乡镇综合行政执法管理制度篇1
主题词：乡镇行政执法机构改革建议
当前，乡镇人民政府在行政执法工作中存在着一些比较突出的权责脱节问题，主要体现在：行政执法方面的权责不匹配，或有权无责，或有责无权。通俗地说就是：“管得到的看不到，看得到的管不到”，而乡镇政府又必须为其辖区内的所有事物“负总责”，这是典型的权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位现象。造成这一现象的主要原因是：行政执法体系设计有缺陷、行政执法机构设置不合理、职权与职责的配置不恰当。这在一定程度上阻碍了乡镇人民政府作为一级政权所应当发挥的基本功能。如何弥补这些制度性的缺陷、划清乡镇行政执法权限、明确乡镇行政执法责任、加强乡镇行政执法力度等，是摆在我们面前的一个十分重要而紧迫的课题。
根据有关法律、法规的规定，结合乡镇现行管理体制和既有的工作模式，笔者建议在乡镇人民政府中创设一个隶属于乡镇人民政府并由其直接领导的综合行政执法机构。具体思路是：
一、整合现有行政资源，创设综合执法机构
（一）机构设置
利用乡镇现有的行政执法框架体系和既有的工作模式，在乡镇不增机构、不增编制、不增人员、不增加财政负担的前提下，创新乡镇行政执法体制，整合乡镇辖区内现有的（包括县级各部门和各垂直管理部门在本辖区内设置的“七所八站”）具有行政执法和管理职能的机构、编制、人员和财政等资源，通过清理界定法定职责、规范委托执法职权、合理确定协助义务等形式，在乡镇人民政府中创设一个崭新的直属于乡镇人民政府的综合行政执法机构，并由其代表本级政府在辖区内依法行使与其职责相适应的行政执法权。
1、机构名称。新机构的名称可定为“××乡（镇）人民政府行政执法大队”或“××乡（镇）人民政府综合监督管理站”等。
2、行政级别与性质。为副科级（或正股级）乡镇行政执法单位。
3、内设机构。可根据其监管领域内设：“公共安全监管股（组）”、“市场秩序监管股（组）”、“人口资源环境监管股（组）”和“办公室”等股（组）室；如果整合的机构较多和涉及的范围较大时，其内设机构的数量和名称还可进行相应的统筹考虑。
4、编制和人员。为国家公务员（或准公务员）序列，可根据乡镇地域面积的大小和人口数量的多少以及整合机构的数量、涉及范围的大小来设定所需编制和人员的数量。为保证其正常的执法需要，建议平均每个股（组)配备2名以上执法人员；另配备领导职数1—3名，即1名正职、1—2名副职。所需编制、人员原则上可在乡镇现有的具有行政执法性质的编制、人员（包括县级各部门和各垂直管理部门设置在本辖区内的机构中的编制和人员）中整合调剂解决，并将其划归乡镇人民政府直接管理。
5、村级综合协管员。在各行政村，还可考虑在村“两委”当中设置一名负责协助乡镇人民政府综合行政执法机构在本村开展行政执法工作的“村级综合协管员”，也可由目前一些地方行政村当中负责本村社会治安综合治理的“综治员”改任或兼任。
6、经费保障。在既有的财政体制基础上，整合省、市、县与乡镇现行的财政分配关系，并同时整合县级各部门和各垂直管理部门设在本辖区内的机构中的财政分配关系，确保新机构的正常运行。省、市、县财政还可在编制部门预算、确定乡镇政府支出基数以及向乡镇政府实施转移支付时与予统筹考虑，确保乡镇综合行政执法权责落实到位。
（二）法源依据
1、现行法律、法规和规章明确赋予乡镇政府法定行政执法职责的，乡镇政府应当继续严格按照法律、法规和规章规定的执法权限与执法程序以及具体事项、范围、标准和要求，履行好行政执法职责。
2、现行法律、法规和规章没有明确赋予乡镇政府相应的行政执法职责的，可由以下两个渠道来解决：
（1）部门委托执法。根据《行政处罚法》和《行政许可法》等有关法律的规定，行政执法机关可在法定权限内以委托执法的形式委托乡镇人民政府实施行政执法。即市、县（区）行政执法机关根据本机关行政执法的实际情况，依照现行法律、法规和规章委托乡镇政府行使相应的行政执法职权，如：执法范围、执法权限、执法方式等。受委托的乡镇政府要建立相关的工作制度，确定相对固定的执法人员，提供必要的工作条件。乡镇人民政府以市、县（区）行政执法机关的名义在委托范围内行使行政执法职权。
（2）根据《立法法》的规定，凡属于全国人大及其常委会专属立法权范围以外的事项，在国家未制定法律、行政法规时，地方根据实际需要，可以制定地方性法规。因此，地方在乡镇综合行政执法方面有着一定的立法空间。故建议省级人大在可行性论证的基础上，出台有关这方面的地方性法规。省级人民政府也可根据有关规定制定地方性规章，授予乡镇人民政府行使与其责任相适应的综合行政执法权限。
鉴于地方性法规和规章的制定有其相应的程序，需要相当的时间才能完成，故可采取“两条腿走路”的办法，以部门委托执法的形式较为主，同时将制定地方性法规或规章的工作纳入相应的日程。
（三）监管领域
根据乡镇的实际情况，乡镇人民政府综合行政执法机构可在本辖区内的下列领域代表本级政府行使行政执法权（主要指行政检查、行政处罚、行政强制）：
1、公共安全监管领域。主要涉及安全生产、乡村道路安全、船舶安全、农业机械安全、水政、综治等的行政执法。
2、市场秩序监管领域。主要涉及工商、产品质量、经贸、食品药品、医疗卫生、农资、动植物检疫等的行政执法。
3、人口资源环境监管领域。主要涉及市政（含村镇规划建设）、土地、民政、人口和计划生育、环境保护等的行政执法。
由于各地的情况差异较大，因此，在确定各地区乡镇综合行政执法机构监管的领域和范围时，应当根据各地的实际情况而有所侧重，但原则上应以能够与乡镇人民政府所负的“总责”相适应为宜。
（四）管理职责
1、职责。依照现行法律、法规和规章赋予乡镇政府法定行政执法职责和部门委托执法的委托权限在本辖区内行使行政执法权，负责做好本辖区内有关行政执法的日常监督管理工作，完成政府交办的其他工作任务。
2、协助义务。现行法律、法规和规章规定乡镇政府应当履行协助市、县（区）行政执法机关执法义务的，乡镇政府应严格按照法律、法规和规章规定的协助执法事项和要求，切实履行好行政执法协助义务。
3、联合执法。市、县（区）行政执法机关与乡镇政府可通过健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖、案件首接负责等制度，建立起分工明确、责任到位、优势互补的执法联动保障体系，形成城乡一体、上下结合的乡镇行政执法格局。
4、执法责任。委托机关对受托乡镇政府的行政执法行为应负责监督，并对该行为的后果承担法律责任；受托乡镇政府行政执法行为有过错的，委托机关承担法律责任后，可以追究相关人员责任和追偿损失，情节严重的，委托机关可以解除行政执法委托协议。受托乡镇政府超越委托权限和范围行使行政执法职权或将委托的行政执法职权再委托给其他组织或个人行使而产生的法律后果由乡镇政府自行承担。
二、跟进配套措施，确保正常运转
（一）队伍建设
按照择优录取的原则，通过一定的形式，在乡镇现有队伍中选配素质好、能力强的干部到新的行政执法岗位工作，并通过学习、教育、培训、岗位练兵等形式注重对其进行政治素质和业务技能的培养，增强执法人员依法行政意识，提高行政执法人员依法行政、依法办事的能力和水平，确保其遵纪守法，秉公执法。
（二）制度建设
（1）建立乡镇行政执法机构主体资格和行政执法人员主体资格管理制度。未经法律、法规授权或者上级行政执法机关的合法委托，不具备行政执法机构主体资格的，一律不得行使行政执法职权；对从事行政执法活动的人员实行资格培训和管理，没有取得省级政府颁发的行政执法证件的人员，一律不得从事行政执法活动。
（2）执法公开制度。乡镇人民政府综合行政执法机构在代表本级政府履行行政执法职责的过程中应将行政执法人员、执法程序、执法依据、执法权限、执法事项、处罚标准等内容向群众和社会公开，提高行政执法的透明度。
（3）案件报告制度。乡镇人民政府综合行政执法机构在代表本级政府履行行政执法职责的过程中，对于查处的违法案件必须定期向上级政府和有关行政执法机关报送备案；发现违法行为不属于其法定职责或委托权限范围的，应立即向有权查处该违法行为的行政执法机关报告，并做好对违法人员（行为）的监控。
（4）罚没管理制度。对于在执法过程中收取的行政罚没收入，必须严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”管理制度，按照现行财政体制统一上缴国库。
（5）执法考核制度。上级政府和本级政府以及相关委托执法部门应对乡镇人民政府综合行政执法机构的执法情况进行监督检查，并制定相关考核办法进行专项考核。乡镇人民政府应根据行政执法的事项、权限，并结合本乡镇的实际，制定科学合理、切实可行的执法考核办法，对乡镇执法人员进行综合考核和民主评议，监督、查处、纠正行政执法人员的违法违纪行为，并与相关责任人员工作职责、工作绩效挂钩，严格考核，奖惩兑现。
（三）监督管理
（1）开展执法检查。市、县（区）政府法制办、监察局对乡镇行政执法情况开展执法检查，通过听取汇报、召开座谈会、查阅有关案卷或资料、现场检查等多种形式进行检查，将检查结果形成书面报告，及时报告本级人民政府，并反馈给被检查的乡镇人民政府。对检查中发现的问题，予以书面通报，并责令被检查乡镇人民政府限期整改。
（2）进行行政问责。市、县（区）政府法制办、监察局按照各自的职责和有关规定，采取切实有效的措施，对乡镇行政执法机构及其执法人员的履职情况进行监督，对其在执法活动中的越权、失职、渎职、滥用职权、徇私舞弊等行为启动追责程序，追究乡镇行政负责人和相关执法人员的行政和经济责任，促进乡镇行政机构负责人及执法人员依法正确履行职责，防止和减少乡镇行政执法中的失误，提高行政效率，确保乡镇行政执法行为的规范化、法制化。
（3）市、县（区）政府各行政执法部门要切实加强对乡镇行政执法的监督，做到委托规范、指导及时、监督有力、追责到位。
（4）乡镇政府可建立行政执法检查、违法投诉举报、行政执法责任追究等制度，开展形式多样的行政执法监督活动，对行政执法人员的执法情况进行量化考核，发现执法人员在执法过程中出现过错，应及时进行纠正。
三、摆上议事日程，适时予以推进
整合乡镇现有行政资源，创设乡镇综合执法机构，可以说是一种体制上的创新和机制上的创新，它为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的基层行政执法体系和运行机制提供了一个重要载体和运作平台，且与党的“十七大”关于“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”和“加快乡镇管理体制改革，建设服务型政府”精神十分吻合，利在当代、功在千秋。强烈建议上级有关部门抓住当前有利时机，尽快将这项工作摆上重要议事日程，积极予以推进。
（一）从制度设计层面上进行的考虑
常言道：“上面千条线，下面一根针”，可是那么多已穿过这个“针鼻儿”的“线”里恰好就缺少了几根行政执法的“线”。国家在建立我国的行政执法体系方面的力度不可谓不大，如：修订了较为完备的行政执法法律法规，并在编制、经费、设备等各方面长期进行了巨大的投入，取得了举世瞩目的成就。但从广大的农村这个最根本的落脚点上看，它所应有的作用和最佳的效果还没有得到完全的发挥。虽然，从制度的设计上看，我国的每一部行政法律或法规，基本上都有一个与其相对应的机构和队伍做为执法的主体，似乎可以确保这些行政法律或法规的贯彻执行，但实际情况却不是这样。由于历史上的诸多原因，国家对各个执法主体在机构、编制、投入和管理等方面有着相当大的差异，这是客观存在的现象。例如：一些行政执法部门的执法机构仅仅设置到县一级就算到了终点，以致于这些行政执法部门的力量始终难以真正达到广大的农村，特别是一些事关民生问题的行政执法如环保、产品质量、食品药品、卫生监督等更是如此。与此相反，一些行政执法部门设置在乡镇的机构，由于其分工过细、职能过于单一，工作任务实际上处于“半饥饿”状态，在“职能法定”的情况下，他们只能扫一扫自己的“门前雪”，并不能兼管他人的“瓦上霜”。而当地的政府空守着许多由各上级机关直接掌管的行政资源却无力将其拢合起来并发挥其潜能，这是行政资源的极大浪费！
整合乡镇现有的行政资源，将其改造成一个新的综合行政执法机构，不但可以充分利用现有的行政资源，而且可以使上述问题迎刃而解。这一变革的主要问题在于：它会牵动一些部门（主要是已经在乡镇建有所、站的部门和其中的工作人员）的利益，需要做大量的动员、解释、说服、教育和协调工作。但实施这一变革又有巨大的优势：无须再投入大量的人力、物力和财力即可大功告成，也无须“伤筋动骨”，且“后遗症”小而短，所需的仅仅是政策层面的东西和领导的决策以及各级各部门的具体行动。据了解，目前我国已有少数省份如重庆直辖市在这方面进行了有益的尝试，其成功的经验理当为我所用。只要我们做好深入细致的前期调研、研究制定好详尽周密的工作方案、以省为单位做好自上而下的严密部署、各相关部门摆正自己的位置、大家齐心协力做好协调配合，这一构想就一定能够实现！
（二）从部门执法层面上进行的考虑
目前，一些行政执法部门在广大农村的执法过程中普遍存在着某些通病：他们做为职能较为专一的行政执法部门，在人员、编制、装备、经费等方面的配置不可能完全满足各地行政执法的实际需要，这是客观存在的现实。在开展行政执法时，他们面对着点多、线长、面广的广大农村，往往感到势单力薄、力不从心。以日常巡回监管为例，一个县的某行政执法部门的稽查队，如果以每天跑一个行政村来计算，一年都难以跑完全县所有的行政村。所以，有些行政执法部门有时只能进行“蜻蜓点水”式的检查或采取临时突击的办法开展执法，难以运用长效的监管机制进行有效监控，效果并不理想。遇有紧急任务时，往往是穷于应付、疲于奔命。而此时，一些在乡镇设立了所、站即所谓“有实力”的行政执法部门，虽有“帮衬”的条件和时间，但限于法定职能，却无法进行增援，只能作“壁上观”或“隔岸观火”。那些无力在乡镇设立相应的“所、站”即所谓“没实力”的行政执法部门，为了确保履职到位，则另辟蹊径加以应对。他们利用当地的各种人才作为自己的“协管员”和“信息员”、利用当地的某些组织作为自己在乡镇的“腿”，形成“自己的”监管网络，以求能够将触角延伸到乡镇和行政村（目前，在这方面做得比较成功的是食品药品监管系统的“两网”，即药品供应网和监督网。据中央电视台报道，该“两网”已覆盖全国98%的行政村，村民们可以放心的使用药品）。这其实是一种无奈之举，是没有办法的办法。
笔者以为，在乡镇机构的设置上一味的强调上下对口是极不现实的、也是极不可取的、更是极不可行的；而在乡镇机构的职能上寻求和建立一个上下对应的“链接点”则是完全必要的、也是完全可行的，因而也是完全可取的。从目前上述各“没有实力”的部门想方设法建立的各种“网络”来看，它其实并不是一种制度性的安排，缺乏相应的法律支撑，更无基本的经费保障，恐非长久之计。而在乡镇人民政府设立综合行政执法机构，不但可以使上述问题得到较好的解决，而且还是在现有条件下比较可取、且比较可行的解决方案；不但使乡镇人民政府在职能方面有了一个可以上下对应的“链接点”，而且又使乡镇人民政府有了一个可以开展综合行政执法活动的平台；不但激活和用活了乡镇现有的行政资源，而且又使更多行政执法部门的职能得以在乡镇延伸，并通过乡镇这个“链接点”一直延伸至最基层的行政村。——这完全是一个多赢的选择，很值得有关部门深入探讨和积极推行。
（三）从乡镇职责层面上进行的考虑
就乡镇人民政府而言，由于自身没有综合行政执法这样一个机构，因而难以在行政执法方面真正负起“总责”来。例如：自2007年7月份在全国开展“产品质量和食品安全专项整治”活动以来，许多会议和工作任务都是直接贯彻和下达到乡镇人民政府的，而且都要求包括乡镇在内的各级政府对“产品质量和食品安全”（还有其它方方面面的许多事务）“负总责”，但由于乡镇并没有“技术质量监督站”等一些相关的机构，使得乡镇“一把手”和“分管领导”在组织开展这项活动的时侯，没有一个可以运作的“平台”、也没有一个可以运用的具体“抓手”，任务虽然是抱回来了，但在分解和布置这些任务时，却很有一点“老虎吃刺猬——无从下手”的感觉，因而显得十分尴尬，这个“总责”如何负的起来，的确成了一个问题。可以预见，这个平台一经建立，乡镇那些长期在旧体制下形成的许多弊端必将得到明显的改观，如：不但可以使“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割、“政府负总责”与“行政执法权限”相脱节等现象立刻成为历史，而且还可以使乡镇政府长期存在的“权责分离”的状况得到基本解决。
这种放权于乡镇、还政于基层的制度创新和机制创新，有利于在乡镇人民政府中形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制，充分发挥出乡镇政府作为我国最基层一级政权的基本职能，从而强化了乡镇政府社会管理和公共服务功能。一是可以改变乡镇站所“三权在上”、“各自为政”的格局，使乡镇政府的统筹调节的功能得以正常发挥；二是扩大了乡镇人民政府的自主权。以往乡镇政府在抓工作时常常是“上级说抓啥就抓啥”、“照葫芦画瓢”，穷于应付。通过整合，可以使乡镇人民政府对事关本辖区内重大事务有了更大的决策权，能够集中精力对本辖区内的社会经济发展进行全面有效的统筹规划和统一指挥；三是完善了乡镇人民政府工作措施和手段。赋予了乡镇人民政府一定的行政执法权和相应的行政处罚权，使之在抓工作时可以综合考虑依法运用行政的、经济的和法律的各种措施和手段进行有效的处置。
可以毫不夸张的说，在乡镇人民政府创设一个综合行政执法机构，形成一个可以运作的“平台”和一个可以运作的“抓手”，正是众多乡镇首长们求之不得的“奢望”。
（四）从机构改革层面上进行的考虑
关于乡镇机构改革，以往已经有过许多理论探讨和实践，但大多都仅仅局限在机构的裁减、编制的压缩、人员的分流上想“点子”，“抠”人头，不仅工作难度极大，更重要的是不能适应形势发展的需要，难以摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的困扰。而在乡镇人民政府中设立综合行政执法机构，可以有效避免重蹈覆辙。
1、从转变乡镇政府职能这个乡镇机构改革的核心入手，充分利用现有的基础条件，通过运用整合现有行政资源等综合治理的办法把它真正落到实处，从体制上改变了原有的行政管理模式。
2、真正触动了乡镇政府过去那种政事不分、政企不分、政经不分和政社不分的基本格局，进一步的明晰了乡镇机构的工作任务和工作目标，使乡镇职能的错位、越位、缺位等现象得到极大的改观。
乡镇综合行政执法管理制度篇2
按照中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，以及省委、省政府《关于进一步深化乡镇和街道机构改革的意见》，焦作市重点针对推进基层综合执法、深化乡镇和街道机构改革和构建简约高效基层管理体制等热点问题积极决策并有效部署，突出问题导向、聚焦关键环节、抓住主要矛盾、紧盯突出短板，在优化机构、“减县补乡”、赋权放权、综合执法、便民服务等方面做足功课、下足功夫、动真刀子，全力推进乡镇（街道）机构改革相关工作，有效破解县乡基层两级长期存在的体制机制问题和综合治理难题。
一、乡镇（街道）基层机构的职能定位
中国特色社会主义进入新时代的历史方位，决定了深化改革必须要向纵深方向发展，乡镇（街道）等基层机构的职能定位也应该相应地做出转变：一是实现从硬性管理到柔性服务的转变；二是从全能型选手向有边界的服务员转变；三是从单纯追求数字上的增长到统筹协调高质量发展方向转变。职能定位正确与否，从根本上决定其应然作用的发挥。从现实来看，新时代的基层政府机构必须坚持以下四个方面的原则。
1、坚持依法施政的方针
各级政府要在全面依法治国的总原则的基础上，坚持依法施政、依法行政，积极贯彻执行国家相关法律法规和政策，不断推进民主政治建设和乡村振兴战略。作为最基层一级政府，乡镇（街道）是党和国家大政方针最终得以贯彻执行的最强有力组织保障，只有始终坚持依法行政才能确保所有党规政令的畅通无阻。民主政治建设方面，围绕建设有中国特色的基层民主制度，结合乡村工作实际，积极深化村级事务公开、公推公选等基层民主政策措施，积极促进村民自治管理不断走向深入，进而自下而上推进乡镇（街道）的民主政治建设。
党的组织建设和政治建设是党的建设的根本，必须大力加强党的基层组织建设，努力为村（社区）党支部配齐人员以方便开展工作，加强基层班子建设，切实让基层党组织成为带领人民群众率先实现发展的坚强战斗堡垒。同时，重点抓好乡村振兴战略的有效实施和脱贫攻坚计划的如期完成，特别是讲好讲透“三农”政策方针，做好政策的解读及具体的落实工作，切实维护好基层广大百姓的合法权益。必须树立长远清晰的工作目标，目的是逐步改变长期以来广大群众的一贯认识，推动乡镇（街道）提高自身的依法执政能力，实现从“人治”到“法治”的根本性转变。
2、坚持与人民共享的原则
以人民为中心，让人民群众共享改革发展的成果，是共产党人全心全意为人民服务根本宗旨的具体体现。随着全面建成小康社会步伐的不断加快，三农服务的各项事业发展的速度也进一步加快，必须积极发展与农村、农民和农业相关的各项公益事业和公共服务，为全面小康“打通最后一公里”。因此，一要搞好公共卫生服务设施建设，重点是小城镇建设，积极开展社会保障服务工作；二要发展好科教文卫等公益事业，为农村经济发展和社会进步提供优质的信息服务，特别是积极开展精神文明建设工作，真正让广大人民群众能够共享社会进步的所有成果；三要大力加强综合治理工作，有效维护社会稳定，重点是调解好与农民利益相关的民事纠纷，将可能的社会矛盾及时化解在基层，同时制定并完善社会应急管理机制，提高处理群体性突发事件的能力，在处突的过程中必须要保障司法公正、社会廉明，唯此才能有效维护好社会秩序稳定。
3、坚持以发展经济为中心
以经济建设为中心是党和国家工作的基本方针，对广大的农村地区和农民群众来说，加快发展农村经济，切实增加农民收入是一切工作的根本出发点。为推动区域经济发展，必须科学制定好符合本地区实际的产业发展规划，加快推动产业经济结构的改革与调整，加强农业的综合生产能力建设。同时，必须努力健全农业社会化服务体系建设，完善农业支持保护体系，推进农业、农村和农民的现代化。更为关键的是，基层政府还要组织引导好农村的富余劳动力向非农产业和城镇转移，想尽一切办法增加农民收入，切实不断提高广大人民群众的生产生活水平。
4、坚持以服务便利化为宗旨
全面深化改革的根本目的是最大程度地方便群众，提高服务便利化水平，必须积极推动政务公开，扩大农民的知情权与参与权。为此，必须建立政务公开信息栏或采取走街入巷发放宣传材料的形式为老百姓公开办事程序、办事依据、办事结果、收费标准并及时向群众和社会公开，从而让老百姓能够依法依规享受到乡镇（街道）基层政务的知情权、参与权和监督权。同时，不断加强社会的民主监督作用，但凡涉及到经济社会发展中的重大项目建设和大额资金使用，以及重要的人事任免和事关群众切实利益的问题，则必须要主动听取广大群众的意见，自觉接受全体党员和广大群众的民主评议与议事监督。
二、乡镇（街道）管理体制存在的问题
近年来，党中央、国务院自上到下开展政务服务事项和监管事项国家、省、市、县“四级统一”的清理规范工作，县级及以上行政权力事项基本实现了纵向、横向的统一化、规范化和法定化，但乡、村两级承担的职责任务还没有明确的法律、法规规定。虽然各地自行梳理了乡镇（街道）权责清单、村（社区）便民服务事项清单，但不同地区、甚至同一地区不同乡镇（街道）、不同村（社区）之间的事项差别还比较大，不利于基层的科学化、规范化管理和标准化便民服务。结合近期最新调研的焦作市修武县五里源乡，笔者把基层存在的问题归纳为四点。
1、乡镇（街道）体制机制运行不畅
2005年乡镇和街道机构改革提出以来，随着党建、信访、综治、环保、城管、扶贫、便民服务等工作的深入推进以及卫生和计生、工商和食药监部门的整合等工作形势的变化，乡镇和街道承担的职责任务有很大的转变，原有的机构设置已不能适应职能变化，也无法满足实际工作需求，多数乡镇（街道）实际运行的机构与“三定”设置的机构严重不符。
乡镇和街道人员编制力量严重不足是长期困扰基层、影响基层工作效率的最大难题。据调研，改革前，焦作市乡镇和街道平均核定行政事业编制仅60名左右，这与近年来乡镇（街道）增加的职责任务不相匹配，远远不能满足基层工作需求。再加上基层工作任务重、环境差、待遇低、晋升渠道窄、缺少激励机制等原因，乡镇和街道普遍存在进人难、留人难等问题，基层空编较多，焦作市每个乡镇和街道平均缺编12名左右。另外，由于县（市、区）人员编制总量小，县（市、区）有关职能部门往往从基层长期抽调、借调工作人员（平均4名），乡镇和街道实际在职在岗人员平均仅45名左右，基层干部“一人多岗、一人多职”的现象比较普遍，严重影响基层工作的正常运转。
机构设置方面，五里源乡的5个必设机构已经全部成立。县级政府核定的行政编制为32名，实有在编人员23名，缺编9名，比例为28%，事业编制增加8名但还没到位，整体缺编人数为15名，编制管理方面存在的问题比较突出。但是，与其他乡镇相比，该乡实属缺编严重单位，人员负担最为严重。
2、乡镇（街道）权责关系矛盾突出
乡镇（街道）是党的事业和现代化建设的一线前沿，是落实党的各项政策措施的最终阵地。改革前，乡镇和街道政府权小责大、有责无权、权责不匹配、权责脱节现象比较突出。上级党委政府或部门往往以“属地管理”原则为依据，与乡镇和街道签订了环境保护、安全生产、违建拆迁、食药品监管、城市管理、信访稳定等各类目标责任书，将本应由上级职能部门承担的责任转嫁到了基层。“属地管理是个筐，什么都能往里装”，导致乡镇（街道）政府变成了“万能政府”“兜底政府”“无奈政府”，基层不堪重负、效率低下。但实际上，乡镇（街道）作为最基层的一级政府，除规划等极少一部分领域外，多数领域缺乏独立的行政执法权，不能以自己的名义开展行政检查、行政处罚、行政强制等执法活动。再加上财政、税务、自然资源、市场监管、生态环境、司法、公安等部门实行派驻机制、垂直管理，乡镇（街道）并不具备相关领域的管理权限。如遇疑难问题，乡镇（街道）没有能力和手段进行执法和有效管理，导致基层治理出现不少薄弱和空缺环节，乡镇（街道）干部也增加了不必要的被问责、被追责的风险。
权责一体对等是行政管理工作的基本原则。从实际工作来看，五里源乡的工作人员就认为，对于广大乡镇来说，仍然只是委托赋权，按照属地管理的原则，执法的行为归乡镇，乡镇是责任主体，真正的权力仍然属于县直部门，权力主体并没有发生转移。同时，在经费下拨和税收征管方面，责远大于权。主要表现为依旧采用按人头下拨经费的办法，而且还与税收征缴直接挂钩，任务数额年年递增，只有超出限额才有奖励，导致基层工作的积极性普遍不高。招商引资工作更是有赶鸭子上架的嫌疑，基层干部感觉非常无奈，甚至有较大的怨言。
3、乡镇（街道）综合执法难度较大
中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确提出：“要推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”。近年来，乡镇（街道）政府的行政执法权问题日益凸显。一方面，大多数已颁布的法律、法规和规章均明确规定，县级或以上人民政府及其主管部门具有行政管理、行政执法主体资格，乡镇（街道）政府不具有行政执法主体资格，不是法定的执法主体；而另一方面，乡镇政府是我国政权体系中最基础的部分，处于社会管理的第一线，也毫无疑问是国家法律、法规和政策的执行者。因此在实际执法实践中，乡镇（街道）政府总是被推到最前沿、被推到一线去执法、“冲锋陷阵”，乡镇（街道）由于违法执法而导致被起诉、败诉就成了一个复杂的社会问题和公共管理悖论。乡镇（街道）政府在模糊行政、模糊执法中干了许多不应干、干不好，也不合法的事情，严重损害了基层政权的形象和公信力。
可喜的是，据调研，五里源乡工作人员的依法执政意识已经大大提高，大家普遍认为综合执法是个大问题，但更大的问题是自己没有执法资格，同时，已经下放的16项权力基本都是没有什么技术含量的。随着基层改革的进一步深化，基层权力存在继续下放的可能性，但是乡镇（街道）政府主观认为自己根本接不住这沉甸甸的权力，工作起来仍然会非常被动，原因在于乡里没有那么多的人手，没有具备相关技术和素质的骨干力量，更没有相应的专业知识作为日常工作的支撑。
4、乡镇（街道）便民服务质量不高
乡镇（街道）作为直接面向群众和企业的行政管理末梢，承担了大量直接面向企业和群众的基层管理和服务职责。按照中央决策部署和要求，要统筹推动党政机构改革和审批服务便民化，从基层和群众关心的问题找突破口和着力点，充分运用互联网技术和信息化手段推动审批服务方式创新，切实解决企业和群众“办事难、办事慢”“多头跑、来回跑”等问题。因此，对乡镇（街道）而言，持续提升服务水平、不断创新服务方式显得尤为重要。
据悉，五里源乡的便民服务机构建成有3个，对与百姓生产生活息息相关的民政、综治和社保等工作已经实现了全覆盖。为继续方便群众，下一步技术含量不太高的服务项目都要下放到乡镇（街道），网络化办公、特殊设备购置等方面的压力预期不小。然而，农产品质量检测等技术工作开展的难度较大，群众意见也会较多。
三、乡镇（街道）机构改革的“焦作经验”
1、优化机构设置与编制管理，破解体制机制难题
针对体制机制方面存在的问题，焦作市围绕乡镇（街道）的职能定位、职责转变、县级权力下沉等情况，统筹考虑各类乡镇和街道的经济基础、产业结构、人口规模和管理任务大小等因素，在深入调研、多方论证、广泛征求意见的基础上，按照综合化、扁平化的改革方向，将乡镇和街道现有的行政和事业机构进一步优化整合，对乡镇和街道行政、事业机构进行分类设置。各乡镇和街道设置机构8-12个不等，除省定的党建工作办公室、党政综合便民服务中心、社会治安综合治理中心、综合执法大队、退役军人服务站5个必设机构外，各乡镇和街道还因地制宜设置一些符合本区域经济社会发展需求的特色机构：一是农业比重较大的乡镇（街道）设置农业农村服务中心、乡村振兴工作办公室（扶贫工作办公室）等机构，着重加强基层服务“三农”的能力；二是工业化发展水平较高、经济规模大的乡镇（街道）设置城市建设管理办公室、项目建设服务中心等机构，着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题；三是常住人口多、城镇化发展水平较高的乡镇（街道）设置规划建设办公室、社区建设管理办公室等机构，着力推进城乡一体化、公共服务均等化建设等工作；四是旅游业发达、生态环保任务突出的乡镇（街道）设置生态环境保护办公室、美学经济办公室、文化旅游服务中心等，为当地发展旅游经济提供体制机制保障。通过优化机构设置、因地制宜设置机构，焦作市的试点乡镇（街道）理顺了乡镇和街道的运行机制和管理体制，增强了乡镇和街道内生动力和执行力，切实提高了基层的管理效率和服务效能，为在全市深化基层机构改革积累了宝贵经验。
针对基层人员编制力量不足的问题，焦作市多措并举推动编制下沉，通过“减县补乡”、下沉人员、公开招聘、选派挂职等方式，积极推动人员编制资源向基层一线倾斜，基本解决了基层人员编制力量不足顽疾。一是按照“减县补乡”要求，坚持“优化资源、协同高效”原则，将县（市、区）直职能弱化、空编较多、人浮于事的部门行政事业编制调剂到乡镇和街道，一方面补充了基层编制力量，另一方面也优化了县（市、区）直事业单位结构。全市共向101个乡镇和街道（不含示范区）下沉编制1225名，其中行政187名、事业1038名，向每个乡镇（街道）平均下沉编制12名。二是研究制定事业编制人员下沉具体政策，在学历、年龄、专业等方面设置一定的条件和要求，通过自愿报名、组织审查、笔试、面试等方式，选派县直事业单位差额补助和自筹自支人员到乡镇和街道工作，有效化解了基层“有事无人干”和县（市、区）直事业单位“有人无事干”的突出矛盾。如孟州市从市直事业单位选拔了85名人员下沉到乡镇和街道工作。三是对市县两级职能部门从乡镇和街道抽调、借调人员进行全面清理。全市共清理并回归乡镇和街道工作的干部职工达344人。市委组织部明确要求“市县两级不得随意从乡镇和街道借调、抽调工作人员”，这从制度上切断基层干部流失渠道，确保了基层干部职工队伍的相对稳定。四是有计划地从市县两级机关选派优秀年轻干部到乡镇或街道任职、挂职，同时赋予乡镇和街道更加灵活的用人自主权，鼓励支持基层通过人才引进、公开招聘、购买服务等方式补充力量，切实解决基层人员编制力量不足问题。焦作市通过“减县补乡”等有效措施，有效解决了基层长期存在的人员编制不足问题。但乡镇和街道待遇较低、晋升渠道较少，乡镇和街道仍普遍存在“招不来人、留不住人、干部积极性不高”等问题。焦作市虽然实施了“乡镇待遇比街道高，街道待遇比县区高”的政策，但由于没有国家、省相关工资福利政策支撑，市、县两级制定的提高基层人员待遇的地方政策经受不住考验，要想彻底解决基层存在的问题需要国家、省层面进行顶层设计。
2、下放管理权限，破解权责矛盾顽疾
此次乡镇和街道机构改革，焦作市从三个方面出发，着力解决基层权责脱节、权责不匹配等难题。一是分批向乡镇和街道下放部分县级经济社会管理权限。按照“重心下移、依法下放、权责一致”原则，各县（市、区）分批向乡镇和街道赋予了部分县级经济社会管理权限。首批赋权事项主要集中在卫生健康、农业农村、规划、城管等领域。同时各县（市、区）直部门制定了赋权事项的具体操作细则和技术指标，并采取业务培训、跟踪指导、以干代训等形式，对乡镇（街道）有关人员进行了培训指导，确保“放得下、接得住、管得好、有监督”。二是落实乡镇和街道对派驻机构的属地管理权。健全县（市、区）职能部门派驻机构双重领导以乡镇（街道）管理为主的管理体制，落实乡镇和街道对派驻机构的指挥、调度、管理、考核权以及派驻机构负责人任免前征求意见权等，破解乡镇和街道对派驻机构“无权管、不好管、管不住、管不好”等难题。三是建立乡镇和街道权责清单制度。按照乡镇和街道强化党建、维护稳定、发展经济、优化服务等职能定位，梳理形成乡镇和街道权责清单，作为乡镇和街道行使职责的依据。权责清单之外的事项，县（市、区）职能部门不得随意下放或转嫁给乡镇和街道承担，确需乡镇或街道协助办理的阶段性、临时性任务，要按“权随责走、费随事走”的原则，给予乡镇和街道相应的人员、经费、技术等保障。坚决防止县级职能部门借乡镇和街道机构改革向基层推卸责任、转移风险。
要想从根本上改变基层政府有责无权、权责不对等、责权不匹配的现状，荆棘丛生、困难重重，任重而道远。一方面，要重新界定基层政府的职能定位，重塑基层政权组织架构，除公安等特殊部门外，其他经济社会管理部门原则上要实行属地管理，从而真正建立健全基层政府管理体系。另一方面，要从法律范畴思考，通过立法或修改法律、法规的方式，赋予乡镇和街道一级政府管理权限，从而彻底改变基层政府管理权限缺失的现状。
3、探索综合执法，破解基层执法困境
此次乡镇（街道）机构改革，焦作市把基层综合执法体制改革作为核心任务，积极探索、勇于创新，按照“建立一个机构、构建一个平台、完善一套机制”的总体要求，从机构设置、人员配置、执法方式、运行机制等方面入手，有效解决了基层执法存在的执法主体缺失、“看得见的管不着、管得着的看不见”、“九龙治水、多头执法”等顽疾。一是“建立一个机构”。在全市107个乡镇和街道统一设立综合行政执法大队，负责统筹本行政区域所有派驻和基层执法力量实行综合执法。将乡镇和街道现有站所、派驻机构的执法机构和人员进行整合，全部入驻综合行政执法大队，初步实现基层一支队伍管执法。二是“构建一个平台”。选择孟州市西虢镇、武陟县西陶镇两个经济发达镇为试点，启动综合执法体制试点改革。按照“一室两中心四中队”模式，即办公室（法制室）、投诉举报中心、指挥调度中心和四个中队，构建统一的综合执法机构。自然资源、市场监管、环境保护等派驻机构负责人分别兼任综合执法中队队长职务，相关资源和力量接受综合执法大队的统一指挥、调度，初步构建了“资源统筹、联合执法”的综合行政执法平台。三是“完善一套机制”。建立委托执法机制，县直相关部门和乡镇（街道）政府签订委托协议书，将部分行政执法事项委托给乡镇（街道），乡镇（街道）以县直部门名义开展执法活动。建立综合执法机制，以自然资源、市场监管、环境保护等派驻机构执法人员为主体，综合执法大队其他人员配合，定期开展集中检查、综合执法，并一次性进行教育、整改、取缔或行政处罚，避免重复执法、多头执法现象发生。另外，还初步建立了投诉举报机制、联合巡查机制、指挥调度机制、案卷归档机制、人员考核机制、车辆管理机制等保障机制，缩短执法半径，提高管理效率。
基层综合行政执法体制改革的探索和实践，初步解决了乡镇和街道行政执法权责不明、监管不力、执法缺位、执法错位等问题。改革是一项系统工程，一切的改革都离不开法律制度的顶层设计，要及时进行相关法律的立、改、废、释，通过科学立法、确保基层综合执法体制改革做到于法有据、依法施政，从而全面、彻底地解决乡镇和街道在行政执法中存在的问题。
4、推进便民服务，破解群众办事难题
此次乡镇（街道）机构改革，焦作市在成功创建部级行政审批服务标准化试点市的基础上，积极回应群众关切，将基层企业和群众办理频度较高的审批事项全部进驻便民服务大厅，并通过整合党建资源、下沉政务审批事项，为群众提供多元化、便捷化服务。一是建立健全乡村两级便民服务体系。全市107个乡镇（街道）均成立了党政综合便民服务中心，村（社区）均设立了便民服务站，围绕更好、更快、更直接服务群众，实现“一网通办”前提下“最多让群众跑一次”目标，充分了解人民群众生产生活中的各类办事需求，明确乡村两级便民服务中心（站）信息咨询、政策宣传、信访接待、公共服务等职责任务，让群众办事就像“网购”一样便捷，着力打造“宽进、严办、严管、便民、公开”的便民服务模式。二是切实打通服务群众“最后一公里”。选择温县为试点，探索推进基层审批服务便民化改革。在该县11个乡镇（街道）的262个行政村（社区）设立村级便民服务站，全程代办便民服务事项；依托网上政务服务平台，通过网络将信息数据传递至乡镇、县统一办理，让群众“少找一次人，少进一道门、少进一次城”，初步实现乡、村便民服务中心“一站式”办理。自主研发便民服务“一网通办”智慧系统，实现6大类28项便民服务事项在村办理，737项审批事项村内网上直接办理，初步实现群众办事“足不出村”、企业办事“足不出乡”，解决了服务企业群众“最后一公里”问题。三是充分发挥党建引领作用。近年来，焦作市以建设农村党建综合体为抓手，进一步强化农村基层基础建设。按照“标识亮起来、功能聚起来、服务沉下来”的要求，通过科学规划布点、聚焦作用发挥、整合功能布局，构建集聚政治引领、文化教育、便民服务等多种功能的党建综合体，引导村级卫生室、文化广场、便民超市、幸福院等公共服务设施向党群服务中心聚集，建设集开放、集约、共享于一体的区域化党建综合便民服务平台，为群众提供贴心服务，真正做到党建落到实处，服务落地生根。
四、余论
目前为止，乡镇（街道）基层机构改革已经基本结束，初步解决了一些问题，取得了一定的成效，但基层反映出来的问题仍然比较突出。从宏观层面看，下一步必须坚持顶层设计、高层推动、基层主动，有所作为的基本原则。综合执法问题在所有问题中的难度最大，矛盾最为集中，一蹴而就是不可能的，必然会经历较长一段痛苦的磨合期和成长期。
综合执法工作的基本原则是依法执政，这一点必须要始终坚持。同时，还要加快研讨以形成委托书和刻制2号章等形式下放有关执法权力。对于城管、国土、环保、市场监管等综合执法队伍，则要坚持不占编制、归口管理和事实派驻的原则努力下沉，但是，派出所、电管所等管理特殊的部门则仍需要县级政府统一协调管理，不能一概而论，搞一刀切。事实上，如何管理上述队伍和相关人员，也是一个十分敏感问题，下一步仍需继续研究探索，比如，可以通过党组织关系先行归口管理，人员业绩写入年终考核大纲、组织提拔和人事任命环节有所占比等形式对其进行变通式管理。另外，环保、食品检测等事项虽然已经下放到乡镇，但技术含量较高，故可采用政府购买服务的方式积极寻求第三方支持。笔者认为，这些都是十分有益的探索和尝试。最为关键的问题则在于执法主体的资格问题。这一问题是基层干部反映最为集中的问题，为此，国家和省级人大的法律工作专门委员会理应及时跟进、广泛调研，在适当的时机做出适当的调整，以满足基层工作的法律需求。
在调研过程中，笔者还欣喜地发现：乡镇（街道）干部大都具有强烈的奉献精神。他们不怕吃苦、任劳任怨，俯首甘为孺子牛，他们自嘲“不能闲、不能停、不能病”的工作状态，他们坚持“能干事、干成事、不出事”的工作原则，着实让笔者刮目相看、肃然起敬。但是，“江山代有才人出”，乡镇（街道）干部的人员老化和青黄不接苗头已经出现。因此，面向社会公开招考的公务员必须要优先充实到乡镇（街道）一级，特别是综合执法队伍中间来。
参考文献：
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[3]奉贤区金汇镇：关于设立乡镇环境综合整治队伍的思考，《上海法学研究》（集刊），2019年第10卷。
乡镇综合行政执法管理制度篇3
双河乡地处武隆、涪陵、丰都三区（县）交界处，距县城47公里，东临武隆仙女山，南靠涪陵武陵山，北接丰都蓝天湖，是武隆的北大门。全乡幅员面积227.8平方公里，辖8个行政村40个村民小组，1个居委会1个居民小组，3141户10945人。境内自然资源丰富，旅游资源得天独厚，交通通讯网络健全，是全县的农村公路示范乡。
2007年，县委、县政府将我乡确定为全县“开展委托乡镇综合执法强化公共服务试点乡”。我们在县委、县政府的关心支持下，在各职能部门的精心指导下，积极探索具有时代特征、乡镇特点的综合执法体系新路子，坚持精简、效能、统一、便民的原则，调整职能配置和队伍结构，实现乡镇政府传统全能型、管制型向法治型转变。
二、开展综合执法强化公共服务试点的探索与实践
（一）整体推进，重点突破，健全综合执法机构
一是在机构设置上，立足高起点。乡党委、政府高度重视改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作，由行政一把手负总责，落实2名得力的副职具体抓（副乡长抓综合执法，纪委书记抓服务），抽调相关办室负责人专门抓，成立了乡执法监管强化公共服务试点工作领导小组，下设综合执法组和公共服务组两个小组，各负其责，各司其职。
二是在人员配置上，严把素质关。综合执法队伍是一支既需要有执法能力，又需要有较高专业知识的队伍。我乡在执法队伍组建过程中，注重人员的年龄结构、学历层次和业务素质，严把准入关，择优选用人员。乡执法队和便民服务队18名职工平均年龄35岁，其中，党员占88.7%，专业技术人员占53.7%，大专以上学历占85%（其中在读研究生2名）。实现乡镇综合执法服务机构年轻化、知识化、专业化，适应综合执法强化公共服务工作的需要。
三是在职能定位上，体现执法监管和公共服务。为适应形势发展需要，按照市政府《关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》对综合执法工作的要求，县上将公共安全监管领域、市场秩序监管领域、人口资源环境监管领域11个方面的行政检查权、违法行为制止权、部分行政处罚权（指行政警告权和小额的行政罚款权）委托我乡开展综合执法，将原来分散的执法工作合并，变多头执法为综合执法，形成了综合执法的合力。按照我乡服务机构的现实状况，着力强化农村科技服务、农村信息服务、农村社会保障机制、农村公共文化、农村义务教育、农村公共医疗卫生服务、农村法律援助服务等公共服务职能。
（二）强化管理，完善制度，抓好综合执法队伍建设
一是加强上岗前培训。县上分期分批分类别集中强化学习培训，重点抓了卫生法律法规、交通安全法律法规、执法技能等方面系统培训，要求综合执法人员做到“五会”：即会办案、会书写执法文书、会做群众工作、会协调部门关系、会处理执法中发生的突发问题，大力营造好学上进的良好学风。培训合格后即颁发执法证书，实行持证上岗。全乡执法员上岗培训率、持证率均达100%。
二是加强规范化建设。加强规范化建设，要有高效的工作程序、完善的规章制度、健全的工作标准作保障。综合执法工作是一项全新的工作，针对我乡实际情况，我们充分利用各种有效方式广泛宣传，深入调研，先后制定出台了试点工作方案，建立健全了执法公开制度、执法通报制度、执法监督制度、执法收支制度、执法责任制度等一系列规章制度；实施了“禁酒令”，设立了“三条高压线”，即严禁执法人员工作日中午饮酒，严禁执法员，严禁执法员吃拿卡要。强化行政执法检查、鼓励违法投诉举报、加大执法责任追究，开展形式多样的执法监督活动，对执法人员的执法情况进行量化考核，对执法过程中出现的违规违纪行为进行严肃处理。这些措施实施以来，有效地规范了执法行为，执法人员的自律意识、责任意识、服务意识、守法意识和文明执法意识显著增强。
三是提高执法监管改革能力。我们从加强规范化建设入手，重点加强执法人员岗位能力建设和综合应急处置能力训练。制定了培养“三全”执法人员的目标，即：培养政治素质过硬、专业知识全面的“全能型”；胜任各种岗位、具备实践经验的“全职型”；反应快捷灵敏、工作高质高效的“全速型”执法人员。通过举办防火演习、应急处置演练等开展了2次岗位练兵活动，检验执法队伍的实战能力。
（三）创新方式，强化服务，为综合执法提供保证
由于我乡百姓居住比较分散、办事较为不便，针对实际，我们创新服务方式，强化公共服务工作，建立了政务集中咨询制度。乡政府把作风好、工作能力强、有事业心、责任感的同志作为集中咨询工作人员，在乡社保大厅集中承担咨询服务工作，统一解答农民提出的有关生产、生活、技术、信息以及政策、法律等咨询问题。实行政务进村，推广政务代办模式。利用每月5号、13号、20号、26号逢场天，由纪委书记带队，驻村干部协助，分别在木根、双河两个场镇举行政务进村活动，实行“上门服务、统一受理、集中办理、限时办结”的服务代办模式，并确定专门的记录人员，将每次服务情况、反映事项整理分送相关人员处理，在下次进村时予以回复，极大地方便了老百姓办事。同时，乡里投入2万元，加大安全隐患整治力度，安装防护墩，设立警示牌等，确保老百姓生命财产安全，也为执法工作提供了有利保证。
（四）创新机制，加大投入，加强执法监管改革能力建设
一是加大经费投入。县财政在编制部门预算、确定乡镇政府支出基数以及向乡镇政府实施转移支付时统筹考虑乡镇政府执法所需工作经费，确保委托执法事项、权责落实到位。
二是创新监管模式。积极转变职能，强化服务意识，逐步实现由依靠经验管理向法制管理转变，由事后处罚向事前防范转变。在执法过程中，我们注重处理好“三个关系”：正确处理好综合执法与经济建设的关系、综合执法与政治安定和社会稳定的关系、综合执法与公共服务的关系，做到“处罚与教育相结合重在教育”、“寓服务于监督过程之中重在体现服务”的理念，做到“事前告知”，对家庭困难的违法违纪对象，重在教育为主，并与之结成帮扶对子，资助他们进行现场整改。
三、开展执法监管改革强化公共服务试点的作用与成效
（一）提高了乡镇政府行政执法机构的地位与作用
在试点过程中，我们通过创新机制、健全机构、充实队伍、强化职能，实现了乡镇政府在公共安全等行政执法领域实现了“四个本质性转变”：一是在机构设置和队伍建设上，实现了由过去的“民兵预备役”向“正规军”的转变，乡镇行政执法有了合法的身份和地位；二是在监管观念上，实现了由过去注重事后查处向注重事前防范的转变，标本兼治、源头管理的监管理念越来越得到大家的接受；三是在监管方式上，实现了由“人治”向“法治”的转变，依法治“安”正成为乡镇执法人员的自觉要求和自觉行动；四是在工作性质上，实现了由随意性、突击性向规范性、长效性的转变。在“四个本质性转变”的推动下，乡镇行政执法机构的地位与作用得到了有效提升。
（二）规范了执法程序，提高了执法水平
职能委托前，乡镇在开展执法时，一直使用自行印制的不规范文书，加盖乡安全生产委员会印章以行使效力；对部分违纪行为，只是看得见，摸不着，不具备执法主题资格；执法的依据、文书和程序等都很不规范，导致乡镇执法的严肃性和权威性得不到充分体现。职能委托后，各委托部门要求执法人员使用统一的标准执法文书，依照执法程序来开展文明执法。同时统一执法管理制度，增强了执法人员依法行政、依法监管的意识，减少了执法的随意性，提高了执法水平。
乡镇综合行政执法管理制度篇4
充分认识试点镇行政管理体制改革的重要性和紧迫性
小城镇是我省区域和城乡发展的一大特色和优势。经过多年的改革培育，全省涌现出一批人口数量多、城镇规模大、经济实力强、设施功能全，初步具备小城市形态的特大镇。目前这些特大镇在行政管理体制方面还面临一些亟待解决的问题，迫切需要进一步采取切实有效的政策措施，创新管理体制和运行机制，有力促进小城市培育试点镇经济社会发展。
推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，是深入实施“创业富民、创新强省”总战略，促进城乡一体化发展的根本要求。城市化是经济社会发展的必然趋势。也是工业化、现代化的主要标志。我省正处在城市化发展的关键时期。‘省委、省政府把加快中心镇改革发展和培育小城市作为加快城乡统筹发展、推进新型城市化的重点。通过推进小城市培育试点，把试点镇培育发展成为小城市，可以更加有效地加强城乡联系，在更大范围内实现生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力。促进人口产业集聚集约发展，实现以工促农、以城带乡，推进社会主义新农村建设。促进城乡一体化发展。经济基础决定上层建筑，推进小城市培育试点镇行政管理体制创新。完善公共服务体系，有利于加快形成创业创新、科学发展的体制机制，为试点镇的快速健康发展和统筹城乡发展创造良好条件。
推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，是深化行政管理体制改革，创新体制机制的重要举措。乡镇党委、政府是我国最基层的政权组织，与人民群众的联系最为直接和紧密，是行政改革的前沿、重点和关键。中央和省委、省政府高度重视乡镇行政管理体制改革。自上世纪90年代以来，我省分别于1992年、1998年、2002年和2006年开展了四轮乡镇机构改革。经过历次改革，乡镇在转变职能、理顺关系、规范机构设置、精简人员编制、强化公共服务、降低行政成本、提高行政效能等方面取得了很大成效。特别是2006年，根据党中央、国务院关于农村综合改革的统一部署，我省在调研试点的基础上，开展了新一轮乡镇机构改革，在转变政府职能、明确乡镇政府职能定位和理顺县乡权责关系、规范乡镇机构设置等方面进行了积极探索，得到省委、省政府和中央编办的充分肯定。党的十七届二中全会对深化行政管理体制改革作出了具体部署，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出。“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。2010年初，中央编办等六部门下发了关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知，提出对经济发达镇要加快推进体制创新，继续下放经济社会管理权限，创新机构编制管理。省委十二届五次全会提出，要以行政管理体制改革为突破口，整体推进经济、政治、文化、社会等领域的改革。推进小城市试点镇行政管理体制改革，是贯彻中央和省委决策部署，探索职能定位科学、机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的新型基层行政管理体制的具体实践。
推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，是破解体制难题，建设人民满意政府的迫切需要。我省乡镇企业、个私经济发达，外来务工人员、流动人口多，乡镇特别是中心镇在块状经济、民营企业、流动人员、综合治理、安全生产、环境保护、集镇管理、公共服务等方面的任务非常繁重，实际承担的职能涵盖了经济、政治、文化、社会和生态建设等各个领域。但由于县乡关系不顺、条块分割、资源分散，造成乡镇职能定位不明晰、责任与权力不对等、运行机制不顺畅，同时，乡镇政府缺少法律赋予的执法权和主体资格，在当前依法行政的大环境下遇到了新的矛盾和问题，导致“权在部门，事在基层”、“看得见的管不了，管得了的看不见”，与乡镇政府实际承担的管理服务任务极不协调，迫切需要创新乡镇行政体制，加强基层政权建设，提升乡镇履职能力，促进乡镇经济发展和社会稳定。推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，探索解决困扰这些特大镇管理发展的体制障碍的有效办法，对于解决其他类似问题具有先导示范作用。可以更好地履行政府职能，提高基层党委政府的执行力和公信力，建设人民满意政府。
认真把握试点镇行政管理体制改革的基本要求和主要内容
推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施“创业富民、创新强省”总战略，按照加强基层政权建设、统筹城乡协调发展的要求，努力破解试点镇发展遇到的体制机制障碍，理顺职责关系，优化组织结构，着力增强科学决策、统筹协调、管理服务能力，加快人口产业集聚，充分发挥在区域经济社会发展中的辐射带动作用，逐步形成与小城市发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理体制和运行机制。在改革探索中，要注意把握目标导向，着眼于推进新型城市化，促进城乡一体化这个战略目标，着力提高小城市培育试点镇科学决策、统筹协调和管理服务能力。促进试点镇逐步发展成为小城市。并在区域发展中发挥集聚辐射带动作用：要注意把握需求导向，着眼于试点镇日益繁重的管理服务任务对创新体制机制的迫切需求，通过改革，为试点镇更好地转变职能、履行职责、增强生机活力、加快改革发展提供体制机制保障；要注意把握问题导向，着眼于解决试点镇当前行政管理中遇到的突出矛盾和问题，巩固农村综合改革成果，完善基层公共治理结构，建立符合小城市发展特点的体制机制。
推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，要坚持解放思想、实事求是。试点镇产业特色、城镇规模、人文底蕴等各不相同，在改革中，要鼓励试点地区从实际出发，大胆探索。要坚持权责一致、事财匹配。县乡关系不顺，“有责无权，办事没钱”是乡镇行政管理体制中的突出矛盾，因此，必须赋予与小城市发展相适应的事权和财权，着力解决权责不符问题。要坚持依法行政、科学管理。乡镇是基层一线，也是执法第一线，而乡镇缺少法律赋予的执法权和主体资格，需要在法律法规的框架内通过授权、委托等形式，赋予试点镇相应的执法权限，让“看得见”的“管得着”，增强试点镇执法监管能力。要坚持精简、统一、效能。乡镇政权是我国政权结构中的基础，“上面千条线，下面一根针”，必须合理配置行政资源。优化机构设置和人员编制配备，充分体现小政府、大部制、大平台、大服务。
按照形成与小城市发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理体制和运行机制的要求，要突出重点，完善政策，创新举措，做好小城市培育试点镇行政管理体制改革的各项工作。
增强管理服务功能。根据小城市培育发展需要，必须进一步提高镇党委、政府科学决策和统筹协调的能力，着力增强试点镇管理服务功能。构筑统筹城乡发展的新平台。一是切实转变政府职能。试点镇要把转变政府职能、增强统筹城乡发展能力、方便群众办事作为改革的重点，切实承担起促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、巩固基层政权、维护农村稳定等职责，更加有效地贯彻实施中央方针政策和国家法律法规。二是赋予部分县级经济社会管理权限。1992年以来。我省先后开展了五轮“扩权强县”改革，在此基础上，各地进一步推动权力下放，进行了“强镇扩权”改革。试点镇经济社会发展迅速，管理服务任务繁重，矛盾问题也相对集中，迫切需要获得更大的经济社会管理权限。为此，要按照“权责一致、依法下放、能放则放、按需下放”的原则和培育发展小城市的实际需要，通过委托、交办等方式。原则上赋予试点镇县级经济社会管理权限。重点在产业发展、规划建设、城镇管理、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。三是推进综合行政执法。根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发[2002]56号)精神，从2003年开始，我省’在衢州市、义乌市开展综合行政执法试点。2010年，经省政府批准，义乌市进一步深化综合行政执法工作，在佛堂镇探索实行城乡统筹综合行政执法，实现“矛盾在一线发现，问题在基层解决”，取得了良好成效。根据《行政处罚法》等有关规定，试点镇综合行政执法可采取由省政府批准其所在县(市)开展综合行政执法工作，并通过向镇延伸的方式实现。四是强化基层公共服务。公共行政核心在于为社会提供有效服务。随着我省加快推进“基本公共服务均等化”，乡镇提供公共服务的内容任务广泛增加。试点镇要加强公共服务职能，着力做好义务教育、公共卫生、公共文化、社会保障等方面的工作，使公共服务和公共产品惠及广大群众。同时要改进直接面向群众“窗口”机构的服务与管理，改进工作作风，方便群众办事。
优化机构设置。我省通过几轮乡镇机构改革，乡镇机构设置逐步调整完善。根据《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于推进乡(镇)机构改革工作的意见》(浙委办[2006]56号)，乡镇党政机关按照职能归口设置综合性办公室；事业单位与党政机构设置统筹考虑，综合设置。现一般乡镇普遍设置“五办三中心”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、镇村规划建设办公室、综合治理办公室等5个综合性办公室和3个事业中心。人口较多、经济比较发达的乡镇略有增加。随着小城市培育工作的深入推进。试点镇根据实际需要。可进一步适当增加必要的机构。一是党政机构。统筹党委、人大、政府和群团组织设置，鼓励工作人员交叉任职。试点镇党政机构宜按照职能归口设置综合性办公室，综合性办公室一般为7—10个，名称要相对规范。除了相对统一的机构设置外，允许试点镇在机构限额内根据当地产业特色和工作特点。因地制宜设置一些机构。二是执法机构。可借鉴义乌市佛堂镇综合行政执法试点经验，在试点镇推行综合行政执法。在试点镇设立综合行政执法中队，作为县(市、区)综合行政执法局派出机构，同时挂镇综合执法办公室牌子，管理上以镇为主。推进综合行政执法的具体领域、范围等，由试点镇所在县(市、区)政府根据当地实际研究提出意见和方案，按法定程序报批。设在试点镇的公安、地税、工商等机构在镇域范围内行使相当于县级主管部门的管理职责。其他县(市、区)政府工作部门派驻在镇的机构原则上都要下放。实行条块结合、以块为主的管理体制；职能相近的应予以整合，与试点镇相关职能机构综合设置。三是事业机构。试点镇要整合公共服务资源，优化事业资源配置，加强社会事务综合服务、公共卫生服务、公益文化服务和综合性农业公共服务等平台建设，健全完善基层公益服务体系。这里需要特别注意的是，乡镇作为我国最基层的政权组织。各项工作需要综合安排，统筹协调。所以，小城市培育试点镇的机构设置应当坚持精简、统一、效能原则，按照建立职能有机统一的大部门体制要求，实行综合设置，防止“上下一般粗”，杜绝机构林立和人员力量既分散又扯皮等现象。同时，机构名称也应当规范，统一称“xx办公室”。
合理配备领导职数和人员编制。目前，我省第一批141个中心镇平均行政编制65名。事业编制63名，派驻机构编制196名；另聘有一部分协管员和大学生“村官”等。小城市培育试点镇的人员编制配置总体上要适度。考虑到管理服务任务需要，可予以适当增加，所需行政编制可从省分配下达给县(市)的乡镇行政编制总数内调剂解决；试点镇综合执法机构使用行政执法专项编制，具体数额根据执法权限和范围等因素，在整合归并原有执法队伍力量的基础上按程序合理确定：试点镇事业编制按行政编制的一定比例掌握，具体数额由县(市)机构编制部门确定。同时，鼓励试点镇探索公益性职能的有效实现形式，实行政府购买服务的财政投入机制，采取灵活用工形式，可在县(市、区)机构编制部门核定的总额内聘用编制外用工人员。
完善运行机制。健全县(市、区)镇两级协调运转的工作机制，及时督促检查权限下放和运转情况，落实管理责任制，搞好主管部门与试点镇之间的工作衔接配合。健全完善与试点镇职能任务相适应的考核评价体系。县(市、区)政府部门派驻试点镇的机构，业务上接受上级职能部门的指导，日常工作和管理以试点镇为主，其负责人的任用、调整及工作人员的调动，应书面征得试点镇党委的同意。建立健全监督机制，加强权力运行的监督，保证扩权事项和行政管理规范运行，做到权力更大，监督更有力。加强试点镇工作人员队伍建设，实行机构编制实名制管理，着力改善队伍结构，提高队伍素质，增强管理服务能力和水平。
加强领导，精心组织，积极有序地推进试点镇行政管理体制改革
推进小城市培育试点镇行政管理体制改革是一项系统工程，牵涉面广，社会关注度高，既要积极探索，大胆实践，又要充分考虑改革中可能出现的不确定因素，必须加强领导，精心组织，扎扎实实地推动改革工作走向深入。
加强组织领导。各试点镇所在县(市、区)党委、政府要深刻领会中央和省委、省政府的文件精神，高度重视小城市培育试点工作，并把行政管理体制改革作为小城市培育的基础性、长远性工作，切实抓紧抓好。机构编制部门要把推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，作为推动小城市培育试点镇发展的一项重要任务，积极当好党委、政府的参谋助手，大胆探索，主要领导要亲自抓，明确目标任务，细化工作计划，强化组织领导。各有关部门要进一步解放思想，支持试点镇改革创新、先行先试，使试点镇成为改革探索的实验区、创业创新的示范区、科学发展的先行区。
乡镇综合行政执法管理制度篇5
【关键词】预算标准化；改革工作；对策建议
文章编号：iSSn1006―656X（2014）01-0091-02
开展乡镇财政预算标准化工作是提高乡镇财政管理的重要环节，是从源头上防范财政风险，提高乡镇财政运行质量的平衡的重要保证，也是提高乡镇财政科学化精细化水平的重要举措。随着乡镇经济社会的快速发展，乡镇财政的收支规模越来越大，有效运用预算管理途径，实现“保工资、保运转、保民生”的目标，既是增强基层政府公共服务能力的现实需要，也是建立和完善乡镇基本财力保障机制的内在要求，更是加强乡镇财政资金监管的重要内容。国家实行分税制财政体制以来，乡镇财政预算管理从无到有，从粗到精，不断向科学化、精细化、标准化发展。按照财政部“两基”建设、提高乡镇财政科学化、精细化管理水平的要求，各县区在预算标准化改革取得一定成效的同时，许多问题也逐渐凸显，如何稳步推进乡镇财政预算标准化改革成为乡镇财政科学化精细化管理的重中之重。本文就如何加强乡镇财政预算标准化改革进行一些探讨。
一、乡镇财政预算标准化改革运行现状
自推进乡镇预算标准化改革以来，各县区乡镇紧紧围绕“程序规范、监管前移、绩效评价、保障有力”四个方面，加强理论研究和制度建设，健全管理机构设置，进一步完善预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价等环节，已初步形成了管理职责明晰、制度程序规范、编制方法科学、决策过程透明、管理手段先进的乡镇财政预算管理体系，各乡镇都实行乡镇财政预算的管理方式，各乡镇财政预算均提请乡镇人代会审议，经人代会批准后予以执行。总体上来讲，自推行乡镇财政预算标准化改革以来，乡镇编制预算水平逐步提高，预算编制方案逐渐完善，预算编制流程逐渐规范并逐步实现了乡镇财政预算编制、上报、汇总、审核、下达的信息化处理过程。但是对乡镇财政预算管理工作仔细分析研究，不难发现，一些乡镇预算管理流于形式，编制粗糙，执行随意，监督弱化，缺少科学性、规范性和严谨性。主要表现在以下几个方面：
（一）是在预算编制上，编制过粗，预算定额和支出标准缺乏科学性。主要表现为：年初预算编制时难以充分考虑，年终追加预算较为突出，基本只能以支定收；预算编制方法不够科学合理，固化了各部门之间分配格局，使预算安排脱离实际；预算编制粗放，大多闭门造车，乡镇财政预算、支出标准和预算定额未经科学的测算，项目支出随意估算。
（二）是在预算执行上，干预执行，约束软化，刚性不强，主要表现为：预算管理基础工作比较薄弱，随意调整改变支出项目，随意开收入减免口子，随意变动预算结构，随意改动拨款指标和用途，经费报销不规范。
（三）是在预算监督上，监督弱化，流于形式。主要表现为：预算编制执行过程中事前监督缺少指导性，事中监督缺少针对性，事后监督缺少约束性；乡镇人大监督作用没有有效的发挥，也确少专业人才对乡镇预算开展日常监督。
二、乡镇财政预算标准化改革存在的主要问题
（一）对乡镇预算管理认识不够。一些乡镇党政领导、乡镇干部存在对乡镇预算管理的认识误区，缺乏预算法制观念，认为乡镇财政不可预见因素太多，不可能做到科学化、精细化和标准化，如果做到科学化、精细化和标准化反而会增加乡镇做事的压力，束缚当地经济的发展。
（二）预算编制方法落后，不够精细。一是预算编制长期沿用“基数法”，使各部门在财力有限的情况下，高不下低不上。二是预算支出项目不细不全。乡镇预算只对基本支出进行较为详细的测算，因所有专项资金完全依靠上级财政转移支付，缺乏项目建设预算。三是受资金总量控制，不能充分保证各项需要，预算编制也不够精细，导致实际工作中不能严格按年初预算执行，预算调整较大。
（三）乡镇收入来源单一，保障水平低，主要依靠上级财政转移支付和补助。目前大部分乡镇基本上均以农业为主，经济结构单一，以种植养殖业为主，二、三产业发展滞后，基本没有乡镇本级收入。随着各类减负政策的大量出台，各乡镇非税收入也大幅度减少。
（四）乡镇支付压力大，化解债务难。各乡镇运转基本完全依靠上级财政拨款，年度预算只能保证人员工资和勉强维持办公经费，支出压力大。一是基层维护社会稳定费用高。二是新农村建设、计划生育、广播电视、基础设施建设等工作的投入力度逐年加大，乡镇财政十分紧张。三是各类检查、考核、达标、验收繁多，开支较大。四是乡镇经济发展压力大、招商引资难、项目建设支出大且难以估计。五是农村税费改革转移支付资金增加额度少，但是该项支付的很多项目标准已大幅提高，村级组织运转负担大。六是乡镇债务沉重，化解困难。
（五）预算管理队伍建设不足。基层财政所人员力量比较单薄，且流动快、补充困难，一人多岗，业务繁重，工作压力大，要增加编制和正式员工都比较困难。大部分乡镇财政所一般只有四名工作人员，专业素质良莠不齐。体制内外预算管理队伍建设得不到加强，加之政治精英人物的管理理念跟不上，因此乡镇预算标准化改革有一定的难度。
（六）改革监督管理缺失。财政部门作为政府预算管理的职能部门，从所对预算管理工作的专业优势出发，责无旁贷地应承担着绩效预算改革的制度制定、政策指导和督促检查工作，实现保障改革和坚持改革的初衷，防止“伪改革”与虚假绩效信息传递，树立改革威信，完善制衡和监管机制。但目前缺乏完善的一套乡镇财政预算管理标准化改革措施，改革工作进展如何自然没人监督理睬，今天改还是明天改，人为因素很多，不同程度制约了改革的进程。
三、加强乡镇财政预算管理的对策及建议
坚持推进乡镇财政预算标准化改革对积极推进科学发展的财税体制、推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制有着重要的意义。因此，我认为，推进乡镇财政预算改革工作要以切实提高乡镇财政预算管理为核心，以体制机制和队伍建设为保障，统筹规划，分步推进，并努力将预算绩效管理理念深度融入预算全过程。从当前预算管理工作的现状、存在问题来看，应当遵循财政改革和科学理财的规律，从规划、制度、组织、培训等多方面实施改革创新。具体要从以下三个方面出发：
（一）融入乡镇预算绩效管理
乡镇财政预算绩效管理是以财政资金支出绩效评价管理为抓手，有效的优化财政收支管理各个环节，这是加强乡镇财政预算管理的根本保证，是提高政府管理效能和财政资金使用效益的有效途径，是深层次解决现行乡镇财政预算管理中普遍存在的管理粗放、财力分散，执行不当，监督不严等突出问题的必要管理手段。要按照“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理要求，逐步探索建立与乡镇财政相适应的预算支出绩效评价体系。通过乡镇财政预算绩效评价结果对乡镇财政预算支出执行、管理方面存在的问题进行整改落实。
（二）建立三个机制
1、建立制度机制
要进一步的完善预算管理的法律法规，进一步完善零基预算的办法，进一步因地制宜、科学合理制定标准，增强乡镇领导干部依法理财、依法行政的意识。县乡两级财政部门要积极主动向乡村干部，特别是乡镇党政领导宣传预算法、县乡财政管理体制、开支标准等法律法规和政策制度，统一思想和认识，加强预算管理。
2、完善监督机制
健全预算管理组织机构。在推进乡镇财政预算标准化改革中，必须有一个分工职责明确的组织机构作为载体，来确保制度的实施。在乡镇财政预算标准化改革推进度过程中，不仅仅需要预算股、财政监督管理局实施相关职能，还应该在两个部门分工的基础上有效的综合，构建一个乡镇财政预算绩效评价部门，可以由财政部门内部成立由预算股牵头，其他部门预算管理股室组成改革协调领导办公室，充实并保持相对稳定的人员参与。在审计、立法机构和其他政府部门建立预算分析员制度，加强协调和开展乡镇财政预算管理，从而间接提高部门项目管理、资源配置等管理能力，实现从传统预算管理向全面的科学化、标准化、精细化、绩效化的预算管理。
3、加强培训机制
乡镇财政预算标准化是一项复杂的技术工作，专业性非常强，要求政府部门管理人员具有一定的知识储备和专业素养，这需要定期或不定期的进行培训。其对象主要分为三类：第一类是行政干部队，第二类是基层财政所工作队伍，第三类是乡镇预算绩效评价实施队伍。
（1）加强行政干部队伍培训。行政队伍是政府公共管理的主力军，其政治、业务、能力、心理等素质的高低，对于一个地区的经济发展和社会进步影响重大。因此，要加强行政队伍培训力度，使他们懂得乡镇财政预算管理的基本原理和方法及其重要性，转变观念，提高组织协调能力，增强依法理财的意识。
（2）加强基层财政所工作队伍培训。基层财政所工作队伍是预算管理重要的实施者，其素质的高低直接影响预算管理水平的高低。因此，一方面要积极争取乡镇党委政府的支持，想方设法充实财政所人员，做到有人办事。另一方面要采取多种方式加强人员培训，提高乡镇财政干部综合素质，做到有能力办事。
（3）加强乡镇预算绩效队伍培训。绩效预算是预算方法的一次创新，是财政管理方式的创新与变革。乡镇预算绩效队伍是完善预算管理监督体系的重要力量。通过培训使他们参与到乡镇预算管理过程中，使财政部门、主管部门、资金使用单位和行业专家共同参与改革协作，发挥最大优势。在预算资金安排前给予一个综合性的绩效评估，按照“谁拨款，谁问效，谁用款，谁对效果负责”的责任链，有助于提高项目支出的经济、效率和有效性，提高预算资金管理的使用和资源配置。
（三）强化预算评审，把握五关
在“乡财县管”事中监管、事后监管的基础上，切实强化预算评审，积极推进财政监督关口前移，力求实现乡镇财政预算“基础数据精细化、基本支出标准化、项目编制科学化、监督监管透明化”。
1、把握预算编制的质量关
乡镇政府在预算编制过程中，坚持量入为出的原则，合理确定收入争取目标，合理确定支出控制目标，最大限度地减少预算计划的水份。在编制方法上，全面推行部门预算，全面实行零基预算和综合预算；在编制程序上，建立“两上、两下”预算编制流程，层层编制审核；在编制范围上，必须把乡镇政府可支配的各种预算内外资金均纳入预算，提高财政预算编制的完整性；在收入预测上，建立各部门间的联合协调机制，在认真调查细致分析的基础上，科学合理预测收入；在安排预算支出上，基本支出严格按照编制、实有人数、定员定额标准编制，项目支出严格按照当地财力和项目的轻重缓急，实行滚动管理。
2、把握预算审核的程序关
乡镇财政预算审核要牢牢把握四个方面的内容：政策上，乡镇预算编制必须符合国家的政策方针，必须符合预算支出等有关法律法规相冲突，必须遵循当地乡镇政府的经济社会发展规划；编制上，乡镇预算编制必须符合范围、方法和内容；标准上，检查各项支出预算安排是否达到国家法定的标准，对于未达标的支出项目，通过优化支出结构，确保严格执行国家相关法定财政支出标准；原则上，审核乡镇预算编制是否坚持量入为出，收支平衡的原则，充分考虑减收增支因素、政策因素、经济因素的变化，严格审核有关专项支出，看是否属本级政府所列的需重点保障的支出项目。
3、把握预算执行的进度关
在乡镇财政预算执行上，可以制定“时间表”进行财政拨款，进一步规范财政资金签批拨付程序，增加财政预算执行透明度。一是充分发挥财政所的职能，预算内资金由预算单位提出申请，财政所审批后拨付；二是对于各类项目支出管理等专项资金，实行分类管理和控制，做到专款专用；三是对于各类基建工程款、各类报账资金等资金，按照“自下而上”的审拨方式严格执行；四是对于乡镇各类行政性收费收入、罚没收入以及其他非税收入返还由乡财局全额返还乡镇，乡镇实行综合财政预算，统筹安排使用。
4、把握预算调整的尺度关
乡镇财政的年度综合预算执行方案批准确定后，任何人不得任意更改、增删，不予调整。一旦预算“突破”，例如出现赤字的，需要调整预算，必须按照有关规定，经人大讨论通过并严格按照程序进行。
5、把握预算监督的力度关
要大力加强乡镇财政预算监督，一是乡镇人大要切实履行和发挥法律赋予的监督职责，结合社会大众、新闻媒体的舆论监督，加强对乡镇政府财政预算、决算、预算调整的审查和监督，由程序性监督向实质性监督和由事后监督向事前监督转移；二是财政、审计、纪检等部门要加大乡镇财政督查力度，严肃查处违纪违规的单位和个人，切实加强乡镇财政预算和执行监督管理；三是积极开展乡镇财政预算绩效评价，建立监督预警机制，建立预算信息公开机制，建立预算监督机制。
总之，要推进乡镇财政预算标准化改革，就必须形成改革合力机制，沿着理念到制度再到方法系统地进行考量和推进改革，才能实现科学理财和改革的目的。
参考文献：
[1]高双福：浅谈如何做好乡镇财政预算，《商业文化（下半月）》，2012年第12期。
[2]朱晓燕：加强乡镇财政预算管理问题研究，《北方经济》，2012年第22期。
乡镇综合行政执法管理制度篇6
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以保障农业行政主管部门法定职责切实履行为核心，以全面加强农业执法和扎实推进农业综合执法为抓手，以强化农资、农产品质量安全监管为重点，以执法为民、服务“三农”为根本，创新农业执法体制机制，健全农业综合执法队伍，切实提高农业执法能力，为我市农业农村经济又好又快发展、农村社会和谐稳定提供坚实的法制保障。
二、工作目标
通过创新农业综合执法体制机制，建立健全农业综合执法队伍，将农业综合执法重心向乡镇下移，全面提升农业行政主管部门履行法定职责的能力，经过1-2年的努力，力争实现以下目标：
——农业综合执法体系不断得到健全，机制不断得到完善，建立一支高素质的农业执法队伍；
——农业综合执法快速反应能力明显提升，违法行为得到及时查处，执法能力显著提高，执法成效明显；
——农业综合执法经费、装备手段能够满足执法需要，执法保障水平得到较大提升；
——农业综合执法制度完善、健全，执法行为规范。
三、基本原则
（一）坚持依法行政和法治原则。农业综合执法的执法主体为农业行政主管部门。依据《农业行政处罚程序规定》（农业部令第63号），赋予农业行政主管部门的行政执法职能，由农业综合执法机构具体实施。法律、行政法规授权的渔政监督机构和植物检疫执法机构，各自在授权范围内履行相应的执法职能，不列入农业综合执法范围，可以在农业行政主管部门统一领导下与农业综合执法机构进行统一调度、管理，开展联合执法行动，分别实施行政处罚。
（二）坚持积极探索和创新的原则。各级农业行政主管部门应增强创新意识，针对农业行政执法中出现的新情况、新问题，积极探索全面加强农业综合执法的新办法、新举措。县（市、区）人民政府及其农业行政主管部门应根据《中华人民共和国农业法》第八十七条规定，深化农业行政管理体制改革，加强农业综合执法体系建设，建立健全农业行政执法队伍。
（三）坚持因地制宜和注重效果的原则。县（市、区）农业行政主管部门可根据本地的实际情况，试行不同的农业综合执法重心下移模式。要坚持执法与服务相结合，把服务“三农”的优劣作为衡量试点工作成败的重要因素之一，切实维护好、发展好、保护好农民的利益，实现法律效果与社会效果的统一。
（四）坚持试点工作与日常执法工作相结合的原则。县（市、区）农业行政主管部门农业综合执法重心下移试点，是农业行政执法体制的改革与创新，各方关系调整和理顺需要一个过程，试点单位要做好农业执法有关衔接工作，保持农业执法工作秩序的稳定。
四、主要任务
（一）队伍建设。县（市、区）农业行政主管部门在乡镇农业综合服务站现有工作人员中选用2人，驻点乡镇，负责协助县（市、区）农业综合执法大队（办公室）做好本辖区农业综合执法工作。
（二）职能职责。
1．综合执法范围。试点阶段农业综合执法重心下移执法范围主要为农作物种子、农药、肥料等农业生产资料执法监管。有条件的地方，可以将农产品质量安全等执法监管纳入综合执法范围。
2．主要职责。以当地县（市、区）农业行政主管部门法定管理（执法）职能为限，在当地县（市、区）农业行政主管部门的统一组织领导下，驻乡镇农业综合执法人员主要职责为：承担农业法律法规宣传普及工作；承担农业行政主管部门布置的行政管理、执法检查及案件办理等工作；协助受理假劣农资投诉、举报和农资质量纠纷调解工作；完成农业行政主管部门交办的其他任务。
（三）运行机制。驻乡镇农业综合执法人员在县（市、区）农业行政主管部门统一部署下，以县（市、区）农业行政主管部门的名义开展执法工作。驻乡镇农业综合执法人员在执法检查中发现涉嫌违法行为的，应及时向县（市、区）农业综合执法机构报告，经县级农业行政主管部门批准后，在县（市、区）农业综合执法机构的指导和安排下对涉嫌违法行为进行调查或协助调查；《行政处罚立案审批表》、《案件处理意见书》经县（市、区）农业综合执法机构签署意见后，由县（市、区）农业综合执法机构依据《农业行政处罚程序规定》（农业部令第63号）报当地农业行政主管部门审批；农业行政主管部门下达的《行政处罚决定书》等文书，由县（市、区）农业综合执法机构负责安排驻乡镇农业综合执法人员或其他执法人员送达；行政处罚案卷统一由县（市、区）农业综合执法机构归档。
（四）管理体制。各级农业行政主管部门要按照“政治合格、业务精通、纪律严明、作风优良、廉洁高效”的农业执法队伍建设总体要求，建设一支高素质的执法队伍。
1．人员选用。严格驻乡镇执法人员录用制度，采取考试、考核、选调等办法择优选用执法人员。拟选用的人员不得从事农资生产经营等生产经营活动，须符合农业部或省人民政府规定的申领行政执法证的条件。
2．人员上岗。所有选用人员都要通过统一的考试并取得农业部或省人民政府颁发的行政执法证件后，持证上岗执法。
3．人员培训。加强执法人员的政治思想教育、作风纪律和法律、业务知识培训，不断提高执法人员的政治素质和法律、业务素质。县（市、区）农业行政主管部门要创造条件，每年将农业综合执法人员集中轮训一遍。
4．人员考评。抓好行政执法和效能建设考评工作，通过绩效评估、行政执法责任制考核等，加强对派驻乡镇农业综合执法人员的考评，对连续两年年度考核不称职或违反农业部“六条禁令”的执法人员要取消其执法资格。
（五）保障体系。
1．经费保障。县（市、区）人民政府对农业综合执法工作要高度重视，认真落实《中华人民共和国农产品质量安全法》等规定，将农业投入品、农产品质量安全监管执法经费纳入财政预算，并足额到位，确保农业投入品、农产品质量抽检和执法监管等工作的顺利开展。
2.设施设备。各地要创造条件为驻乡镇农业综合执法人员统一配备检测仪器、照（摄）相机、电脑、打印机等检测和执法取证装备、办公设备；结合乡镇农业综合服务站、农产品质量安全监管站建设，逐步配齐必要的交通工具，不断改善执法条件，提高执法装备水平。
3．信息化建设。加强农业执法信息化建设，开通“12316”农业公益热线，建立上下相通、左右相连的农业执法信息统计、公告、查询、等网络系统，及时报送执法工作动态、质量监测等相关信息，实现执法信息共享和交流。
（六）制度建设。县（市、区）农业行政主管部门要按照依法行政的要求，建立健全规范农业执法活动的一系列制度，提高制度的执行力，确保农业执法尤其是派驻乡镇农业综合执法人员正确行使权力，公正执法，文明执法，阳光执法，依法履行职责。
五、工作要求
开展基层农业综合执法试点工作是农业行政执法的一次创新，政策性强，各地要认真组织，统筹安排，周密部署，确保试点工作顺利进行。
（一）要加强领导。试点工作在县（市、区）人民政府领导下，由县（市、区）农业、法制、财政等部门联合组织实施。县（市、区）要成立试点工作领导小组，有效解决试点工作中的问题，加快推进基层农业综合执法试点进程，抓好试点各项工作，确保试点取得实效。为保障试点工作顺利进行，县（市、区）政府要足额解决用于执法人员法律知识培训、申领执法证件考试和试点工作的经费。
（二）要精心实施。试点工作分三个阶段开展：第一阶段，年月—月，县（市、区）政府成立试点工作领导小组，精心研究，制定实施方案，县（市、区）政府批准实施。第二阶段，年月—年月，选录人员，对人员进行全面培训，按农业部或省政府规定申领执法证件；建立健全派驻执法各项规章制度，明确驻乡镇的农业综合执法人员职责及人员管理、执法规范、执法监督事宜；组织开展农业综合执法工作。第三阶段，年月—月，试点总结、审查、验收。
乡镇综合行政执法管理制度篇7
【关键词】乡镇；管理；财政预算
现阶段，管理国家财政已成为政府工作的重要职能。县镇作为国家财政的基层组成部分，对社会的发展发挥着至关重要的作用。因此，加强乡镇财政预算管理，实现乡镇财政正常运行，达到乡镇财政的合理配置，完善财政结构的合理化，是今后一项长期在而艰巨的任务。
一、加强乡镇财政预算管理的重要性
做好乡镇财政管理预算工作，在解决乡镇财政问题方面发挥着重要作用，不仅可以缓解财政紧缩状态，而且也可以进行资源的优化配置。乡镇具备天然的优质资源，理应合理利用资源，使乡镇人民生活质量得到提高，但是，由于缺乏财政预算管理，却出现了乡镇财政管理混乱，甚至出现了亏损的结果。因此，合理进行乡镇财政预算管理，对乡镇未来的的支出做出规划，就会让乡镇的每一笔钱发挥最大的作用，保障乡镇财政的正常运行，实现本乡镇经济的逐步发展。因此，加强乡镇财政预算管理在现阶段是具有重大现实意义的。
二、乡镇财政预算管理的现状分析
（一）编制不够规范乡镇出现财政预算不够规范的现象，主要表现在科学化和精细化两个方面。首先，由于乡镇管理人员的综合素质参差不齐，同时缺乏理论指导和专业化培训，这就造成了在实际工作中出现了诸多问题，如：工作与实际情况脱轨；不能根据具体情况进行具体的分析；财政预算管理不够科学等现象。其次，乡镇财政涉及范围较广，传统的乡镇财政预算管理只是制定出一般情况的处理方案，没有针对某一特殊情况制定解决的措施，这就导致了在解决实际问题的过程中，无法以最优方案进行。这些现象都可能会影响乡镇经济的可持续发展。
（二）执行能力不强执行力在任何情况下都发挥重要作用，而在现实工作中，乡镇财政预算管理的执行力却有待提高。这主要是因为对管理人员的责任没有进行明确划分，出现了问题，地却没有人员承担责任，甚至会出现推卸责任的情况。此外，乡镇财政部门的绩效考核也有待完善。绩效考核是制定管理人员工作内容及完成程度的标准，也是激励工作人员努力工作的动力，但乡镇出现了绩效考核制度不够健全，考核标准不够细化的现象，这就导致管理人员的积极性不高，执行力度不强，最终影响了乡镇财政管理的规范运行。
（三）监督机制尚未完善我国规定政府要有专门负责监督的部门，但现实的监督仅停留在静态监督层面，缺乏实际行动。因此，乡镇财政进行预算只侧重于审批这一环节，往往忽视了最重要的监督环节。这样。在工作过程中就容易出现很多问题，如财政部门的信息不公开，不透明，给某些人趁虚而入的机会，可能会导致贪污腐败现象的发生。监督机制的不完善，就无法为乡镇财政预算管理提供后期保障，不利于乡镇未来持续健康的发展。
（四）人员意识有待提高人员意识主要体现在民众参与意识和风险意识方面。人民群众是我国各级政府部门最好的参与者和监督者。但有些乡镇管理人员的思想观念比较落后，缺乏服务意识和大局意识，没有让更多的群众参与到实际工作中，导致在进行乡镇财政预算管理工作时，发生了不符合标准的事情。另外，各部门领导虽然对乡镇财政预算管理越来越重视，但相关人员意识不到风险的严重性和破坏性，不管实际情况，进行超出预算的支出，造成了财政预算支出的随意性，使得乡镇财政面临巨大的风险，随时处在崩溃的边缘。
三、乡镇财政预算管理的策略
（一）加强管理编制工作良好的编制方案是加强乡镇财政预算的关键，是一切考核标准的依据，在乡镇财政预算管理工作中具有重要的基础作用。首先，改变传统管理模式下的基数增长原则，建立零数增长标准，根据地域，环境等特殊因素进行实际情况的预算，实现管理编制的科学化；其次，要将编制工作进行精细划分，一般情况和特殊情况都要进行全方面考虑，对财政预算所涉及范围都要进行具体编制，实现乡镇编制工作的整体性和全面化，避免传统管理的弊端；最后，要对编制工作人员的专业化程度明确要求，在进行编制人员招聘时，重视专业化编制素养，选择符合此工作的人员，同时在工作过程中定期进行培训，使他们的知识结构和专业素养不断提高，达到与时俱进，紧跟时代潮流的步伐。
（二）重视执行力度执行力度是财政预算管理的关键环节，针对传统管理模式下出现的不足，乡镇要做好以下工作。第一，要确保责任到人的制度，明确每一位管理人员的责任，并将奖惩制度加入考核标准中，奖励表现好的人员，而对工作态度差、工作不到位的人员采取惩罚制度，如口头批评，扣除奖金等措施；第二，实行分层绩效考核，将年绩效分为季度绩效，月绩效，周绩效和天绩效，逐层进行划分，可以明确工作任务，更准确的进行考核，使考核标准更加规范化；第三，为预期的调整工作规定专门时间，将规定时间通知到各相关部门，同时其他期间一律不进行调整工作，除非在特殊情况下，以此来规范管理工作，实现较强的工作执行力度，促进乡镇经济的发展。
（三）健全监督机制建立健全监督机制是实现乡镇财政预算管理的可持续发展，主要从完善内部监督和外部监督入手。内部监督主要是在乡镇财政预算管理部门进行，管理人员之间进行相互监督，出现异常情况应及时向管理领导进行汇报，并将监督加入绩效考核中去，对敢于汇报情况的人员实行奖励制度，不仅可以使内部人员的工作顺利进行，同时也降低出现异常情况的可能性；外部监督主要是由人民群众和上级部门两部分组成，人民群众应该行驶作为公民的监督权，对财政预算管理工作有异议的群众，应该向相关部门反映，若发现财政预算管理工作过程中有信息不透明现象，群众有向上级部门举报的权力。同时，上级部门应该改变传统静态监督模式，实行动态监督和实时监督。只有健全监督机制，才能更好地保障乡镇财政预算管理工作的运行。
（四）提高综合素质要提高管理人员的综合素质，建立起一支具有“高素质，高执行力”的人才队伍。通过提高管理工作人员的待遇来招募具有专业化的相关人员，实现管理工作的科学化，并组织进行定期培训学习，以保障管理工作的质量。此外，要树立管理人员的风险意识，在工作之前进行关于风险的专业培训，避免因缺乏风险意识造成的预算不足现象，在此基础上，对相关人员进行党风建设，防止贪污现象的出现。
乡镇综合行政执法管理制度篇8
第二天，之前吵闹的促销声就小了许多。“太快了，没想到综合行政执法局的办事效率这么高。”做好打长期战准备的王某对此感到很意外，也非常高兴。没有噪音的干扰，王某及邻居们的生活清净了许多。
“在城市综合行政执法局成立以前，对噪音污染案件，环保、公安、城管都在管理和执法，难免会存在交叉执法、推诿扯皮的现象。”福泉市城市综合行政执法局副局长邱钊介绍说，“城市综合行政执法局成立后，以往容易造成推诿扯皮的市容脏乱、噪音扰民、油烟扰民等问题，如今只需要找到一个部门，就能‘一站式’解决。”
2015年被确定为全国综合行政执法改革试点以来，福泉市根据中央试点精神和省政府的批复要求，紧紧围绕“135”改革思路（一个目标：构建权责统一，权威高效的行政执法体制；三个原则：依法行政、权责一致，精简统一、精干高效，统筹协调、积极稳妥；五个任务：推进跨部门、跨领域综合行政执法，推进部门内综合行政执法，建立完善行政执法运行机制，创新行政执法监管方式，大力加强行政执法队伍建设），将原城市管理综合执法局的职责及公安、国土、环保、住建、农业、林业等多个部门的执法职责进行有效整合，成立了福泉市综合行政执法局。重点推进跨部门、跨领域的综合行政执法，推动执法办案规范化、执法队伍建设正规化，着力解决权责交叉、重权轻责、多层执法、多头执法的问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，推进政府治理体系和治理能力现代化。
统筹谋划注重顶层设计
为推进综合行政执法改革，福泉成立了以市委副书记为组长，市改革办、编办、法制办、城管局、人社局、财政局等为成员的领导小组，负责改革工作的统筹协调。
明确副市长、公安局长兼任市综合行政执法局党组书记，并在全市范围内调整7名熟悉法律知识、组织协调能力强、善于抓班子带队伍的干部组建市综合行政执法局领导班子，通过强化班子建设促进全局的凝聚力、战斗力。
按照“精简、统一、效能”原则，从涉改部门划转编制73名，使综合行政执法局行政事业编制增加到190名。同时采取整体或部分划转方式，将涉改部门熟悉相关法律法规、有执法经验的49名人员划转到综合行政执法局。
制定出台综合行政执法干部队伍管理办法，建立健全执法干部评价考核机制，不断建立符合职业特点的综合行政执法人员管理制度、职务晋升和交流制度，进一步优化执法干部任用和人才选拔机制。
整合资源推行综合执法
改革如何才能保障执法效率更高效？福泉市整合城市市容和环境卫生、城市绿化、市政公用、石油天然气管道保护管理与城镇燃气管理、工商行政、资源环境、公安交通等15个方面620余项行政处罚权，统一交由综合行政执法局执法。同时，全市拟减少执法机构10余个，为下一步着力解决现行执法中存在的多层执法、多头执法及交叉执法等问题提供保障。
完成全部划转及部分划转的16个方面权力清单和责任清单的清理上报，共计662项，其中行政强制类24项，行政处罚类638项。同时，该市还实行管理执法分离，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能分离，进一步规范行政执法行为。
目前，已对涉及改革的15个政府部门2000余项行政管理权限进行分离，进一步理顺相关行政主管部门与综合行政执法部门权责权限的关系，有效解决行政执法和管理工作中存在的“看得见的管不了、管得了的看不见、应该管的不想管”等突出问题，着力提高执法效能。
此外，抓好行政执法队伍建设，加强对执法队伍的培训。邀请市内知名律师和法律专家为干部培训《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》等法律法规，为综合行政执法工作夯实法律知识基础；采取“走出去、请进来”“互相学、实践学”的方式，着力提升执法人员办案水平。今年5月1日以来，共开展各类培训4次，累计参与人数200人次。
通过种种措施的制定执行，综合行政执法局的执法水平得到极大提高。今年4月1日以来，共进行行政检查840余次，发放限期改正通知书400余份，立案查处一般程序案件60余起、简易程序案件220余起。重点对两城区“两违建筑”开展集中大型专项执法行动，目前已完成现场勘查及笔录125户，送达停止建设告知书125户，送达自行拆除决定书14户，送达自行拆除催告书2户，自行拆除17户，强制执行65户，面积达2万余平米。案件办理过程中新划转领域违法案件20余起，涉及住房城乡建设、环保、农业、水务、酒类生产、粮食等方面，办案覆盖率达到60%以上，部分领域实现案件办理“零”的突破。
重心下移打造高效执法队伍
重心沉下去，效能提上来。在综合行政执法体制改革中，福泉市在全市6个乡镇设置综合行政执法分局，作为派驻乡镇、履行综合行政执法职能的事业单位，确保综合行政执法工作在乡镇有专门机构、专业队伍，推动执法力量向基层倾斜；同时明确规定执法分局除依法履行执法业务、参与重大应急、“两违”管控、执法协作等任务外，原则上不承担乡镇境内的其他社会管理事务，进一步保障乡镇综合行政执法分局的工作独立性与专业性。目前全市6个乡镇综合行政执法分局的人员配备和办公保障已到位，并正常开展工作。
“一直以来镇一级的执法权限就像‘小马拉大车’。在很多方面，乡镇级政府没有执法权、处罚权，软办法不管用、硬办法不能用。但一旦出现事故，按照属地管理原则，乡镇仍然要承担很大责任。”邱钊介绍道。
“比如，乡镇违章建筑、乱搭乱建一度成风，影响恶劣，镇政府虽能第一时间发现，却因为对土地违法案件无权查处而无法及时遏制。国土部门有行政执法权，但人手不足，又不能及时发现制止。”邱钊接着说，如今，镇里有了执法权，综合行政执法分局的执法人员有条件、有能力第一时间发现并制止违法违规行为，极大地节约了执法成本，提高了执法效能。
此外，在推行综合行政执法体制改革过程中，为减少案件移送程序，充分实现行政执法与司法的无缝衔接，福泉市创新举措，在市公安局内设机构中增设了“综合行政执法警察大队”，派驻综合行政执法部门，对于有序推进改革工作，起到事半功倍的作用。
奋力前行试点工作成效初显
今年6月3日，贵州省编委办副主任欧阳志国率队到福泉市调研综合行政执法体制改革试点工作。
调研组在听取福泉市相关领导的情况汇报后，对福泉市在综合行政执法体制改革试点工作中取得的成绩给予了肯定，认为领导重视、措施得力、大胆创新、勇于担当，作了最大限度、最符合机制的体制设计，取得了很好的效果，并寄语福泉要力争使试点工作走前列，为全省提供经验，起到示范作用。
今年3月以来，福泉市将综合行政执法体制改革所需经费纳入财政预算，目前已投入近800万元。其中投入150余万元，整合公安“天网”工程，建设行政执法智慧指挥平台，实现公安报警平台与行政执法服务平台无缝对接，逐步建立城市管理公共基础数据库；投入100余万元，在牛场镇建设乡镇行政执法智慧指挥平台。此外，还以“购买服务”的方式，将原城市管理局承担的市政公用事业服务性工作市场化运作，跳出了城市管理部门在市政服务工作中“既是运动员，又是裁判员”的怪圈。
乡镇综合行政执法管理制度篇9
同志们：
今天，市委、市政府召开全市农村综合改革工作会议，主要任务是贯彻落实全省农村综合改革工作会议精神，按照科学发展观和建设社会主义新农村的要求，全面部署我市农村综合改革工作。会前，市农村综合改革领导小组召开会议进行了专题研究，市委常委会听取了有关情况的汇报。下面，我根据市委常委会和领导小组会议研究的意见，讲三个问题。
一、统一思想，充分认识推进农村综合改革的重大意义
这次农村综合改革，是在上一轮农村税费改革基础上开展的一次综合性的改革。搞好这次改革，对于进一步激发我市农村发展活力，加快城乡统筹发展，促进农村和谐稳定，必将产生积极的影响。
第一，推进农村综合改革，是推动社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要保障。建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。新农村建设内容丰富、寓意深刻，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这二十个字，包涵了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和农村基层组织建设等各个方面。当前，各地在新农村建设中遇到了许多问题，如农村经济发展速度不快，农民增收难度很大；农村基础设施比较落后，人居环境比较差；社会事业发展滞后，农村九年制义务教育水平比较低，等等。这些问题，既有经济方面的，也有社会发展方面的，但都同体制、机制密切相关。要解决这些问题，消除城乡二元结构，实现统筹发展，从某种意义上说，关键靠改革，出路在改革。因此，推进农村综合改革，完善农村行政管理体制、财政体制、社会事业发展体制，既是新农村建设的重要抓手，又是新农村建设的重要保障。
第二，推进农村综合改革，是加强农村基层政权建设、巩固党的执政基础的重要保障。乡镇一级党委、政府处于最基层，是社会主义新农村建设的组织者和实施者。应该说，各地的乡镇党委、政府和广大乡镇干部为农村的改革发展稳定作出了积极的贡献。但是，现在乡镇一级也存在许多不容忽视的问题，乡镇职能转变缓慢，难以适应新农村建设的需要；权责不清，存在“看得见”、“管不着”的弊端；乡镇财政供养人员偏多，不少乡镇财政拮据，债务负担沉重。“基础不牢、地动山摇”，如果这些问题解决不好，将直接影响到乡镇一级的凝聚力和战斗力。要加快推进农村综合改革，加强乡镇政权建设，促进乡镇政府职能到位，巩固党在农村的执政基础。
第三，推进农村综合改革，是密切农村党群干群关系、维护农村和谐稳定的重要保障。当前，我市正处在发展的关键时刻，既面临难得的发展机遇期，也面临复杂的矛盾多发期。从总体上说，经济发展最薄弱的环节在农村，社会稳定最多的矛盾也在农村。虽然我们通过税费改革，减轻了农民负担，但目前引起农民负担反弹的各种因素依然存在，这是引发干群关系紧张的一个重要原因。而且现在乡村负债现象比较多，债务成因复杂，化解难度大，也是影响农村稳定的一个重大隐患。同时，随着《行政许可法》的实施，以及广大农民法制意识和维权意识的提高，对基层干部依法行政能力提出了更高的要求。现在一些矛盾的产生，与我们基层干部依法行政能力不强、工作方法简单也有很大的关系。因此，必须加快推进农村综合改革，化解农村一系列深层次的矛盾，保障农村经济社会的稳定发展。
总之，各级党委、政府既要充分认识这项工作的重要性和紧迫性，又要充分估计在现有体制下开展这项改革的复杂性和艰巨性，采取切实有效措施，扎实做好农村综合改革的各项工作。
二、明确目标，准确把握农村综合改革的总体要求
这次农村综合改革工作的总体要求是：以科学发展观为指导，围绕社会主义新农村建设，着力推进农村公共服务体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾，促进农村经济社会全面协调发展。为此，重点要深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，逐步化解乡村债务，建立村级组织运转保障机制，概括起来就是：“三改革、一化解、一建立”。具体的改革内容，省政府《关于全面进行农村综合改革的通知》已作了非常明确的规定。为了全面准确地贯彻好《通知》精神，市委、市政府在广泛调查研究、征求意见的基础上，制订了温州市《关于全面推进农村综合改革的实施意见》，从温州实际出发，对推进农村综合改革提出了进一步的具体要求。希望各县（市、区）认真领会省委、省政府和市委、市政府的要求，明确改革任务，把握关键环节，积极推进农村综合改革。
（一）积极稳妥地推进乡镇机构改革。这是农村综合改革的重中之重。
一要转变乡镇政府职能。从某种程度上，衡量这次改革成败的标准绝不仅仅是减几个人、撤并几个机构，关键是转变职能，更好地为“三农”搞好服务，在新农村建设中更好地发挥乡镇党委、政府的主导作用，进一步解放和发展农村生产力。这次改革原则上确定了乡镇政府的八项职能：一是贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规以及本级人民代表大会的决议和上级政府的决定和命令。二是指导农村经济发展，推进农村经济结构调整和增长方式转变，加快社会主义新农村建设；维护经济秩序，营造公平、公正的发展环境。三是负责抓好教育、科技、文化、卫生、人口和计划生育、体育等工作，大力发展农村社会事业；搞好就业培训、社会保障、救济救助、民政事务等公共服务工作。四是强化监督管理，依法实施法律、法规、规章赋予的行政执法职能。五是完善对村民委员会的指导，加强基层民主建设，推进村（居）民委员会自治。六是加强乡镇财政管理，做好经济社会统计和农村集体资产与村级财务监督管理工作。七是保护各类经济组织的合法权益，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；强化信访、调解工作，加强社会治安综合治理，化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定。八是完成法律、法规、规章和上级政府规定的其他事项。根据上述职能定位，乡镇政府要从过去偏重催种、催收、征税等转换到促进经济发展、加强社会管理、巩固基层政权、搞好公共服务、维护农村稳定上来。尤其是要按照建设有限政府、服务政府、法治政府的要求，强化社会管理职能，规范公共服务行为，提高行政监管效能。
乡镇职能转变，还要与县级政府机构的职能转变结合起来。事实上，我们现在从上到下机构的设置，很多还是与传统的计划经济模式相配套的。其中一个突出的问题是，一些承担公共管理的机构比较薄弱，一些县级执法机关的编制也很有限，很多都不适应新形势的需要。像环境保护这么重要的工作，一个县也就是十来个行政编制，管理手段也还不是现代化的，要加强对基层的管理，难度很大。还有，现在外来人口这么多，由谁来管理，由谁为他们服务？这些问题，都要高度重视，认真研究。
二要理顺乡镇机构的职权关系。现在行政执法工作普遍存在的一个问题，就是部门权力上收、责任下放，乡镇政府的工作处于非常困难的境地。乡镇政府缺乏执法的职权，同时又要承担行政管理的责任。而执法部门把大量的人员放在机关，基层力量不足，造成“头重脚轻、耳目不灵”。在这次乡镇机构改革中，要着力解决普遍存在的“看得见，管不着”、“有责任，无权力”等问题。要按照“管理重心逐步下移”的原则，对直接面对基层百姓、上级部门看不见、管不了的事项，原则上都要下放给乡镇。要通过改革，以适当的方式赋予乡镇政府行使综合治理、安全生产、市场监管、环境保护、村庄规划和建设、公共卫生、食品安全、人口计生、劳动与社会保障、水政水务、土地管理等领域的监督管理职能，以及部分必要的行政执法权，切实解决当前乡镇工作中权责不一致的问题。当然，各地具体情况不同，乡镇之间差异很大，具体委托授权要因地制宜、依法依规进行，坚持成熟一项实施一项。行政执法权下放到什么程度，由各县（市、区）根据实际情况确定，但必须明确乡镇对上述工作的政策法规宣传、日常监管、情况报告等方面的职责，确保“事事有人管”。
三要合理配置乡镇机构。乡镇机构的设置，关键是要有利于工作，有利于职能转变，有利于加强社会管理和公共服务，有利于为群众办事。具体设置几个内设机构，各地要结合各乡镇规模和经济实力提出明确要求，尽可能做到职能分清、责任落实。乡镇事业单位的设置要按照“管理性职能收归政府，公益性职能进一步强化，经营性职能推向市场”的思路，完善农村社会化服务体系和运行方式。
四要激发乡镇干部活力。乡镇干部作为稳固农村政权的骨干，直接担负着团结群众、教育群众、组织群众和发展农村、建设农村、稳定农村的重要责任。乡镇干部的积极性、事业心和工作能力，直接影响到农村工作的开展，直接影响到党群干群、关系。要通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，充分调动乡镇干部的积极性，促进乡镇干部改进领导方式和工作方法，不断提高为农服务和依法行政的能力。
（二）进一步完善农村教育管理体制。抓好教育是农村发展、农民致富的治本之策，是新农村建设的关键。尽管我市这几年农村教育有了较快发展，但相对滞后的局面没有根本改变,欠发达地区的教育发展水平还很落后。促进城乡教育均衡发展，使更多的群众能够享受到相对公平的教育，能够共享教育资源，是农村教育改革的重要目标。
一要进一步完善“以县为主”的管理体制，落实县级政府为主的投入和管理责任。各地要将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，落实经费保障机制，确保新增教育经费主要用于农村。从今年秋季开始，我市义务教育阶段将全部免除学杂费，各级财政必须确保学校的公用经费。
二要加大教育资源统筹力度，有序推进农村教育布局调整。按照“高中阶段学校向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中”的原则，进一步完善农村中小学布局。学校布局调整要统筹兼顾，一方面要考虑到教学水平的提高、教育资源的优化，同时也要考虑学生方便就学。加强政策引导，鼓励优秀教师向农村学校流动。大力发展远程教育，努力扩大优质教育资源的覆盖面。通过系列措施，使有限的教育资源得到合理、充分、有效利用。
三要扎实推进农村教育“四项工程”。扎实做好农村中小学家庭经济困难学生资助扩面、免费提供爱心营养餐、食宿改造、教师素质提升等工作。现在对“四项工程”的资金省里是有保证的，关键是各县（市、区）的配套资金一定要确保到位。
四要大力发展农村职业技术教育。新农村建设的希望在于培育新农民。必须整合政府、学校、企业等社会各界的教育资源和力量，建立基础教育、职业教育、技能教育三位一体的农村教育体系。要大力加强对农民的培训，使农民的思想观念、知识水平、职业技能得到全面提升。对于那些已经失去上学读书、接受国民文化教育机会的农民子弟，我们更应该千方百计，通过职业技术教育，通过各种形式的培训，提高他们的素质和就业、创业的能力。市里决定，从下半年开始，要为139个欠发达乡镇未升学的初、高中毕业生，提供免费职业教育，使其能够掌握一定的专业技能，为就业创造条件；对生活困难的学生，还可以实行一定的生活补助，确保他们有条件上学。
（三）深化县乡财政管理体制改革。县对乡镇财政的管理体制问题，从表面上看是政府层级之间的财力分配问题，但从更深层面看，是市场经济条件下政府公共资源和公共产品的配置问题，是事关构建城乡基本均等的公共服务体系的大事。科学合理地配置公共资源，必须按照公共财政的要求，从事权和财权相对应的原则出发，根据新的乡镇职能定位，完善县乡财政体制。
首先，要理顺乡镇财政管理体制。在温州，不同乡镇之间的差异非常大。有些比较大的、经济实力比较强的乡镇，财政收入甚至占到一个县的的50-60%；也有些乡镇几乎没有什么财政收入，全靠县级财政供养。因此，必须综合考虑乡镇经济发展水平、产业结构、税源基础、财政收支规模等因素，划分乡镇类型，区别对待，分类指导。对经济发达、财政收入规模较大，或具有集聚辐射作用的中心镇，要进一步完善县对乡镇的财政管理体制，赋予相应比较大的责权利；对由乡镇改为街道办事处的，原则上作为派出机构，实行部门预算管理；对欠发达乡镇或财政收支规模较小的乡镇，要进行乡镇财政管理方式改革，推行“乡财乡用县管”的财政管理方式。
其次，要规范财政转移支付制度。通过增加分成、结余留用等激励措施，鼓励乡镇培植财源，做大财政蛋糕，进一步提高依法理财、科学理财的能力。加大对农村基层乡镇特别是困难乡镇的财政转移支付力度，保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力。
第三，要明确乡镇财政收支范围。过去，受传统体制的影响，乡镇政府行为存在大包大揽、短期行为、超前消费、举债搞建设等问题，乡镇政府事实上扮演了一个“包打天下”的角色。下一步，要合理划分乡镇财政收支范围，做到量入为出，量力而行，把有限的财政资金用在刀刃上。同时规范乡镇财政的支出项目和支出范围，大力压缩非生产性支出。
（四）控制和化解乡村债务。乡村债务是长期积累形成的，成因复杂，化解难度大，“冰冻三尺，非一日之寒”。对这个问题如果不引起高度重视，任其发展，必然会严重影响到经济发展和社会稳定。各级领导干部必须牢固树立科学发展观和正确的政绩观，首先解决好思想认识问题，特别要明确两条：一是新官必须理旧债。政府工作千头万绪，上一任有些问题遗留下来，有些工作没有及时处理，都是正常的。接任的同志必须认认真真地面对这些事情，及时解决这些问题。这是一个基本的要求，因为今后你走的时候，也可能会留一些问题，接任的同志也可能要为你处理一些没有做完的事情，这样才能保证正常的运行。可现在有些人不愿理旧事，很少有领导干部把化解债务作为自己的“政绩工程”。往往是前任已经借了，我再借一点，只要能够转得动、过得去，就可以了。这样，问题就会越积越多，总有一天要出事情。二是办事业必须量力而行。过去很多乡镇负债都是因为要“做好事”，举债搞建设。谁不想做好事？但做好事必须有财力的支撑，有能力才行。有能力不去做是不对的，但没有能力却负债来搞，就是不正确的政绩观的反映。
在具体工作中，要着重抓好三件事，加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债。
一要认真核查，摸清底数。要对乡村债权债务情况开展全面细致的核查摸底工作，在分清性质的基础上，分门别类制定相关政策，落实偿债责任和偿还计划。各级财政部门都要制定控制和化解乡村债务的具体政策措施。
二要逐步化解乡村债务。按照“分级分类承担、责权利和借用还相统一”的原则，明确责任，先易后难，依法依规，分类处理。各乡镇政府作为这项工作的责任主体，要努力通过增收节支、盘活现有闲置资产等多种手段努力化解债务。财政部门要尽可能安排一定的资金，通过“以奖代补”等方式，专项用于乡镇债务化解。村级债务以历史原因形成的居多，各级政府也要给予必要的支持，帮助村里逐年化解。要通过健全村级债务动态监控机制、村级财务管理制度和新增债务责任追究制，建立化解村级债务的长效机制。
三要坚决制止发生新的债务。为了从源头上控制乡镇债务，今后乡镇的建设项目必须报上级政府审批，凡未经上级财政部门出具明确意见的项目，有关审批主管部门不得批准。同时，要对项目实施情况进行动态监控，强化审计监督。今后乡镇政府原则上不得举债搞建设，不得为具体的经济活动提供担保。在新农村建设中，我们也一定要坚持量力而行、尽力而为，坚持规划先行、项目配套、先修后建、先易后难的原则。今后，各部门安排的涉及村级基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，一般不得要求村级组织安排项目配套资金。
（五）努力健全村级组织运行保障机制。确保村级组织正常运转和农村公益事业不断发展，需要依靠多方面的力量，调动各方面的积极因素，建立起一个保障机制。一是壮大村级集体经济，增强“自我造血”功能。这是确保村级组织正常运转的关键所在。要结合实际，广辟门路，通过农业产业化经营、留用地开发、标准厂房建设等方式，千方百计壮大村级集体经济。现在我市平原地区、城郊结合部的村庄，每次征地后都有一定的留用地，应当很好地进行开发，使之成为村级集体经济的重要来源。相比之下，山区、海岛的一些村困难一点，也应该多动一些脑筋，结合实际搞好资源开发。在确保资金安全的前提下，要积极为村级集体资产和闲置资金开辟长期稳定的增收渠道，有条件的地方要稳步推进村级股份合作制改革。二是充分调动和发挥农民的积极性。要健全村党组织领导下的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正拥有知情权、参与权、管理权、监督权。当前，特别要用好村内“一事一议”这一民主的筹资筹劳办法，在农民自愿、民主协商的前提下，鼓励农民自力更生，办好、管好自己受益的公益事业。三是加大各级财政对困难村的扶助力度。各地要建立财政专项补助制度，保障村级组织正常运转的必要开支。省里已明确要对村集体经济年收入低于1万元的薄弱村进行补助。各薄弱村要珍惜这项资金，提高资金使用效益。各地、各部门要结合当地实际，制定具体的补助扶持办法措施，加大对村级组织运转经费的补助力度。
三、加强领导，确保农村综合改革取得实效
农村综合改革是一项综合性的系统工程，也是一项基础性的长期工作。各地、各部门一定要按照市委、市政府的统一部署，加强领导，精心组织，统筹兼顾，狠抓落实。
（一）加强组织领导。为加强对农村综合改革工作的领导，市委、市政府已经建立了领导小组，领导小组办公室设在市农办。领导小组及其办公室的主要职责是对全市的农村综合改革工作进行指导、协调和督促检查。农村综合改革主要工作在县（市、区），主要责任也在各县（市、区）。各县（市、区）党政“一把手”要负总责，亲自抓，也要成立领导小组，建立专门班子抓好这项工作。市里将不定期地组织督导组，对各县（市、区）工作开展情况适时进行检查和指导。
乡镇综合行政执法管理制度篇10
一、乡镇机构改革后基本情况
（一）机构设置情况。2008年镇级机构改革后，我区乡镇统一设置了党政工作机构4个：党政办公室、经济发展办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、社会事务办公室（挂计划生育办公室牌子）、社会治安综合治理办公室；设置镇级事业机构5个：农业综合服务中心、财政经管服务中心、镇村建设服务中心、计划生育服务中心、社会保障服务中心。2016年又进一步调整，镇党政工作机构调整为6个：在原有党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂计划生育办公室牌子）、社会治安综合治理办公室的基础上、将安全生产监督管理办公室单独设置、新增设乡村规划建设监督管理办公室（挂环境保护办公室牌子）。镇事业机构数量保持5个：在保持原有农业综合服务中心、财政经管服务中心、计划生育服务中心、社会保障服务中心不变的基础上，撤销了镇村建设服务中心，将文化体育服务中心由挂牌调整为单独设置。
（二）人员编制核定。根据《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》相关规定，从严核定了三镇人员编制和领导职数：三个乡镇共核定行政编制123名、事业编制116名。
二、乡镇机构改革的主要成效
（一）转变了政府职能。改革以后，镇政府逐步向服务型、法治型政府转变，将乡镇领导干部从直接抓生产经营、催收催种等具体事务中解脱出来，使其把工作重点放在政策引导、典型示范、提供服务、营造发展环境和维护社会稳定上。近几年的实际运转表明，镇政府在促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理等方面成效显著，农民收入普遍增加，民生改善效果突出，农村和谐稳定基础更加坚实，基层民主不断夯实。
（二）理顺了管理体制。通过此次改革，进一步理顺了区镇条块关系。逐步建立健全了与镇职能相适应的考核评价体系，逐步完善了镇与派驻机构相互支持、协调配合的工作机制，协调配合更加顺畅。政府管理和服务方式不断创新，各镇均设立了便民服务中心，与区级行政审批中心联网，实现了区镇村三级便民服务体系互联互通。
（三）强化了机构人员编制管理。此次改革对乡镇机构和人员编制进行了科学合理的设置，政府内设机构和所属事业单位得以优化整合，进一步提高了公共服务资源的利用率。行政事业编制的重新核定、适当精简，在减少了财政供养人员规模的基础上，确保了必要的干部队伍力量，避免了人力资源的重叠浪费。
三、乡镇机构改革后政府履职上出现的主要问题
乡镇机构改革较好地完成了各项改革任务，经济社会发展取得了明显的成效，调动了乡镇工作人员的积极性，释放和激活了农村经济社会事业发展的动力。不过在政府履职工作运行中，逐渐出现了以下问题。
（一）职责界定不清，出现权责不一致的问题。镇级机构改革一方面适度扩大镇级行政管理权限，另一方面也导致了乡镇承担的职责任务越来越重，甚至一定程度上出现了权责不一致的情况。与此同时，虽然经过科学调整完善，乡镇工作的考核日趋科学合理，但是由于乡镇服务对象的法律意识、权利意识越来越高，对乡镇政府在劳动就业、社会救助、社会保障方面服务质量的要求越来越高，导致了上级政府对乡镇的考核力度更加细化，乡镇自身压力越来越大。
（二）机构设置动态调整及人事、财政保障不够到位。根据镇级机构改革的要求，镇政府的党政内设机构和所属事业单位设置整齐划一，但是与各镇实际结合的紧密度有待提高。另外，个别部门如党政办、经济办对上对应条线过多，存在“上面千条线、下面一根针”的现象。镇级所属的事业单位规格设置为股级，规模小，功能发挥与实际需求不符，在实际工作中，乡镇一般将事业单位领导岗位作为一种人员激励手段，事业单位难以独立发挥作用。机构改革后，镇级的人员编制和领导职数重新进行了核定，但是缺乏动态调整机制。以我区为例，近两年随着区域经济发展，乡镇经济体量、人口规模不断增加，特别是农村社区广泛建设和外来人口持续增长，按当时基数核定的乡镇工作人员的编制数量已经满足不了日常工作开展的需要，为完成越来越多的工作任务，乡镇只能使用大量的编外人员。为了节约开支，乡镇编外人员的工资待遇水平偏低，客观造成了编外人员素质很难达到政府期望，且因编外人员无执法权，也给工作开展增加了难度。现行的财税体制，采取地方财政收入各级分成，导致乡镇一级财力更加有限，而中央现推行的各项惠民政策，往往要求地方配套，无形增加了镇级财力负担。上级不断加大对镇级工作的考核力度，不断要求镇级增加投入，而上级投入资金不足，客观上造成了镇级财力保障不足，一定程度上影响了镇域经济与社会各项事务的协调发展。
（三）干部队伍建设需进一步加强。镇级机构改革后，乡镇没有设置副科级以上事业单位，事业编制人员在职务晋升上难度增大。特别是随着乡镇管理职能的变化，专业技术指导职能逐渐弱化，日常社会事务管理服务职能不断增强，具有技术职称人员数量较少，无法通过技术职称实现待遇水平的提高，而现行干部人事制度对事业单位人员职务的晋升又有一定的限制，长此以往不利于干部工作e极性的提高，也在一定程度上造成了人力资源难以实现有效配置。与此同时，目前乡镇干部队伍中年龄较大的中坚力量，全日制高校毕业的“科班出身干部”较少，大多数干部在参加工作时，学历仅为高中或中专，大多为边工作边深造，后继教育取得的学历“含金量”较低。从专业知识结构看，多数干部大多是只受过单一的专业教育，且与其从事的工作不符，真正懂管理的复合型干部并不多，许多业务量较大和专业性较强的工作岗位人员缺乏。
四、深化镇级机构改革的意见建议
（一）科学赋予乡镇政府相应职能。根据有关法律规定，乡镇政府主要职能为“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”从以上界定看，乡镇政府职能具有较强的直接执行性。经过近两次机构改革，特别是最近的第三次理顺，镇级机构设置逐步趋于科学，但在具有的职能方面依然偏重于“加强社会管理、维护农村稳定、搞好公共服务”，而与“促进经济发展”有关的职能，特别是与镇域经济发展相关的规划建设、项目审批、环境保护、安全生产等方面职能还相对较弱，有的虽然设置了机构，但是只能负责基础工作，没有相应的审批、检查、处罚权。建议按照权责统一的原则，根据简政放权的有关要求，逐步下放与群众日常生活、生产直接相关的审批、许可、处罚职权，赋予镇级相对完备的职责功能。如直接下放确有困难，可采取委托形式或派驻人员、机构的形式，赋予镇级城建、规划、环保、安全生产等方面的行政管理权限。如可探索建立镇级综合监管执法体系，赋予相应执法权力，进一步提升综合监管执法工作水平。
（二）合理划分区镇两级人权财权。一是根据职责范围，合理确定与派驻机构关系。上级部门在乡镇派驻或下设的机构应实行双重管理，接受镇党委、政府的统一指导和协调。派驻机构人事权、财权应统一，由镇负担经费保障的机构原则上以镇管为主，使其更好地组织开展各项工作。对派驻机构的考核应实行条块结合、以镇为主，其主要负责人的任免事项需征求镇党委同意，对工作不力的派驻机构负责人，镇党委可向其主管部门提出调整建议。二是适当灵活调整镇级机构设置。一方面在核定的机构设置和人员编制限额内，可根据实际需要调整设置机构和配备人员。特别是当人口、经济总量达到一定规模后，可在区县编制总额内对镇级编制适当增加。与此同时，在一定范围内，区县可根据各个乡镇的不同发展状况，结合当地的实际，适当调整镇级机构及下属事业单位的职责范围或名称，以更好地适应当地农村经济社会发展需要。三是加大对乡镇财政的支持力度。建议明确划分区、镇两级政府的责任，属区镇两级共同管理的事务，要充分考虑乡镇政府的承受能力，尽可能降低镇级财政的负担比例。应加大对镇级经济发展、改善农村生产生活条件的资金支持力度，对上级拨付的环保、水利、农业等专项经费应全额拨付到镇级，确保专款专用。