民法典在行政执法的应用篇1
【关键词】雅典；民主与法制；局限；历史意义
雅典的民主政治与法制作为古希腊政治的典范，创造出了一系列民主运作方式和法律制度，留给后世的政治与法律文化遗产是人类文化的宝贵财富，为后世政治体制和法制的发展提供了参照。
一、雅典民主制度与法制的形成条件
首先，地理条件。一方面，雅典位于希腊中部阿提卡半岛上，有着拜里尤斯天然良港，同时雅典又处于落后的欧洲与先进的埃及和西亚的交接点上，特别有利于发展海上贸易和工商业。另一方面，雅典为多山的地形，缺少肥沃的土壤，而在梭伦改革中又颁布法律使得土地集中受到限制，使雅典掌握土地的氏族贵族势力较弱，很难形成君主专制。
其次，经济条件。雅典的工商业很发达。银行能够大量制造银币；还盛产陶土，所产陶器远销埃及和意大利，这些都使雅典的商品经济迅速发展。顾銮斋认为：雅典民主政治的形成须具备两方面条件，一方面是社会中下层群众总体实力的加强；另一方面是国家财力的增长，而上述两方面条件的成熟在很大程度上依靠工商业的发展。[1]
再次，文化条件。雅典有大批高素质人才，在哲学、政治、法律、美术、雕塑以及自然科学等方面有着灿烂的成就，促进了雅典民主制度与法制的进步和完善。此外，雅典注重用法律保障教育的发展，来提高公民的素质。优良的公民意识是雅典民主政治进程中的内驱力，是实现法治的社会基础，是雅典政治民主化的根本保证。[2]
二、雅典民主制度与法制的形成过程
第一，德拉古执政时期。公元前621年，德拉古在平民反对氏族贵族垄断司法的斗争中当选为执政官，他把当时的习惯法加以整理汇编，编成一部《德拉古法典》。该法典虽然保护贵族利益，肯定了债务奴隶制，但是使雅典法进入了成文化的时期，为随后出现的伟大立法改革作出了准备。第二，梭伦执政时期。公元前594年，梭伦成为执政官，为雅典的民主政治与法制发展带来了长久的影响。梭伦政治、立法方面改革奠定了雅典民主形式的雏形，这些改革的立法被统称为“梭伦宪法”，梭伦改革使雅典国家的政体开始走上民主和法制的轨道。[3]第三，克里斯提尼执政时期。公元前509至公元前508年，克里斯提尼又进行了立法改革，从而进一步推进了雅典法的民主化进程.他以地域划分取代了血缘划分，消灭了氏族制度的残余，还建立了五百人议事会，为雅典实行民主政治扫除了障碍。在法制方面，他创造了贝壳放逐法。克里斯提尼改革从根本上摧毁了氏族贵族的势力，使平民获得了更多的权益，雅典从此成为一个真正的民主共和国。[4]第四，阿菲埃尔特执政时期。公元前462年，民主派首领阿菲埃尔特担任执政官，上台后，他进行了立法改革并制定了新“宪法”，通过实施一系列剥夺贵族势力的法案，铲除贵族势力的残余，宣布民众大会的决议不再受贵族会议的干预和监督，同时，建立了对不法行为的申诉制度，借以保卫民主政治不受寡头势力的干扰。第五，伯里克利执政时期。经历了这几次立法改革，雅典的民主法律制度初具规模，到伯里克利时代已达到了高峰。公元前441年，伯里克利开始出任雅典首席将军，他规定雅典公民不分等级均可以当选国家执政官和其他行政官职，民众大会成为国家最高权力机关，五百人议事会是民众大会的常设机构，还规定了实行公职津贴制和申诉不法制度，这大大削弱了贵族和高级官吏的专断势力并赋予了公民的民利，也保证了雅典法律得科学性。
三、雅典民主与法制的局限性与历史意义
（一）雅典民主与法制的局限性
第一，法律规定的公民的主体具有局限性。雅典的民主没有摆脱阶级性，实质上还是少数人的民主。妇女、奴隶、农奴、边区居民还有外邦人都不是公民，这在一定程度上减少了公民的主体人数，使得雅典总体人数较多但是真正享受民主的公民却是很少。第二，司法审判不规范。在雅典城邦制中，民主比较发达，但是民主也在一定程度上使法律变质了。雅典人把民主应用于法庭审判中，案件的最终判决由全体公民投票决定，许多案件只能依靠个人主观判断，“他们审判案件，需要的不是精通法律的法官，而是能言善辩的雄辩家，需要的不是法津公正地实施，而是用眼泪、情感来打动听众。”[5]这就阻碍了法制的建立，使得法律反映的不是公正、独立，而是当时人们的是非观念，从而缺少了法律的权威性。第三，选举制度的片面性。雅典对于公职人员的选举是通过抽签的方式进行的，这就忽视了不同公职的特殊要求，从而不利于人们特长的发挥。苏格拉底就曾指出，“用豆子抓阄的办法来选举国家的领导人是非常愚蠢的，没有人愿意因豆子抓阄的办法来雇用一个舵手或建筑师或奏笛子的人？而在这些事上如果做错了的话，其危害要比在管理国家方面发生错误轻得多。”[6]选举制度方面没有严格规范的法律程序，在一定程度上使得雅典的民主政治打了折扣。
（二）雅典民主与法制的历史意义
首先，雅典的民主与法制发展不仅使得雅典逐渐繁荣昌盛，使雅典成为整个希腊的经济、政治、文化和宗教中心，为古希腊带来新的思想、新的意识而且也影响了西方后世文明发展的历史进程。其次，雅典的民主制为西方法律传统奠定了权利本位观念的基础。雅典民主制的的核心是每个公民都可以行使参政的权利，也可以放弃这种权利，罗马人则将这种权利本位思想进一步贯彻到私法中，建立了以所有权制度、债权制度以及私权救济为核心的司法体系。这种权利本位观念成为近代资产阶级封建制度、争取个人权利、保护私有财产和人身自由的重要武器。另外，雅典“宪法”关于全体公民参与国家管理、选举和监督国家公职人员等制度成为后来资产阶级民主政治的发展奠定了基础。而其对法治的追求与发展也为后来西方国家的在民、法律、自由、平等观念的发展提供了坚实的基础。
总之，雅典的民主与法制在世界政治与法制发展中占有重要地位，虽然存在一定的阶级局限性，但是其对后世的民主政治与法制的发展的作用是不容忽视的，我们应该取其精华发扬光大，为自身的民主制度与法制建设提供借鉴！
【参考文献】
[1]顾銮斋.论雅典奴隶制民主政治的形成[J].历史研究，1996（4）.
[2]鲁慎.论古代雅典城邦的法治意识和法治原则[J].JournaloftheSecondnorthwestUniversityfornationalities，no.4，2001.
[3]松涛.试论梭伦改革的历史地位[J].南充师范学院学报，1985（4）.
[4]吴于廑，齐世荣.世界史・古代史（上卷）[m].北京：高等教育出版社，1994.
民法典在行政执法的应用篇2
法律是社会关系的稳定器，法律安定是社会秩序安定的保障。在小产权房屋问题上，相关法律、政策及解释的不确定性是公众面前的最大问题。前段时间，小产权房屋转正问题初见曙光，城乡建设部和地方政府不断释放小产权转正的信号，一些法院也倾向于从宽解释小产权的法律地位。深圳市颁布的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》则大幅提升了小产权转正的社会预期。然而，国土资源部官员在几天后的简短表态，彻底击碎了小产权房屋购买者的转正美梦，似乎一夜之间又回到了从前。不断变化的政策和政策解释，无疑加剧了小产权房屋购买者的担忧，没有购买小产权房屋的人们则窃喜没有掉入小产权的陷阱。
但如果完全把小产权政策的频繁变化归咎于城乡建设部或行政机关的执法活动，无疑是不甚公平的。我国法律法规其实从未公开承认小产权的大门，行政机关作为法律的执行者应该严格执行法律，不能逾越法律规定承认小产权的地位。www.133229.Com在这个意义上，小产权房屋地位的不确定主要是立法而非执法问题。当然，行政执法机关的执法活动存在失误，相关执法活动时紧时松，让人不知所从。严格地说，行政机关执法只是实现法治的手段之一，即使行政机关没有执法，也绝不说明大家可以背离法律规定，私下进行小产权房的建设和交易。然而，我们至今也没有充分的理由说明小产权房在伦理上缺乏正当性。
我国农村土地大都属于村民集体所有而不是国家所有。如果要求先完成对集体土地的征收，再由国家将土地出让给开发商，这就意味着国家最终通过征收集体土地而得到利益。村民集体组织自愿将土地转让给开发商违反了法律规定，在伦理上却又难以指责。法律规定与社会正当性之间存在明显的冲突，这才是降低执法效果的根源。在法律没有得到修改时，如果行政机关明确确认小产权的法律地位，允许或者放任小产权房屋交易，这才是更可怕的问题。这就意味着，如果不修改法律，就几乎没有办法根治小产权房屋的问题。
无论民众如何评价，立法者在小产权房屋的转正问题上始终犹豫不决。有的学者认为，贸然转正小产权房屋将带来一系列难以估量的复杂社会问题，18亿亩的耕地红线政策将被突破，国家无法有效实施城乡发展规划，还将失去出让土地使用权带来的巨大收益。有的学者更是提出，禁止小产权转正有助于维护农民对自有住宅的所有权，初步解决了返乡农民居无定所问题，有效地对抗了金融危机带来的冲击，如此等等。然而，我们也不应忽视相反的意见。
这些反对意见或可归结为，既然农村土地属于村民集体所有，既然农民拥有住宅的所有权，也当然有权对外转让房屋。农民是否居无定所不该成为国家优先考虑的问题，小产权转正也未必当然冲击18亿亩耕地的红线政策。这种相反意见无疑合乎于民事权利自由处分的原则，也得到了许多人尤其是小产权房屋购买者的支持。在现有政策和尊重民事权利自由处分原则之间，提出更有智慧、更加灵活的立法解决方案，是打破小产权僵局的重要视角。如果说小产权问题是我国独有的问题，破解这一难题既要借鉴国外经验，也要重视发掘我国传统上的习惯法资源。
民法典在行政执法的应用篇3
实施民法典的重大政治意义、历史意义、理论意义、实践意义上下功夫，在深入学习领会民法典的基本精神、基本原则、基本内容上下功夫，真正把法律优势转化为治理效能，为高质量发展提供有力法治保障。。以下是小编和大家分享的民法典宣传会议领导讲话稿资料，提供参阅，欢迎你的阅读。
民法典宣传会议领导讲话稿一
同志们，刚才，XXX同志为我们作了题为《〈中华人民共和国民法典〉XXXXXX》的专题辅导，全面讲授、深入解读了民法典的基本内容，民法典的作用和地位，特别是民法典的特点亮点，讲得非常具体、非常全面、非常务实、非常透彻，为我们准确理解、深刻把握、切实实施民法典提供了有力指导。我们要结合实际不断深化对民法典的学习宣传贯彻，不断增强尊法学法守法的自觉性和坚定性，确保民法典在XXX得到全面有效执行。下面，我讲三点意见。
第一，要深入学习好。法律是治国之重器，良法是善治之前提。《中华人民共和国民法典》的诞生，是以同志为核心的党中央全面依法治国的又一个生动实践，是亲自领导、亲自谋划、亲自推动完成的重大立法成果，是新时代中国法治建设的又一个重要里程碑。各级各部门要在深入学习领会关于全面依法治国的重要论述特别是关于民法典的重要指示精神上下功夫，在深入学习领会实施民法典的重大政治意义、历史意义、理论意义、实践意义上下功夫，在深入学习领会民法典的基本精神、基本原则、基本内容上下功夫，真正把法律优势转化为治理效能，为XXX高质量发展提供有力法治保障。
一是要深入学习领会颁布实施民法典的重大意义。指出，实施好民法典，是坚持以人民为中心、保障人民权益实现和发展的必然要求，是发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度的必然要求，是提高我们党治国理政水平的必然要求。民法典是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，系统整合了新中国70多年来长期实践形成的民事法律规范，汲取了中华民族5000多年优秀法律文化，借鉴了人类法治文明建设有益成果，是一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时展要求的民法典，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典，是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法典，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大而深远的意义。
二是要深入学习领会民法典立法的基本精神。民法典不仅是民事法律条文的汇编，更是民族精神和时代精神的立法表达，反映了中国人民对新时代一系列关键问题的基本立场和共同意识。编纂民法典，充分彰显了我们党“以人为本、人民至上”的价值理念，反映了人民意愿和要求;充分彰显了中国特色社会主义法律制度建设成果和制度自信，体现了科学立法、民主立法、依法立法;充分彰显了解放思想、与时俱进、“民有所呼、法有所应”的改革创新精神，顺应时代要求，符合人民愿望，契合发展需要，是一部真正属于中国人民，充分回应中国之问和时代之问，引领21世纪潮流的民法典。
三是要深入学习领会民法典的基本内容。民法典体例科学、结构严谨、规范合理，内容协调一致。全文共分七编，依次为总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编以及附则，共计84章、1260条，10万多字，被誉为中国“社会生活的百科全书”。民法典紧紧围绕着人的权利而编纂，大到财产权、人格权、婚姻家庭、继承的规定和保护，小到比较具体的网络虚拟财产、高空抛物、基因编辑、高铁霸座、个人隐私、离婚冷静期等社会关切，涉及到大量接地气、时代感强的问题，使新时代公民方方面面的合法权益都能得到良好保护，为实现人民群众追求幸福美好生活提供了制度保障。
第二，要广泛宣传好。强调：“民法典要实施好，就必须让民法典走到群众身边、走进群众心里。”民法典与每个人的生活都密切相关，在推动民法典的宣传教育中，既要做到全面覆盖，在全社会掀起学法典、尊法典、用法典的良好氛围，又要针对不同群体分类施策，提高民法典宣传贯彻的实际效果，最大程度发挥民法典的作用。
一是要广泛开展普法。各级各部门要将民法典实施作为全民法治观念养成的重要契机，把民法典的普及作为XXX“十四五”时期普法工作的重点来抓，加大全民普法工作力度。要立足XXX特点实际，深入扎实开展分众化、对象化宣传，提高普法工作的针对性和实效性。在农村，要针对早婚早育、义务教育阶段学生辍学以及土地确权承包等问题加强普法教育。在县城，要加强高空抛物伤人、地面塌陷伤人等涉及居民切身利益的普法工作，切实守护好群众“头顶上的安全”“脚底下的安全”。在机关事业单位，要加强人格权、侵权责任普法教育，坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动人的全面发展。在企业，要加强物权、合同等方面的普法力度，使各类市场主体更好依法开展经营活动。在边境地区，要针对跨境婚姻、非婚同居、边境黄赌毒、非法宗教活动等突出问题加强普法教育。要引导广大人民群众养成自觉守法的意识，形成遇事找法的习惯，培养解决问题靠法的意识和能力。要落实“谁执法谁普法”的普法责任制，把民法典宣传融入法治实践全过程。
二是要抓好学习培训。各级党校(行政学校)、干部学院要把民法典列为培训学习课程，加强对全体公职人员特别是各级领导干部的培训教育，引导其作学习、遵守、维护民法典的表率，提高广大领导干部运用法治思维和法治方式维护人民群众权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的能力和水平。要把民法典纳入国民教育体系和精神文明创建内容，加强对青少年的教育引导，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设。要把社会主义核心价值观融入民法典宣传教育中，倡导群众崇德向善、孝敬老人、爱护幼小，用规则和法治引领社会风尚。要强化对政法工作者的业务辅导，尤其要加大对法官、检察官、仲裁员、人民调解员、人民陪审员、律师等民事法律直接从业人员的培训，确保相关人员及时、全面、准确理解和掌握民法典。
三是要加强宣传引导。各级各部门要认真组织开展民法典宣传教育活动，推进民法典进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，推动民法典宣传教育融入人民群众的日常生活，推动全社会营造尊法学法守法用法的浓厚氛围。要把民法典宣传融入各类法治宣传阵地，坚持集中宣传和常态化宣传相结合，组织各级各类媒体精心策划、开设专栏、集中报道，加强民法典宣传及解读工作。要创新宣传形式，通过制作普法宣传册、宣传专栏、以案说法等群众喜闻乐见、丰富多彩的形式，增强民法典宣传的吸引力和感染力。法律工作者要发挥专业优势，深入宣传解读民事法律政策问题，加强法律援助、司法救助等工作，帮助群众实现和维护自身合法权益。
第三，要坚决贯彻好。强调：“民法典实施水平和效果是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。”明年1月1日民法典将正式实施，我们要把贯彻实施好民法典作为重大政治任务和法治建设任务，作为推动XXX治理体系和治理能力现代化的重要举措，坚持立法、执法、司法协同发力、一体推进，确保民法典在XXX得到全面实施、发挥最大效用。一是要推进规范立法。强调：“有关国家机关要适应改革开放和社会主义现代化建设要求，加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设。”市人大及其常务委员会要对标民法典，从“废改立”几个环节发力，对地方性法规进行全面清理，形成立法修法清单;
与民法典不一致的，该修改的修改，该废止的废止，保障地方立法与上位法有效衔接，维护国家法制统一。要及时启动清理修改完善规范性文件工作，与民法典规定和原则不一致的，及时修改或废止;要加强备案审查工作，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则，依法撤销、纠正与民法典的规定和原则不一致的规范性文件。
二是要推进严格执法。强调：“严格规范公正文明执法，提高司法公信力，是维护民法典权威的有效手段。”各级国家机关要把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，清楚自身行为活动的范围和界限，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定，对于社会上出现的违反民法典的行为，要坚持以法律为准绳，坚持法律面前人人平等，做到违法必究、执法必严，切实维护民法典的尊严和权威。要深入推进法治政府建设，进一步规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员，努力实现以良法促善治、强发展、保民生。
要将学习贯彻民法典与打造最优营商环境结合起来，为XXX经济社会高质量发展营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。要进一步深化“放管服”改革，优化政府服务，维护平等交换、公平竞争、诚实守信的市场秩序，充分尊重和保障各类民事主体的平等地位和发展权利。
三是要推进公正司法。各级司法机关要秉持公正司法，提高民事案件审判水平和效率，提高办案质量和司法公信力，以公正司法保障民事法律秩序，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。各级法院要做好对涉及财产权保护、人格权保护、知识产权保护等重点领域民事审判和监督指导工作，加强民事执行工作，保护好各类民事权利和合法权益。各级检察院要加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益，坚决防止以刑事案件名义插手民事和经济纠纷。
各级司法行政机关要引导各类律师事务所和律师专业机构、专业人员切实发挥作用，提供优质高效的法律服务和保障;政法系统要切实发挥三级社会矛盾纠纷调处化解中心作用，综合运用人民调解等多元化纠纷解决机制，加强法律援助、司法救助等工作，通过社会力量和基层组织有效解决民事纠纷，全方位、多方面推进民法典实施。各级人大及其常务委员会要加大监督力度，通过听取审议专项报告、执法检查、视察调研等方式，监督“一府一委两院”执行民法典情况，推动形成贯彻实施民法典的强大合力。
民法典宣传会议领导讲话稿二
2020年5月28日15时08分，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，宣告中国“民法典时代”正式到来。
从明确禁止高利放贷、进一步完善防止性骚扰有关规定，到合理确定无效婚姻的情形、完善高空抛物坠物责任规则，民法典诸多新看点值得我们关注。
看点一：禁止高利放贷
民法典合同编明确规定，禁止高利放贷，借款的利率不得违反国家有关规定。在基础法律中明确禁止高利贷，代表着在国家层面对高利贷进行坚决禁止和严厉打击的态度。我国无论是法律传统还是人们的普遍认知，对高利贷行为都是保持一贯的否定态度，形成了社会在这个问题上的基本共识。此外，禁止高利贷也是为了鼓励人们将更多资金投入到实体经济，这在当前推动经济高质量发展的背景下，有重要现实意义。
网贷变成“套路贷”，“现金贷”变身高利贷……近年来，民间借贷领域问题频出，既影响正常金融秩序，也给经济社会稳定带来隐患，亟需通过法律进行规范。民法典这一规定在继承现行合同法有关规定的基础上作出了更加明确的宣示，也与最高人民法院近年来制定的民间借贷相关司法解释规定相衔接，为应对民间借贷领域有关问题提供更加充分的法律依据。
看点二：明确“机关、企业、学校等”的防止性骚扰责任
民法典对此前草案规定的“用人单位应当采取合理措施，防止和制止利用职权、从属关系等实施性骚扰”作出修改，将“用人单位”修改为“机关、企业、学校等单位”。随着近期曝出个别高校教师性骚扰学生的消息，社会各界对完善法律法规防止、惩治性骚扰行为的呼声进一步高涨。建立防止性骚扰的“防火墙”，必须明确容易发生性骚扰的单位、场所的有关责任
机关企业是利用从属关系实施性骚扰的多发场所，而学校则是未成年人和年轻人最为集中的地方。从劳动关系上来看，这些地方确实不都是用人单位。民法典这一修改实际上将负有防止性骚扰责任的单位范围进一步明确，也让法律在防止职场和校园性骚扰方面更有针对性。
对于性骚扰，其实还有不少需要明确的问题，例如构成性骚扰的行为界限在哪儿，生活中大家开的一些玩笑究竟是否属于性骚扰，机关企业学校应该采取什么样的措施来有效防范性骚扰等。”这些问题一方面需要通过有关单位的摸索实践来积累和形成共识，为司法机关办理案件提供事实依据，一方面也需要通过法律的实施、司法的案例来让纸面上的条文落到实处。
看点三：婚前隐瞒重大疾病，撤销婚姻找法院
民法典规定，一方患有重大疾病的，应当在结婚登记前如实告知另一方;不如实告知的，可以由人民法院统一行使撤销权。
家庭关系的核心和基础就是夫妻关系。从这个意义上来讲，无效婚姻的撤销权交给人民法院这样的司法机关来行使，其审慎程度是远高于婚姻登记机关的。这体现出民法典在立法理念上对‘家庭’的高度重视。
实践中，婚姻登记机关更多是对结婚登记的要件形式进行审查，而婚姻登记机关既没有能力、也没有法定职权对于一方是否健康、是否隐瞒重大疾病等事实进行核实和认定，所以这项职权交由法院来行使更有可操作性。
现实中对于“重大疾病”的具体名类难以明确规定，因此该条款具有相对开放性，授权法官在审判实践中积累经验和共识。在判断是否构成足以撤销婚姻的重大疾病时，法官一定要征求相关领域人士的专业意见，作为个案处理判断的重要依据。
看点四：防止高空抛物坠物，物业要尽安全责任
近年来频频发生的高空抛物坠物事件，被人们形象地称为“悬在城市上空的痛”。这次民法典规定进一步明确了建筑物管理人主要是指物业服务企业，能够有效督促物业服务企业负起责任，及时检查、维修、加固高楼外部设施，加强对业主的宣传教育，在必要的地方安装能够拍摄高空抛物坠物的摄像头等设备，为有关部门及时调查高空抛物坠物事件提供证据等。
大多数情形下，建筑物的管理人是由物业服务企业担当，明确物业服务企业的安全保障义务，有利于裁判者在面对具体纠纷裁断时进行法条适用。
民法典在行政执法的应用篇4
在研究“非典”和后“非典”时期的法律问题时，笔者一直在考虑政府在抗击非典时期采取的各种措施的合法性、正当性和必要性，即行政措施的法律依据。尽管大多社会公众对政府采取的这些措施表现出了高度的理解和服从，但笔者仍对抗击非典过后可能暴露的诸多涉行政法律问题深感忧虑，以防处置不当引发政府行政的诚信危机。下面采用综合宏观论述和具体问题的表现及对策的形式来探讨“非典”和后“非典”法律问题。
一、对该类紧急事件的基本立法问题
根据国务院行政法规《突发公共卫生事件应急条例》，我省相应制定了的《河北省突发卫生事件应急办法》。这两个法的出台，最大的贡献就是创设了行政紧急权制度，从而为抗非典时期的诸多行政措施寻求到了法律依据。行政紧急权力是指在特定情况下不得不运用的权力；不采取紧急措施，人民的利益就得不到保障。其性质属于行政权的紧急扩张性质，即授权政府在紧急事态下可采取法律没有明确规定的措施、或违反某些法律规定的权利，因此对其合宪性、正当性、必要性就应严格考察，并制定事后评估和追责机制。但是我们应当看到，在非典时期采取的有些强制隔离措施已经具有限制人身自由的性质，根据立法法确定的立法原则，对紧急行政权的制定应有全国人大或人大常委会制定的法律为依据，即应由人大常委会制定《突发公共卫生事件应急法》，然后由国务院制定实施细则，或由人大常委会对其授权予国务院。既已创设，就要研究行使行政紧急权力时如何遵循比例性原则、合乎法定程序原则以及权益补救与救济原则等问题。总之要解决行政强制检查、强制隔离、强制治疗乃至强制解剖、强制火化等行政紧急措施存在诸多问题，就要着力分析其中的法律依据问题，防止对已有立法不知运用、不敢运用、不善于运用的情况。
具体问题表现形式及对策：
1.关于隔离补偿制度
对于被隔离人员来说，是否应该区分不同的情况实行不同的补偿制度？
隔离根据不同情况来划分其性质，但不能否认强制隔离所具有的限制人身自由的属性。根据《立法法》第8条规定“对公民限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”以及《传染病防治法》第24条规定，只有对非典病人、疑似病人才能采取隔离治疗措施。而在这次抗非典实践中，有非常多的村委会、机关企事业单位对疫区回归人员采取了严厉的隔离措施。因此对于在没有法律赋予相关行政紧急权力的情况下，任意增加强制隔离人员的种类和范围因没有法律依据，属于违法。如果确属造成损害的，应当建立行政补偿制度。可采用政府专项基金或政府投保的方式。
2.关于隔离的法律要件
对非典（SaRS）病人或者疑似病人实行隔离（行政措施）或者强制隔离（行政强制）的法律要件与行政裁量的问题？
对这两类人员的隔离有着法律依据（《传染病防治法》第24条），关于行政裁量，在《突发公共卫生事件应急条例》第33条给予了授权。但是对其法律要件还不很明确。应当明确的有：非典病人的确诊标准（已颁布）；疑似病人的判断标准（已颁布）；密切接触者的判断标准（已颁布）；疫区的判定标准等。
在防非典实践中，存在着把强制隔离无限扩大化的倾向：阻断交通；禁止出差；从外地回来均须自我隔离（农村中甚至出现对外出返乡人员不区分情况，一律先强行隔离）；禁止外部人员进入办公大楼、居民区等。这些措施无疑使的人人自危，使人们产生了外地都是疫区、陌生人都是传染源的非正常心理，增加了人们的恐慌，这使得许多违法措施有了广泛的群众基础，使措施制定者及执行者“因无不同声音而貌似合法”。
在最近出现的因缺乏法律依据的收容导致湖南大学生被殴打致死，其最高的依据是国务院的行政法规，与立法法关于人身强制措施必须由法律规定相违背，这次《突发公共卫生事件应急条例》又一次以行政法规的的形式来确定人身限制的隔离，在一定程度上纵容了一些部门无限扩大限制的范围、程度，变相剥夺人们的基本自由权利。
3.法律保留制度
限制人身自由与法律保留问题（在抗击非典（SaRS）的非常时期，是否应该更多地承认行政裁量？如何理解法律保留原则？）
这一问题的回答具有重要意义。在突发事件中，应更多的承认行政裁量，这次抗击非典出现的好多问题还远未暴露，适用法律保留原则，的确可以从法理上为相当多的不法行政措施寻求到合法的外衣，这也是笔者一再主张相关行政措施违法造成后果适应更多的采用“补偿”，而不是“赔偿”原因。但是，涉及限制人身自由强制隔离，不能适用这一原则。因为自由是一项基本人权，是宪法性权利，而法律保留原则的效力是低于宪法的。
二、关于紧急事件中的行政执法、处罚问题
在非典时期的采取了大量紧急相关行政执法措施，尽管目前还未出现对抗政府行政措施的情况，但不排除非典过后个别人对行政措施的合法性进行质疑，甚至可能涉及行政复议或是行政诉讼。因为行政权的属性在于法的限定性，即行政执法措施必须有法律的依据，否则，就属于不当执法。因为这一问题的核心仍在于“有法可依”，因此在答疑中仍是分析执法措施的法律依据问题。
具体问题的表现形式及对策：
1.对学生处罚问题
在对抗非典（SaRS）过程中，学校对不服从隔离或者进出校门规制者予以一定的纪律处罚，是否一定要有具体明确的法律依据？目前有没有法律依据？如何理解实践中的做法？
应当区分纪录处分的性质，对于开除这一最为严厉的处罚措施，必须应有明确的法律依据，对于其他的纪律处罚，应属于行政管理的范畴，可自主决定。如果受开除处罚的学生就该处罚提请行政复议或诉讼，应当予以准许。但考虑到涉学生问题历来都是敏感问题，建议先由省教育厅进行新闻，讲明处罚的依据，如果教育厅不能讲明依据的，就应采取行政措施对该违法行为进行系统内纠正。
2.关于追责机制
对于疫情的大面积扩散，是否应该不加区别地一概由有关官员来全面承担“不可推卸的”责任？此后相当一段期间内疫情依然未得到控制，是否依然存在责任追究的问题？
在抗非典过程中，人们看到了大量官员因采取的措施不力而被免职，确是属于我党在执政上的一个进步。但是，公众对其评价是建立在“党对腐败干部处置不力”的心理基础上，因此虽深得群众拥护，但在其科学性上确有问题。
解决这一问题，涉及两项基本的行政法律制度，即应建立行政措施成效评估制度，建立行政追责机制。布什在美国“911”事件时曾向美国民众承诺：不因恐怖事件而减少人民的自由。我们党的这种只追究“措施不力者”，甚至株连无辜者的“只要出现非典，不问事由，一律就地免职”的极端做法，完全抛弃了行政措施的成效评估。现在我们应当评估：到底我们采取的许多限制民众自由的措施是否必要；如必要，是否有更好的替代办法；如不必要，措施制定者、仿效者应当承担何中行政责任。
三、对行政管理类立法问题
根据非典时期采取的行政措施的性质来看，包含有行政管理权的紧急创设和变更问题。管理权和执法权不同，可以由政府在法律框架内自主创设，其更多的属于行政指导的性质。比如非典引发的财政问题；大中小学改变教学方式问题；特定行业税收减免问题；对环境的卫生防疫管理问题；紧急行政管理权的扩张问题；行政信息披露问题；行政管理紧急权程序问题；特定行业安全管理问题。虽可自主创设，但仍应当考虑创设管理权与既定法的冲突界限。
行政管理权包括行政许可、行政调查、行政处罚、行政奖励、行政强制、行政减免、行政补助等。在非典时期，卫生部先后了《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》、《传染性非典型肺炎推荐治疗方案》、《公共场所预防传染性非典型肺炎消毒指导原则》，教育部也发出了《关于作好高校离校学生的教育和管理工作的指导建议》等指导性文件。一方面，行政机关的指导意见是经过认真研究的，有些还吸收了专家的意见，具有权威性，另一方面，政府把指导性意见告诉群众，例如把预防非典的有效的、无效的、不肯定效果的预防方式公之于众，群众是否采用可以由自己判断，自己选择，不把政府的主张强加于群众，但对公民的行为具有导向作用。这种行政指导方式的适当运用对防治工作确实起到了积极作用。
突发公共卫生事件给人们的生命和健康直接带来威胁，并造成集体性恐慌。宪法和行政法要求政府有所作为。但行政权不宜涉及国民的日常生活和心理状况。行政指导的使用便成为必然。域外的经验（此次SaRS事件中有关国家运用行政指导的状况）也是如此。此次SaRS事件中我国对行政指导方式有助成性行政指导：介绍相关事例；政府大量使用此种行为方式，反映政府对自身义务的重视；此一方式应该法定化以做到及时、有效；诱导性行政指导：介绍相关事例；政府没有充分使用此种行为方式，反映政府尚未重视行政管理的艺术；此一方式有利于调动民众积极性，应该在预防阶段充分运用；规制性行政指导：介绍相关事例；此一方式没有充分使用，反映政府对强制的片面强调；此一方式能有效抑制微小的危害因素，并有助于协调官民关系，应该得到重视。
具体问题表现形式及对策：
1.特定行业紧急停业问题
对歌舞厅、浴池、影剧院、网吧等特定行业的紧急停业问题，能否提请司法救济，如不能，如何救济？
责令特定行业停业问题，有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》为依据，政府以政府令的形式，属于抽象法律行为，因此对于特定行业因停业损失问题，不能通过司法救济程序获得解决。当然，考虑到非典时期特定行业的受损情况，政府相关部门应在非典过后出台相应的税费减免措施。
2.行业协会可否有所作为问题
特定行业要求税收减免问题，如何解决？行业协会能否提请司法救济？
特定行业，比如交通、旅游、医院等虽政府未采取责令停业措施，但由于这类行业受非典影响非常大，所以政府应考虑这类行业的税、费减免问题。行业协会现在应把主要精力放在于政府有关部门积极协商上：向有关部门提供可靠的行业受损失的法律文件，提供解决方案建议，要求政府听政或要求政府把决策的依据公开。防止对政府日后确定的减免标准、范围等虽有不同意见，但因未参与其中而失去争取行业最大利益的机会。但依照我国诉讼法律制度，行业协会类组织不能提请司法救济。
3.医务人员被感染的责任问题
对于不断有大量医务人员被感染的现实，是否应该追究有关部门或者个人的失职责任？应该追究什么部门或者个人的失职责任？
这一问题，在非典过后必定会突出的表现出来，关于要求相关责任人承担责任的呼声会越来越高，处理不好，会伤了我们“白衣战士”的心，因此必须应充分预见到问题的严重性。
解决这一问题，应当依靠行政措成效施评估制度。对未采取措施、采取措施不当的应区分主观情况和措施应有的风险性来确定是否构成失职，如构成，理应追究。应追究当地卫生行政主管部门负责人、医院负责人、科室负责人失职责任。对于当地行政首长有责任的，应采用引咎辞职制度。对于部门党的领导，应从三个代表的高度另行确定，不宜与行政首长等同处理。
4.隔离者被感染问题
对于非典（SaRS）疑似病人采取强制隔离措施，是否就是意味着先将其当作非典（SaRS）病人来治疗？非典（SaRS）疑似病人被强制隔离后，在隔离治疗环境中被别的真正非典（SaRS）病人所感染，这其中的法律责任又如何去追究呢？
因为这一问题的技术性较强，目前引发这类争议的可能性虽然存在，但应当不会突出。在这一问题上，法律责任不应适用医疗事故的规定。可考虑采用经济补偿方式替代法律责任。
5.关于行政征用问题
在抗击非典（SaRS）的非常时期，有关征用公产及其补偿的问题应如何理解？是否可诉？
行政征用措施有着较为明确的法律依据，比如对私营医院的征用、对私有房屋的征用等。但对于补偿尚不具体。建议政府在非典过后同征用相对人代表充分协商，制定出统一的补偿标准，公布决策依据的文件。对征用补偿，不能采取诉讼的形式解决。
6.医务人员补偿问题
人们都说医务人员是白衣天使，他们无私无畏地奋战在抗击非典（SaRS）的第一线，确实是可敬可亲的。可是，当他们为抗击非典（SaRS）牺牲了休息、健康甚至生命时，根据有关法律或者政策规定，应该如何予以补偿？（群众自发性的捐款献爱心活动另当别论）
如果因工作感染非典的，可以因公负伤论，比照工伤处理。其他封闭上一线情况，应在《紧急预案》中对奖励（或称补偿）问题予以明确。建议政府在解决这一涉及财政拨款问题向社会公布，并公布决策的依据文件。使医务人员拿的心安理得，不要使社会公众形成是一种“生命赌注”的心理。
7.单位员工报酬问题
因被强制隔离无法参加工作的人员同劳动单位发生的工资、奖金、劳动合同纠纷，如何解决？
劳动部对此发过通知，要求所属单位按照出勤同等对待。但这一通知因缺乏《劳动法》的法律支持，一旦发生纠纷，很难依法保护劳动者的权益。建议对突发公共卫生事件中劳动者的权利用法的形式加以确定。
8.关于对受非典影响的农民工保护问题
在建工程项目因非典停工后，农民工被强制封闭在工地的，可否索要这段时期的劳动报酬？
农民工的保护历来都是立法的弱点，而农民工的权益保护更很少得以落实。关于非自身原因滞留、停工的劳工报酬、生活费用，可考虑对工程费中人工费项目予以追加。但此涉及建设单位、审计部门等多部门，而且中间还有民工头的盘剥，所以应下大力气作为专题研究农民工因非典问题的保护。建议政府司法、劳动、审计部门举行这一问题的论证。
四、行政措施实施主体问题
在防治非典过程中，我们看到了有很多执行行政措施的主体并非行政序列的机构，比如小区的保安对进入住宅区的限制、村委会对外出回村人员的强制隔离等。有必要对此予以分析。实际上，处于政府和个别公民之间的非政府组织是分为各种层次的，有些社会组织贴近基层，具有强烈的自治性，主要起配合政府管理和自我管理作用；有些社会组织则具有较强的管理性，它们或是获得法律、法规、规章的授权，或是接受行政机关的直接委托，在社会生活中主要扮演着公共管理的角色。就我国大多数社会组织而言，都有程度不等的两重性，分门别类研究它们在现代社会管理中的作用是一个非常有意义的课题。既要充分认识它们在社会管理中的积极性参与和民主监督作用，也要防止其可能发生性质变异、滥用权力等问题。
在抗击非典过程中，有可能出现以这类组织为行政措施主体侵犯相对人权力问题。
具体问题的表现形式及对策：
1.关于执行强制隔离措施的主体问题
限制人身自由与实施限制的主体之间的关系问题（限制人身自由一定要由公安机关实施吗？）
答：在非典时期，有不少防治工作是由其他部门协助来完成的，如公安、城管、路政、村委会等，这些行政协助者的权力有多大，能否参与具有限制人身自由性质的强制隔离，现在没有具体的法律规定。尤其是区分非典病人、疑似病人、密切接触者、一般接触者、疫区回归人员后如何处理，的确应当明确。建议在应急预案中明确协助者的职责权限。
2.学校和学生的关系问题
学校是否可以在紧急条件下限制学生的基本权利呢？如何从法理上解释？
根据《传染病防治法》第25条规定，上级政府可以采取停课的紧急措施，但能否向非典这样采取“封校”禁止出入的方式，其依据应在《突发公共卫生事件应急条例》第33条对疫区封锁的规定，当学校被划分为疫区的标准、程度没有规定，但对于限制的司法救济不宜准许，可采用行政措施成效评估和追责制度来解决。
五、行政信息公开制度创设
人类永远不可能完全避免偶发重大事件（包括自然发生和人为发生），在任何重大突发事件发生的最初时间，应该使有关信息通过政府依法定程序及时向社会公布，这样就可以最大限度地减少损失。非典并不可怕，可怕的是有关部门的沉默、大众传媒的缺席和对公
民知情权的漠视。非典信息在较长一段时间里，人们无法得到确切可靠的疫情消息，在一定程度上贻误了最初遏止疫情蔓延的时机。这是这次抗“非典”斗争中最初也是最重要的教训。
人们有理由期待政府进一步总结和完善社会突发事件的应对机制，使“非典”事件成为中国今后处理类似事件的一个范例，并催生《中华人民共和国信息公开法》的早日出台。以法的形式确定行政信息的界定、范围、分级以及公开的范围、程度、区域，结合对行政信息公开程序制度的建设，例如新闻、网络、统计制度等的配合，最终抛弃有些行政官员习惯于因循守旧、习惯暗箱操作的思维方式。
具体问题表现形式及对策：
1.信息前感染的赔偿问题
相关非典患者，在我国卫生部及相关省份疫情公告前确系由不知情接
触非典患者或疑似病人而感染，能否以政府不作为为由要求赔偿？
不能。因为我国对行政信息的没有制定法的限定，即相关非典患者的要求缺少法律的依据。当然，不赔偿是以丧失部分政府信誉为代价的，因此应采取抚慰的补偿方式为好。
这一问题涉及行政信息公开与公民知情权的问题。政府信息不作为或信息压制的错误行为有相关行政管理类的制度加以解决，比如撤换高层责任人员的领导职位等；另外要注意的是，这里的信息公开，切不可理解为不加限制地主张全面而深入的公开。
2.媒体在非典信息公开中的责任问题
面对非典（SaRS）疫情，媒体应该如何定位？应否建立相应的责任机制？具体可如何构建？根据目前的法律，是否能够解决媒体及政府所面临的两难（过度渲染，也许造成全城瘫痪；若有意缩小，也许隐伏巨大的灾难）？有没有更客观、更负责的选择？
应尽快制定《新闻法》和《信息公开法》，以解决媒体的社会定位问题。现由法律尚不能解决这一问题。
民法典在行政执法的应用篇5
[关键词]雅典；民主政治；公民大会；陪审法庭；局限性
一、雅典民主政治的体现
雅典民主政治的产生及体现。雅典的民主政治起源于氏族社会，到奴隶制时期，实现了由君主体制到九个执政法官主持的“寡头政治”转变。后来通过德拉古（Draco）立法、梭伦（Solon）改革、克里斯提尼（Cleisthenes）改革、伯里克利（pericles）改革终于到了雅典的民主政治。“民主”一词最早见于希罗多德（Herodotos）的《历史》一书。在古希腊文中，“民主”（Demokratia）是“人民（Demos）”和“权利（Kratia）”两词合成，即人民的权利、人民的统治之意。意大利文、英文、德文、法文和俄罗斯文中的“民主”都从其演变而来。尊重人格、保护人权，公民自治是希腊民主政治的集中表现。民主政治思想在那个时期达到了最高水平，在选举权、审判权、监察权以及行政权上都有突出的体现。
（一）、选举制度。雅典实现直接民主制，而非代议制，主要体现在公民大会上。凡年满二十岁的雅典公民都要直接参加公民大会，选举出城邦重要的公职人员。其职权是选举和评审政府官员，修改法律、解决财政收支、决定宣战和媾和、缔结和解除盟约、评定军功等。如“执政官和十将军的选举就在公民大会上举行[1]”。公民大会是雅典最高权力机关，每月举行两到四次，每个公民在大会中都有选举权。伯里克利说：“一个公民只要有任何长处，他就会受到任何提拔，当任工职，这就对他优点的赏赐，跟特权是两码事。贫穷也不再是障碍物任何人都可以有益于国家不管他的境况有都黯淡[2]”。公民大会用抽签的方式选举出五百人议事会、陪审员和一般行政人员。
（二）、审判制度。梭伦改革后，雅典城邦设立了十个陪审法庭，平均每个有五百人，由公民大会选举，任期一年，不得连任。陪审员由年满三十岁的男性公民通过抽签方式充任，陪审法庭作为最高司法机关，有权受理公民的“不法申诉”。对案件的受理采用开庭方式，经过原、被告的辩论后，由陪审员秘密投票得票多者胜诉。因陪审判决即是一审判决有是终审判决，故“陪审官的任何投票都应当具有最高效力[3]”。
（三）、监察制度。雅典的监察制度已经相当发达，陪审法庭除是最高司法机关外，还是最高监察机关，有批准或否决五百人议事会的权力。此外公民也可以行使监察权。在雅典，官员的当选必须经过公民的严格监察。
1、在任职前其资格需先经审查，包括：出身、财产、人品、信仰、是否尊重父母、是否服兵役等。以执政官为例，其资格由五百人议事会作初审，如有问题则提交法院判决决定是否任职。
2、官员任职期间也要收到审查。如执政官和将军在每一主席团中都要举行一次信任投票，看他是否称职，如果这种投票反对任何一个官员，他便要到陪审法庭受审，如有罪，则判决他的刑罚或罚金，如果无罪，他将复职[3]（p64）。
3．官员在其任职期满后，还要接受审查。在其离任时，会有专人对其在任职期间的财产进行审查，如有贪污或者受贿，即送交法院判决，通常对其课以非法所得的十倍罚金［4］。
4、不法申诉。任何雅典公民认为某项法令违法，都有权向陪审法庭提出控诉，在控诉期，该法令暂停实施，如作肯定判决该法令就会被撤消。
5、贝壳放逐法。他是克里斯提尼立法改革最富有特色的一种制度，这一制度是针对那些滥用权力，危害国家利益，侵犯公民权利的官员而设置的。每个春季非公民大会，先用口头表决方式提出是否有被放逐的人，如果有就召开第二次会议，每个人都在陶片或者贝壳上写上他认为应被放逐人的名字。
（四）、行政制度。五百人会议作为公民大会的常设机构，负责处理政务，为公民大会准备提案和主持大会。雅典的行政官员都是义务职，不支薪金，而且分工明确，主要有六个司法行政官、祖执政官、王者执政官和军事执政官，下面又设有各级大小官员。但他们产生的方式不太相同。六个司法执政官及他们的书记均由抽签选举，而王者执政官、祖执政官和军事执政官各有两个助理，由他们自己选举。这些人的资格在其任职之前都由陪审法庭审查，卸任时并需作报告。
二、雅典民主政治的局限
雅典的民主政治在一定程度上涵盖了民主政治的内在要求，在机制上实行任选制；在形式上赋予全民参与的机会；在实践中，到伯里克利时期也彻底摆脱贵族的控制，出现了“三权”的雏形，但不可避免地存在历史因素导致的局限。
（一）、权利产生的局限
1、“公民权”的限制。雅典人的公民意思相当强，在城邦的政治生活中只有雅典的公民才享有其权利，公民称号和公民权对于雅典人来说，是无比重要的。一个人如果只拥有巨额的财富和出身于名门世家，而不享有公民权就失去了其存在的价值和意义。而事实上雅典通过对公民权的限制来剥夺广大下层劳动者的民利。在古代希腊语中公民polis源自于polites，后者是城墙的意思，polis本意就是住在城墙里的人，古代拉丁语中公民Civilis也和城墙Civitas有关。公民社会在古代地中海世界最初形成便是在城邦之中。但是这并不意味着城墙内的居民都有着同等的地位。公元前431年雅典居民人数约为40万，而享有公民权的只有4.2万，只占总人数的1／10左右［5］。（1）、并非生活在雅典城邦的所有人都当人看，在雅典1／3以上的奴隶被看作奴隶主的财产和工具，可以自由买卖。在罗马，曾经只有罗马本邦人才是罗马的公民，即便是被称为“罗马人的盟友”的意大利人也不具有公民资格，罗马的公民社会结构范围过于狭窄（2）、也“并非所有被当人看待的都可以成为雅典公民，外邦人和工商业者都不享有公民权”［6］。（3）、“一个雅典城邦公民权的获得一方面要看其父母是否都是本邦公民”［3］（p189）。另一方面要看其是否有与其公民资格相适应的土地。（4）、在雅典从事工商业的大多是奴隶和外邦人，“本邦人如果从事工商业达到一定期限也会被取消其公民资格［7］”。（5）、占成年人口一半以上的妇女，不分其阶级一律不享有公民权，更谈不上参加城邦的政治活动。妇女在雅典地位极其低下，这与古希腊的传统习俗分不开。就统治能力来说，柏拉图认为：“在治理国家方面，女人也能干，但在干一切事物时女人总比男人低下［8］”。亚里士多德则进一步指出：“男女之间的高低之分是合乎自然的，因为男人能用理智控制自己的，而女人往往成为的俘虏。”作为其他民利基石的公民权之狭隘性暴露了雅典民主政治实质上仍然是奴隶主的一种形式，国家政权始终把握在他们手中。
2、“公民权”实现的局限性。雅典的民主政治名义上是对全体公民而言的，但实践中本来就之占人口总数大约1／10的公民，也并不一定都完全享有和行使自己的权利，他们还必须受到内外因素的制约，实际上真正能享有法律规定权利的公民少之又少。（1）、法律中的法最本质的内涵应该是平等，应不允许有任何例外和特权的存在“共和国的全体人民握有最高权力时，就是民主政治；共和国的一部分人拥有最高权力就是贵族政治。［9］”而雅典以其法治和民主著称，更有讽刺意味的是，梭伦一边说：“我们制定了不分贵族，一视同仁的法律，为每个人都规定了公正的正义［10］”。却在另一边将公民按财产的多寡分为四等，即五百斗级（pentacasiomedimni）、骑士级（Hippes）、双牛级（Zeugitae）和日佣级（thetes），并分别赋予每个等级的公民不同的权利。如改革中的四百人议事会，陪审法庭，第四等级的公民是不能参加的，高级官员也只能又一、二等级的公民担任，第三等级只能担任低级官员，第四登记却不能担任任何公职［6］(p24).（2）、财力的限制。在具有公民资格的人中，其中贫穷以及居住在远离城邦的公民事实上也行使不了公民权，能够参政的只占公民总数的十分之一二。究其原因，财力成为最大的制约因素。首先，雅典城邦极其重视战功和公役，每一个能够实际完全享有参政的公民必须要服兵役，保卫自己的城邦，而对当时要靠自备武器和粮食的战士来说，就一定要有购买能力，这样就把那些贫穷的公民阻在参政大门之外。赫尔俄德曾经说过：“假若没有充足的粮食存结起来，……那么，你就不要参加公民大会，听取法庭诉讼。[11]”其次，雅典城邦实施直接民主制，每年的政治活动十分频繁，大约每十天就要召开一次公民大会，其他的活动就更多，如此频繁的政治活动是普通公民在经济上无法承受的。再者，雅典的官员早期是无薪制，虽然后来公职津贴保证一般公民有出任一般公职之机，“但最重要的掌握实权的将军仍是无薪报酬的，于是一般公民对比极难企及[12]”。下层阶级为生活所迫，更不敢有人问津。（3）、公民时间的限制。如前所述，每隔十天左右公民就得前往雅典城邦去开会，虽然可以得到一定数额的津贴，但是要求农民不顾农时，放下农活，手工业者放弃生产特别是远离城邦的公民在时间上难以行通。过多的民主会议已与生产生活产生了严重的冲突，这部分人照样不能行使自己的公民权。（4）、参政能力的限制。公民大会作为国家权力的最高机关，其会议时间每次只一天，但它所需要解决的问题却十分繁杂。大到战争，小到纠纷，都要过问，而且程序极其严格，只有少数有才能和职位高者才拥有发言的权利。演讲口才在此时就显得格外引人注目，雅典绝大部分的人才也是这时候被发掘的，如古希腊的几位出色的政治领袖就都是出色的演说家。对于一般老百姓而言，如果没有多数人的呼应，恐怕很难有什么号召力。在这种情况下，普通百姓对参加城邦就必须拥有自己强大的军事力量。在雅典帝国形成之后，打击波斯入侵、与斯巴达一决雌雄以及攻打伯罗奔尼撒同盟等就需要庞大的军队。这部分屯国兵也不能出席。据统计，“经常能出席公民大会的人数只占公民总数的1／5左右。[13]
3．选举的不科学性。选举在雅典人的生活中是不可缺少的一部分，所有公职人员都是通过选举产生，但它的科学性也同样受到质疑。（1）民主选举与生产方式不协调。如前所述，雅典民主政治生活频繁造成“政治肥大症”，与广大劳动者生产活动的季节性和特殊性有着严重的矛盾，导致社会生活各种功能之间的深度失横，使其他机制功能失调。（2）选举表决方式的原始性。抽签选举和举手表决在雅典民主只中占有绝对的地位，许多政府官员都是由此产生。如十个陪审法庭的5000人的民主中的实际作用。其随意性与幸运性在某种程度上已盖过民主的实际意义。我们不能抹去举手法在直接民主中的实际作用，但选举人的正当权益，尤其是不受干扰的表达自己意愿的权益不能得到保障。（3）选举不能尽才为用。在抽签选举中公民不能自由地根据自己的兴趣和专长来选择自己胜任的职业，忽视了不同公职之间的特殊要求，也不利于公民特长的发挥，这不仅不能有益工作效力，甚至适得其反。苏格拉底就曾指出：“用豆子抓阄的办法来选举国家的领导人是非常愚蠢的，没有人愿意因豆子抓阄的办法来雇佣一个舵手或建筑师或吹笛子的人…..而在这些事上，如果作错了的话其危害要比在管理国家方面发生错误要轻得多。[14]”
（二）审判制度的局限性
1.犯罪处罚的不平等。在有关犯罪的处罚上，柏拉图公开认为：“根据犯罪可以处以不同的刑罚[15]”。在实践中，雅典法律将雅典人分为三种，一是本邦公民，二是外邦公民，三是奴隶。总的处罚原则是富者多罚，保护本邦公民的权益。本邦公民伤害了自由民可以支付罚款，外邦人伤害了自由民则被驱除出境，奴隶则可能被判处死刑，因为奴隶作为财产而存在，是谈不上权利的。
2.一审终审。雅典为了审判的效率而实行一审终审，起弊端显而易见。判决是最后的判决，不能上诉也无法上诉因为根本就无上诉法院法院的第一审就代表全体公民的意志。“而且在上只有男性公民才有次项权利[16]”，这种程序在客观上不利于使犯罪份子得到惩罚和无辜者的合法权益得到保护。
3.专业人员素质的限制。对一般官吏而言，没有严格的素质要求，有无德才在任用上没有任何差别。陪审员都是普通公民，多数缺乏必须的法律知识，苏格拉底就曾批评雅典民主政体中的：“根本缺陷在于它不要求其领导者具有任何特殊的知识，它将社会的命运委之于缺乏真知灼见的人们之手”，加上当时的法律不完善，也没有系统的成文法，许多案件只能依靠个人的主观判断，这样的审判具有较大的随意性。而且当时没有律师，判案的根据就是原告的申诉和被告的申辩，不擅言辞者时常败诉。“在大部分诉讼案件中诉讼的胜负主要不是取决于案件的是非曲直，而是取决于诉讼双方及其证人，以及那些在法庭上替他们讲话的朋友的态度，看他们像不像清白无罪，看他们是否说实话，看他们的发言技巧，看他们的品行是否端正。[17]”这一方面造成了审判的不公，另一方面也埋没了人才。
（三）.监察制度的局限性
1.提案负责制。雅典的提案负责制使监察制度受到严重打击。“公民大会提出的新议案如陪审法院与城邦基本法相抵触，不仅法案要被撤消，而且提案人还要受到严厉的制裁。[6](p24)”从此广大公民的监督意识一蹶不振，甚至许多不法行为无人敢问。
2.陶片放逐法。陶片放逐法本意是将那些公认的危害份子驱逐出境，但结果确实剥夺了仅为嫌疑犯公民的辩护权，使其不能有效地表达自己的意愿，甚至失去公民资格。那种纯粹的主观意识行为可能使真正拥有先进思想而不被人们所接受的先驱惨遭不幸。苏格拉底之死，不敢说与此无任何关系。那些杰出的人物，能真正掌握真理的少数往往成为时代的牺牲品，新思想因此被压制。
3.用公权谋私利。雅典的公民大会一方面体现出民主，另一方面却被一些野心家所利用，每次公民大会，豆油可能受到能言善辩的野心家的煽动。“一些公民，不论全体公民中的多数或少数团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久和集体的利益”[18]，造成多数人的暴政。这种绝对的少数服从多数往往并不能代表公共利益，而知识一种形式上的众意。卢梭曾指出：“公意和众意之间经常有很大的差别，公意总是着眼于公共利益，而众意则是着眼于私利，它只是个体意志的总和[19]”。例如远征西西里的错误便是阴谋家基比阿斯蒙骗众人的结果，使雅典丧失了与斯巴达对抗的精锐海军。还有公元前406年的“阿基纽西海战的胜利悲剧”，使大批的军事人材死于非命。这些都是统治集团的野心人物为一己私欲而达到清楚政敌的目的行为，与监察制度的缺陷很难分开。
（四）权力机构臃肿和权力制约的混杂
1.工职人员过多。如前所述雅典的政治建立在直接的民主之上，甚至后人把他的政治称为“贫民政治”。雅典的民主靠庞大的政府机构来维持。据统计，雅典有陪审员6000人、弓箭手1600人、骑士1000人、议事会议员500人、卫士1000人、国内官吏700人、重装兵2500人，此外还有其他公事者。两万多人的工职人员在“面积不过2556平方千米，人口在雅典帝国全盛时期不过40万人中[20]”，在当时经济条件下已是相当庞大。亚里士多德估计：“每年六个雅典公民中就有一人可能担任某种官职[21]”。难怪亚里士多德感叹：“人是天生的政治动物[22]”。此外，还有全国性的集会。其社会成本和经济成本都很难承受，最终也会造成雅典的“政治肥大症”。
2.工职津贴。工职津贴是伯里克利为了吸引下层公民参加城邦管理而进行的变革，但从另一个侧面讲，这些津贴取之与民而用之于政，反而加重下层阶级的经济负担。在形式上激励了参政，本质上却将他们连根拔起——一个连生活都没有着落的人，最如何也无心参政议政。
3.三权合一。在雅典全部的行政官员并不是组成某一个行政首脑同意领导下的政府，各种行政官员任期不一全都由公民大会和其他机构直接选出各自独立对公民大会或其相应机构负责。这样一来，公民大会自身就要处理许多具体行政事务，立法权与行政权很难分开。而且陪审法庭既行使司法权又参与立法，其主席相当与一天一夜的国家元首，可管理城邦各项事务，其权限划分和设置混杂而有交叉。
雅典民主政治除上述的一些限制外，还存在许多不足之处，如政权更替频繁，各级官吏限任期太短，除交接权力外，实际工作时间很短，使得工作缺少连续性与积极性，对经验的积累和责任心的提高都为不利。这里限于篇幅，就不详细论述。
三.结语
雅典的民主政治达到了古代之颠，不管是在政治还是在法治上都给后人提供了宝贵的经验与财富，特别是为大陆法系国家贡献了蓝本，为近代民主政治提供了史实材料，也为现代民主政治的发展提供了最早的基石。然而其不可避免地存在着历史的限制与不够完善，但从历史观的态度去审视，雅典的民主政治比起同时代的其他国家都有过而不及。我们在正确看待历史的同时，能以史为鉴，为工创今日的现代民主而努力。
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民法典在行政执法的应用篇6
在全国各地全力开展非典型肺炎（以下简称“非典”）防治工作中，各级劳动保障监察机构一手抓防治“非典”，一手抓劳动保障监察执法工作，为做好“非典”预防和控制工作，保障劳动者合法权益、维护社会稳定发挥了重要作用。当前，全国“非典”防治工作虽然取得了阶段性成效，但应当看到，“非典”防治工作面临的任务仍非常艰巨，疫情缓解的时间还比较短，仍存在不稳定因素，防反复、防扩散隐患的任务还很重。同时，随着“非典”疫情得到有效控制，用人单位生产经营逐步恢复正常，返乡的农民工开始进城务工，在一些地方出现了部分企业不依法与劳动者签订劳动合同、无故拖欠和克扣劳动者工资、借“非典”为由违法解除职工劳动合同等现象，严重侵害了劳动者的合法权益。为进一步加强当前劳动保障监察工作，继续贯彻“两手抓”的方针，切实维护劳动者的合法权益，现通知如下：
一、提高认识，加强预防。各级劳动保障行政部门要进一步提高认识，把当前全力做好“非典”防治工作与切实维护广大职工权益和社会稳定工作，作为努力实践“三个代表”重要思想和贯彻落实党中央、国务院关于“两手抓”战略部署的具体体现。在“非典”疫情缓解时期，劳动保障监察工作要克服麻痹思想，要预防疫情反弹，同时要防止部分企业以“非典”影响为由克扣和无故拖欠工资、违反规定超时加班加点、违法解除劳动合同等。要进一步对企业用工情况加强监察执法，巩固前一阶段来之不易的工作成效，确保防治“非典”工作取得最后胜利。
二、突出重点，严肃执法。各级劳动保障行政部门要加强日常巡视检查和举报专查工作。在“非典”疫情逐步得到有效控制，用人单位恢复正常生产经营后，对重点地区、重点企业要加强重点监控，重点对劳动密集型和使用农民工较多的用人单位加大检查力度，认真检查劳动合同签订情况、工资支付情况及其他劳动标准的执行情况。要重新公布举报电话和举报网站，指定专人值班，确保举报渠道通畅，及时受理群众举报案件。对发现或者接到举报投诉用人单位有以非典为由解除劳动者的劳动合同、不按规定支付劳动者工资或者生活费、克扣非典患者及疑似或者被隔离人员在治疗和隔离期间工资、违反规定强行要求职工超时加班加点等性质严重的违法行为，要依法从快从严处理，切实维护劳动者合法权益和社会稳定。
三、改进工作方式，完善预警机制。各级劳动保障行政部门一方面要加强对用人单位的巡视检查，对违法案件，发现一起，及时查处一起，将侵害职工权益的现象处理在萌芽状态。另一方面要改进监察执法工作方式，完善预警机制，可采用“110”联动等工作方式加强与有关部门协调配合，开展综合治理工作；同时发挥劳动保障法律监督员的一线作用，对重点监察对象进行彻底排查。要总结前段工作经验，制订应急预案，及时发现和消除违法隐患。要加强劳动保障监察信息通报工作，及时掌握工作动态。各级劳动保障行政部门，要及时上报在加强当前劳动保障监察工作中出现的问题和重大违法案件处理的情况。
四、执法为民、勤政为民。各地劳动保障部门监察员要以战斗在抗击非典第一线的医护人员为榜样，迎难而上、不畏风险、敢于胜利，经受得住这场突发事件和复杂局面的严峻考验。要始终牢记执法为民，热忱为企业和劳动者排忧解难。通过开展防治“非典”工作，帮助企业进一步全面贯彻执行劳动保障法规和政策，增强职工劳动保护意识，改善企业生产和职工生活条件，规范劳动用工，有效制止违法行为。同时，各级劳动保障行政部门要对防治“非典”与加强劳动保障监察工作中涌现出的先进人物和事迹给予表彰，对不履行职责的劳动保障监察员要追究行政责任，通过参与防治“非典”这一非常时期的工作锻炼，进一步加强劳动保障监察队伍建设。
民法典在行政执法的应用篇7
“八严禁令”显然是保增长、保民生、保稳定的具体举措。在当前国际金融危机影响日益加深、经济发展面临巨大挑战，社会就业困难、民生多艰的关键时期，厉行节约不仅能够树立党政机关和领导干部的良好形象，使更多的钱用来发展经济、改善民生，而且更有利于促进社会和谐稳定，更加坚定广大人民群众共克时艰的信心和决心。但细细看来，“八严禁令”所禁止的内容，都是这些年屡加整治而难以根除的顽疾。就在当前严峻形势下，不少地方党政机关依然故我，奢华铺张，网友一再“拣到”的一些领导干部的腐败清单、新闻媒体报道的“曲线”改善办公条件等事例，都证明了这一点。由是观之，“八严禁令”本来得民心、合民意、顺民情，但如果不采取过硬措施，要真正落到实处其
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实很难。
当然，只要去执行，效果即使不大，但也绝不会毫无效果。最让人担忧的是，不少法律法规压根就没有得到认真执行。比如，去年国务院办公厅下发了关于深入开展全民节能行动的通知，提出每周少开一天车、严格控制室内空调温度等规定，此外还有“限塑令”等，这些规定利国利民，但我们发现其效应层层递减，到了不少县市，从来就没有执行过。
令行禁止，言出法随，确保政令畅通，这是各级党政机关和领导干部应该懂得的最起码的政治纪律;上为中央分忧、下为百姓解难，也应该是各级党政机关和领导干部的为政自觉。但分析在一些地方政令不通，中央政策得不到很好执行的原因，似乎有这样一个规律可循：凡是有利于增加自身利益的执行得又快又好又坚决，凡是减损自身既得利益的则能拖则拖、能变通则变通、能不理则不理，置若罔闻、视而
不见。于是我们看到，各地方、各单位、各部门在为自己花钱、增加福利时互相攀比，在中央出台规定治理时又互相观望，越到基层越是山高皇帝远，从而形成了一方面在加大治理力度，一方面又行政支出居高不下、运行成本逐年加大的尴尬局面。
民法典在行政执法的应用篇8
结合当前工作需要，的会员“zhushida”为你整理了这篇城管执法局贯彻落实普法责任自查报告范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
城管执法局贯彻落实普法责任自查报告
自2016年七五普法工作启动以来，市城管局在市委、市政府的正确领导下，紧紧围绕城市管理执法中心工作，深入贯彻“依法治国”基本方略，认真贯彻落实“谁执法谁普法”的工作措施，加强组织领导，健全工作机构，对内部人员、服务或管理对象以及社会公众积极开展各种形式的普法活动，为建设大美阜阳营造良好的法治环境。现将我局2020年度贯彻落实普法责任制工作情况汇报如下：
一、切实加强组织领导，狠抓贯彻落实
1.成立领导小组。普法工作严格按照相关法治建设工作要求，及时成立了普法工作领导小组，确立了“一把手”负总责、分管领导具体抓、法制机构承担普法具体业务的工作机制。局党组每年听取至少一次普法工作情况汇报，研究解决存在的问题，推动普法工作的开展。为进一步规范城市管理执法工作，提高领导干部的学法用法能力和依法行政能力，组织局党组班子成员、局属各单位、机关各科室负责人开展《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法典》、《优化营商环境管理条例》以及《安徽省实施〈优化营商环境条例〉办法》等专题学习活动。通过学法，帮助全局领导干部进一步认识到程序合法、规范执法的重要性。
2.加强经费保障。每年将法制宣传教育经费纳入单位年度预算，做到专款专用，以确保普法宣传资料征订、普法交流培训等工作得到落实。
3.加强督查考核。城市管理执法工作涉及《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规。为确保城管普法宣传与业务工作协调一致、统筹推进，我局将城管普法工作纳入年度工作目标考核体系，成为科室及个人年度评先创优的重要条件。
二、扎实开展法治宣传，营造和谐环境
1.组织开展执法人员法制培训。一是组织召开民法典专题讲座。2020年10月15日在市委党校举办学习宣传民法典专题讲座。讲座特邀阜阳师范大学法学院民商法研究室主任万筱萍教授就新颁布的民法典为城管执法人员讲课，通过解读条文、列举例子，为全体执法人员作了一堂深入浅出、内涵丰富、分析透彻、精彩纷呈的民法典专题宣讲，具有很强的理论性、针对性和指导性；二是组织开展执法人员执法考试。组织局属各单位及各县市区城管局239人分批参加了省建设法制协会统一组织的执法资格证培训考试。其中局本级共有52名人员参加培训考试，通过率88%；三是组织执法人员外出参加业务培训。今年来我局先后组织执法人员498人参加了省住建厅组织全省城市管理执法人员集中培训，组织执法人员130人参加了省建设法法制协会组织的建设专业法律法规知识培训等，进一步增强了执法人员依法行政的综合素质和业务水平。
2.注重面向社会做好宣传教育工作。一是充分利用每年的江淮普法行、“12·4”法制宣传日的有利契机，采取各种形式，开展法律宣传和咨询活动，通过发放宣传材料、挂横幅等方式，大力宣传有关法律法规及市容城管行业法律法规知识。二是利用户外led电子屏与市司法局共同开展民法典宣传。积极运用户外广告的形式，推进民法典集中式普法宣传，已投放全市大型广告电子屏共29处，有效营造城市法治文化氛围。三是积极开展“法律进机关”和“法律进社区”、“法律进工地””垃圾分类进社区”等为内容的“法律六进”活动。1月，市环卫处同京九路街道办事处一同开展“垃圾分类宣传”志愿服务活动，志愿者进小区、入巷道向辖区居民发放垃圾分类宣传单，引导广大居民进行垃圾分类，倡导居民自觉参与到垃圾分类活动中。12月4日上午，市城乡规划监察支队围绕“向宪法致敬”主题，组织执法队员前往全市主要在建房地产项目的售楼部开展宪法宣传活动，向房企员工送去了宪法宣传手册和《城乡规划和房地产相关法律法规》小册读本，增强房地产开发企业人员尊法、守法意识。
三、有序开展立法执法工作，推进依法行政
1.有序推进城市管理立法工作。2016年我市获得地方立法权后，先后出台了《阜阳市城市绿化条例》、《阜阳市城市排水与污水处理条例》、《阜阳市生活垃圾管理条例》、《阜阳市城市市容和环境卫生管理条例》等四部涉城地方性法规和一部政府规章《阜阳市户外广告和招牌设置管理办法》，其中《阜阳市城市绿化条例》是我市通过的首部地方性法规、《阜阳市户外广告和招牌设置管理办法》是我市通过的首部政府规章。
2.调整行政处罚自由裁量权量化标准。根据职责调整及法律法规立改废等情况，我局每年及时调整自由裁量权基准，并在局门户网站上主动公开，接受社会监督。现行的自由裁量权基准共198项，根据不同违法情形，视情节在幅度范围内划分为从轻处罚、一般处罚、从重处罚。《阜阳市城市管理行政执法局行政处罚裁量权基准(试行)》的出台使得通过关系“讨价还价”等人情罚、态度罚、行政议价等行为，受到有效控制，把执法的随意性限制到最小化，有利于进一步推动我市城市管理执法规范化、法治化。
3.推行三项制度促进文明执法。一是制定了《阜阳市城管执法局行政执法公示制度》，及时编制、更新本部门的行政执法职权事项清单、行政执法人员信息、服务指南、行政执法流程图、随机抽查事项清单；全面落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度；通过局门户网站、信用体系平台等定期公示行政许可事项和行政处罚办理情况，实行“阳光执法”。二是制定并印发《阜阳市城管执法局全面推行〈行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度〉的实施方案》，从完善文字记录、规范音像记录、严格记录归档、发挥记录作用等四个方面，对行政执法文书基本格式标准、音像记录、依法归档保存执法档案、加强记录信息的调阅监督等作出规定。三是出台《阜阳市城管执法局重大行政处罚案件集体审议规则》，对局重大行政处罚案件的集体审议会议的人员组成、召开时间、审议内容、审议形式等多方面内容进行了规定。
4.优化营商环境做好六稳六保。一是开启分期延期缴纳罚款绿色通道。为缓解疫情对企业影响，优化营商环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，经局办公会研究决定，疫情期间对企业做出罚款等处罚决定，企业因未复工等原因经济困难无法及时缴纳罚款的，经申请可以分期或者延期缴纳罚款。2020年，共收到安徽创弛置业有限公司、杭州二建建设工程有限公司、安徽炬烨建设集团有限公司等4家单位针对5件案件184万余元罚款的延期缴纳罚款申请，经核实无误后均予以同意。目前，上述企业复工复产后已及时足额缴纳了罚款。通过分期、延期收缴罚款，既确保了罚没资金足额上缴国库，又减轻了企业资金负担，助力了企业复工复产，实现了双赢；二是开启延长案件办理期限绿色通道。2020年3月，经局办公会研究，疫情期间，因企业未复工等原因当事人无法及时返阜的案件，依法不计入办案期限，待企业复工复产后后再行推进案件办理，减少非必要人员流动，同时消除企业不予配合顾虑；三是开启轻微违法违规行为免罚绿色通道。出台了《关于印发〈城管执法轻微违法违规行为免罚清单（试行）〉的通知》。对于违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，未取得建设工程规划许可证进行建设，首次被发现，责令限期改正后及时改正等二十三种轻微违法行为，及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
5.加快复议案件办理力度。2020年1月1日至2020年12月31日期间，我局共收到行政复议案件5起，其中确认违法2起、维持原决定2起、驳回复议申请1起。通过办理行政复议案件，监督纠正基层城管执法部门违法、不当行政行为，倒逼基层城管执法部门不断提高依法行政水平，有效维护了行政相对人的合法权益。
6.做好行政案件应诉工作。收到法院发来的行政起诉状后，严格按照规定提出答辩状，提交作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料，按时参加庭审，配合法庭调查。2020年度，共出庭应诉案件9件，其中已作出判决7件，判决撤销复议决定1件、判决驳回原告诉讼请求6件，未发生一起败诉案件。
7.组织开展执法案件集中评查。为推动法治城管建设，组织开展全市城管执法系统案卷评查活动，邀请局法律顾问、有关单位法制机构专业人员组成评审组，对全市城管系统2019年1月1日至2019年12月31日期间按照一般程序办结的行政处罚、行政许可及其他行政执法案卷进行了集中评查。通过案卷评查提高城市管理行政执法人员办案综合素质，增强结合工作实际，熟练应用行政法律法规，防范、化解行政执法风险的能力。
8.坚持重大案件集体审议。为进一步规范重大执法案件审议流程，出台了《重大执法案件集体审议规则》，对于法律法规规章规定需要听证等重大处罚案件每周五召开执法案件审议定期审议。2020年先后十二次召开重大行政案件集体审议会议，对38件重大行政处罚案件的法律适用、证据资料、程序、自由裁量情形进行集体审议，从源头确保办案质量。
民法典在行政执法的应用篇9
【关键词】社会行政法；社会福利；社会救助；社会安全；社会权益
【正文】
近年来，随着我国社会格局的不断变化和社会和谐化程度不断提高，有关社会问题的行政法治也在不断进步，几乎在社会福利、社会救助、社会安全等所有方面都有不同的法律、法规和政府规章颁布施行。[1]基于行政法治实践的此种状况，学界也展开了对社会行政法问题的研究。[2]然而，由于我国行政法治体系和行政法学体系中社会行政法还基本上没有被视为其中的构成部分，致使无论从行政法治的角度，还是从行政法学的角度观察，社会行政法还处于起步阶段。www.133229.Com正是基于这样的状况，笔者撰就本文，拟对社会行政法的一些基本问题展开探讨，并希求引起国内行政法学界和实务部门对该问题的关注。
一、社会行政法的界定
社会行政法是指调整有关特定社会关系并解决特定社会问题以实现社会过程的部门行政法。社会行政法中的“社会”是一个特指的概念，其不是政治学和法学中有关社会一般概念的“社会”，其更接近于社会学中的“社会”。在社会学中，社会是指由特定范围内的人群在一定的地理区域中通过一定的文化纽带连结的共同体，它是一个技术概念，是一个由技术因素制约的社会单位，而不具有政治学的意义。社会行政法中的“社会”就是不在政治话语的范围内对特定自然人群及其相互关系的描述。[3]
在笔者所下的社会行政法的定义中有三个问题需要引起注意：第一是社会过程。所谓社会过程就是指一定地理或文化乃至于法律范围内的人群实现自身目标和价值的动态行为方式，即是说社会过程是一种行为方式，而这种行为方式是在发展与变化中体现出来的。社会行政法寓于这种动态的行为方式之中，动态行为方式的变化引起社会行政法内容的变化，动态行为方式的状态决定社会行政法的状态，例如，上海市2006年制定的《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》就证明了这种过程。该办法的制定是多年来城市房屋拆迁在动态化社会过程运行中的必然结果。我们知道，房屋拆迁尤其拆迁面积标准的调换是一个非常敏感的社会问题，这个问题引起的矛盾在上海大都市建设中一天比一天突出，这一政府规章的出台有利于缓和因此引起的社会冲突。其社会过程的动态性是非常明显的。这是我们理解社会行政法必须首先注意的问题。第二是社会问题。社会问题是指存在于一定人群中需要处理和解决并困扰社会过程的持续性社会事件。通常情况下，社会问题不是突发的，而是社会在其自身发展中从内部产生的，即是说社会问题在一定意义上讲具有必然性。社会问题虽然不是社会行政法的存在基础，但社会行政法应对社会问题的能力和力度则是其成功与否的重要测评指标。社会问题可以有这样的分布：一是全球性社会问题，例如美国学者文森特·帕里罗等所概括的社会失范对个人安康的挑战、对社会平等的挑战、对社会机制的挑战、对生活质量的挑战四大范畴共数十种社会问题。[4]二是区域性社会问题，就是分布在相对较大区域牵扯若干国家的社会问题，例如非洲的贫困问题。三是国别性社会问题，就是分布于某个国家的社会问题。四是地区性社会问题，就是一个国家中某一特定地区的社会问题。上海作为一个特定地区就有着区别于其他地区的社会问题，如因城市的国际化而引起的一系列问题，之所以这样说是因为上海的国际化进程比其它地区都要快。第三是社会关系。所谓社会关系是指人与人在利益实现中结成的关系形式。当然，社会关系有不同的分析路径，具体地讲，其可以放置于哲学范畴进行分析，可以放置于政治学范畴进行分析，还可以放置于法学范畴进行分析。笔者此处是从社会学的范畴使用社会关系概念的，社会行政法是在社会关系中运行的，其要么是对社会关系的设定，上海市一些自主性的社会行政法常常也设定一些新的社会关系，例如，2003年国务院制定的《工伤保险条例》就设定一系列此方面的社会关系。第8条规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务院劳动保障行政部门会同国务院财政部门、卫生行政部门、安全生产监督管理部门制定，报国务院批准后公布施行。统筹地区经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况，适用所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。”要么是对已经设定好的社会关系的实现。
上列方面是我们界定社会行政法的基本切入点，若将问题具体一点，笔者认为社会行政法有下列质的属性：
（一）社会行政法以行政的服务理念为宏观背景
在行政权的发展和演变过程中，经历了不同的阶段。当一国法制尚处于起步阶段时，行政权的行使以管理为价值取向，该价值取向主要表现在：行政对一国政治、经济、文化等秩序的设计，对有关行政管理关系的设定，对有关社会越轨现象的较正。在这一时期，作为一国的行政法治精神而言，所突出的是管理理念。这个理念无论在前苏联的行政法理论还是在我国计划经济年代的行政法理论中都占统治地位。然而，随着一国政治、经济、文化等事物的不断发展，行政的管理理念已经不能适应社会公众对行政权的企求。尤其进入市场经济比较高级的阶段，行政权的管理属性就显得越来越滞后。我们知道，西方“福利国家”理念的出现就要求政府行政系统由对社会的控制转化为对公众提供更多的公共服务。服务理念的转化也使行政法的格局发生了深刻变化。显然，在服务行政的行政格局之下，行政法中的管理论已经制约了政府服务功能的发挥。由此可见，服务政府对传统行政法体系、对传统行政法的构成、对传统行政法的走向等等都产生了非常大的冲击，其中社会行政法概念的出现就是服务行政的必然结果。当然，社会行政法究竟是行政法的一个属性还是行政法的一个更高发展阶段，甚或是行政部门法中的一个分支则在理论界有不同的认识，在这个问题上可以仁者见仁，智者见智。[5]但是，服务行政的理念是社会行政法产生的大背景则是不争的事实。
（二）社会行政法是部门行政法的一个分支
行政法向来就有控权理念支配下的体系结构和管理理念支配下的体系结构之分。前者所构设的行政法体系是单一板块，就是将限制和规范政府行政权的行政组织法、行政行为法、行政救济法等视为行政法的构成，而在这些基本内容之外的法律规范都不能算作行政法。[6]此种单一板块之下的行政法体系中自然没有部门行政法的部分。后者所构设的行政法体系是二元结构，所谓二元结构是指行政法的构成元素有两个，一是规范政府行政权行使，尤其制约行政权的那一部分规范，行政组织法、行政程序法、行政救济法都是当然构成。二是规范政府行政管理事务和行政相对方的那一部分规范，就是我们常常说的有关部门行政管理的规范，如经济行政管理规范、文化行政管理规范、治安行政管理规范、工商行政管理规范等等。这一规范被学者定义为部门行政法，它以调整部门行政管理关系为法律特征。当然，部门行政法究竟分成多少类为合适则是一个没有定论的问题，不同的学者、不同的国家对此有不同的界定和认识。[7]由于我国行政法是在管理论的基础上构建起来（包括行政法治和行政法学），因此，部门行政法在我国行政法体系中是客观存在的，无论从我国编纂的行政法典来看，还是学者们构建的行政法学体系来看，莫不如此。[8]部门行政法所规制的是部门行政管理事务，所调整的是部门行政管理关系。换言之，部门行政事务和部门行政管理关系的状况决定了部门行政法格局。部门行政法的类型究竟怎样划分是一个值得探讨的问题，社会行政法无疑是部门行政法的构成部分，以国务院职能机构的设置来看，社会行政法的法律主体应当是民政部门，那么，是不是说规章层面的社会行政法都由民政部门制定，回答是否定的。其他职能部门也享有一部分的社会行政法的立法权，同时，在中央层面上的行政法规和法律其调整的对象都具有一定的综合性。有些法典中可能包括了部分社会行政法的内容，有些法典则完全可以归入社会行政法的范畴。在地方层面上，地方性法规和政府规章对于该地方来讲也具有一定的综合性，有些地方性法规中包括了部分社会行政法的内容，有些则是专门就社会行政法调整的对象进行规定的。地方性法规和地方政府规章究竟怎样划分地方社会行政法的立法权限也是值得探讨的问题，就上海市而论，正如上述，以政府规章出现的社会行政法可以与以地方性法规出现的社会行政法在数量上相媲美。这样的格局是否有理论和实践依据还有待研究。有关社会事务处理和社会过程实现中社会关系调整的行政法规范就构成了社会行政法，由此可见，社会行政法是部门行政法的一个分支。应当指出，部门行政法中各部门的划分并不是一个一目了然的问题，这主要是由社会事务的复杂性和社会关系整合的复杂性决定的。进一步讲，在社会行政法这一部门法之下究竟应当包括哪些具体的规范却是一个需要进一步探讨的问题。
（三）社会行政法是以社会问题和社会过程为轴心的行政调控之法
部门行政法通常情况下都是有关行政管理之法，即是说部门行政法所突出的是法的管理属性，而不是法的限权属性，其是行政主体对其管辖的行政事务进行有效控制的规则。社会行政法也不例外，其也突出行政权在对社会发生作用时的管理属性。但是，与其说社会行政法具有强烈的管理属性，倒不如说它具有对社会过程的调控属性，就管理属性而论，所突出的是权力的单向行使，即国家政权系统或者国家行政系统对社会生活的控制。而社会行政法的调控内涵则有所不同，它所体现的不是行政权力行使的单向性，而是要最大限度地达到国家、社会、私权三个元素的和谐统一，将三个元素当成三个不同的事物来看待。并通过有效的调适将三者统一在一个统一体之中。而能够使这个统一体保持平衡的就是社会行政法这一新的事物。而限定社会行政法宾词的是社会过程和社会问题，这也构成了社会行政法与其他部门行政法的区别标准。具体地讲，社会行政法运转的轴心是社会过程与社会问题。社会过程我们在上面已经作过界定，其是一个社会实现自身目标和价值时的一种动态行为方式。依社会学原理，社会过程的实现是由社会的内在力量制约的，是一种由社会内部事务决定的不以人的意志为转移的状态。但是，随着人们对社会性质认识的不断深化，随着政府对社会控制的能力不断提高，社会过程的外力作用在现代社会中是经常发生的，西方发达国家由自由资本主义经济向福利国家的发展就充分证明了这一点。正是人们认识的深入和政府控制社会能力之加深才使社会行政法这个部门行政法得以产生。从这个意义上讲，社会行政法产生过程以及发展程度与国家行政权对社会的调适能力存在直接关系。除了社会过程这个制约社会行政法的轴心外，还有一个轴心就是社会问题。社会问题的发生是内在化的，这是一个基本的哲学命题，然而，社会问题的处理和解决则不一定是内在化的，政府的认知能力和控制能力作为一种外在力量对社会问题的解决无论如何也忽视不得的。这样，社会问题便成了社会行政法存在的又一轴心。这是我们对社会行政法第三个方面的质的规定性的阐释。
（四）社会行政法是具有强烈主动性的部门行政法
行政法规范在传统的行政法学理论中有这样一个类型上的划分，即消极行政法与积极行政法。[9]所谓消极行政法是指被动地维护现有社会关系和现有社会秩序的行政法。学者们将治安行政法视为典型的消极行政法，因为此类法律的作用在于维护已经形成的社会秩序，保护已经形成的社会关系，其在法与社会的关系方面所体现出的是更多的消极性。与之相对的积极行政法则不同，它在于形成新的社会秩序并创设新的社会关系，有关科技、教育、环境等之类的行政法规范就属此类。其作为促进社会发展的行为规则，在法与社会的关系中所表现出来的是积极性。这个划分虽是理论上的，但它对于我们从深层次领会行政法规范是有意义的。我们以此为思路，可以将部门行政法分为被动行政法和主动行政法，前者指在应付所规制的行政事态时呈现出相对被动的状态，即事态发展的结果不得已使一些行政法规范产生，而这些规范也只是被动地应付所调整的社会事态，法律上的不告不理原则实质上是对法被动性的体现。主动行政法规范则是另一种表现形式，其在处理社会事态和调整社会关系中都是相对积极的，行政系统是能够有所作为的。社会行政法就是以主动性出现的部门行政法。社会行政法的制定和社会行政法的内容构造中政府行政系统的行政理念和行政水准起着非常重要的作用。一个社会在其发展中，社会过程的状况与政府行政系统以及立法系统的认知有关，这些手中握有权力的国家机关能够在认知的基础上有权规范与控制社会过程，有权规范解决社会问题，一定意义上讲，其对所调整的社会关系和规范的社会事态的作用具有超前性，以《突发事件应对法》这一社会行政法典则为例，其就对有可能在社会过程中出现的社会事件作了超前调控。[10]
（五）社会行政法是处于较高次位的部门行政法
行政法作为一个部门是由不同性质的规范构成的。质而言之，一个部门法的内部排列着不同层次和不同类型的规范。如果我们把一个部门法作为一个金字塔式的结构观察，其从上至下排列着不同层次的规范和规范体系，每一个层次的规范都是一个支系统，它们共同支撑着这个部门法，这是一方面。另一方面，部门法中的规范还有规范性质乃至于规范品位上的区分，正如凯尔森对法律规范所作的分类：“法律秩序，尤其是国家作为它的人格化的法律秩序，因而就不是一个相互对等的、如同在同一平面上并立的诸规范的体系，而是一个不同级的诸规范的等级体系。这些规范的统一体是由这样的事实构成的：一个规范（较低的那个规范）的创造为另一个规范（较高的那个规范）所决定，后者的创造又为一个更高的规范所决定，而这一回归以一个最高的规范即基础规范为终点，这一规范，作为整个法律秩序的效力的最高理由，就构成了这一法律秩序的统一体。”[11]部门法在我国构成了一个规范体系，就部门法本身而言，每一个平行的部门都有其构成体系，每一个不同部分都有支撑部门行政法的能力，它们的地位似乎是平行的。然而，在我们看来不同的部门行政法规范与宪法、与其它上位法的关系之密切程度有所不同。显然，更接近宪法的部门行政法在法律体系中的地位尤其在部门行政法中的地位相对高些，而距宪法相对较远的部门行政法其地位必然低些。我国部门行政法可以有十多个具体的部类，如海关行政法、军事行政法、司法行政法、治安行政法、环境行政法、教育行政法、物价行政法等等。不同的部门行政法其所反映的法治精神和法治文化就有所不同，有些部门行政法可能最能够体现法治文明的精神，有些部门行政法则与法治文明相对间接一些。我们可以说与法治文明最为接近的部门行政法其法治地位也高一些，而与法治文明相对间接的部门行政法其法治品位相对较一般一些。上列两个方面的分析套路都刻画了一个命题，即就是社会行政法是一个具有高品位的部门行政法，其与宪法相对密切的关系和与法治文明的直接关联性都证明了这一点。在我国，作出构建和谐社会这一重大决策以后，社会行政法在法治文明中的作用将更加突出，例如，上海市在近五年来的地方性法规和地方政府规章的制定中，有关社会行政法的比重不断提升，仅2005年上海市10个地方性法规中社会行政法有5个，占到5008年，上海市人大常委会通过了2008-2012年上海市人大常委会五年立法规划，其中社会行政法的内容占到了70％以上。足见社会行政法在我国法治文明中的地位。
二、社会行政法的体系构成
部门行政法是人们对有关部门行政管理行政法规范的一个总的称谓。在行政法治实践中，部门行政法是一个客观存在，然而，宪法和其他法典通常情况下并不对社会行政法作出界定，也不以法确认其法的构成体系，即是说，包括社会行政法在内的部门行政法基本上还是一个学理概念。当人们用一定的概念称谓某一部门行政法时其标准并不统一。这其中的根本原因在于行政法这个部门法本身是由诸多典则构成的，而不象民事法律和刑事法律那样只有一个典则，或者有一个能够统慑其他典则的核心典则，其他典则都围绕这个核心典则而展开，只是这个核心典则的辅助物。在行政法中既不是只有一个典则，又没有一个绝对地能够统慑其他典则的核心典则。行政法总体上的这一现象也辐射到部门行政法之中，使部门行政法亦表现出典则构成的复杂性。依笔者观察，当人们称谓某一部门行政法时大体上有下列情形：一是将一个部门行政管理的事项以及与这个事项有关的行政法规范称之为某某部门行政法，如比较典型的就是经济行政法、文化行政法的称谓。二是以一个部门行政法典为名称，称谓该法典的调整事态的部门行政法，例如《中华人民共和国治安处罚法》就成为人们称谓治安行政法的基础，没有这样一个法典，部门行政法就无以存在。三是以某一行政管理领域为基础，将调整这一事项的零散规则称谓为某某行政部门法，工商行政法就是此种类型的典型之一。在上列三个情形中只有第二种情形的部门行政法调整的事态相对集中，典则体系相对统一。社会行政法显然不属于此一类，其或者属于第一类，或者属于第三类，而在此二类中，一部部门行政法之中可能又构成了不同的规范类型，而不同的规范又规制着此一范畴中相对中观和微观的一些事态。正是基于社会行政法在部门行政法中此种范畴上的归属，我们认为社会行政法的规范应当由下列部类构成。当我们分析社会行政法的规范构成时，我们是将这些不同的规范统一划归到社会行政法的体系之下的，换言之，社会行政法的规范构成并不影响其作为一个整体在调整对象上的统一性。
（一）增加社会福利的社会行政法
“福利国家”是西方某些发达国家对进入二十世纪国家格局发生变化的一个描述。[12]根据这个描述，现代国家的职能已发生了深刻变化，即是说，在福利国家以前的国家主要以防止内乱和外患为主要职能，国家所起的是守夜人的职责，其他职责都以这个职责为转移。而进入福利国家时代以后，国家的主要功能是为社会、为公众提供公共服务和社会服务，改善社会福利，使社会各阶层在相对富裕的经济环境和相对宽松的政治环境下和谐相处。国家职能的此种变化也表现在国家法治的变化之中，二十世纪三十年代以后，诸多国家制定了广泛提高社会福利的行政法规范，如英国的《就业与训练法》、美国的《劳动力投资法》、日本的《劳动者灾害补偿保险法》等等。这些法律在这些国家虽然不一定归入行政法的范畴，但它们都是以行政权的作用为转移的。依管理论的行政法构造来看，这些法律典则是社会行政法的构成部分。实质上，在一个国家的立法中有关增加社会福利的法律典则应当是社会行政法的基本构成部分，因为这类典则归于其他部门法之中都是不合适的。我国目前有关社会福利的社会行政法已经形成规模，例如《中华人民共和国劳动法》、《国有企业富余职工安置暂行规定》、《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》、《国务院关于职工工作时间的规定》、《女职工禁忌劳动范围的规定》等等。
（二）实行社会救助的社会行政法
社会救助是指政府行政系统对社会特定人群的物质帮助，或者在政府行政系统主导下由其他社会团体对特定人群的物质帮助。在现代社会中社会救助实质上是行政救助，因为，在社会平等主体之间发生的救助关系更象是社会慈善事业，只有政府主导的或者由政府直接进行的救助行为才是行政救助，只不过这种救助是针对特定社会群体的，因而人们也常常将其称之为社会救助。社会救助的主体是政府行政系统，在法治发达国家政府都设有专职的社会救助机构，例如在我国民政部门设立的各种救助委员会和其他内设的行政救助机构。应当说明的是社会救助中行政主体所扮演的角色有两种情形：一是作为直接的救助者，其采用行政拨款或者其他行政给付手段直接对救助对象施行物质帮助。二是作为间接的救助者。在间接救助中，行政系统不是物质财富的直接提供者，而是在其主导下组织相关社会主体实施的救助行为。社会救助的对象是我们通常称之为弱势群体的那些人群，或者是个体，或者是社会组织。在现代社会中的社会弱势群体由两个方面的原因而形成，其中之一是在激烈的事物竞争中处于劣势而沦为弱势群体，其中之二是因一定社会事件的发生而沦为弱势群体，例如，因自然灾害而造成无家可归。由此便决定了社会救助对象的两种类型，即低收入阶层和难民阶层。这样的救助行为在现代文明国家都有法律上的依据，调整此种关系的部门行政法就是社会行政法的又一构成。例如，我国1994年1月23日由国务院的《农村五保户供养工作条例》等等。在地方立法方面，如《上海市社会救助办法》、《上海市贫苦市民疾病医疗困难补助办法》等等。
（三）维护社会安全的社会行政法
社会安全是社会存在和联系的基本条件，它是指在一个社会中由社会公众感悟和认同的安全感。对于社会安全这个概念而言，经历了不同的认知和感悟阶段。在社会处于相对较低级的阶段，社会安全仅仅指社会公众在日常生活中不遭受人身和财产侵犯的安全状态。此一层面的社会安全实质上仅仅限于社会治安秩序方面。而在社会发展到较高阶段，社会安全则有了更加深入的内涵，这种变化如此深刻，以致于社会治安秩序中所包含的安全内容已经不在社会安全的概念之中。人们更多的从精神、自由、高质量的物质生活等方面界定社会安全。例如文化方面要保证本土文化的纯正性，使其不受外来文化的侵扰就被认为是社会安全的组成部分。在食品方面，追求食品的原生态性而克服它的人工雕作性就成了社会安全的内容。在医疗卫生方面，人们过优质健康的、高水准的生活便是社会安全的组成部分，等等。在我国政府文件中，社会安全的系统描述应当说出现在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，[13]调整社会安全的部门行政法就是此一范畴的内容，2003年非典疫情的出现使我国认识到社会安全的重要性，并重新审视了社会安全的内涵,2003年制定的《突发公共卫生事件应急条例》就是我国一个比较典型和完整的社会安全行政法。2007年随着《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，使我国的社会安全行政法上了一个新的台阶。当然，我国传统部门行政法中就不乏此类规范，例如，《中华人民共和国尘肺病防治条例》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《矿山安全监督管理办法》等等。这些规定显然是比较零散的，但它们为近年来社会安全行政法的制定奠定了基础。
（四）保障社会权益的社会行政法
社会权益是一个泛指的概念，指具有社会属性的，或归于特定社会群体，或归于社会中的个体，或归于社会公众的那些权利以及与这些权利相关的利益。通常情况下，社会权益由下列部分构成，一部分是每一个社会公众都享有的，如获得政府行政系统行政指导的权益、从政府行政系统受益的权益、接受社会教育的权益等，这一部分权益常常与公共利益的概念不大容易区分，一定程度上它是公共利益的同义语。[14]另一部分是社会个体享有的权益，如社会个体对政府提出合理化建议的权利，该项权利在民事法律中规定得较具体，其是否真正属于社会利益还需认真研究。还有一部分是特定社会人群的权益，我们知道，在任何一个社会中都有一些特殊的社会人群，例如一个社会中的少数人群、一个社会中的妇女、一个社会中的老年人、一个社会中的儿童、一个社会中的智障者、一个社会中的残疾人，等等。这些人与社会弱势群体还不是同一意义的概念，广义的弱势群体当然应当包括上述人群，但弱势群体的概念基本上达成了共识，上述社会群体作为特殊人群更为妥当，其权益必然是社会权益。上列三个范畴的权益都需要法律进行确认和保护，由此构成的行政法规范就是社会权益保护的社会行政法。例如《女职工劳动保护规定》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》，等等。
（四）解决社会问题的社会行政法[15]
社会问题是指在社会过程和社会发展中出现的困扰人们的事态或事件，这些事态或事件不能够通过一次性的政府行为或社会行动就可以得到解决，而是反复地、大规模地存在于社会过程之中。从这个定义可以看出，社会问题有两种类型，一是长期存在地、已经以一定手段解决但还在出现必须再予以解决的那些问题，这些问题可以被视为社会过程中的固有问题。时代的不同人们解决这些问题的方式方法也有所不同，正因为如此，这些问题还须在社会过程中不断地应对、不断地解决。例如生老病死问题、自然灾害问题等等。我国解决此类社会问题的社会行政法数量并不少，例如《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《殡葬管理条例》等等。二是在社会进程中出现的新的不能够一次性解决的那些社会问题。这类问题与社会发展有密切关系，其发生的概率与社会发展的速率是成正比例的，即社会发展得越快此类社会问题就越多，反之，社会发展得越缓慢这类社会问题就越少。我们知道，进入二十世纪以后，随着电子信息时代的来临社会发展的速率急速增长，[16]与之相适应的便是社会问题的日益增多，如西方国家的同性恋问题、青少年犯罪问题、毒品和其他兴奋剂问题等等。我国近年来出现的农民工问题、独生子女问题、环境污染问题等等。这些问题中的一些可能在其他相关法律中已经得到了解决，但调整这些新的问题的法律都可以归入到社会生活之中，成为解决社会问题的社会行政法，例如我国近年来制定的《传染病防治法》、《血液制品管理条例》、《精神药品管理办法》、《铁路环境保护规定》、《城市流浪人员救助管理办法》等等。
上列五个范畴是社会行政法的主要构成，随着人们认识的深化和政府立法水平的提高，社会行政法的体系构成在我国还会有新的内涵。
三、我国社会行政法相对滞后之评价
我国行政法治的发展与完善是有目共睹的，自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布施行以后，相继制定了《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等。国务院还制定了《全面推进依法行政实施纲要》，将有关依法行政的问题作了统一，并界定了相关的概念。与行政法总体格局的进步相比，部门行政法的发展则相对缓慢，这已经成了制约我国行政法治发展的一个因素。我们知道，无论控权理念的行政法，还是管理理念的行政法，其实质都在于使政府行政权有效行使，而行政权的有效行使必须表现在每一种权力在其部门调控中的状况，即其在部门调控中合乎规律、合乎公众利益就是完善的，反之，在其部门调控中乏力，甚至违背自然规律和社会利益的就是不完善的。然而，我国行政法治并没有在部门行政法中下最大功夫，甚至可以说部门行政法处于相对放任自流的状况之中，我国部门行政法绝大部分典则由行政系统制定就是例证。同时，社会行政法在部门行政法中又显得要滞后一些，这可以从下列方面予以佐证，一则，在我国法治实务部门编纂的部门行政法文件中，其他部门行政法的内容相对比较完备，而社会行政法几乎没有被列进去。[17]二则，在行政法教科书中其他部门行政法的概念都提到了，而社会行政法的概念还未曾出现。[18]三则，我国其他部门行政法，或者一些主要的部门行政法已经有教科书介绍本部门行政法的内容，而社会行政法还未有一部著作。[19]笔者可以对我国社会行政法的相对滞后性作出如下概括：
（一）基本概念的非正式性
社会行政法作为部门行政法之一，作为一个相对微观的法律部门，其应当符合部门法的一般要件，至少应当有一个关于这个部门法的概念，而在这个部门法的概念之下，应当有若干基本的概念。这些概念对于一个部门行政法而言是缺少不得的，笔者注意到，我国其他部门行政法都已经有了这样的概念系统，如交通行政法就有一个相对正式的定义，在这个定义之下又有若干相对较小但也是正式的定义，《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国公路法》都对这些定义作了规定。税务行政法亦是如此，例如国税、地税、税收征收管理等概念都是法律用语。一个部门法有这样的正式法律概念予以支撑必然使其法律地位明确，必然使该部门行政法具有规模，而有关当事人在其中所为的行为也必然是正式的法律行为。社会行政法作为一个大概念在我国包括宪法在内的成文法中并没有得到确立，而在这个总概念之下的下位概念即便存在也不能被上位概念所包容。正式的法律概念是指能够在宪法和其他成文法典则中找到的概念，法律典则界定了这个概念的内涵和外延，甚至描述了这个概念与其统慑之下的其他相关概念的关系，例如，《美国联邦行政程序法》就界定了政府规章、行政机关、行政命令等概念，这个相对较高的法律使政府规章成了正式的法律用语，而这样的界定为美国后来在制定政府规章中的听证行为、不当政府规章的司法审查行为提供了法律依据。我国部门行政法相对滞后的首要原因在于社会行政法概念到目前为止还是一个非正式的概念，这样的非正式性虽然为学者们研究这一问题留下了巨大空间，但总体上讲制约了社会行政法的发展。笔者认为，对社会行政法相关概念进行界定可以有下列模式：一是制定一个社会行政法的总的规则，在其中规定社会行政法的基本问题，界定相关概念；二是在每个社会行政法的行文中分门别类确立概念，如对社会福利行政法、对保障社会权益的行政法、对解决社会问题的行政法等作出概念界定。
（二）体系结构的非严整性
社会行政法作为部门行政法之一，作为一个法律部门无论我们承认与否都应当是一个客观存在。深而论之，我国行政实在法中社会行政法的立法和执法是存在的。我们说它是存在的是基于我国部门行政法的法实在而论之的，是基于我们对社会行政法从法律原理的调整对象和调控方式而论之的。我国行政机构体系中有若干部门都与社会行政法有关，例如国务院就设有劳动和社会保障部，这个部作为一个执法主体其所执行的法律至少是社会行政法的一个组成部分。还有民政部，其所进行的是民政行政管理，执行的法律是有关民政行政管理的法律规范，而其中诸多的民政法规亦是社会行政法的构成部分。例如，民政部门执行的有《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《军人抚恤优待条例》等等。我国医疗卫生行政机构也执行一定范围的社会行政法。宗教、科技、文化、教育等行政机构体系亦是一定范围的社会行政执法主体。上列执法主体以及所执行的社会行政法都使我们不能不得出这样的结论：即我国社会行政法的体系结构是不够严整的。一方面，没有统一的法律典则将社会行政法统一起来，更没有在宪法中确立社会行政法应有的体系结构。另一方面，一个调整特定社会事务的社会行政法也常常在规制行政事项时不够周延，以《地震预报管理条例》为例，其中有关法律责任的条款十分简单，共有4个条文，既没有列出此范畴行政责任的类型，也没有规定具体的处罚方式，对行政机关的责任则规定得更加模糊，第18条规定：“从事地震工作的专业人员违反本条例规定，擅自向社会散布地震预测意见、地震预报意见及其评审结果的，依法给予行政处分。”第19条规定：“违反本条例规定，向国（境）外提出地震预测意见的，由国务院地震工作主管部门给予警告，并可以由其所在单位根据造成的不同后果依法给予纪律处分。”这一规定反映了此社会行政法典则中几乎没有设立相应的制裁条款，这样的体系结构显然是相对滞后的。
（三）法律典则的缺位性
依本文开头对社会行政法的界定可以看出，社会行政法所规制的事项是一国社会控制的基本事项，是一国在实现治国方略中所遇到的基本问题，也是一国行政权在对社会发生作用中要应对的，是无法回避的。这样的基本问题应当有基本的法律典则对此作出规定，我国一些关键领域的部门行政管理都有一个核心典则，或若干个核心典则，而这些典则的立法权常在全国人民代表大会或其常务委员会，例如，文化行政法中的《中华人民共和国文物保护法》、税务行政法中的《中华人民共和国税收征收管理法》、土地行政法中的《中华人民共和国土地管理法》、交通行政法中的《中华人民共和国道路交通安全法》、治安行政法中的《中华人民共和国治安处罚法》等等。社会行政法象此种相对统一的、由全国人民代表大会及其常务委员会制定的统一性典则并未曾出现过，当然，分散于一些具体的部门的典则还是有的，然而，这些典则还不足以成为社会行政法的核心，以2007年制定的《中华人民共和国突发事件应对法》为例，其是社会行政法中一个相对较小范畴的东西，正如我们上面的分类，其只能算四大类中的一类，而此一类中还应当有诸多的重要典则。一个社会行政法具体范畴中的典则体系究竟应当怎样构成并没有定论，但根据《中华人民共和国立法法》对法律中位阶的规定，政府规章只有在执行行政法规、法律时才能对一些事项作出规定，即是说若没有法律层面的或者行政法规层面的某一范畴的社会行政法，政府规章层面的社会行政法就没有规制的方向、没有规制的力度、没有规制过程中相关社会关系的设定权。不幸的是，依笔者的观察，我国某一范畴中的社会行政法其典则主要是政府规章，民政部门执法的社会行政法规章数量就在80％以上，劳动和社会保障部门执行的社会行政法规章则在90％以上。法律典则的缺位对于社会行政法在我国的完善和发展而言是致命的，因为它既有可能使某一范畴的社会事务被疏于调整，又有可能使行政机关随意行使社会行政法的立法权，这两种情形在我国行政法治实践中恰恰都是存在的。就地方立法而言此种情形也是普遍存在的，地方性法规和政府规章之间的关系究竟如何处理并不十分明确，有些社会行政法应当以地方性法规的形式出现，我们却制定了相应的政府规章，例如北京、天津、重庆都制定了《见义勇为人员奖励和保护条例》，这是比较科学的，但我国有些省市这方面的立法还是以规章形式出现的。反之，有些社会行政法规制的事态尚不成熟，制定规章是较好的选择，却制定了地方性法规，如关于法律援助、就业促进等。
（四）规范创设的非针对性
进入二十一世纪后，我国在立法技术上有了长足的进步，主要表现在法律规范的创设与时代的需求越来越吻合，以2003年制定的《突发公共卫生事件应急条例》为例，该条例就是在非典流行中，疫情控制非常紧迫的情势下制定出来的，其中的内容有非常明显的时代属性，针对性是比较强的。例如，第19条规定：“国家建立突发事件应急报告制度。国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统。有下列情形之一的，省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告：（一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的；（二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的；（三）发生传染病菌种、毒种丢失的；（四）发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。”法与时代的关系既是一个法律哲学问题，又是一个法治实践问题，“现在，让我们简略地考究一下立法的目的和本质，它所包含的事实，它所运用的手段，以及关于什么样的能力才可以成为审判组织的基础的问题。立法的目的是维护道德秩序和以特有的形式增进这种秩序。立法要把各种特殊的社会事实，即非正常的、进步的或落后的事实，换言之，要把道德的或非道德的，最能受到赞扬或指责的行为统统包括进去。因此，立法分为彼此互有区别的两个部分：消极的和积极的立法，或处罚性和奖励性的立法。这种区分使它具有为恐惧和希望所制约的双重性质：一方面，它作为恶德的障碍物出现，另一方面，又作为善德的鼓励和培养手段出现。”[20]由此可见，法的制定从总体上讲是一个普遍性的行为，但法对其调整的社会事态的应对却是具体的，是一个特殊的、个别的事物。而这种特殊性和个别性要求每一个法律规则的制定都要有针对性。我国社会行政立法从整体上讲，其针对性还是非常不够的。如民生领域的劳动保护、民主管理、就业促进、健康等方面的立法都是比较欠缺的。还如，我国公众近年来十分关心国民财富的公平分配问题，某种程度上讲这已成为我国一个非常严肃的社会问题，然而，我们并没有制定出针对这一问题的社会行政法，而在一些发达国家，这样的立法是存在的，而且其根据社会过程的实际状况而制定。[21]
四、我国社会行政法的完善对策
社会行政法的迅猛发展是当今法治发达国家法律发展的一个趋势。当然，在社会行政法某些范畴问题上还存在一些争议，例如，美国和英国对于国家制定《济贫法》解决社会贫困阶层问题的社会行政法就存在两种截然不同的论点，一种论点认为，社会过程本应是一个由自然因素决定和制约的过程，政府不应在其中通过外力作一些事情，如有人就批评英国的《济贫法》是一部臭名昭著的法律，其认为对贫者的救助应当完全归于社会，若社会成员愿意施救即是他们的良知，而不是他们的义务；若不愿意救助穷者亦不能诉求法律，因为他们不应享有这样的权利，或者至少这些权利不是法律上的权利。[22]在笔者看来这个论点的哲学基础是值得重视的。另一种论点认为，社会是一个有机体，富人与穷人共同处于这一统一体中，而政府则是这一统一体的舵手，因此，其有义务让富人拿出一部分财富救助穷人，而政府在这个救助与被救助的过程中应当起主导作用和积极作用。言下之意，社会救助既是政府的一项社会义务，也是其一项法律义务，被救助者有权利诉诸法律。上列争论表面看是一个问题中的不同论点和认识，但其对社会行政法的发展具有决定性的指导意义。我们若将上述论点演绎到社会行政法完善中来就是政府要么消极地对待社会行政法的发展和完善，要么采取积极态度制定一些社会行政法。我国长期以来在立法格局上采取的政府推动的模式，即由政府部门根据社会的情势决定某些部门法的制定与否。在我国2003年提出构建社会主义和谐社会的方略以后，政府对社会问题的关注便是责无旁贷的，这既符合我国的传统，又非常有利于和谐社会构建中的高效率。那么，我们究竟如何使社会行政法予以完善呢？笔者试从下列方面予以设想：
（一）合理分配社会行政法的立法权
在现代社会中，行政权力的界限已经不象以前那样清晰了，换言之，权力分立的理论与实践已经存在严重危机，这个危机在二十世纪初美国学者古德诺就给予了留意，并从理论上进行了论证和预测。[23]事实上，即便是在三权分立国家，行政权不是总统和行政部门绝对享有的，立法权也不是国会独占的。这种权力行使的模糊性在我国也有所体现，而在我国这种模糊性的直接结果就是立法权以外的权力对国家立法权的无端占有。当然，此种趋势是由一定的经济、政治、技术因素决定的，甚至是不以人的意志为转移的。进一步讲，立法权的模糊性可能有利于立法对社会调控的适应性，例如，国务院享有制定行政法规的权力便可以使诸多行政事务有章可循而不待立法机关设计。然而，无论如何，立法权必须归于立法机关的控制之下，基于这个基本理念，2000年我国制定了《中华人民共和国立法法》，以法对我国立法权作了具有时代精神的规定。一方面，允许最高立法机关以外的其他国家机关制定行政法规范，或地方行政法规范，另一方面，重要的立法权必须集中在最高立法机关手中，这就是我们所说的法律保留原则。《立法法》上列两个进路基本上使我国行政立法权明确化了。但是，在行政法治实践中情况则要复杂得多，一些本该由最高立法机关制定的行政法规范有时被一些低层机关制定，以下位法的形态出现。社会行政法比例中行政机关制定总量偏大就是例证。鉴于此，笔者认为有必要合理分配社会行政法的立法权，例如，五个范畴的社会行政法都应当有一个基本法，规定此一范畴社会行政管理的基本事项。可以由国务院制定每一个具体范畴的行政法规作为上位法的实施细则，其他具体事项则可以由政府部门制定规章，或者由地方制定地方性法规或地方政府规章。地方制定有关适合本地特色的具体社会行政法是有优势的，例如，湖南省在1987年就制定了《农村五保户供养办法》,1994年就制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送条例》等。社会行政法立法权的合理划分是我国社会行政法完善的基础条件。地方在社会行政法制定上的立法权问题是值得研究的，这中间有一个价值取向问题，即是说，可以有两个不同的价值选择：第一个是尽量提高社会行政法的立法权，如社会行政法大多由中央立法行使，这个价值取向的理论根据是社会行政法本身是法律位阶相对较高的行政法，诸多社会行政法与宪法规范有直接的关联性；第二个是适当下移社会行政法的立法权，有限拓宽地方在社会行政法中的立法权，这个价值选择的理论依据是社会问题本身就带有地方性和区域性，由地方解决可能更加妥当一些，上列两个价值选择究竟哪个更理性、哪个更可行，恐怕是需要研究的，甚至国家应当作出一个立法上的价值导向。
（二）依法确立社会行政法的法治原则
科特威尔指出：“制定新法的机构必须具有权威性，也就是有一定威信性的。在西方典型的民主制度中，立法比其它调整的形式更有权威性。立法机构的民主授权为实现改革的某种行为提供一种合法性。除立法机关外，次一级的权威性表现为行政命令、管理机构的决定和法院判决。应该指出：对于法院来说，一般并不是缺乏必要的权威性，而是作为政策制定机构的合法性。”[24]该论表明法律的制定过程本身就是国家权威在调控社会事态中的体现。社会行政法制定尤其社会行政法的内容更应当体现国家机关的立法权威和管理权威。在笔者看来，这些权威必须以确立法律原则的形式展现于立法过程和法的内容之中。目前我国社会行政法制定的随意性相对较大，一些地方常常用政府规范性文件的形式解决社会问题，并且使解决的方式、方法成为反复适用的规则，[25]此类社会行政法规范实质上既破坏了法制的统一，又没有能够从根本上解决社会问题。在我国社会行政法还处于起步阶段的情况下，国家应当尽快依法确立社会行政法的法治原则，这些原则应当从两个方面考虑，一是从社会行政法制定过程来考虑。即通过法治原则对社会行政法的制定程序作出规定。二是从社会行政法实体上应当追求的价值目标上考虑。即对任何一个机关制定社会行政法时实体上作出原则性规定。《中华人民共和国宪法》在“公民基本权利和义务”一章中的基本条款可以直接成为法治原则。同时中央有关社会控制和社会过程的文件精神亦可以作为社会行政法的原则。地方立法能否确立社会行政法的原则是值得探讨的，从立法法所确立的法制统一原则出发，应当说社会行政法总的立法原则应当由中央层面的立法确立，而目前地方立法还是确立了一系列有关社会行政法的立法原则，当然，这些原则的适应范围仅仅适用于该法规所调整的领域。
（三）适度选择社会行政法的侧重点
“严格说来，法律的首要和主要的目的是公共幸福的安排。但是，安排有利于公共幸福的事务，乃是整个社会或代表整个社会的某一个个人的任务。因此，法律的公布乃是整个社会或负有保护公共幸福之责的政治人的事情。这里象其他任何的情况一样，公布目的的人也就是公布用以达到目的的手段的人。”[26]从普遍意义上讲，法律的主要目的或首要目的是对公共幸福的安排。但是，法律在安排公共幸福时并不是无所选择的。社会行政法的制定更应当如此，因为社会行政法是积极行政法的范畴，一个社会中的社会事务和社会问题常常是方方面面的。其中每一个问题对社会过程的制约程度亦是有所不同的，那么，社会行政法制定中如何分清轻重缓急就是一个不能回避的问题。以我国社会行政法的发展为例，二十世纪五十年代我国在建国初期所要解决的社会问题主要是社会安全和社会公众的最低生活保障，[27]而改革开放以后，面临的主要社会问题在于拨乱反正，社会行政法是重构新的社会过程和社会秩序，社会行政法以经济调整为核心。而1992年推行市场经济以后，社会竞争机制被普遍引入，竞争必然意味着社会过程中既有成功者，又有失意者，社会行政法的功能就在于对社会结构的调整，以实现宪法规定的社会平等。2001年我国加入世贸组织以后，社会过程中面临诸多具有全球格局的社会问题，社会行政法的侧重点又有了新的内涵。我们认为，在目前我国社会行政法正在发展阶段适当的选择是必须的。近年来，公众关注的平安建设、社会机会均等等就应当成为社会行政法的侧重点。广义上讲，社会行政法的侧重点除了体现在社会行政法的立法中外，还体现在社会行政法的执法中，即是说，政府行政系统在社会行政法的执法中应当有所选择。这其中的原因在于社会行政执法是主动执法，要求行政机关必须主动为之。显然，主动执法的社会行政法不待当事人的请求而为之，即有关社会行政执法的行政行为是在行政相对人没有请求和行政事态没有发生的情况下而实施的，那么，究竟实施哪些内容就是社会行政执法主体选择的问题。因为这样的执法是否实施都不会带来行政相对人的诉求。
（四）相对集中社会行政法的执法主体
关于法律的执行丹宁勋爵有这样一段精辟的论述：“我认为，执行国家法律是大都市警察局长的职责，就象它是任何一位警察局长的职责一样。他应当采取行动派他手下的人出去侦察出犯罪行为，以保证公民在和平的环境下从事他们的活动。他必须决定是否对涉嫌者进行起诉，如果有这种必要，就应由他本人或在他的监督下这样做。但是，在做所有这些事情的时候，他应该忠实地依法行事，而不听命于任何人。即使是王国政府的大臣也不能命令他一定要或一定不要对这个地方或那个地方进行监视，对这个人或那个人进行起诉。也没有哪个警方的权力机构可以在上述事情上左右他，他的职责是执行法律，他所遵从的东西是法律，并且仅仅是法律。”[28]在笔者看来，丹宁强调执法中的主体负责和相应的责任制，即法律执行对于法律主体而言具有一定的排他性，当一个执法主体取得了某一领域的执法主体资格后其就对其他主体具有排他性，有时，他必须负起认真、忠实执行法律的责任。由此可见，某一领域中执法主体资格的确定是有效执法的前提。社会行政执法现在面临的根本问题就是执法主体的分散性，我国除了劳动和社会保障行政机关、民政行政机关具有明确的社会行政法执法身份外，还有近十个行政机关亦为社会行政法的执法主体，这可能有一定的好处，但从根本上讲弊大于利。在我国实行综合执法和相对集中行政处罚权的试验中，已经取得了一定的成功，社会行政执法的主体亦应当相对集中。就我国行政机构体系的历史而言，似乎劳动和社会保障部门、民政部门的社会行政执法权无法予以合并，或取消其中一个。然而，针对一定的社会行政事务，二机构相对集中还是有可能的。其他仅具有一些细小方面的社会行政执法主体的身份便可以变更一下，如可以将社会安全的社会执法不要分散到卫生、文化、食品等行政机构中去。相对集中社会行政执法主体身份是加强社会行政执法负责制的必然选择，这其中的诸多问题还可以进一步探讨。
【注释】
[1]郑成思主编：《知识产权法教程》，法律出版社1993年版，第1页。但知识产权这一概念在民法学界尤其是知识产权法学界一直没有形成较为统一的定义，几乎是任何一本知识产权著作或者教材都有各自的定义，例如，有谓“知识产权是指自然人或法人对自然人通过智力劳动创造的智力成果，依法确认并享有的权利”，参见李顺德主编：《知识产权公共教程》，中国人事出版社2007年版，第14页；有谓“知识产权是基于创造性智力成果和工商业标记依法产生的权利的统称”，参见刘春田主编：《知识产权法》，中国人民大学出版社2003年版，第4页；有谓“知识产权是指自然人、法人和其他组织依法对其在科学技术和文学艺术等领域的智力劳动创造成果和工商业领域的识别性标记与成果所享有的法定权利”，参见蒋坡主编：《知识产权法案例教程》，法律出版社2006年版，第5页；有谓“知识产权是指权利人对其发明、作品等智力成果和商标等工商业标志享有的独占性的、排他性的权利”，参见刘凯湘：《民法总论》，北京大学出版社2006年版，第79页；有谓“知识产权是民事主体对其创造性的智力成果依法享有的专有权利”，参见彭万林主编：《民法学》（2007年修订版），中国政法大学出版社2007年版，第395页；等等，不一而足。
[2]参见王利明、杨立新：《侵权行为法》，法律出版社1996年版，第129页。
[3]参见李顺德主编：《知识产权公共教程》，中国人事出版社2007年版，第23页。
[4]蒋坡主编：《知识产权管理》，知识产权出版社2007年版，第7页。
[5]刘春田主编：《知识产权法》，中国人民大学出版社2003年版，第35页。
[6]从广义上理解，侵犯著作权的行为还包括侵害他人依法享有的著作邻接权的行为。参见黄勤南主编：《知识产权法》，中央广播电视大学出版社2003年版，第323页。
[7]当然，我国《著作权法》还专节规定了“权利的限制”，包括著作权的合理使用制度和法定许可制度，详细参见《著作权法》第22条和第23条规定，这些行为均不构成侵害著作权行为，亦即不具备行为之违法性。
[8]杨立新：《侵权法论》，人民法院出版社2005年版，第390页。杨立新教授在本书中同时认为，侵害著作财产权不会造成精神利益的损害，因为在侵害著作权中，如果造成了精神利益的损害，那是对著作权中的著作人身权的损害而不是对其财产权的损害。笔者对此不敢苟同，因为人的精神利益是否受到损害，不是由著作权的法定权利种类决定的，而是由受害人的实际损失种类决定的。不仅在著作权法律中如此，在其他权利领域亦如此。学界关于精神损害是否适用于财产侵权或者违反合同行为的讨论，应着眼于法律对某种类型的权利受损或者侵权、违约行为带来的当事人精神利益损害是否应给予精神损害赔偿，而不应纠缠于权利种类，也不应纠缠于侵权或者违约种类。不能说侵害人身权就有精神利益受损而侵害财产权或者遭受违约损害即无精神利益损害。就著作权侵权而言，我们的研究也不应着眼于侵犯著作财产权是否带来精神利益的损害，而应着眼于当精神利益受到损害时是否给予赔偿以及如何给予赔偿的问题。事实上，精神利益是否受到损害，显然不是权利种类或者侵权、违约等违反法定和约定行为种类所能确定的，说的通俗一点，精神利益是否有损害，这完全是当事人的一个主观感觉和客观表现问题，这完全是一个事实判断问题，法律不应对此强行作出价值判断。总而言之，立法应当解决的关键问题应当是，当精神利益受到损害时是否应给予精神损害赔偿以及赔偿技术的问题。
[9]详细论述参见杨立新：《侵权法论》，人民法院出版社2005年版，第390—392页。
[10]刘春田主编：《知识产权法》，中国人民大学出版社2003年版，第142页。
民法典在行政执法的应用篇10
雅典城邦任何公职人员，无论地位多高，皆不能离开公民大会而擅自决定政务大事，他们都处于公民大会和五百人会议的经常督查监视之下，若公民大会认为他有失职守，皆依法惩处。这反映了古代雅典
a.最高权力机关由直接选举产生
B.公民大会负责审理大部分案件
C.各权力机构之间相互制约平衡
D.从制度上防止专制以维护民主
本题以雅典公职人员行使职权受到督察监视为切入点，旨在考查学生解读材料信息和调动、运用相关知识的能力。a项无法从材料中得出，排除;陪审法庭具有司法功能，负责审理大部分案件，B项错误;古代雅典城邦各机构之间虽存在一定的制约平衡，但材料信息中并未体现，C项错误;公职人员行使职权要经常受到公民大会和五百人会议的督察监视，表明其目的是防止专制以维护民主。故选D项。
关于古代雅典城邦的监察机制，教科书中言语寥寥。本题中指出，雅典城邦的公职人员在决定政务大事上要受到来自公民大会和五百人会议的督查监视。公民大会及其附属机构五百人会议究竟如何承担对城邦公职人员的监察功能?除此之外，公职人员是否还会受到来自其他机构或制度的监察，本文就此作一初步探究。
古代雅典民主制度是小国寡民的产物，是在特定的历史地理条件下自然形成的。雅典实行民主制的目的是为了把本城邦的公民最大限度地凝聚起来，在城邦间的激烈竞争中，防范外敌，保持独立;对外则是为了夺取异邦的财富和奴隶。雅典的城邦民主政治是在公元前6世纪初至公元前5世纪中期通过三次改革来完成的。这三次改革不断推进雅典民主政治的发展和完善，最终在伯利克里改革之后使雅典的民主政治发展到了“黄金时代”。伴随着雅典民主政治的出现，相应的监察机制也应运而生。有效的监察不仅可以保证权力的合理配置，使城邦政治发挥最佳的运作潜能，同时也是城邦民主政治的保障。
公元前6世纪初，执政官梭伦对雅典政制实行了改革，废除了旧贵族专横统治的局面，按照财富多寡划分等级，使新兴手工业者和普通民众拥有了更多的政治权力。公民大会成为雅典城邦的最高权力机构，由议事会负责召集定期召开，讨论、解决城邦的重大问题，公职人员的选举就在公民大会上举行。每个公民在大会上都有选举权和被选举权，“一个公民只要有任何长处，他就会受到任何提拔，担任公职”。①公民直接参与城邦治理，“人人轮番当统治者和被统治者”。①在公民大会上，公民可自由发言或展开激烈的辩论，共同商议城邦大事，“听众用叫喊、嘲笑、跺脚等方式‘投票’”，②最后按“少数服从多数”的原则作出决议。公元前5世纪，伯利克里当政时，各级官职向所有公民开放并实行公职津贴制。
公民大会在防止专制、监察公职人员方面起着重要的作用。作为雅典的执政官或由公民大会选举产生的各级官员都要接受来自公民大会的审核和考察。岳麓版历史教材必修一中记载：“公民大会每年召开40次，其中10次‘主要会议’有一项固定议题：审查在职人员的表现，并就其去留问题进行表决。这意味着一个公职人员在其一年任期内，要经过10次群众性的资格审查。”这种频繁的审查不仅有助于敦促公职人员以公仆的身份为城邦服务，同时也为潜在的腐化敲响了警钟。如审查不合格，公职人员就要离职，如有犯罪，则会被提交陪审法庭进行审判。“这是雅典民主制控制公职人员的最主要机制”。③实际上在当时的雅典，对公职人员的审查和监督远远超过了其在职的范围。
在不断走向民主的雅典，公职人员成为了公民的“公仆”，当“公仆”违背公民意志对城邦政治形成威胁时，“人民认为他们有权处理他们的领袖”。④“公民大会包揽了邦内一切政事”，⑤经常会受理一些涉及重要人物或高级公职人员的案件以及司法行政官提起的公诉。诸如行政、军事、财务和宗教事务等是公民大会经常要讨论和处理的问题。在为公民个人申诉而开的大会上，任何人只要将一根羊毛包扎的橄榄枝放到大会主席台前的祭坛上，便可以对大会提出任何涉及个人或集体利益的议案，包括向公职人员的指控。另外，公民大会还会宣读没收财产的目录、决定那些被控恶意告发者是否要处理、决定是否要对曾向人民提出诺言而没有实现的案件起诉等。这些都决定了公民大会对公职人员有实实在在的监督和处理能力。“公职人员要对他们所作所为负责，而对于他们的评价取决于人民大众”。⑥因各种原因，“实际上所有公元前5世纪的著名政治家都受过公民大会的责罚”，⑦就连伯利克里亦不例外。
议事会是雅典城邦民主政制的核心，掌握着城邦的行政权，同样承担着对公职人员的监察功能。“五百人议事会是公民大会的附属机构，负责为大会准备提案并主持大会。在两次公民大会的休会期间，议事会是大会最高权力的代表，负责监督行政官员落实大会决议。”(岳麓版历史教材必修一)这样，在公民大会休会期间议事会便承担起监督各部门日常工作的职能。实际上，经选举产生的雅典城邦的各级公职人员的日常工作是十分繁杂的。如作为雅典的执政官，要负责接见外国使臣、接受外交公文、核查公共账目、落实兵制和备战情况等。而作为其他公职人员，要经常参加诸如承包、拍卖、市场监督、港口监督、公共基金管理、公共租金收取、监督胜利神像的铸造、对贫困公民的福利补贴等活动。这些活动对于城邦的民主建设无疑都具有巨大的积极作用。议事会成员对公职人员的监督审查也成为一种例行行为，这就使得经选举产生的公职人员时时都处于人民的监视之下。一旦有失职守，则无论其功勋威望多高，皆依法惩处，从罢官、放逐直至处死。由此可见，“这是一套令人惊异的、极端制度化的、成熟的确保民主公正的会议操作和控制机制”，⑧它可以避免在公民大会闭幕期间公职人员在履行大会决议或日常行政行为时出现的偏差，把由于个人行为给城邦造成的损害降低到最低限度。
除公民大会和五百人议事会承担了对公职人员的监察功能之外，另一个重要机构——陪审法庭在公职人员监察方面也发挥着重要的作用。陪审法庭和公民大会一样，“是城邦最高权力所寄托的地方”，①它们是雅典民主制的两大基石。伯利克里改革后，雅典民主发展到了“黄金时代”，所有成年男性公民可以担任几乎一切官职。“陪审法庭成为最高司法与监察机关，法官从各部落30岁以上的男性公民中产生，他们审理各类重要案件，监督公职人员，并参加立法”(人教版必修一)。陪审法庭作为雅典民主政治的主要机构，梭伦改革后，“审判员从所有公民中抽签产生，平民因此成为司法的主人”(岳麓版必修一)。伯利克里当政时期，“法庭审判员从30岁以上、无公共债务和犯罪前科的公民中抽签产生。审判员6000名，一般由500人组成一个法庭，分理各种诉讼”(岳麓版必修一)。在一定程度上，陪审法庭代表的是公民的意志。因此，雅典的司法执政官负有代表公民对国家公职人员的监察责任。
雅典官吏在任职前，必须首先要通过陪审法庭的审查。这种审查包括：体格是否健全、有无不良记录、有无纳税能力、能否虔诚祭祖、是否尊敬父母、是否服兵役等。在雅典，“当选高级公职人员，如执政官、司库官、公卖官的任职资格在议事会初审后交公民法庭终审”。②在城邦中先后有9名执政官先经议事会审查，而后经陪审法庭审查。其他官员则必须要经过陪审法庭的审查。如果某一候选人不是一个适合担任公职的人，就可以提起诉讼并由陪审法庭取消他的任职资格。官员在任职期间也要受到审查，如：执政官和将军在每一主席团中都要举行一次信任投票，看他是否称职。如果这种投票反对任何一个官员，他便要到陪审法庭受审。“如有罪，则决定他的刑罚或罚金;但是如果无罪，他即复职”。③官员任期届满时，还要受到陪审法庭的审计，对其在任职期间的政绩做出综合评估，“如有贪污或者受贿，即送交法院判决，通常对其课以非法所得的十倍罚金”。④
克里斯提尼改革后，对那些滥用权力、危害城邦利益或威胁到城邦民主的人还会实行“陶片放逐法”，将被逐出国门10年。这实际上是对古代雅典监察制度的一项必要补充和完善。关于陶片放逐法实施的过程，人教版历史必修一教材中有这样的记述：“在每年举行的公民大会上，如果公民们认为某人的行为损害了公民利益，威胁到城邦民主，就把他的名字写在陶片上，然后投入陶缸中。一个陶片相当一张选票。如这个人的得票数超过6000，就表示多数通过，便被逐出国门十年。”在陶片放逐法制定后所实施的近100年中，有12人先后被放逐。陶片放逐法对威胁民主的人具有巨大的震慑作用，“这一措施有利于强化平民对当权者的监督”，⑤迫使他们言行谨慎，不敢恣意妄为，成为维护古代雅典民主政治的有力武器。
雅典城邦实行民主制度并创立了行之有效的监察机制，这不得不说是雅典人民的一项伟大创举。“公民对公职人员实行监督，是民主制得以实现的保证”。⑥尽管在当时的雅典对于公职人员的监察缺乏独立的专门监察机构和专职监察官，但它使公职人员不敢滥用权利，这对于维护雅典城邦的民主政治文明建设起到了至关重要的作用。