公共管理和经济管理的区别篇1
关键词：公共管理工商管理区别比较
公共管理和工商管理之间的共同之处主要表现在调控、组织以及管理等方面，因此，可以将公共管理与工商管理看成构成管理的主要成分之一。二者虽然都同属于管理学的范畴，但它们之间还存在着一些区别。随着公共管理与工商管理应用广泛性的提升，对二者之间区别进行比较变得愈发重要。
一、公共管理与工商管理的定义
1、公共管理的定义
公共管理最在是在上个世纪70年代被提出来的。可以将公共管理的提出看成是公共行政管理发展的一种必然趋势。公共管理是对公共行政的有效补充和延伸。与公共行政相比，公共管理对社会平等问题及发展公平问题的重视程度更高，它的发展目标是获取更多的公共利益，并对社会的发展产生一定的保障和维护作用。公共管理的核心主体是政府部门，政府部门管理水平的提升建立在实施相关政策的基础上。通常情况下，公共管理中的公共权利部门是国家的权利机关，因此，公共管理具有一定的政治色彩。
2、工商管理的定义
工商管理的对象是企业，它需要为企业制定合理有效的发展战略，并对企业中的问题进行管理。工商管理的目标建立在经济学和管理学基本理论的基础上，工商管理通过相应方法的应用为企业提供合理的经营策略，以此保证企业的长远发展，提升企业的市场竞争力。由于工商管理的内容较为丰富，因此，在工商管理专业性方面的要求更高。就企业的管理工作而言，工商管理对企业建设管理方面的重视程度更高，工商管理对企业的管理能够从一定程度上促进市场经济的发展。
二、公共管理与工商管理之间的区别比较
1、在运行机制方面的区别比较
就工商管理而言，它建立在市场发展规律的基础上。由于市场经济术语法制经济的范畴，因此，市场经济的发展过程出现不合理的部分时，法律会对其进行限制和约束。与市场经济的发展规律相比，法律对市场经济发展过程的约束属于外在管理方式中的一种，发展规律却可以从内部直接对市场经济发展直接进行有效控制和管理。近年来，我国的经济水平显著提升，与此同时，各个行业的企业所面临的市场竞争压力也越来越大，这些企业为了提升自身的竞争力，取得更大的发展空间，需要在对市场发展规律充分掌握的基础上完成生的发展。因此，工商管理需要对市场发展过程中出现的变化进行有效应对，促进企业在不断变化的市场环境中获得较好的发展。就公共管理而言，它的实现建立在使用以政府为核心的公共权利的基础上，为了保证公共权利的有效运行，需要利用法律对公共权利的运行过程进行管理和控制。公共管理的过程始终处于被监督的状态，其行政行为要符合相关法律中的规定，因此，可以将公共管理的运行机制看成是一种政治化发展。
2、在管理领域方面的区别比较
可以将社会分成三种不同的领域，这三种领域分别是公共领域、私人领域以及准公共领域。就工商管理而言，它的管理领域主要指私人领域，对应的，工商管理解决的问题也是私人领域中的问题；而公共管理的管理领域则是公共领域，它解决的问题通常是社会公共问题。
3、在价值体现方面的区别比较
就工商管理而言，它负责的问题都在私人领域中。对企业进行工商管理的目的是使得企业提供出更多种类和数量的产品，工商管理的价值体现在帮助企业获得更多的经济收益。就公共管理而言，它的主体是政府部门。公共管理的发展目的是获得更多的公共利益，并对已经获得的公共利益进行有效维护。对公共管理作用的评价应该充分考虑公共利益和公共管理的实际效率这两方面。政府部门通过公共管理，促进公共利益的发展，进而使其更加满足人民群众处于变化状态的需求。公共管理方式具有一定的法制化特点，随着政府姐姐社会职能的不断发展和提升，公共管理的能力也发生了相应的提升。这种变化意味着，公共管理在集体利益创造方面的能力有了显著提升，因此，公共管理的价值是实现公共权利实施的合理化和公平化。
4、在资源方面的区别比较
就工商管理而言，它掌握的是非公共权力和非公共资源。非公共权力主要是指企业产权，在企业产权中并不包含企业内部的约束力。工商管理所能支配的资源，是企业在自身发展过程中出现的多种生产资源，工商管理需要对这些生产资源进行有效管理，保证企业获得更多的经济效益，进而对社会经济的稳定发展起到一定的促进作用。就公共管理而言，它的核心主体是政府部门，为了促进政府部门对相应公共事务的管理，政府部门应该对一些公共资源进行主动掌握。这些公共资源中包含自然资源、财务资源以及公共权利、自然资源主要是指水利资源等，为了提升公共管理的质量和效果，政府部门应该促进这些自然资源垄断性发展的实现。公共资源中的财务资源是指政府部门的合法纳税收入。从本质上讲，这些纳税收入属于公共财政中的一种，政府部门对财政资源的管理和控制应该建立在保证财政资源得到充分发展的基础上。公共资源中的公共权力是指，在公共管理活动中，公共管理主体的实际约束力和强制力。公共管理过程中公共权利的使用能够从一定程度上对社会管理的良好发展起到促进作用。
公共管理和经济管理的区别篇2
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤,区域管理与发展[m]北京：科学出版社，2000,58-61
[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[m]上海：上海远东出版社，1992,239
[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云,公共管理学[m],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)
公共管理和经济管理的区别篇3
关键词：公共管理；工商管理；区别与联系
中图分类号：F203.9文献识别码：a文章编号：1001-828X（2015）024-000-01
公共管理与工商管理都属于管理学学科范围内，具有管理学的共同特征，能够通过计划、组织、协调等手段实现资源的合理配置。但是，公共管理与工商管理又存在本质性的区别，了解公共管理与工商管理间的区别与联系，能够有效防治二者管理主体与客体错位问题。
一、公共管理概念分析
公共管理概念是20世纪70年代被提出的，也是公共行政发展过程的必然结果，也是传统公共行政面临的困境与挑战。公共管理即公共行政的延伸与转变，二者没有实质性的区别，但是公共管理更加注重社会公平与平等。公共管理的产生是公共组织的一种职能，主要目的是实现公共利益。公共管理包括很多内容，主要有行政管理、城市管理、发展管理等，是现代管理学科的重要分支，具有较为广阔的发展前景。公共管理的核心是政府，通过对政策、经济、法律等方法增强政府的管理能力，提高政府的管理成绩和服务品质，促进公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主体，能够推进社会公共事物的进一步发展和促进社会公共利益的最大化。通过调节和控制公共资源来实现公共管理的职责，建立公共管理体制和有效方式是其面临创新的迫切任务。[1]
二、工商管理概念分析
工商管理研究工商企业经济管理基本理论和一般方法的学科，主要包括两方面内容，分别是制定企业发展战略，管理企业内部行为。工商管理具有很强的应用性，是企业必不可少的行政部门。工商管理的专业性要求较高，通过对管理学、经济学等知识的运用，通过现代管理手段实行企业管理和经营战略制定，保证企业的生存和顺利发展。作为管理学方向下的重要分支，稳定企业生存，促进企业发展是工商管理的重要目标。工商管理涉及内容较广，专业性较强，对理论知识和综合能力要求较高，做好工商管理工作是企业顺利发展的重要基础。[2]
三、公共管理与工商管理的区别
1.公共管理与工商管理涉及领域不同
公共管理与工商管理涉及的领域有很大不同，首先，公共管理主要对公共领域负责，涉及的内容是公共问题。而工商管理涉及的是私人领域，是以企业为基础，具有竞争性的工商企业。公共领域主要指政府机关和事业单位等，其中公共问题就是指社会成员在工作中广泛受到公共性影响，且具有不可分性，又与公共利益直接相关的社会问题。公共问题一般涉及面广，问题复杂，包括环境问题、交通安全、食品卫生等，公共问题造成的影响较大，不仅仅是影响单一个体，更多是对团队或大多数人的影响。其次，工商管理涉及的私人领域则与公共领域截然相反，工商管理是对盈利性组织的管理，也就是企业管理，其基本性质存在差别。工商管理更注重的是企资源配置和生产要素优化处理，目的是获得最大效益。
2.公共管理与工商管理资源配置不同
公共管理的主体是政府部门，要想实现公共管理的有效实施，需要以公共资源控制为基础，其中包括以下三方面：首先，公共权力。公共权力是政府实现公共管理的约束力和强制力，能够实现对社会公共事务享有资源的合法资格进行管理。公共权力归属于全体社会成员，不归私人所有。其功能是实现公共利益，具有权威性强、强直性强，不受任何约束等特征。其次，政府资源。政府资源包括其所掌握的人力、物力和财力，最重要的是财力的控制。政府财力是公共财产，是政府从事公共事务的基础。最后，自然资源。各种自然资源也属于政府资源，包括国土、矿山等。工商管理的主体是非公共资源，其具有的权力是私权利，也是企业组织的一种力量。企业是一个能够从事商品生产、流通等经济活动的基本单位，通过对企业经营管理实现组织目标，其私权利包括约束力和产权。企业的私权由私人享有，是一种非公共资源。工商管理的物质资源与人力资源的来源与公共管理不同，并非政府扶持，而是由投资汇报所得，因此，工商管理面临市场竞争，更注重企业生存和发展。
3.公共管理与工商管理目标不同
以政府为主体的公共管理主要代表社会的公共利益，其本质是公共利益的好坏，其评价标准也以大多数人的利益需求为指标。公共管理更看重社会公平和社会公正，其目标是最大程度的维护公共利益，然后公平、公正的实现公共利益个体化分配，促进社会福利。工商管理代表的是盈利组织的管理，其目标是追求私人领域的利益最大化，其主体是经纪人，以市场规则为基本准则，被市场规范所操控。工商管理以效率为基础，实现私人利益的扩大化。虽然工商企业也为国家财政作出贡献，但其最终目的还是实现自身利益。
4.公共管理与工商管理运行机制和方式不同
公共管理通过运用公共权力进行公众事务的管理，其运行机制的本质就是公共权力的运行机制，其基本依据是法律法规，所以，公共管理是一种法制化的管理，包括两方面内容：第一，依法行政，依据法律的权力和条款进行公共事务管理，划分责任，力求管理过程中的每个环节遵循法律法规。第二，法制监督。公共管理的全过程需要在法律法规的内部和外部监督下进行。工商管理是按照市场规律运行的，虽然市场经济也需要遵循法律要求，但是这种规范只是外在的，市场经济规律还存在隐性约束，维持市场的正常运作。
四、公共管理与工商管理间联系
公共管理与工商管理同属于管理学的重要分支，具有区别，又存在一定的联系，二者是辩证统一的关系。公共管理与工商管理都以管理学基本理论、方法、知识为基础，通过组织、控制、领导、决策、执行、监督等手段实现管理。在管理过程中，虽然管理对象不同、运行机制不同，但遇到的问题基本相同，例如组织问题、监督问题、执行问题等，对这些问题的关注和探究，构成了工商管理和公共管理间的共性问题，是二者最大的共通性。
五、结束语
综上所述，公共管理与工商管理同属于管理学范畴内，二者在管理本质、管理领域、资源配置、管理目标和运行机制方面都存在区别，但是二者在管理方式和管理手段以及管理问题方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的区别与联系，有利于公共利益和私人利益的长远发展。
参考文献：
公共管理和经济管理的区别篇4
关键词：区域公共管理制度缺失制度创新
随着全球一体化的到来，我国城市化、市场化、工业化和现代化也在加速进行，一些区域公共管理问题接踵而来。我国现在面临着城乡差距加大、城市环境污染严重、区域公共问题日益加剧等问题。区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。传统的公共管理制度不能对已产生的公共管理问题进行有效解决，很难满足目前社会经济环境下的公共管理需要，因此公共管理制度要进行创新。
一、我国区域公共管理中存在的制度缺失
（一）行政区域行政的公共管理思想落后
21世纪，世界全面进入到知识、信息、流动性、后工业、后现代等复杂性社会，面对着全球化、市场化、信息化、区域化等复杂的生态现象，区域公共管理面临新的挑战。我国传统的区域公共管理模式是行政区行政，这种治理思想已根深蒂固。由于我国特殊的国情与制度，我国行政区域具有较强的经济性，各个级别的政府都不愿放弃对本区域独立经济的管理权，忽视了除政府组织外私域组织和第三部门等区域公共管理的其他多元主体，在利益的驱使下制定的管理制度具有地方保护特色，使各个区域存在竞争关系，阻碍了区域间的联系及共同发展。行政区行政具有以下特点：在政府治理社会背景下，以小农经济为基础的行政区行政是封闭社会和自发秩序的产物，发挥了行政区行政的封闭性和机械性；从政法治理的价值导向看，行政区行政实施的是“内向型行政”或“闭合型行政”，是经人为切割来治理区域的模式，这种治理模式对行政区域化边界或跨行政区域的区域公共问题不够重视；从社会公共事务治理主体来看，行政区行政具有垄断统治的特点，政府组织是区域公共事务管理的唯一主体，独立制定各种公共政策，并进行监督管理，总揽所有社会公共问题；从公共权力运行上看，行政区行政具有闭合性和单向性；从公共问题治理的层次设计看，行政区行政的基本法则是自上而下等级制层次设计，其治理构架具有机构同类和职能重叠的特性，行政区行政的这些特点使得一些外溢性区域公共问题被忽视。
（二）现代区域管理区域政策结构不完整
区域公共问题的治理，特别是国内，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策框架作为保障[1]。我国政府在不同的时期进行过多次区域范围划分，也实行过多种区域发展战略，但一直达不到政策设计时的理想目标，使得区域发展的公共绩效一直较为低下。其主要原因是我国区域管理政策结构不完善。表现在以下几方面：我国没有专门的区域政策职能部门，区域政策基础不完善；区域划分没有计划性、范围广，区域政策的针对性和可操作性低，没有可利用的具体区域划分框架；区域政策工具不完整，缺乏针对问题区域的政策；区域政策没有有效的监督与管理机制。我国区域政策建立过程，一直受到政治、经济、体质、政府组织、行政权力等诸多因素的影响，政策基础不完善、区域划分框架设计不精细、政策工具的可操作性低、区域政策监督与评估机制缺乏。由于区域政策框架尚未成型，因此出现了“政策互相打架”“上有政策下有对策”等症状。
（三）区域公共管理的具体制度安排不全面
我国区域公共管理制度安排不健全表现在以下方面：我国宏观和中观区域公共问题管理的结构和框架还处于探索和发展阶段，当以“欧盟”宏观区域治理的成功为典范，是我国宏观和中观区域公共问题的制度安排进一步完善；我国区域政府间的制度安排脆弱，使地方保护主义和区域各地政府间出现恶性竞争等现象在国内普遍存在，影响国家和区域整体经济绩效的提高；我国一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理机制问题严重；区域公共协调机制不健全；缺乏基于宪法制度和法制原则的区域制度约束机制，行政区划调整和空间规划出现行政区政策随意性和长官意志浓厚的现象。
二、区域公共管理制度创新的必要性
随着全球化和区域化的发展，我国城市化和工业化的进程在不断加快。在我国城市化和工业化过程中，区域政府之间的竞争愈加激烈，城乡差距加大，导致了我国行政区域划分频繁变动和城乡二元结构问题。这些问题的实质就是行政区域间的差异。我国经济发展和现代化水平严重不平衡，存在巨大的地区间发展不平衡，使不同地区存在差异，这些差异容易引发区域公共管理问题。全球化和经济化水平的不断提高，使国家间开始向区域化模式转变，国际新区域在各种因素下联系程度不断加强，这种区域化模式的增加，同时也引发了各种区域公共管理问题。而传统的内向型区域管理方式难以适应目前区域公共问题管理的需要，不能解决目前我国区域公共管理中的“泛行政化”、地方保护主义和地方政府间恶意竞争、江河流域治理等问题，因此，区域公共管理制度的创新势在必行。
三、区域公共管理制度创新的策略
（一）改变区域公共管理理念
行政区行政是我国传统的区域公共管理模式和治理思想。从上文提到的行政区行政的特征来看，它存在行政区划管理导向僵化、治理主体单一、权力结构“金字塔”单向式等问题。改变区域公共管理理念，要根据实际情况，在传统区域公共管理理念的基础上，摒弃落后的区域公共管理理念，学习先进的区域公共管理理念。摒弃传统公共管理权力的单向性和闭合性，建立上下互动的、多元的、分散的权利运用机质，形成管理权力彼此间合作网络和交叉重叠的关系，明确区域公共管理中的主体和客体关系，加强两者的交流与合作；传统的行政区行政的权利主体是单一的政府组织，区域经济建立后，区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织区，还有私域组织和第三部门。区域公共管理是开放社会和无缝社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要，顺应了工业化、市场化和现代化进程的趋势[2]。全球化和区域化加强了区域乃至全球社会的联系和互相依赖，结成了“你中有我我中有你”的状态，增加了区域性和区域化的深度和广度，区域公共管理可以适应这种改变。
（二）完善区域公共管理政策
要进行区域公共管理的政府制度创新，重要的是实现从内部政策到区域公共政策的转变。传统上我国政府组织，只有针对国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策，完善区域公共管理政策是区域政府公共管理制度创新的重要保证[3]。不完善的区域政策会对区域经济的发展带来不利的影响。传统的公共管理政策已不符合目前发展的需要，因此要采取一些措施来改变这种现状。可以实施区域功能性政策：重视环境保护政策的实施；调整市场竞争政策，避免地方政府间的不良竞争；提出区域发展政策，调节区域发展差距。还可以实施政策一体化，通过协调、调整国家政策和执行机制，减少管理机制带来的负面效应，开放市场，促进市场良性竞争[4]。
（三）改变区域公共管理机制
在解决区域公共问题时，传统的科层制就表现出不足之处，必须借助于市场机制、自组织机制等混合机制来进行治理。网络化是全球化的最大特点，提出了治理机制的网络性，并根据组合方式，得出了4种不同类型的管理机制，如国家主义、多元主义、网络主义、法团主义。从科层制到组织间网络制，要针对不同层次及不同类型的区域公共问题，对其进行“多中心”治理，借助于科层制、市场机制、组织间网络、合作机制、自组织制等混合机制，吸取其合作、伙伴关系、协调、双赢的基本精髓，形成一种组织间网络的区域公共问题治理创新机制。
区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织，还包括私域组织和第三部门。与行政区行政的单一主体不同；区域公共管理的目的是解决由经济、政治或社会其他领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益，区别于行政区行政的竞争关系；区域公共管理在平等地位的基础上协商和调解用的方式和手段，不同于经济市场领域和政府公共领域的管理竞争和压制；区域公共管理的客体是区域内个体和共体，它们之间存在着相互形成的交叉重叠的关系，与行政区行政的单项式不同。随着经济的发展与经济全球化的到来，我国将要面临越来越突出、越来越严重的区域公共管理问题，研究表明，只有清楚地认识到我国区域公共管理中的制度缺失，通过区域公共管理中制度的创新，才能解决区域公共管理问题，促进区域经济的可持续发展。
参考文献：
[1]叶圆.广西北部湾经济区实施区域公共管理的障碍及对策研究[D].广西师范大学，2010.
[2]李莉.我国区域公共管理制度创新的障碍与对策――基于制度变迁的视角[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2011（2）：15-16+21.
公共管理和经济管理的区别篇5
【关键词】北部湾经济区;公共资金;会计;监管
2008年初,国务院批准实施《广西北部湾经济区发展规划》,在发展规划中提出,要把经济区建设成为带动支撑西部大开发的战略高地和重要的国际区域经济合作区。据此,自治区财政将在本级预算内设立支持北部湾经济区开发建设的专项资金,以基础设施、重大项目建设和产业发展为重点,5年内每年安排专项资金10亿元。在这个特定背景下,如何通过建立与北部湾经济区发展规划相适应的政府会计监管体系,提升财政专项资金使用的高效性,特别是要保障向公众披露政府信息的完整性,通俗地说就是“监督钱是否都花在了刀刃上”,成为当前财政部门亟待解决的关键性问题。
一、公共财政下适配于北部湾经济区的政府会计改进方向
根据政府财政支持北部湾经济区发展的工作实践,现行预算会计体系无法体现公共财政对会计制度安排的要求。随着新公共管理运动的兴起和我国市场经济体制改革的不断深入,企业界的绩效管理、应计制(即权责发生制)会计、美国基金会计模式(针对专项资金设计的会计体系)等作为一种先进的管理理念,为北部湾经济区建设资金的会计监管改革和管理方式创新提供了良好的范式。
从经济学角度来看,公共经济部门代表国家对所用的经济资源进行筹集、分配以及管理、核算、监督的行为就是公共财政。政府会计,即由政府财政部门核算和监督预算收支,并为外部使用者提供有助于公正呈报政府财务和运作状况的绩效信息。政府会计制度作为公共财政重要的制度分支,应该能够合理预测财政收入,从支出周期角度强化对财政支出的监督和管理,注重成本效益分析,关注公共财政特殊项目资金管理和社会责任,实现公共财政绩效反映和评价。
二、从政府会计角度看经济区公共资金监管的一般性缺失
(一)以收付实现制为核算基础存在一定的局限性
现行预算会计采用的是收付实现制原则,这种会计基础编制的财务报表所反映的受托责任比较狭窄、反映的财务成果容易被管理者操纵,使财务报表缺乏可靠性和一致性,不能完全履行财务会计及其报告的多重目标,也不能体现新公共管理理论主要采用“产出预算”的新型管理模式。随着政府预算管理体制转为公共财政管理体制,它的缺陷日益显现出来:难以真实反映政府财政能力和财政责任,不利于有效披露和防范经济区建设中的财政投入风险,无法实施高效的财政预算管理,同时也不利于公众对政府财政资金收支情况的了解和监督。
(二)北部湾经济区政府财务信息披露机制不健全
新公共管理理念推动了社会公众的知情权意识、法律意识和参与意识,但当前的政府会计信息披露存在以下缺失。首先,若把北部湾经济区有关政府作为一个核算报告的主体来看,目前尚没有一个有机的报告主体来反映政府在扶持经济区经济建设的整个业绩情况以及政府应有的资产、负债、财务状况。特别是一些重要会计信息被忽视和遗漏,对于政府负债和预算资金的使用效果等缺乏面向公众的信息披露(据广西财政部门内部不完全统计,截止2007年底,北部湾经济区中的北海、钦州、防城港三市政府债务合计高达97亿元,约为一般预算收入的2.5倍),没有披露政府基金运营的会计信息以及各级政府在其他财务方面的受托责任的信息等;其次,无力提供绩效信息。一个财务会计报告体系应该能提供一套完整的绩效考核评价体系,但现行的预算会计侧重提供支出使用情况,而不能提供财政绩效分析所必需的全方位的会计信息;再次,缺乏政府审计与统计报告,难保政府财务报告的真实性与可靠性,不利于提高经济区建设公共财政专项资金使用的经济性、效率性和安全性。
(三)缺少科学、高效的公共资金会计模式
当前,我国的政府会计主要以政府预算为基础,每一个预算单位就是一个报告主体,该模式容易产生政府资金使用中的不规范行为和滋生腐败现象。仅就北部湾经济区的政府会计模式运行现状而言,存在一定的制约性:不能完全有针对性地对经济区的专项建设资金进行专门反映,预算约束软化,无法有效发挥政府会计应有的监督和管理作用。
三、基于公共受托责任理论的政府会计监管职能
从公共受托责任的角度来看,公共财政是公众赋予各级政府的财务受托责任,其职责为按照确定的收入合理安排预算支出,并保证利用好这些财力,努力完成各项政治、经济任务。政府会计则是在政府层面上对财务受托责任的完成过程及其结果予以确认、计量和报告的经济信息系统,其资金监管的具体职能主要包括以下内容。
(一)按期报告财政收入与支出情况
公共财政资金主要凭借国家的权力强制、无偿地“取之于民”,作为财政资金的资源提供者,企业和公众必然关心政府征收各项税收的合理性及其使用情况,并有权对公共财政收支执行者进行监督。因此,政府就其公共财政收支情况提供会计报告,实际上就是向公众报告其财务受托责任的履行情况,报告“取之于民”的财政收入是否恰当地“用之于民”。
(二)管理和监控公共财政资金的使用情况
政府通过税收等形式取得财政收入(公共资金),主要用于维持政府机构及非盈利组织正常运转的需要。公共财政资金的运用不仅要接受公众监督,而且政府自身也必须对领受财政资金的机构所领受财政资金的使用情况、向公众提品或服务情况等进行监督和管理。政府会计的主要职能则体现在政府对各领受财政资金单位的管理和监控方面。
(三)重点关注财政资金的支出性质
公共财政支出必须根据资金筹集方式来区分一般性支出和资本性支出,才能体现财政的公平与效率。因此,政府资金监管要坚持在公共财政的框架下,科学划分支出类型、优化支出结构,并充分尊重经济学原理,把竞争性投资和一般性生产建设项目交给市场运作,以提高效率。而政府财政资金主要投入公共基础设施建设(交通、水利等)、特色农业、环境保护、高新技术和高附加值产业等主导领域,还必须充分保障对科技、教育、社保、医疗等关系国计民生方面的财政支出(广西目前的各项财政支出中,行政事业费等被动性支出比例较高,近期集中大量财力支持北部湾经济区建设存在一定困难)。
四、北部湾经济区公共资金会计监管工作的改进思路
在新公共管理理念视角下,政府会计的存在目的是最大程度地解除政府的公共受托责任,其关键在于政府绩效信息的全面披露与评价,然而现行的政府会计模式并未在这方面发挥出应有作用。因此,为了提高效率,有必要引入以绩效评价为导向、以应计制为核算基础的专项资金会计监管模式来对北部湾经济区政府会计工作进行改进与完善。
(一)搭建绩效导向的预算和应计制的政府会计构架
政府会计的主要任务是为政府实施宏观经济管理和公共决策服务,而决策的关键则是实现财政资金的规划与控制。在财政管理中,规划的主要方法是编制预算,预算能够将会计和管理联系到一起,使公共决策具有可行性;控制则包括执行与绩效考核,根据执行预算收支情况实施反馈、调整和评价,以保证公共财政管理发挥出最大效能(如图1示)。
一是以绩效导向的绩效预算旨在直接将资金更多用于实际政策目标的完成和产出上,配以财务汇报制度,设定绩效指标,其优点在于:将所使用的资源与规划目标和绩效联系起来,有利于发挥支出使用者在达到目标过程中的自和创新精神,并发展出一系列能提高绩效的激励手段。
二是应计制的政府会计系统能够将费用分摊到相应的产出和成果上,以及给予绩效信息与财务信息同样的完整性和可靠性;可以将政策意图和预算转变为财政管理和控制的公共受托责任信息;能够进行更有意义的政府绩效比较,帮助政府在公共支出决策中寻找提供服务最有效的方法,发现北部湾经济建设中公共财政资金投入高绩效或投入产出比较低的方面,据以分析各类财政支出和建设项目之间的成本与收益差异配比,进而找出并采取降低成本、提高效率的方法。
(二)实施有北部湾经济区特色的公共资金项目管理
“他山之石,可以攻玉”,善于学习先进才能得到提高和发展。参照美国政府会计采用的基金会计模式:以专项基金作为一个会计主体,而且将预算纳入会计核算中去,按照不同的业务性质把政府资金划分成若干部分,即对特殊资金可以采用特种基金独立的基金运行系统和会计核算系统,便于贯彻专款专用原则,有利于强化预算约束力和规范会计核算。广西北部湾经济区获得了千载难逢的发展机遇,更需要加快政府职能转变的步伐,迫切需要对政府会计进行改革。因此,引入科学先进的、适合北部湾经济区开发建设的专项资金会计模式势在必行。
政府财政可以从以下方面实施有北部湾经济区特色的建设项目资金会计模式。一是财政预算中要设立南北钦防招商引资专项资金,支持引进规模大、质量优的项目到经济区的工业园安家落户;二是设立北部湾经济区建设项目资金,财政支出要向关键性的重大基础设施和主导产业项目倾斜,并根据资金性质、用途做好预算规划和分类,特别要注意明确资金的使用机构,避免同一类型项目资金通过多部门、多渠道下达,造成重复浪费的情况发生;三是要健全财政支出的监督机制,保障项目建设资金专款专用,提高公共资源配制效率,完善绩效评价,增加资金投入效益好和对社会发展产生正效应的项目,而对效益差且产生负效应的项目要暂停资金投入并责令整改,最终实现财政投入资金在北部湾经济发展中使用效益的最大化目标。
(三)健全北部湾经济区政府财务报告机制
一个层次分明、内容完善的政府财务报告制度体系,包括审计报告、财务报告、部门财务报告、基金财务报表、会计报表附注、要求披露的补充信息等部分。其中政府财务报告是分析、评价报告公共财政管理业绩和财务受托责任履行情况的重要信息来源,应明确财务报告的主体选择、内容构成、主要财务报表、编制程序和方法、审议程序和信息披露方式等基本内容。
一是健全政府会计信息披露机制。建议政府财务报告中重点单列出能够全面披露北部湾经济区财政运作整体状况的相关内容,包括政府资产、负债、净资产以及费用与收入,特别是建设专项资金使用绩效等方面。还要培养和提高利益相关者对政府财务报告的关注度,保障他们的知情权和维护他们的监督权,形成北部湾经济区政府会计信息的需求市场,让市场需求成为完善地区政府会计监管体系的驱动力。
二是统一口径,加强政府间会计信息可比性。国家给广西北部湾经济区的定位是“国际区域经济合作区”,辐射区跨市跨省跨国。因此,应该在充分借鉴国际货币基金组织的《2001年财政统计手册》和《财政透明手册》有关账户体系规定的基础上,综合考虑不同政府间现行会计制度的差异,寻找趋同点,增强泛北部湾地区国际间政府信息比较的力度。
(四)完善公开高效和权力制衡的政府会计监管机制
政府根据批准的预算组织预算收入,严格控制预算支出;而年度预算收支情况必须在财政年度终了以后,经过认真细致的决算,编制出预算执行情况的年度报告,提交给立法机构审议;最后是立法机构将财政年度开始之前的收支预算与预算执行的决算情况进行对比分析,以评价政府对预算收入组织和预算支出控制的受托责任,并按规定的程序批准通过后才能解除这种责任。预算的审议批准实际上是对政府预算收支计划的事前控制,而决算的审议和批准则属于事后控制,这个严密的审批程序可以理解为对政府的一种财政监督,起到对政府财政收入组织和财政支出控制的一种法律约束和权力制衡的作用。
根据北部湾经济区发展中遇到的实际情况,政府财政应该从以下几方面加强公共资金的会计监管。首先,要充分借助“金财工程”这一技术平台,对财政资金直接采取集中支付的方式,减少资金运作的中间环节,确保资金运行健康和高效;其次,建立起专项资金的信息系统和监控网络,通过一个基础数据库、一个管理平台、一套设计思想、一套业务规划,实现建设项目预算编制、资金划拨、国库集中支付、收入收缴、会计核算等业务环节的协调与统一,对资金进行全过程的监督和管理;再次,严格规范建设资金投入的审批程序,由广西北部湾经济区规划建设管理委员会、用款单位和财政部门共同形成权利高度制衡的监管机构体系;最后,建立监管建设资金运行的保障机制,进一步整合现有监管资源,采取一般性项目日常监管、关键性项目紧密跟踪监管、与相关部门“联动”重点抽查及社会监督等相结合、相补充的多样化形式,围绕绩效最大化目标全面加强北部湾经济区开发建设资金的管理和监督。对于资金运行中发现的不符合法律法规的行为要及时纠正和严肃处理,形成对建设项目进展的事前、事中、事后的全方位监督保障机制。
【参考文献】
[1]杨智杰.论公共财政与政府会计改革[J].财会通讯,2007(1).
[2]关礼.充分发挥财政职能作用促进广西北部湾经济区加快发展[J].当代广西,2007(17).
[3]陈志斌.公共受托责任:政治效益、经济效益与有效的政府会计[J].会计研究,2003(6).
[4]张钢.基于和谐公共财政理念的政府管理会计体系构建[J].山西财政税务专科学校学报,2008(6).
公共管理和经济管理的区别篇6
[关键词]公共生态产品；生产能力；现状
改革开放以来，西南地区经济大发展的同时，生态问题越来越突出。在公共生态产品领域主要表现为：土壤污染、水污染、大气污染、水土流失、沙尘暴等，在私人生态产品领域主要表现为绿色工业品、低碳工业品较少。特别是城市的汽车尾气污染和农村的“三无”工业产品污染，使农村和城市生活质量面临下滑压力。有研究表明，西南地区最近几年的干旱、地震、雾霾都与生态环境变化有一定的关系。
生态产品属于典型的公共产品，指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”近年来，工业化的过度开发造成了一定的“公地悲剧”，生态承载力明显下降，森林植被的碳汇能力远远低于需求，特别是西南地区的省会城市、大中城市，pm2.5一直高居不下，中度污染以上的天数上升较快。
一、公共生态产品的类型及提供主体
按照经济学中对私人产品与公共产品的界定，本项目把生态产品分为私人生态产品和公共生态产品两类。私人生态产品是私人产品的一种，指符合环保要求、绿色的私人产品。其产权归属非常清晰，即通过市场交易生产者付出产品获得价值，消费者付出货币获得产品的使用价值。而公共生态产品则不具有排他性和竞争性，是公共产品的一种。特别指存在于自然系统之中的满足人类基本需求的水、空气、气候等。根据十报告的语境，环保部环境与经济政策研究中心主任夏光（2012）认为：“生态产品是指满足人类生活和发展需要的各种产品中那些与自然生态要素或生态系统有比较直接关系的产品，例如能提供或生产清洁的水和空气的产品，能满足健康生活要求的食品，有利于人们身心健康发展的自然生态系统服务等。”显然该定义包含了私人生态产品和公共生态产品两个方面。
然而，由于多种原因我国公共生态产品的提供主体在城市和农村存在较大差异。城市的公共生态产品多为人工建造、产品需求量巨大、经济社会效益明显，因此处于一种自觉的管理状态。而农村公共生态产品多为自然形成、产品需求量较小、经济社会效益较差，因此长期处于一种管理不足的自发状态，造成一定程度的生态破坏，可持续生态能力明显不足。见表1.
二、西南地区公共生态产品的管理体制
同全国其他区域一样，西南地区公共生态产品的管理机构如下，见表2.
环境保护部及其垂直部门从表2可以看出，当前我国对公共生态产品的监管体制呈现出这样的特点：一是政出多门，进而造成管理职能交织甚至重复设置的现象。行政职能方面的重复建设会造成两个问题：管理越位和管理缺位，事实上，行政管理活动应该像企业管理那样，是一个细分市场，一定存在管理的边界。管理缺位和越位都体现了边界不清、权责不明、结构不合理的问题，最终带来的结果都是管理不到位。二是管理活动过于分散，进而造成管理成本过高。事实上，国外许多国家对水、林业、空气等资源是合并管理的，属于环保部门管理的范畴。合并管理避免了扯皮现象和管理职能交织的问题，精简了行政管理人员，降低了管理成本。我国要实现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%―45%、非化石能源占一次能源消费比重达15%左右的目标，改进当前的管理机制和模式势在必行。
三、西南地区公共生态产品生产现状及存在的问题
本文尝试对西南地区公共生态产品的数量和质量进行简要评述，由于缺少土壤资源的指标，因此本文主要采用水资源、森林资源、空气三方面进行比较，现状如下：
1.西南地区公共生态产品的数量和质量总体较好
从表3可以看出，在森林覆盖率、自然保护区面积、废气中主要污染物排放量、空气质量等四个指标中，西南地区五省市的指标要好于全国平均水平，反映了公共生态产品的数量和质量总体较好。
2.西南地区公共生态产品的供给仍然面临自然灾害的压力
从表4可以看出，西南地区干旱、泥石流、森林火灾、地震灾害的发生率及经济损失均远远高于全国平均水平，这种现象也反映出西南地区生态脆弱的一面。生态产品供给方的不确定性会带来一系列的环境问题，有时甚至会出现供应中断的情形。
3.西南地区公共生态产品的供给存在结构性失衡
从表3可以看出，西南地区五省市的公共生态产品数量和质量整体上是优良的，这是从五省市全省平均的意义上得出的结论。然而从表4可以明显看出，在局部地区特别是重庆昆明这样的大城市，公共生态产品的提供明显不足，最近几年过快的工业化进程使得两地工业二氧化硫、工业氮氧化物、工业烟尘粉尘指标严重超标，污染程度位于全国前列。而生活垃圾的污染在云南和两省没有得到有效解决，这些都表明了环境供给滞后于经济发展的现实窘境。
西南地区整体上呈现出大城市――大农村的格局，以五个省会城市为核心形成了区域城市群，其中成渝城市群上升为部级城市群，是继长三角、珠三角、京津冀城市群之后国家第四大城市群。尽管五个城市森林覆盖率高于全国平均水平，但重庆作为超大城市、成都作为特大城市的环境需求仍然是供不应求的，快速城市化也使得五省会城市的环境质量有恶化的趋势，特别是机动车保有量的急剧增加，使得汽车尾气的污染加剧，贵阳于2011年实施汽车限购，其他城市的限购也迫在眉睫。对西南地区的调查走访显示，农村公共生态产品数量和质量远远高于城市，特别是森林和空气资源，负氧离子含量和pm2.5指标均明显好于城市。
四、西南地区公共生态产品有效供给的建议
1、政府的主体责任
按照经济学的基本逻辑，生态产品属于典型的公共产品，而生态又属于典型的纯公共产品，其投资、管理、服务均应由政府承担。政府对生态系统服务的整体责任决定了“保护生态是检验政府执政能力的充分必要条件”。特别是地方政府，在生态环境保护方面具有不可推卸的责任，要平衡经济发展、环境保护、社会民生之间的关系，为公众提供优美的生态环境、安全的国防保障、不断增加的收入、日益完善的福利保障是政府工作的终极目的。政府的主体责任体现在所有权、使用权、经营权、收益权的配置，土壤、水利、森林、空气、阳光等生态产品的有效供给，体现在生态产品的管理体制和机制等若干方面。地方政府必须对所有污染物、所有污染源、所有污染介质实现全防全控。必须对战略环评、规划环评、项目环评等层面进行整合，以实施严格的环境影响评价体制。同时，健全完善环境监测预警体制，将地表水、地下水、海洋等监测资源进行有效整合。
2、市场化解决
公共生态产品属于公共产品的范畴，在公共产品领域经常会出现两类极端情况：单一的政府管制导致的机制不活、经济社会效益低下；单一的市场化解决导致的“搭便车”、“涸泽而渔”问题。在社会主义市场机制已经充分完善的今天，公共产品并不完全是“市场失灵”的领域。政府在确保资源产权主体的同时，可以通过发展规划的宏观引导搞活生态产品的经营权使用权和收益权，给予环境保护事业一定的产业发展条件，做好产业规制，防止出现经营权放开以后经营者只注重短期利益的情况。
同时，市场化解决必须注重公共生态产品需求的情况，基于需求的市场化解决方案才真正具有实践意义。事实上，西南地区公共生态产品的有效供给必须有一定的需求实现来保障，合理的收益是必不可少的。然而，当前西南地区的生态收益主要通过外省人的生态旅游来实现，需要投入大量广告宣传成本。事实上，以省内消费者为主要客源市场的郊区游、省内短线游、自驾游等等亟待开发，借助短距离优势培养顾客忠诚度和生态文化将是市场化解决的重中之重，比如成都的“五朵金花”模式、重庆、贵阳的郊区游、避暑游、昆明郊区的温泉游等等。
3、民众生态意识的觉醒
公共生态产品的消费是每个生命体都必须进行的，新鲜的空气和水是生存的保障。在我国快速城镇化的转型期，粗放型增长方式还将长期存在。在环境恶化面前，消费者的生态产品购买意愿（willingtopay）非常重要。只有购买意愿或欲望达到一定程度，消费者才愿意为该产品埋单。另外一个影响生态产品需求的因素是购买力，当前西南地区人均收入水平已足以达到这种购买力。事实上，最重要的是民众生态意识的觉醒，爱护环境、保护环境、享受环境应该成为人类生命体的基本诉求。从自发的生态意识到自觉的生态意识，并愿意为之付出购买成本，把这种生态价值观转化为自己的实际行动，将直接反映生态文明程度的进步。
4、公共生态产品实行分类管理
公共生态产品的类别很多，涉及到土壤、水利、森林、空气、阳光等若干的细分领域。不同领域的公共生态产品有不同的规律，但总体上看是一个供应链条，牵一发而动全身。如重庆三峡水库建成后，曾经规定库区所有江段及重要干流一律禁止网箱养鱼，然而长江沿岸大多数是坡耕地，农业的生产条件相当恶劣，农民世世代代以渔业为生，该规定出台，渔民的生计面临较大问题。
特别是森林资源，采用分类经营管理是十分必要的。国际上通行的做法有两种。一是根据森林的主要功能划分为用材、防护、游憩、放牧等，在不同地块采用不同的经营模式，即“邻接式多元化利用”。二是在一块森林中同时生产多种多样的产品和提供多种多样的服务，这叫做“同步或多元化利用”。
参考文献：
[1]增强生态产品生产能力――访环保部环境与经济政策研究中心主任夏光[oL].人民日报，2012年11月22日20版.
[2]国家应对气候变化规划（2014-2020年）[oL].中国新闻网.2014年9月19日，http：///.
[3]厉以宁.西方经济学（第三版）[m].北京：高等教育出版社，2010.
[4]库夭梅.三峡水库渔业现状及发展对策研究[D].中国农业大学，2005.
[5]李燕玲.森林分类经营管理体制问题的思考[C].林业、森林与野生动植物资源保护法制建设研究――2004年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册），2004.
公共管理和经济管理的区别篇7
1西部地方财政在农村公共产品供给中存在的主要问题
近几年中央财政虽然加大了一般性转移支付的力度，但是在我国转移支付中存在以税收返还为基础，采用增量调节的方式，是在基数法基础上的改良，固化了原有的不平衡因素，弱化了转移支付在均衡地区财力上的作用。因此，从总平衡来看所占比例仍然很小，大部分转移支付也是以专项转移支付的形式存在，地方公共财政用于民生方面的比例很少，如民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村义务教育补助等都是专项性的，也包含了中央委托地方的事权性质，对提高西部农村贫困地区财力保障水平的力度还不够大。再加上转移支付制度本身的不规范性、不科学性和不透明度等方面还存在许多问题，因此，必须进一步深化现行财政管理体制改革与创新，为西部农村公共服务提供有力的财政支撑。西部地区目前大多数地方基层财政，主要依靠上级政府的财政转移支付来维持行政运转，财政上还存在与公共产品供给与服务不相适应的许多问题。中央财政对一些特殊区域的诸多事权中的转移支付力度还不够，而西部各省级财政对下级的转移支付还是基本按中央财政转移支付基数方式给下级政府进行转移。基层财政收入与支出预算也存在问题，在项目投资中也缺少准确预算，缺少实施的效益评估和监督问题。在投资领域还缺乏明确政府与市场的关系。公共财政覆盖农村的公共产品供给体系尚未完全建立，地方财政确保民生投资的长效机制及基层地方财源的培植缺少基础。作为西部地方各级政府如何发挥积极的财政政策，管好用好中央财政对农村公共产品供给的转移支付，整合各种资源发挥对农村公共产品供给的各项投资的最佳效益，发展地方财源，这就要打破固有模式，加大改革力度，创新公共财政对农村公共产品供给与服务方式，建立农村公共财政服务农村公共产品的体系，才能实现公共产品与服务供给的基本均等化。
1.1上级财政对农村公共产品供给转移支付中存在的问题自1994年分税制改革实施的转移支付，没有进一步的完善改革，存在税收返还中的基数问题，照顾了地方中的既得利益，形成了“富者愈富，穷者愈穷”，与现在均衡化发展目标不相适应，也扩大了东部、中部和西部地区的城乡差距。同时农村税费改革和取消农业税之后增加的转移支付主要是维持贫困地区基层政府的行政运转。而转移支付的类型，是一般性转移支付、专项转移支付、体制补助与上解、年终结算补助，而这些转移支付都没有明确划分事权与财权问题，转移支付更没有考虑到农村公共产品供给与服务的均等化目标问题。从历年中央对地方的转移支付中的统计数据计算来看：从1994年的2386亿元增加到2006年的15809亿元①，中央转移支付的支出占地方财政总收入的比重不断在上升。在转移支付中，主要应是缓解基层财政困难，但一般性转移支付的规模过小，导致均等化效果不明显，反而被税收返还等的支付方式的逆均等化作用所抵消。而专项转移支付比重并不小，但又是多头管理，使用混乱，在支付的实施过程中存在诸多问题，弱化了对农村公共产品供给与服务均等化的作用，其表现为：一是专项拨款分配方式大都缺乏科学依据和标准，也没有纳入财政发展计划的预算中，存在上下的“讨价还价”和“撒胡椒面”的人为性和随意性，加之上级条块管理也分不同行业部门掌握，这种方式也违背财政分级管理的原则。也打乱了正常的预算管理级次，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，也没有编入地方本级预算，不利于人大的监督。二是一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助，导致一些政府官员“权力寻租”，存在少数部门利用职权为本部门、本单位谋取利益，也存在贪污腐化的可能性，造成国家财政受损而部门得利。三是项目分散，在资金使用上难以统筹安排，合理配置，造成了地方多头申请，形成了同一地区不同部门中的项目重复建设。在专项转移支付中有相当的一部分项目是要基层拿出部分配套资金，在这种情况下，越是需要资金的贫困地区越拿不出配套资金，争取转移支付缺乏竞争力。相对于经济发达的区域，城市因有资金配套就能得到转移支付，在这种情况下农村往往缺乏发言权和竞争力，自然也就拉大了较发达地区和贫困地区、城市和农村的公共产品服务的差距。这种问题存在的结果导致了“均等化”而变成了地区之间、城乡之间的公共服务“差距化”。
1.2对农村公共产品供给中的财政转移支付使用效率低下缺乏监督农村转移支付的资金主要是缓解基层财政困难，重点是用来改善民生问题。一是由于一些基层贫困县乡，在专项转移支付中为了争取项目，有些配套资金是虚假的，大多数是靠借贷而不是财政及部门自筹。项目争取到后，配套的借贷资金被抽走，在实施中就难以保证质量和按时完成。二是有些转移支付的项目未列入预算，透明度不高，资金下拨也是通过层层主管部门，有些年初实施的项目，年底资金才能到位，滞留时间过长，从而降低了使用效率。有些由于其配套难以到位或预算不准确，致使转移支付的到位资金被挤占挪用。三是专项转移支付的项目在实施中走样。申报争取时是以农村民生发展项目，但实施并没有按农民群众的意愿，没有基层民主参与，不是实实在在的农民急需的农村公共产品，而是一些政绩工程、样板工程、达标升级目标。资金使用“浪费”并与本地经济生活水平发展不相适应，脱离实际，而并非民众原先想的真正所需的基本公共产品供给项目。四是财政转移支付使用缺乏监督。对于专项转移支付金的使用由于多头管理，也缺乏透明度，从每年的审计报告披露挪用挤占等充分暴露了专项转移支付的监督不力。对无条件的转移支付这里主要是税收返还，原体制补助、一般性转移支付等不规定使用方向。因此，地方基层政府有很大的使用自。从公共财政理论来讲，地方政府接受无条件的拨款是税收的来源，应当受人民的监督，政府在使用中也主要用在为民众提供最需要而迫切的公共产品与服务上。虽说每年在基层人代会上，市、县级政府的财政报告预算和支出得到了县人民代表大会的表决通过，但缺乏问责制。在转移支付的使用中，由于监督体制滞后，使农民被排除在农村公共产品供给项目的决策、监督之外，难以完全反映自己的意见，也给不合理的使用创造了条件，不能使有限的转移支付用在刀刃上。
1.3基层政府在财政收支中对农村公共产品供给存在的问题从公共经济学理论来看，公共支出反映了一个政府的政策选择，从公共财政理论的支出来看，内容相当广泛，涉及社会和经济中各方面的利益，也会遇到各种复杂的矛盾，但是政府在安排和组织公共支出过程中应当遵循其公共支出的基本原则，而这个原则就是：量入为出原则、公平原则、效益原则、统筹兼顾原则。从世界各国来看：“各国在确定公共支出原则时都从两方面考虑：一是该原则能否覆盖公共支出活动的全过程和缓解公共支出中的主要矛盾；二是能否对公共支出活动和国民经济运行直接起到促进作用并使之实现良性循环”［3］。各级政府的事权与支出责任，应是纳入财政体制这一框架之内进行划分的。但现在存在的问题是自分税制改革以来使财力日益向上集中，决策权也在上级，而事权逐渐下移支出在基层，导致西部多数县乡财政处于普遍的困境之中，成为事权与财权不匹配。提供农村公共产品项目的支出来自地方财政，而地方财政收入来自上级转移支付和地方税及非税收入，制定全国公共产品与服务的统一标准是中央政府，而具体实施和支出者又是地方基层政府，这样也必然导致了西部地方公共产品与服务投入的不足。同时在一些公共产品的投资上存在多头主管，如“三农”支出处于多头领导分管之下，不同部门之间缺乏必要的协调机制，导致资金的投向上存在重复和浪费。由于现行财政支出管理机制和管理手段与市场经济的要求不相适应。财政资金的分配还带有明显的计划经济色彩。财政包揽过多，供给范围过宽。导致这几年行政事业机构和财政供养人员恶性膨胀，财政收入的增长大大滞后于财政供养人员的增长，在基层财政收入难以支付的情况下，基层税外收入大幅增长，税外收入可弥补财政不足的支出，同时也在预算监管之外。非税收收入应是政府治理中的罚没收入，如土地费征租收入、公路违规超载收入、计划生育超生罚没收入、个体工商户的市场不规范行为的处罚收入等的其他非税收收入，应通过这种手段可治理经济社会发展中的不规范行为，应是正确的。但一度过多的非税收收入成为了地方财政收入的主要来源。在贫困县这种非税收入大多数占地方财政收入的一半，如（对甘肃宁县和甘肃东乡族县的调查中看到2007年地方税收收入为1895万元，非税收收入为1817万元。而甘肃东乡族自治县税收收入从2002年的430万元增加到2007年的659万元，年均递增8.9%，而非税收收入从2002年的86万元增加到2007年的311万元，年均递增29.3%［2］。这种非税收收入的增长对当地经济发展极为不利，是不规范的不合法的收入，它是对微观经济发展的一种索取。在一些地方由于行政费用和财政供养人口的过快增长。使一些地方的财政只能保吃饭和运转，无力进行大量的农村公共产品的投入。个别财政特别困难的市县，将全部财政收入用来发工资还不够。而国家财政必保的支出，如加大对社会保障事业的投入等却难以得到应有稳定的保障，导致财政资金比较效益不高，损失浪费严重。
1.4政府财政与市场投资职能界定不清从政府的职能与公共财政理论来看：公共财政本质上是市场经济财政，市场失灵决定着公共财政存在的必要性，其职能范围和基本原则是要把握市场与政府的关系：凡是市场能做的政府就不要介入，交给市场去做；凡是市场不能做的，政府必须承担起相应的责任。按照公共财政的要求，财政应逐步退出竞争性的经济领域，财政的活动应收缩到市场失效的领域上来，公共财政是指国家或政府为市场失灵而提供公共产品与服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式，财政投资主要向农村基本公共产品供给领域投资。公共财政是与市场经济相适应的,其主要职能是满足社会公共产品与服务的需要,弥补市场机制的缺陷。是为不断完善市场发育而创造条件的。但是许多基层政府还存在在经济竞争性领域的大量投入。让位市场的空间少，原因有二：一是西部有些竞争性企业是当地财政的利税大户，处在工业化的初始阶段，要求政府在财政上积极支持，增大在市场中的竞争能力;二是基层政府财政创收和部门利益难以市场化。如政府所管的土地问题就是财政收入的主要来源，难以走向公平的市场化，部分事业单位半供给制的企业创收中的事企不分，一度成为财政支持与市场竞争的政府保护利益重点。但在农村公共产品供给与服务领域需要大量的财政投入，这些农村公共品又具有较大的正外部性,由于其投资大、周期长、私人部门投资意愿低、政府公共财政也很难支撑，因此，处于两难境地。这也自然就造成了政府在经济社会发展中界限不清，出现职能错位现象。
2加快政府对财政制度的改革，实现对农村公共产品供给的财政支撑
经济社会发展中的关键问题就是如何建立好公共财政资源在经济与社会发展中的合理分配问题。在完善农村基本公共产品供给体制的过程中，明确各级政府，尤其是中央政府和地方政府的权责关系也是非常重要的。因此，要改革现行的各级政府上下级关系中的事权与财权问题，明确各自的责任，建立农村公共产品供给与服务的财政管理使用的绩效考评机制也是非常重要的。在各级政府权责明确和责任划分中，更主要的是要赋予基层政府相应的事权与财权的匹配，因为公共产品的供给工作主要是靠基层政府具体实施，其供给的好坏也在于基层，所以公共财政的改革，促使地方政府在提供农村公共产品供给方面既要有动力，又要有压力;既要有义务，又要有所作为，在实践中创新发展。公共财政的体制改革，就是要建立起一套比较完善统一的对农村基本公共产品供给体制。中央政府应制定全国统一的最基本公共产品与服务均等化标准和应负担主要的财力，而地方主要提供具体的服务方式与产品供给的保证。要提高农村基本公共产品与服务的支出能力，这就必须要求基层政府重新合理配置财政资源，调整财政支出结构，建立和完善公共财政体制：有效整合各种财力资源，提高公共产品供给的支出在政府财政总支出中的比例；并要明确基本公共产品供给的优先顺序和各级政府的具体责任和问责制，将最急需的农村基本公共产品供给列入上一级政府的财政支出予以保障，并实施民主监督要加强和规范预算外资金和国资经营性收入的管理，压缩一些不必要的行政开支，减少政府支出成本为农村基本公共产品供给提供财力资源，建立长效的农村公共产品供给与服务的财政供给保障基础。
2.1上级财政转移支付目标要定位为实现西部农村基本公共产品/供给的均等化实施上级政府为西部农村基本公共产品供给均等化的财政转移支付，这里的均等化主要是指西部地区与全国的地区之间、城乡之间财政为西部农村基本公共产品供给与服务转移支付均等化的政府职责。政府财政转移支付的目标主要定为实现基本公共产品供给的均等化，切实打破地区城乡财政分配不公的资源问题。转移支付资金的分配和使用都应以城乡基本公共产品与服务均等化为根本，从民生出发，将转移支付资金重点用于为农民提供最基本的公共产品上，提高农村的基本公共服务水平，促进地区之间、城乡之间基本公共产品与服务均等化的早日实现。
2.2整合各种转移支付，实现对西部农村公共产品供给转移支付的公平性。在国家财力有限的情况下，确保把有限的转移支付资金用在确保民生，特别应把确保农村社会稳定和农民基本生存需要放在优先地位，提供农民最为需要的基本公共服务。这就必须整合现有各种不同渠道的专项项目的转移支付的款项，要上下协调，基层财政特别是县级财政要统一管理，分类指导，要以提供公民特别是弱势群体和贫困地区农民最为需要的基本公共服务为主，要取缔一些不合理的部门利益和市场能够介入的、政府不应提供的项目，上级在确定项目之前要充分调研，并充分调查和听取基层农民群众的意愿，做到上至决策部门下至基层群众意见一致的民主性，确定项目拨款时要公开、公正、透明，在实施的全过程中便于监督，确保落后地区的基本公共服务的建设。为使中央财政转移支付实现公共服务的均等化的公平性需要，也可将税收返还中的一部分拿出，用于贫困县级财政的一般性转移支付的增量部分，逐步取消税收返还，缩减地区城乡的公共服务差距，达到转移支付均等化的目的。
2.3规范基层政府财政收支问题，确保农村公共产品供给支付资金使用的科学有效性财政支出来自财政的收入。基层政府财政收入一是来自地方税、二是来自上级转移支付、三是来自非税收收入。要加强预算编制，规范政府的支出。首先要对政府预算外收入进行整理，合理的预算外收入要转入预算收入，有稳定的非税收收入可逐步通过法律手续转入地方税收收入，不合理的预算外收入要坚决取消，取消不合理非税收收入有利于地方经济发展，可起到培植财源的作用。其次要细化预算编制，对于一般性转移支付资金，上级政府财政部门应根据本级可用财力，在下级政府财政预算编制前，提出可转移给下级的一般性转移支付资金和产业政策性的专项使用资金，基层政府财政应为农村公共产品供给使用制定指导性财力计划，使下级政府便于安排当年农村公共产品供给的编制预算。但目前基层政府实施的《财政预算法》执行透明度低，计划外的非税收收入，各种隐蔽形式的举债都在游离依法预算监督之外，如果政府的这种收支行为处于混沌紊乱状态，在没有外部的有效约束情况下，这种行为扭曲和过重的负担就会对社会经济的有序运行与发展造成极大的损害，也很难确保农村公共产品供给中的财政支付。因此，必须尽快修改出台与经济社会发展相适应的民主监督之下的《财政预算法》。
2.4提高资金使用效率，加强对财政转移支付监督由于大多数转移支付给农村公共产品供给的资金特别是专项资金都分散于各部门，一是资金下拨时各上级部门手续繁杂，各层级停留时间过长，影响了效益的作用。二是下拨后的农村公共产品供给资金由于地方配套难以足额到位，也很难实施甚至挪作他用，有的改头换面失去了原有项目的作用。三是由于行业部门利益驱动已经相对固化为各部门的经费补助，使提供农村公共产品的资金难以统筹安排，合理配置，很难发挥资金使用效率。近一年多来，中央也已将给各地方所需的各种专项资金有的已经统一纳入国库单一账户体系管理，省级和县级财政部门分别开设中央专项资金的转移支付资金特设账户，上级财政对确定了的农村公共产品提供项目要及时直通用款单位，实行通过国库集中支付，西部各省级要对县乡级的转移支付也应照此做法，特别是现在实施的县财省管更应如此，这样可减少层层转拨的停留时间。同时在实行国库集中支付后，上下信息反馈畅通提高了运行的透明度。为提高中央对农村公共产品供给上的专款使用效率，中央财政和地方财政应大力创造条件，特别是基层农业银行要做好的信息畅通的反馈工作，扩大国库集中支付的使用范围，对用于农村的教育、基本医疗、农村最低生活保障、养老保险、各种补贴、救助以及支持农村基本设施建设的各种专项拨款都应实行国库集中支付。四是对配套资金要区别对待，这里的区别主要是城乡之间，财力较好的县区、贫困县区、贫困民族县，也可参考城乡人均收入状况，及该地区市县财政状况来决定配套的多少，取消贫困县乡的项目配套资金，并要加大对贫困县乡的一般转移支付和专项转移支付的力度，这样才能逐步缩小差别达到均等化的目的。要实现转移支付资金的高效利用，必须要把监管放在首位。一是中央可以对下级部门的专项资金实施动态监控，防止使用的偏离目标，擅自挤占挪用，如发现有违规迹象要提高介入督促纠正，不要等到事后才审计处理。要实施依法监督，对转移支付资金也要全面纳入法治化轨道，要对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、使用过程，实施全方位的监督，必须尽快出台一部比较有权威性的《转移支付法》，确保财政转移支付的各个环节都有法可依，对违法者可给予相应的制裁，实行政府问责制，维护经济社会发展中的公平，维护人民的根本利益。同时政府要对转移支付的执行效果，建立量化指标的考核，如对农村公共产品中使用的社会效益、经济效益进行考核评价，实施有效管理。
2.5推进政府行政管理体制改革降低对农村公共产品供给中财政支出的成本深化行政体制改革，首先也要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快推进省以下的行政与财政体制相配套的改革。明确各级政府事权与财政支出的责任。并合理划分省以下的事权与财政支出责任。省级政府应将一些适合省级管理的事权上移，或者事权属地管理，财政支出跟随下移。建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异责任。在推进“省直管县财”的改革中，在行政体制上缩减了的财政管辖权及市对县财的滞留等，也有利于市级政府更好地致力于城市的建设与发展。要加快行政体制配套改革，才能降低行政支出费用。“省管县财”和“乡财县管”的体制推行仅仅是化解县乡财政困难改革中的关键一环，要彻底解决县乡级财政困难而改革还远远不够。如果说“省管县财”的财政改革涉及行政管理中的机构体制改革，市管县的机构职能改革可把市对准县的各职能取消，市级职能主要是城市化功能的发展、城市的公共服务、城市如何吸纳农村劳动力和城市劳动密集型的产业发展扩大就业问题。其机构编制数量，领导者与工作人员职级待遇都应改变，市与县同级，政府行政成本支出少。当然这种改革市级行政阻力大，条件还不成熟。但如果从公共服务效率讲，地方政府辖区的地理范围越小，人口越集中，居民同质化程度就越高，公共需求的差异性也越小，满足也就越易解决。当前为了更好的提供公共产品与服务，减少政府财政供养人的行政费用的庞大支出问题，以及基层政府公共服务低效率问题，基层政府应加快行政体制改革，重点应是基层各事业单位的财政供养部门的改革，过去的多次改革只能是政企分开、领导职位数、机构设置等，在机构减少、人员缩编中，许多行政机构人员被转移到事业单位，成为财政负担一部分，自创收一部分的半供给制，这成为事企不分，甚至政府还保护着一些事企不分的垄断行业，财政支出庞大，也难以提高公共服务效率。从有关资料看：“2005年年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80%”［4］。目前各级事业单位都在试点改革，但改革是一个综合配套的改革，包括人事制度改革、工资制度改革、财政投入体制改革、养老保险制度改革。事业单位的分类是整个改革的前提，将事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务3个类型，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，通过调整、剥离、转移等方式，对不同类别事业单位应实施不同的改革。对承担行政职能的事业单位，是将行政职能划归行政机构。对“参照公务员管理”的事业单位，其中一部分具有行政执法权，履行行政管理职能。此类事业单位是否应该回到政府体系或将行政职能划归出去，需要明确。一是合理界定政府与市场的作用边界。对主要从事生产经营活动的，属于“事企不分”，改革目标是逐步转为企业，走向市场。对有些从事公益性提供公共产品的单位要把供给与生产产品分开。对提供由政府事业主管部门负责。对产品生产，政府在投资中可走向社会公开招标，引入竞争机制，减少政府投资，让利社会来扩大公共产品的生产。二是要合理界定财政保障范围，对主要从事公益服务的事业单位，改革目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。从事公益服务的事业单位也有很多类型，其资金投入结构上也应有所区别。而同属于为基本公共服务均等化服务范畴的事业单位，政府的投入力度也应根据其涉及公共利益程度而有所不同，财政要分承担公共服务任务的大小及重要程度，综合考虑分类支付，要制定完善行政和事业单位的一般性开支标准，坚持勤俭办事，推进服务型、节约型政府建设，为农村公共产品供给与服务提供财源。通过对事业单位的改革，合理界定政府与市场的边界。其一是减少政府财政投资，扩大社会融资。其二是可提高公共产品供给、服务效率和公共产品质量。
3建立西部农村公共产品供给的财政投资长效机制
中央财政要继续对西部地方投资发挥一些诸多事权的直接作用，西部省级财政也要加快对边疆地区、民族地区、特殊自然环境的贫困地区财政转移支付制度。要根据基层财政对农村公共产品供给状况，建立对基层财政的转移支付。要探索研究横向财政转移支付问题，为实现公共服务均等化目标进行财力支持，提高西部农村贫困地区财力保障水平的力度。
3.1实施中央事权对特殊区域中的公共产品供给的全额支付与监管在划分中央政府与西部地方政府事权中，中央政府应对在西部地区边境的国防安全建设、打击西部边境地区国内外民族分裂势力、极端宗教势力、恐怖势力，西部贩运吸毒禁毒、西部民族与宗教问题、西部生态环境建设问题、西部较大自然灾害的救灾问题、西部老工业基地改造及社会保障问题、西部特殊区域的扶贫问题，都应是中央政府在西部地区的重要事权中涉及国家安全与全民使用的广义上的公共产品。对这些事权中的产品的提供与财政支出，中央财政应实行全额的专项转移支付，也不应由西部各级地方政府财政实行配套。由于过去西部地方政府的这些管理事权的扩张，对当地微观经济形成了索取，加之有些地区处在恶劣的自然环境之中，地方政府根本无财力实施配套。但是具体的实施工作应由属地管理，中央政府应有完全委托的实施责任书，并在技术、人力及管理上实行支持和监督，做到能使地方政府高效地完成中央所肩负的事权责任。
3.2实施对西部贫困地区的农村急需基本公共产品的直接全额投入西部地区的贫困县，基本完全是依靠上级财政转移支付，有些县仅有的财政收入，难以维持正常运转，最好的也就是吃饭财政。对农村急需的基本公共产品供给无财力，地方争取来的项目配套资金也是借债。许多项目争取后就要还债，尤其是农村公共服务项目大多是社会效益，而关注的是民生，几乎是无利可图。有些项目配套资金就成为该项目的终身债务，有些是偷工减料，对项目的高效运行有重大影响。上级投钱不足下级难以完成，有许多农村公共产品也难以进行市场化运作，如义务教育、公共卫生、社会保障及基础公共设施建设。中央政府应根据贫困县乡的实际差距，对要求实施的项目，根据中央和地方的财力严格论证。先急后缓，一次到位，分步解决。并对项目要实施监督，严格审计，做到高效益、高质量运行。而西部省、市级政府财政，应着力化解贫困地区县乡以前的遗留债务，并筹集财力培植县域经济增长点，增加县财政收入，不断扩大投资建设准公共产品和混合产品。这部分投入可采用多种方式进行，在发展到一定阶段既能归还投资，增加地方财政收入，也能实施有偿服务的良性循环，达到农村公共产品服务的均衡发展。
3.3建立省级财政对县以下农村公共产品的财政转移支付中央在西部大开发的十年中，在支持西部发展战略选择方面实施了依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等主要交通干线，发挥中心城市的集聚功能和辐射作用，通过培育西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南宁、昆明、贵阳等经济区，以及其他重点地带资源开发领域的经济增长是很明显，其发展水平逐步在提高，但与此同时，区域经济发展的不平衡性也比较突出，西部地区内部差距也出现明显的分化，省与省之间的城乡之间差距也在拉大。如“1999年，西部地区人均GDp最高的为新疆（6470元/人），最低的为贵州（2475元/人），两者差距为3995元/人。2008年西部地区人均GDp最高的为内蒙古（32214元/人），而最低的依然为贵州（8824元/人），两者的差距为23390元/人。历年极差不断提高。1999—2008年，西部地区内部极差年均增长率高达21.7%。”［5］在西部地区，各省、区、市内部由于区位优势和资源优势发展也不平衡，例如同一省区内，人口相异区域而财政收入差距也在拉大，中央在给西部地方经济社会发展投资当中，也选择过优先发展战略的投资拉动及优先区域发展的带动作用的优势。在各省内也有发展带动的重点区域，使一大部分地区的经济社会发展快速增长，财政收入也大幅增加。如西部地区各省市区的首府市以及具备优势带动辐射作用的开发区域已形成了较好的自然增长区，这部分区域得到了政府投资政策和财政中的税收返还优势。因此，这部分地区的发展，根据区域经济发展的理论来看，发展的集聚效应已形成了资源由市场配置的趋势，有些也已形成了初步的扩散效应。因此，建立和完善西部地区省以下转移支付制度，应以省级以下政府间的财力差异为基础，以实现所辖地区农村公共产品供给与服务水平的均等化为宗旨，通过特定的程序、方法和规则，调整省内政府间财政关系的资金转移制度。它是财政体制的一项重要内容，是实现财政职能的重要工具,也是处理省内政府间财政关系的有效手段。现行的分税制财政管理体制，地方政府间横向、纵向的财政关系不平衡构成了财政转移支付存在的客观基础。实行省管县财政体制改革，旨在解决省内一些县、乡财政运行困难，县、乡政府债务沉重，县、乡工资和津补贴发放依赖省转移支付资金的问题。因此，规范和完善省、市对农村公共产品供给中的财政投入，有困难的县乡应实行省市对县乡以下的转移支付制度。这有利于省级内部财政收入与分配的公平性，解决发展中的农村公共产品供给中的省市内部均等化的不平衡问题，也可调节资源配置、收入分配及农村公共产供给与服务中的水平差异问题。省对县、乡的直接转移支付，同时要适当对事权与财政中不公的事权上划，如一些事权的属地管理，财力随事权下拨。在转移支付中，主要以加大农村基本公共产品供给与服务为主，加大农业和农村基础建设的投资。
3.4西部省级财政，要对民族、边疆和贫困县乡的农村公共产品供给实行财政转移支付制度新中国建立之后，国家根据民族地区及边疆地区地广人稀，自然条件差及各少数民族生活习俗差异的特点，特别是对这些民族地区实行财政及其一系列的优惠政策和财政自，同时不足部分由中央财政补助，使民族地区财政预算的预备费都高于一般地区，民族地区、边疆地区曾以财政优惠形式出现了宽泛意义的财政转移支付制度，促进了民族地区和边疆地区的经济社会发展。但随着改革开放和我国非均衡发展战略的实施，以及1994年分税制的改革，一些西部少数民族地区、边疆地区和贫困地区的经济社会发展差距越来越大。原因是，1994年的分税制改革只初步确定了中央政府对省级政府的转移支付和中央对民族自治县的专项财政转移。而各省区对下级的财政转移支付还是维持基本的行政运转的不足部分，对民族贫困县乡中农村公共产品的供给问题的转移力度不够，欠账多，也没有体现公平性，对照顾特殊民族贫困的基层地区作用未充分发挥。近年来，虽然中央加大了对西部少数民族地区、边疆地区的农村民生问题的投入，但是在农村基本公共产品供给建设中，特别是农村公共产品领域的基础建设中存在的问题是需要有配套资金，加之专项转移支付的不规范性，使得在公共产品供给与服务领域欠账多，资金缺口大。因此，建议除中央政府加大对这些民族贫困县、边疆贫困县和其他贫困县的转移支付外，省市级政府根据财力要制定确实可行的扶持、有效的财政转移保障制度，为减少中央财政转移支付的压力，缩小地区间内部公共服务的提供能力和水平的差距。西部各省区级政府目前应矫正现行省级财政的转移支付制度。一是应在因素选择和权重设定上多考虑，特别要在实现这些地区中的各地县、乡基本农村公共产品供给与服务上作为转移支付的首要目标来实现。同时要在专项目标的设置上，要考虑解决这些县乡财政，对县域农业基础设施发展中的投资困难问题，对县乡村农村公共产品供给与经济社会发展，要在科学发展规划指导下进行论证，帮助这些少数民族贫困地区、边疆地区及其他自然环境恶劣的贫困地区的经济社会发展，培植县乡公共财政税收来源，改变无公共财力对农村公共产品的投资困难状况。
3.5建立对西部农村公共产品供给的横向转移支付制度经济发展和财政收入是互动的也是同步的，存在着资源的流动，这是政策和区位优势的导向所致，其差距靠财政政策支付来调整，这就是财政的转移支付。财政转移支付的最终目标，是社会的公平，这不仅指个人收入分配方面的公平，还包括在享受政府提供的义务教育、医疗保障和社会保障等公共服务方面的平等权利。如果这些问题完全依靠中央财政和当地政府财政解决，必将造成欠发达地区的社会保障、义务教育、公共卫生医疗、生态环境等公共产品的供给与服务项目难以很快达到均等化的目标，也使地区间公共产品供给与服务水平差距过大。改革开放以来，我国虽然没有实施正式的横向财政转移支付制度，但中央政府一直鼓励省级政府间的互助，形成了有中国特色的省际横向转移支付。特别是发达地区向灾区及贫困地区、民族地区的对口援助就是例子。但要实施长期的制度化的财政公平横向转移，建立省际间和同一省份内不同城市间向贫困农村地区的横向财政转移支付制度，还要靠中央与各省（市区）之间的协调，省内之间的横向转移支付要靠省与各地市县之间的协调。民生问题的核心是促进公平，由于我国人口众多、地域广阔,各地之间自然条件差异很大,再加上历史原因，地区间经济发展水平很不平衡。横向转移支付是解决西部地区农村公共产品供给中的财力不平衡和消除不同地区间财政地位的差异所造成的不公平和低效率，也是实现西部农村公共产品供给中的财力供给均等化，减轻中央政府对西部农村公共产品供给的财政压力的一种非常有效的手段。省际之间的横向转移支付,主要根据各省的人口及财力之和来确定“全国财力人均值”(县际之间转移支付为全省财力人均值),并以此为标准来核算各省(县)实际人均财力水平。由于目前各省区间人均财力差距较大，因此建议横向财政转移支付可采取循序渐进的办法,逐步实现地区间财力均衡的目标。
1)建立向西部贫困地区农村公共产品供给的横向转移支付理由建立为西部贫困地区农村公共产品供给的横向财政转移支付制度的理由：一是西部少数民族地区、边疆贫困地区以及其他自然环境恶劣地区，这些地区本身就存在着自然环境极差而阻碍农村经济社会发展的限制因子。这些地区农村的经济社会发展成本高，在市场经济条件下，这些区域的农村、农业发展也难以吸引经济要素向该区域流动，实现均等化的差距过大。这些贫困地区市、县、乡、村也承担着过多的公共社会管理的事权，如边疆安全建设、民族团结、禁毒等社会发展中的公共安全、生态环境保护与建设以及所承受的自然灾害等公共事务支出都需要当地政府财力、人力和物力来投入维护。这些公共事务，也是国家重要的安全性的公共产品，不但关系着本区域的安全与发展，更重要的是关系着全国的经济与社会的安全发展目标。而全国其他区域的发展都与这些区域的付出分不开，如安全问题、生态环境的保护与建设，上游保护下游受益，这就是显著的例子。二是在我国改革开放初期实施的沿海优先发展的非均衡战略，使西部这些有资源优势地区的原材料及人才和资金不断地流向发达地区。西部地区过去的农村公共产品的供给也有着一定的外溢性，西部农村学校培养的人才，大学毕业后也流向沿海发达地区。就目前来看，在西部无区位优势的贫困地区，也难以留住和吸引人才、资金。三是在我国分税制情况下，对这些贫困地区的农村公共产品的财政政策支持不大，税收的返还，使富的地区更富，穷的地区更穷，同时在实施专项转移支付中，特别是扶贫和农村民生建设中的公共产品所需要的配套资金财政难以支付。四是在能源矿产资源丰富的西部地区，贫困县乡的财政困难也依然严重，这里主要是存在增值税税收的分成和地方税的上解，同时还存在流转税的转嫁，流转税主要由消费者负担，并未按一定比例在纳税人的居住地政府间分配，纳税的这些单位大部分总部都设在发达的地区和大城市，在这些西部资源区只是子公司或办事处，实施的是跨区域经营，也就形成了税收的转移流向，纳税不在当地。这种税收的转移，使这些有资源优势的地区很难转化为经济优势，使资源输出型的欠发达区域有税源而无税收。因此，这些地区无财力，也就很难为辖区农村居民提供他们所需要的公共产品。
2)建议实施横向财政转移的协调机制及措施建议实施对西部贫困地区农村公共产品供给的横向转移支付：一是减轻中央政府以及纵向转移支付的财政压力；二是可解决地区间的财力不平衡，消除不同地区间由于财政差异造成的对西部农村经济社会发展中的不公平，实现农村公共产品供给的财政服务的均等化，缩小地区、城乡中的差距。为实施横向财政转移，采取以下协调机制及措施：一是建议中央政府协调沿海经济发达的省市给西部贫困县乡的农村公共产品供给中的财政横向转移支付。中央政府根据沿海经济发达省市财政状况，以及西部地区资源要素向发达地区的流向，如西部能源、原材料向发达省市的输送区域，西部资源区域的税源向发达地区消费者负担的流向，以及上游生态环境保护下游受益，和西部地区资金人才向发达沿海区的流向，并在这些发达区域产生的效益的财政收益估算等。这些经济发达省市应参照本省市、县农村人均财力与西部贫困地区农村人均财力状况对比，应以适当的财政方式每年给西部贫困县区农村公共产品供给实施转移支付。这种横向转移支付，中央应协调确定给西部贫困农村在公共产品建设供给上，要给予适当标准的财政转移支付。转移支付也可参照近年我国现行的“对口支持”政策，建立省份之间的省际横向转移支付制度。发达的沿海城市和地区，应减少豪华高楼大厦建设和不急需用的公共设施的投入，节约财政开支，转移支付西部贫困地区急需用的基本农村公共产品的投资建设。如，农村教育的建设、农村医疗卫生建设、生态环境建设、沙化治理、森林水源保护、安全人饮工程、农村道路建设、养老院福利院等。二是西部各省区可创建在同一省份内实施横向转移支付。在西部各省区内有发展经济较好的重点开发区，以及经济发展较快的大中城市，可在省级政府的协调下，根据各自的财政收入状况和本辖区人均财力，确定向贫困县乡农村公共产品的供给，实行省内横向转移支付，这也是缩小城乡差距，对多年来受农工产品价格剪刀差不利影响及为城市工业化发展做过巨大贡献的贫困农业县乡给予以城带乡的财政体制性的支持。也使我国财政转移支付在减少差距、注重民生、促进公平等方面形成合力，做到事半功倍。逐步实现在同等努力程度下，不同地区间、城乡间公共产品供给与服务水平大体均等的制度。也可长期有效帮助解决西部民族地区、贫困地区、边疆地区县乡发展中的农村公共产品供给与服务的财政困难问题。
4加快基层财政改革，构建农村公共财政的新体系
要建立农村公共产品供给与服务的财政供给长效机制，这就必须要构建好农村公共财政的新体系，这就要合理划分农业、农民、农村的各项财政支出责任。目前的农村公共财政体系因各种关系未能理顺，部门各自为政。在农村公共服务供给中，许多执行过程中也不可避免地造成财政资源的无效配置和浪费。为努力实现农村公共服务均等化，促进农村经济发展，当务之急就是要加快基层财政改革，建立农村公共财政的分类管理体系。
4.1合理划分农业、农民、农村的各项财政支出第一，对农业来说这是我国的第一产业，是国民经济基础，也是社会发展的基础，在现代经济中又是弱势产业，而粮食是国家的安全，农民无法左右粮食市场价格，而农业生产资料的涨价长期是远大于粮食产品本身，国家的行政干预效果也并不理想，农民投入粮食生产与工业产品来衡量收入回报率很低，况且遇到灾年就欠收，粮食一旦涨价会牵一发而动全身。因此，国家扶持农业主要是缘于加强宏观调控，稳定物价，维护国家粮食安全。国家财政拿出大量钱补贴农民，出钱修水利和农田基本设施，购置农机具补贴等主要是为了降低农民生产粮食的各项生产支出成本，增加对粮食生产的积极性。所以国家对农业的各项投入，整体上应视为对农业产业的扶持，体现的是第一产业发展的战略布局。也是稳定市场物价、维护国家粮食安全，这则属于为全民提供生存安全的公共产品。对农业产业的扶持资金，根据各省经济发展财政状况，分别由中央及省级地方负担，各项支农资金应在县级财政归口管理分类建账，对直补农户要建立兑现一卡通，对农业基础设施建设资金要按规划分类管理，上下监督使用。第二，农民的各项民生事业，也就是农民最需要基本公共产品的供给，其基本的待遇享受权应和城市居民同等，但其标准的高低可根据西部不同区域各地县乡的不同生活状况以及个人收入状况的多少应有差别，在公共财政体系中其供给支付都应逐步提供均等的公共产品与服务，这都是事关民生的社会公平事业。作为一个农村公民都应在教育、医疗、最低生活保障、养老保险等方面且能够平等地享受政府提供的公共产品与服务。由于农村人口基数大，中央财政与地方财政一时难以支付时。也可根据贫富差距状况，应先急后缓，逐步建立全国统一的，最低城乡基础标准一致的公共产品，也可按地区最低生活物价标准应有浮度。其资金来源和管理模式应参照城市运作管理方式进行，适宜作为专项资金，专款专用，进行封闭式管理。第三，农村一些混合性供给的公共产品，其一些产品提供关系比较复杂，农村中供给的产权不清晰，应该区别对待。如农民文化技术培训学校、农村卫生所、农村图书文化室、农村安全饮水工程设施、村村通公路等投资建设应都属于农村公共产品范畴。但政府在建设中有些采用的是以奖代补的方式拨付给农村建设的资金，此公共产品应由国家财政负担，但建设是以奖代补，或农民投资投劳，并没有表明完全由财政负担。如农村饮水工程国家财政出一部分资，而农民投入劳力来建设，所有权属也不清，在农村这些产品的使用中还存在管护维修问题。事实上目前国家财政支付有限难以承受。但应明晰产权，理顺管理关系，未来农村发展中公共产品供给中的财政投资的维护问题都需要将所有权使用权及管理权属理顺。第四，农村行政村的行政运转财政负担开支问题。目前大多数村级干部经费开支主要是村支书、村主任、村文书的各种补助，根据各地经济发展水平不等其补助的标准也不一样，一般在农村称为误工补贴报酬。但支付并没有区分哪些事由财政负担，只要是村干部都有其报酬，而支付与村干部承担的事项不清，干工作与不干工作都一样拿报酬。因此，要设有目标考核责任制，同时还存在换届选举问题。目前上级政府给村级的转移支付数额，办公经费，要么是按村所辖人口或者村委会成员人数转移支付行政经费。这就存在责、权、利不清问题。如有时上级政府给农民的各种补贴和惠农政策，有时很难落实到户。因此，在村级管理中也要正确区分村里的政务与村务的关系。国家财政对村委会的行政经费支出的事项要科学界定分类管理。凡涉及政府职能事项的或者属公共管理事项的，要实行村级目标责任管理，由村民评议，乡级对村要年终考核验收，经验收按责任大小份额由政府支付。属村民自治事项，原则应由村里自行负担，如有些村委会不能很好履行政府职责，乡级政府可另行委托他人（因为村委会是法律规定的自治组织），将所完成的任务目标需要的费用交给完成目标任务的他人。第五，对目前有些农村还存在有农业税改革前乡村遗留的债务。农业税取消后乡村债务相当沉重，分析原因是多方面的，但许多也是责、权、利不清，管理混乱。如何消赤减债分批偿还，当然应该区别情况分别对待。对乡镇的债务如普九义务教育、修建农村小学、民兵训练、落实计划生育等提供公共产品与服务所产生的负债应由中央政府及省级财政分摊解决。对发展农业生产中的负债，应在农业扶持资金中解决。如村里履行政府职能所产生的负债应由财政逐步解决。如发展村集体经济村办企业而借的债可争取信贷扶持自行解决。在乡村财务管理中，要明确各种债务责任，理顺责、权、利关系，建立起乡村公共财政严格管理体系。
4.2努力实现乡村对公共产品供给的资金来源要壮大基层农村公共财政，首先要大力发展乡村集体经济。贫困地区乡村集体经济在过去的发展中，由于粗放经营管理不善，加之有些小型企业污染严重，多数在市场发展竞争中处于不利地位而倒闭，有些也成了私营企业。在发展中有不少乡村集体企业也成了现在的许多乡村的负债。由于过去的问题现在有些乡村组织怕担风险不创办集体企业。因此，要总结过去发展集体经济失败的经验。首先要如何提高在市场竞争中的决策能力，选择好产业对路的特色农产品资源优势，大力发展农村集体经济是增加弥补农村公共产品供给资金不足的主要来源。激活农村集体经济发展，当然不能完全靠政府财政投资，但作为基层政府可以像扶持中小企业一样对待，扶持西部农村发展劳动密集型增加就业和有特色资源的产业，实行提供贷款贴息，出台税收优惠、税收政策返还等。同时在国家财政和西部地方财政在投入农村基础设施的建设资金项目中也可在不增加额外的情况下，可有比较的帮助投入西部贫困乡村集体经济发展。乡村集体经济发展资金可以以投资入股方式加盟农村集体经济，归入国有资产管理。西部市县级农村发改部门，要帮助乡村根据科学发展观要求做好发展规划，要制定一些财务监管措施，并帮助乡村经济发展中的市场预测，使乡村集体经济持续稳定发展，扩大农村公共财政来源，增加对农村公共产品供给的资金投入。其次，是中央财政及西部各省级财政及中央各部委部门转移给各市县行业部门的项目资金，以及基层政府自主掌控的建设资金，要开源节流，对各渠道的项目资金，要整合统筹综合节约使用，对那些有重复性的项目资金，要归于农村公共财政，作为公共产品供给统筹使用。还有中央政府及省级政府给支农资金的补贴如粮食补贴，退耕还林草补贴，农村中小学生中的补助，一是上级下达指标，二是乡村逐级上报，报多少，下达多少农民本身不知道，从当前反映出来的问题来看，有些村级干部多报冒领问题，不属补助的也给自己关系户多补贴，群众意见大。上级也难以到农户当中查实，就是派人调查也是由村级干部引领到指定的农户调查，误差很大。再从近年来的审计出的问题来看：许多基层部门为了套取补贴资金，不惜弄虚作假，上面不可能核实得准确。这种上级政府管不好的事，要放权给下级，一个是按现有亩数和现有人口，由统计部门核实上报国家有关部门，直接下拨给县、乡财政，再由基层政府核实面积人口，检查验收实施情况，落实兑现，由村级张榜公布给村民，实行用卡发放，并对村级干部顶替冒领反应的问题由县审计检察部抽取数据进行逐个审查，对查出的要追回资金以法处理。若有剩余资金，统筹到农村公共财政中，为基层政府作为公共产品供给使用。再次是县乡政府的治理收入，这种收入应是违反国家的一些行政规章制度的收费等，如对土地污染、公路破坏、生态、环境、计划生育等方面的违规行为的罚款应有财政收据，不能由乡村罚没归用，要归口县乡农村公共财政，为农村公共产品的提供与服务所使用。
5建立和完善对县、乡、村公共产品供给的财政管理法律保障
要想使西部贫困农村基层政府财政彻底摆脱困境，走上良性发展轨道也要通过发展地方财政民主制，抑制地方政府的短期、官员的个人政绩行为、自利行为来实现。这就是对财力的使用实行上下的民主的监督实施。上级全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主实行以法理财，使财政的收支完全进入法制的民主管理。基层财力的使用实行直接民主，凡是涉及群众利益的事，由群众自己当家，自己决定。上下结合，就会加快社会主义民主理财用财管财的进程。
5.1对县级公共财政用于农村公共产品的支出使用实行规范化的民主管理县级财政在“省管县财”的指导下要不断深化财政管理改革，推动财政用于农村公共产品投资的管理要走上科学化、现代化、法制化轨道，实现依法理财、科学理财和民主财政。首先要从预算、执行、核算、监督4个环节抓起，要严格审核、严格把关、严格监督。要建立健全民主、公开、规范的预算分配和财政支出制度，强化预算分配程序管理和过程控制，不能以领导个人政绩工程为目标，特别是要界定清楚政府与市场界限，要保证农村公共产品供给与服务的民生支出，实现财政支出的公平、公正和阳光操作，提高国库核算的透明度。其次要在基层乡村严格规范票据管理，完善票据的信息化，健全实行签字领用和专人专管制度、缴销稽核制度。要严管税外收费项目、收费标准及缴款程序，加大“小金库”、“账外账”等违规违纪的查处力度，确保非税收收入及时足额缴入国库和财政专户，要纳入对农村公共产品供给的预算支出。再次要规范检查监督。围绕财政资金的分配、拨付、使用、效益，建立日常监督和专项对农村公共产品供给的检查监督机制，抓住收入来源、支出用途、补偿资金进行监督和检查，严肃财经纪律，规范财务收支行为。最后要规范对市县国有资产管理。随着事业单位的人事制度改革，特别是事企单位的改革，要集中开展对县乡行政事业单位资产清查，制定出台相关的管理制度，对行政事业单位出租、出借国有资产要进行清理整顿，规范部门资产购置和处置程序，建立国有资产管理信息系统，完善县乡国有资产管理体制。保持对国有资产使用的增值，利于增加县乡公共财政为农村公共产品供给的收入。
公共管理和经济管理的区别篇8
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·w·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fredw·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·m.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔m〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.
〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔m〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.
公共管理和经济管理的区别篇9
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。
二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[m].北京:中国轻工业出版社,2001.
[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[m].北京:世界知识出版社,2003.
[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[m].北京:中国社会科学出版社,2004.
[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[m].天津:天津人民出版社,2003.
[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[m].北京:社会科学文献出版社,2004.
[6]mauriceSchiff＆L.alanwinters.区域一体化与发展[m].北京:中国财政经济出版社,2005.
公共管理和经济管理的区别篇10
【关键词】北部湾经济区；公共安全；应对
【作者简介】曾伟，广西警官高等专科学校治安系副主任，副教授，广西南宁530028
【中图分类号】F127【文献标识码】a【文章编号】1004—4434（2013）03—0080—06
当前我国正处在经济和社会的转型关键时期，也是公共安全问题凸显期。据统计，我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元。约占GDp总量的6%，每年公共安全问题夺去约20万人的生命。我国的党委、政府近年来对于公安安全十分重视，在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中，首次把公共安全作为独立领域进行战略研究。广西是我国唯一一个沿海、沿边、沿江的少数民族自治区域；同时，广西北部湾经济区位居中国一东盟自由贸易区、泛北部湾经济合作区、大湄公河次区域、泛珠三角经济区等多个区域交汇点。特殊的区域位置和社会环境在推进广西北部湾开发区社会和经济发展的同时。公共安全也同样面临着严峻的考验。对影响广西。北部湾经济区公共安全问题的社会环境进行深层次地分析，探索公共安全问题的发展趋势。对于建立公共安全管理机制，维护区域社会稳定，为经济发展保驾护航有着重要的意义。
一、广西北部湾经济区公共安全面临的挑战
（一）传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织
当前全球性的风险社会已经形成。充分认识风险社会的规律，应对来自于传统安全威胁和非传统安全威胁已成为各国政府的普遍共识。我国党委、政府在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“要增强国家安全意识，完善国家安全战略，健全科学、协调、高效的工作机制，有效应对各种传统安全威胁和非传统安全威胁，严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动，确保国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全。”阁广西北部湾经济区同样面临着来之传统的和非传统的安全威胁，而且其中一些威胁相互交织、相互影响，使得公共安全形势复杂多变。
1.传统的安全威胁。传统安全威胁一般是指国家间军事行为有关的冲突，主要是军事、政治等方面的安全。军事方面的安全威胁主要是存在于战争时期或者冷战期间，而在当前的和平年代中，政治方面的安全是传统安全威胁的主要因素。政治因素对于公共安全问题的形成和发展，有着强大的制约作用。无论是积极方面的。还是消极方面的，都会对公共安全带来重大的影响。政治因素在公共安全领域表现为传统的安全威胁，政治安全也是我国安全问题的首位。当前我国安定团结的政治局面，对于社会公共安全起到了很好的保障作用。但是，我国当前的来自政治方面的传统安全威胁仍形势严峻：一是北部湾周边的国际环境不安定。其中最突出的是南海争端问题。复杂的南海局势已经不仅仅局限于周边海域国家，它俨然成为了各国关注的焦点。广西地处于南海的前沿，南海局势的紧张对于北部湾经济区的公共安全产生直接的影响。二是境内外敌对势力的渗透、破坏。境内外的“”和其他各种敌对势力蓄意破坏我国民族团结、社会稳定，分裂祖国的斗争将更加复杂、更加尖锐、更加激烈。北部湾经济区面向东盟，民族分布、地理位置特殊，在对境内外势力和敌对分子的斗争中面临严峻的考验。西方敌对势力图谋实施“壮族独立”计划，激化我国民族矛盾，且敌对势力、敌对分子还在网上成立了“广西壮族自治过渡政府”；境外别有用心的人和对现实不满的人与境外媒体勾结，大肆炒作一些社会热点问题、造谣、污蔑我国社会主义制度。网
2.非传统的安全威胁。非传统安全威胁是相对于传统安全威胁而言，是指除军事、政治冲突以外的其他对国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素。根据公共安全事件的发展过程、机理和性质的不同，公共安全的非传统安全威胁主要涉及自然灾害、安全事故、公共卫生以及社会安全等四大方面。相对广西北部湾经济区而言，来自这四方面的安全仍不容乐观。一是在自然灾害方面，我国是世界上自然灾害发生最频繁、受灾最严重的国家之一，广西则在其中是受灾比较严重的省份。2012年12月的《广西壮族自治区自然灾害救助应急预案》中列举了广西主要的自然灾害包括干旱、洪涝灾害，台风、冰雹、雨、低温冻害等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等。广西目前的基础设施抗灾能力还比较薄弱，一旦发生自然灾害往往会造成严重的后果。例如2008年广西的冰冻灾情，造成了1411万人受灾。因灾造成直接经济损失达105.58亿元。二是在安全事故方面。广西各类安全事故频发。据广西安监局公布。广西全区2012年共发生各类安全事故5881起，其中重大事故2起，各类较大事故79起，共死亡2742人。三是在公共卫生方面，广西地处边境，属于东南亚炎热地区，是公共卫生事件的高发区。以艾滋病为例，截至2010年12月31日，全区累计报告艾滋病病毒感染者和艾滋病病人63127例（其中艾滋病病毒携带者41796例，艾滋病病人21331例），发病数居全国第2位，是全国防治艾滋病的重点地区。而且艾滋病疫情呈高危人群向一般人群扩散、城镇向周边农村地区扩散的态势。四是在社会安全方面，恐怖袭击事件由于其不确定性的特点，对公共安全构成的威胁最大。近年来。东南亚“伊斯兰祈祷团”、“阿布沙耶夫”等恐怖组织策划和实施恐怖活动，对东南亚地区安全构成威胁。东南亚各国在加大打击力度的同时加强了各国的反恐合作，取得了一定的成效，但目前东南亚的反恐形势依然严峻，反恐斗争仍然任重道远。非传统安全因素引发的公共安全问题不断增多，如果不能及时、有效地解决，不仅仅将会直接威胁到人民群众的生命、财产的安全，甚至会对整个社会秩序的稳定形成冲击。给国家和人民带来广泛和深远的影响。此外，由于广西北部湾经济区产业结构的调整，公共安全的格局也发生了很大的变化。西部首座核电站——防城港市红沙核电站的开工建设和中石油钦州大型炼油厂等重大项目的建成投产。不仅对本地区的环境安全产生深远的影响，同时还增加了核安全的问题。这就对于公共安全管理方面提出了新的挑战。
（二）危及公共安全的社会矛盾凸显
在改革力度不断加大的同时，势必会形成收入分配差距拉大、经济与社会发展失衡、城乡和地区发展差距拉大以及强势群体与弱势群体的分化等一系列深层次的社会矛盾。从而引发各种各样的公共安全问题。广西作为后发展欠发达地区，处在追赶型发展阶段，在经济快速发展的过程中，产生的社会矛盾和问题无论是在时间上还是在空间上都更为突出，导致社会矛盾多发，新旧矛盾相互交织，给维护社会和谐稳定带来巨大压力和严峻挑战。
1.人口流动与社会融合度问题成为影响公共安全的重要因素。广西北部湾经济区地区经济的持续快速发展以及临海产业集群的逐步形成。促进了人口的大流动。近年来，南宁市和几个沿海城市的流动人口大幅度增加，据公安机关的调查统计，目前广西流动人口总量约为500多万人，登记在册1915740人，不少城市的流动人口数量已经超过了市区常住人口的数量。人口的流动使社会利益群体的结构分化，增加了城市的社会风险。随着经济区产业的多元化，使各个社会利益群体的结构由相对简单转化为复杂、多样化，而利益的分化重组与价值观念的重新定位使得城乡、区域、产业之间以及不同社会人群之间财富分配不均。贫富差距拉大。目前，广西北部湾经济区的流动人口主要以农民工为主，但由于自身素质的缺陷。大部分都是重工业、制造业、建筑业等的体力劳动者，总体处于贫富分化的底端，是对贫富的分化感受最为强烈的社会群体。他们一方面感受着眼前形形的物质财富诱惑，另一方面由于政治、经济、职业、教育以及婚姻子女等制度方面的不公平待遇等导致其难以融入社会，从而对社会漠视和不信任，甚至的会形成对立、的情绪，并将之付诸于各种违法犯罪行为，严重影响着当地的社会治安。
2.由社会矛盾引发的影响着地区的社会稳定。广西北部湾经济区现代化、城市化的快速发展带来社会结构的分化加速，从而容易诱发社会结构的失衡和失调现象，产生大量矛盾和冲突，诱发各种。根据广西社会治安综合治理委员会办公室的统计数据显示：2009年全区发生438起，参与人数为31800人，分别同比上升了4.3%和20.3%。全区8个市的重点工程项目建设先后发生20多起。其中高速公路和铁路项目建设引发的18起。㈣除了本身扰乱了正常的社会秩序并造成严重危害之外，还由于其具有相互感染的特征，可能会使非理性的情绪在不同群体之间传递，严重时多起聚集在一起，造成强烈的社会震荡，甚至会影响到国家政权的稳定。
（三）公众的公共安全需求呈扩展趋势
英国著名人本主义心理学家马斯洛提出了著名的人的基本需要层次理论，他认为：安全是人的基本需求之一。安全的需要是人的低级需要，也是最基础的心理需求，包括“安全、稳定、依赖、保护、免受恐吓和混乱的折磨、对体制的需要、对秩序的需要、对法律的需要、对界限的需要以及对保护者实力的要求等等。”随着人们的物质和生活水平的提高，公众对于公共安全的需求增高。根据广西社会科学院2009年广西南宁、北海等地的公众社会心态与社会热点调查中显示，广西公众对于2009年广西社会发展中存在的不稳定因素的判断中，“突发公共事件增多”占了25.0%，排在第二位。而与公共安全密切相关的“社会治安形势严峻”也占到了6.9%，排在第四位。
公众日益增长的安全需求，对政府的公共安全问题应对能力和水平提出了越来越高的要求。能不能紧紧地围绕公众最直接、最关心、最现实的安全问题，最大限度减少不稳定、不安全、不和谐的各种因素，协调和平衡利益关系，增强群众公共安全感，是各级政府亟待解决的问题，也是成功应对公共安全问题的基础。
（四）公共安全问题国际化程度增大
随着国际分工与国际交往的深化，北部湾经济区与东盟各国的经济逐步融合，世界经济、社会等各个领域联系日益紧密，公共安全问题所造成的影响已经超出了发生地的范围，愈来愈呈现出国际化的趋势，成为了全球共同面临的问题。公共安全问题的国际化具体体现在以下几个方面：一是恐怖主义等严重威胁公共安全的组织网络普遍具有国际化特征。从全世界范围来看。自从2011年的“9.11”事件以来，跨国恐怖主义网络所带来的危险在全球风险社会中已经成为非常重要层面的危险。二是公共安全危机影响的国际化。随着全球化进程的加快，国家与国家之间的联系不断增强。一个国家或地区发生的公共安全危机往往会影响到其他国家或地区，甚至会引发相类似的公共安全危机。如在东南亚造成很大影响的“茉莉花”事件。三是公共安全危害的国际化。很多公共安全事件都是没有国界的，如自然灾害、疾病转播等。这些事件一旦发生，就会对一个地区乃至全世界造成危害。如联合国于1987年通过的169号决议中正式地把20世纪的最后十年定为国际减灾年。包括自然灾害和人为灾难。世界性的减灾活动的背景实际上就是由于各种非战争因素的灾难对人类社会造成的危害日益严重，从而引起国际社会普遍关注的结果。
二、广西北部湾经济区公共安全应对策略
（一）建立和完善公共安全法律体系
在现代法制社会中，政府权力的法定性决定了在公共安全危机状态下政府行使的权利是国家宪法和法律赋予的。宪法和法律是政府行使紧急权力的正当性、合法性的来源。依法治国是我国的治国基本方略。按照我国的精神来健全公共安全相关的法律法规，构建完善的公共安全法律法规体系，把公共安全管理纳入到法制化轨道，是提高我国应对公共安全问题的能力和提高公共安全管理水平的基础。同志在2004年《政府工作报告》中就指出，中国政府要重点做好应对各种突发事件等方面的立法，推进社会应对公共危机体系建设。经过这些年来的法制建设，我国在处理公共安全问题方面制定了一系列的法律法规，包括综合性和专门性的公共安全应对法律法规。此外，我国为了提高政府处置各种突发事件和保障公共安全的能力，还依法制定了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》等79个部级的应急预案，应对公共安全问题基本做到了有法可依。
虽然我国在公共安全的法制建设有了显著的成就。但公共安全法律体系整体上仍然存在诸多薄弱环节和现实问题需要进一步完善，进而保障全面规范公共安全管理。提高应对公共安全问题的水平。一是调整目前法律的结构和层次。应当根据公共安全各个领域的现实情况，制定必要的法律法规或提升当前的法律法规层次，完善法律结构。如在的应对方面，目前专门性的法律规范是公安部的《公安机关处置群体性治安事件的规定》，这个规定不仅法律效力上层次太低，而且处置主体的局限也过于狭隘，难以适应当前治安形势的需要。二是要丰富内涵，拓宽覆盖面。既要加大宏观方面的公共安全立法的力度，又要注重微观方面的具体实践过程的程序性法律规范。在制定相关法律的实施细则及其他配套的法规规章的同时，广西应当依据有关法律法规，结合本地实际制定或修订应对公共安全问题的地方性法规或政府规章，提高法律法规的可操作性。三是协调相关法律法规的关系，使其协调统一。由于综合性的法律《突发事件应对法》是2007年才颁布施行，各个领域的相关法律法规大多数是在其之前颁布实施的。这就不可避免地存在着法律之间的矛盾和冲突。因此，在系统地、全方位地进行法律体系建设的同时，要确保上不跟基本法冲突，横向不跟其他公共安全相关的法律、各行业和各部门的法律制度等法律条文矛盾，并保证对各级政府、部门的职责和职权统一。
（二）构建以政府为主导的公共安全管理体制
公共安全问题一旦发生，仅仅靠政府的作用是远远不够的，必须要借助全社会的力量，才能经受得起考验。要摒弃以往由政府大包大揽的做法，在确定政府主导位置的同时，准确定位政府应对公共安全问题需履行的职能和社会应承担的责任，建立起政府与社会合作互助、风险共担的综合公共安全管理新体制。
1.健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府应对公共安全问题的依托和组织保证，也是政府对公共安全突发事件进行预警、沟通和决策的前提。我国目前的公共安全管理模式是政府负责制。国务院及地方各级政府按照分工对相关领域的突发事件处置工作全权负责，地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。国务院及地方各级政府成立相关应急指挥机构，对不同级别、不同类别的突发事件实行分级分类管理与处置。这种模式使权力集中、统一，在应对汶川地震等严重的公共安全问题时发挥了重大的作用。为了更加快速、高效地应对各个级别的公共安全问题，应当进一步加强公共安全管理组织建设。一是设立具有应对指挥权的公共安全管理组织机构。目前虽然各级政府都设立了专门的公共安全管理部门，如国务院的应急管理办公室和各级的应急管理机构，但这些机构承担的是值守应急、信息汇总和综合协调的职能，没有相对应的指挥职权，这就难以落实公共安全应对的快速反应原则。二是设立有咨询机构。国内外大量事例表明，应对突发事件应当设置咨询机构。建立应急管理专家制度十分必要，让应急管理专家参与处置与预防工作，可以为应急管理和突发事件应对决策出谋划策，起参谋作用。
2.积极组织公共安全的民间力量。区别于政府的民间力量在公共安全管理中起着极其重要的作用。国家只能从自身利益出发来维护公共安全。即便真想维护公共安全，也很难察觉与之相距甚远的公共安全威胁。而公民社会则不同，公共安全与公民的日常生活密切相关，关系其切身利益。因此，它对公共安全的维护会不遗余力。一是建立专门性的公共安全志愿者组织。在公共安全应急管理中，志愿者组织能够利用其组织资源和成员们训练有素的技能迅速开展救援等应对工作。从而最大限度地减少受灾者的生命和财产的损失。西方各国都十分注重志愿者和志愿组织在公共安全管理中的作用，而且每个国家都在公共安全管理中赋予其重要的使命，使其成为公共安全管理中在政府机构之外的一股重要力量。如美国的“全国抗灾志愿者组织”、澳大利亚的“志愿服务澳大利亚”（Volunteeringaustralia）等，这些非政府组织的应急事态管理主体被公认为是各种应急事态的第一应急这和有效救援者。二是提高公民个体应对公共安全问题的能力。公共安全问题的发展蔓延的趋势及其造成的危害后果的严重性，很大程度是取决于公民自身在发生公共安全问题时的态度和表现。因此，要加大宣传力度，培养公民的积极自救、自我管理的意识，提高整个社会应对公共安全问题的水平。
（三）加强公共安全应急管理机制建设
世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全应急管理机制。应急管理机应急制机制是以公共安全事件的发展为主线的应对，包括事前的预警和准备机制、事中的应急响应机制和事后的恢复重建机制等。我国各级政府近年来也开始意识到公共安全应急管理机制建设的重要性和紧迫性，国内许多城市对作了一些积极有效的探索，初步形成了一套完整的公共安全机制。南宁市是我国最早投入公安安全管理应急机制建设的城市之一，在2001年建立了我国第一套城市应急联动系统，在维护南宁市公共安全方面发挥着重要作用。明广西北部湾经济区应在以南宁市应急联动系统为基础，进一步扩展和完善公共安全应急管理机制。一是要建立协调的组织框架。目前，我国的各种突发公共事件分属16个职能部门归口管理，来自不同职权范围、管辖地域或者不同层次的部门势必会由于界面不清而出现资源浪费或者相互推诿、相互抢功的现象，难以发挥整体功效，迅速、统一地采取应对措施。因此，要建立协调的组织和指挥，所有具有不同管辖部门或者对事件承担某些职责的部门，以及那些能够提供特殊资源支持的部门，都纳入到组织框架中，相互协调，共同决定全部事件的战略、选择目标以及确保应急方案的实现，保证具体行动的整合，最恰当地使用所分派的资源。二是完善、规范应急联动系统的功能和职责。目前我国的应急联动系统的功能比较单一，大多数都局限于前期的接警、处警和指挥调度以及先期处置，而对于后期的控制与处置以及事后的恢复重建等方面都没有相关的功能和职责。因此，要紧扣公共安全的各个重要环节，设置、完善相对应的功能，并对相关部门赋予相对应的职责，使公共安全应急管理具有全面性和延续性。