服务型行政执法的概念篇1
关键词服务型政府理念制度操作
中图分类号：D035文献标识码：a
随着我国的改革进入深水区，社会转型不断加快，加之经济体制的转型，社会阶层和利益结构的调整变动，人们思想观念的不断变化，新旧体制的不断交锋，我国行政管理体制改革也随之进入了攻坚阶段，建设服务型政府又一次成了中国理论界、政府及社会公众关注的热点，再次被推到了一个新的高度。
1服务型政府在中国的发展历程
（1）引苗播种期：20世纪90年代中期，此时主要集中在行政法学领域服务行政研究。
“服务行政”最早出现在1938年德国行政法学家厄斯特・福斯多夫发表的《当成是服务主体的行政》一文中。20世纪90年代中期中国行政法学界通过对西方此类理论的引进和解读，掀起了“服务行政”探索热。1995年崔卓兰在《行政法观念更新试论》一文中，首次在国内提出“服务行政”理念，提出把政府的“管理”和“服务”融为一体的“管理即是服务”的思维模式。1995年陈泉生在《论现代行政法的理论基础》一文中提出“服务论”符合我国市场经济的需要，并视其为行政法的理论基础。此后，“服务行政”逐渐成为行政法学界探讨的热门话题，对行政学、政治学及实践领域内的“服务行政”探索研究，起到了引领的作用。
（2）生根发芽期：从20世纪90年代中期至21世纪初，“服务行政”概念被引进行政模式的建构之中，服务型政府的概念在理论界诞生。
随着第四次机构改革的启动，“服务行政”被引进行政模式构建之中，1995年，广东顺德市（2003年，顺德市撤县级市并入佛山市成为顺德区）就提出了“六个行政”：依法行政、规范行政、高效行政、透明行政、服务行政、廉洁行政，政府部门首先提出服务行政的理念。
1998年，张康之在《行政道德的制度保障》中首次提出“服务行政模式”建构问题，认为人类社会行政史是从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的过程。2000年，张康之又在《限制政府规模的理念》一文中，把服务型政府作为与统治型、管理型相对的一种行政模式概念首次提出来，“服务型政府”的概念诞生。
（3）开枝散叶期：21世纪初，国内理论界对“服务型政府”进行了大面积的探讨，一些发达的大城市掀起了服务型政府高潮。
随着台湾学者陈新民2001年在《公法学札记》一书及其他文章对“服务行政”进行详细介绍与解读，以及2001年底中国加入世贸组织和2003年“非典”的发生，为了迎接“入世”挑战，解决政府面临公共服务能力欠缺问题，国内理论界对“服务型政府”进行了大面积的探讨，一些重要的发达城市政掀起了服务型政府高潮，一些地方政府开始自觉建设服务型政府的阶段，“服务型政府”理念随即在中国大陆开枝散叶。例如：珠海、成都、上海、重庆、南京、苏州等城市，都相继提出了“建设服务型政府”的目标。
（4）枝繁叶茂期：2003年，国家提出科学发展观之后，将建设服务型政府纳入中央政府改革目标，成为国家意志，各级政府密集开展“服务型政府”建设。
2003年10月，党的十六届三中全会提出树立、落实“五个统筹”的科学发展观后，各地方政府特别是省级政府开始全面制定建设服务型政府的目标、任务，四川、浙江、江苏等地掀起服务型政府建设热潮；2005年3月总理在全国人大十届三次会议上提出：“寓管理于服务之中，努力建设服务型政府”，把建设服务型政府写进了政府工作报告，经人大批准而变成国家意志；2007年10月，十七大报告提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府，将服务型政府写入党的工作报告；2012年11月，十报告提出：深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；2013年11月，十八届三中全会报告提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。至目前，从中央到地方县乡各级政府都在开展建设服务型政府。
相信服务型政府在不久的将来就会在我国开花结果，进入果实收获期。
2服务型政府的定义
目前，学术界对服务型政府概念的理解有四种代表性观点。
第一种是以刘熙瑞等为代表的观点，认为服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，整个社会民主秩序的框架中，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。
第二种是以程倩、张康之等为代表的观点，认为服务型政府就是为公民服务的政府，彻底抛弃了旧的治民理念或“为民做主”的观念，确立为民服务和“由民做主”的理念，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。
第三种是以迟福林、方栓喜等为代表的观点，认为所谓服务型政府是政府权力是人民赋予的，要全心全意为人民服务，不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利，应从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展，实现有效的治理而不是统治的政府。
第四种是以姜宏洁、邓泽宏、高、梅建明等为代表的观点，认为服务型政府就是在工作中设立“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“一条龙服务”、“审批中心”，实行“首问负责制”等改进服务方法、改善服务态度、增加服务项目的政府。
上面四种观点，笔者比较赞成第一种观点，但觉得其又不够全面，所以，笔者认为服务型政府是指在公民本位理念的指导下，以诚信为基础，在社会民主秩序的框架内，按照人民意志，通过一系列的法律制度和法定程序规定其应承担的责任，把政府定位于服务者角色，以为公民服务为宗旨，以公务人员依法行政和人民群众依法办事为标志的政府。
3服务型政府的具体内涵
服务型政府的主体是各级政府，对象是社会公众和社会组织，以以民为本、为人民服务为理念，以为民兴利为追求目标，以法律制度为保障，以人民群众依法办事为大环境，以依法行政、公开透明监督为管理服务方式，提供公平、优质、廉洁、高效服务的政府形态，其具体内涵可以从三个层面来理解：
（1）从理念层面来讲，树立信守承诺、以民为本、为人民服务、对人民负责的执政理念，这是建设服务型政府的内在动力，构建服务型政府的价值基础。人民与政府之间的关系实质上是一种委托―关系，或者说是一种“政治契约”关系，政府的权力来源于人民，公民是国家的主人，是公共权力的唯一合法拥有者，总理也讲“政府一切权力来自人民、源自法授”。因此说，政府是公共权力的者，政府施政和提供公共服务必须以人民的意愿为基础，按照人民意志行事，管理就是服务，管理者是公仆、服务者，而不是公婆。
（2）从制度层面来讲，法律制度是建设服务型政府存在的前提保障，构建服务型政府也必须走法制道路，使其有法可依，以法定责，以法定职，用法律制度把政府定位于服务者的角色，这是建设服务型政府的外在动力。构建服务型政府，应该通过一系列的法律制度和法定程序规定政府及其工作人员应承担的责任，从立法、执行、监督到惩处的全过程来推进政府责任法制化，做到职权法定、程序法定、权责一致，人才有敬畏之心，才能为政府施政和公共服务提供法律基础，保证其服务功能的顺利实现。
（3）从操作层面来讲，三分制度，七分执行，建设服务型政府就必须有行动。服务型政府是靠政府和人民群众共同建设的，公务人员依法行政、公开公正执法和人民群众依法办事，是建设服务型政府的必然途径。
在中国，执行一个法律制度比建立一个法律制度要难得多，我们“有法可依”，但真正操作起来却障碍重重。因为中国自古以来就是一个熟人社会、人情社会、面子社会，人们很多时候，更愿意用熟人，利用人情来办事，尤其是找手中掌握着一定权力的熟人。虽然现在的中国人痛恨潜规则，却又都处处潜规则；痛恨请客送礼，却又希望别人把自己的礼收下；讥讽不正之风，办事却又忙着找关系。哪怕一件很简单的事也要给同学、朋友亲戚、甚至亲戚的亲戚打个电话才安心，总认为熟人好办事，其实不打这个电话也一样可以把事办好，但就是摆脱不了这样的办事思维。比如，要去缴个税费，在我们大脑中首先想到的就是找熟人，这样一举两得，既在别人面前涨了脸，又省去很多程序和时间。
像这类情况在现在的西方发达国家就会很少见，因为他们是一个陌生人社会，讲的是法则，他们深信不管到哪，只要按照这个地方的法律和政府的办事程序来约束自己就可以很容易办到一切事情。他们深信，法律下的政府是公平公正的，不是企业银行，不可以有银卡、金卡、钻石卡等Vip。
因此，我们在社会情感家庭交往上，可以是熟人社会，以个人感情亲疏做事；而在政府管理上必须是陌生人社会，在政府行政中就必须做到以法律制度办事，而不是以个别领导情感亲疏来工作。所以，十八届四中全会明确提出了要建设守法诚信的法治政府，只有社会公众都依法办事，才会有良好的社会服务环境，政府的服务功能才能发挥到极致。
理念、制度、操作三个层面相辅相成，以民为本、为人民服务的执政理念是建设服务型政府的根本前提，科学可靠的法律制度是建设服务型政府的基本保障，依法行政和依法办事的操作流程是落实政府服务职责的必经途径。
因此，我们要建设服务型政府，就必须“内化于心、固化于制、外化于行”。即：使服务型政府内化成为人生态度和全民信仰，成为一种理念，一种境界，给予精神导向；固化为国家意志和人民法律，使之成为一种风尚，一种品德，奠定制度保证；外化为工作方式和人民行动，使之成为一种习惯，一种状态，提供动力加速。
参考文献
[1]吴玉宗.服务型政府：缘起和前景[J].社会科学研究，2004（3）.
[2]刘熙瑞.服务型政府――经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002（7）.
[3]程倩.服务行政：从概念到模式――考察当代中国“服务行政”理论的源头[J].南京社会科学，2005（5）.
[4]张康之.限制政府规模的理念[J].行政论坛，2000（4）.
服务型行政执法的概念篇2
一、当前共识及其悬疑
关于行政强制及其构成要素，学界发表了仁者见仁、智者见智的看法，有学者对相关研究共识做了梳理归纳：行政强制是一类具体行政行为的统称，是一个“最上位的概念”，用来统称行政领域所有的强制行为，意指行政主体为了实现一定的行政目的，对行政相对人的人身或财产等予以强行处置的行政行为。对行政强制概念的分析，主要涉及到行政强制执行、行政强制措施及行政即时强制三个子概念，相关认识的差异也主要存在于这三个概念之间。[1]344行政强制及其子概念的研究，面临着尚未解决的学理疑问：作为一个类概念，行政强制的内部构成是怎样的、可以划分为哪些子概念？子概念划分的标准和依据是什么？子概念之间，以及子概念与类概念之间又是怎样的逻辑关系？[1]346这些悬而未决的问题直接拷问着共识观点得以确立的依据，如果不能得到及时有效的解答，势必给后续理论研究带来不便。“文义解释是法律解释的最基本方法，这一方法涵盖了字面、限缩、扩张、法意、合宪、体系、语法、比较等解释方法，文义解释方法具有优先使用性”。[2]因此，优先选用纯粹文义解析的路径，结合语词逻辑和既有的认知共识，对上述悬疑进行辨析。
二、对共识的解析与反思
（一）行政强制———划分标准混乱的“类概念”
1986年“行政强制”一词在我国行政法学理论上首次出现，此后行政强制即行政强制执行的观点在学界一度流行。例如，认为“行政强制也叫行政强制执行，是国家对拒绝履行行政法规定的义务的当事人，或其有关实物标的依法实施强制措施，以促使某项义务的履行；或为了公共利益而对特定的人或物实施强制手段，以限制某项权利的行使”[3]。进入2000年代以后，学界对行政强制的研究和理解进入了一个多元化时代，并提出了行政强制及其子概念之间的各种关系模式，诸如：行政强制=行政强制措施[4]；行政强制=行政强制措施+行政强制执行[5]；行政强制=行政强制执行+行政及时强制+行政调查中的强制[6]；行政强制=行政强制执行+行政强制措施+行政及时强制[7]412；行政强制=即时性强制+执行性强制[8]；行政强征=管理性强制+执行性强制[9]等等。由文献梳理可见，虽然多数大陆行政法学者都主张视行政强制为一类具体行政行为的统称和类概念，对行政强制三个子概念的名称也达成了基本共识，但由于缺乏对类概念、子概念及其划分标准的统一认知，“行政强制”仍然是一个内部逻辑关系不明确，构成元素比较混乱的类概念。结合下文分析，本文将进一步揭示行政强制及其子概念划分中存在的下列问题：没有明确指出或者提及三个子概念的划分依据；子概念是依据不同标准得出的，属于不同层面的问题，但却被并列使用；划分方法不周严，导致子概念的内涵和外延之和大于或者小于类概念；子概念的命名不合理，既与研究者想要表达的原意不符合，同时也违背用词规则和常规逻辑，存在着用词不当。
（二）行政强制执行———执行环节中的一类情形
新华字典对“执行”一词的解释是“：实施、实行，例如：执行命令、执行决定、执行上级指示”。相对于一个整体性的行为过程来讲，“执行”一词往往是指该行为过程的一个环节或者步骤，逻辑上应当对应着决策（定）和监督，也就是通常所说的决策—执行—监督。若把“执行”作为一个行政行为的后缀，从常规逻辑来讲，它应当是与该行为的行政决策和行政监督相并列的。因此，如果以行为过程或阶段为划分标准，那么行政强制应当是由行政强制决策、行政强制执行和行政强制监督共同构成，此时的行政强制执行属于强制行为总过程的一个环节或步骤。虽然学者们对行政强制执行的执行主体、执行依据、执行手段和执行目的各有观点，但对于行政强制执行的涵义仍有基本共识：“行政强制执行是指当公民、法人或者其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务时，有关国家机关（行政机关和人民法院）依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为”①。显然，学界共识中的“执行”并不是指行为过程的一个环节或步骤，而是执行环节中的一类情形，此种情形就是“危害或者拒不履行行为的‘已经发生’”。由此可见，共识中的行政强制执行是一个固定化了的术语，与原词意义并不相符，它用行为环节或步骤中的“一种情形”替代了原有的环节或步骤，明显限缩了原词的范围，严格从修辞规则和逻辑常规来看，存在着以偏概全。虽然固定术语在学科发展中是不可避免的，但术语的选择和适用应尽量符合修辞规则和用词逻辑，如果违反修辞逻辑的术语数量过多，不仅会使不同学科间的讨论越来越自说自话，即便对于同一学科领域内的研究也是不利的，容易造成理解障碍和后续界分的困难。学术语言实质上是一种概念链结思维，具有明显的逻辑理性特征，是学术研究的理想工具，因此必须遵循概念明晰、符合逻辑以及可理解性的规范。[10]
（三）行政强制措施———一个共识的名称，充满争议的理解
对事物的认知，首先应当回到事物本质和我们的常识中去[11]。《辞海在线》及《现代汉语词典》对于“措施”的解释有两个，一个是动词属性，“安排实施，例如措施得当”，当“措施”作为动词使用的时候，它与实施、执行是可以相互替换的近义词。另一个解释是名词，意指“解决问题时采取的具体办法”②。当把“措施”作为行政强制的后缀时，也就会产生两层含义：当作动词使用时，行政强制措施=行政强制实施+行政强制执行；当作名词时，行政强制措施是指强制过程中使用的各种方法或手段。关于行政强制措施的理解，《行政诉讼法》中的表述连同学界观点可大致归结为四种。第一种观点认为，行政强制措施=行政强制（实施）行为。此类概念认知最早出现于1989年《行政诉讼法》的第11条：公民、法人或其他社会组织如对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服，可以提起行政诉讼。这里的“措施”显然不是名词属性，而应当是动词，因为行政诉讼的受案范围限定为具体行政行为，公民不能对法定的方法或手段提讼。事实上，该法是将行政强制措施作为一类具体行政行为而列入行政诉讼的受案范围，而且此处的行政强制措施涉及到强制行为的所有情形。第二种观点认为，行政强制措施=预防性强制行为+制止性强制行为。例如认为行政强制措施是为了预防、制止危害行为或事件的发生或蔓延而实施的一种具体行政行为①，据此观点，行政强制措施就是行政强制行为的两种情形之和（预防、制止）。第三种观点认为，行政强制措施是总概念，无论行政强制执行、及时强制还是行政调查，都是行政强制措施的一种表现而已②，即行政强制措施=强制执行行为+及时强制行为+行政调查行为。第四种观点认为，行政强制措施等于行政强制实施中使用的所有方法，这也是绝大多数学者所持的观点，认为行政强制措施是指行政主体为保障管理秩序或为实现行政目的而凭借的各种强力方法或手段，它只是行为的构成要素，而不是行为本身，与行政强制行为并不是同一个层次的概念。正是基于对概念内涵的不同理解，学者们对于行政强制措施与行政强制行为的关系也持有不同看法，大体形成了“并列说”、“包含说”和“交叉说”三种代表性的观点。上述四类关于“行政强制措施”的观点中，第一至第三类观点都把“措施”视为动词，惟有第四种观点将其作为名词。第一种和第四种观点的用法是既符合修辞常规又外延周密的，因为它们囊括了该词语应当涵盖的所有的强制行为情形或者方法手段。第二种、第三种观点虽然同样是把“措施”作为动词来理解，却把强制措施等同于强制行为的“两种”或者“三种”情形，其用词的外延是不完全、不周严的。行政强制措施第一次被使用于《行政诉讼法》中，此后一直作为行政强制的子概念被广泛阐释，由于“措施”是一个具有双重词性和含义的词语，如果能用其他更为确切的词语替代，就应当尽量减少其使用。除了通过术语方式固定其词性之外，更理想的方法是根据不同的场合将其替换为行政强制行为或行政强制手段。
（四）行政即时强制———执行环节中的一类或两类情形
关于行政及时强制的认识，主要有三种观点。早期的行政法理论把行政即时强制作为直接强制执行来说明，此时的即时强制就等同于直接强制执行[12]。第二种观点认为行政强制执行是行政机关在紧急情况下对当事人不履行行政决定而强制实施的行为[13]，也就是说即时强制是强制执行中的一类紧急情形。第三种观点认为即时强制是行政强制执行的一种特殊状态，是在紧急情况下或者执行事务简单时，不需经过必要的严格程序而采取的强制措施[7]563，此时的及时强制就是执行环节中的两类情形，即紧急情况或者事务简单。此后人们逐渐认识到即时强制与强制执行是两种相互独立的行为，但学理上又陷入即时强制与强制措施之间关系考证的泥潭，有的教科书认为即时强制是强制措施的一种，有的则直接把即时强制等同于强制措施。[14]下列表述似乎成为当前大陆学者的基本共识：“行政即时强制是行政主体在紧急情况下，为了维护公共利益、相对人自身或他人的合法权益，对相对人即时设定权利义务、即时执行的一种实力强制行为”[15]。这里的及时强制等同于执行中的一类情形（即紧急情况），它与行政强制执行是并列关系，与行政强制措施并非同一层次的概念。
三、重塑行政强制及其子概念体系
综上所述，针对行政强制及其三个子概念，如果按照词语的修辞原义来理解，则行政强制包含实施中的所有情形+实施中的所有方法或情形+实施中的一种情形。若按照学界共识中的特定含义来理解，则行政强制包括实施中的一种情形+实施中的所有方法+实施中的一种或两种情形。显然这两种表述都存在着逻辑混乱和交叉重叠。有学者认为混乱的产生是基于两个误解：“一是将行政强制措施误认为一种独立的具体行政行为；二是将行政即时强制误认为都是在情况紧急之下做出的”[16]。事实上，引起概念纷争的关键原因在于：一是未能明确或达成关于类概念、子概念及其逻辑关系的基本共识，由此导致子概念划分标准的混乱和层次不统一；二是子概念之间的分界点并不明确，由此造成概念内涵及外延的交叉重叠；三是概念名称的使用中存在用词不当和语义混乱等违反修辞规则的情况。重塑行政强制及其子概念的逻辑体系，也需要从这几个方面着手。
（一）应达成关于类概念、子概念及其逻辑关系的基本共识
什么是类概念？什么是子概念？子概念的划分标准是什么？类概念与子概念之间具有什么样的逻辑关系？对于这些问题的回答并达成初步共识，是进行下一步研究判断的前提。中华词典对“类”的一个解释是指具有共同特征的事物的综合，例如同～/种～/分门别～；“子”的含义是指派生的、从属的，例如～公司/～系统。因此，类概念是指某些具有共同特征的概念之综合，而子概念则是由类概念派生的、从属性的概念。类概念与子概念之间的逻辑关系应当大致包括以下几点：依据不同的标准，一个类概念可以被划分为不同的子概念系统；各个系统内的子概念都应具有类概念的某种共通特征；不同的标准之间、依据不同标准而划分的子概念之间不具有必然的可比性；依据同一标准划分的所有子概念之和，其内涵或外延应当等于类概念的内涵或外延；同一系统内的子概念之间不能出现内涵或者外延上的交叉重叠。①具体到行政强制问题，作为类概念的“行政强制”就可以依据不同的标准被划分诸多子概念系统，但由此形成的子概念之间不具有必然的可比性或者并列性。各个子概念都必须具有行政强制行为的某种共通特征，例如行政性、强制性。依据同一标准划分的所有子概念之和，其内涵或外延应当等于行政强制行为的内涵或者外延，而且各子概念之间具有清晰的临界点，不能出现交叉重叠。
（二）实现子概念划分标准的统一
无论按照修辞常规还是按照固定术语的含义来理解，行政强制的三个子概念都不是依照某个统一标准，而是按照两个及以上不同标准进行的划分，因此它们并非同一个层次的概念，而是不同概念种类的混合。这如同说水果等于香蕉+热带水果+高含糖量的水果+无核水果+……，由此造成子概念与类概念、以及子概念之间内涵或外延上的交叉错乱也就不难理解。只有按照某个统一标准对类概念进行重新划分，若干子概念才能归属于同一体系，例如若以行为是否合法为划分标准，则行政强制=合法的行政强制+违法的行政强制；以行为过程和阶段为标准，则行政强制=行政强制决策+行政强制执行+行政强制监督；以行为构成要素为划分标准，则行政强制=行政强制主体+行政强制客体+行政强制措施（方法）+行政强制行为+行政强制结果等。
（三）选择适当的划分标准
虽然上述几种子概念体系的划分都能实现标准统一，但其中一些标准的使用并不符合已有的研究方式和传统思维，与学界共识中的子概念体系差异过大，则意味着转换成本过高。认真审视三个子概念术语的固定含义会发现，它们都源于学者对实践中客观存在的行政强制行为的类型化认知，其中行政强制执行、行政即时强制都意指强制行为的某些情形，强制措施也包含“情形和方法”。由此可见，学界主要是以“行为情形”为标准对行政强制进行子概念划分，这种标准的选用符合行政行为类型化考察的理论传统和思维惯式，也是实证主义法学研究的需要。
（四）寻找内部的分界点
若以“行为情形”为考察标准，行政强制应当如何划分？如何保证子概念与类概念的内涵、外延相符合？并且各个子概念之间不会产生内涵或者外延上的交叉重叠？抑或说，子概念之间的分界点在哪里？笔者认为，强制行为的情形与行政相对人的违法或对抗状态具有很强的对应性，可选择以行政相对人“危害或者拒不服从行为的发生状态”为分界点，将行政强制划分为危害或者拒不服从行为发生之前、正在发生、发生之后的三类情形。首先，危害或者拒不服从行为“发生之前”的行政强制，例如在2008年奥运会开幕前的几个月，北京地铁站按照相关行政命令对乘客实施强制性身体、行李物品的安全检查（对飞机乘客的安检行为也属于此类）。其次，危害或者拒不服从行为“正在发生”的行政强制，例如当发现乘客携带违禁物品时，予以查封或没收；对拒不服从安排并经说服、警告无效的乘客，实施现场制服并视情形予以行政拘留。再次，危害或者拒不服从行为“发生之后”的行政强制，例如对偷税、漏税者做出行政处罚决定并限定缴纳罚款的日期，日期到达后相对人拒不缴纳，经警告和通知后仍然拒不服从的，依法对其实施行政强制。
（五）遵照修辞规则为子概念命名
为子概念命名需要遵循一些原则，例如准确、简洁、流畅等，其中最基本、最重要的应是符合修辞规则和逻辑常理。借鉴学界已有的关于强制情形的称谓①，可为上述行政强制的三类情形酌定言简意赅的名称，例如可将危害或者拒不服从行为“发生之前”的行政强制”称为预防性行政强制，“正在发生”的称为即时性行政强制，“发生之后”的称为恢复性行政强制。由此，以行为情形为划分标准，以相对人危害或者拒不服从行为的发生状态为分界点，依照词语原本修辞规范来命名，则行政强制=预防性行政强制+即时性行政强制+恢复性行政强制。即时性行政强制和恢复性行政强制的情形比较容易理解，可大致对应原有概念术语中的“行政即时强制”和“行政强制执行”，而预防性行政强制是一个新的提法，可能会令人费解。其实在现实生活中，预防性行政强制的情形也是普遍存在的，例如警察在地铁站、飞机场以及重大活动和体育赛事开始之前的强制性安检行为就可以理解为典型的预防性行政强制。该行为具备行政性和强制性的双重属性，且危害或拒不服从行为并未发生，或者说在发生之前，除非相对人拒绝乘坐这种交通工具或者放弃观看比赛，否则难以排除这种预防性的强制检查。
服务型行政执法的概念篇3
【关键词】服务型政府;依法行政;行政改革
为了全面推进依法治国的改革步伐，十以来，在一系列讲话中着实强调了依法行政的重要性，并坚持以依法治国、依法执政、依法行政公共推进为根本方向，全面建设小康社会。加快政府职能转变，深化政府管理体制改革，推动政府管理方式创新，着力打造法治化服务型政府已成为我国法治社会建设和政府管理体制创新的根本目标。本文就服务型政府理念下依法行政的建构进行简要分析论述，以期能够加快推进我国服务型政府建设的进程。
一、服务型政府、依法行政基本内涵及关系
1、服务型政府、依法行政的基本内涵
（1）服务型政府的基本含义及特征。服务型政府的第一要务要求政府必须以服务于公民和社会为本位，在社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为行为准绳，有效促进社会稳定可持续发展的政府组织形式。
服务型政府相对其他政府形态而言，侧重于服务，但并非不考虑管理方面的因素，而是至始至终把服务的核心理念渗透到政府管理体系模式之中，使管理作为实现人民利益最大化的有效工具和有效途径，最终为整个社会和公民提供更高质量的服务。服务型政府的特征主要表现为：第一，公共服务性。提供公共服务平台是建构服务型政府的首要目标，其核心是以人民利益最大化为着眼点，大力推进公共设施的建设、公共秩序的维护以及公共服务制度的完善。第二，合法有效性。服务型政府的建构须在法治理念下进行进一步的完善和转变，依法行政是确保服务型政府有序发展的根本途径。第三，权责统一性。服务型政府是人民民主政府，同时也是为人民负责的政府。这决定了政府的“能”与“为”，也就决定了政府的“权”和“责”。
（2）依法行政的基本含义及要求。依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律的规定，在法律允许范围内正确管理公共事务、行使行政权。各级行政机关必须在法律授权范围内行使法定权力，并履行相应法定职责，既不可越权，也不可不作为。依法行政必须符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一六大具体要求。
2、服务型政政府与依法行政的关系
（1）依法行政是服务型政府建设的基本前提。上文已就服务型政府和依法行政的内涵作简要概括，那么为什么依法行政是建设服务型政府的基本前提？在明确这个问题的答案之前，我们首先要了解建设服务型政府这一理念是建立在建设法治政府基础之上提出的。换言之，法治政府倾向于从依法行政和完善政府法制建设的角度来分析，而服务型政府则着重于强调转变政府职能和推进行政管理体制改革的角度来阐述，二者是内化关系。而依法行政可在最大范围内保护公民的合法利益，实现高效有序公共管理的目的，这是建设法治政府的核心和基本前提，也是建设服务型政府的前提和手段。具体表现为：依法行政有利于实现建设服务型政府的宗旨，即为民服务的宗旨;另外，依法行政还有利于推动依法治国基本方略的全面落实，从而切实加快政府职能转变的进程。
（2）服务型政府的建设拓宽依法行政的外延。在党的十七大报告中，详细规定了建设服务型政府的核心内容是加快推进行政管理体制的深化改革。在十八届三中全会中提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。那么如何转变政府职能，如何深化行政管理体制改革，如何理顺行政执法体制，如何规范行政行为，如何加快行政程序规范化进程，如何增强政府的公信力和执行力等一系列问题对我国如何依法行政提出了新的要求、新的标准。这些具体新要求、新标准将极大丰富了依法行政的外延，使二者密切紧密的结合起来。
二、我国依法行政的现状
自改革开放以来，我国法治化进程随着经济迅速崛起也逐步加快了改革的步伐，在推进依法行政的过程中虽积累了一些实务经验，但从依法行政在我国实施以来，在以下方面仍显不足：第一，行政立法层面。在行政法体系中，有“法无明文授权不得为”和“法无明文规定即禁止”这样的原则，我们不难看出行政立法的质量将直接影响依法行政的效能，现行法律法规与建设中新问题存在脱轨的现象。第二，工作制度层面。我国现行行政工作制度中存在不同工作性质混杂的现象，比如政事不分，这使得行政执法主体划分界限略显模糊。第三，执法过程层面。行政主体在整个执法的过程中存在整体执法人员素质不高，重结果轻程序的现象。第四，行政监督层面。我国行政监督体系除立法方面的不足，还存在体制不健全的问题。
三、构建服务型依法行政的有效途径
依法行政虽是建设服务型政府的根本前提和途径，但在我国现行法治社会建设的实践过程中，离依法治国伟大战略目标仍有很长的一段路要走，通过以下途径可以有效建构服务型依法行政：一是加强依法治国、法治政府理念的推广教育;二是加快政府职能转变进程，实现简政放权;三是明确权责划分，规范权力运行;四是完善人员设置，提高行政效能;五是加大信息公开力度，完善行政监督制度建设。在漫长的法治文化建设中，借鉴发达国家法治文化建设宝贵经验的同时，也要注重与中国本土文化相结合，建构具有本土特色的依法行政理念，兼并以规范服务为行政的根本出发点，不断从思想上进行转变，开拓创新，锐意进取，才能构架新式服务型依法行政体系。
【参考文献】
服务型行政执法的概念篇4
关键词：和谐 行政管理 和谐行政管理 政府治理
2004年9月19日，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出把构建社会卞义和谐社会”作为党在新时期执政能力建设的重要日标，并进一步指出形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史仃务的必然要求”这不仅体现了中国共产党火求真务实、开拓创新”的高尚品格和追求，而且表明构建科学执政、民卞执政、依法执政”的和谐行政管理观将成为深化行政体制改竿、建设社会卞义政治文明的重要环节
一、和谐行政管理观概述
何谓和谐行政管理观?概念十分复杂，就总体而言可以从和谐、行政管理两个方面展开方面和谐的思想贯穿于人类社会发展的各个阶段，体现了人类自然性与社会性的统一，是人类追求人与自然以及人类社会自身和谐发展的产物;另一方面行政管理思想的产生是特定历史阶段的产物，它是近代资木卞义政治、经济制度确立后出现的新兴事物，仅百年历史总之，和谐的思想、行政管理的思想构成了和谐行政管理观的基本要件。
和谐的思想曾被历代先哲所言及，尽管表述有所不同，但他们都认为和谐是人与自然共存共荣、协调发展的最仕途径，并从不同侧而揭示了和谐的含义从本质而言，和谐可以概括为是一种协调的、动态的、平衡的可控状态这种状态不但对人与自然的协调发展，而目‘对于人类社会自身的协调发展也有着积极的意义。
行政管理的思想是近代的产物，指政府的政治管理所谓政治管理，就是国家权力按照某种特定的秩序和日标对政治生活进行自觉的、有计划的约束或制约的一定方式就是说.通过这种特殊的约束方式使政治生活的各方面都能按照某种既定的秩序和日标来运行和发展”简言之，就是政府抑或执政党通过政府采取何种措施管理国家的经济事务、政治事务、科教事务、文化事务、社会事务进一步讲，就是行政管理的主体如何处理与行政管理的客体——民众之问的关系。
和谐行政管理观，就是行政管理的卞体在协调的、动态的平衡的可控状态基础之上，通过何种方式处理与行政管理客体关系的执政理念达到行政管理的科学化、民主化、法制化，进一步增强党同人民群众的血肉联系，不断提高党的领导水平、执政水平行政管理的主体是政府和执政党，客体是行政管理的受众和国家的经济、政治、科教、文化、社会事务等和谐行政管理观的实质是体现以人为木的执政理念”按照统筹城乡发展、统筹ix.域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，构建有限的、服务型的政府，促使我网经济史加发展、民主史加健全、科教史加进步、文化史加繁荣、社会史加和谐、人民生活史加殷实”。
二、和谐行政管理观的内容
从上面的概述我们很容易发现，和谐行政管理观体现以人为本的执政理念。科学执政、民主执政、依法执政,是它的基本内容：
1、科学执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的基础
科学执政的核心是代表中国先进生产力的发展要求。树立全面、协调、可持续的科学发展观，中共中央总书记胡锦涛2004年3月10日在中央人口资源环境工作座谈会上明确指出。以人为本的全面、协调、可持续的科学发展观的科学内涵是，坚持以人为本。就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展、不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益、让发展的成果惠及全体人民，全面发展，就是要以经济建设为中心。
全面推进经济、政治、文化建设、实现经济发展和社会全面进步，协调发展、就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放、推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调、推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调，可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展,[5]科学发展观是党治国理政理念的重要升华，也是科学执政的根本出发点，科学发展观的第一要义是继续坚持以经济建设为中心，经济的发展不但可以为科学执政提供物质保证，而且有助于提高和谐行政管理的效率水平和决策的科学化程度。
2、民主执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的升华
民主执政的目的是指在市场经济的条件下，建设一个公开透明可问责的服务型政府，实现由计划经济条件下的全能政府,向市场经济条件下的有限政府的过渡市场经济要求政府在社会的经济生活中只充当守夜人的角色。和谐地干预由市场失灵,造成的不利影响)民主执政的物化基础是市场经济，市场经济条件下市场主体利益的多元化构成是民主执政的基本前提、是推动、维系政治参与的动力，民主执政作为和谐行政管理观的基本特色之一包含两方面的内容：一方面把建设一个公开透明可问责的服务型政府作为民主执政的目的，另一方面指出在市场经济发育不完善的基础之上推行民主执政的执政理念。必须适当坚持政府的管制,角色，具体说，在市场化程度比较高的部门，应充分发挥市场在资源配置上的基础性作用%使市场功能的发挥完全按照价值规律展开-在市场化程度不高。涉及国计民生，国家经济安全的部门，应适当加强政府的管制，必要时可由政府完全控制和垄断，随着市场化程度的提高再逐步放开由社会经营。
随着我国市场经济发展日臻完善，社会阶层的分划日趋明显，贫富差距日益拉大，努力构建社会主义和谐社会,成为时代对党的执政能力建设提出的新的要求，民主执政必然成为提高党的领导水平。执政水平的重要手段，加强中国特色的社会主义民主政治建设，提高民众的政治参与水平，可以始终保持党同人民群众的血肉联系，使党可以及时了解人民群众的呼声，坚持权为民所用情为民所系利为民所谋。
3、依法执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的基本原则
服务型行政执法的概念篇5
关键词：纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
（一）财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式（实物、力役或价值形式），以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众（纳税人）的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
（二）税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
服务型行政执法的概念篇6
要深入研究政府服务行政问题,必须对“服务”与“管制”这一对概念及其关系进行分析,因为无论什么类型政府的行政都与这两者的行政职能相关。关于“服务”的概念本文在前面已经做了专门的探讨,主要强调服务关系中最基本的特征就是“服务的被支配性”,即服务是由被服务者所支配的;而所谓“管制”,顾名思义就是管理和控制,不论是管理还是控制强调的都是政府行为的主动性和单向性,都是政府利用公共权力的强制性而对公民行为的一种约束,其特征就在于“管制具有支配性”。那么,服务概念的被支配性与管制概念的支配性正好构成政府权力运用的相反方向的作用,然而,这两个不同的概念和相反方向的作用却相容于所有类型的政府治理模式之中,也就是说无论哪种类型的政府都包含着服务与管制这两种行政方式。
在以上关于服务型政府的形成分析中可以了解到,从“管制”到“服务”既是一种逻辑演变过程,而同时它们又在不同的政府行政过程中都并存着,因为政府作为民众让渡权力的代表者,他既要代表民众实行管制,又要履行社会职能提供服务,只是这两种职能在不同的政府模式中所处的主导地位有所不同。本文所指的以管制为主导机制的政府类型主要是“统治型政府”和“管理型政府”。在统治型政府中,政府职能主要表现为对公民的控制,而在管理型政府中,政府职能则更多地表现为对公民的管理。但不管哪种政府类型都会有一定的服务功能。正如恩格斯曾经所指出的那样:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①恩格斯在这里所讲到的“社会职能”就主要包括为社会组织和社会成员的生存和发展提供公共产品和服务的职能。这也就是说,即使是在政府的政治统治职能占主导地位的“统治型政府”模式中,政府也必须履行其公共服务的职能,而且还要以服务职能作为其统治职能的基础。但是,对“统治型政府”来说,由于政府的管制占有绝对的主导地位,所以公共服务职能只是服务于和从属于统治职能。而在管理型政府中,政府存在的合法性基础已经是政府对社会公共事务提供的优质高效的管理,并且,公民也在一定程度上取得了政治上的平等地位,因而必然要提出更多更高的服务需求,因此,此时的政府所承担的服务功能又要比统治型政府更多。
虽然,管制型政府在以管制机制为主导的行政中也不同程度地存在着服务的功能,但是,它与服务型政府所履行的服务行政中的服务却存在根本的区别。因为,管制行政中的服务是基于官本位、政府本位和权力本位的,而服务行政的服务则是基于民本位、社会本位和权利本位。这种差别使得管制行政的服务职能与服务行政的服务职能存在以下的不同:②第一,出发点不同。管制行政提供公共服务的出发点是为了更好地实施统治,而服务行政的服务则完全是从公民的需求出发,以增进人民的福利为宗旨。第二,实现的过程不同。管制行政的服务是政府居高临下,从自己的主管意志出发的“恩赐”过程,民众处于被动接受的地位,而服务行政的服务是公民与政府互动的过程,人民表达服务需求,政府通过信息交流进行回应。第三,服务行为成立的机制不同。从本质上说,服务的成立,必须以被服务者的同意为基准或前提。但管制型政府的服务往往只是基于作为服务者的政府单方面意志的行为,而服务型政府的服务则是出于被服务者的需求和意愿,政府提供服务的种类和内容还要经过一定的民主法定程序,并且公民有权利参与到相关决策中去。第四,被服务者的选择权不同。一般情况下,管制型政府提供什么样的服务以及怎样提供服务,都是由政府单向地甚至是强制性地提供,并不顾及被服务者的需求。而服务型政府所提供的服务对于被服务者来说是有选择权的,也就是说,他可以接受或也可以拒绝所提供的服务,这就是我们在前面所论述的“服务的被支配性”。认识到这一点,我们在建设服务型政府并行使服务行政时必须从根本上摈弃以政府为中心、为本位的思想倾向,真正确立公民本位或公共利益导向。
要正确认识政府服务和管制的关系,还需要研究服务行政中的管制与管制行政中的管制的区别。我们在建设服务型政府时,常常强调一个命题:管理就是服务。事实上,这就是提出了政府的服务与管理的关系问题(当然,这里的“管理”的含义也包含在我们这里探讨的“管制”的概念中),也就是服务行政是否还需要履行管制的职能?简单说来,这个问题的回答应该是肯定:服务行政也要履行必要的管制职能。只是需要强调的是,服务行政的管制是为服务而管制,它把管制纳入到了总体的服务之中。这与管制型政府的为管制而管制,并且视管制本身就是行政的一切也存在着根本的区别。
如果我们把服务行政和管制行政所分别具有的管制职能加以具体区别,可以看到它们存在以下明显的差异:第一,在管制的出发点和落脚点上,前者是为了保证社会公平,保护广大群众不受少数不法份子的侵害,促进社会和谐发展;后者却主要是约束广大社会群众行为,使其不致危及到统治阶级的统治秩序。第二,从管制的依据上,前者依据的是完整的法律和相关的管理规则,它们是按严密的程序制定的,体现的是公民的意志;后者的管制尽管可能也有相关的规则可循,但这些规则并不一定能保证体现公民意志,甚至还有可能违背相关规则而为所欲为。第三,在管制的内容上,前者有固定的范围,内容明确;后者的管制却没有严格的范围,内容随意性大,甚至把一些不该管、管不好也管不了的事都纳入到自己的管制范围。第四,在管制程序上,前者有固定的程序和方式方法,一切“依法办事”;后者的管制却常常体现出主观随意性。①认识到这些区别,既可以使我们正确处理服务行政中服务与管制的关系,把管制纳入服务之中,并以服务为宗旨;同时,也可以使我们在建设服务型政府时,大胆而主动地进行必要的社会管制和相关事务的管理,因为这与服务行政是并不冲突的。
服务型行政执法的概念篇7
2000年，在《限制政府规模的理念》一文中张康之提出：“要从根本上限制政府规模，就必须对政府存在的哲学理念作以重新整理。我们的看法是，需要做一种全新的、完全不同于传统的统治型政府和近代的管理型政府的新型政府，我们把这种新型政府称作为服务型政府。明确地说，这种新型政府在哲学理念上是一种服务定位，而不是传统的统治定位和近代的管理定位。”这是第一次使用“服务型政府”这一概念，是与统治型政府和管理型政府相对的一种行政模式。
2004年2月21日，在《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》国务院总理同志第一次在政府活动发言中提出了“服务型政府”的概念，要求努力建设服务型政府。
2005年3月，总理又在《政府工作报告》中针对政府的公共服务职能，再次强调，要“努力建设服务型政府”。总书记也指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，政府要把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。
2007年17大报告中首次明确指出建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调着力解决服务型政府建设过程中存在的诸多问题。服务型政府的涵盖面非常广，涉及到政府理念层面、职能问题、制度设置、政府行政方式等方面，刘星在《服务型政府：理论反思与制度创新》一书中综合专家、学者的看法，认为“服务型政府就是指遵从民意的要求，在法治的框架下，用公开政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法的方式给公民、社会组织和社会提供公正、优质、廉价、高效、方便的公共产品和服务，达到为民兴利、促进社会稳定发展之目标的政府”
服务型政府的内涵
服务型政府要求政府提供高质量的政府服务，政府服务是为了满足公众的需求，政府作为服务主体向公众提供的普遍的、公平的、动态的服务。服务型政府实现与否，最根本的检验方法就是政府的服务质量高低，也就是群众的满意程度。政府服务质量是政府在提供服务的过程中所体现的政府服务能力和群众对政府所提供服务的满意程度。而公众作为政府服务的直接受益人，其满意程度也直接体现了政府的服务质量高低。为此，建设民主、法治、效益廉洁的政府，是实现高质量政府服务的客观要求。
（1）服务型政府要求是一个民主政府。从政府角色的角度来看：“政府角色的自觉转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上来”。服务型政府是相对于命令型政府、管理型政府而言的，民主是服务型政府成立的价值前提，民主保障证了群众的正当利益。只有民主的政府才能保证群众能够有效地管理政府为其服务。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，政府权力来源于人民，人民的利益是至高无上的，政府活动必须要保障人民的权利，因而，政府的角色应该是服务者，政府活动要尊重和体现人民的意愿，时刻把人民的利益放在首位，为人民提供优质、高效的服务，做好人民的服务员。
（2）服务型政府要求是一个法治政府。从政府治理的角度来看服务型政府：“这一理念要求中国政府的所有法律、规则和行为都必须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理”。法律是一个国家政府治理的基本准则，依法行政是建立良好的政府与社会、市场、公民关系的前提。在一个法治政府国家中，法律拥有至高无上的权威，政府任何活动都必须遵循宪法和法律规范，以法律规范政府活动，以法律支撑政府活动的权威，严格执法、公正执法、文明执法。服务型政府的首要职能是为人民提供服务，我国建设服务型政府在立法、执法的过程中也时刻体现着为人民服务的宗旨。
（3）服务型政府要求是一个廉洁效益政府。从建设服务型政府的效果来看，要把政府建设成为高效廉洁的政府。信息化和知识经济要求政府提供服务必须遵循高效率、低成本的原则。保障群众利益是经济社会中生活质量提高的重要因素，体现政府能力的一个重要因素就是能为公众提供优质的服务。服务型政府更重视管理活动的投入和产出比，关心公共部门提供服务的质量和效率。服务型政府要求转变政府职能，适应市场经济模式，服务型政府通过引入竞争，以“企业化”的模式来运作政府，把部分公共服务推向市场或社会，使政府以最低的成本、最快的速度提供最优质的服务。服务型政府强调要以公开、公平、公正作为其基本服务标准，强调公民知情权、监督权，从而实现政府廉洁。
参考文献：
[1]魏传立.我国公共管理研究的实践与理论基础.中国电子商务.2012.（10）
服务型行政执法的概念篇8
关键词：行政执法；行政服务；法治政府
前言
行政执法是法律实施的重要阶段，直接关系到我国法治社会的建设。目前，行政执法中还存在一些问题，导致行政管理的目的没有很好地实现，或者在行政执法中出现了一些如暴力执法等不文明、不合法的现象，造成了政府信誉的降低。因此，有必要从法学的视角来研究如何严格行政执法，提高服务质量，建设有限政府、阳光政府和服务型政府。本文从严格行政执法，提高服务质量出发，对我国行政执法中的相关问题展开一些分析探讨，以期能够促进我国行政法治的实现。
一、行政执法概述
（一）行政执法的概念
行政执法是政府依据国家法律法规，运用国家资源管理国家、社会的具体行政行为。它是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权时依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接用于个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。行政执法是法律实施的重要阶段，这是因为行政执法所执行的正是法律、法规、规章等规范性文件，体现了国家对社会的行政管理。行政执法也是法制建设中的一个难点，这是因为掌握行政权的有关部门在管理活动中有着一定的自由裁量权，任何权力都有腐败的可能，加上我国行政权一向比较强大，社会对行政权的监督力度有限，因此行政执法中还有一些问题亟待解决。
（二）行政执法的特点
行政执法与其他法律手段有一定的区别。本文将行政执法活动与立法活动和司法活动相区别，以此体现行政执法的不同之处。
第一、和立法活动相比较。和立法活动相比较，行政执法活动是对法律的执行，而立法是对社会利益的第一次分配，属于法律创制过程，而不是法律实施过程，两者在法律实施机制中属于不同的地位和阶段。
第二、和司法活动相比较。和司法活动相比较，行政执法活动是为了实现行政管理的目的，而司法过程是为了解决社会纠纷。司法权具有被动性、终极性等特点，而行政执法活动却具有主动性，非终局性的特点。之所以说行政执法的非终局性，是因为行政执法本身也会进入司法审查的视野，如果行政主体违法执法，则会受到司法的审查，会被判决败诉，要求重新作出行政行为或者撤销行政行为。
二、行政执法的要求
（一）行政执法的重要性
从上文的分析可以看到，行政执法在法律实施机制中处于重要的地位，如果没有行政执法，法律必将无法实现，而成为一纸空文。在现代社会，大社会小政府的理念已经受到了一定的挑战，各国行政权都在一定程度上产生了一些扩张，行政权已经介入了社会生活的方方面面，在经济领域更是如此。例如，2008年世界各国对经济采取的救市行动就体现了各国行政权对经济的强烈干预。
从行政管理的角度来看，行政执法活动是实现政府管理社会目的的必要途径，例如，政府通过治安管理方面的行政执法，可以打击一些违法活动，保障社会的长治久安；从私权保护的角度来看，行政执法活动可以保护公民的私权利，维护纳税人应该享有的利益。
当然，行政执法也存在一定的危险性，这是因为权力都存在异化的可能，一些权力的行使者可能会为了一己之私，而越权执法或者不按照法律规定的途径来执法，因此需要法律对于行政执法保持一定的警惕性，防止出现违法行政行为。
（二）严格行政执法
本文认为行政执法的第一大要求是严格行政执法。严格行政执法有着丰富的内涵，本文将严格行政执法解读为亮点内容：
第一、行政执法必须实现程序正义。
程序正义是法治的一般要求，体现着法治的精神。行政执法必须体现程序正义，即法律实施者需要按照法律规定的程序来进行执法，而不能违反程序。法律程序的对行政权的制约，体现了分权制衡的思想，即立法权对行政权的制约。此外，行政执法活动中也应该给予相对人一定的程序性权利。例如，给予行政相对人申辩的权利、听证的权利以及申诉的权利乃至诉讼的权利等等，这些程序性权利也是法律所规定的，是法律赋予行政相对人的不可剥夺的权利。
第二、行政执法必须尽可能实现实体正义。
实体正义是指实体法上的正义，是一种目的正义。行政执法应该尽可能实现实体正义，以满足行政管理的要求和保护相对人利益的要求。之所以说行政执法必须尽可能实现实体正义，而不是说必须完全实现实体正义，是因为实体正义并非总是能够实现。例如，行政机关对相对人的违法行为采取了行政处罚，即使相对人确实是冤枉的，但是行政相对人在证据上不力，也会承受不利的后果。
（三）提高服务质量
行政执法的第二大要求是提高服务质量，行政管理活动在本质上是政府提供的一种公共产品、公共服务。具体来说，就是纳税人通过纳税来上缴税款，形成公共资金，政府通过利用这笔公共资金，来为社会提供公共产品，以满足纳税人对于安全、便捷等需要。所以，各级政府部门应该形成良好的服务意识，应该意识到行政管理活动已经不是单纯的管理，而是一种服务活动，是给纳税人提供的服务活动。
因此，从这个角度来说，政府作为公共产品的提供者，必须提高服务质量，在行政管理活动中不能对行政相对人冷眼相待，更不能态度冷漠，而是需要以服务者的身份和态度，为行政相对人提供服务，目前，很多地方都建立了行政服务大厅，在大厅里实现多个机关集中办公，便利于行政相对人获取行政服务，这是一种很好的做法，值得推广，但是在推广过程中需要进一步采取措施，保障行政服务理念的贯彻。
三、行政执法在法治建设中的目标
本文在上文的基础上，探讨行政执法在行政法治建设中的作用。法治体现的是法律对权力的制约，因此行政执法作为一种法律实施活动，需要做到以下几点：
（一）构建阳光政府
阳光政府的建设是指政府行使行政权的整个过程，都应该公开而透明，除非特殊的事项，公民有权知晓。阳光政府的价值诉求同样是为了监督权力，让政府运行在阳光下，拒绝暗箱操作，自觉接受人民监督。当然，法治政府的阳光、公开同样是政府的法律义务。《政府信息公开条例》的制定与实施，是在构建阳光政府过程中的一大进步，具有里程碑式的意义。但是我们同样应该看到，《政府信息公开条例》是政府制定的行政法规，在效力层级上还不属于法律，因此，阳光政府的建设还有很大的提升空间。
（二）构建有限政府
“现代社会理想的状态是小政府大社会，政府的权力应是有限的，不能无事不管，对于通过社会自治能够解决的问题，政府不宜过多插手。”法治政府应当是有限政府，即法治政府的权力运行是有边界的。这种有限性主要体现在两个方面：第一、政府的权力是有限的。政府的权力来自于人民和法律的授予，这种授予是有限的；第二、政府使用权力的方式是有限的。政府对公权力的使用必须按照法律规定的程序进行，且必须符合法定的方式。否则，即使使用公权力的目标是为了促进公共利益，但是这种权力使用方式也是违法的。本文同时还认为，有限政府的必然逻辑结果之一还包括政府的责任有限。在依法治国的背景下，既然政府的权力及其使用权力的方式是有限的，那么政府在使用权力过程中产生的责任也是有限的，因此我们在强调有限政府的同时，也应该明确这一点。法治时代是一个权利明晰，权力边界清晰的时代，我们应该承认有限政府的“有限责任”。
（二）构建服务型政府
所谓“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。公共性是服务型政府的本质属性之一。它应以公民为本位或中心，以有效促进公共利益最大化为宗旨，来为社会提供优质、高效、便捷的公共服务。服务型政府的相关理论在上文已经有所阐述，本文需要进一步说明的是，法治政府也必然是服务型政府，服务型政府的建设体现了政府与公民之间的关系与状态：即政府是社会的仆役，而公民才是社会的主人。目前，我国官本位思想还比较浓厚，行政服务的理念还没有建立，因此本文认为有必要从教育的角度，来对各级政府的公务员灌输这样的理念，同时还要通过一系列的监督机制，来保障服务型政府的建立。
四、严格行政执法提高服务质量的对策
为了实现严格行政执法，提高服务质量的目标，本文根据法学理论和我国的法律实践，提出一些对策和建议。
（一）加强执法监督机制建设
目前我国行政执法存在诸如执法违法、随意执法、执法不公以及行政越权等问题，这反映了行政执法者法治意识淡漠，缺乏依法行政的基本素质。没有监督的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。因此，监督机制的建立与完善也是构建法治政府的重要内容之一，是建立有限政府、透明政府、责任政府的保障。完善行政监督体制主要包括两方面的内容：内部监督和外部监督。内部监督主要是指政府通过自身的内部建设，如上级机关对下级机关进行监督、监察部门的监督等，此外行政复议制度也属于这一种监督类型。外部监督是指通过党派、人民团体、其他国家机关来监督政府的行为。本文认为，其中最重要的是司法监督。在法治社会，法律至上，政府行为的合法与否，可由司法机关来裁断。从某种意义上来说，司法审查机制的完善与否，直接表明一国的依法行政水平。因此，我国应该完善司法审查机制，通过司法审查机制来促进政府依法行政。
（二）加强执法队伍建设
一切制度说到底还是由人来执行实施的，法治政府的构建与公务员制度的完善存在密切的关系。我国公务员制度还处于草创阶段，其中的很多具体制度还有待在实践中进一步完善。公务员队伍的建设是公务员法律制度中的重要部分，直接关系到政府工作水平的提升。本文认为，在公务员队伍建设中，最重要的是加强公务员执法能力和执法素养的培训与锻炼，特别是应该加强公务员对法律的尊重。为此，各级政府应该进行定期的培训、学习、考核，以自主学习、培训辅导相结合的学习方式，推进公务员执法水平的提升。
（三）查处违法行政行为
违法行政行为损害了行政相对人的利益，损害了政府的威信，具有很大的危害性。因此本文认为我国应当查处行政违法行为，特别是对于暴力执法等行为应该严加查处。据媒体报道，近年来我国城管执法在执法过程中与社会的冲突比较大，特别是出现了一些不文明的暴力执法行为，甚至产生了一些血案，对于类似的行为，应该在制度上进行杜绝，同时还应该严查责任人，防止此类极端事件的出现。
（四）树立行政服务的理念
严格行政执法，提高服务质量，还需要各级执法部门的公务员能够从思想上认识到严格行政执法，提高服务质量的重要性，因此各级政府部门应该加强公务员的责任感，使他们认识到是纳税人养活了自己，自己应该更勤勉地工作，一方面切实履行自己的法律责任，另一方面从思想上要树立行政服务的理念，为构建法治政府、服务型政府努力。
五、结语
本文从严格行政执法，提高服务质量这两个角度对行政执法中的相关理论进行了探讨，本文认为，我国在法治政府的建设中要建设阳光政府、服务型政府和有限政府，为了实现这些目标，就应该严格行政执法，提高服务质量，在具体对策方面，应该做到加强执法监督机制建设，加强公务员队伍的建设，还需要树立行政服务的理念等等。
参考文献
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服务型行政执法的概念篇9
[关键词]执政理念;政府服务精神;培育
[中图分类号]D26;D60[文献标识码]a[文章编号]1672-2426(2010)04-0010-03
所谓执政理念,就是执政党在执政过程中,围绕一定的价值取向形成的执政宗旨、执政目标、执政原则、执政方略的总称。[1]党的基本执政理念是不变的,但不同历史时期执政党执政的价值取向相应地会有一定变化,因此,在党的性质、宗旨和奋斗目标不变的前提下,执政理念会呈现出不同的发展阶段。执政理念的转变影响着政府服务精神培育的发展,如“以人为本”的执政理念要求在政府工作中全面彰显服务精神。党的十七大报告提出要建设服务型政府,培育政府服务精神是建设服务型政府的关键,这正是“以人为本”的执政理念在政府管理中的集中体现,可以说,执政理念的演进历程和政府服务精神培育的发展进程是相契合的。
一、执政理念的四个发展阶段
(一)以为核心的党的第一代中央领导集体对中国共产党执政理念的探索
以为核心的党的第一代中央领导集体对中国共产党执政理念进行了积极的探索,形成了我党执政史上最初的执政理念。“全心全意为人民服务”是新中国成立后以为核心的党中央执政的根本宗旨。在党的七大上,提出“全心全意为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点”。[2]
新中国成立后党的理念开始由革命党理念转向执政党理念,这一理念的核心就是如何建立和巩固国家政权的问题。党强调以经济建设为执政的中心,在党的七届二中全会上,提出革命胜利后党的主要任务“是动员一切力量恢复和发展生产事业,这是一切工作的重点所在”。[3]在党的执政体制上,确立了人民民主的国体和以人民代表大会制度为核心的政体,确立党领导的多党合作制为基本政治制度。人民民主是社会主义国家的本质要求,是共产党执政和社会主义建设的重要规律之一。人民代表大会制度是人民民主理念在新中国政治制度建设上的充分体现。[4]从提高执政水平和巩固执政地位的高度,提出许多关于加强执政党建设的伟大设想。加强执政党思想建设,巩固执政的思想基础,从提高党员干部的精神境界入手,着手执政党的思想建设,面对党的组织建设所面临的新问题,提出一系列执政党组织建设的正确设想,提高党员队伍的素质,建设高素质的领导干部队伍,健全党的民主集中制,加强执政党的作风建设,打造清正廉洁的执政作风。[5]时期提出的执政理念为党的执政活动指明了方向,是我党在建立新中国初期取得的巨大成就的重要保证,更重要的是它奠定了我党执政理念的基石。
(二)以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体对中国共产党执政理念的探索
以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体对中国共产党执政理念进行了新的理论概括和创新,提出了“解放思想、实事求是”的执政理念,邓小平指出:“不解放思想不行,甚至于包括什么是社会主义这个问题也要解放思想。经济长期处于停滞状态总不能叫社会主义。人民生活长期停止在很低水平总不能叫社会主义。”[6]党的十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的基本理念,实现了执政理念的重大转变。
邓小平指出:“中国共产党党员的含意或任务,如果用概括的语言来说,只有两句话:全心全意为人民服务,一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”[7]如何为人民服务,首要的任务是把经济搞上去,邓小平指出:“世界上一些国家发生问题,从根本上说,都是因为经济上不去……这不只是经济问题,实际上是个政治问题。”[8]邓小平执政理念的内涵广泛而深刻,其内容集中体现在经济发展、政治民主和党的建设三个方面。首先,在经济上关注民生,大力发展生产力。经济发展得快,人民生活提高得快是党的领导能力比较高的表现,是社会主义优越性的体现。其次,1985年4月15日,邓小平对党的十一届三中全会开始形成的改革思路作出这样的总体概括:“就国内政策而言,最重大的有两条,一条是政治上发展民主,一条是经济上进行改革,同时相应地进行社会其他领域的改革。”没有民主就没有社会主义,切实保障人民的民利是中国共产党执政为民的基本目标。邓小平要求创造各种形式和途径,让人民充分享有管理国家和企事业的权力,切实保障人民群众对党的干部和国家监督的权利以及人民群众的民主选举权。再次,党的执政理念能不能得到贯彻落实,关键在党的建设。邓小平认为,要把党建设成为全心全意为人民服务的执政党,必须使全体党员树立全心全意为人民服务的执政意识,努力建设高素质的干部队伍,加强制度建设,坚决克服消极腐败现象。[9]以邓小平为核心的党的第二代领导集体对中国共产党执政理念的探索,是党的执政理念的历史性飞跃,不仅提高了党的执政能力,还开启了党探索中国特色社会主义发展规律和中国共产党执政规律的新思路。
(三)以为核心的党的第三代中央领导集体对中国共产党执政理念的探索
以为核心的党的第三代中央领导集体,丰富了邓小平关于党执政理念的创新思路,提出了“三个代表”重要思想。指出:“总结我们党七十年的历史,可以得出一个重要的结论,这就是:我们党所以赢得人民的拥护,是因为我们党在革命、建设、改革的各个历史时期,总是代表着中国先进生产力的发展要求,代表着中国先进文化的前进方向,代表着中国最广大人民的根本利益,并通过制定正确的路线方针政策,为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。”[10]这是党对执政规律深刻认识形成的理论结晶和升华,是在执政理念上实现的新飞跃。
“三个代表”重要思想涵盖了我党的基本路线以及政治、经济、文化诸方面的基本纲领,涵盖了我党执政的根本目的和基本的执政方略,包含着深厚的对人的发展的关注,实现了我党执政理念上的第一次整合。[11]代表先进生产力的发展要求,必须把握新的历史时期先进生产力的基本特征,不断地调整生产关系,不断提高人民生活水平,全面建设小康社会;代表广大人民群众的根本利益,必须关注社会各阶层的不同利益需求,正确处理社会上存在的各种矛盾和冲突;代表先进文化前进方向,树立共产主义意识形态的主导地位,增强党的文化整合功能,在民众中确立共产主义信仰。[12]“三个代表”重要思想不仅回答了把我党建设成为一个什么样的党的问题,即把党建设成为适应新形势新任务要求的执政党、拥有群众基础的党和永葆先进性的党,还回答了如何建设党的问题,即建设党必须加强党的思想建设、组织建设和作风建设。以为核心的党的第三代领导集体继承了、邓小平对党的执政理论探索的成果,提出了“三个代表”重要思想,突出了立党为公、执政为民的根本要求,强调以改革的精神加强党的自身建设,显示出党对执政规律的深刻把握,体现了党的执政理念的科学性、系统性和完整性。
(四)以为总书记的党的新一代中央领导集体对中国共产党执政理念的探索
在全面建设小康社会、推进社会主义现代化的进程中,以为总书记的党的新一代中央领导集体,提出了以人为本的科学发展观和“为谁执政、怎样执政”的新的执政理念。科学发展观是与时俱进的马克思主义发展观,是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展,是党执政理念的一个飞跃,具有重要的现实意义和深远的历史意义。
“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。”[13]同志在党十七大报告中指出,科学发展观是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想,深入贯彻落实科学发展观必须坚持“以人为本”,要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,尊重人民主体地位,发挥人民首创精神,保障人民各项权益,走共同富裕道路,促进人的全面发展,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。[14]共产党是为人民执政,全心全意为人民谋利益,即“执政为民”。“执政为民”的权力观、执政观要求我们必须始终坚持一切为了群众、一切依靠群众,不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,在实践中做到各项工作要从根本上保证人民当家作主,坚持科学执政、民主执政和依法执政。中央领导集体的执政理念既一脉相承又与时俱进,“以人为本”为核心的科学发展观是党用发展着的马克思主义指导新的社会实践的重大理论成果,是党执政经验的科学升华。
二、执政理念的转变及其对政府服务精神培育提出的新要求
(一)执政理念的突破与发展
执政理念决定执政性质,执政理念是执政能力的前提和基础。中国共产党历经几代中央领导集体,每一代中央领导集体都有自身特点的执政理念,其执政理念也有不同的核心价值取向,价值取向反映了执政党最为紧迫的历史任务。执政党执政价值取向的变化是在基本执政理念一致的前提下的变化。“我们党在不同历史时期的工作重点和具体任务会随着情况的变化而变化,但是党的工人阶级先锋队的性质、党的全心全意为人民服务的宗旨、党的奋斗目标,是始终不能变的”。[14]在根本执政理念一致的前提下,党在不同历史时期执政理念的核心思想有一个逐渐演化的过程。
“全心全意为人民服务”是以为核心的中国共产党第一代领导集体总结出的党的第一个执政理念,全心全意为人民服务成为党的根本宗旨,贯穿于党的纲领、政策等各个方面,表现在党的一切活动中。正是在这一执政理念的指引下,领导中国共产党和全国人民开始探索建立新中国之路。新中国成立后党面临着严峻的国内外形势,这一时期,中国共产党的一切努力都是围绕国家独立、捍卫国家、民族尊严和建设强大的国家而展开,把国家利益作为党一切工作根本出发点、落脚点。认为,国家独立强大的标志是工业化、现代化,党依靠发动人民群众,选择走工业化的道路,为国家独立、强大奠定了坚实的物质基础,使中华民族以独立自主、强大的形象在世界上真正站了起来。
可以说,在党执政的政治实践上,时期的中国共产党一直在探索中国社会发展的路径,但由于新中国成立初期特定的历史背景所决定的,这一时期执政理念的核心价值取向只能定位在巩固无产阶级上,党始终没有从革命党的执政理念视角中转变过来,这一阶段执政理念的核心仍以“阶级斗争”为纲,在这样的执政理念的指导下,最终出现反右扩大化直至“”这样全局性的错误,使中国社会发展陷入了严重困境,政治、经济、思想形势极为严峻。改革开放初期,党的第二代中央领导集体充分认识到,摆在中国共产党面前首要的最为紧迫的任务就是尽快走上正确的发展道路,大力进行发展。思想是行动的指南,思想问题解决不了,实践的问题就无从解决,因此,党的第二代领导集体提出了“解放思想、实事求是”的执政理念。邓小平准确把握了中国的国情,提出适合中国国情的发展道路,即“一个中心,两个基本点”的基本路线。邓小平正视党的建设存在的不足,对第三代中央领导集体的政治嘱托就是关于党的建设的,“常委会的同志要聚精会神地抓党的建设,这个党该抓了,不抓不行了。”面对国内外环境发生的深刻变化,党的第三代领导集体深刻认识到,党的建设的成败与否关系整个中国特色社会主义事业的兴衰成败,因此,提出了“三个代表”重要思想。21世纪初,我国改革开放处在一个关键的时期,中国特色社会主义建设取得了巨大成就的同时,我国经济社会发展也面临着各种突出的矛盾,正是在这样的时代背景下,以为总书记的新一届中央领导集体,在党的十六届三中全会上提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观的提出,为确定“以人为本”为核心的执政理念奠定了重要的理论基础,把发展好、维护好、实现好人民的利益作为贯彻“以人为本”执政理念的根本立场,把大力加强党的执政能力建设作为贯彻“以人为本”执政理念的保证,把构建社会主义和谐社会作为贯彻以人为本执政理念的执政目标。
中国共产党执政为民理念的发展既一脉相承又与时俱进。中国共产党始终把人民群众的根本利益作为党的各项工作的出发点和归宿,坚持把马克思主义历史观与中国具体实际相结合。中国共产党的执政本质是“立党为公、执政为民”,执政本质为执政理念确立了根本的价值取向,党的执政理念的内容都是立足于党的执政本质这个根本点。执政理念在其演进的过程中呈现出许多新特点。中国共产党执政的价值取向从全心全意为人民服务到以人为本,对人民的概念有了全面的把握,人民的内涵和外延发生了深刻的变化,开始注重个体公民的利益,注重公民利益的多元化需求,人民成为要求服务的主体而不再是被动接受服务的客体。可以看到,党的执政理念具有与时俱进和不断丰富完善的特质,党的执政理念始终根据时代和社会需要的变化而不断调整、补充、完善,在发展已有的执政理念的同时,不断提出新思想原则和新思路对策,形成了新的执政理念。综观中国共产党的历史,就是一部立党为公、执政为民、全心全意为人民服务的历史。
(二)“以人为本”的执政理念要求政府重视服务精神培育
党的十六届三中全会明确提出:“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。在价值观念的层次,以人为本的科学发展观与我们党全心全意为人民服务的宗旨是一致的。在内涵上,“以人为本”中的“人”主要是指最广大人民群众,“以人为本”中的“本”就是根本,就是工作的出发点、落脚点,“以人为本”就是把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,不断提高人们多方面需求和促进人的全面发展。人不仅是发展的目的,也是发展的主体、发展的动力源泉。[15]“以人为本”的执政理念说明国家的发展必须依靠全体人民。发展依靠人民,就是要尊重人民,紧密依靠人民,最充分地调动人民群众的积极性、主动性和创造性,最终发展成果也要由人民共享,实现公平正义,加强统筹协调,妥善解决各方面的利益诉求,使全体人民各尽所能、各得其所、和谐相处。
有正确的理念,才会有正确的行为。把“以人为本”作为执政理念,决定了中国必然要走一条政府管理创新之路,探索和建设新型的政府管理模式,必然要求把构建服务型政府作为根本的价值取向,努力建设一个民主、法治、公正、廉洁、诚信、高效、责任、为人民服务的政府。建设服务型政府是形势发展的客观需要,使政府可以适应新环境的变化和新现实的挑战,从而确保国家权力更好地服务于民众,进一步促进整个国家和社会持续、稳定、快速、协调的发展,最终实现对国家和社会的有效治理,这也是坚持马列主义与时俱进理论的必然要求。探索和建立服务型政府和执政理念密切相关,建立服务型政府是贯彻好党的执政理念的必然要求。
近几年来,服务型政府在中国政治和社会生活领域日益成为一个热点问题。总理在2004年《政府工作报告》中提出“努力建设服务型政府,创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务”的要求。2007年党的十七大明确提出:加快行政管理体制改革,建设服务型政府。构建以服务为核心理念的新的政府治理模式――服务型政府,已经成为我国政府行政改革的目标选择,这是深入贯彻落实科学发展观的必然结果。科学发展观是政府在坚持全心全意为人民服务这个根本宗旨的基础上提出的执政理念,以人为本是核心,以人为本的执政理念意味着政府要为民众提供最好的服务、明确要求政府在工作中必须彰显服务精神,这是执政理念的发展在政府执政实践中的必然体现。简言之,政府服务精神的实质就是政府为人民做了哪些实事或者说是提供了哪些服务。
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服务型行政执法的概念篇10
【关键词】“三型”政党执政党建设创新路径
在党的十报告中提出要“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”①，这是党首次提出“三型”政党建设的概念。从建设创新型政党、学习型政党到建设学习型、服务型、创新型政党，执政党建设被赋予了更宽广的视角、更丰富的内涵和更完备的目标。这充分表明我们党对执政党建设规律的认识达到了新的境界，也深刻体现了我国执政党建设与时俱进的鲜明特色。
深刻理解“三型”政党建设思想，对于加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，全面提高执政党建设的科学化水平具有重要意义。
“三型”政党建设思想的形成
改革开放以来，我党逐渐实现了从革命党向执政党的自觉转变，尤其是“三个代表”重要思想的提出，促进了党的建设理论的重大突破。党的十六大以来，我党为适应时代和社会发展的新要求，在加强执政党建设领域分别提出了建设学习型政党、服务型党组织、创新型政党的概念。十七大修改又把“服务”增加为基层党组织的基本任务。2008年在全国组织工作会议上提出了“创新型政党”的概念，指出：“历史和现实都告诉我们，只有创新型的国家才能实现繁荣富强，只有创新型的民族才能兴旺发达，只有创新型的政党才能永葆先进性。”②
在上述建设学习型政党、服务型党组织和创新型政党基础上，2012年党的十把三者集中起来，首次提出了“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义政党”的党建新要求和新目标，形成了“三型”政党建设思想。这一思想的形成具有充分的理论依据、历史依据和现实依据。
马克思主义关于无产阶级政党加强学习、服务人民、重视创新的思想为“三型”政党建设思想的形成奠定了坚实的理论基础和科学的理论指导。马克思在强调理论对革命的指导作用时说：“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。”③列宁明确指出：“先锋队要不怕进行自我教育，自我改造，要不怕公开承认自己素养不够，本领不大。全部关键在于，显著要同无比广大的群众，即同农民一道前进，用行动、实践和经验向农民证明，我们在学习并且一定能学会帮助他们，率领他们前进。”④《共产党宣言》指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动”，而共产党人“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。他们不提出任何特殊的原则，用以塑造无产阶级的运动。”⑤
在创新方面，马克思主义是以旧制度，建立新制度，实现全人类解放为根本目的的，因而创新是马克思主义的特质。马克思主义经典作家一般是用“创造”、“发展”、“革命”、“改革”、“革新”、“新事物”等词汇来阐述创新思想，论及科技、经济、政治、文化、社会等多个领域，形成了系统的马克思主义创新思想。这些都为我们形成“三型”政党建设思想提供了理论渊源和依据。
中国共产党90多年建设正反两方面的历史经验为“三型”政党建设思想的形成提供了充分的历史依据。回顾历史，我们党在革命和建设过程中既取得了辉煌的成就，也留下了深刻的教训。每当我们党能够坚持虚心的学习态度、正确的学习内容和科学的学习方法，坚持一切依靠群众、一切为了群众、从群众中来、到群众中去的群众路线，坚持以创新的思维和方法解决现实问题，我们党就能够带领广大人民群众不断地解决新矛盾、新问题，从而能够在革命时期不断地推动革命胜利，在建设时期不断地促进经济持续发展和社会全面进步。
反之，每当我们党违背实事求是思想路线，教条主义地对待马克思主义理论，脱离人民群众，脱离时代要求，因循守旧，停滞不前，党的革命和建设事业就会遭受严重的挫折。恰如在总结党90年发展历程时得出的结论：“我们党保持和发展马克思主义政党先进性的根本点是：坚持解放思想、实事求是、与时俱进，以科学态度对待马克思主义，用发展着的马克思主义指导新的实践，坚持真理、修正错误，坚定不移走自己的路，始终保持党开拓前进的精神动力；坚持为了人民、依靠人民，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取智慧和力量，始终保持党同人民群众的血肉联系；……坚持党要管党、从严治党，正视并及时解决党内存在的突出问题，始终保持党的肌体健康。”⑥
改革开放的新形势和新任务对党的建设提出的新要求为“三型”政党建设思想的形成提供了现实依据。在新世纪新阶段，我们党的建设面临着全新的外部环境和内部环境。从外部环境看，当前全球经济复苏缓慢，世界局势风云变幻，综合国力竞争空前激烈；从内部环境看，我国正处于改革的攻坚期、发展的关键期和矛盾的凸显期。改革开放面临着前所未有的发展机遇和风险挑战。党作为领导核心不仅面临着更为复杂严峻的执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验，还面临着更为尖锐的精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败等危险。
我们党能否经受住各种考验和挑战，根本出路在于以改革创新精神加强自身建设，用新要求、新标准引导自身建设。为了克服能力不足的危险，我们党要更加重视学习、善于学习，不断提高领导水平和执政水平；为了克服脱离群众的危险，我们党要更加重视为人民服务，培养服务意识，提高服务质量；为了克服精神懈怠和消极腐败的危险，我们党要大力弘扬改革创新精神，勇于变革，做到永不僵化、永不停滞，增强党自身的时代气息和工作成效。
“三型”政党建设思想对执政党建设理论的创新
丰富了执政党建设的目标。党建目标是执政党建设首要的和根本的问题。它关系着我们要建设什么样的政党这一核心命题。改革开放以来，伴随着我们党由革命党向执政党的转变，党建目标也在不断完善。虽然在不同阶段我们党对党建目标的表述和侧重点有所不同，但其根本点都是要把我们党建设成为中国特色社会主义的坚强领导核心。党的十提出的“三型”政党建设思想是在坚持这一根本点的基础上对党的建设目标的进一步丰富和发展。
第一，学习型政党建设是基于保持马克思主义政党旺盛生命力的本质需求，着眼于人的全面发展，以提高党的各级组织和干部的学习能力、领导能力和创造活力为重点，培养造就高素质、高水平的治党治国人才，并最终以党员干部的率先发展带动全体人民的全面发展。
第二，服务型政党建设是基于坚持马克思主义政党全心全意为人民服务的根本宗旨，着眼于人民群众的根本利益，要求党面对多元多变的社会需求，更加充分地发挥服务社会、服务群众的作用，以切实贯彻以人为本的核心立场，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。
三，创新型政党建设是基于永葆马克思主义政党先进性的必然要求，着眼于增强党和国家的发展动力，以强化创新意识、提升创新能力为重点，推动党不断发现新情况、总结新经验、破解新难题。学习型、服务型、创新型三者紧密联系、相辅相成，既有各自特定的内涵，又结成有机统一的整体。其中，学习型是前提和基础，创新型是动力源泉，服务型是目的和归宿。
深化了执政党建设的制度理念。制度在政党建设中具有重要作用。中国共产党建党90多年的历史经验表明，党内存在的脱离群众、消极腐败等危险在很大程度上是由于制度建设不足造成的。总结经验教训，指出：“建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”并强调“在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”
党的十提出的“三型”政党建设就是在推进党建新的伟大工程中，通过不断丰富制度理念，拓展党建的制度平台而逐步形成的党建新成果。学习型、服务型、创新型马克思主义政党的关键在于“型”。所谓“型”，强调的是制度化的状态。因此，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义政党不是一般地强调学习、服务和创新的重要性和必要性，而是要创造出一整套适应于时展新要求和社会发展新理念的学习机制、服务机制和创新机制，通过制度安排和体制机制创新全面提高执政党建设的科学化水平，从而确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
开拓了执政党建设的新思路。近年来，世情、国情和党情正在发生着深刻变化，人们的工作方式、就业方式和生活方式日益多元化和多样化。在这一背景下，执政党传统的以行政权力领导国家、支配社会的执政方式已经不适应于当前的社会变化。各地频发的更是折射出部分党组织存在领导方式不正确、沟通机制不完善、利益协调机制不健全等问题。为了顺应社会发展需求，执政党的领导方式、活动方式和外部形象需要实现一次新的转型。
“三型”政党建设就是适应于当前我国深化改革开放、促进经济结构转型、加快民主政治建设的新形势而提出的党建新目标。这一思想把党的主要特征定位于学习、服务、创新，强调执政党建设要解放思想、与时俱进、以人为本、改革创新，不断保持党的先进性和纯洁性，增强党的凝聚力、影响力和战斗力，塑造学习型、服务型和创新型的执政党新形象，而不仅仅是一个权力行使者。可见，“三型”政党建设目标的提出进一步拓宽了传统党建的思路，可以有效克服在执政党建设中容易出现的自我封闭趋向和自我耗竭情况，从而能在开放环境中不断提高党的执政能力。
“三型”政党建设思想的实践路径
积极培育学习、服务、创新意识，实现思想观念的转变。“三型”政党建设思想能否得到有效贯彻有赖于各级党员干部是否能够真正解放思想，转变理念。改革开放以来，伴随着市场经济的发展和改革开放的深入，部分党员干部出现了信仰缺失、理想淡化、道德滑坡、精神萎靡、意志消沉等精神懈怠现象。同时，受封建传统官本位等思想的影响，党员干部中还存在错误的权力观、价值观。要实现“三型”政党建设新目标，必须尽快转变思想和观念，积极培育学习意识、服务意识和创新意识。
一方面，要加强对党员干部的理论培训。理论培训切忌形式单一、内容乏味，要结合工作实践和思想实际，既坚持政治导向性，又突出针对性和实用性，不先入为主，不避重就轻，不人云亦云；切忌纯政治式、纯论道式的说教，要以平等交流方式循循善诱，在教和学中产生思想共振和共鸣。
另一方面，要在实践中培养党员干部的学习、服务和创新意识。实践是认识的来源和动力。我们要把学习、服务、创新意识教育融入党员干部的培养、选拔、管理、使用的全过程，在实践中促使党员干部把学习、服务和创新作为一种精神追求，从而强化党员干部的学习意识、服务意识和创新意识。
把积极发展党内民主作为“三型”政党建设的突破口。在长期执政条件下，如何保持党的创造活力和群众基础是执政党建设的重大课题。对此，列宁认为：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”列宁所描述的就是党内民主。它是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。
因此，“三型”政党建设应该把发展党内民主作为突破口和关键点。只有积极发展党内民主，才能促使党员充分表达自己的意愿和主张，充分发挥工作的积极性、创造性，从而增强党员的学习、服务、创新意识，提高党员的学习、服务、创新能力。为此，必须不断探索以党内民主推进“三型”政党建设的新途径。比如，切实保障党员的主体地位，激发党员的主体意识，营造民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围和民主监督的制度环境，支持并组织党员直接参与党内重大问题的决策讨论，激发党员的活力和创造力。只有做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，才能提高广大党员积极参与党的事务和活动的积极性，才能使广大党员主动学习新知识、完善并创新工作内容和方法，克服党员中普遍存在的“习惯性麻痹”症状。
加强制度建设，为“三型”政党建设提供制度保障。要建设学习型、服务型和创新型政党，增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，就必须把制度建设作为根本，依靠制度的力量解决党在思想、组织、作风、反腐倡廉建设中存在的问题，最终使学习、服务和创新成为党的一种制度化行为。这是“三型”政党建设本身的内在要求。
加强制度建设，首先要制定一系列科学完备、符合现实和行之有效的学习制度、服务制度和创新制度，形成一个严整的制度系统。在制度设计中，任何一项具体制度都要建立与之相适应的配套制度，既要有实体性制度，还要有程序性制度和监督性制度，使与学习、服务、创新相关的任何行为都有章可依，任何错误都能依法惩处。其次要加强制度的执行力度，这是“三型”政党建设的关键。为此必须维护制度的权威性，做到令行禁止，违者必究；必须保证制度的可操作性，做到制度制定具体细致、科学合理、易于把握，防止制度被束之高阁，成为一纸空文；必须建立健全能够保证学习、服务、创新制度得以坚决贯彻执行的组织体系，做到各级党组织配合默契、井然有序，最终把党建设成为学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。
（作者单位：潍坊学院思想政治理论教学部；本文系山东省社会科学规划青年项目“列宁苏维埃制度建设思想及其现实意义研究”的阶段性成果，项目编号：12DKSJ04）
【注释】
①：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第50页。
②《十七大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2009年，第252～253页。
③⑤《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第9页，第283～285页。
④《列宁选集》（第4卷），北京：人民出版社，1995年，第700页。