基本农田保护条例实施细则篇1
第二条 本细则适用于四川省行政区域内基本农田保护区的划定、保护和监督管理。
第三条 县级以上人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，并列入政府目标管理。
县级以上人民政府土地管理部门和同级农业行政主管部门按照国务院《基本农田保护条例》和本细则的规定以及本级人民政府规定的职责，负责本行政区域内基本农田的保护管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。
第四条 编制基本农田保护区规划应当根据基本农田的地理位置、自然条件，以土地利用总体规划和农业资源调查区划为依据，并与城市规划、村镇建设规划相协调。
第五条 省土地管理部门和省农业行政主管部门会同其他有关部门根据国务院基本农田保护规划，编制全省基本农田保护区规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。
县级以上人民政府土地管理部门和同级农业行政主管部门会同其他有关行政主管部门根据上一级人民政府的基本农田保护区规划，编制本行政区域内的基本农田保护区规划，经本级人民政府审查同意后，报上一级人民政府批准。
乡（镇）人民政府应当根据县级人民政府的基本农田保护区规划编制本行政区域内的基本农田保护区规划，报县级人民政府批准。
第六条 全省基本农田保护面积不得低于1994年耕地面积的80％。
省人民政府根据全省实际，确定基本农田的布局安排，并向市（州）人民政府和地区行政公署下达基本农田保护的数量指标；市（州）人民政府或地区行政公署逐级下达到县（市、区）和乡（镇）人民政府，并落实到村社。
第七条 下列耕地原则上应当划入基本农田保护区：
（一）国务院有关行政主管部门和县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油和名、优、特、新农产品生产基地；
（二）平原和丘陵一、二台土的水田和旱地；
（三）大、中城市蔬菜基地；
（四）农业科研、教学和良种繁育基地。
第八条 基本农田保护区的基本农田按两级划分：
（一）高产、稳产农田，有良好水利与水土保持设施的耕地，经过治理改造和正在按计划实施治理改造的中低产田，以及长期不得占用的耕地，划为一级基本农田；
（二）生产条件较好、产量较高、规划期内不得占用的耕地，划为二级基本农田。
第九条 基本农田保护区的划区定界工作，以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
基本农田保护区划定后，由市（州）人民政府、地区行政公署或其委托的有关行政主管部门组织验收。验收结果报省土地管理部门和省农业行政主管部门备案。
第十条 基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或占用。国家和省能源、交通、水利等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田保护区内耕地的，必须依照土地管理法律、法规规定的审批程序和审批权限向县级以上人民政府土地管理部门提出申请，经同级农业行政主管部门签署意见后，报县级以上人民政府批准，发给《基本农田占用许可证》。
第十一条 占用基本农田按下列规定审批：
（一）占用二级基本农田3亩以下（“以下”含本数，下同）的，由县级人民政府批准；
（二）占用二级基本农田3亩以上10亩以下的，由市（州）人民政府或地区行政公署批准（其中，成都市和重庆市人民政府可以审批占用3亩以上20亩以下的二级基本农田）；
（三）占用二级基本农田10亩以上（成都市和重庆市占用20亩以上）1000亩以下、一级基本农田500亩以下的，由省人民政府批准；
（四）占用二级基本农田1000亩以上、一级基本农田500亩以上的，由国务院批准。
第十二条 非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照土地管理法律、法规的规定进行补偿、安置外，由用地单位或个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦不符合规定的，依照下列标准缴纳或者补足占用基本农田保护区耕地造地费（以下简称耕地造地费）：
（一）一级基本农田每亩按征地费（包括土地补偿费、青苗和附着物补偿费、安置补偿费，下同）的2倍计算；
（二）二级基本农田每亩按征地费的1倍计算。
第十三条 小型水利工程、人畜饮水工程等直接为农业服务的工程项目，以及占用基本农田保护区内的菜地，已按国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金的，免缴耕地造地费。以国家投资为主兴建的能源、交通、通讯、水利、国防军工等大中型建设项目，经国务院批准，可以免缴耕地造地费。
第十四条 耕地造地费由批准用地的县级以上人民政府土地管理部门负责收取。对收取的费用，按省、市（地、州）各20％，县（市、区）60％的比例分配，并交当地财政专项储存，专项用于基本农田的开垦、建设和中低产田的改造，以及基本农田的划定和保护管理工作。耕地造地费由土地管理部门和农业行政主管部门各按50％的比例安排使用。
耕地造地费的具体收取、使用和管理办法，由省土地管理部门和农业行政主管部门会同省财政、物价行政主管部门另行规定。
第十五条 县级人民政府应当根据省制定的基本农田地力分等定级标准和当地实际情况，制定当地的地力分等定级办法，由其农业行政主管部门会同土地管理部门组织实施，对基本农田保护区内耕地地力分等定级，并建立档案。
第十六条 鼓励农业生产者对其经营的基本农田增施有机肥，保持和培肥地力。在土地承包期间，地力升级的，由集体经济组织给予奖励；地力降级的，由经营者予以赔偿。
第十七条 在使用、保护和管理基本农田中，有下列情形之一的，由县级以上人民政府土地管理部门、农业行政主管部门给予表彰奖励：
（一）合理利用耕地成绩显著的；
（二）对开发土地资源，保护耕地有重大贡献的；
（三）积极检举揭发乱占滥用耕地、破坏耕地行为的。
第十八条 违反本细则规定，由土地管理部门或农业行政主管部门依照土地管理法律、法规和国务院《基本农田保护条例》的规定处理。
基本农田保护条例实施细则篇2
第二条条例所称建房，包括建设建筑物和构筑物。
农田水利占用耕地的,不征收耕地占用税。
第三条占用园地建房或者从事非农业建设的，视同占用耕地征收耕地占用税。
第四条经申请批准占用耕地的，纳税人为农用地转用审批文件中标明的建设用地人；农用地转用审批文件中未标明建设用地人的，纳税人为用地申请人。
未经批准占用耕地的，纳税人为实际用地人。
第五条条例第四条所称实际占用的耕地面积，包括经批准占用的耕地面积和未经批准占用的耕地面积。
第六条各省、自治区、直辖市耕地占用税的平均税额，按照本细则所附的《各省、自治区、直辖市耕地占用税平均税额表》执行。
县级行政区域的适用税额，按照条例、本细则和各省、自治区、直辖市人民政府的规定执行。
第七条条例第七条所称基本农田，是指依据《基本农田保护条例》划定的基本农田保护区范围内的耕地。
第八条条例第八条规定免税的军事设施，具体范围包括：
（一）地上、地下的军事指挥、作战工程；
（二）军用机场、港口、码头；
（三）营区、训练场、试验场；
（四）军用洞库、仓库；
（五）军用通信、侦察、导航、观测台站和测量、导航、助航标志；
（六）军用公路、铁路专用线，军用通讯、输电线路，军用输油、输水管道；
（七）其他直接用于军事用途的设施。
第九条条例第八条规定免税的学校，具体范围包括县级以上人民政府教育行政部门批准成立的大学、中学、小学、学历性职业教育学校以及特殊教育学校。
学校内经营性场所和教职工住房占用耕地的，按照当地适用税额缴纳耕地占用税。
第十条条例第八条规定免税的幼儿园，具体范围限于县级以上人民政府教育行政部门登记注册或者备案的幼儿园内专门用于幼儿保育、教育的场所。
第十一条条例第八条规定免税的养老院，具体范围限于经批准设立的养老院内专门为老年人提供生活照顾的场所。
第十二条条例第八条规定免税的医院，具体范围限于县级以上人民政府卫生行政部门批准设立的医院内专门用于提供医护服务的场所及其配套设施。
医院内职工住房占用耕地的，按照当地适用税额缴纳耕地占用税。
第十三条条例第九条规定减税的铁路线路，具体范围限于铁路路基、桥梁、涵洞、隧道及其按照规定两侧留地。
专用铁路和铁路专用线占用耕地的，按照当地适用税额缴纳耕地占用税。
第十四条条例第九条规定减税的公路线路，具体范围限于经批准建设的国道、省道、县道、乡道和属于农村公路的村道的主体工程以及两侧边沟或者截水沟。
专用公路和城区内机动车道占用耕地的，按照当地适用税额缴纳耕地占用税。
第十五条条例第九条规定减税的飞机场跑道、停机坪，具体范围限于经批准建设的民用机场专门用于民用航空器起降、滑行、停放的场所。
第十六条条例第九条规定减税的港口，具体范围限于经批准建设的港口内供船舶进出、停靠以及旅客上下、货物装卸的场所。
第十七条条例第九条规定减税的航道，具体范围限于在江、河、湖泊、港湾等水域内供船舶安全航行的通道。
第十八条条例第十条规定减税的农村居民占用耕地新建住宅，是指农村居民经批准在户口所在地按照规定标准占用耕地建设自用住宅。
农村居民经批准搬迁，原宅基地恢复耕种，凡新建住宅占用耕地不超过原宅基地面积的，不征收耕地占用税；超过原宅基地面积的，对超过部分按照当地适用税额减半征收耕地占用税。
第十九条条例第十条所称农村烈士家属，包括农村烈士的父母、配偶和子女。
第二十条条例第十条所称革命老根据地、少数民族聚居地区和边远贫困山区生活困难的农村居民，其标准按照各省、自治区、直辖市人民政府有关规定执行。
第二十一条根据条例第十一条的规定，纳税人改变占地用途，不再属于免税或减税情形的，应自改变用途之日起30日内按改变用途的实际占用耕地面积和当地适用税额补缴税款。
第二十二条条例第十三条所称临时占用耕地，是指纳税人因建设项目施工、地质勘查等需要，在一般不超过2年内临时使用耕地并且没有修建永久性建筑物的行为。
第二十三条因污染、取土、采矿塌陷等损毁耕地的，比照条例第十三条规定的临时占用耕地的情况，由造成损毁的单位或者个人缴纳耕地占用税。超过2年未恢复耕地原状的，已征税款不予退还。
第二十四条条例第十四条所称林地，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林地、迹地、苗圃等，不包括居民点内部的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木用地，以及河流、沟渠的护堤林用地。
第二十五条条例第十四条所称牧草地，包括天然牧草地、人工牧草地。
第二十六条条例第十四条所称农田水利用地，包括农田排灌沟渠及相应附属设施用地。
第二十七条条例第十四条所称养殖水面，包括人工开挖或者天然形成的用于水产养殖的河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面及相应附属设施用地。
第二十八条条例第十四条所称渔业水域滩涂，包括专门用于种植或者养殖水生动植物的海水潮浸地带和滩地。
第二十九条占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的，适用税额可以适当低于当地占用耕地的适用税额，具体适用税额按照各省、自治区、直辖市人民政府的规定执行。
第三十条条例第十四条所称直接为农业生产服务的生产设施，是指直接为农业生产服务而建设的建筑物和构筑物。具体包括：储存农用机具和种子、苗木、木材等农业产品的仓储设施；培育、生产种子、种苗的设施；畜禽养殖设施；木材集材道、运材道；农业科研、试验、示范基地；野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；专为农业生产服务的灌溉排水、供水、供电、供热、供气、通讯基础设施；农业生产者从事农业生产必需的食宿和管理设施；其他直接为农业生产服务的生产设施。
第三十一条经批准占用耕地的，耕地占用税纳税义务发生时间为纳税人收到土地管理部门办理占用农用地手续通知的当天。
未经批准占用耕地的，耕地占用税纳税义务发生时间为纳税人实际占用耕地的当天。
第三十二条纳税人占用耕地或其他农用地，应当在耕地或其他农用地所在地申报纳税。
基本农田保护条例实施细则篇3
【英文关键词】Soilpollution;Hazard;preventionandcure
【正文】
一、我国土壤污染现状及危害
(一)我国土壤污染现状土壤污染大致可分为:重金属污染、农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等多种类型。据报道,目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近12000万公顷,约占总耕地面积的1/5;其中工业'三废'污染耕地1000万公顷,污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。污水灌溉等废弃物对农田已造成大面积的土壤污染。如沈阳张士灌区用污水灌溉20多年后,污染耕地2500多公顷,造成了严重的镉污染,稻田含镉5-7mg/kg.天津近郊因污水灌溉导致2.3万公顷农田受到污染物。广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700公顷,因施用含污染物的底泥造成1333公顷的土壤被污染,污染面积占郊区耕地面积的46%.80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明,大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面,全国有1300-1600万公顷耕地受到农药的污染。除耕地污染之外,我国的工矿区、城市也还存在土壤(或土地)污染问题。
(二)土壤污染的危害1.土壤污染导致严重的直接经济损失对于各种土壤污染造成的经济损失,目前尚缺乏系统的调查资料。仅以土壤重金属污染为例,全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万t,另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万t,合计经济损失至少200亿元。对于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失,目前尚难以估计。2.土壤污染导致食物品质不断下降我国大多数城市近郊土壤都受到了不同程度的污染,有许多地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标或接近临界值。3.土壤污染危害人体健康土壤污染会使污染物在植(作)物体中积累,并通过食物链富集到人体和动物体中,危害人畜健康,引发癌症和其他疾病等。4.土壤污染导致其他环境问题土地受到污染后,含重金属浓度较高的污染表土容易在风力和水力的作用下分别进入到大气和水体中,导致大气污染、地表水污染、地下水污染和生态系统退化等其他生态问题。
二、土壤污染的特点土壤污染具有明显的隐蔽性、滞后性、累积性和不可逆转性等特点,土壤一旦受到污染,则需要很长的治理周期和较高的投资成本,造成的危害也比其他污染更难消除。土地污染具有隐蔽性和滞后性。它往往要通过对土壤样品化验和农作物的残留检测,其严重后果仅能通过食物给动物和人类健康造成危害,因而不易被人们察觉;因此,从产生污染到出现问题通常会滞后很长的时间。土壤污染具有累积性,污染物质在土壤中不容易迁移、扩散和稀释,因此容易在土壤中不断积累而超标。土壤污染具有不可逆转性,重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程,许多有机化学物质的污染也需要较长的时间才能降解;土壤污染很难治理,积累在污染土壤中的难降解污染物很难靠稀释作用和自净化作用来消除。因此,治理污染土壤通常成本较高、治理周期较长。
三、我国现行土壤污染防治的法律规定及其存在的问题目前,我国涉及土壤保护的法律法规主要有《中华人民共和国环境保护法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《水土保持法》《土地复垦条例》《基本农田保护法》《农药安全使用标准》《农用污泥中污染物控制标准》《农田灌溉水质标准》及大气、水、固体废弃物污染防治法等。另外,为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》,防止土壤污染,保护生态环境,我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》(GB15618—1995)。尽管相关的法律法规不少,但大多针对经济利用、土地管理和利用、土地规划及土地权属问题方面,对土壤污染防治的规定分散而不系统,缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款我国现有的土壤保护法律法规存在的问题主要有:
(一)《环境保护法》《环境保护法》罗列的污染种类的滞后性,该法第20条规定:“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素。”该法于1989年颁布,但是对于所处的社会发展状况而言,以上的罗列已经基本概括了所可能发生的污染种类,而这不发放置今日,就存在着些许的滞后性,无法穷尽污染种类,致使污染发生之时,无追究污染着责任的法律依据,其应当包括有放射性物质和化学物质的污染、乱堆放生产废物和消费废物,以及包括生物性污染在内的污染及其他可能造成土地退化的不良(有害)影响;
(二)《土地管理法》1.调整对象的局限性《土地管理法》的制定目的是为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地。对于防治土壤污染,该法也作了原则性的规定,即在第35规定各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。这条规定是在《土地管理法》第4章,耕地保护当中提出的,而并非在总则当中对此问题加以表述,这就导致了这部法在调整土壤污染问题时,调整对象存在着明显的局限性;2.土壤污染防治意识的缺乏性该法第43条规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民字体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。该法第36条规定:非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。可以看出的是,该法对于基本农田的用途有着严格的规定,对于其他耕地的利用范围则放宽限制,而兴建乡镇企业则又放宽了农用地转化为建设用地的条件,而乡镇企业产生排放的“三废”物质,则是导致农村土壤污染的最大元凶,而对于乡镇企业和基本农田土地布局和使用规划的缺失,又是导致乡镇企业在一定程度上造成耕地污染严重的原因。
基本农田保护条例实施细则篇4
1．1立法过于原则化
我国《农业法》中涉及生态农业的规定仅是原则性要求而已，而《环境保护法》等单项资源法及一些农业法规中涉及的农业环境保护限制，仅是与生态农业发展有一定关联，并没有针对生态农业的特点与发展做出相关具体的规定。1．2 缺乏具体可操作性从现有涉及生态农业的相关法律规定看，对生态农业的保障都只作原则性的规定，并没有明确生态农业的内涵，没有规定相应的法律责任，更没有具体可行的发展生态农业的实施细则，在法的适用上明显缺乏具体可操作性。
1．3“以政代法”现象严重
长期以来，我国的环境保护强调以行政管理为主导，政策起决定性作用。生态农业建设及管理主要还是以各级政府的红头文件、工作报告和会议文件作为宏观政策的引导。比如2006年颁布的《全国生态农业建设技术规范》是指导生态农业建设的主要依据。
2国外生态农业法律制度保障的特点和经验
20世纪70年代国外提出了发展生态农业，并在法律法规上进行了许多有益的实践，取得重大成效。本研究探究了生态农业处于世界领先水平的瑞典、以严谨生态农业著称的德国、与我国农业发展条件有许多相似的日本等3个国家生态农业法律体系建设的特点和经验。瑞典、德国、日本这3个国家在发展生态农业上的同时都建立起了相对健全和完善的生态农业法律保障体系。瑞典于1999年1月1日出台了《农业环保法》，对农药、肥料、水的使用进行了规定，明确了污染者补偿原则、节省原材料和能源的“生态环境原则”，被许多国家视为农业环境保护领域最为完善的法律之一。德国农业有一套较完善的法律法规，一般农产品种植必须遵循的法律法规有《种子法》、《物种保护法》、《肥料使用法》、《自然资源保护法》、《土地资源保护法》、《植物保护法》、《垃圾处理法》和《水资源管理条例》。除此之外，德国根据欧盟规定分别于1991年和1994年公布了种植业和养殖业的生态农业管理规定。2001年12月15日德国的《生态标识法》正式生效，实行生态标识制度对于生态农业发展是非常有意义的一步。2002年的《生态农业法》对农业生产过程中的肥料使用，土壤松土的深度、轮作、休耕等方式、期限都有严格规定，避免不良的耕作导致环境污染和资源浪费，把清洁生产模式从工业领域扩展到农业生产领域，还规定了已注册的生态农业企业的经营活动及其产品的监测、检查或检测，以及对违反法律经营者的处罚，确保法律能够得到充分的实施。日本生态农业立法具有超前性和可操作性，除《食物、农业、农村基本法》、《可持续农业法》、《堆肥品质管理法》、《食品废弃物循环利用法》等4部法律外，围绕生态农业的法规还有《农药管理法》、《家畜排泄物法》及《肥料管理法（修订）》等。其中，1999年7月28日颁布实施的《可持续农业法》针对可持续农业生产方式明确规定了农业生产者使用堆肥和其他有机质生产肥料，使用农林水产省规定的高效减量的农药化肥，各都道府县根据《可持续农业法》规定，酌情制定实施细则，包括生产方针、实施措施、其他必要事项。
3完善我国生态农业法律制度保障的思考
3．1确立生态农业的法律地位，明确相关制度及法律责任
《农业法》作为我国农业领域的根本大法，是其他涉农法律的依据和指导。因此，要想建立起一个完备的生态农业法律保障体系，首先要在《农业法》中确立生态农业的法律地位。建议对《农业法》进行修订，明确规定生态农业的内涵、相关制度及法律责任。一是对生态农业的内涵予以明确，继而与生态农业有关的一切活动所产生的有关资源循环利用和农业生态环境保护的社会关系均列为法的调整对象。二是对促进生态农业发展的相关制度予以明确，如生态农业补贴制度、生态环境税收制度、农业生态补偿制度等。三是对破坏生态农业发展行为的法律责任予以明确。如果法律法规对违法行为缺少法律责任的规定，就会造成执法中“无法可依”的局面，因此，应对破坏生态农业发展的违法行为所产生的民事责任、行政责任和刑事责任（包括各类从重处罚的情节）做出详细和明确的处罚规定。
3．2完善配套立法，出台《生态农业规范实施细则》
在《农业法》明确生态农业的内涵、相关制度及法律责任的前提下，需要对现有的涉及生态农业的法律进行相应补充完善，强化立法配套性，填补法律漏洞，消除重叠冲突。同时，为了增强法的可操作性，在《农业法》及相关单行法的基础上，建议制定《生态农业规范实施细则》，详细规定具体的实施办法与措施，明确生态农业相关的各种影响因素和具体技术标准。要尤其注重同类生产产业的代表性、具体操作方法的规范化、监测评估操作的可行性、限制行为的权威性、鼓励方向的有效性。
3．3加强地方立法，制定《福建省生态农业发展条例》
基本农田保护条例实施细则篇5
一、基本情况
苏仙石、汪岗、河凤桥、鄢岗4乡镇共有68个行政村，953个村民组，总人口122914人，总耕地面积111531亩。外出务工人员33452人，流转土地面积17140亩，占计税耕地面积15.4%，撂荒面积3500亩，占计税耕地面积3.14%。其中，走访的苏仙石乡苏仙石、汪岗乡汪岗、河凤桥乡赵棚、鄢岗镇汪寨4个行政村，总人口8314人，总耕地面积7917亩，外出务工人员2892人，举家外出人口500人，占外出务工总人口的17.3%。河凤桥乡赵棚村、苏仙石乡苏仙石村无撂荒面积，汪岗乡汪岗村撂荒面积60亩，占该村计税面积的6%；鄢岗镇汪寨村撂荒面积100余亩，占该村计税面积的3%。
二、土地流转遵循的原则和形式
㈠土地流转工作所遵循的原则
4乡镇4个行政村在土地流转过程中，主要依据《农村土地承包法》开展流转工作。一是坚持自愿原则。以土地承包合同管理为抓手，明确承包土地方在土地流转中的主体地位，坚持平等协商、自愿、有偿的原则，乡村组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二是坚持有偿原则。土地流转补偿采取三种计价方式，即现金、实物计价或代交农业税等，流转后收益归新承包方所有。三是坚持乡村组织服务于土地流转工作的原则。在坚持自愿、有偿原则基础上，乡村组织积极做好土地流转中的服务工作，主动、公正、及时的调解土地流转中出现的矛盾和纠纷，为土地流转，充分发挥土地资源效益，搞好服务。
㈡土地流转的形式
⒈代耕。主要是指土地承包经营权不变，把承包经营的土地自主流转给父母、兄弟姐妹、亲戚、朋友、邻居代耕，由流转方和代耕方议定双方的权利和义务，户族主事人为监证人，这种形式口头协议的居多。另一种代耕形式，流转期限较长，一般在1—3年，流转方和代耕方共同面议代耕期间双方各自的权利和义务，达成共识后，形成文字合同，由村委会或村民小组监督合同的实施，这种形式比较规范，很少引发矛盾和纠纷。再一种代耕形式是土地承包户外出一年以上较长时间未回，既没明确放弃土地经营权，又没请人代耕，土地撂荒。为解决撂荒问题，由村委会出面，在明确土地承包经营权不变的情况下，借鉴自主协商流转代耕的约定条件，明确代耕方的权利和义务，向本村村民发出代耕邀请，自愿应邀代耕者确定后，由村民小组与代耕方签订合同，村委会为鉴证单位。
⒉重新发包。主要指在保持执行土地承包政策和稳定的前提下，对已农转非或到异地务工经商长期定居，举家户口迁移且自愿主动交回土地，以及自愿放弃土地经营权和“死亡户”无法定继承人的土地，由村委会、村民小组收回土地，按《农村土地承包法》的规定重新发包。侧重向种粮大户和种粮能手集中，向规模经营方向发展。
⒊转包或租赁。户主无力经营或者不愿经营，将其承包的土地转包或租赁给他人经营，土地的经营权和承担的义务随之转移，流转后承包人给原土地户主一定的承包费，限定一定的承包期，双方签订正式书面合同或协议。
⒋自愿捡种。土地承包户全家外出或异地定居，原土地承包没有履行任何流转手续，既没转包，也没有口头协议找人代耕，被其他群众捡种，捡种户自愿承担土地承包户的义务，替交农业税、水费等。
三、土地流转存在的主要问题和土地撂荒的主要原因
㈠土地流转存在的主要问题
⒈土地流转的主要依据是《农村土地承包法》，政策范围宽，在土地流转中针对性、可操作性不强，缺乏具体办法和细则，导致土地流转形式多种多样，不规范，很容易引发矛盾。在我们调研的4乡镇4村的土地流转面积中，多数无正式文书字据，大多都是口头“君子协定”，有的甚至连见证人都没有，流转随意性较大，引起纠纷时有发生，遗留问题较多。
⒉由于土地流转无实施细则，出现了有人种田无人承担税费、水费等现象。承包合同明确农业税是按面积计税由承包户上缴，流转后，有些户主之间没明确的义务，农业税、水费等上缴出现扯皮现象，捡种户的义务更为含糊。因而增加了乡村干部的工作量，也给村委会经济加大了负担。
⒊土地流转多数期限较短，新承包户有的存在着短期行为，只顾流转期间的种天收成，不维护原承包户责任范围内农田水利设施维护和管理，造成农田水利设施疲劳使用，常年失修。有的原本是能灌能排、旱涝保收的高产基本农田，变成了靠天收的低产田。
⒋由于流转随意性大，从一定意义上来讲，土地流转并没有转向种田能手和种田大户形成规模经营，机械耕作，农业技术难以推广，劳动生产率难以提高，经济效益仍很低下。
㈡土地撂荒的主要原因
⒈市场因素。从目前的情况来看，仍存在着“谷贱伤农”潜在因素，主要表现在种籽、化肥、农药、农膜等生产资料涨幅过高，导致粮食生产成本过高，国家的直接补贴等优惠政策被农资涨价所挤占，种粮收益甚微。
⒉水利设施不配套因素。随着农村税费改革的深入，农村两工至今年取消，乡村公共建设资金基本没有，加之去年的特大洪水灾害，水毁十分严重，一些水利设施无力修复，导致有些田块难以流转。
⒊位置偏僻因素。部分“高膀田”、“脊背田”、“过水田”、“鸡叨畜害田”、“水打沙压田”等位置偏僻、自然条件较差田块，种植农作物收成较差而无人愿意接受流转承包，造成了土地撂荒。也有极少数“难缠户”外出务工，田地撂荒，无人敢接受流转耕种。
四、做好土地流转、解决撂荒问题的思考与建议
搞好土地流转，解决撂荒问题，是当前和今后一个时期农村的一项重要工作，也是发展农村经济保护农民利益的系统工程。因此，要全面分析和认识土地流转工作的形势，在实践中认真剖析土地撂荒问题的关键所在，拿出针对性的解决办法，这是至关重要的。第一，党中央、国务院和各级党委、政府十分重视“三农”工作，今年中央发了1号文件，制定了一系列让农民得实惠的政策措施，加上粮价回升，调动了农民种粮积极性，土地撂荒问题得到有效遏制，并呈现出不少农户竞争转包撂荒土地的良好现象，这是主流。第二，要正确看待撂荒现象。在推进劳务经济发展和加快农村非农化、城镇化的进程中，不可避免地出现少量土地撂荒现象，是事物发展客观规律的必然。大量农村剩余劳力向城镇集聚，有力的促进了工业化、城镇化水平的不断发展，这正是发展的方向。第三，要发挥基层组织在土地流转工作中的重要作用。从我们调查的情况看，充分发挥和依靠基层组织在土地流转工作中的作用十分重要。在我们实地调查的4个行政村中，苏仙石和赵棚2个村通过深入细致工作和有序流转，无撂荒现象。事实说明，只要基层领导重视执行政策，联系实际，做深入细致工作，撂荒问题是一定能够解决好的。河凤桥乡赵棚村是产粮大村，年产粮食在100万公斤以上，2003年出售商品粮23万公斤。这个村外出务工850人，占全村总人口的42%。为了解决撂荒问题，村组干部带头接受种植流转土地，支书刘元州带头承接流转土地22亩，陈湾组组长李家扩承接流转土地40亩。目前该村承种流转土地20亩以上的大户有5户，10亩以上的20余户，10亩以下的90余户，正朝着土地规模化经营方向发展，在播种、收割季节，农业机械化也派上了用场。
为了进一步搞好土地流转，切实解决土地撂荒问题，确保土地流转健康有序地开展，提高土地资源的开发效益，综合我们调查情况，特提出以下几点建议：
⒈建立和完善土地流转机制。随着农村劳力外出的不断增加，土地流转的规模也不断扩大，正确、及时、具体地处理好流转中的新矛盾、新问题，促进土地资源得到有序合理开发利用，提高土地资源对社会的贡献率，建议上级政府，尽快出台“土地流转实施办法”或“细则”，规范流转程序，使土地流转有章可循，以利基层有序、合理、合规、依法做好土地流转工作。
⒉加强农田水利设施建设，建立有效的国家、集体、个人对公共设施管护的联动投入机制。我县地处长江流域的过渡带，灾害性气候条件，对农业的增产增收有着直接的影响，从建国以来的历史资料看，旱涝灾害年年有，三年一大旱五年一洪灾，几乎已成规律。随着国家对农民减负增效和取消“两工”的政策落实，乡、村对农田水利设施管护和维修的调控能力减弱，国家虽然用了很大财力，加大对农业的投入，但投向主要用在重点工程和急需建设的大工程上，中小工程和配套工程一家一户难以办到。因此，建议建立县乡村三级农田水利建设公积金制度。县乡财政每年从年度预算中拿一定比例预算资金作为农田水利建设基金。村级农田水利基金来源：一是建议国家今后适当提高种粮直补标准，明确一定比例，作为农田水利建设基金；二是村有集体经济收入的，拿出一定比例，作为村级农田水利建设基金，取之于农用之于农，建立专帐和群众民主理财小组、基金使用监督小组，加上一事一议，保证现有水利设施的维修管护和永续使用。
⒊我县境内鲇鱼山和铁佛寺两座大中型水库，原来对灌区实行收取基本水费和实用计量两种水费。根据这次调研基层干群的反映，建议降低或取消基本水费，只收取计量水费，实行计量计价用水制，谁用水谁付费，减少土地流转中基本水费难以收缴的实际困难，减轻灌区不用水也要按田亩交基本水费的负担。
基本农田保护条例实施细则篇6
[关键词]耕地土壤污染防治立法
我国在保护耕地数量动态平衡方面成效显著，相关法律法规比较健全，但对耕地质量的保护大多是原则性、概括性的规定，操作上存在明显不足，导致耕地质量下降，其中主要表现为耕地污染。这势必使农业的可持续发展失去最重要的物质基础，同时与我国循环经济发展模式和构建和谐社会理念是相违背的。国家颁布了《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，对耕地污染防治却没有专门的法律规定。因此，亟须制定完善的《耕地污染防治法》，对耕地的保护加以引导和科学规划。
一、耕地界定及我国耕地污染现状
1.耕地概述。耕地主要由土壤组成，土壤的组成包括固相(矿物质、有机质）、液相(土壤水分或溶液)和气相(土壤空气)等三相物质四种成分有机地组合成一起，具有天然肥力和生长植物物质的能力，是一种农业生产资源，更是一种环境要素。
当前通用的耕地定义出自全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》（以下简称《规程》）。《规程》将耕地定义为是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、路和田埂。《规程》还将耕地分为5个二级地类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。国土资源部正在制定新的国家标准，对土地利用类型及耕地的二级分类进行重新划分。
2.耕地污染的界定。
(1)耕地污染的定义。耕地污染是指耕地受到大气酸雨或富含有毒有害物质水的侵蚀，恶化了土壤原有的理化性状和丧失了生产潜力，导致耕地上的农林副产品对人畜禽渔的危害。又可以理解为：有毒污染物通过大气、水和生物直接或间接地向耕地土壤排放，超过耕地土壤环境容量，从而打破了耕地土壤内部系统的平衡，引起土壤结构和功能发生变化的过程。换句话来说，耕地被污染的过程就是有毒物质改变了耕地土壤的理化性质，使耕地“中毒”的过程。
(2)不同类型耕地土壤污染的差异（即耕地土壤污染具有区域性特征）。不同类型耕地土壤的起源及发育条件各不相同，因而有机质含量、集聚其中的生物体的种类和活动以及由此组成的生物过程强度等方面均有差别，并且每种类型的土壤有其固有的酶活性水平。红壤呈酸性,强酸反应。丘陵红壤一般氮、磷、钾的供应不足,有效态钙、镁的含量也少,硼、钼也很贫乏。红壤比黄壤年平均气温高而排水较好,故含水氧化铁与铁的活化度均较黄壤低，但矿物风化度较黄壤深而富铝化过程较强。其它类型的土壤也有各自独一无二的特点。由于耕地土壤存在不同类型，导致其组成成分具有复杂性和土壤物理化学性状（pH、eh等)等存在差异,造成工业“三废”、重金属、农药、化肥以及其他污染物在土壤环境中形态的复杂和多样性。比如金属不同形态，其生理活性和毒性均有差异，其中以有效态和交换态的活性、毒性最大,残留态的活性、毒性最小,而其他结合态的活性、毒性居中。因此,各种污染物在不同类型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地区土壤中残留量高，却没有造成土地污染，但在另外地区土壤中残留量低的时候却造成土地严重污染。
3.我国耕地污染的现状。耕地污染，主要表现为土壤环境的污染。土壤环境是一个开放体系，与其他环境要素间进行着物质和能量的交换，据研究，大气、水等其他环境要素的污染90%最终都要归于土壤污染，土壤污染的影响是最根本性的。据国家环保总局统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上，并且多数集中在经济较发达的地区。据报道，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万hm2，约占总耕地面积的五分之一，其中工业“三废”污染耕地1000万hm2。例如:20世纪80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明，大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面，全国有1300～1600万hm2耕地受到农药的污染。湖北省荆门市的最大工业废水及生活污水，把竹皮河水变成了酱色区，所含的氟、铅、硫化物等十几种有害物质，皆大大超过人畜饮用标准，鱼虾鸭鹅基本绝迹，4700亩农田和1500亩水面因污染而撂荒。湖冲村一位农民承包了6亩稻田，收获的5000多斤稻谷竟然变成了黑色，连鸡、猪都不吃。总之，目前耕地污染严重，形势紧迫，必须进行治理。
二、国内外耕地污染防治立法比较
1.国内有关耕地污染防治的法律规定。目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部，资源保护的法律有9部，国家有关环境资源保护的行政法规30多部,环境资源保护方面的行政规章有400多个,已初步形成了体系。但对耕地污染防治的法律规定都是原则性、概括性的，散见于《环境保护法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》当中。《环境保护法》的规定为:“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退;《土地管理法》在第三十五条规定各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地;《基本农田保护条例》在第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条和第二十六条分别对土壤污染防治作了详细规定;（1)第十九条:国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料,合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力;（2)第二十二条:县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施,并为农业生产者提供施肥指导服务。（3)第二十三条:县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。（4)第二十五条:向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。（5)第二十六条:因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理,并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告,接受调查处理。《土壤环境质量标准》和《关于开展基本农田保护区土壤质量鉴定通知》的规定。规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法。《农产品质量安全法》第二章对农产品产地安全及农产品Gap种植地点与肥料做了明确要求;并且实行防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度。即对耕地的种植做了明确限制。
2.国外有关耕地污染防治的法律规定。国外专门立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麦制定《土地污染法》、英格兰制定《环境保护法》、德国制定《德国联邦土壤保护法》、荷兰制定《土壤保护法》、澳大利亚制定《污染土地管理法》等等。日本1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。其目的之一是为清除镉等特定的有害物质(由政府指定）对耕地的污染，使土地复原，都道府县知事指定耕地土壤污染对策区域，实施客土事业和其他必要的公共事业,以谋求土壤的复原(第3条、第5条）。知事在认定对策区域内可能损害人的健康的农畜产品被生产出来时，可以将其指定为特定区域，对那里的作物种植发出劝告，限制种植指定为不适当的农作物(第8条、第10条）。农药管制法将构成土壤污染原因的有污染农作物使人畜发生损害的农药指定为“土壤残留性农药”，对政府课以设定其使用标准的义务(第12条之3）。德国1998年颁布了《联邦土壤保护法》,1999年又制定了《污染土地管理规则》,确定了土地使用者和所有者规避危险的原则和清除土壤污染的义务,并明确了谁应对污染土地的调查统计和采取清除措施负责。日本明治大学法学院教授Yumihikomatsumura发表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了该法旨在调整工业用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面发挥重要作用。《日本土壤整治法》分为三部分:（1)实施土壤调查;（2)指定为污染区，如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量，则就应该把该土地指定为污染区,并登记在指定污染区登记簿中。(3)危险管理措施，整治行政令。Yumihikomatsumura教授认为污染区登记簿对公众公开的方案,将对促使公司积极参与土壤污染整治带来深远影响,它将激励工业界人士采取预防措施。美国Robinson&ColeLLp律师事务所土地法部门律师HirokomurakiGottlieb发表的《土壤治理二十年经验之借鉴:中的贷款人责任之演进》论文在考察了《美国的综合环境对策、赔偿及责任法》的基础上探讨了美国在实施有关立法方案来整治污染土地或地下水时面临的挑战,研究了贷款人的责任和担保利益免责的演进过程。
3.国内外耕地(农地)污染防治法律法规比较。
(1)法律法规内容的比较。我国有关耕地污染防治的法律法规大多是原则性规定，缺乏操作性，又没有配套实施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良，并未做出明确而完善的规定。国外大都制定专门的耕地污染防治法，比如美国《资源保护回收法》，一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定，如果我们用一句话定义它，就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而美国在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如，首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定;第二、这些规定的应用范围;第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容;最后该法还规定在有效标准和日期产生前,排放者应该在何种条款下排放废物等等。
(2)诉讼时效的比较。我国耕地污染防治诉讼时效规定短于国外，《民法通则》第20条规定，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。但环境污染与破坏行为与损害后果的出现之间存在明显的时间差，损害结果存在着隐蔽性和滞后性，损害后果短时间内难以确定，与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短，不利于保护受害人合法权益;比如美国各州公司法规定,公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间,只要在追诉期内,已经终止的公司仍然像普通人一样可能成为被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俣病事件,用了50年之久才揭穿水俣病的秘密。
(3)法律责任的比较。我国法律责任的规定与国外立法相比存在缺陷。如传统的民事侵权赔偿责任存在救济的滞后性;刑事制裁重视“结果犯”，轻视“行为犯”，缺乏源头控制措施，往往造成重大污染而很难挽回;刑法关于“破坏环境资源保护罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏无过错责任规定;环境行政诉讼中，作为被告的行政机关负有举证责任，但作为原告的加害人往往是企业，对排放的污染物的属性和技术了如指掌，举证能力胜过行政机关，行政机关往往有心无力，导致出现原告和被告最终协商执法，对环境和人身财产保护极为不利。而许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任;一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。
(4)管理体制的比较。在现阶段，我国耕地污染处于多头管理，农业部负责土壤污染调查治理，国土资源部负责土地的管理，地矿部门则做地质大调查。针对污染耕地，各部门都在管，但又管得不多，有的甚至还几乎不管；环保部门隶属于当地政府，靠吃当地财政，对当地经济有重大影响的企业也无能为力。国外都通过立法建立了统一的环境管理机关。如美国立法成立联邦环保局，是联邦政府执行部门的独立机构，直接对总统负责，不附设与任何常设部门之下，联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门的职权划分明确，工作协调有效；日本立法成立环境省，相当于我国部级。日本环境管理体制的垂直结构是一种地方主导与自主型的，即地方政府对本管辖区的环境质量全面负责，地方环境管理机构及企业环境管理组织是全国环境管理行为的主导力量。地方政府享有较高程度的自治权，特别是预算、立法和发展自等。
三、完善我国法律法规，防治耕地污染
1.修改《宪法》，增加耕地污染防治内容，同时树立综合立法思想。在《宪法》第26条中增加“防治耕地土壤环境的污染和破坏，国家组织、鼓励和奖励保护土壤环境的活动。”目的是主张为我国制定《耕地污染防治法》提供法律依据和奠定立法基础。
修改《宪法》要体现耕地的经济价值、环境价值和生态价值。既要考虑耕地的经济效益，又要考虑耕地具有提供动植物生存环境、地下水补给、在美学方面具有乡村景观和风景的功能。扭转当前耕地实用主义中心思想，将耕地保护与自然、环境、生态三者有机结合起来，体现综合立法思想。
2.修改《环境保护法》，改革现行的环境行政管理体制和运行机制。要破除地方和部门分割，建议国务院设立“环境部”，实行环保部门垂直领导。在《环境保护法》第7条中增加“环境保护部门实行上下级垂直管理，只对上级环保部门负责制度；经费从地方政府独立出来，取消地方经济的束缚；同时赋予环保部门更大的环境管理权力，包括环境强制措施；配备通讯设备、交通工具等”。目的是改变耕地污染处于多个部门管理，又管理不到位的局面。但同时要加强对环境行政执法主体的监督，明确不同级别环保部门相应的职权与职责，防止出现部门间的利益争夺。耕地土壤污染应由现行的“末端控制”机制转变为“点源控制”和“全过程控制”管理模式，体现可持续发展对耕地污染控制所要求的持续性原则和预防性原则，由事后抑制措施转变为事前抑制措施，同时建立土壤污染生态补偿制度、土壤生态补偿基金制度，将行政控制机制、市场调控机制和公众参与机制有机结合起来;著名土壤专家、广东省生态环境与土壤研究所研究员万洪富建议,通过法律由国家推行严格的土壤质量监测监控制度，定期公布各地的污染指数，这对于地方政府加大环保力度将是一个巨大的促进。
3.完善《清洁生产促进法》，减少工业三废的排放。为促进和实施清洁生产制定详细准则，规范清洁技术，向社会公众披露主要耕地污染源，引入环境审计以及采取税收优惠政策等。比如建议国家立法建设工业企业污染耕地治理示范工程，加强对工业废水、废气、废渣的治理和综合利用；从而保障耕地不被污染，及对污染的土壤进行改良。
4.修改《农业法》。在《农业法》第19条中增加“建设土壤污染防治与修复示范工程；积极慎重地推广污水灌溉，对灌溉农田的污水，进行严格的监测和控制;建设农村饮用水源地污染治理示范工程;加强县级环境监测、监管和宣教基本设施建设等;建设生活污水处理设施示范工程;”目的是在发展节水型农业的同时,防治污水对耕地造成重复污染。
在第25条增加“合理使用农药和化肥，积极发展高效、低毒、低残留的农药；施用化学改良剂，采取生物改良措施。”目的是减少农药在农产品中的残留，从而减轻对人体的危害。
5.修改《固体废物污染环境防治法》。在《固体废物污染环境防治法》第三章中增加“农村生产生活固体废物污染环境防治”的内容。《固体废物污染环境防治法》中不但应有工业固体废物污染环境的防治、城市生活垃圾污染环境的防治和危险废物污染环境防治，更应有农村生产生活固体废物污染环境防治的内容。比如，根据《国家农村小康环保行动计划》的要求，立法建设规模化畜禽养殖污染防治示范工程，对农村人畜粪便、生活垃圾和生活污水等进行无害化处理；同时，建立行政村的农村生活垃圾收运――处理系统。
6.制定《耕地污染防治法》。
(1)《耕地污染防治法》的立法目的。为加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，保护和改善农业生产环境与生态环境，防治耕地污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代农业的可持续发展，制定本法。
(2)《耕地污染防治法》的基本原则。①耕地保护同经济建设、社会发展相协调的原则。这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求，“可持续发展”则是从纵向历史发展过程，即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展，既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。②预防为主、防治结合的原则。这是针对耕地污染难察觉、难治理的特点提出来的。这一原则在各部环境法律中均有体现。例如，《固体废物污染环境防治法》第三条规定，“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。”这里提到的“减量化”、“资源化”和“无害化”就是预防为主原则的具体体现。此外，我国环境立法中确立的“环境影响评价制度”、“三同时制度”等环境管理制度，就是为了落实预防为主、防治结合的原则。③耕种者养护、污染者治理的原则。耕种者养护,是指对耕地进行开发利用的组织或者个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。污染者治理,是指对耕地造成污染的组织或者个人,有责任对其污染源和被污染的耕地进行治理。
(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了环境保护一些共同制度外，还应包括以下几种制度:耕地土壤污染调查、评价和风险评估制度;耕地开发利用前土壤样本采集保留制度；土壤状况监测与检查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤环境质量标准制度;土壤污染修复与整治制度;化肥、农药污染耕地的防治制度;土壤污染调查、整治专门机关的管理制度等等。
总之，耕地污染问题迫在眉睫，需要我们刻不容缓地进行防治。本文碍于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨还应当继续深入。
参考文献:
[1]刘培桐:环境学概论(第二版)[m].北京:高等教育出版社,2003
[2]凌欣:土壤污染防治法律制度研究［m］.2006年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2006,9
[3]国家环境保护总局,国家农村小康环保行动计划,2006,10
基本农田保护条例实施细则篇7
[关键词]小型农田;水利工程;渠道设计;
中图分类号：tV文献标识码：a文章编号：
1小型农田水利渠道设计
1.1工程概况
我国某县的小型农田水利工程建设于上世纪的60、70年代，受制于建设时的技术与经济条件，其建设标准较低，多数为土渠且年代久远，严重存在渗漏、倒塌、淤塞等问题，其水源可利用系数仅0.3至0.5。
1.2小型农田水利渠道设计原则
基于农田灌溉规划来开展施工方案以及施工图的编制与设计，在设计出能够对灌排功能有效保证的基础上，最大可能使水利渠道工程占用最小的农田且技术经济指标合理、优化，另外对于水利渠道进行合理裁弯，使得渠线保持平顺是小型农田水利渠道设计的原则。
1.3U型槽断面规格设计
应以工程项目所在灌溉区域的实际情况、灌溉面积为依据，将斗渠、支渠、干渠等渠道的设计流量计算出来，即损耗流量与净流量之和。而后根据所得到的设计流量值对U型槽内空断面尺寸进一步确定，而直接决定内空断面尺寸的则是U型槽内的纵坡降与槽内过水流量，最后就能够计算出合理的U型槽断面规格。U型槽相关构件参数，即表1。
2小型农田水利渠道施工
2.1混凝土预制U型槽
U型槽应用于小型农田水利渠道施工的第一步，便是预制混凝土U型槽，预制所使用的机械设备应是经国家认证的构件成型设备，较为常见的就是型号为LZYB-1的成型设备。该设备制作流程简单、成本投入低，在混凝土U型槽的预制上有着极大的优势。而常用的U型槽规格则包括四种，分别是UD60、UD50、UD40以及UD30，每条U型槽0.5米长，3.5至4厘米的壁厚。其次便是实施混凝土配比的试验。以小型农田水利渠道设计的标准与要求、技术水平以及水泥砂石料为依据，进行该工程的混凝土配比试验。最后采取的混凝土配比为：C20强度等级，普通硅酸盐32.5级水泥，卵石、砂、水泥比为2.06∶1.55∶1，0.45至0.5的水灰比，2.5至3.5的中粗砂细度，10至25毫米的卵石粒径。由于工程所在地的骨料级配不能符合设计的标准要求，故适当在其中掺入早强减水剂与粉煤灰。然后就是对预制U型槽的养护工作，在其生产24小时后对其进行养护，特别要注意的是防冻与保湿过程，除了其强度应达到设计标准之外，还应保证其表面光滑平直，无麻面蜂窝与变形问题。
2.2U型槽的施工安装
1）基础挖填。应先放样开挖线于开挖土方之前，然后以开挖线为基准实施开挖作业，防止超挖现象出现。在进行填土横直时则应注意其顶面的平整度，进而使U型基槽挖掘的准确性得以保证。完成挖填土方后，人工抬运制成的U型槽于土渠中以作样板之用，其放置间距为20米，并以这些样块作为基准，在两个断面之间拉线自上而下对基槽断面进行修整。一般情况下，土槽的上口宽相较于普通构件要宽约2厘米。另外，决定U型槽使用寿命的另一个因素就是基础土的紧密程度，因此在对基础土进行处理时，应以质量控制标准与设计要求为依据对紧密度进行严格控制，同时对其进行实时测量从而实施比降控制，在过田
地段应加设渠底的垫层，最大限度防止因田面水位高于渠内水位而出现倒流。
2）U型槽的安装。完成基槽的开挖成型后，将C15强度等级的细石混凝土浇于槽内，其厚度为5厘米，宽则为U型槽半径的一半，以作垫层之用，要保证所浇垫层的厚度均匀
。在安装过程中，按所设计的比降，间隔5至10米便设置控制点一个，同时将一块U型槽安装于控制点处，其槽底高程应符合设计要求。随后便自下游向上游的U型槽安装施工，U型槽相邻间隙应留有20毫米的宽度，以留作勾缝之用。本工程勾缝流程为，1∶2.5的水泥砂浆先进行涂刷，再使用1∶2的泥浆对勾缝进行抹光、压平、填满处理。除此之外，建议每间隔5米设置沥青麻丝伸缩缝。
3）回填土。U型槽顶部与侧墙的回填土施工之前应进行微调，并保证回填后夯实。回填的泥土必须紧密，严禁出现大石、树根与杂草。应保证侧墙填土的宽度超过30厘米，侧墙顶的填土超出5至10厘米。
4）混凝土现浇压顶。U型槽的使用寿命取决于混凝土压顶的质量，通常情况下使用的施工技术为现浇压顶技术，这样就能够将U型槽稳定性的问题进行解决。本工程混凝土现浇压顶所使用的是预制混凝土空心压条，强度等级为C20，其尺寸为孔径60毫米，断面120×120毫米。
3工程效果评估
在该工程应用预制混凝土U型槽衬砌方式进行小型农田水利渠道的施工后，管理简便、防渗效果好、美观大方、运行维修成本低且水源的利用率大大提高，一定程度上节约了土地资源。具体表现在：
1）该工程利用预制U型槽施工后，农田水利渠道的外观美观、新颖，对周边环境有着极大的改善作用，同时起到了景观目的。
2）U型槽施工简便，施工工期短。在施工过程中，外部环境对施工的影响极小，可有效使工程进度加快。
3）普通小型农田水利渠道工程所使用的现浇砼的衬砌厚度一般为60至100毫米，而采用的U型槽板厚度则为35至40毫米，由此可以看出，预制U型槽能够使施工材料得到节省，从而使资源再利用得以实现。
4）管理简便。由于利用了U型槽，使得农田水源的利用率得以提升，淤塞等问题就不易发生，进而使维护成本有效减少，使得对于农田水利渠道的后期管理更为简便。
5）水源利用。普通的现浇砼衬砌断面的粗糙率为0.017，砼面不平滑，导致水源利用率只有0.7。而U型槽，一是U型断面，二是U面平滑，所以其粗糙率仅为0.014，能够有效将水源利用率提升，达0.8以上。
6）工程成本。本工程所采用的U型槽安装土方开挖量小、断面小，再加上是预制的，从而使生产劳动力得以减少。UD50型与UD30型的U型槽每米施工成本分别为72元与60元，相比传统衬砌方式每米85至100元相比，其投资成本得到了有效节约。
7）土地资源。在同等条件下，使用U型槽与现浇砼渠道相比，使用前者可在土地资源使用上节约5%左右，这是由于前者倾角为14度，而后者则为27度。
8）防渗效果。传统水利渠道是以人工现浇方式进行的，因此不同程度存在厚薄不匀的问题，而U型槽则由于是机械预制，故薄厚均匀且接缝少、流速快，损失水量也少，因此能够起到很好的防渗效果。
4结语
基本农田保护条例实施细则篇8
abstract:
inordertobetterprotectionofarablelandandbasicfarmland,effectivelypromotesocialeconomy,niceandfastdevelopment,thisarticlethroughtothecountyofarablelandandbasicfarmlandofthepresentsituationoftheresearchandanalysis,focusingonhowtoestablishandimproveconstructionlandeconomicalandintensiveutilizationofmechanism,andactivelypromotelandconsolidationandreclamation,theimplementationofthecultivatedlandecologicalmanagementsystem,theperfectofarablelandandbasicfarmlandresponsibility,dependontheprogressofscienceandtechnology,improvethelevelofarablelandandbasicfarmlandprotection,itputsforwardthespecificcountermeasuresandmethods.
Keywords:ofarablelandandbasicfarmland,protect,andcountermeasures
中图分类号：S341.1文献标识码：a文章编号：
基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护工作的重中之重，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。党中央、国务院一直高度重视耕地保护工作，特别是强调要确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。自2004年以来，中央一号文件都对基本农田建设做出了明确指示，同时，国家领导人对基本农田保护工作也作出了重要批示，总书记指出“切实保护耕地特别是基本农田，积极推进土地开发复垦整理；要实行最严格的耕地保护制度，采取更加有力的措施加强对基本农田的保护与建设。
一、建立完善建设用地节约集约利用机制,控制建设占用耕地的规模随着国民经济的持续快速发展,工业化,城镇化进程加快,全县各项基本建设的规模也大幅度增长,占用耕地的数量也有所增加.针对目前我县已面临耕地不断减少的严重威胁,保护耕地特别是基本农田是我县的一项重要工作.必须制定相应的法律,法规政策和采取有效的措施,既促进经济发展,又切实保护耕地,建议采取以下措施:(一)深化土地使用制度改革,建立建设用地节约集约利用指标体系.
通过供地机制的改革和创新,从根本上解决乱占滥用耕地的问题,进而推进建设用地内涵挖潜和集约利用,通过调查研究,根据龙陵县耕地资源构成和特点,农业生产技术水平以及国民经济和社会发展状况,尽快研究制定节约与集约利用土地尤其是耕地的各项控制指标体系,应在国家土地管理的法律法规指导下,制定地方相关法规实施细则.既有利于各项建设,又有利于集约利用土地;既达到发展建设的目的,又起到最大限度地节约用地的作用.缓解建设用地和保护耕地的矛盾,变矛盾为协调和统一.(二)做好各项建设的土地利用规划.
土地利用总体规划是调控土地的基本手段,通过分析土地利用现状和土地潜力,科学地预测未来土地的需求;调整各类用地结构和数量,从而综合平衡土地供需的形势,达到宏观调控土地的目的.通过调整各项建设的规划与土地利用总体规划衔接起来,贯彻"十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地"的基本国策,坚持"一要吃饭,二要建设"的基本方针,实现可持续发展战略,严格控制建设占用耕地规模.(三)优化规划模式,协调与土地利用规划的关系.
各项建设在做规划时,要选择最优的模式,尽量少占耕地,特别是基本农田,既能推进各项建设,又能协调与保护耕地之间的矛盾,达到两者的完美结合.城镇化建设过程中,要充分挖掘存量土地的潜力,坚决制止城市闲置土地的撂荒现象,合理开发和合理利用闲置土地,延缓城市向外延扩展的速度;对尚未建设的项目,在设计和选址,选线时要尽可能避免占用基本农田.二、保护和建设基本农田,促进耕地的集约利用
基本农田是实现人口和社会经济发展对农产品的需求的有利保障;基本农田保护是关系到我国国民经济和社会可持续发展的全局性战略问题,完善的基本农田保护制度对于我国粮食安全具有重要作用;基本农田建设是促进滦县农业生产和耕地资源可持续发展,解决全县人多耕地少,人均耕地逐年减少这一县情的有效途径.因此,必须采取有效措施,保护和建设好基本农田,促进耕地的集约,节约利用.(一)划定基本农田保护区,促进耕地的集约利用通过对全县基本农田保护检查,摸清基本农田底数,划定基本农田保护区,对优质耕地实施特殊保护.通过划定基本农田保护区域,严格限定基本农田的用途,占用基本农田的必须报国务院批准;制约城镇建设和非农建设项目对优质耕地的占用;加强对占用基本农田的审查管理,监督检查,查处违法,有效制止乱占滥用和破坏耕地的行为;遏制一些区域盲目进行外延扩张的势头;有效促进耕地的节约集约利用.(二)制定基本农田保护措施主要措施有:――设立保护标志,落实保护人.对保护地块建立保护标志,注明保护片块编号,四至境界,面积,保护责任人和保护规定;――建立保护管理制度.主要包括:a,对于保护田块具体制定保护措施;b,运用经济手段制约占用基本农田;c,严格检查制度,实行奖惩并举;d,加强耕地后备资源开发;e建立村规民约,建立自我约束机制;――建立地力补偿制度.主要包括:a,制定保养指标.根据地力情况,生产指标和培肥土壤的需求,制定有机肥和无机肥的投入量及其比例,以使土壤养分保持动态平衡,地力经久不衰;b,建立田间投入和产量档案;c,奖惩兑现.对增加投入,提高地力而增产的给予奖励,对掠夺地力,产量下降的给予处罚.
三、积极推进土地整理和复垦,适度开发土地后备资源
根据《滦县土地开发整理规划(2001――2010年)》,滦县具有一定的土地开发整理和复垦潜力.全县待开发土地面积310公顷,经开发可新增耕地面积241公顷;全县待整理耕地总面积达4100公顷,经综合整理后可新增耕地面积376公顷.可见,应当努力推进全县的土地开发整理工作,及时补充耕地,提高耕地的数量和质量,达到耕地总量动态平衡.结合滦县实际情况,在开发整理战略决策上,要坚持因地制宜,突出"特色",综合开发,统筹兼顾,使土地后备资源的开发整理更科学,合理,经济,实用,以实现经济,生态,社会效益的有机统一.要统一规划,统一管理,统一实施.加强领导,成立由国土,农业,林业,水利,环保及相关部门组成的土地开发整理领导小组,结合规划的总体要求,以及乡镇实际,因地制宜地对土地开发整理进行统一组织,并协调项目的实施,同时建立监督机制,落实任期目标责任制,责权利相统一,各负其责,使项目实施科学化,规范化,法律化.
四、实施耕地生态管护制度,切实加强耕地的生态建设滦县自然环境特殊,农业生产条件复杂,社会经济发展水平不一,区域差异显著.人均耕地少,农业生产方式落后,土地产出率低,不合理用地现象比较普遍.因此,要加大耕地生态环境建设力度,改善耕地利用生态环境条件,完善耕地生态管护制度,从而提高耕地质量,保障耕地可持续利用.耕地资源开发利用中需要采取的生态建设对策和措施主要有:――在保护现状的基础上,加强生态农业建设,逐步把15～25°的坡耕地梯田化,6～15°的农田实施水土保持耕作,增加农业投入,加快中低产田改造,改变落后的生产方式和生活方式,25°以上陡坡耕地不具备高生产能力的坚决退耕还林,对已丧失生活,生产条件的村寨实施异地搬迁.――进一步完善土地利用管理机制,减少不合理开发利用耕地现象.加强执法力度,完善监督制约体系,提高政府和公众的土地资源危机意识,从根本上杜绝违背自然规律和社会发展长远规划,用地结构不合理,挤占耕地的现象出现.
――耕地利用上要逐步推广生态农业技术,减少对化肥,农药的依赖性,增施有机肥,保护和培肥地力;积极采用生态防治技术,努力减轻土壤和水的污染.五、发挥市场配置基础作用,推进财税制度改革,利用经济杠杆保护耕地
在计划经济向市场经济体制转轨过程中,受经济利益驱动,农业低效经营最终导致耕地等资源和资本向效益较高的非农化利用流转,即使在国家多次重申要实行最严格的土地管理政策,但仍有大量耕地被建设占用.所以,最根本的途径就是努力提高耕地利用的比较效益,建立和完善经济运行机制,推进土地资源的市场化配置.具体办法有:――切减轻农民负担,缩小农业与非农业的比较利益差别,提高农民生产粮食的积极性.把政府服务,如科技研究,病虫害控制,基础设施及粮食安全等不刺激生产的直接支付做好,把与生产不挂钩的直接收入支持工作做好.加强农业科技研究,提高耕地农作物的复种指数,提高耕地的集约利用程度,提高农业资本的有机构成.――提高占用耕地的成本,降低使用存量土地的成本,引导建设用地向内涵发展.一方面,提高耕地占用税征收标准,按土地取得费用从价计征,使税额能适应经济发展水平和物价水平的变化;另一方面,减免有关税费,降低使用存量土地进行建设的成本,以鼓励使用存量土地进行建设.
参考文献:
[1]《中华人民共和国土地管理法》,《河北省土地管理条例》,《中华人民共和国农村土地承包法》《河北省基本农田保护条例》,《国土资源部关于土地开发整理若干意见》,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》.
[2]赵利源,《土地规划修编耕地(基本农田)保护,土地利用计划管理,征用制度改革及可持续发展实务全书》,轻工业出版社.
[3]张涛,《农村土地保护创新研究与地籍管理及土地承包纠纷处理法律法规实用手册》,土地出版社.
[4]《农田保护治理整顿与违法行为查处处罚及行政执法工作实用手册》,中国科技文化出版社.
基本农田保护条例实施细则篇9
【关键词】耕地保护法律体系完善
2011年底，全国人大的一份农村土地承包执法检查报告指出，依据国家批准的土地利用总体规划，我国年均占用土地600万亩，但是全国计划投资建设所需新增建设用地已经远远超过了规划，尤其是铁路、公路的建设违法用地问题更为突出。耕地是粮食生产的基础，对人类的生存具有重大意义，耕地保护就显得尤其重要。我国的耕地面积少并且质量较低，加之我国人口数量庞大，我国的耕地保护形势已经十分紧迫。党的十报告指出：“严守耕地保护红线，严格土地用途管制。……建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。”
耕地保护问题的背景
耕地是农业的基础，而农业作为第一产业又是一个国家的基础，即便在当前我国市场经济地位已经完全确立的背景下，也不能忽视耕地对国家经济建设的基础性作用。耕地能否得到有效保护，是对农业乃至整个经济社会能否得到健康和谐发展的重要影响因素，国家对耕地保护的重要性有着正确的认识，但是由于各种原因的影响，耕地资源的保护实践并不理想。我国耕地资源十分稀缺，人均耕地面积较少、质量较低、退化现象比较严重，加之后备耕地资源的匮乏。国家工业、城镇化加速，耕地保护的任务十分艰巨。①为此，党的十提出了“严守耕地红线”的要求，说明国民经济能否健康发展在一定程度上取决于耕地能否得到有效保护。
耕地保护事关我国粮食安全、生态环境保护和国民经济的整体发展，为了切实保障耕地保护工作能够顺利进行，全国人大、国务院先后颁布的政策法规对耕地进行保护。1986年，全国人大常委会审议通过《土地管理法》，将耕地保护纳入法制轨道。1986年，国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，对当时存在的乱占耕地的非法行为进行了集中治理并取得较好成效。1992年，国务院下发《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》，对乱占耕地的行为进行更为严格清理整顿。1998年，国务院制定出台《基本农田保护条例》，切实加大了对耕地的保护力度，对于耕地保护具有十分重要的促进作用。1998年，我国在修订《刑法》时增设“非法批地罪”、“破坏耕地罪”、“非法转让土地罪”等罪名条款，有效地保护了耕地资源，以刑事法律保护耕地，表明国家对耕地保护更加重视。但是，国家政策、法律、法规对耕地保护的保护力度仍然无法满足经济社会发展的需要，无法满足我国粮食安全需要和生态环境保护的需要。
21世纪初，我国耕地面积减少的速度呈现不断上升的态势，给国家粮食安全战略的实施和资源环境的可持续发展带来了严峻挑战。2003年，我国耕地面积减少了2%，达到历史最高点，引起了党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视并且采取了许多较为强硬的措施。在党中央、国务院和各级党委、政府的努力下，从2004年开始，我国耕地面积减少的比例逐步开始下降，到2007年耕地面积减少的比例降到了0.03%。
党的十七届三中全会将粮食安全问题确定为我国到2020年农村改革发展的重要目标任务之一，并且提出要将解决几十亿人口的吃饭问题作为治国安邦的头等大事来抓，十七届三中全会指出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”面对不断严峻的耕地保护形势，党中央对于耕地保护的问题十分重视，党的十七大、十报告专门就耕地保护的问题分别进行了阐述。保护耕地的数量、提高耕地的质量是实现耕地资源可持续发展和保证国家粮食安全的关键性问题。由于我国的耕地十分有限，人口基数十分庞大，人均耕地面积较少，为了确保国家粮食安全战略和生态环境资源的可持续发展，我们必须实行最严格的耕地保护制度，必须通过法律的途径切实加强对耕地的保护，切实守住18亿亩耕地的“红线”。
我国耕地保护的形势依然严峻
通过近年来的努力，党中央、国务院和各级党委、政府对耕地保护的重要性有了更加深刻的认识，国家通过颁布政策、法律、法规切实加大了耕地保护的力度，耕地被非法占用的行为大大减少。但是，作为一个人口多、耕地少的国家，我国耕地保护的形势依然十分严峻，我国的人均耕地面积仅仅只占世界人均水平的40%，在世界的排名为第126位。然而，随着我国经济社会的快速发展，城镇化建设、房地产产业等不断推进的同时，耕地所承载的压力也越来越大。2010年，我国总人口为13.397亿，比2000年增加7390万，平均每年增加人口739万人。
按照有关机构的权威预测，预计到2020年我国总人口将达到14.5亿人，到2033年将达到人口峰值15亿人左右。与此同时，由于经济社会发展的过程中建设占用、生态退耕、农业产业结构调整、自然灾害毁坏等多种原因，我国2010年的耕地面积从2000年的19.24亿亩下降到了18.26亿亩，这就更加突出了人地之间的矛盾。所以，我国在今后的经济社会发展过程中如何妥善地处理好经济发展和耕地保护之间的关系，是关系到我国和谐发展的重大政策问题，同时也是学术界亟待研究解决的重要课题。
切实加强耕地保护，对国家粮食安全战略的实施、农业产品安全和农村经济发展的可持续发展密切相关。耕地的保护问题是关系到我国经济社会可持续发展的战略性问题。我国自古以来就有“无粮则乱”、“民以食为天”的古训，粮食安全战略事关我国经济社会发展的全局，关系国家经济社会的和谐发展，关系政治大局是否能够稳定。近年来，我国工业化、城镇化快速推进，以此解决许多民生问题的同时，各种新的社会矛盾尤其是耕地被非法占用等问题时有发生，并且产生了比较大的社会危害性，部分农民由于征地补偿未果、政府非法征地等原因而不断上访甚至爆发、恶性事件，给社会稳定造成严重损害。所以，我国在推进城乡一体化的进程中，必须通过耕地保护的方式保障农民的耕地财产权益，这对于促进社会的和谐稳定具有极大作用。
切实加强耕地保护，是保障农民生活及发展，是加大生态环境保护力度的现实需要。在我国全面建成小康社会的征程中，耕地保护关系到能否提高农民收入，保障全体国民的基本生活，这是对我国政府提出的一项十分严峻的历史考验。耕地是农民的依赖，农民正是通过发挥耕地的效益而创造社会财富的，农民拥有耕地上的相应经济权益，农民对耕地的使用权一旦被非法剥夺，农民就丧失了赖以生存的基础。在当前人地矛盾十分突出的时刻，农民对耕地的使用权是一种重要的财产权，其具有内在的巨大价值功用，农民丧失了耕地也就必定影响他们的日常生产生活。此外，保护耕地还是保护生态环境资源的必然要求，只有切实加大对耕地的保护力度，才能更好地实现土壤生物的多样化，才能更好地为自然生态的平衡，让人类生存的自然环境更加美好。
总之，当前我国耕地保护的形势依然十分严峻。全国人大农工委指出，2010年我国的耕地面积为18.26亿亩，比1997年减少了1.23亿亩，而全国中人口却快速增长，耕地保护的压力不断增大。全国人大农工委认为，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。保护耕地的主要挑战来源于城市和小城镇快速膨胀和农村建设用地的扩张，此外，土地利用粗放浪费、违法违规用地十分普遍。②与此同时，水土流失严重、耕地资源短缺现象突出、耕地环境被严重污染、耕地质量不断下降等诸多问题亦对我国耕地保护问题提出了严峻挑战。
现行耕地保护法律制度的内容、缺陷及完善建议
我国现行耕地保护法律制度的内容。第一，对土地用途进行管制。随着我国经济社会的发展，城镇化建设不断推进，建设占用耕地和保护林地的问题更加突出，给耕地的保护带来困扰。对此，我国自1998年其开始对土地用途进行管制。《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”对土地用途进行管制的首要目的是加强对耕地的保护。
第二，对土地的开发、整理、复垦进行管理。1998年施行的《土地管理法》正式建立了我国对土地的开发、整理、复垦进行管理的制度。该制度要求在一定范围之内，依据土地利用的计划和土地利用总体规划的具体要求，通过采取相应的措施以及手段对土地滥用和社会经济关系进行调整，以此达到改善土地利用结构、提升土地资源利用综合效益的目的，确保经济、社会、环境之间的平衡和良性循环。对此制度，各级地方政府制定了专门规定，对农村未利用土地、废弃地等进行开垦，对水、林、路、田、村等进行综合整治，尽量提升耕地的有效面积和耕地质量。
第三，对耕地总量进行控制，保持耕地的动态平衡。我国于1997年提出了耕地总量动态平衡的概念和要求，并于1998年写入《土地管理法》。对耕地总量进行控制，对占用耕地与补充的耕地在质量、数量上必须达到平衡，按照“占多少、补多少”的基本原则，将设用地单位必须补充相应的耕地，以此保证耕地的总量不减少。《土地管理法》第18条规定：“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应该确保本行政区内耕地总量不减少。”
第四，对基本农田进行保护。基本农田是具体指依据某个时期的人口以及经济社会发展对于农产品的需求以及对于建设用地的预测，按照土地利用总体规划所确定的长期不得占用和具有更为严格审批程序的耕地。我国《基本农田保护条例》对基本农田保护的制度进行了详细规定，其中第九条规定：“各省区、自治区、直辖市规定基本农田的数量应当占本行政区耕地的80%以上”。与此同时，我国还建立了十分严格的基本农田的质量保护机制，以此提高耕地的粮食生产能力。
第五，对耕地的刑事保护。对耕地的刑事保护，是对破坏耕地行为的人予以刑事处罚，是耕地保护中最为严厉的措施。我国《刑法》第二百二十八条规定了非法转让、倒卖土地使用权罪，对犯此罪的行为人应处以3～7年有期徒刑并处或者单处罚金。《刑法》第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪，对犯此罪的行为人可处以3年以下甚至3～7年有期徒刑并处罚金。《刑法》第三百三十二条规定了非法占用耕地、林地罪，对犯此罪的行为人应处以5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者当处罚金。《刑法》第四百一十条规定，国家机关工作人员，，违反土地管理法规，非法批准征用、占有耕地，或非法低价转让国有土地使用权的，给予相应刑事处罚。
我国现行耕地保护法律制度的缺陷。首先，土地用途管制方面的缺陷。对土地用途进行管理的部门涉及国土资源、林业、农业等多个机构，形成多头管理；土地管理的部门作为国有土地的使用权人，导致监督制约不力。此外，即便《土地管理法》对建设用地的审批程序做出了较为详细的具体规定，但是由于实际操作中执行不力，“先建设、后审批”等违反用地情况再少数地区仍然存在。
其次，土地开发、整理、复垦方面的缺陷。土地开发、整理、复垦的力度不够，复垦和整理的土地质量较差，相关项目的资金渠道不够畅通，甚至在复垦过程中破坏生态环境、适得其反的情形亦时有发生。国土资源管理部门作为是对土地资源进行管理的核心部门，其管理的内容包括了审批、组织实施、验收以及监督等各个环节，导致对国土资源工作缺乏监督，违法占用耕地情况时有发生，甚至产生许多国土资源部门工作人员贪污受贿的腐败案件。比如，甘肃省国土资源厅副厅长张国华利用职务便利大肆受贿428万元，并仍有973万元不能说明合法来源，2012年6月，被法院数罪并罚判处无期徒刑。③
再次，耕地占补平衡制度方面的缺陷。在耕地占补制度的实施中，存在质量不平衡、“占优补劣”等缺陷，耕地的总体面积倒是得到了相应控制，却导致耕地总体质量的下降，制度的实施没有收到预计效果。其原因主要是当前我国尚未建立科学、系统的耕地质量评估体系，对占补的耕地质量未进行科学的评估。
最后，我国基本农田保护制度体系存在着管理机制不完善、保护规划过于僵化、法规不健全等缺陷；在耕地的刑事保护方面，对破坏耕地违等法行为的量刑过轻，失去了刑事保护应有的价值功用。
我国耕地保护法律体系的完善。针对上述耕地保护法律制度方面存在的缺陷和问题，笔者建议从如下几个方面健全完善耕地保护的法律体系，以切实加大对耕地的保护力度。
首先，健全完善土地用途管制制度。我国土地用途管制制度由《土地管理法》进行规范，而《土地管理法》的规定较为宏观、不够具体，缺乏可操作性，难以依法处理复杂问题，为此，要制定专项法规对土地用途管制制度进行规范，便于实际操作和执行。同时，必须制定科学、规范、合理的土地利用规划，实现土地资源价值最大化。
其次，健全完善土地开发、整理、复垦制度。和土地用途管制制度相类似，当前的土地开发、整理、复垦制度较为宏观和粗糙，需要加强制度的可操作性，实现制度的更加具体化、更加程序化。针对土地复垦中存在的破坏生态环境的问题，必须要进行严格规范，加大监督惩戒力度，绝不能为了完成复垦的数量而造成生态环境的破坏。
再次，健全完善耕地总量动态平衡制度。针对耕地占补中存在的“占优补劣”等问题，通过建立科学合理的耕地质量评价体系予以解决，确定统一的评价标准和程序。加强监督管理，严格保护高质量基本农田，严格审查项目申请，严肃处理违法占用耕地行为，在目前基础上建立跨省（区、市）的征地占补平衡法律机制。
最后，健全完善基本农田保护制度。这对目前基本农田保护中存在的问题，建立系统、科学、全面、可操作性强的法律法规体系，包括制定出台监督机制、质量监测机制，确定科学合理的基本农田比例等。加大执法监督管理力度，对耕地保护中的违法行为依法处理，对构成犯罪的依法追究刑事责任，形成打击耕地违法犯罪的高压态势。
（作者为黔南民族师范学院副教授）
【注释】
①余晓洁，赵超：“我国耕地保护形势严峻”，新华网，2011年12月28日。
②邹声文，周玉婷：“中国18亿亩耕地红线面临严峻挑战”，新华网，2011年2月24日。
基本农田保护条例实施细则篇10
主要经验做法
浙江省和上海市都采用“划、建、管”同步推进方式建立粮食生产功能区，主要经验做法有9个方面：
（一）底线思维确定目标与范围。浙江省、上海市经济发达、人多地少，特别是近年来经济社会快速发展、人口不断流入，粮地矛盾更显突出。为加强粮食供给保障，两地都把保障一定口粮自给率作为底线，固化相应面积耕地用于粮食生产。浙江省政府明确了口粮自给率达到80%的底线目标，规划全省建设800万亩粮食生产功能区目标，整体达到吨粮田水平。上海市提出市域范围实现20%口粮自给，规划在200万亩基本农田（其中，粮田130万亩）中，选择建设80万亩的粮食生产功能区，占粮田面积的60%以上。
（二）逐级分解落实任务与责任。浙江和上海分别由省政府、市农委发文部署，将全省（市）规划目标自上而下逐级进行分解，明确地、县、乡镇各级目标任务和责任。2010年初，浙江省政府办公厅印发《关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》，省发改、农业部门印发《关于印发粮食生产功能区建设规划编制导则和粮食增产任务的通知》，将建设目标分成2014年和2018年两个阶段目标，明确了各区县分阶段建设目标，并要求各区县按照导则编制建设规划，将建设目标分解落实到乡镇。上海市农委2015年印发《上海市粮食生产功能区建设的方案》，将80万亩粮食生产功能区划定任务落实到9个农业区县以及光明集团、上实集团、地产集团等所辖的乡镇（场）、村。
（三）明确条件择优选择划定。浙江和上海两地都对划入功能区地块条件提出了明确要求。浙江要求粮食生产功能区必须选择地势平坦、田面平整、相对集中连片地块，平原地区要求连片面积100亩以上，山区连片50亩以上，并划定形成了省、市、县三级粮食生产功能区。省级功能区面积在1000亩以上，市级在500亩以上。此外，对耕地质量、设施条件等也确定了相应的划定条件。地块集中连片有利于整体推进高标准农田建设，也能促进规模化经营和方便建后监管。上海市以永久基本农田划定工作为基础，要求粮食生产功能区选择在农田基础设施较好、组织化规模化程度较高、土地相对连片，区块面积基本在100亩以上。
（四）落实地块实现“上图入库”。浙江省和上海市都要求乡镇将功能区落实到村组和具体地块，并将划定形成的粮食生产功能区逐级“上图入库”，最终实现粮食生产功能区的信息化、动态化、可视化管理。浙江省在协调取得国土部门二调耕地数据的基础上，推动各县市农业部门根据地块实际情况重新核定修改，并由省农科院信息中心汇总，实现全省粮食生产功能区“一张图”，并对划定的“两区”进行了统一编号和在田边设立标牌。上海市农委推动各区县、企业开展划定工作时，明确要求将功能区落实到具体地块，并全部建立电子地图进行管理，形成功能区图册。
（五）高投入高标准建设提高产能。浙江省将相关渠道建设资金的70%统筹用于“两区”农田基础设施建设。在浙江诸暨市枫桥镇杜黄新村，当地8000亩粮食生产功能区建设投入高达3000万元，平均每亩近4000元。同时，省财政还按每亩10元的标准建立了基础设施管护专项基金，县、乡（镇）政府也配套落实了每亩40元不等的管护经费补助。上海市农委、市水务局、市林业局和市财政局联合成立农林水3年行动计划协调推进领导小组，合力加大财政投入，推进农田基础设施建设。市政府还拿出专门资金，对工作成效突出区县进行奖励，支持开展农田基础设施建设。
（六）差别化扶持调动种粮积极性。浙江省对粮食生产功能区给予每亩10元的水稻生态补贴。同时，对功能区内适度规模经营农户的粮食收购在最低收购价基础上加价0.2元/斤。据统计，粮食生产功能区种粮大户每年获得各级政府在育供秧、植保、农机、烘干等方面的各类补贴和奖励能达到年生产投入的近50%。上海市对粮食生产功能区规模化生产按1100元/亩的标准给予土地租金补助，并从财政资金中单独拿出200元/亩作为建好粮食生产功能区的奖励。上海市着力加大对农机合作组织的支持，市区两级在国家农机购置补贴基础上实行再补贴，补贴额度达到购置费60%。另外，政府对种粮所用种子实行统一供种，降低农户生产成本并保障了稻谷品质。
（七）培育新型经营主体稳定种粮意愿。浙江和上海都把培育农业专业大户、家庭农场等新型经营主体作为粮食生产功能区稳定发展的重要内容。浙江省采取财政补贴、提供设施用地指标等多种措施支持粮食生产功能区新型经营主体发展。建立粮食生产功能区，有利于种粮大户长期承包耕地，为农机等生产服务性组织提供了稳定的服务对象，扩大了农机和各类生产设施的投入，提高了粮食生产科技水平。另外，省市农业部门反映，适度规模经营程度越高、新型经营主体越多的粮食生产功能区，因为农户生产技能和农机等投入积累多、生产组织化专业化程度高，种粮收益稳定、改种其他作物意愿小，逐渐成为功能区的粮食生产“稳定器”。上海市着力加强家庭农场培育，已累计发展粮食生产家庭农场3500余户，遴选新型职业农民培育对象5500余人，还出台专门政策，鼓励家庭农场经营者子女接棒，促进粮食生产“传帮带”，培育“农二代”。
（八）严格审批稳定功能用途。浙江省制定了《浙江省粮食生产功能区保护办法》，明确功能区实行最严格的保护制度，县级人民政府对本行政区域内功能区保护负总责。同时，要求功能区列入限制建设区或者禁止建设区，除农业设施用地外，征占用功能区耕地原则上不予审批。对于能源、交通、水利、军事设施等省级以上重大基础设施建设项目确需征占用的土地涉及功能区的，须根据功能区建设状况提供相关材料，并经省农业行政主管部门审核同意。目前，浙江省对于征占功能区耕地300亩以下的，由省农业厅审批，300亩以上的须由省政府审批通过，保护办法有力约束了耕地的随意征占，稳定了粮食生产面积。
（九）强化组织管理与分工协作。粮食生产功能区建设涉及多个方面，既需要国土部门提供耕地利用情况资料、也需要发改和财政在政策资金上的倾斜投入，以及农业、水利等部门的通力合作。2010年以来，浙江省着力调动发改、财政、国土、水利、农业等部门力量，共同推动功能区建设。同时，浙江省要求县级成立政府主要领导任组长的领导小组，各涉农单位及乡镇长任成员，并将领导小组办公室设在农业部门，协调推动落实功能区建设工作。上海市为推动功能区建设，在市级层面成立了协调推进领导小组，对各区县划定和建设工作开展指导。各区县在政府统一领导下，由农业、水务、林业和财政等部门协同推进。
地方反映的问题
浙江省和上海市也向调研组反映了推进粮食生产功能区建设过程中遇到的一些问题，并希望在全国建立“两区”时能较好解决。主要有三方面：
一是法律法规支撑不足。无法可依一直是粮食生产功能区建设的一个难题。浙江省2012年在省级层面制定了《浙江省粮食生产功能区保护办法》，明确了功能区保护的有关要求，但办法中要求确保粮食生产功能区内每年至少种植一季粮食作物，与《农村土地承包法》中“农民对承包土地享有生产经营自”等条款相冲突。浙江省人大因此原因，同时考虑耕地保护已有《基本农田保护条例》，曾研究建议废除此办法。省农业厅考虑到，办法是督导各县抓好功能区建设的唯一有力依据，废除后各地抓粮积极性将大打折扣，经积极沟通争取，办法最终得到保留。据了解，上海市还未出台类似办法。
二是“非粮化”现象时有发生。根据在海盐县的调查，当地葡萄种植亩收益为0.8万元，甲鱼养殖亩收益为0.6万元，蔬菜亩收益为0.7万元，而粮食种植亩收益仅为400元。受种粮比较收益低影响，存在部分粮食生产功能区农田改种花卉水果等经济作物的现象。据浙江省2015年对各地粮食生产功能区种植情况初步调查，粮食生产功能区“非粮化”比例约为11%。由于农民对承包土地享有种植自，地方农业部门只能采取经济利益引导和乡镇、村组干部对农户劝导等方式，鼓励粮食生产功能区农民发展粮食生产。
三是划定难度越来越大。浙江省和上海市高度重视粮食生产功能区建设，并给出了功能区划定的标准和要求。但受自然地理环境因素限制，两地不少地区耕地地块面积小，并且分布比较零散。特别是在“七山二水一分田”的浙江省，经过多年建设后，符合集中连片、基础设施较好等划定标准、条件和要求的耕地已越来越难找，后续划定工作难度增大。以浙江省诸暨市为例，该市共有64万亩耕地，计划到2018年底建设功能区32万亩，目前已经完成25万亩。但要完成后续建设任务，由于剩余的山坡地多、粮食与经济作物插花地多、平原地区集中连片的好地越来越少，部分镇、村感觉工作有压力。
思考与建议
“建立粮食生产功能区和重要农产品保护区”是党中央、国务院做出的重大战略部署。浙江省和上海市通过建立粮食生产功能区，把产能落实到具体地块，把资金政策集中到具体作物，稳定了区域粮食生产和供给保障。结合浙江、上海实践经验，就如何稳步推进“两区”建设，提出以下思考与建议：
（一）制定定向扶持政策助力“两区”建设与管护。围绕实现保核心耕地、保产业安全、保主产区利益、保农民收益、保农业可持续，需要抓紧在实施投资倾斜政策、建立利益补偿机制、完善收益保障措施、创新金融支持政策、强化经营主体支持等五个方面，研究制定差别化的定向支持政策，保障促进“两区”建立和稳定发展。
（二）出台保护法律法规强化“两区”硬约束。为强化“两区”为粮食等主要农产品安全供应构筑第三道防线的作用，建立比永久基本农田更严格的监管机制，有必要探索制定“两区”保护的法律法规，强化“两区”保护的“硬约束”，为各级政府和农业部门落实“两区”监管责任提供法律依据。各省、市可相应制定规章细则，进一步完善监督执法。
（三）“两区”建设与管理应成为各级农业部门的基本职责。目前，浙江省正考虑将粮食生产功能区建成后的监测管护等职责交由国土部门履行。由于建立“两区”需要实现耕地量、质、用途、收益等的多重保护，很多工作都涉及农业部门的职责，并需要通过农业部门参与增强监管效力，因此，宜由农业部门牵头开展“两区”有关工作，确保“两区”切实发挥作用。