发展路径进行了分析，在微观层面上还存在未竟的课题，有待后续深入研究，进一步明确“制度完备”、“制度优化”、“制度创新”路径下具体制度的建立、完善与细化。
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对环保的看法篇9
论文摘要：现行的《中华人民共和国环境保护法》存在价值目标的局限、立法理念的偏差、制度体系的失衡、协调机制的缺失、法律保障的不足等问题。但废除该法并非可取之策，因为环境保护基本法具有宣示可持续发展战略、明确“权力-权利”配置原则、建立双重协调的法律机制、构筑权利保障体系之功能。因此，应该修改《中华人民共和国环境保护法》，提升其法律地位，完善法律制度，以使其真正起到基本法的作用。论文关键词：环境保护法基本法可持续发展1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）是根据1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第26条———“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的要求，结合当时环境保护发展的新形势、新情况、新要求，总结了十多年来中国环境保护工作的经验，吸收了国外环境立法的成功做法，在对“试行法”①进行较大幅度修订的基础上重新颁布的。客观地讲，《环境保护法》施行近15年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。但在该法实施过程中，也的确暴露出诸多不足。越来越多的迹象表明：这部法律已经不能满足中国社会经济发展的需要，不能适应可持续发展的要求。现实问题的存在，引发了当前对《环境保护法》何去何从的激烈争论。有人认为，中国需要一部环境保护基本法，因而，应对现行的《环境保护法》及时进行修订完善，以适应形势发展的需要。也有人认为，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，②在单行法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在的理由。因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废止。面对环境基本法的存废之争，人们也有不同态度。有人认为，这仅仅是一部形式意义上的法律文件，有或者没有无关紧要，没有必要劳神费力地去讨论，更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。笔者对这种至少是没有学术责任感的态度不以为然。表面看来，这的确是关于一部形式上的法律文件是否有必要存在的争论，其具体对象特指现行的《环境保护法》，如果止步于此，现在的争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”，不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面，便不难发现：事情绝非形式那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观③的问题。笔者以为，无论中国未来是否存在环境基本法，此番争论都将对中国的环境法以及中国的可持续发展产生巨大影响，将成为实现科学发展观的一个重要而具体的内容。对于如此重大的问题，不能轻率决策，至少应该在广泛征求各方面意见的基础上，通过科学的论证与周密的分析，得出理性的结论，而不能被一些表面的、感性的认识所迷惑。因此，展开对环境基本法存废问题的透彻讨论、集中各方意见不仅是必要的，而且是必需的。一、《环境保护法》的缺陷如前所述，现行的《环境保护法》颁布于1989年。回顾15年前《环境保护法》从试行法到正式法的修订，理由十分充分：“在执行中也发现环保法（试行）有不够完善的地方，有些内容也已不适应当前形势发展的需要：一是环境保护的立法依据发生了变化。④二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认……三是有些内容已不适应当前形势发展的需要……环保法（试行）是试行法，应当在总结经验的基础上，加以修改完善，作为正式法律施行。”⑤该法在修订时，充分考虑了当时国内外成熟的环境保护立法经验，在“协调发展”这一相当先进的立法理念指导下设计了制度体系，体现了当时较高的立法水平，中国的环境保护法及其实践也被世界上誉为“中国式的环境保护道路”，受到国际社会的广泛赞誉。⑥因此，《环境保护法》对于中国环境保护事业的贡献是我们必须承认的客观事实。但是，我们也必须看到，一部法律的生命力与其所依存的“环境”密不可分，在当时诸多限制性条件制约下，《环境保护法》的开放度与适应性都十分有限。在《环境保护法》施行的15年中，国际国内环境立法的“环境”出现了重大变化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法律制度的价值取向上发生了根本性变革，这种变革无疑会动摇《环境保护法》的根基。在国际上，可持续发展作为一种不同于传统“人类中心主义”的新发展观，在“生态人类中心主义”⑦的思维方式下，明确提出了对现行法律进行评估和制定新的符合“可持续发展”要求的法律的要求，⑧这一新的发展观及其要求得到了世界各国的广泛认同与接受。⑨在国内，建设社会主义市场经济体制作为中国未来发展的目标载入《宪法》，“依法治国，建设社会主义法治国家”也成为了《宪法》所确定的治国方略；执政党更是明确提出了与可持续发展旨趣一致的科学发展观，政府也明确宣示要用10年的时间打造“法治政府”，并为此制定了具体的实施方案。⑩可持续发展观、社会主义市场经济体制改革目标、建设法治国家以及科学发展观都是《环境保护法》制定时不可能达到的认识。但这些认识对于中国的今天与未来却是具有决定意义的，它们意味着新的生产方式与生活方式、新的伦理道德、新的世界观与方法论，更意味着新的立法理念、新的立法原则、新的立法模式、新的制度体系。如果我们运用这些新观念、新思维来审视《环境保护法》，不难发现它的差距，笔者将其归结为如下方面：1、价值目标的局限《环境保护法》的制定开始于1983年。该法在第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规定虽然体现了当时已经十分先进的“协调发展”观，但对于可持续发展的认识尚未达到相当高度。“协调发展”与“可持续发展”的差异不仅仅是文字表达上的，实质是不同发展观的体现。1992年联合国环境与发展大会达成可持续发展共识时，《环境保护法》已经颁行近3年。因此，这部法律没有也不可能彻底贯彻“可持续发展”观念，在立法宗旨、原则设定、制度安排方面均未全面体现可持续发展观。2立法理念的偏差由于环境资源的公共产品属性，政府的介入与管理不可避免，《环境保护法》也主要是关于国家环境管理方面的规定，有相当多的规范涉及对政府行政行为的授权。在没有法治政府理念的情况下，《环境保护法》虽然注重了环境管理权力的直接赋予，但无论是环境管理体制的设计还是具体管理权限的划定都十分模糊。该法第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”这一规定看似对中国环境管理体制的明确，但在整部法律中，既找不到权力的界限，也找不到权力行使的程序，更找不到权力冲突的协调原则，没有树立法治政府的理念，更没有体现法治政府有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法治原则。这种对于行政机关的赋权缺乏法治理念的结果是权力冲突的加剧，必然导致各种管理制度落空甚至可能因为公共权力的恶性竞争导致“公众悲剧”。中国近15年来，一方面是环境保护立法的空前繁荣，另一方面却是环境污染与破坏的日益严重。法律的规范功能与作用发挥不足，与缺乏法治理念是有直接关系的。3制度体系的失衡《环境保护法》的立法重点在于设置国家管理制度，具有强烈的政府干预色彩。该法除了第6条直接涉及市场主体的权利[11]以及从第40条[12]和第41条[13]的规定中可以推定市场主体的权利外，其他制度都是对环境行政机关管理权力的设定，甚至连市场主体的程序性权利也几乎没有。这种制度设计方式显然不可能重视市场对环境资源的基础性配置作用，也不可能关注“权力-权利”的平衡和注重社会公共利益与个人利益的平衡。市场主体对于环境资源的不同利益需求及自主选择、自主决定权没有得到应有的尊重，市场主体环境保护的积极性与主动性得不到引导与发挥。“权力-权利”的配置不当不仅导致制度体系的严重失衡，而且制度运行的高成本与低效率在所难免。4、协调机制的缺失环境资源与社会生产和人类生活方式的密切联系决定了其法律调整的特殊性，环境保护必须介入生产与生活的每个领域、每个环节才能实现。因此，环境基本法必须建立与那些已经对社会生产和生活进行调节的相关法律进行协调沟通的机制，具有与相关法律特别是民法、行政法、刑法制度进行对接的功能。《环境保护法》虽然在“法律责任”一章中对有关行政责任、民事责任、刑事责任的法律适用进行了规定，但其规定并不完整与明确，有些条文十分模糊，令人费解。[14]这种现象反映出《环境保护法》没有注重环境保护与相关法律的协调问题，没有建立环境保护与资源开发、生产、消费有关的各种社会关系的统一调整机制的现状。在环境法实践中，也正是因为环境管理制度与基础法如民法、行政法、刑法制度缺乏应有的协调机制，致使存在的大量矛盾与冲突无法得到解决，最终导致环境法制度难以实施。5、法律保障的不足环境法是二次调整法，有相当部分属于特别法的内容，这些不同于传统法律规范的内容应该包括两个方面：一是特别权利的赋予，二是对特别权利的专门救济程序。但是，《环境保护法》没有完善的环境权利体系，没有明确的环境法律责任制度，更没有完善的权利救济途径。就现有规定来看，在法律责任一章中，除了对管理相对人的行政责任规定较为明确外，[15]行政主体的行政责任表述为模糊的“行政处分”，[16]有关民事责任和刑事责任的规定十分简单，[17]程序性规定也不清楚。[18]正是由于缺乏完善的实体和程序制度，环境违法行为的法律后果不明，法律救济途径不畅，环境诉讼立案难、审理难在所难免。权利救济的困难，使环境法的功能与作用发挥大打折扣。这些不足从历史的角度看也许是必然会存在的，但它们在现实面前必须成为“历史”。二、环境基本法不可替代主张废除《环境保护法》的观点认为，现在已对环境保护的有关单行法律进行了较大修改并吸收了国外的一些先进制度，如果将单行法修改好，环境基本法就没有存在的必要了。笔者认为，这种观点是对环境基本法的地位与功能认识不足、没有厘清基本法与单行法的关系而造成的误解。 从理论上看，环境基本法是一个国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件，它与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同。学者认为，环境基本法是“保护环境的国家基本章程”。如美国《国家环境政策法》，它在美国环境法体系中的地位主要是由其性质和作用决定的。就其性质而言，它是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律，它对一切联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任，以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散的局面。就其作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面的利益和目标创造了内部和外部的条件。由于《国家环境政策法》的特殊性质和作用，同其他的环境法律相比，它在美国环境法体系中显然处于更高的位置。[19]可以说，环境基本法是在人类面临严重的环境问题而重新审视人类与环境的关系并选择新的生产方式和生活方式的产物。它虽然仅仅只是一个法律文件，但具有划时代的意义。从环境法实践看，许多国家走过了“从单行法到基本法”的道路，基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训中得出的结论。环境问题早已存在，不少国家试图通过颁行单行法律法规以解决问题，但由于始终未将环境问题的解决与人类的生产方式、生活方式或发展模式联系起来，没有重视环境资源的整体性、生态性、开放性特征，单行法的作用十分有限。直到20世纪60年代人类环境问题的大讨论，随着《人类环境宣言》的出台，才使人们真正认识环境与发展、环境与资源、环境与人口的关系，认识到需要有统一的发展目标和发展战略，需要有统一的法律。对环境问题认识的质的飞跃导致了环境基本法的出现。1972年前后世界各国掀起了制定环境基本法的第一个高潮，大多数国家的环境基本法是在这一时期出台的。1992年，联合国环境与发展大会的召开，《地球宣言》将可持续发展作为全球环境保护的根本目标，继《人类环境宣言》以后又一次使人类对环境问题的认识产生了新的飞跃，环境与发展成为迈向21世纪的人类面临的最大障碍。在这一挑战面前，各国纷纷对环境保护基本法进行了检讨。一些过去没有环境保护基本法的国家迅速制定并颁行了环境保护基本法，如泰国以及拉丁美洲诸国；一些已经制定有环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了修订或重新制定新的基本法，如日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》，完成了环境保护以公害治理为主到全面保护环境的过程。1992年以来，世界各国颁行环境基本法的热潮方兴未艾，在欧洲甚至出现了像《欧盟环境保护法》这样的国际性区域的环境基本法。由此不难看出，环境基本法是人类正确认识自然、重新检讨人类传统生活方式、规范人类活动对环境影响的产物，也是由于环境问题的严重所形成的不同于一般社会关系的环境社会关系客观上需要有统一的法律调整的结果。环境保护基本法是确立环境法的基本原则与制度、建立环境法律秩序的重要保障，其地位是单行法所无法取代的。环境保护基本法的独特功能体现在：1宣示可持续发展战略可持续发展作为21世纪发展的主题，包括生态、经济、社会三个方面及其丰富的内容。生态的可持续是经济、社会可持续的前提。国家必须有生态可持续发展的全面制度安排，并且将这种制度安排上升为国家意志。环境基本法正是这样一部将可持续发展战略进行宣示并进行全面的制度安排的法律文件。将可持续发展作为国家发展战略以法律的形式加以明确是环境基本法的最重要功能，也是世界各国的通行做法。2明确“权力—权利”配置原则环境保护是国家提供的重要公共物品，国家的环境管理权在现代国家必须由法律赋予，环境基本法可以全面规定国家的环境管理责任和公民的环境权利。环境管理是国家或政府公共事务管理的重要内容，宣告国家的环境管理职能不可能由单行法来完成。与之相对应，公民的环境权利也是完整、系统的权利，也应该有基本法对其进行概括性规定。3建立双重协调的法律机制环境保护是对传统资源配置与使用方式的限制，是对法律只重视人的社会性忽视人的自然性、将经济伦理作为法律的合法性基础的反思与批判。环境法则要以新的生态伦理为基础，重视人的社会、生物双重属性，实现人-自然-人的双重协调。因此，环境法的一个重要职能就是实现与传统法律的沟通与协调，只有环境基本法才能确定环境法与民法、刑法、行政法等其他基本法的关系的原则，为具体立法的制度协调与衔接确立基本规则。环境法作为二次调整法，必须与基础法相互协调与配合才能真正发挥作用，而进行协调与配合则必须确立相应的准则，这一功能是单行法所无法胜任的。4构筑权利保障体系环境法在与传统法律进行沟通与协调的过程中，必然要为主体设定新的权利和义务，并且要为这些新的权利提供保障。而只有环境基本法才能确定环境保护的特别实体法与程序法制度，环境法的特殊性要求必须有专门的实体法与程序法制度，并且这些制度应该能够普遍适用于各种环境要素或者环境区域的保护。如果没有基本法，单行法之间既可能出现大量重复，也可能会因为起草者的差别而出现剧烈冲突。三、中国需要完善的环境基本法中国的可持续发展需要环境基本法，但是现行的《环境保护法》并不足以胜任。该法无论在形式上还是内容上都没有达到基本法的要求：从立法的效力等级上看，《环境保护法》是由全国人大常委会通过的普通法，与单行法处于同一效力等级，并不具备基本法的形式地位；从内容上看，《环境保护法》的诸多欠缺使其无法达致基本法的境界。由此，笔者建议尽快启动《环境保护法》的修订程序，从内容上加以完善，从效力等级上加以提升，以适应时展的要求。1提升法律地位一部法律文件的地位是指该法在一国法律体系中所处的位置。具体而言，环境基本法的地位应包括两方面的内容：其一是该环境基本法在其国家立法体系中与其他法律文件相比较而言所处的位置，其二是环境基本法在某国环境法体系中所处的位置。而这两方面又是相互联系的。由于各国立法体制的不同，基本法与普通法的划分标准也不统一。在我国，基本法与普通法的划分标准是立法机关的立法权限，即全国人大制定的法律为基本法，全国人大常委会制定的法律为普通法。据此，现行《环境保护法》的地位十分尴尬。从形式上看，《环境保护法》与《水法》、《水污染防治法》等有关环境保护的单行法都是由全国人大常委会颁布的，它们应属于同一等级的法律，而与《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》是普通法与基本法的关系，其地位不可能同日而语；从内容上看，《环境保护法》与《水法》、《水污染防治法》等单行法显然是一般与特殊的关系，它处于环境法体系的最高位置。《环境保护法》的尴尬地位是对可持续发展的丰富内涵与实质没有正确把握的体现，也是对环境基本法地位认识不足的表现。这种局面导致了环境基本法的地位偏低、与其他基本法沟通协调困难、对环境保护单行法指导不力等弊端。因此，必须提升《环境保护法》的法律地位，使其成为真正的“基本法”。2完善法律制度针对《环境保护法》存在的不足，笔者以为，应从如下方面进行制度完善：（1）明确宣示可持续发展战略，将实施可持续发展作为环境基本法的立法宗旨，确立可持续发展的法律地位。&bsp;按照法治政府建设的原则，确立处理环境保护中的政府与市场、公权与私权、国家与社会关系的原则，明确国家环境管理权力与公民环境权利的配置方式。（3）确立国家环境管理的基本体制，打破行政区划，按照生态规律设置生态区域管理为主的新型管理体制。规定环境管理的权力分配、协调、运行、监督的基本规则。（4）确立公民环境权，规定环境权与民事权利、行政权力的关系与协调原则。（5）完善环境责任制度，明确规定责任的构成要件与法律后果，规定环境法律责任的社会性、公益性判断标准。（6）建立专门的环境程序制度，根据环境权运行的特殊性，确立环境司法救济以及其他救济的方式与程序。（7）完善《环境保护法》的监督管理制度，根据风险预防、代际公平、全过程控制、公众参与等可持续发展的基本要求，重新构建环境管理的基本制度。在充分认识市场规律与环境保护关系的基础上，引进市场化的管理手段与措施。注释：①即1979年第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。为与后来通过的《环境保护法》相区别，一般将其简称为“试行法”。②到目前为止，除了2000年以后颁布的环境保护单行法没有进行修订以外，大多数法律都已经进行或正在进行修订、或者已列入修订计划。有的单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都进行过两次修订。③从现有的对科学发展观的表述看，“可持续”是科学发展观的重要内容或者基本要求之一。笔者认为，科学发展观是对“可持续发展观”的一种政治表达，其基本内涵与价值目标与可持续发展是一致的。因此，无论从哪个角度看，科学发展观与可持续发展都具有相当的一致性，可以成为环境法的认识论基础。④即《环境保护法（试行）》是依据1978年《宪法》第11条“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的规定制定的。1982年《宪法》对此作了修改，新《宪法》总则第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”由于《宪法》的修改，使《环境保护法》的立法依据发生了变化。⑤曲格平：《关于〈中华人民共和国环境保护法（修改草案）〉的说明》（1989年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上）。⑥当时的中国政府总理和国家环境保护局局长都获得了联合国环境规划署授予的最高荣誉称号，是当时包括环境立法在内的环境保护事业处于世界先进地位的标志之一。>⑦“生态人类中心主义”是对“人类中心主义”的新发展，其在对传统的“人类中心主义”藐视自然、征服自然，将人与自然直接对立的观念进行反思与批判的基础上，强调自然对于人类的价值，要求建立“人-自然-人”的双重和谐关系。但是，它并没有脱离“以人为本”的根本宗旨，依然将自然作为人的认识对象和实现人类发展的手段，与“生态中心主义”存在着本质区别。因此，笔者将这种观念归结为“生态人类中心主义”，既区别于传统的“人类中心主义”，又区别于“生态中心主义”，并认为“可持续发展”体现了最典型的“生态人类中心主义”。⑧联合国大会为实施可持续发展而通过的《21世纪议程》提出，为了实现可持续发展，“必须发展和执行综合的、可实施的、有效的并且是建立在周全的社会、生态、经济和科学原则基础上的法律和法规。”⑨其认同的程度可以从1992年联合国“环境与发展大会”通过的各项文件及其以后有关可持续发展的国际会议上所通过的各种文件所获得的极高的赞成率上得到最明显的证明。⑩这是指2011年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》。[11]第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检察和控告。”其实，即使是这一条，十分明显地是从市场主体的义务着眼的，立法意图是否真的是赋予市场主体权利令人怀疑。[12]第40条：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”[13]第41条：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。”[14]这一章无论是行政责任还是民事责任的规定，都有与《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）不一致之处。虽然有“特别法优于普通法”的法律适用原则，这一原则在有些情形下没有疑问地可以适用，如提起行政诉讼的时效问题，但如果这种冲突是根本性的，如《环境保护法》第41条第1款与《民法通则》第124条规定的是两种不同的归责原则，问题似乎并不那么简单。[15]参见《环境保护法》第35-39条。[16]参见《环境保护法》第45条：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”[17]参见《环境保护法》第41条、第43条、第45条。[18]参见《环境保护法》第40-42条。[19]参见王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第243页。吕忠梅
对环保的看法篇10
近期，第十二届全国人大常委会第二十二次会议对《环境保护税法（草案）》（以下简称《环保税法（草案）》）进行了首次审议，草案提出在中国开征环境保护税。《中国经济报告》记者日前就《环保税法（草案）》的相关问题专访了北京大学法学院教授刘剑文。
环保税法的亮点与立法宗旨
中国经济报告：2016年8月29日，《环保税法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，你认为其最大的亮点是什么？
刘剑文：《环保税法（草案）》经过了两次公开征求意见。2015年，国务院法制办对其第一次公开征求意见，这次是全国人大常委会对其公开征求意见。与上次相比，这次的《环保税法（草案）》有很大进步。最大亮点在于明确规定了税收立法的权属，这涉及到在税收法律原则的落实过程中，人大、政府和纳税人三者之间的关系。
目前，中国共有18个税种。由于中国各地方的社会发展状况差异较大，所以所有税种都由全国人大和全国人大常委会立法是不现实的。在我看来，在坚持中央立法的前提下应当赋予地方一些自。在8月29日的《环保税法（草案）》中，规定了一个浮动税率，地方可以在中央规定的范围内，确定符合本地区实际的税率，这体现了地区的差异性，赋予了地方一定的自。
中国经济报告：环保税法的立法宗旨是什么？应该如何设计税制以实现其立法宗旨？
刘剑文：环保税法的立法宗旨包括两个方面：第一，要保护和改善环境，减少污染物的排放，推进生态文明建设。第二，要保护纳税人的权利，维护社会的公共利益。由于税收是要素法定，它的基本要素包括纳税人、征税对象、税率、计税依据、税收优惠和法律责任等。征收环保税要基于社会的公共利益来考虑。我认为在环保税法中可以专门设置有关纳税人和征收对象的章节。
在设计环保税制时应考虑税负问题。在我看来，不是所有的税种改革都是以缓解税负为目标。由于环境保护税很特殊，所以污染和纳税应呈正比关系，且应当遵循谁污染谁纳税、污染多纳税多的原则，而不能只强调改革是以减轻税负为目标，这对环保税并不合适。
环保税法中人大、政府和纳税人之间的关系
中国经济报告：环保税法涉及人大、政府和纳税人之间的关系问题，应当如何处理？
刘剑文：环保税法的制定应当处理好人大、政府和纳税人之间的关系。三者之间的关系应该是：人大是法律和规则的制定者，政府是规则的执行者，纳税人是规则的遵守者。这是国家治理现代化和法治现代化的需要。虽然在短期内政府有一定的优势，因为政府有税务、财政、海关等部门专门从事税务工作。但是，因为中国人大和政府的根本利益是一致的，它们是国家治理的两个支柱，因此，不能把两者对立起来，而是要协调两者之间的关系，充分调动它们的积极性，使它们各负其责、各行其能。具体包括两条路径：1.政府提出制定和修改一个法案的方案，但必须报人大批准。2.法案由人大牵头，政府能够参与，但是最终决定权属于人大。因此，我们应该推动人大的能力建设，最终让它在国家治理中发挥应有的作用。
税收法定涉及对国务院税收立法权的限制。《环保税法（草案）》第12条规定了环境保护税的减免优惠，共有5项减免优惠，前4项是法定的，第5项是国务院根据情况可以给予减免优惠。从中可以看出，《环保税法（草案）》对国务院的权力作出了很大限制。因此，未来立法要更多地考虑民主性、科学性和可操作性。
《环保税法（草案）》中关于授权立法方面还存在不足。第一，《环保税法（草案）》第22条规定“纳税人从事海洋工程向中华人民共和国管辖海域排放应税大气污染物、水污染物或者固体废物，申报缴纳环境保护税的具体办法，由国务院税务主管部门会同国务院海洋主管部门规定。”这种授权立法的层次过低，建议对海洋污染物作出法律规定，应当具有较高的授权立法层次和严格的授权立法程序。第二，《环保税法（草案）》第12条第5项规定了国务院批准免税的5种情形，我认为应该对这个授权作出一定限制，限制包括国务院批准免税的其他情形是为了应对突发的环保事件，且应该加强对这方面的立法监督，并报全国人大批准和备案。
环保税法的影响与意义
中国经济报告：中国以前实行的排污费制度有哪些不足？《环保税法（草案）》首次审议对中央、地方、企业和个人有什么影响？
刘剑文：中国以前实行的排污费制度有两个方面的不足。1.随意性大，导致不缴费或少缴费。2.地方和部门的干预相对较多。
《环保税法（草案）》遵循税负平移原则，这是考虑到人们对新制度需要一个认同过程，防止阻力太大。目前，在中国经济发展下行背景下，如果对企业征收过重的环保税，企业的压力将会更大。事实上，法律是对现实经济利益的调整，因此，法律要符合经济发展阶段和企业发展现状。
环保税是地方税，应当归地方财政所有并支配使用。然而，事实上，仅靠环保税来保护环境是远远不够的。2015年，全国环保税收仅为173亿元人民币，但是1年的环境治理费就要几千亿，甚至是上万亿，所以需要一般的财政转移支付。对于国家而言，环保税是依法治国和落实税收法定原则的体现。对于企业来说，污染企业是环保税的纳税人，谁给社会造成损失谁就要纳税，谁造成更多污染谁就要缴纳更多的税。对于个人来说，个体工商户有可能成为环保税的纳税人，但是对大多数个人而言，环保税法有利于人们环保意识的树立，从而有利于推动生态文明建设。
通过征收环保税，有利于中国去产能调结构政策的实施。我认为税率的设置应在现行排污收费基础上适当提高，以促进重污染企业转型，倒逼企业技术改革与创新。因此，钢铁、煤炭等企业会受到一定影响。环保税的税率应该实行差别化。比如，对一些绿色低碳企业和积极研发节能减排技术、开展技术升级改造的企业，要给予一定的税收优惠，对排放超标的企业则适用较高的税率，让环保税真正起到惩恶扬善的作用。总之，排污费向环境税转轨过程中，不宜提高太多，要考虑企业的承受能力，与现行排污费基本持平，也可在现行排污费基础上略微增加。
中国经济报告：环保税法正式走上立法程序有什么重要意义？
刘剑文：第一，环保税立法落实了税收法定原则。税收法定原则包括两个方面：1.税收的要素法定。2.强调税务机关征税程序的合法性。环保税法体现了在立法过程中须更好地尊重民意民情，税收法定原则的实质是要公民同意。人大是国家的民意机关，应该更好地代表人民。按照宪法和立法法的规定，税收立法权属于全国人大和全国人大常委会，而国务院没有税收立法权。
环保税法是中国落实税收法定原则和立法法修正以后的第一部税种立法，其制定过程将成为未来整个税种立法的范本。尤其是在处理全国人大、全国人大常委会和国务院的关系，处理全国人大与地方人大、地方政府的关系问题上，应该成为未来十几个税种立法的标杆。
第二，将环保税立法权授予人大是历史性进步。在《环保税法（草案）》第6条第2款和第9条中明确规定，有关适用税额的授权立法应当由地方人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。可以看出，有关环保税收的立法权不是授予政府，而是授予人大，由地方政府提出方案，并报地方人大或同级人大常委会决定，这体现了税收立法的本质，有利于推动中国民主政治建设。在推进依法治国和规范、限制政府权力过程中，可以把税收立法作为一个突破口。
税务与环保部门如何协调
中国经济报告：排污费以前是由环保部门征收，现改为税务部门征收环保税。你认为，应当如何明晰税务和环保部门各自的法律责任？实行怎样的征管机制？
刘剑文：在环保税法征求意见稿中，采取了“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式。我认为《环保税法（草案）》第14、第15条还应该增加细化的、操作性更强的规定，应当出台实施细则，进一步细化税务部门、环保部门的权责。
环境保护税技术性很强，它不同于税务部门以往征收的其他税种，税务部门要借助环保部门的技术手段来对环境污染进行鉴定。因此，环保税征收采用了税务机关征收、环保部门协同的模式。在两部门协同合作的征管模式下，要解决的关键问题是明确各部门应承担的法律责任。环境保护税法应明确纳税人、税务机关和环保部门的各项权利、义务。特别是当出现纳税争议时，纳税人该向哪个部门寻求有效的法律救济，以及税务机关与环保部门分别应承担怎样的法律责任，急需明确。
有关环保税法的争议
中国经济报告：在《环保税法（草案）》中，碳污染、光污染没有被纳入征税范围是出于什么原因？你认为，碳税、光税是否应该入法？
刘剑文：在立法过程中，这两类污染是否要纳入是很有争议的。
关于前者。首先，是否认定二氧化碳是污染物。其次，对作为发展中国家的中国来说，如果把二氧化碳认定为污染物，其对外贸易和对外投资将会受到很大影响，这对于目前的中国发展而言是很不利的。我赞同把二氧化碳作为污染物纳入环境保护税法的范围，但现在的时机并不成熟，以后纳入更合适。目前，全球大约有十几个国家将二氧化碳排放纳入征税范围，多数国家包括一些发达国家，都没有对二氧化碳排放征税。中国现阶段还处在工业化过程中，二氧化碳排放难以避免，这也是需要付出的发展代价。总之，从长远来看，二氧化碳排放应该征税，但何时征还是要根据国情需要作出考量。
光污染征税此次未被纳入，也是基于同样的考量。
中国经济报告：你如何看待《环保税法（草案）》对机动车、船舶和航空器等流动污染源，以及农业生产排放的应税污染物免税的规定？
刘剑文：车船税、车辆购置税和环保税是不同的税种，如果把机动车排放纳入征税范围，几个税种之间是否存在重复征税，这需要仔细核算。不论是现行排污费还是拟征的环保税，纳税主体都是企事业单位和其他生产经营者，自然人并不是纳税主体。税法如何制定、怎样征收，要考虑国情、社会承受能力等多方面因素。机动车污染排放该不该免税这个问题就涉及社会承受能力，到底该不该征，最好的解决办法还是发起广泛讨论，听取不同群体的声音。